ECLI:NL:RVS:2011:BT8583, Raad van State, 19-10-2011, 201102237/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het oprichten van een winkel met dienstwoning op het perceel [locatie] te Nigtevecht, gemeente Loenen (hierna: het perceel).

201102237/1/H1.
      Datum uitspraak: 19 oktober 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Nigtevecht, gemeente Stichtse Vecht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 7 januari 2011 in zaken nrs. 09/116 en 09/117 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Loenen;
      2. de raad van de gemeente Loenen, thans gemeente Stichtse Vecht.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juni 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het oprichten van een winkel met dienstwoning op het perceel [locatie] te Nigtevecht, gemeente Loenen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 24 juni 2008 heeft de gemeenteraad, voor zover hier van belang, verklaard dat een bestemmingsplan wordt voorbereid voor onder meer het perceel.
    
    Bij besluit van 25 november 2008 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 17 juni 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit onder nadere motivering in stand gelaten.
    
    Bij besluit van 3 december 2008 heeft de gemeenteraad het door [appellant] tegen het besluit van 24 juni 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit onder nadere motivering in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 7 januari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 25 november 2008 en 3 december 2008 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 maart 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J.A.P. Peters, en het college en de gemeenteraad, beiden vertegenwoordigd door mr. C.C. Munneke, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Bouwvergunning en vrijstelling
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een winkel met een dienstwoning. Bij de dienstwoning wordt een overkapping met een dakterras gerealiseerd.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dorpsstraat-Vechtoever" rust op het perceel de bestemming "winkels (Wi)".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn, voor zover hier van belang, de op de kaart voor "winkels" aangewezen gronden bestemd voor winkels met de daarbij behorende dienstwoningen.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder r, wordt in de voorschriften onder een dienstwoning verstaan, voor zover hier van belang, een woning in of bij een bedrijfsgebouw en bestemd voor een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het bedrijfsgebouw of het bedrijfsterrein noodzakelijk is.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet wordt onder een gebouw verstaan, elke bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen bouwvergunning van rechtswege is ontstaan. Daartoe voert hij aan dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan nu hij aannemelijk heeft gemaakt dat er een winkel in watersportbenodigdheden zou komen en het college ongemotiveerd heeft gesteld dat de huisvesting van een persoon ten behoeve van deze winkel niet noodzakelijk is.
    
    Voorts voert hij aan dat het college ten onrechte tweemaal om nadere gegevens heeft verzocht als bedoeld in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en daarmee ten onrechte de beslistermijn heeft opgeschort.
    
    2.3.1. Uit artikel 1, aanhef en onder r, van de planvoorschriften volgt dat een dienstwoning alleen kan worden gerealiseerd als er een noodzaak bestaat om bij het bedrijf te wonen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het op de weg van [appellant] ligt om bij de aanvraag, doch uiterlijk ten tijde van het besluit op de aanvraag, aannemelijk te maken dat de dienstwoning noodzakelijk is ten behoeve van de winkel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat nu [appellant] dat, ondanks twee schriftelijke verzoeken van het college daartoe, niet heeft gedaan, het college zich op het standpunt mocht stellen dat niet is gebleken dat de dienstwoning noodzakelijk is ten behoeve van de te vestigen winkel en het bouwplan derhalve in strijd is met het bestemmingsplan. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het besluit van 25 november 2008 in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd.
    
    Nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen bouwvergunning van rechtswege is ontstaan. Hetgeen [appellant] betoogt met betrekking tot de toepassing van artikel 4:5 van de Awb en de opschorting van de beslistermijn, wat daar ook van zij, behoeft geen bespreking nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en derhalve, ten tijde hier van belang, nimmer een bouwvergunning van rechtswege kon ontstaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college de aanvraag terecht tevens als een verzoek om vrijstelling aangemerkt. Het college heeft geweigerd vrijstelling te verlenen omdat het niet wenselijk wordt geacht om de bepalingen van het bestemmingsplan verder op te rekken en het bouwplan niet voldoet aan het beleid zoals neergelegd in de "Beleidsregels toepassing vrijstellingen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening", vastgesteld door het college op 23 januari 2007, gewijzigd op 6 november 2007 (hierna: het vrijstellingenbeleid).
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de weigering vrijstelling te verlenen draagkrachtig heeft gemotiveerd. Daartoe voert hij aan dat het college ten onrechte heeft getoetst aan artikel 14 van het vrijstellingenbeleid nu dit ziet op aan- of, uitbouwen of aangebouwde bijgebouwen en de voorziene overkapping met dakterras niet als zodanig dient te worden gekwalificeerd.
    
    2.5.1. De in het bouwplan voorziene overkapping met dakterras zal aan de zuidoostgevel worden bevestigd en zal steunen op drie in de grond verankerde palen. Nu de overkapping niet door twee of meer wanden zal worden omsloten, dient deze te worden aangemerkt als een bouwwerk, geen gebouw zijnde. Het bouwwerk kan daarom niet als een uitbreiding van of een bijgebouw bij een woongebouw worden aangemerkt. Het college heeft dan ook ten onrechte aan artikel 14 van het vrijstellingenbeleid getoetst. Het betoog is derhalve terecht voorgedragen maar leidt op grond van het hierna volgende, niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het vrijstellingenbeleid kan vrijstelling van het bestemmingsplan ten behoeve van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, worden verleend, mits het bruto-vloeroppervlak niet groter is dan 25 m². Het bruto-vloeroppervlak van de overkapping is volgens de bij de aanvraag om bouwvergunning behorende bouwtekening groter dan 25 m², zodat het bouwwerk in strijd is met het vrijstellingenbeleid. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college de vrijstelling kon weigeren te verlenen.
    
    Voorbereidingsbesluit
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voorbereidingsbesluit onzorgvuldig is voorbereid. Uit het besluit valt niet af te leiden welke planologische ontwikkelingen de raad voorstond. Voorts geldt volgens de bij het besluit behorende kaart het besluit niet voor het gedeelte van het perceel waar de bestemming "winkel" op rust, aldus [appellant]. Verder betoogt [appellant] dat de gemeenteraad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de individuele belangen geen rol spelen bij een voorbereidingsbesluit.
    
    2.6.1. Op de zich in het dossier bevindende kaart alsmede de ter zitting bekeken kleurenkopie van deze kaart is niet duidelijk aangegeven of het voorbereidingsbesluit óók geldt voor het gedeelte van het perceel waar de bestemming "winkels" op rust. Gelet echter op het in het voorbereidingsbesluit genoemde huisnummer in combinatie gelezen met de kadastergegevens en de aan het besluit ten grondslag gelegde motivering, namelijk dat is besloten voor percelen met een bedrijf- en winkelbestemming langs de Vechtoever, die zijn gelegen in de zogenaamde tweede linie, een voorbereidingsbesluit te treffen, gaat de Afdeling ervan uit dat het gedeelte van het perceel waarop de bestemming "winkel" rust, onder de werking van het voorbereidingsbesluit valt.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2008, zaak nr. 200704176/1, overwogen dat de gemeenteraad bij het nemen van een voorbereidingsbesluit een grote mate van beleidsvrijheid heeft. Dat besluit is immers in belangrijke mate afhankelijk van de inzichten die bij de gemeenteraad bestaan over de wenselijke planologische ontwikkelingen. Een dergelijk besluit dient de rechter terughoudend te toetsen. Voor het oordeel dat de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit in redelijkheid niet heeft kunnen nemen bestaat slechts aanleiding, indien reeds bij een globale beschouwing aanstonds duidelijk had moeten zijn dat de voorziene ruimtelijke ontwikkelingen in planologisch opzicht onaanvaardbaar zijn.
    
    De gemeenteraad heeft met het voorbereidingsbesluit beoogd ongewenste planologische ontwikkelingen op het perceel te blokkeren en daarbij in aanmerking genomen dat het gewenst is het bijzondere karakter van de Vechtoever te behouden. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de hiervoor bedoelde omstandigheid zich voordoet en terecht overwogen dat het voorbereidingsbesluit zorgvuldig is voorbereid. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat, daargelaten of het standpunt van de gemeenteraad met betrekking tot de belangenafweging juist is, aan de belangen van [appellant] minder gewicht toekomt nu de vrijstelling en bouwvergunning, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, konden worden geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Van Driel
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2011
    
    414-712.