ECLI:NL:RVS:2012:BY1028, Raad van State, 24-10-2012, 201113035/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2010 heeft het college geweigerd aan [appellante] bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een garage op het perceel [locatie] in [plaats] (hierna: het perceel) en het verzoek om ontheffing te verlenen buiten behandeling gelaten.

201113035/1/A1.
      Datum uitspraak: 24 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante], gevestigd te [plaats], gemeente Ede,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 10 november 2011 in zaak nr. 11/838 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ameland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 maart 2010 heeft het college geweigerd aan [appellante] bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een garage op het perceel [locatie] in [plaats] (hierna: het perceel) en het verzoek om ontheffing te verlenen buiten behandeling gelaten.
    
    Bij besluit van 15 februari 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 5 maart 2010 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
    
    Bij uitspraak van 10 november 2011 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2011 vernietigd, voor zover de bezwaren tegen het buiten behandeling laten van het verzoek om een projectbesluit ongegrond zijn verklaard, het besluit van 5 maart 2010 herroepen voor zover de aanvraag om een projectbesluit buiten behandeling is gelaten en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 februari 2011. Tevens heeft zij het college opgedragen alsnog een besluit op het verzoek om een projectbesluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 17 april 2012 heeft het college geweigerd ontheffing te verlenen voor het oprichten van de garage op het perceel.
    
    [appellante] heeft naar aanleiding daarvan een schriftelijke reactie gegeven en gronden ingediend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door R. Korvemaker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij besluit van 24 november 1998 heeft het college bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van de bestaande woning op het perceel. De uitbreiding bestaat uit een eenlaagse verkeersruimte, alsmede uit een ruimte van twee bouwlagen met een rieten kap. De uitbreiding heeft, inclusief overdekte buitenruimtes, een oppervlakte van ongeveer 95 m². De verkeersruimte verbindt dit gebouwdeel met het bestaande gebouw.    Het bouwplan, waarvoor op 5 maart 2010 vergunning is geweigerd, voorziet in de bouw van een garage op het perceel, ingebed in een duin, met een oppervlakte van 31 m².
    
    2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1997" rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden".
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 13, van de planvoorschriften wordt verstaan onder hoofdgebouw: een gebouw dat, gelet op de bestemming, als het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel kan worden aangemerkt.
    
        Ingevolge het bepaalde onder 14, wordt onder bijgebouw verstaan: een gebouw, behorende bij een op hetzelfde bouwperceel gelegen (hoofd)gebouw en qua afmetingen ondergeschikt aan dat (hoofd)gebouw.
    
        Ingevolge artikel 6, onder A, aanhef en onder 1 en 3, zijn de op de kaart voor woondoeleinden aangewezen gronden bestemd voor woonhuizen en bijgebouwen.
    
        Ingevolge het bepaalde onder B, eerste lid, aanhef en onder b en c,  geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat een hoofdgebouw vrijstaand zal worden gebouwd en de oppervlakte daarvan ten hoogste 100 m² zal bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt dan 100 m², in welk geval de oppervlakte ten hoogste 120% van de bestaande oppervlakte zal bedragen.
    
        Ingevolge het bepaalde onder B, tweede lid, aanhef en onder b, geldt voor het bouwen van bijgebouwen dat de gezamenlijke oppervlakte van de bijgebouwen bij een hoofdgebouw ten hoogste 50 m² zal bedragen.
    
    3.    Het college heeft geweigerd bouwvergunning te verlenen vanwege overschrijding van de in artikel 6, onder B, tweede lid, aanhef en onder b, opgenomen maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen. Het college heeft daarbij de in 1998 vergunde uitbreiding als bijgebouw aangemerkt.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de bouwvergunning heeft geweigerd omdat de in 1998 vergunde uitbreiding geen bijgebouw is. Daartoe voert zij onder verwijzing naar een aantal uitspraken aan dat de rechtbank ten onrechte de definitie van het begrip bijgebouw in het bestemmingsplan bepalend heeft geacht. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat uit de in 1998 verleende bouwvergunning niet kan worden opgemaakt dat de uitbreiding als hoofdgebouw is vergund, aangezien destijds om een uitbreiding van de woning was verzocht.   
    
    4.1.    De rechtbank heeft de in 1998 vergunde uitbreiding terecht als bijgebouw aangemerkt. Daarbij heeft de rechtbank terecht de definitie van het begrip bijgebouw in het bestemmingsplan bepalend geacht. Bij toetsing van het bouwplan aan het bestemmingsplan gaat deze definitie voor op de in de jurisprudentie daarvan afwijkende definitie. De definitie in artikel 1, aanhef en onder 14, van de planvoorschriften stelt aan een bijgebouw alleen de eis van bouwkundige ondergeschiktheid. Naar verder ook niet in geschil, is de uitbreiding bouwkundig ondergeschikt. Uit de definitie van het begrip "hoofdgebouw" kan voorts niet worden afgeleid dat een uitbreiding alleen als bijgebouw valt aan te merken als zij functioneel ondergeschikt is, zoals [appellante] heeft betoogd. Uit de in 1998 verleende bouwvergunning kan geen ander oordeel worden afgeleid. Dat bij de aanvraag is vermeld dat het om een uitbreiding van de woning gaat, maakt niet dat deze uitbreiding niet als bijgebouw kan worden aangemerkt. De omstandigheden dat het college in dat besluit geen vrijstelling heeft verleend voor de overschrijding van het maximaal toegestane vloeroppervlak van bijgebouwen en dat de uitbreiding is aangebouwd aan het hoofdgebouw, leiden evenmin tot die conclusie. De rechtbank heeft bovendien terecht het aanmerken van de uitbreiding als bijgebouw door het college niet in strijd met de rechtszekerheid geacht.
    
            Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] betoogt verder dat het dictum van de uitspraak van de rechtbank niet juist is. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank het besluit op bezwaar, voor zover betrekking hebbend op de geweigerde bouwvergunning, ten onrechte in stand heeft gelaten, aangezien zonder een besluit op de aanvraag om ontheffing nog niet vast kan staan of de bouwvergunning terecht is geweigerd.
    
    5.1.        Artikel 46, derde lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, bepaalt dat een aanvraag om bouwvergunning die in strijd is met het bestemmingsplan tevens wordt aangemerkt als een verzoek om ontheffing. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte de vernietiging van het besluit van 15 februari 2011 beperkt tot het buiten behandeling laten van het verzoek om ontheffing.
    
            Het betoog slaagt.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het besluit van 15 februari 2011 niet geheel is vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 15 februari 2011 ook vernietigen voor zover dat ziet op de handhaving van de geweigerde bouwvergunning. De Afdeling ziet tevens aanleiding om de herroeping van het besluit van 5 maart 2010, voor zover het verzoek om ontheffing buiten behandeling is gelaten, te vernietigen. Het door het college naar aanleiding van de rechtbankuitspraak genomen besluit van 17 april 2012, waarin het de ten behoeve van het bouwplan gevraagde ontheffing heeft geweigerd, wordt door de Afdeling als besluit op bezwaar opgevat. Dit besluit wordt met toepassing van artikel 6:24, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht als besluit op bezwaar in deze procedure meegenomen.
    
    7.    [appellante] betoogt dat het college ten onrechte het verzoek om ontheffing heeft geweigerd. Daartoe voert zij aan dat het college het verzoek om ontheffing niet had mogen toetsen aan het per 15 maart 2011 door het college vastgestelde beleid, aangezien de aanvraag om bouwvergunning en het besluit van 15 februari 2011 dateren van vóór die datum en zij daardoor wordt benadeeld. Subsidiair voert zij aan dat toepassing van dit beleid in strijd is met de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) opgenomen mogelijkheid van het bestemmingsplan af te wijken, aangezien het op voorhand ieder bijgebouw groter dan 50 m² onmogelijk maakt. Verder stelt [appellante] dat het bouwplan past binnen het beleid, aangezien de garage wordt opgenomen in het duinlandschap, waardoor hij onzichtbaar is en er eerder op het perceel een in een duin ingebedde berging aanwezig was.
    
    7.1.         Het college heeft aan de weigering ontheffing te verlenen ten grondslag gelegd dat het in belang van een goede ruimtelijke ordening wenst vast te houden aan het in het bestemmingsplan opgenomen maximaal toegestane aantal van 50 m² aan bijgebouwen, hetgeen ook in andere geldende bestemmingsplannen van de gemeente Ameland is opgenomen en volgens hem is bevestigd in de "Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2011". Anders dan [appellante] betoogt, heeft het college zich bij zijn besluit van 17 april 2012 derhalve gebaseerd op beleid, zoals dat reeds gold ten tijde van de aanvraag om bouwvergunning.
    
            De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in redelijkheid ontheffing voor het bouwplan heeft kunnen weigeren. Het is niet in strijd met de Wro indien het college in zijn beleid wil vasthouden aan de in het bestemmingsplan opgenomen maximale oppervlakte voor bijgebouwen. Dat de garage wordt opgenomen in het duinlandschap en er voorheen een berging op het perceel aanwezig was, laat onverlet dat het bouwplan in strijd is met het beleid en maakt niet dat het college niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De omstandigheden dat het perceel door de bouw van een garage niet wordt volgebouwd en er geen vergelijkbare percelen en panden op Ameland zijn, zoals [appellante] ter zitting heeft betoogd, maken dit niet anders.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het beroep tegen het besluit van 17 april 2012 is ongegrond. Nu het college in redelijkheid het verzoek om ontheffing kon weigeren, ziet de Afdeling aanleiding om zelf voorziend het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen de weigering bouwvergunning te verlenen ongegrond te verklaren en het besluit van 5 maart 2010 in zoverre in stand te laten.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld die [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep heeft gemaakt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 10 november 2011 in zaak nr. 11/838, voor zover het besluit van 15 februari 2011 niet geheel is vernietigd en voor zover het besluit van 5 maart 2010 is herroepen;
    
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond, voor zover dat ziet op de handhaving van de geweigerde bouwvergunning;
    
    V.    vernietigt het besluit van 15 februari 2011 in zoverre;
    
    VI.    verklaart het bezwaar tegen het besluit van 5 maart 2010, voor zover dat ziet op de geweigerde bouwvergunning, ongegrond;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII.    verklaart het beroep tegen het besluit van 17 april 2012 ongegrond;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ameland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    gelast dat het college aan [appellante] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wortmann    w.g. Van Driel
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2012
    
    414-757.