ECLI:NL:RVS:2013:CA0672, Raad van State, 22-05-2013, 201207649/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2011 heeft het college aan [appellant A] een reguliere bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een villa met twee wooneenheden op het perceel [locatie] te Nijmegen (hierna: het perceel).

201207649/1/A1.
      Datum uitspraak: 22 mei 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], allen wonend te Nijmegen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 26 juni 2012 in zaak nr. 11/3336 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 11 januari 2011 heeft het college aan [appellant A] een reguliere bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een villa met twee wooneenheden op het perceel [locatie] te Nijmegen (hierna: het perceel).
     
    Bij besluit van 7 juli 2011 heeft het college het door [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D], [belanghebbende E] en [belanghebbende F], daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 11 januari 2011 herroepen en de bouwvergunning alsnog geweigerd.
     
    Bij uitspraak van 26 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2011 vernietigd voor zover daarbij de bezwaren van [belanghebbende E] en [belanghebbende F] ontvankelijk zijn geacht, die bezwaren alsnog niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    [appellant], het college en [belanghebbende D] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.G. Woolderink-Tjallingii, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.C. van der Heijden, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is daar [belanghebbende D], vergezeld door [belanghebbende F], als belanghebbende gehoord.
     
     Overwegingen
     
    1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
     
    
      2. Het bouwplan voorziet in de bouw van een villa op het perceel, die volgens de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen is verdeeld in twee afzonderlijke wooneenheden. Beoogd is dat deze wooneenheden door twee families in gebruik zullen worden genomen.
      3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de bezwaren van [belanghebbende D], [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Volgens hem zijn zij, evenals [belanghebbende E] en [belanghebbende F], geen belanghebbenden bij het besluit van 11 januari 2011. Hij voert daartoe aan dat alleen [belanghebbende D] enig zicht op de te bouwen woning kan hebben omdat de omgeving zeer bosrijk is en hoogteverschillen kent. De beperkte ruimtelijke uitstraling van het bouwplan leidt er voorts toe dat geen van hen als belanghebbende kan worden aangemerkt, aldus [appellant].
    
     
    3.1. De percelen van [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C] en [belanghebbende D], zijn allen gelegen in de directe nabijheid van het perceel waarop het bouwplan is voorzien. Hun woningen liggen, naar niet in geschil is, op een afstand van ten hoogste 70 m van het bouwplan. Het perceel van [belanghebbende D], [locatie 2], grenst direct aan het perceel en de percelen van [belanghebbende A], [locatie 3], en [belanghebbende B], [locatie 4], zijn ertegenover gelegen, daarvan slechts door een weg gescheiden. Het perceel van [belanghebbende C], [locatie 5], is gelegen naast [locatie 4]. Ondanks dat het gaat om een bosrijke omgeving, bestaat vanaf de genoemde percelen enig zicht op het voorziene bouwplan.
     
     Onder die omstandigheden is de rechtbank met juistheid tot het oordeel gekomen dat het college [belanghebbende D], [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] terecht als belanghebbenden bij het besluit van 11 januari 2011 heeft aangemerkt.
     
     Het betoog faalt.
     
    4. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kwakkenberg 1994" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden WO".
     
     Ingevolge Hoofdstuk II van de planvoorschriften, Bestemmingscategorie I, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor de oprichting van bebouwing ten behoeve van het wonen
     
    (vrijstaande woningen).
     
     Ingevolge Hoofdstuk I, onder B, onder 1, wordt in het plan onder een gebouw ten behoeve van het wonen verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van (het huishouden van) personen, al dan niet in gezinsverband, waaronder ook begrepen kamerbewoning.
     
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hem heeft zij, bij gebreke van een begripsomschrijving in het bestemmingsplan, bij de uitleg van het begrip "vrijstaande woning" ten onrechte het voorgenomen gebruik van de woning doorslaggevend geacht. Hij stelt dat het begrip "vrijstaand" volgens Van Dale’s Groot Woordenboek der Nederlandse Taal enkel een stedenbouwkundige typering inhoudt, te weten dat het gebouw vrij staat en dus niet is vast gebouwd aan een ander gebouw. [appellant] verwijst in het hoger beroepschrift verder naar de voor het gebied in ontwikkeling zijnde ontwerpbeheersverordening "Groenewoud-Kwakkenberg" en het Standaardbestemmingsplan voor de gemeente Nijmegen (hierna: het standaardbestemmingsplan), waarin de definitie van "wonen" wordt verruimd, in die zin dat daarin alle mogelijke woonvormen worden toegestaan.
     
    5.1. De rechtbank heeft, bij de beoordeling van de vraag welk soort woonbebouwing het bestemmingsplan op het perceel toestaat, terecht betekenis toegekend aan de in Hoofdstuk II van de planvoorschriften tussen haakjes geplaatste term "vrijstaande woningen" en zij heeft met juistheid geconcludeerd dat het bouwplan niet voorziet in een "vrijstaande woning" als daar bedoeld.
     
     Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in Hoofdstuk II, categorie I, van het bestemmingsplan, de bestemming "Woondoeleinden" is onderverdeeld in, voor zover thans van belang, de categorieën "Woondoeleinden (WO)", "Woondoeleinden-A (WO-A)", "Woondoeleinden-B (WO-B)" en "Woondoeleinden-C (WO-C)", die ieder op verschillende typen van woonbebouwing zien. De gronden die zijn aangewezen als "WO-C" zijn bestemd voor vrijstaande woningen, waarbij volgens de bestemmingsomschrijving ook half vrijstaande woningen zijn toegestaan. Op gronden die zijn aangewezen als "WO-B" zijn vrijstaande woningen, alsmede meergezinswoningen, waaronder volgens de bestemmingsplantoelichting ook appartementen moeten worden verstaan, toegestaan. Op gronden die zijn aangewezen als "WO" en "WO-A" zijn volgens de bestemmingsomschrijving en de plantoelichting uitsluitend vrijstaande woningen toegestaan.
     
     Uit deze plansystematiek, gelezen in verbinding met de bestemmingsplantoelichting, volgt dat er in het bestemmingsplan uitdrukkelijk voor is gekozen om binnen de categorieën WO-B en WO-C wel andere woningtypen dan vrijstaande woningen toe te staan, maar binnen de categorieën WO en WO-A niet. Nu het in dit geval gaat om een gebouw dat volgens de gedingstukken is gesplitst in twee appartementen, met alle bijbehorende voorzieningen, ieder bedoeld om te worden bewoond door een gezin, heeft het bouwplan binnen de gehanteerde indeling het karakter van half vrijstaande woningen of van een meergezinswoning. Aangezien daarvoor aparte bestemmingen zijn opgenomen binnen de categorie woondoeleinden, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bouwplan niet past binnen de categorie vrijstaande woningen.
     
     De omstandigheid dat, zoals [appellant] stelt, voor het gebied nieuw ruimtelijk beleid in voorbereiding is waarin de betekenis van de bestemming "Wonen" wordt verruimd, leidt niet tot de conclusie dat de rechtbank het begrip "vrijstaande woningen" in het bestemmingsplan onjuist heeft uitgelegd. Ter beoordeling van de vraag of het bouwplan al dan niet met het bestemmingsplan in strijd is, is uitsluitend het bestemmingsplan zoals dit gold ten tijde van het besluit van 7 juli 2011 van belang.
     
     Het betoog faalt.
     
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid medewerking aan het bouwplan heeft kunnen weigeren. Volgens hem heeft het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen draagkrachtige motivering aan de weigering ten grondslag gelegd.
     
    6.1. De beslissing om al dan niet medewerking te verlenen aan een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een discretionaire bevoegdheid van in dit geval het college, waarbij de rechter zich bij de toetsing moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
     
    6.2. Het college heeft aan het besluit om geen medewerking aan het bouwplan te verlenen ten grondslag gelegd dat het beleid in de toelichting bij het bestemmingsplan nog altijd actueel is, erop gericht dat in het gebied waarin het perceel is gelegen, het karakter van het "wonen in het bos" wordt gehandhaafd en dat intensivering van het gebruik van het gebied door kavelsplitsing wordt tegengegaan. Volgens het college leidt het toestaan van bebouwing met meerdere woningen op percelen die uitsluitend zijn bestemd voor vrijstaande woningen, tot een ongewenste intensivering van het gebruik ten behoeve van woondoeleinden. Het te handhaven boskarakter wordt hierdoor volgens het college aangetast en het stelt zich verder op het standpunt dat het kan leiden tot ongewenste precedentwerking.
     
     Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank hiermee terecht het besluit voldoende gemotiveerd geacht. Het college heeft de hiervoor genoemde belangen mogen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij realisering van het bouwplan. Dat, zoals [appellant] stelt, de kavel niet is gesplitst ten behoeve van het bouwplan, leidt niet tot een ander oordeel, nu het voorziene gebouw wel is gesplitst en de rechtbank het college terecht heeft gevolgd in het standpunt dat bewoning door twee gezinnen leidt tot intensivering van het gebruik voor bewoning.
     
     Het toekomstige ruimtelijke beleid waarop [appellant] zich beroept leidt evenmin tot het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid medewerking aan het bouwplan heeft mogen weigeren. Wat betreft het standaardbestemmingsplan is daarbij van belang dat dit blijkens de stukken weliswaar de intentie bevat om in nieuwe bestemmingsplannen binnen de bestemming "Woondoeleinden" geen onderscheid meer te maken tussen de diverse woonvormen, maar dit standaardbestemmingsplan vormt geen beleid op grond waarvan, daarop vooruitlopend, op dit punt reeds van de geldende bestemmingsplannen kan worden afgeweken. De ontwerpbeheersverordening waarnaar [appellant] heeft verwezen, is blijkens de gedingstukken in verband met de discussie die daarover in de gemeenteraad is ontstaan, ingetrokken. Voorts is het ontwerpbestemmingsplan "Nijmegen Groenewoud Kwakkenberg", dat voor de ontwerpbeheersverordening in de plaats is gekomen, eerst ruim na het besluit op bezwaar, op 13 december 2012, ter inzage gelegd. Dit ontwerpbestemmingsplan, waarvan overigens geenszins zeker is dat dit inderdaad als bestemmingsplan zal gaan gelden, nu daartegen naar het college ter zitting onweersproken heeft gesteld zeer veel zienswijzen zijn ingediend, heeft het college dan ook niet bij het besluit op bezwaar kunnen betrekken.
     
     Het betoog faalt.
     
    7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college door medewerking aan het bouwplan te weigeren, heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
     
     Hij voert daartoe aan dat het college bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, zodat daarvoor bouwvergunning zou worden verleend. Het besluit tot weigering medewerking te verlenen, is voorts niet zorgvuldig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur tot stand gekomen, aldus [appellant].
     
    7.1. De rechtbank heeft eveneens terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 7 juli 2011 is genomen in strijd met de algemene rechtsbeginselen. Daarbij is van belang dat aan het college niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om bij de heroverweging in bezwaar terug te komen van het eerder ingenomen standpunt dat het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan is. Zoals hiervoor reeds is overwogen, ligt voorts aan de weigering van het college om medewerking te verlenen aan het bouwplan in het heroverwegingsbesluit, een voldoende motivering ten grondslag.
     
     Aan de omstandigheid dat het college zich aanvankelijk op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college, nadat het - terecht - van dat standpunt is teruggekomen, desondanks in strijd met de wet een omgevingsvergunning zal verlenen. Ook het toekomstige beleid, laatstelijk neergelegd in het ontwerpbestemmingsplan, geeft geen aanleiding voor dat oordeel, noch voor het oordeel dat het college gehouden is om ondanks de strijdigheid met het bestemmingsplan medewerking aan het bouwplan te verlenen.
     
     Het beroep van [appellant] op jurisprudentie van de Afdeling baat hem niet, nu de door [appellant] bedoelde jurisprudentie, waaronder de door hem genoemde uitspraak van de Afdeling van 7 september 2011 (zaak nr. 201104111/1/H1), ziet op een andere situatie, namelijk die waarin het college, zich bewust van de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan, de toezegging had gedaan desalniettemin medewerking aan het bouwplan te zullen verlenen. Van een dergelijke toezegging, voor het geval die situatie zich voor zou doen, is in dit geval niet gebleken.
     
     Het betoog dat het besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur is genomen, slaagt evenmin. [appellant] heeft in hoger beroep naar voren gebracht dat er in de omgeving van het perceel drie vergelijkbare woningen zouden zijn gebouwd op gronden waarop ingevolge hetzelfde bestemmingsplan, dezelfde bestemming rust. Ter zitting heeft hij desgevraagd een van deze gevallen nader geduid als een begeleid wonen-project van de stichting Moria, ten behoeve van jeugdige ex-gedetineerden, op het perceel Louiseweg 12 te Nijmegen, en de overige niet nader toegelicht.
     
     Daargelaten het antwoord op de vraag of het bij dit project gaat om een perceel met dezelfde bestemming, overweegt de Afdeling dat de door [appellant] bedoelde situatie niet zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding moest zien medewerking te verlenen aan het bouwplan. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet. De rechtbank heeft voorts in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het besluit in strijd met het verbod van willekeur heeft genomen.
     
     Het betoog faalt.
     
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
     
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Bolleboom
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
     
    641.