ECLI:NL:RVS:2008:BC3637, Raad van State, 06-02-2008, 200702844/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venray (hierna: het college) aan 3W Vastgoed B.V. vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van vier gebouwen voor perifere detailhandelvestiging met bijbehorende infrastructuur aan de Acaciastraat/Plataanstraat te Venray.

200702844/1.
    
    Datum uitspraak:6 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    "3W Vastgoed B.V.", gevestigd te Maastricht, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Bewaarder RE Woning-Winkelfonds V B.V.", gevestigd te Den Haag,
    
    2. het college van burgemeester en wethouders van Venray,
    
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/958 + 959 + 971 van de rechtbank Roermond van 13 maart 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te [woonplaats], en [wederpartij C], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venray.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 september 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venray (hierna: het college) aan 3W Vastgoed B.V. vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van vier gebouwen voor perifere detailhandelvestiging met bijbehorende infrastructuur aan de Acaciastraat/Plataanstraat te Venray.
    
    Bij besluit van 11 april 2006 heeft het college de door [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna: [wederpartijen]) en [wederpartij C] (hierna: de firma) daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 maart 2007, verzonden op 14 maart 2007, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) de daartegen door [wederpartijen] en de firma ingestelde beroepen gegrond verklaard en het bestreden besluit op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben 3W Vastgoed B.V. en Bewaarder RE Woning-Winkelfonds V B.V. (hierna: Bewaarder B.V.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2007, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2007, hoger beroep ingesteld. 3W Vastgoed B.V. en Bewaarder B.V. hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 21 mei 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 6 juli 2007 hebben [wederpartijen] een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 11 december 2007 heeft het college de bezwaren van [wederpartijen] en de firma opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Het college, [wederpartijen] en de firma hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2007, waar 3W Vastgoed B.V. en Bewaarder B.V., vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door J. Zanders, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Voorts zijn [wederpartijen], vertegenwoordigd door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [wederpartijen] betogen in hun verweerschrift dat het hoger beroep, voor zover ingesteld door Bewaarder B.V., niet-ontvankelijk dient te worden geacht, nu niet is onderbouwd waarom zij belanghebbende is.
    
    2.1.1. 3W Vastgoed B.V. en Bewaarder B.V. hebben gezamenlijk hoger beroep ingesteld. Ter zitting is gebleken dat Bewaarder B.V. na sluiting van het onderzoek ter zitting bij de rechtbank, maar voorafgaand aan de uitspraak op het beroep de eigendom van de in het bouwplan voorziene gebouwen van 3W Vastgoed B.V. heeft verkregen. Gelet hierop is Bewaarder B.V. aan te merken als belanghebbende.
    
    2.2. Het bouwplan voorziet in de oprichting van vier gebouwen ten behoeve van perifere detailhandelvestiging (hierna: PDV) met een totale oppervlakte van ongeveer 12.900 m2 met bijbehorende infrastructuur op het bestaande bedrijventerrein De Brier (hierna: locatie De Brier) te Venray.
    
    2.3. 3W Vastgoed B.V. en Bewaarder B.V. (hierna tezamen: de vennootschappen) en het college voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat in het besluit van 11 april 2006 en de daaraan mede ten grondslag gelegde notitie luchtkwaliteit van 2 februari 2006, opgesteld door Plangroep Heggen (hierna: de notitie luchtkwaliteit), voldoende is gemotiveerd waarom "de doorsteek De Hulst" (hierna: de doorsteek), een over het oostelijk van locatie De Brier gelegen industrieterrein De Hulst II aan te leggen verbindingsweg naar de Deurneseweg, is aan te merken als een met het bouwplan samenhangende maatregel als bedoeld in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005).
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in dit besluit gestelde grenswaarden met betrekking tot zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Blk 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
    
    a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
    
    b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
    Bij regeling van 11 maart 2006 heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de Regeling saldering luchtkwaliteit 2005 nadere regels gesteld inzake saldering van luchtkwaliteit.
    
    2.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 28 juni 2006 in zaak nr. 200504616/1) volgt uit artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005 dat van toepassing van die bepaling slechts sprake kan zijn bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof. Om te kunnen vaststellen of aan die voorwaarde is voldaan moet inzicht bestaan in de concentraties van de stof ter plaatse en de verbetering die daar tegenover wordt gesteld. Vervolgens moet om te kunnen beoordelen of kan worden gesproken van een per saldo verbetering van de luchtkwaliteit, worden bezien welk gewicht aan de verslechtering en de verbetering toekomt. Daarbij dient naast de concentratie in elk geval ook inzicht te bestaan in het gebied waarvoor een overschrijding is vastgesteld, het gebied waarop de verbetering betrekking heeft en het aantal blootgestelden dat door de verslechtering en de verbetering wordt geraakt. Voorts dient duidelijkheid te bestaan over het tijdstip waarop, of de termijn waarbinnen, de samenhangende maatregel wordt uitgevoerd en dienen waarborgen te worden getroffen opdat die maatregel daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Daarmee is niet uitgesloten dat ook andere factoren van belang kunnen zijn bij de weging van de verslechtering en verbetering.
    
    2.3.3. Niet in geschil is dat niet aan de ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 gestelde grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) kan worden voldaan. Voorts is niet in geschil dat evenmin wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005. Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat in het besluit van 11 april 2006 is vermeld op welke grond de doorsteek als een met het bouwplan samenhangende maatregel als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005 is aan te merken, is terecht voorgedragen. Anders dan in de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan is het college in dat besluit, zij het summier, uitdrukkelijk ingegaan op de onderlinge samenhang tussen het bouwplan op locatie De Brier en de doorsteek. Het betoog leidt echter niet tot het ermee beoogde doel. Het besluit van 11 april 2006, noch de notitie luchtkwaliteit, bevatten een beschrijving van de toename en de vermindering van de concentratie in het salderingsgebied van de hier relevante stoffen stikstofoxide en zwevende deeltjes (PM10). Een beschrijving van de autonome situatie die daarbij als uitgangspunt is genomen, ontbreekt eveneens. Voorts blijkt uit de aan het besluit van 11 april 2006 mede ten grondslag gelegde notitie luchtkwaliteit niet dat de situatie ter plaatse van de doorsteek is onderzocht. Verder ontbreken overwegingen met betrekking tot de wijze waarop bij de vaststelling van de maatregel rekening is gehouden met het aantal mensen dat wordt blootgesteld aan een toename of vermindering van de concentratie van de relevante stoffen. Evenmin bevat het besluit een motivering met betrekking tot het tijdstip waarop of de termijn waarbinnen de maatregelen worden uitgevoerd en de waarborgen die getroffen worden, opdat die uitvoering verzekerd is. Gelet op deze tekortkomingen heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat onvoldoende is onderzocht of, uitgaande van de doorsteek als samenhangende maatregel, per saldo sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. De vennootschappen en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan voldoende is gemotiveerd hoe de parkeernorm tot stand is gekomen en dat, uitgaande van een parkeernorm van 3,1 parkeerplaats per 100 m2 bedrijfsvloeroppervlakte, ook voor de toekomst voldoende in de parkeerbehoefte van het bouwplan wordt voorzien.
    
    2.4.1. Het college heeft de parkeernorm vastgesteld op 3,1 parkeerplaats per 100 m2 bedrijfsvloeroppervlakte. Daarbij is rekening gehouden met dubbelgebruik en met het gebruik van parkeerplaatsen door personeelsleden van de te vestigen functies. Uit de ruimtelijke onderbouwing en de daarbij gevoegde bijlage 1 "onderbouwing gehanteerde parkeerkencijfers" blijkt dat het college bij het bepalen van de verwachte parkeerbehoefte zowel de door het CROW, kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte, in 2004 uitgegeven parkeerkencijfers van de "Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom" (hierna: ASVV 2004) als de in 1996 uitgegeven parkeerkencijfers (hierna: ASVV 1996) heeft geraadpleegd. Het college heeft ervoor gekozen om aan te sluiten bij de kencijfers van de ASVV 1996, omdat de uitkomst van berekeningen met de kencijfers van de ASVV 2004 in verhouding tot het aantal op locatie De Brier te verwachten bezoekers en in verhouding tot de kencijfers van de ASVV 1996 onevenredig hoog werd geacht en voorts uit onderzoek bij andere PDV-locaties was gebleken dat de kencijfers van de ASVV 1996 de werkelijke parkeerbehoefte goed benaderen en daarom ook thans nog praktische betekenis hebben.
    
    Voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd hoe de parkeernorm van 3,1 tot stand is gekomen, bestaat geen grond. Evenwel blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing, noch uit het besluit van
    
    11 april 2006 waarop de conclusie is gebaseerd dat de vastgestelde parkeernorm ook voor de toekomst passend kan worden geacht. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het besluit van 11 april 2006 op dat punt een draagkrachtige motivering ontbeert.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. De vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet heeft voldaan aan artikel 7:9 van de Awb. Het college heeft eerst ter zitting gronden aangevoerd tegen dit onderdeel van de aangevallen uitspraak. Nu niet valt in te zien dat het college die gronden niet in een eerder stadium van de procedure had kunnen aanvoeren, dienen deze buiten beschouwing te worden gelaten.
    
    2.5.1. De vennootschappen voeren ter motivering van hun standpunt aan dat de notitie luchtkwaliteit De Brier-Venray van 2 februari 2006 in het kader van een verzoek om voorlopige voorziening, gedaan tijdens de bezwaarprocedure, aan de orde is geweest en de bezwaarmakers aldus in de gelegenheid zijn gesteld om op die notitie in te gaan.
    
    2.5.2. Het oordeel van de rechtbank dat de notitie luchtkwaliteit De Brier-Venray van 2 februari 2006 feiten of omstandigheden bevat die van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor het op het gemaakte bezwaar te nemen besluit is niet weersproken. Nu belanghebbenden niet in de gelegenheid zijn gesteld over deze notitie te worden gehoord, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het besluit van 11 april 2006 is genomen in strijd met artikel 7:9 van de Awb. Overigens blijkt uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 maart 2006 niet dat de notitie van 2 februari 2006 als zodanig in de voorlopige voorzieningprocedure aan de orde is geweest. Voorts heeft de rechtbank, nu het besluit ook op andere gronden diende te worden vernietigd, terecht geen grond gezien voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. De hoger beroepen van de vennootschappen en het college zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.7. Bij besluit van 11 december 2007 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de gemaakte bezwaren. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling ziet geen aanleiding dit besluit buiten behandeling te laten, nu partijen voldoende gelegenheid hebben gehad te reageren op de aan dat besluit ten grondslag gelegde onderzoeksrapporten.
    
    2.7.1. Het college heeft de bezwaren van [wederpartijen] en de firma opnieuw ongegrond verklaard. Ten aanzien van het parkeren heeft het college in het besluit verwezen naar het rapport "Parkeeronderzoek woonboulevard Woonmax te Venray" van verkeerskundig adviesbureau Goudappel Coffeng, gepubliceerd op 20 april 2007. Daarin is de parkeernorm met behulp van de ASVV 2004 bepaald op 2,7 parkeerplaats per 100 m2 bedrijfsvloeroppervlakte, uitgaande van de kencijfers voor PDV. Het college is terecht van die kencijfers uitgegaan, nu de op locatie De Brier voorziene winkelformules gelet op hun aard en omvang zijn aan te merken als PDV. Volgens het parkeeronderzoek zal bij een parkeernorm van 2,7 en uitgaande van een bezettingsgraad van 90% als grens voor een acceptabele parkeersituatie thans en in de toekomst ruimschoots worden voorzien in de benodigde parkeercapaciteit. Niet is aannemelijk gemaakt dat genoemd onderzoek zodanige gebreken vertoont, dat het college zich bij het nemen van het besluit niet op dat onderzoek heeft mogen baseren.
    
    Bij de toetsing of aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan, heeft het college zich gebaseerd op het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit PDV De Brier-Venray" van Witteveen+Bos Raadgevende Ingenieurs B.V. van 21 november 2007. In dit onderzoek zijn de gevolgen van verwerkelijking van het bouwplan voor de luchtkwaliteit in de jaren 2007, 2010 en 2015 onderzocht met behulp van het model CAR II, versie 6.1.1. Volgens het rapport wordt in alle onderzochte jaren zowel in de situatie met als zonder bouwplanverwerkelijking voldaan aan alle grenswaarden voor stikstofdioxide en voorts aan de grenswaarde voor de jaargemiddeldeconcentratie zwevende deeltjes (PM10). Volgens het rapport is in de situatie zonder bouwplanverwerkelijking in 2007 langs één wegvak nabij de A73 sprake van een overschrijding van de grenswaarde voor het maximum aantal overschrijdingen van de etmaalgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes. In de situatie met verwerkelijking van het bouwplan is die overschrijding nog steeds aanwezig, maar niet verslechterd. In 2010 en 2015 wordt bij alle onderzochte wegen aan de etmaalgrenswaarde voor zwevende deeltjes voldaan. Ook ten aanzien van dit onderzoek is niet aannemelijk gemaakt dat dit zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat het college zich hierop bij het nemen van het besluit op bezwaar niet heeft mogen baseren. Door [wederpartijen] is ter zitting gesteld dat de invloed van de toekomstige afslag van de A73 ten onrechte niet bij het onderzoek is betrokken. Zij hebben echter op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat die afslag van invloed is op de luchtkwaliteit in het kader van het bouwplan. Uitgaande van de juistheid van de onderzoeksresultaten wordt ten aanzien van de etmaalgrenswaarde voor zwevende deeltjes in 2007 niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005. Nu de overschrijding in de situatie na verwerkelijking van het bouwplan echter niet toeneemt, is in zoverre sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005. Hieruit volgt dat het college zicht terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Blk 2005 aan verwerkelijking van het bouwplan niet in de weg staat.
    
    2.8. De beroepen van [wederpartijen] en de firma zijn ongegrond.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze in de door [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten te worden veroordeeld. Voor het overige bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart de tegen het besluit van 11 december 2007 gerichte beroepen van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] ongegrond;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venray tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Venray aan [wederpartij A] en [wederpartij B] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, Voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Hanrath
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2008
    
    392.