ECLI:NL:RVS:2011:BP8746, Raad van State, 23-03-2011, 201008517/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 augustus 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het veranderen van een bijgebouw met een toiletgroep, het realiseren van een ontvangstruimte en lunchroom in de bestaande garage, het exploiteren van een terras en het realiseren van een Bed & Breakfast op het perceel [locatie] te [plaats], gemeente Horst aan de Maas (hierna: het perceel).

201008517/1/H1.
      Datum uitspraak: 23 maart 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats], gemeente Horst aan de Maas,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 20 juli 2010 in zaak nr. 10/150 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 augustus 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het veranderen van een bijgebouw met een toiletgroep, het realiseren van een ontvangstruimte en lunchroom in de bestaande garage, het exploiteren van een terras en het realiseren van een Bed & Breakfast op het perceel [locatie] te [plaats], gemeente Horst aan de Maas (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 15 december 2009 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 31 augustus en 17 oktober 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en vergunninghouder hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2011, waar [appellante], bijgestaan door A.C.A.M. van Hest, gemachtigde, en het college, vertegenwoordigd door J.G. den Teuling, werkzaam bij de gemeente zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het project is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dorp Griendtsveen" (hierna: het bestemmingsplan), dat aan het perceel de bestemming "Dorp" toekent. Om voor de uitvoering ervan niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.2. Ingevolge die bepaling kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    2.3. Bij besluit van 8 april 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg, in overeenstemming met de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, een lijst met categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO (hierna: de provinciale lijst) vastgesteld. Onder A.1.a van de provinciale lijst is bepaald dat artikel 19, tweede lid, van de WRO van toepassing is in geval van het bouwen van een of meerdere woningen, met daaraan inherente voorzieningen, binnen de op basis van het streekplan c.q. Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: POL) aangewezen contour om een woonkern dan wel bij het ontbreken van een der gelijke contour binnen de op de POL-kaart aangegeven gebieden, Plattelandskern (P6), Stedelijke ontwikkelingszone (P8) en Stedelijke bebouwing (P9).
    
    Onder A.1.b is bepaald dat artikel 19, tweede lid, van de WRO van toepassing is in geval van het bouwen van kantoren, winkels, horecabedrijven, maatschappelijke voorzieningen, dienstverlenende bedrijven, categorie 1- en 2- bedrijven, consumentverzorgende en ambachtelijke bedrijven, met daaraan inherente voorzieningen, binnen de gebieden als bedoeld onder a.
    
    Onder A.1.f is bepaald dat artikel 19, tweede lid, van de WRO van toepassing is in geval van een wijziging van het gebruik van gebouwen en/of onbebouwde gronden, anders dan ten behoeve van bouwen, voor zover gelegen binnen de gebieden als bedoeld onder a; buiten deze gebieden is een wijziging van agrarisch gebruik toegestaan indien het betreft extensief recreatief gebruik dan wel de ontwikkeling van natuur en bos;
    
    Onder A.1.s is bepaald dat artikel 19, tweede lid, van de WRO van toepassing is in geval van een combinatie van functies en/of activiteiten als bedoeld onder a. tot en met r. met uitzondering van de bepaling onder l, uitsluitend indien wordt voldaan aan de in betreffende bepalingen gestelde voor waarden.
    
    2.4. Het project valt onder categorieën A.1.b en A.1.f van de provinciale lijst, met inachtneming van hetgeen onder A.1.s is bepaald, zodat het college bevoegd was krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het in dit geval, gelet op alle betrokken belangen, aangewezen was dat krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling zou worden verleend.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 januari 2004 in zaak nr. 200303592/1), moet uit de tekst van artikel 19, eerste lid, van de WRO en uit de Nota van Wijziging (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 311, nr. 7, blz. 12) worden afgeleid dat indien ingevolge artikel 19, tweede of derde lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend, vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van die wet niet aan de orde is. In die gevallen kan derhalve geen vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO worden verleend.
    
    Gelet hierop kan, nu, zoals hiervoor onder 2.4. is overwogen, ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kon worden verleend, geen vrijstelling als bedoeld in het eerste lid van die bepaling worden verleend. Anders dan [appellante] betoogt, stelt artikel 19, tweede lid, van de WRO niet de eis dat verlening van vrijstelling met toepassing van dat artikel tot ondergeschikte planologische wijzigingen beperkt dient te blijven.
    
    2.6. Als ruimtelijke onderbouwing van het project dient de "Ruimtelijke onderbouwing [locatie] te [plaats]" van juli 2009.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert. Volgens [appellante] is in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd dat het project past binnen de in het bij besluit van 22 september 2006 door provinciale staten vastgestelde POL en de in de bij besluit van de raad der gemeente Horst aan de Maas van 15 maart 2005 vastgestelde Nota Integraal Horecabeleid (hierna: de Horecanota) vervatte beleidsuitgangspunten.
    
    2.7.1. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat en waarom het project past binnen de in het POL en in de Horecanota vervatte beleidsuitgangspunten. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is het perceel gelegen binnen in het POL als "Plattelandskern P6" aangewezen gebied. Volgens het POL zijn de plattelandskernen overwegend kleinschalig van karakter. De vitaliteit van deze dorpen en stadjes moet behouden blijven. Met het oog daarop wordt ruimte geboden voor de opvang van de woningbehoefte van de eigen bevolking en voor de groei van lokaal, in een enkel geval ook regionaal georiënteerde bedrijvigheid.
    
    Voorts past het project volgens de ruimtelijke onderbouwing in de in de Horecanota vervatte beleidsuitgangspunten, omdat daarbij is gekozen om meer mogelijkheden te creëren voor horeca in het buitengebied ten behoeve van dagtoerisme en de recreant. Om de landelijke uitstraling niet aan te tasten, gaat de voorkeur er naar uit om horeca in bestaande panden toe te laten om een verdere verstening tegen te gaan, aldus de Horecanota.
    
    2.7.2. Ter zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat vergunninghouder een lokale ondernemer is, die bij het bedrijf woont. Zijn activiteiten zijn in het bijzonder gericht op 'dagjesmensen' en recreanten uit de omliggende vakantieparken. Daarbij worden samenwerkingsprojecten aangegaan met andere lokale ondernemers. De activiteiten betreffen een kleinschalige vorm van recreatie met een lokale gerichtheid. Onder deze omstandigheden past het ontplooien van horeca- en recreatie-activiteiten binnen de diversiteit van functies die binnen de in het POL als "P6" aangemerkte gebieden zijn toegestaan, aldus het college.
    
    Ter zitting heeft het college voorts desgevraagd te kennen gegeven dat het perceel weliswaar niet in het buitengebied ligt, maar aan de rand van het kerngebied, en een landelijke uitstraling heeft. Het aanbieden van horeca is een ondersteuning van eerder ontplooide activiteiten. Onder deze omstandigheden is het project in lijn met de in de Horecanota vervatte beleidsuitgangspunten, aldus het college.
    
    2.7.3. Gegeven deze motivering heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    Het betoog van [appellante] dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet is betrokken dat het project is gelegen in een gebied dat in de Provinciale Milieuverordening Limburg als een zogenoemd stiltegebied is aangemerkt, wat daar van zij, geeft geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat zij dit eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project mede de verhuur van solexen en tandems omvat, zodat het college gehouden was bij het berekenen van het aantal benodigde parkeerplaatsen, ook parkeerplaatsen ten behoeve van de verhuur van solexen en tandems in aanmerking te nemen.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het project niet het gebruik van het perceel ten behoeve van de verhuur van solexen en tandems omvat, nu dit gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Onder deze omstandigheden, heeft de rechtbank evenzeer terecht overwogen dat het college niet gehouden was de benodigde parkeerplaatsen ten behoeve van de verhuur van tandems en solexen bij de berekening voor het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het project te betrekken.
    
    2.9. [appellante] betoogt dat het besluit van 15 december 2009 in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Zij verwijst in dit verband naar het besluit van 10 juni 2008, waarbij aan vergunninghouder een exploitatievergunning voor een terras onder voorwaarden is verleend en naar de gemaakte afspraken tijdens een op 28 mei 2008 gehouden hoorzitting.
    
    2.9.1. Bij het besluit van 15 december 2009 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het realiseren van een lunchroom in de garage niet in strijd is met de eerder gemaakte afspraken. Volgens het college zijn tijdens de op 28 mei 2008 gehouden hoorzitting naar aanleiding van de tegen de ontwerpbesluiten tot het verlenen van vrijstelling en een exploitatievergunning ingediende zienswijzen met omwonenden afspraken gemaakt. Deze afspraken hebben erin geresulteerd dat in de exploitatievergunning van 10 juni 2008 voorwaarden zijn vervat, onder meer dat een maximum aantal zitplaatsen op het terras is vastgesteld, het aanbod beperkt blijft tot het serveren van koffie, thee, fris, gebak en een lunch, geen alcoholische dranken worden geschonken, geen barbecues, feesten en partijen worden aangeboden en geen muziek op het terras wordt gedraaid.
    
    Onderdeel van de op 28 mei 2008 gemaakte afspraken was dat de op het perceel aanwezige tent zou worden vervangen door een inpandige voorziening in de bestaande bebouwing en dat er geen verdere uitbreiding van het terras en horeca-activiteiten zou plaatsvinden. Het project ziet op het realiseren van een lunchroom in de bestaande garage, waar de activiteiten die voorheen in de tent plaatsvonden, zullen worden voortgezet. Hetgeen is afgesproken op de hoorzitting van 28 mei 2008 is als voorwaarde in de vrijstelling opgenomen. Dit betreffen dezelfde voorwaarden als die ten behoeve van de waarborging van de kleinschaligheid van de horeca aan de exploitatievergunning zijn verbonden, aldus het college.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit van 15 december 2009 in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Het betoog faalt.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. De Haseth
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2011
    
    476.