ECLI:NL:RVS:2012:BY1029, Raad van State, 24-10-2012, 201201974/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2007 heeft het college vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) en bouwvergunning verleend aan Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. voor het bouwen van een onbemand tankstation op het perceel aan de Borgtweg/hoek Groene Kruisweg (hierna: het perceel) te Spijkenisse.

201201974/1/A1.
      Datum uitspraak: 24 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante] waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B] (hierna in enkelvoud: [appellante]), gevestigd dan wel wonend te Spijkenisse,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 januari 2012 in zaken nrs. 11/999 en 11/1009 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Spijkenisse.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juni 2007 heeft het college vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) en bouwvergunning verleend aan Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. voor het bouwen van een onbemand tankstation op het perceel aan de Borgtweg/hoek Groene Kruisweg (hierna: het perceel) te Spijkenisse.
    
    Bij besluit van 17 juli 2008 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 augustus 2009 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    
    Bij besluit van 1 maart 2011 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 20 juni 2007 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, dat besluit herroepen en in plaats daarvan vrijstelling verleend krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO en tevens bouwvergunning verleend aan Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. voor het realiseren van een onbemand tankstation op het perceel.
    
    Bij uitspraak van 12 januari 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot B] en [vennoot A] en het college, vertegenwoordigd door V.L. Silva, werkzaam bij de gemeente, en mr. J.M. den Boer, zijn verschenen. Voorts is Kuwait Petroleum (Nederland) B.V., vertegenwoordigd door mr. A.H.E. van de Klift, advocaat te Nijmegen, ter zitting verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het bouwplan voorziet in het realiseren van een onbemand tankstation op het perceel en is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hartel". De raad van de gemeente Spijkenisse heeft bij besluit van 27 januari 2010 een voorbereidingsbesluit genomen dat betrekking heeft op het perceel en op 17 maart 2010 in werking is getreden. Hierna heeft het college bij besluit van 1 maart 2011 met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling verleend voor de realisering van het tankstation.
    
    2.     Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
        Ingevolge het vierde lid kan vrijstelling krachtens het eerste lid niet worden verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen. Volgens hem heeft het college het voorbereidingsbesluit niet aan het besluit van 1 maart 2011 ten grondslag kunnen leggen omdat hem geen mogelijkheid is geboden een zienswijze tegen het voorbereidingsbesluit in te dienen, dan wel terzake van dat besluit een (bezwaar-) en beroepsprocedure aan te spannen.
    
    3.1.    Vast staat dat het voorbereidingsbesluit op 16 maart 2010 bekendgemaakt is in de Staatscourant en dat op dit besluit de Wet ruimtelijke ordening (hiera: de Wro) van toepassing is. Dat de verwijzing naar artikel 21 WRO in deze bekendmaking onjuist is maakt, anders dan [appellante] betoogt, niet dat het college het voorbereidingsbesluit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen, aangezien duidelijk is dat de gemeenteraad ten tijde van de besluitvorming slechts een voorbereidingsbesluit krachtens artikel 3.7 van de Wro kon nemen. Anders dan [appellante] voorts stelt, bepaalt artikel 9.1.12, tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening niet, dat een voorbereidingsbesluit dat ziet op een vóór inwerkingtreding van de Wro ingediende aanvraag om bouwvergunning binnen dertien weken na inwerkingtreding van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening dient te worden genomen. Gelet op het voorgaande biedt hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het voorbereidingsbesluit aan het besluit van 1 maart 2011 ten grondslag kon leggen.
    
        Het betoog faalt.   
    
    4.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in zijn procedurele belangen is geschaad, nu hij geen bezwaar heeft kunnen maken tegen het besluit van 1 maart 2011, en ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat het college hem niet heeft gehoord alvorens over te gaan tot het nemen van dat besluit.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
        Ingevolge artikel 7:9 wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 201003629/1/H1, is in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet een algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een uitspraak van de Afdeling, waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt overigens niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen.
    
        Het besluit van 1 maart 2011 is genomen naar aanleiding van de vernietiging door de rechtbank van het besluit op bezwaar van 17 juli 2008. De rechtbank heeft aan die vernietiging ten grondslag gelegd dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 19, tweede lid, van de WRO in plaats van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bij het nieuw te nemen besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar hem niet opnieuw heeft hoeven te horen. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de standpunten van partijen bekend waren en voorts niet is gebleken dat er nieuwe feiten of omstandigheden aanwezig waren die van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor het op het bezwaar te nemen besluit. Verder heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de wijzigingen van de ruimtelijke onderbouwing zien op slechts ondergeschikte punten.
    
        Het betoog faalt.   
    
    5.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hem ten onrechte geen gelegenheid heeft geboden een zienswijze in te dienen tegen de door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op 1 februari 2011 afgegeven verklaring van geen bezwaar.
    
    5.1.    Anders dan het college stelt, heeft [appellante], in zijn beroepschrift betoogd en, blijkens het proces-verbaal, verduidelijkt in de ter zitting van de rechtbank voorgedragen pleitnotitie, dat hij ten onrechte geen gelegenheid heeft gekregen rechtsmiddelen in te dienen tegen de verklaring van geen bezwaar. Derhalve ziet de Afdeling geen aanleiding het betoog van [appellante] dat hij geen zienswijzen heeft kunnen indienen tegen de verklaring van geen bezwaar buiten beschouwing te laten.
    
        Ingevolge artikel 55, aanhef en onder a, van de WRO, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, worden voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb als één besluit aangemerkt een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid van de WRO en het besluit waarop de verklaring betrekking heeft. Tegen de verklaring van geen bezwaar van 1 februari 2011 staat dan ook geen afzonderlijke rechtsmiddel bij het college van gedeputeerde staten open. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat hij in zijn bezwaren door het college van gedeputeerde staten diende te worden gehoord, faalt gelet op het voorgaande evenzeer.
    
    6.    Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid geen vrijstelling heeft kunnen verlenen, aangezien het bouwplan in strijd is met het vastgestelde "Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020" (hierna: het streekplan) omdat ten gevolge van de vrijstelling de voor het gebied structurerende elementen worden aangetast. Hij voert hiertoe aan dat het perceel op de functiekaart behorende bij het streekplan is gelegen in een gebied dat is aangewezen voor "Stedelijk groen" waardoor openluchtrecreatie een structurerend element is en de vestiging van een benzinestation daarmee in strijd is.
    
    6.1.    Het perceel behoort tot het gebied dat in het streekplan is aangewezen als "Stedelijk groen". Volgens het streekplan valt het perceel aan te merken als een binnen- of buitenstedelijk gelegen gebied met als hoofdfunctie openluchtrecreatie. Daarbinnen kunnen, al dan niet verspreid, natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden voorkomen die beschermd dienen te worden.
    
        Volgens de op 13 mei 2009 door de gemeenteraad vastgestelde structuurvisie "Structuurvisie Spijkenisse 2010-2020" (hierna: de structuurvisie) is het perceel gelegen in een gebied bedoeld voor "parkontwikkeling". Deze structuurvisie geeft de ruimtelijke en functionele ontwikkeling in Spijkenisse op hoofdlijnen weer. In de structuurvisie wordt, onder meer, te kennen gegeven dat het gebied ten westen van de Borgtweg zal worden ontwikkeld voor, onder andere, bestaande lokale bedrijven.
    
    6.2.    In het streekplan zijn geen concrete beleidsbeslissingen opgenomen. Het college kan derhalve gemotiveerd afwijken van het streekplan. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel, dat het college niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat de locatie waarop het bouwplan is voorzien grenst aan een gebied waar volgens het streekplan en de structuurvisie landschapsontwikkeling in combinatie met bedrijven wenselijk wordt geacht, dat het bouwplan rekening houdt met het zicht vanuit het park op het tankstation door middel van de plaatsing van voldoende groen en dat in de nabijheid van het perceel al enkele ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, waaronder de vestiging van een McDonald's en een parkeerterrein voor vrachtwagens. Voorts heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college hierbij van belang heeft kunnen achten dat het plan voorziet in de, volgens het college gewenste, verplaatsing van een tankstation van het centrum naar een vestiging langs een op- en afrit van een snelweg.
    
        De betogen falen.
    
    7.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vrijstelling geen enkele duidelijkheid dan wel rechtszekerheid biedt over de toekomstige mogelijkheden tot uitbreiding van het tankstation. Bovendien dient het bouwplan volgens [appellante] opgenomen te worden in een bestemmingsplan.
    
    7.1.    Het college diende uitsluitend te beslissen op de aanvraag tot vrijstelling en bouwvergunning voor het onbemande tankstation. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 mei 2007 in zaak nr. 200605868/1, zal het beoogde project, waarvoor vrijstelling is verleend, in de mate van concreetheid moeten zijn te onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan zodat daarin niet op de toekomst gerichte algemeen verbindende voorschriften kunnen worden opgenomen. In dit geval is de vrijstelling gericht op een concreet voorgenomen gebruik van een braakliggend terrein ten behoeve van een tankstation. Gelet op de in de "Ruimtelijke Onderbouwing ten behoeve van een onbemand brandstofverkooppunt Tango aan de Borgtweg te Spijkenisse" van juli 2010 opgenomen omschrijving van het project is voldoende duidelijk waar de vrijstelling op ziet. Eventuele toekomstige uitbreidingsmogelijkheden zijn in de onderhavige procedure niet aan de orde.    
    
        Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 14 oktober 2009, zaak nrs. 200809345/1/H1 en 200809430/1 heeft overwogen kent de wet geen rangorde tussen de procedure tot herziening van een bestemmingsplan en de procedure op grond van artikel 19 van de WRO. Hierin bestond dan ook geen belemmering om van deze laatste procedure gebruik te maken.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Spoel    w.g. Van Driel
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2012
    
    414-700.