ECLI:NL:RVS:2010:BM7732, Raad van State, 16-06-2010, 201001820/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 november 2006 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het gewijzigd uitvoeren van de bij besluit van 26 september 2006 verleende bouwvergunning voor het gedeeltelijk veranderen van een pand op het perceel [locatie] te Groningen (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel).

201001820/1/H1.
      Datum uitspraak: 16 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Groningen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 14 januari 2010 in zaken nrs. 07/1002 en 09/1122 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    
      1. de burgemeester van Groningen
      2. het college van burgemeester en wethouders van Groningen. 
      1. Procesverloop
    
    
    Bij besluit van 6 november 2006 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het gewijzigd uitvoeren van de bij besluit van 26 september 2006 verleende bouwvergunning voor het gedeeltelijk veranderen van een pand op het perceel [locatie] te Groningen (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel).
    
    Bij besluit van 9 november 2006 heeft de burgemeester een verzoek van [appellant] om hem een vergunning ten behoeve van de exploitatie van een prostitutie-inrichting in het pand te verlenen afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2007 hebben het college en de burgemeester, beslissend op de door [appellant] tegen de besluiten van 6 november 2006 en 9 november 2006 gemaakte bezwaren, die besluiten onder aanvulling van de motivering daarvan gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 14 januari 2010, verzonden op 19 januari 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. A.A. Westers en mr. E.R.M. Holtz-Russel, beiden advocaat te Groningen, en de burgemeester en het college, vertegenwoordigd door mr. S.H. Spoormans, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Bouwvergunning
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad 1995" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Stadscentrum (SC)".
    
    Ingevolge artikel 5.1 van de planvoorschriften zijn de gronden die op de plankaart zijn aangegeven als "Stadscentrum (SC)" bestemd voor wonen, onderwijs, detailhandel, horeca, sociaal-culturele voorzieningen, bedrijven, groothandel en dienstverlening.
    
    Ingevolge artikel 5.2, aanhef en onder h, is slechts daar, waar in de functiebijlage in de kolom "Bijzonderheden" prostitutie is genoemd, prostitutie tot het daar genoemde maximum toegestaan.
    
    2.2. Bij besluit van 26 september 2006 heeft het college aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het veranderen van het pand, waarbij de functie detailhandel op de begane grond en de functie wonen op de verdieping gehandhaafd bleven.
    
    Het voorliggende bouwplan ziet op het gewijzigd uitvoeren van het vergunde bouwplan. Volgens de bij de aanvraag tot het gewijzigd uitvoeren van het bij besluit van 26 september 2006 vergund bouwplan behorende tekeningen, zien de wijzigingen onder meer op de gevel en de indeling van het pand. Voorts moet uit deze tekeningen worden afgeleid dat de voorziene functie van het pand geen detailhandel is, maar prostitutie.
    
    2.3. [appellant] betoogt primair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan met het bestemmingsplan in strijd is. Daartoe voert hij aan dat het pand kennelijk als "bestaand prostitutiepand" onder de functie "dienstverlening" in de bij het bestemmingsplan behorende functiebijlage is opgenomen.
    
    2.3.1. Ter beoordeling of het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, is slechts van belang wat ten tijde van het besluit op de aanvraag om verlening van bouwvergunning het aantal strekkende meters was dat voor prostitutiedoeleinden werd gebruikt. Onweersproken is dat op dat tijdstip het op grond van artikel 5.2, aanhef en onder h, toegestane maximum reeds bereikt was. Reeds om deze reden, kan het betoog van [appellant], wat daar overigens van zij, niet slagen.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellant] dat, zo het gebruik van het pand als prostitutie-inrichting al in strijd is met het bestemmingsplan, dit gebruik voortvloeit uit de bij besluit van 26 september 2006 verleende vrijstelling en bouwvergunning, aangezien het college toen had kunnen weten dat [appellant] voornemens was het pand ten behoeve van prostitutiedoeleinden te gebruiken.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 januari 2002 in zaak nr. 200005648/1; AB 2002, 190) is in het stelsel van de Woningwet geen plaats voor een beslissing omtrent een bouwvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Volgens de aanvraag van 16 januari 2006 om verlening van bouwvergunning en de daarbij behorende tekeningen is in een wijziging van het pand met behoud van de detailhandel- en woonfunctie voorzien.
    
    Daarom heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college bij besluit van 26 september 2006 aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning heeft verleend voor een wijziging van het pand met behoud van de detailhandel- en woonfunctie.
    
    2.5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te verlenen voor het gebruik van het pand als prostitutie-inrichting.
    
    2.5.1. De beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te verlenen heeft kunnen komen.
    
    2.5.2. Volgens het besluit van 24 augustus 2007 stelt het college zich op het standpunt dat het verlenen van medewerking aan het bouwplan, zodat het pand als prostitutie-inrichting kan worden gebruikt, in strijd is met het terzake gevoerde conserverend beleid. Het college wenst vast te houden aan dat beleid, gelet op het evidente en zwaarwegende belang daarvan. De belangen van [appellant] wegen, zeker nu hij ten tijde van dit besluit niet over een exploitatievergunning beschikte, volgens het college daartegen niet op.
    
    Gegeven deze motivering, heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling, als verzocht, te verlenen. Het betoog faalt.
    
    Exploitatievergunning
    
    2.6. Ingevolge artikel 3.1.3 van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2005 (hierna: de APVG 2005) kan het college met betrekking tot dit hoofdstuk en met het oog op de in artikel 3.2.2, tweede en derde lid en artikel 3.3.2, derde lid onder a, genoemde belangen nadere regels vaststellen.
    
    Ingevolge artikel 3.2.1, eerste lid, is het verboden een prostitutie-inrichting of een escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge artikel 3.2.2, eerste lid, weigert de burgemeester de vergunning als bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, indien:
    
    b. de vestiging in strijd is met een door het college op grond van het tweede lid voor prostitutie-inrichtingen of escortbedrijven aangewezen gebied of straat, dan wel in strijd is met het per gebied of straat toegestane maximum aantal inrichtingen of bedrijven.
    
     
    
    Bij besluit van 9 augustus 2005 heeft het college het "Aanwijzingsbesluit (concentratie)gebieden, prostitutie-inrichtingen, escortbedrijven en seksinrichtingen" (hierna: het Aanwijzingsbesluit) vastgesteld. Dit besluit is als bijlage 12 bij de APVG 2005 gevoegd.
    
    Ingevolge artikel 1, sub A, voor zover thans van belang, is het exploiteren van een prostitutie-inrichting als bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, van de APVG 2005, slechts toegestaan in de volgende gebieden en straten, zulks met inachtneming van het daarbij aangegeven maximum aantal inrichtingen per gebied of straat:
    
    Concentratiegebied Centrum Zuid-West
    
    Straatnaam: Nieuwstad
    
    Maximum aantal panden: 40.
    
    Bij besluit van 21 november 2006 heeft het college het Aanwijzingsbesluit ingetrokken en bijlage 12 van de APVG 2005 gewijzigd vastgesteld. In de gewijzigde bijlage 12 is artikel 1, sub A, van het Aanwijzingsbesluit, waarin het maximum aantal prostitutie-inrichtingen voor de Nieuwstad is vermeld, ongewijzigd gebleven.
    
    Bij besluit van 9 augustus 2005 heeft het college de "Staat van bestaande prostitutie-inrichtingen met nadere eisen" vastgesteld. Deze is als bijlage 13 bij de APVG 2005 gevoegd.
    
    In de bij artikel 1, onder a, behorende bijlage zijn de bestaande prostitutiebedrijven aan de Nieuwstad vermeld. [locatie] is in deze bijlage niet opgenomen.
    
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, kunnen in afwijking van het bepaalde in het eerste lid de panden [locatie] en [3 locaties] als prostitutie-inrichting in gebruik worden genomen onder de voorwaarde dat het aantal vitrines per pand niet meer bedraagt dan drie en er gelijktijdig een gelijk aantal panden en vitrines gelegen aan de Muurstraat worden gesloten.
    
    Bij besluit van 21 november 2006 heeft het college de "Staat van bestaande prostitutie-inrichtingen met nadere eisen" ingetrokken en als bijlage 13 bij de APVG 2005 de "Beleidsregels vestiging prostitutie-inrichtingen" (hierna: de beleidsregels) vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de beleidsregels mag in het kader van de bescherming van de openbare orde en veiligheid in de in Bijlage 12 aangewezen concentratiegebieden alleen in de panden die in de in artikel 1, sub a, weergegeven tabel zijn weergegeven, een prostitutie-inrichting gevestigd zijn. Het pand is in deze tabel niet weergegeven.
    
    Voorts mogen volgens de beleidsregels de panden [locatie] en [3 locaties] als prostitutie-inrichting in gebruik worden genomen onder de voorwaarde dat het aantal vitrines per pand niet meer bedraagt dan drie en er gelijktijdig een gelijk aantal panden en vitrines gelegen aan de Muurstraat wordt gesloten.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte heeft geweigerd een exploitatievergunning te verlenen voor het exploiteren van een prostitutie-inrichting in het pand. Daartoe voert hij in de eerste plaats aan dat het Aanwijzingsbesluit onverbindend is, aangezien daarmee inbreuk wordt gemaakt op het recht op vrije keuze van arbeid als bedoeld in artikel 19, derde lid van de Grondwet. Voorts zijn volgens [appellant] de beleidsregels niet in overeenstemming met de considerans, innerlijk tegenstrijdig en niet gerechtvaardigd door de belangen van openbare orde en het woon- en leefklimaat. Ten slotte voert de gemeente terzake inconsequent beleid, aldus [appellant].
    
    2.7.1. [appellant] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat het Aanwijzingsbesluit onverbindend is, aangezien daarmee inbreuk wordt gemaakt op het recht op vrije keuze van arbeid als bedoeld in artikel 19, derde lid van de Grondwet. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    2.7.2. Volgens het besluit van 24 augustus 2007 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een exploitatievergunning te verlenen omdat met de vestiging van een prostitutie-inrichting in het pand, het maximum aantal inrichtingen, zoals door het college voor het gebied, waarin het pand is gelegen, in het Aanwijzingsbesluit is vastgesteld, wordt overschreden. Volgens het Aanwijzingsbesluit is het maximum aantal toegestane prostitutie-inrichtingen voor het gebied, waarin het pand is gelegen, 40 panden.
    
    2.7.3. De burgemeester heeft onweersproken gesteld dat in het gebied, waarin het pand is gelegen, reeds 40 panden als prostitutie-inrichting in gebruik zijn. Gelet op artikel 3.2.2, eerste lid, van de APVG 2005, was de burgemeester onder de hiervoor vermelde omstandigheden gehouden de exploitatievergunning te weigeren, zoals hij heeft gedaan. Reeds hierom kan het betoog van [appellant] ten aanzien van het door de burgemeester gevoerde beleid niet slagen.
    
    2.7.4. Gelet op het bovenstaande, heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester ten onrechte heeft geweigerd de exploitatievergunning te verlenen. Het betoog faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. De Haseth
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2010
    
    476.