ECLI:NL:RBSGR:1999:AA4555, Rechtbank 's-Gravenhage, 08-07-1999, AWB 98/4512 AW
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 1999-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage 
      Sector Bestuursrecht 
      Tweede kamer, enkelvoudig
    
    
    
    UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
     Reg.nr.: AWB 98/4512 AW
    
     Inzake: A., wonende te B., eiser,
    
     tegen: de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
    
    
     1. Bestreden besluit:
    
    Het besluit van verweerder van 27 mei 1998, kenmerk 1012462/64 Bureau 1.
    
    
     2. Zitting:
    
    Datum: 11 maart 1999.
    
    Verschenen: eiser in persoon, bijgestaan door mr A.B.B. Beelaard, advocaat te Den Haag.
    
    
    3. Feiten:
    
    Eiser is met ingang van 1 november 1991 ontslagen als ambtenaar in vaste dient bij het Staatsbedrijf PTT. Bij besluit van 5 november 1991 is aan eiser een wachtgeld over de periode van 1 januari 1989 tot 1 oktober 1998 toegekend op grond van het Rijkswachtgeldbesluit 1959 (Rwb) juncto artikel 4 van de Regeling wachtgeld en uitkering bij privatisering.
    
    Bij besluit van 10 april 1997 is aan eiser medegedeeld dat bij de berekening van het wachtgeld over de maanden november 1991 tot en met december 1996 met een onjuist bedrag aan neveninkomsten rekening is gehouden. Verweerder heeft bij dit besluit het bedrag dat eiser teveel aan uitkering inclusief sanctie heeft ontvangen gesteld op f. 78.957,49 (bruto) en heeft besloten dit bedrag van eiser terug te vorderen. Bij besluit van 20 februari 1998 heeft verweerder het terugvorderingsbedrag verhoogd met een bedrag van f. 876,50 wegens reeds aan de ontvanger der directe belastingen afgedragen loonheffing over het jaar 1997 en het terugvorderingsbedrag totaal gesteld op f. 79.833,99.
    
    Tegen deze besluiten heeft eiser bezwaar gemaakt bij verweerder bij brieven van 16 mei 1997, 3 juli 1997 en 4 maart 1998.
    
    
      Bij besluit van 27 mei 1998 heeft verweerder eisers bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 10 april 1997 ingetrokken. Voorts heeft verweerder besloten: 
      - het bedrag van het teveel genoten wachtgeld opnieuw vast te stellen over de periode april 1992 tot en met december 1996; 
      - bij het bepalen van de hoogte van het teveel genoten wachtgeld rekening te houden met de inkomsten welke reeds voor ontslag zouden zijn genoten bij [Z] & Zn. B.V.; 
      - wegens het niet verstrekken van alle gegevens met betrekking tot het inkomen het wachtgeld ten dele vervallen te verklaren door het opleggen van een sanctie van 30% van het benadelingsbedrag.
    
    
    Namens eiser is tegen dit besluit bij brief van 10 juni 1998 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft op 22 juli 1998 een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
    
    Bij brief van 1 december 1998 heeft verweerder eiser nader geïnformeerd over de berekening van het terug te vorderen bedrag alsmede de berekening van de sanctie. Verweerder heeft deze bedragen bepaald op respectievelijk f. 49.790,25 en f. 14.937,07.
    
    De rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 11 maart 1999. Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank het onderzoek heropend ten einde verweerder om inlichtingen te verzoeken.
    
    Bij brief van 21 april 1999 heeft verweerder de gevraagde inlichtingen verstrekt.
    
    Partijen hebben toestemming gegeven de (tweede) behandeling ter zitting achterwege te laten.
    
    
     4. Gronden:
    
    De rechtbank staat voor de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte in stand kan blijven.
    
    De rechtbank merkt allereerst op dat het haar heeft bevreemd dat verweerder eerst bij zijn besluit van 1 december 1998 tot een nadere berekening is gekomen van het uiteindelijk door eiser te betalen terugvorderings- en sanctiebedrag. De rechtbank is van oordeel dat deze nadere berekening in casu reeds bij het bestreden besluit tot gegrondverklaring van eisers bezwaarschrift en intrekking van het besluit van 10 april 1997, had dienen te worden gegeven. Immers, op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het in bezwaar bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Aan het vorenstaande zal de rechtbank evenwel geen gevolgen verbinden. Verweerder heeft na herberekening het resultaat daarvan neergelegd in het besluit van 1 december 1998 en dit besluit zowel aan eisers gemachtigde als aan de rechtbank gezonden. Lopende de beroepszaak heeft eisers gemachtigde dan ook ten volle de gelegenheid gehad, van welke gelegenheid ook ter zitting gebruik is gemaakt, zijn bemerkingen ten aanzien van verweerders berekening naar voren te brengen. Eiser kan dan ook niet worden geacht te zijn benadeeld door verweerders handelwijze. De nadere berekening zal worden ingelezen in het het door eiser bestreden besluit. De tegen de berekening ingebrachte grieven zal de rechtbank in haar oordeel betrekken.
    
    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser heeft verzuimd zijn inkomsten bij begrafenisonderneming [begrafenisonderneming] en M. van der Putten en Zn. B.V. op te geven. Aldus verweerder dienen deze inkomsten op het wachtgeld in mindering te worden gebracht. Voorts heeft verweerder geoordeeld dat er aanleiding is een sanctie toe te passen, welke sanctie volgens bestendig gebruik wordt gesteld op 30% van het benadelingsbedrag.
    
    Blijkens hetgeen in beroep en in het bijzonder tijdens het verhandelde ter zitting van de zijde van eiser is aangevoerd, spitst het geschil zich toe op de volgende vragen: 1. heeft verweerder bij zijn bestreden besluit terecht alle inkomsten die eiser genoten heeft, verrekenend met het wachtgeld; 2. heeft verweerder het terugvorderingsbedrag juist berekend; 3. kan verweerder zijn bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie ontlenen aan artikel 13, derde lid, sub b, van het Rwb; 4. kan de opgelegde sanctie van 30% van het benadelingsbedrag in rechte stand houden.
    
    Er bestaat geen verschil van inzicht over de vraag of verweerder de bevoegdheid tot terugvordering van te veel betaald wachtgeld toekomt.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Ten aanzien van de vraag of verweerder bij zijn bestreden besluit terecht alle inkomsten die eiser genoten heeft, heeft verrekend met het wachtgeld
    
    Met betrekking tot dit onderdeel is slechts in geschil of verweerder terecht tevens de inkomsten die eiser heeft genoten bij [begrafenisonderneming] heeft meegenomen in zijn berekening.
    
    In artikel 8, eerste lid, eerste volzin, van het Rwb is bepaald dat inkomsten die een betrokkene geniet of gaat genieten uit of in verband met arbeid of bedrijf, ter hand genomen na de dag van ontslag, ter zake waarvan het wachtgeld is toegekend, met het wachtgeld worden verrekend over de maand waarop deze inkomsten betrekking hebben.
    
    In het derde lid van voormeld artikel is bepaald dat wanneer de belanghebbende arbeid of bedrijf ter hand heeft genomen voor de dag van het ontslag en na die dag uit die arbeid of dat bedrijf inkomsten of meer inkomsten gaat genieten, het eerste lid van toepassing is, tenzij de belanghebbende aannemelijk maakt dat die inkomsten of de vermeerdering van inkomsten of een gedeelte daarvan noch het gevolg zijn van een verhoogde werkzaamheid noch verband houden met het ontslag, in welk geval die inkomsten, die meerdere inkomsten of dat gedeelte daarvan niet in aanmerking worden genomen voor de toepassing van het eerste lid.
    
    Eiser heeft aangevoerd dat hij al sinds 1973 terzake van zijn werkzaamheden bij begrafenisonderneming […] inkomsten geniet zodat deze op grond van artikel 8 van het Rwb buiten beschouwing moeten worden gelaten.
    
    Verweerder heeft gesteld dat geen gegevens ter beschikking zijn gesteld waaruit de hoogte van de te ontvangen onbelaste vergoedingen valt op te maken voor 1994. Verweerder heeft tevens gesteld dat hem uit informatie van [begrafenisonderneming] is gebleken dat deze niet meer beschikt over gegevens van oudere jaren.
    
    Ook in beroep zijn geen gegevens overgelegd of is anderszins aangetoond dat eiser voor de datum van ingang van het wachtgeld inkomsten heeft genoten uit arbeid verricht ten behoeve van [begrafenisonderneming]. Het ontbreken van deze gegevens moet, gelet op het bepaalde in voormeld derde lid van artikel 8, naar het oordeel van de rechtbank voor rekening van eiser komen.
    
    Bij gebreke van deze gegevens en nu ook niet wordt bestreden dat eiser in de door verweerder in aanmerking genomen periode inkomsten heeft genoten uit arbeid verricht voor [begrafenisonderneming], moet worden geoordeeld dat verweerder terecht deze inkomsten volledig heeft meegenomen bij de berekening van het terugvorderingsbedrag.
    
    Ten aanzien van de vraag of verweerder het terugvorderingsbedrag juist heeft berekend
    
    De verrekening geschiedt blijkens artikel 8, eerste lid, tweede volzin, van het Rwb, aldus dat het wachtgeld wordt verminderd met het bedrag waarmede het wachtgeld, vermeerderd met de inkomsten als bedoeld in de eerste volzin van dit artikellid de bezoldiging overschrijdt.
    
    Eiser heeft aangevoerd dat verweerder bij de berekening geen rekening heeft gehouden met de vrije ruimte om bij te verdienen en dan ook een verkeerde berekeningsmethode heeft gehanteerd. Voorts is aangevoerd dat er meer wordt teruggevorderd dan eiser in totaal heeft bijverdiend.
    
    Verweerder heeft uiteengezet dat bij de berekening in aanmerking is genomen het inkomen dat eiser heeft ontvangen voor de door hem verrichte werkzaamheden inclusief de vakantietoeslag. Voorts heeft verweerder in aanmerking genomen de uitkering die eiser krachtens de Werkloosheidswet in de bedoelde periode ontving. Verweerder meent dat eiser ten onrechte de vakantietoeslag alsmede de WW-uitkering niet heeft meegenomen in zijn berekening. Voorts heeft verweerder er op gewezen dat de bedragen belastbaar worden teruggevorderd aangezien de loonheffing reeds aan de Ontvanger der Directe Belastingen is afgedragen en restitutie daarvan uitsluitend plaatsvindt aan de belastingplichtige.
    
    De rechtbank onderschrijft verweerders standpunt en wijst daarbij onder meer op het inkomensbegrip als is neergelegd in artikel 8 van het Rwb. Blijkens dit artikel moet tevens inkomen in verband met arbeid, waaronder een WW-uitkering dient te worden gerekend, bij de berekening in acht worden genomen. Voorts valt eveneens de vakantietoeslag onder het inkomensbegrip. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat verweerder het terugvorderingsbedrag te hoog heeft bepaald.
    
    Al hetgeen hiervoor is overwogen leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep tegen het bestreden besluit voor zover het betreft de vermindering van het wachtgeld in verband met de door eiser genoten inkomsten en de terugvordering van dit bedrag, ongegrond moet worden verklaard.
    
    Ten aanzien van de vraag of verweerder zijn bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie kan ontlenen aan artikel 13, derde lid, sub b, van het Rwb
    
    In artikel 13, derde lid, aanhef en sub b, van het Rwb is bepaald dat het recht op wachtgeld geheel of ten dele vervallen kan worden verklaard indien de belanghebbende de gegevens die noodzakelijk zijn voor de vaststelling of de vermindering van het wachtgeld niet, niet volledig, of onjuist verstrekt.
    
    De rechtbank is van oordeel dat voormelde bepaling verweerder de bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie geeft. Nu gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat eiser niet, niet volledig dan wel onjuiste gegevens heeft verstrekt en deze gegevens wel noodzakelijk zijn voor de vaststelling van het bedrag aan wachtgeld, moet worden geoordeeld dat verweerder in casu bevoegd is een sanctie op te leggen.
    
    Ten aanzien van de vraag of de oplegging van de sanctie van 30% van het benadelingsbedrag in rechte stand kan houden
    
    Eiser heeft ten aanzien van de sanctie-oplegging onder meer aangevoerd dat het beleid met betrekking tot sanctie-oplegging dient te zijn vastgelegd zodat dit door de rechter kan worden getoetst naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Eiser meent dat een vastgelegd beleid ontbreekt. Voorts is namens eiser gesteld dat de hoogte van de sanctie in het geval van eiser onevenredig zwaar uitpakt.
    
    Verweerder heeft met betrekking tot dit onderdeel in het bestreden besluit gesteld dat volgens bestendig gebruik in gevallen waarin een betrokkene zijn neveninkomsten niet opgeeft een sanctie wordt toegepast van 30% van de berekeningsbasis. Verweerder heeft in het bestreden besluit voorts overwogen dat hij in het onderhavige geval van mening is dat een dergelijke sanctie te hoog is zodat hij de sanctie heeft omgezet in een sanctie van 30% van het benadelingsbedrag. In zijn verweerschrift heeft verweerder met betrekking tot eisers grief opgemerkt dat in de dagelijkse uitvoeringspraktijk sedert enige tijd in dit soort gevallen een sanctie van 30% van het benadelingsbedrag wordt opgelegd en dat gelet op deze dagelijkse uitvoeringspraktijk dan ook kan worden gesproken van bestendig gebruik. Verweerder heeft ten slotte bij zijn brief van 21 april 1999 de rechtbank meegedeeld dat er nog andere bestendige gebruiken zijn dan de sanctie van 30%. Daarover heeft verweerder nog opgemerkt dat de wetgever niet heeft beschreven op welke wijze op een overtreding moet worden gereageerd en dat er dientengevolge in de loop der jaren een vaste uitvoeringspraktijk is ontwikkeld die het voor zijn medewerkers mogelijk maakt om op overtreding op dezelfde wijze te reageren. Deze gebruiken werden vastgelegd in interne instructies. Voorts heeft verweerder opgemerkt dat sedert enige maanden richtlijnen c.a. met betrekking tot handhavingsaspecten zijn gebundeld in een werkinstructie.
    
    Verweerder heeft kennelijk volgens het voorheen geldende bestendig gebruik, welke in interne instructies was vastgelegd, een sanctie van 30% van het benadelingsbedrag opgelegd. Naast deze sanctie golden nog andere gebruiken. In zijn bestreden besluit heeft verweerder nog aangegeven dat hij de sanctie heeft verlaagd van 30% van de berekeningsbasis naar 30% van het benadelingsbedrag. Echter, gelet op de nadien gegeven toelichting en gelet op de door verweerder gebezigde terminologie, moet het er voor worden gehouden dat verweerder het beleid voert dat indien een betrokkene zijn informatieplicht in het kader van het Rwb niet nakomt volgens vaste uitvoeringspraktijk een sanctie van 30% van het benadelingsbedrag wordt opgelegd. Hetgeen verweerder verder heeft uiteengezet met betrekking tot het door hem gevoerde beleid, leidt de rechtbank voorts tot de conclusie dat automatisch bij schending van evengenoemde plicht de sanctie van 30% van het benadelingsbedrag wordt opgelegd.
    
    De rechtbank overweegt voorts dat ten tijde van het bestreden besluit titel 4.3 (beleidsregels) van de Awb reeds van kracht was. Nu er op dit onderdeel geen overgangsrecht is geformuleerd door de Awb-wetgever, is naar het oordeel van de rechtbank het bepaalde in deze titel van toepassing.
    
    In artikel 4:81, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    
    In artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is bepaald dat onder beleidsregel wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    Het beleid dat verweerder in casu voert is niet neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, hoewel het beleid, gelet op zijn werking, wel een potenti‰le beleidsregel inhoudt.
    
    De door eisers gemachtigde opgeworpen grief dat het beleid niet is vastgelegd, waarbij kennelijk wordt gedoeld op de vaststelling van een beleidsregel op dit punt, kan verweerders besluit in zoverre niet aantasten.
    
    Uit vorenvermeld artikel 4:81 van de Awb alsmede de geschiedenis van de totstandkoming van titel 4.3 van de Awb kan geen plicht worden afgeleid om beleid vast te leggen in een beleidsregel.
    
    Zoals hiervoor reeds is aangegeven heeft verweerder in het kader van een vaste uitvoeringspraktijk een sanctie opgelegd van 30% van het benadelingsbedrag en heeft verweerder deze vaste uitvoeringspraktijk niet neergelegd in een beleidsregel. Verweerder is automatisch overgegaan tot het opleggen van de sanctie van 30%.
    
    De rechtbank is met betrekking tot het beleid zoals door verweerder geformuleerd, van oordeel dat dit beleid niet kan worden geacht de grenzen te overschrijden van de redelijke beleidsbepaling.
    
    Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dient een bestuursorgaan evenwel indien hij besluit van een discretionaire bevoegdheid gebruik te maken bij gebreke van een beleid dat is bekendgemaakt, met een op de individuele situatie van de betrokkene toegesneden motivering aan te geven om welke reden en in welke omvang hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid.
    
    Bovendien kan ingevolge het in casu van toepassing zijnde artikel 4:82 van de Awb ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    
    De rechtbank concludeert dan ook dat het bestreden besluit voor zover het betreft de oplegging van de sanctie in strijd is met het motiveringsbeginsel en in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn vastgesteld volgens de onderstaande, van deze uitspraak deel uitmakende, specificatie en bedragen f. 1.420,-.
    
    Beslist wordt derhalve als volgt.
    
    
     5. Beslissing:
    
    De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
    
    Rechtdoende:
    
    Verklaart het beroep gegrond, voor zover het betreft de bij het bestreden besluit opgelegde sanctie;
    
    Vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
    
    Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad f. 210,- vergoedt;
    
    Veroordeelt verweerder in de kosten ad f. 1.420,- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden die deze kosten aan eiser dient te vergoeden;
    
    Verklaart het beroep overigens ongegrond.
    
    
     6. Hoger Beroep:
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen binnen zes weken na de datum van verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep.
    
    Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto artikel 6:24 Awb.
    
    Aldus gegeven door mr C.C. de Rijke-Maas en in het openbaar uitgesproken op 8 juli 1999 in tegenwoordigheid van de griffier, R. Demilt. 
    
    
    
      Specificatie proceskosten op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht: 
      beroepschrift: 1 punt 
      verschijnen ter zitting: 1 punt 
      waarde per punt: f. 710,- 
      wegingsfactor: 1 
      totaal: f. 1.420,-.
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift, 
      De griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    
       Verzonden:
       Coll.: