ECLI:NL:RBUTR:2012:BY6274, Rechtbank Utrecht, 13-12-2012, SBR 12-1618
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2012-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. AW. Toerekenbaar plichtsverzuim door rondsturen email met kritiek over leiding. Straf van voorwaardelijk ontslag niet evenredig.

RECHTBANK UTRECHT
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: SBR 12/1618
    
    tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 13 december 2012 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], te [woonplaats], eiseres
      (gemachtigde: mr. H.J. Weekers),
    
    
    en
    
    
      Het dagelijks bestuur van het Regionaal Sociaal Werkvoorzieningsschap Amersfoort en Omgeving, verweerder
      (gemachtigde: mr. J.P.C. Obbink).
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 november 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres de disciplinaire maatregel van strafontslag wegens ernstig plichtsverzuim opgelegd, onder de bepaling dat die niet ten uitvoer zal worden gelegd indien eiseres zich binnen een periode van twee jaar niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim.
    
    
      Bij besluit van 27 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard met dien verstande dat verweerder thans aan eiseres de disciplinaire maatregel van strafontslag wegens ernstig plichtsverzuim heeft opgelegd, onder de bepaling dat die niet ten uitvoer zal worden gelegd indien eiseres zich binnen een periode van twee jaar niet schuldig maakt aan een soortgelijk plichtsverzuim.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. P.J.C. Obbink, advocaat te Utrecht, en [A], hoofd P&O.
    
    Overwegingen
    
    1. Eiseres heeft op 21 oktober 2011 aan circa 130 medewerkers van de organisatie het volgende e-mailbericht gezonden: 
    
    Onderwerp: Een kritische noot die ik je niet wil onthouden: in•te•gri•teit de; v 1 onschendbaarheid 2 eerlijkheid, onkreukbaarheid
    
    
      Bijlagen: krantenart-integriteit.pdf
      Integriteit: Volgens Van Dale: in•te•gri•teit de; v 1 onschendbaarheid 2 eerlijkheid, onkreukbaarheid
    
    
    
      Er is nu een integriteitcode. Officieel via intranet beschikbaar.
      Als ik de laatste paar jaar in ogenschouw neem van wat er binnen de organisatie heeft plaats gevonden en voor mij persoonlijk het laatste halfjaar, dan begrijp ik hier niets van.
    
    
    Men valt over een “neeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeee” woord in een mailtje (maar wat ging daaraan vooraf?) en spreekt je daarop aan als ongewenste “omgangsvormen”, maar diezelfde personen kijken niet naar en hebben het niet over eigen handelen die veel en veel verder gaan en zeer ernstige gevolgen hebben voor de ‘ondergeschikte’ en zelfs hun familieleden thuis.
    
    Ik ken het gezegde: Goed voorbeeld doet goed volgen (en dat werkt!). En dat begint altijd in de top. Maar ik zie ook: Slecht voorbeeld doet slecht volgen. En dat werkt net zo precies eender.
    
    Wat moeten we met een integriteitcode als de opsteller(s) zelf alle gewonen fatsoensregels tegenover personeel met de voeten treedt, zodat medewerkers ziek thuis komen te zitten, hun vakbond of rechtsbijstand inschakelen. Valt dat te rijmen?
    
    In bijgaand krantenartikel wordt naast pesten op de werkvloer, ook hiërarchische intimidatie genoemd. En nu gaan vast belletjes rinkelen.
    
    Ook wordt in het krantenartikel door de hoogleraar Integriteit de stijl van leidinggeven bepalend genoemd voor de bedrijfscultuur.
    
    Beleid, en dan niet alleen, maar vooral het financiële, staat helemaal los van bedrijfscultuur. De bedrijfscultuur wordt dus bepaald door de stijl van leidinggeven &gt; En dat is hoe je als leiding omgaat met je medewerkers / ‘ondergeschikten’.
    
    
      Neem zelf kennis van zaken en kijk eens met een kritische blik hoe het de laatste jaren hier vergaat en leg daar de integriteitcode naast en eventueel dit krantenartikel.
      Daar hoef ik dan geen enkel woord meer over vuil te maken.
    
    
    Ik ben benieuwd hoe in de komende tijd ‘de top’ zelf vorm gaat geven aan integriteit. Er is mijns inziens een hoop recht te breien. Dus hierbij mijn dringende oproep.
    
    Ven een kritische medewerker c.q. ‘ondergeschikte’, die ogen en oren open heeft en graag verandering ziet in de - inmiddels veel te langdurende - huidige bedrijfscultuur en die ook maar alvast de boel open gooit, zoals in de samenvatting van de integriteitcode zo wordt aangemoedigd (zie hieronder).
    
    Met een collegiale groet, [eiseres]
    
    
      Wat verstaan we onder integriteit?
      Integriteit betekent in alle openheid, met respect eerlijk handelen. Of het nu gaat om het zakelijk houden van relaties, nevenwerkzaamheden, het gebruik van bedrijfshulpmiddelen of een respectvolle omgang.
    
    
    2. Onder verwijzing naar het advies van de Bezwaren en Geschillencommissie van 13 maart 2012, heeft verweerder aan zijn bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Dit plichtsverzuim bestaat uit het rondzenden van een e-mail op 21 oktober 2011 aan ongeveer 130 (bij verweerder werkzame) personen, waarin op ongepaste wijze de integriteit van het management in twijfel wordt getrokken, terwijl eiseres - werkzaam op de afdeling communicatie - op de hoogte was van de voor het uiten van klachten beschikbare procedures.
    
    3. Eiseres heeft ter zitting desgevraagd geschetst onder welke omstandigheden zij de bewuste e-mail heeft verzonden. Zij heeft verklaard dat zij bij verweerder werkzaam is op de afdeling communicatie. De bewuste e-mail heeft zij verzonden omdat er al langere tijd, door een reorganisatie, sprake is van onzekerheden en veranderingen. Het merendeel van haar oorspronkelijke werkzaamheden zijn vervallen. Zij heeft een andere direct leidinggevende ([B]) gekregen, die haar vervallen werkzaamheden aanvulde met diverse ‘mindere’ taken. Eiseres voelde zich niet gehoord door deze leidinggevende. De verhoudingen verslechterden zodanig dat eiseres in een gesprek met het hoofd P&O ([A]) heeft meegedeeld niet langer met deze leidinggevende te kunnen werken. Nadien heeft op 30 augustus 2011 nogmaals een gesprek plaatsgevonden, welk gesprek volgens eiseres uitermate teleurstellend is verlopen. Zij heeft dit gesprek als intimiderend en manipulerend ervaren. Haar werd door haar leidinggevende een ‘laagdrempelig ziekteverzuim’ verweten. Eiseres was hierdoor emotioneel aangeslagen en heeft de bedrijfsarts geraadpleegd. Volgens eiseres zijn er meerdere personen in de organisatie die net als zij zelf op onheuse wijze behandeld worden. Toen zij vervolgens werd aangesproken op haar woordkeus in een e-mailbericht en haar daarna werd opgedragen de Integriteitcode RWA/Amfors van 13 oktober 2011 op het intranet van het RWA te zetten, heeft zij de bewuste e-mail met haar gevoelens over de leiding in relatie tot deze Integriteitcode naar de voornoemde medewerkers in die organisatie verzonden. Volgens eiseres kon de leiding niet een dergelijke integriteitcode opstellen terwijl zij zelf het personeel niet integer behandelde. 
    
    4. In beroep heeft eiseres betoogd dat de e-mail in zodanig algemene bewoordingen is opgesteld en ook niet dermate ongepast is dat van plichtsverzuim sprake is. De e-mail moet worden bezien in het kader van de vrijheid van meningsuiting.
    
    5. Op grond van artikel 125a, eerste lid, van de Ambtenarenwet (Aw) dient de ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voorzover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
    
    6. Op grond van artikel 8:13 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Gemeente Amersfoort (AGA) kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag worden verleend.
    
    Op grond van artikel 16:1:1, eerste lid, van de AGA - voorzover hier van belang - kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt deswege disciplinair worden gestraft.
    
    Op grond van artikel 16:1:1, tweede lid, van de AGA omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
    
    Op grond van artikel 16:1:2, derde lid, van de AGA kan bij het opleggen van een straf worden bepaald, dat zij niet ten uitvoer zal worden gelegd indien de betrokken ambtenaar zich gedurende de bij het opleggen van de straf te bepalen termijn niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor de bestraffing plaatsvindt, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim en zich houdt aan bij het opleggen van de straf eventueel te stellen bijzondere voorwaarden.
    
    7. Artikel 125a van de Aw geeft de normering van de grens aan die de ambtenaar bij de uitoefening van de betreffende grondrechten niet mag overschrijden. Het rondzenden van de e-mail van 21 oktober 2011 waarin eiseres het fatsoen en/of de integriteit van de leiding van haar organisatie ter sprake brengt, valt onder het toepassingsbereik van artikel 125a van de Aw, zodat eiseres zich op grond van dit artikel dient te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens, indien daardoor de goede vervulling van haar functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met haar functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. 
    
    
      8. Verweerder heeft in de Integriteitcode onder meer een regeling neergelegd voor het reageren op niet-integere zaken. Eiseres is van deze code op de hoogte. In het gesprek op 30 augustus 2011 is eiseres ook op deze mogelijkheid gewezen.
      De rechtbank is van oordeel dat zo eiseres problemen had met de integriteit en/of het fatsoen van de leiding, zij deze kwestie conform de in de Integriteitcode neergelegde regeling, bij haar leidinggevende, een vertrouwenspersoon of de algemeen directeur aan de orde had kunnen en moeten stellen. Eerst wanneer zij via deze interne regeling geen of onvoldoende gehoor zou hebben gekregen, had haar - indien er sprake is van een reële misstand – eventueel op grond van artikel 125a van de Aw de vrijheid kunnen toekomen om met inachtneming van de eisen van zorgvuldigheid de kwestie in de openbaarheid te brengen. Eiseres heeft de interne regeling echter niet gevolgd zodat niet kan worden gezegd dat zij intern geen of onvoldoende gehoor heeft gekregen voor haar klachten. Naar het oordeel van de rechtbank kwam eiseres onder deze omstandigheden niet de vrijheid toe om de integriteit van het management door middel van het rondzenden van de bewuste e-mail in twijfel te trekken. 
      Ook het betoog van eiseres dat er geen sprake is van openbaar maken omdat de e-mail alleen intern is verzonden slaagt niet. Immers, eiseres heeft haar gevoelens aan plusminus 130 personen in de organisatie geopenbaard. De vraag of de uiting van gevoelens intern of ook buiten de organisatie is gedaan, speelt daarbij geen rol. 
      Verder is niet gebleken dat eiseres in de gewraakte e-mail de in haar ogen onvoldoende integriteit of het (gebrek aan) fatsoen van de leiding concreet heeft onderbouwd, waardoor in het ongewisse blijft of de gebezigde bewoordingen in een redelijke verhouding staan tot de ernst van de aan de orde gestelde integriteit dan wel het fatsoen van de leiding. Gelet op de gebruikte bewoordingen en het ontbreken van een zakelijke fundering heeft eiseres zich onnodig grievend jegens de leiding uitgelaten. Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 125a Aw en dat er sprake is van plichtsverzuim als bedoeld in artikel 16:1:1, tweede lid, van de AGA.
    
    
    
      9. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of dit plichtsverzuim toerekenbaar is.
      Eiseres heeft dienaangaande betoogd dat zij, zoals de bedrijfsarts ook heeft meegedeeld aan het hoofd P&O, bijna overspannen was toen zij de e-mail verstuurde. Verweerder heeft haar begeleiding niet adequaat verricht en is daarom zijn zorgplicht niet nagekomen, aldus eiseres. 
    
    
    10. De rechtbank is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan de gedraging niet aan eiseres kan worden toegerekend. Eiseres heeft zich voor of ten tijde van het verzenden van de e-mail niet (om psychische redenen) ziek gemeld en heeft in bezwaar afgezien van een hoorzitting. Eiseres heeft gesteld dat zij bijna overspannen was toen zij de bewuste e-mail verzond, maar een medische onderbouwing van dit standpunt ontbreekt. Ook uit hetgeen eiseres ter zitting naar voren heeft gebracht over de heersende werkomstandigheden en als uitvloeisel daarvan de bij haar ontstane psychische of emotionele spanningen, kan niet worden afgeleid dat de geestestoestand van eiseres van dien aard was dat besef van de onjuistheid van haar gedragingen en de mogelijke gevolgen daarvan bij haar ontbrak. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat er sprake was van toerekenbaar plichtsverzuim, zodat verweerder bevoegd was aan eiseres een disciplinaire maatregel op te leggen.
    
    11. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de aan eiseres opgelegde maatregel van disciplinair ontslag evenredig is te achten aan de aard en de ernst van het toerekenbaar plichtsverzuim. 
    
    
      12. Deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. De rechtbank overweegt daartoe dat het besluit waarbij de straf van voorwaardelijk ontslag wordt opgelegd zwaarwegend ingrijpt in de rechtspositie van eiseres. Immers, met dit besluit wordt niet alleen vastgesteld dat plichtsverzuim heeft plaatsgevonden dat toerekenbaar en strafwaardig is maar ook dat, indien naderhand soortgelijk ernstig plichtsverzuim plaatsvindt, strafontslag zal volgen. 
      Hoewel de rechtbank het plichtsverzuim toerekenbaar acht, is voor de rechtbank niet onaannemelijk dat de onderliggende conflictueuze situatie met de leidinggevende - hetgeen ook door de bedrijfsarts aan de orde is gesteld en door verweerder is erkend - eiseres in een emotionele toestand heeft gebracht die haar tot de verzending van de gewraakte e-mail heeft doen besluiten. Gevoegd bij het gegeven dat eiseres eerder is geschorst hetgeen een diffamerend effect met zich brengt; eiseres zelf heeft aangegeven dat ze de gewraakte e-mail beter niet had kunnen verzenden; zij geen voorbeeldfunctie heeft; niet eerder op dit soort gedragingen is aangesproken en inziet dat zij in de toekomst een dergelijk gedrag niet moet herhalen, komt de rechtbank tot de conclusie dat de opgelegde (een na zwaarste) disciplinaire straf onevenredig is met het gepleegde plichtsverzuim.
    
    
    13. Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking komt. 
    
    14. Gelet op de aard van dit gebrek kan de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit niet in stand laten. Verder kan de rechtbank niet zelf in de zaak te voorzien, gelet op de aan verweerder toekomende beslissingsruimte. Teneinde te komen tot een finale beslechting van het geschil ziet de rechtbank daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:51a van de Awb verweerder op te dragen het bestreden besluit te heroverwegen en opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiseres voor zover het betreft de (zwaarte van de) opgelegde disciplinaire straf. 
    
    15. Het bedoelde herstel zal binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak moeten geschieden. Indien verweerder binnen drie weken na verzending van de tussenuitspraak verklaart geen gebruik te willen maken van de gelegenheid om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen of indien de termijn die daarvoor is bepaald ongebruikt is verstreken, zal de behandeling van het beroep op de gewone wijze worden voortgezet. 
    
    16. De rechtbank zal iedere verdere beslissing aanhouden totdat in het beroep einduitspraak wordt gedaan. 
    
    Beslissing
    
    de rechtbank:
    
    -stelt verweerder in de gelegenheid om: 
    
    binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen, dit met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, of binnen drie weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank te laten weten dat van deze mogelijkheid geen gebruik zal worden gemaakt.
      
    
    
    Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzitter, en mr. J.W. Veenendaal en mr. Y. van Wezel, leden, in aanwezigheid van mr. J.J.A.G. van der Bruggen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 december 2012.
    
    
    griffier					voorzitter		
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.