ECLI:NL:RVS:2011:BQ8840, Raad van State, 22-06-2011, 201010341/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een verkooppunt voor motorbrandstoffen op een perceel aan de Wulverhorstbaan, kadastraal bekend gemeente Woerden, sectie A nummer 6991 (ged.) (hierna: het perceel).

201010341/1/H1.
      Datum uitspraak: 22 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de stichting Stichting Hugo Kotestein, gevestigd te Kamerik, gemeente Woerden,
      2. de stichting Stichting Comité Behoud Kromwijkerdijk/Wulverhorst, gevestigd te Woerden,
      3. de vereniging Vereniging Albert Schweitzergroep, gevestigd te Woerden, (hierna tezamen: Stichting Hugo Kotestein en andere),
      4. de stichting Stichting G. Ribbius Peletier jr. tot behoud van het Landgoed Linschoten (hierna: Stichting Landgoed Linschoten), gevestigd te Zetten, gemeente Overbetuwe,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 28 september 2010 in zaken nrs. 09/2546, 09/2547, 09/2548 en 09/2550 in het geding tussen:
    
    
      Stichting Hugo Kotestein en andere,
      Stichting Landgoed Linschoten
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Woerden.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 februari 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een verkooppunt voor motorbrandstoffen op een perceel aan de Wulverhorstbaan, kadastraal bekend gemeente Woerden, sectie A nummer 6991 (ged.) (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 29 juli 2009 heeft het college de door Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Stichting Hugo Kotestein en andere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 oktober 2010, en Stichting Landgoed Linschoten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2010, hoger beroep ingesteld. Stichting Hugo Kotestein en andere hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 9 november 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2011, waar Stichting Hugo Kotestein en andere, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, Stichting Landgoed Linschoten, vertegenwoordigd door ing. P.A.J.H. Kindt, en het college, vertegenwoordigd door A.H. Chaudron en mr. drs. O. Netze, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door J. van den Kommer en G.A. van Vliet, en het college van gedeputeerde staten van Utrecht, vertegenwoordigd door ing. G.J. Jaspers.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een full-service tankstation met (een optie voor een) aardgasvulpunt, een shop voor klanten en een autowasstraat met wasboxen. Bij het tankstation kunnen LPG, benzine, diesel en daaraan verwante producten worden getankt. Het perceel is gelegen ten noorden van de snelweg A12 aan de Wulverhorstbaan, die de grens vormt tussen een groenstrook, waarin het perceel is gelegen, en de randbebouwing van de kern Woerden.
    
    2.2. Het bouwplan is in strijd met de ingevolge het als uitbreidingsplan geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in Hoofdzaken" op het perceel rustende bestemming "Openbaar Groen" en de ingevolge het bestemmingsplan "Middelland-Zuid" op het perceel rustende bestemming "Landschappelijk gebied met agrarisch gebruik". Teneinde bouwvergunning te verlenen, heeft het college toepassing gegeven aan de bevoegdheid vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).
    
    2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstig bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    2.4. Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert.
    
    2.4.1. De ruimtelijke onderbouwing is neergelegd in het advies "Ruimtelijke Onderbouwing [Tankstation] Woerden" van Tebodin Consultants & Engineers (hierna: Tebodin) van 8 juni 2007 en het advies van de Milieudienst Noord-West Utrecht van 19 september 2007.
    
    2.4.2. Het is, anders dan Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten betogen, niet gebleken dat het college de grote landschappelijke waarde van het perceel heeft miskend en in dit kader ook de omvang van de inbreuk op het planologische regime niet juist zou hebben ingeschat. Niet in geschil is dat het bouwplan is voorzien in een gebied met landschappelijke waarde. Het perceel is echter niet gelegen in een ecologische hoofdstructuur of ecologische (provinciale) verbindingszone. De landschappelijke waarde is ook niet zodanig dat het perceel een specifieke aanduiding heeft gekregen in het streekplan. Het college van gedeputeerde staten heeft voorts de rode contour, zijnde de in het streekplan vastgelegde maximale ruimtelijke begrenzing van het stedelijk gebied, met de zogeheten touwtjesmethode verlegd waardoor het perceel op de bij het streekplan behorende kaart in stedelijk gebied is gelegen en heeft vervolgens een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Het is niet gebleken dat het perceel grenst aan landelijk gebied met bodem-, ecologische, landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten van bovenlokaal belang in welk geval de touwtjesmethode blijkens het streekplan niet kan worden toegepast. Ook overigens is niet gebleken dat het college van gedeputeerde staten de touwtjesmethode niet heeft mogen toepassen. Voorts zal blijkens de ruimtelijke onderbouwing door middel van de inrichting van het desbetreffende gebied en het aanleggen van beplanting rondom het tankstation rekening worden gehouden met de landschappelijke waarde van het perceel.
    
    2.4.3. Het is voorts niet gebleken dat het college, zoals Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten betogen, de locatiekeuze onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat daarbij is verwezen naar de Notitie Benzinetankstations uit 1992. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de verplaatsing van tankstations uit de binnenstad van Woerden, waar het voormalige tankstation van [vergunninghoudster] zich bevond, naar de rand van Woerden, waar het perceel is gelegen, het uitgangspunt is en het perceel, met name gelet op de hoge verkeersintensiteit ter plaatse van de Wulverhorstbaan en de rol van de Wulverhorstbaan als onderdeel van de randwegenstructuur, een geschikte locatie voor een tankstation is. Dat het college in dit kader heeft verwezen naar de Notitie benzinetankstations uit 1992, waarin het perceel als geschikte locatie voor een tankstation is aangewezen, brengt niet met zich dat de ruimtelijke onderbouwing met betrekking tot de locatiekeuze onvoldoende is gemotiveerd, nu niet is gebleken dat het perceel door gewijzigde omstandigheden sinds 1992 niet langer geschikt is voor de vestiging van een tankstation. De enkele aanwezigheid van andere tankstations in de nabijheid van het perceel biedt onvoldoende grond voor die conclusie.
    
    2.4.4. In hetgeen Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten hebben aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat niet is voldaan aan de normen op het gebied van externe veiligheid, als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hiena: Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi). Het college heeft zich in dit kader gebaseerd op het rapport "Risicoanalyse LPG [tankstation] Woerden" van Tebodin van 16 mei 2007 (hierna: risicoanalyse). Hieruit blijkt dat aan de veiligheidsnorm wat betreft het plaatsgebonden risico wordt voldaan, nu de daarvoor gestelde grenswaarde niet wordt overschreden, aangezien zich geen kwetsbare objecten of beperkt kwetsbare objecten bevinden binnen een afstand van 45 meter tot het vulpunt. Voorts blijkt dat aan de veiligheidsnorm wat betreft het groepsrisico wordt voldaan, indien verlading van LPG plaatsvindt in de avond- en nachtperiode, omdat er dan minder mensen aanwezig zijn in de tegenover het tankstation gelegen bedrijven en kantoren. Aan de vergunning die krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is verleend, is om die reden een voorschrift verbonden dat verplicht tot het lossen van LPG in de periode van 19.00-07.00 uur. Uit het door Stichting Hugo Kotestein en andere overgelegde rapport "Risicoberekeningen volgens voorschrift: een ritueel voor vergunningverlening" van de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen kan, anders dan zij betogen, niet worden afgeleid dat de in het Bevi en de Revi neergelegde normering niet langer maatgevend is en dat de rekenmethodiek Bevi, waarnaar de Revi verwijst, niet langer gebruikt kan worden voor de berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Dat sprake is van een economisch belang bij het voorziene tankstation, te weten de toezegging van de zijde van de gemeente aan [vergunninghoudster] van een vervangend tankstation met LPG, biedt, anders dan Stichting Landgoed Linschoten betoogt, geen grond voor het oordeel dat een nader onderzoek noodzakelijk zou zijn naar de externe veiligheid. Het is voorts niet gebleken dat bij de berekening van het groepsrisico onvoldoende rekening is gehouden met de wekelijkse aanwezigheid van 500 scoutingleden en kinderen van de buitenschoolse opvang in de nabijheid van het voorziene tankstation in de avond- en nachturen en het weekend, zoals Stichting Hugo Kotestein en andere betogen. Het gebied waarin personen worden meegeteld voor de berekening van het groepsrisico is begrensd op 150 meter van het LPG-vulpunt en ter zitting is komen vast te staan dat het dichtst bij het vulpunt gelegen gebied waar de scoutingleden en kinderen van de buitenschoolse opvang gebruik van maken, te weten een boomgaard, op meer dan 150 meter van het vulpunt is gelegen.
    
    2.4.5. Er zijn voorts geen aanknopingpunten voor het oordeel dat het college de gevolgen van de realisering van het voorziene tankstation voor de activiteiten van de Scoutinggroep Albert Schweizer op het naastgelegen perceel niet juist heeft ingeschat. De enkele niet nader onderbouwde stelling van Stichting Hugo Kotestein en andere dat het voorziene tankstation een bedreiging zou zijn voor het stoken van kook- en kampvuren is daarvoor onvoldoende.
    
    2.4.6. Hetgeen Stichting Landgoed Linschoten met betrekking tot de benzeenbijdrage van het voorziene verkooppunt voor motorbrandstoffen, de ecologische gevolgen van de voorgenomen bouw van het tankstation en de benodigde vergunningen zoals onder andere de vergunningen in het kader van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aanvoert, betreft een niet nader gemotiveerde herhaling van hetgeen zij daaromtrent in beroep heeft aangevoerd. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank hierop ingegaan. Stichting Landgoed Linschoten heeft in het hoger beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn.
    
    2.4.7. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het project niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Stichting Hugo Kotestein en andere betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college, gelet op de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 27 december 1990 in zaak nr. R03.88.4763 (deze uitspraak is aangehecht), in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door de vrijstelling te verlenen.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Uit voornoemde uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 27 december 1990 valt, anders dan Stichting Hugo Kotestein en andere betogen, niet af te leiden dat door het college concrete en ondubbelzinnige mededelingen zijn gedaan over het gebied waarin het perceel is gelegen waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend dat nooit iets in dit gebied zou worden gebouwd. Daarbij komt dat voor zover in deze uitspraak al kan worden gelezen dat het college zich ten tijde van die uitspraak op het standpunt stelde dat ter plaatse niet mocht worden gebouwd hieraan geen rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend dat het college geen medewerking zou verlenen in de vorm van een vrijstelling voor het bouwplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
    
    2.6. Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van alternatieven die het college tot het onthouden van medewerking noopten. Zij wijzen in dit kader op het in hun opdracht uitgevoerde alternatievenonderzoek van adviesbureau Verkeer & Milieu Consultancy (hierna: VMC) van 25 september 2009.
    
    2.6.1. Het college van burgemeester en wethouders dient te beslissen omtrent het verlenen van vrijstelling aan het project, zoals daarvoor vrijstelling is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat Stichting Hugo Kotestein en andere en Stichting Landgoed Linschoten met het alternatievenonderzoek door VMC niet aannemelijk hebben gemaakt dat op het moment dat het college omtrent het bouwplan diende te beslissen sprake was van een gelijkwaardig resultaat bij verwezenlijking van de door VMC aangedragen alternatieven. [vergunninghoudster] heeft ter zitting toegelicht dat hij voorkeur had voor een tankstation nabij zijn garagebedrijf, een situatie die aansluit bij zijn vorige vestiging in de kern van Woerden, en dat het bouwplan daarin voorziet. De door VMC onderzochte alternatieven zijn alle verder van het garagebedrijf van [vergunninghoudster] gelegen dan het voorziene tankstation. Reeds daarom kunnen de in het alternatievenonderzoek van VMC aangedragen alternatieven niet worden aangemerkt als alternatieven waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Van Driel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011
    
    414-580.