ECLI:NL:RBROE:2010:BK9134, Rechtbank Roermond, 12-01-2010, AWB 09/710 en 09/879
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2010-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Awb 2009/710 en 2009/879
      
      
        Op grond van de wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) is een vergunning verleend voor het maken en behouden van een servicestation (wegrestaurant en benzinestation). Eisers, exploitanten van benzinestations op 4 respectievelijk 10 km afstand van het beoogde servicestation, worden aangemerkt als belanghebbenden, nu vergunninghoudster ten opzichte van hen een concurrerende positie inneemt, nu allen binnen hetzelfde verzorgingsgebied hun benzineverkooppunten exploiteren.
        In artikel 3 van de Wbr is bepaald dat weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6, slechts kan geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van een doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. 
        Het is de rechtbank niet gebleken dat de vergunning in strijd met de Wbr is verleend. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat hetgeen door de gemachtigden van eiseressen naar voren is gebracht met betrekking tot gestelde strijdigheid van de vergunning met artikel 3 Wbr blijk geeft van een dermate ruime uitleg van het begrip ‘doelmatigheid’ dat daarmee wordt getreden buiten het beperkte toetsingskader van de Wbr.

RECHTBANK ROERMOND
      Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
      Procedurenummer: AWB 09 / 710 en 09/879
    
    
    Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake
    
    
      [naam eiseres 1], eiseres 1,
      gemachtigde mr.ing W.A.L.D.I. van Slagmaat,
    
    
    en
    
    
      [naam eiseres 2] eiseres 2, en [naam eiseres 3], eiseres 3,
      gemachtigde mr. L.P.W. Mensink,
    
    
    tegen
    
    de Minister van Verkeer en Waterstaat, namens deze, de Hoofdingenieur-Directeur, verweerder.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    
      1.1.	Bij besluit van 3 april 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het besluit van 10 september 2008 deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
      Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    
    1.2.	De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseressen gezonden.
    
    1.3.	Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26 lid 1 van de Awb is [belanghebbende], vergunninghoudster, in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. [belanghebbende] heeft daarvan gebruik gemaakt.
    
    1.4.	De beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank op 3 december 2009, waar eiseres 1 is verschenen bij [naam 1] en [naam 2], bijgestaan door mr.ing.W.A.L.D.I. van Slagmaat, eiseres 2 en 3 bij [naam 3] en [naam 4], bijgestaan door mrs. L.P.W. Mensink en G.C.F. van Gelder en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door [naam 7], [naam 8] en [naam 9]. Vergunninghoudster heeft zich doen vertegenwoordigen door [naam 5] en [naam 6], bijgestaan door mr. J.J.Paalman.
    
    
    
    
    
    
    2.	Overwegingen
    
    
      2.1.	Bij besluit van 10 september 2008 is aan [belanghebbende] vergunning verleend ingevolge de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) voor het maken en behouden van een servicestation (wegrestaurant en benzinestation) op het grensemplacement aan de noordzijde van [locatie]. Tegen dat besluit is door eiseres 
      1 bezwaar gemaakt bij brief van 27 oktober, aangevuld op 28 november 2008. Eiseressen 
      2 en 3 hebben bezwaar gemaakt bij brief van 20 oktober, aangevuld op 1 december 2008. 
    
    
    2.1.1.	In het bestreden besluit zijn de door eiseressen ingediende bezwaargronden met betrekking tot de gestelde strijdigheid met de Wet tot veiling van verkooppunten van motorbrandstoffen (hierna: Benzinewet), verworpen.
    
    2.1.2.	De door eiseres 1 in bezwaar aangevoerde gronden met betrekking tot strijdigheid met het vertrouwensbeginsel omdat ten onrechte gewekte verwachtingen ten aanzien van haar niet zijn nagekomen, heeft verweerder eveneens verworpen. Verweerder heeft tevens de stelling verworpen dat sprake is van een ”PPS-constructie”(Publieke-Private Samenwerking)
    
    2.1.3.	Ook de door eiseres 1 aangevoerde stelling dat het bestreden besluit niet is gemotiveerd en de tevens aangevoerde strijdigheid met het motiveringsbeginsel, vanwege het ontbreken van een afweging in het kader van mogelijke verkeersaantrekkende werking, zijn door verweerder niet gehonoreerd.
    
    2.2.	Met betrekking tot de bezwaren van eiseressen 2 en 3 met betrekking tot strijdigheid met een zorgvuldige voorbereiding en het evenredigheids-en vertrouwensbeginsel acht verweerder deze bezwaren ongegrond.
    
    2.3.	De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
    
     2.4.	In beroep doet eiseres 1 aanvoeren dat 	de vergunningverlening aan [belanghebbende] is gebaseerd op een (onjuiste) interpretatie van de gewijzigde regelgeving, waarbij de functiescheiding tussen benzinestations en wegrestaurants is opgeheven. Gesteld wordt dat er aldus strijdigheid is ontstaan met het vastgestelde beleid omtrent verzorgingsplaatsen nabij Rijkswegen, zoals vastgelegd in de Kennisgeving. 
    
    2.4.1.	Eiseressen 2 en 3 doen aanvoeren dat de Minister kennelijk ook het standpunt inneemt dat de vergunning in strijd met de Kennisgeving is verleend, maar dat dit beleid niet wordt toegepast vanwege opgewekt vertrouwen bij [belanghebbende]. Eiseressen stellen zich echter op het standpunt dat het beleid in casu wél dient te worden toegepast en dat het bij vergunninghoudster opgewekt vertrouwen daaraan niet afdoet. Dat opgewekt vertrouwen, zo stellen eiseressen, doet immers geen afbreuk aan het uitgangspunt van de Kennisgeving dat verzorgingsplaatsen om de 20 km worden toegelaten. 
    
    
      2.4.2.	Voorts stellen eiseressen dat verweerder hun belangen in het geheel niet heeft meegewogen bij de afwijking van de Kennisgeving. Het standpunt van verweerder dat de Wbr geen ruimte zou bieden voor het meewegen van die belangen wordt niet gedeeld waartoe naar voren wordt gebracht dat de Wbr strekt tot doelmatig gebruik van waterstaatswerken. Dit is ten aanzien van verzorgingsplaatsen uitgewerkt in de Kennisgeving, waarin is vastgelegd op welke wijze kan worden voorzien in de nodige 
      rust-, tank- en eetgelegenheden en in een doelmatige en rendabele exploitatie daarvan. Het standpunt van verweerder dat gelet op het afwegingskader geen rekening kan worden gehouden met bedrijfseconomische belangen is derhalve onjuist. Daarnaast is ook de verkeersaantrekkende werking van invloed op het doelmatig en veilig gebruik van het grensemplacement, zodat ook dit binnen het toetsingskader van de Wbr valt.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.5.	Allereerst dient de vraag te worden beantwoord of eiseressen zijn aan te merken als belanghebbenden. Niet in geschil is dat eiseressen een benzineverkooppunt exploiteren op respectievelijk 4 en ongeveer 10 kilometer van de locatie waarop de thans in geschil zijnde vergunning betrekking heeft. De rechtbank stelt dan ook vast dat vergunninghoudster een concurrerende positie inneemt ten opzichte van eiseressen nu allen binnen hetzelfde verzorgingsgebied hun benzineverkooppunt exploiteren. Het bestreden besluit heeft dan ook invloed op de positie van eiseressen, zodat zij, zo is de rechtbank van oordeel, als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Dat het hier niet gaat om de toepassing van wetgeving inzake ruimtelijke ordening is, anders dan namens vergunninghoudster naar voren is gebracht, in voorliggende geval voor het vaststellen van het zijn van belanghebbende niet relevant.
    
    2.6.	Vervolgens dient een antwoord te worden gegeven op de vraag in hoeverre hetgeen door eiseressen in beroep is aangevoerd, gelet op het toetsingskader van de Wbr., kan slagen. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
     
    2.6.1.	Artikel 1 van de Wbr luidt: 
    
    
      1.	In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
      2.	Onder wateren wordt mede verstaan de territoriale zee en de exclusieve economische zone.
    
    
    2.6.2.    Artikel 2 van de Wbr luidt:             
         
    
           1.    Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat  
                  gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd: 
         a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
         b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of  
             neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
          2.    Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning
                 kunnen voorschriften worden verbonden.
          3    .Het eerste lid is niet van toepassing op het uitvoeren van gewoon onderhoud.
    
    
    
    
    2.6.3.	Artikel 3 van de Wbr luidt:
    
    
      1.	Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2 tweede lid, en 6, kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
      2.	De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
    
    
    2.7.	De Kennisgeving vormt voor verweerder het beleidskader ter uitvoering van de Wbr en dan met name ten aanzien van de in artikel 3, eerste lid, van die wet opgenomen eis dat onder meer het verlenen van een vergunning – en daarvan is in casu sprake – slechts kan dienen ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van de waterstaatswerken, zoals genoemd  in artikel 1, eerste lid , van de Wbr. 
    
    2.7.1.	In de Kennisgeving is onder 3 voor zover in dit geschil relevant, onder meer opgenomen dat een vergunninghouder van een basisvoorziening aanvullende voorzieningen mag aanbieden. 
    
    
      2.7.2.	Niet in geschil is dat [belanghebbende] ten behoeve van vergunninghoudster bij brief van 
      2 juli 1998 als enige heeft gereageerd op de “Oproep voor gegadigden wegrestaurants langs rijkswegen”, zoals deze is geplaatst in  Staatscourant 109 van 15 juni 1998, van de Minister van Economische Zaken voor de bouw en exploitatie van een algemeen weggebonden wegrestaurant op [locatie]. Vaststaat eveneens dat de Minister bij brief van 30 mei 2000 vergunninghoudster heeft aangewezen voor de exploitatie van een wegrestaurant op deze locatie.
    
    
    2.8.         Op grond van de overgelegde stukken en hetgeen ter zitting naar voren is gebracht, is voldoende aannemelijk dat vergunninghoudster gedurende vele jaren (en al voor 2004) te kennen heeft gegeven dat zij naast een wegrestaurant, ook een tankstation wenste te gaan exploiteren: een servicestation. Het omzetten van een 99-jarig erfpachtcontract voor het reeds geëxploiteerde wegrestaurant naar een 15-jarig servicestationcontract wijst daar in optima forma op. Het beoogde servicestation is echter tot op heden nog niet gerealiseerd. 
    
    
      2.8.1.	Naar het oordeel van de rechtbank staat het feit dat het servicestation nog niet is gerealiseerd er niet aan in de weg dat desalniettemin het beleid met betrekking tot de toepassing van de Wbr, zoals dat in de Kennisgeving is neergelegd, hierboven weergegeven onder 2.7.1, op vergunninghoudster van toepassing is. In dit kader wordt door de rechtbank gewicht toegekend aan de antwoorden van de Minister van Economische Zaken d.d. 
      4 februari 2005, op kamervragen m.b.t. MDW-Benzinemarkt, waaruit kan worden opgemaakt dat ook een toezegging tot het mogen exploiteren van een servicestation kan worden begrepen als vallend onder het beleid.
    
    
    2.9.	Het vorenstaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat kan worden uitgegaan van de situatie als ware een basisvoorziening op de beoogde locatie voor een servicestation reeds aanwezig, zodat aanvullende voorzieningen mogen worden aangeboden.
    
    2.9.1.	Het is de rechtbank niet gebleken dat de vergunning in strijd met de Wbr is verleend. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat hetgeen door de gemachtigden van eiseressen 2 en 3 naar voren is gebracht met betrekking tot gestelde strijdigheid van de vergunning met artikel 3 Wbr, zoals hiervoor onder 2.6.3 weergegeven, blijk geeft van een dermate ruime uitleg van het begrip ‘doelmatigheid’ dat daarmee wordt getreden buiten het beperkte toetsingskader van de Wbr.
    
    2.10.	Hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het beperkte toetsingskader van de Wbr leidt naar het oordeel van de rechtbank tot dezelfde conclusie voor de door eiseressen aangevoerde gronden in het kader van de aangevoerde strijdigheid met de Benzinewet en het in dat kader gestelde ten aanzien van het vertrouwensbeginsel. 
    
    2.11.	Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de onder 2.6 geformuleerde vraag negatief dient te worden beantwoord. Dit betekent dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen en niet voor vernietiging in aanmerking komt. De beroepen zijn dan ook ongegrond.
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gedaan door mrs. A.W.P. Letschert (voorzitter), T.M. Schelfhout  en C.M.W. Nobis, in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2010.
    
    
      w.g. M.B.G. Cox-Vorage,
      griffier	w.g. mr. T.M. Schelfhout,
      voorzitter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
    verzonden op: 12 januari 2010
    
    
    
    
    
    Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.