ECLI:NL:CRVB:2013:CA1212, Centrale Raad van Beroep, 23-05-2013, 12-2265 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ter zitting van de Raad heeft Gedeputeerde Staten van Groningen (hierna: appellant) de grond dat hij bevoegd was om betrokkene te ontslaan wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziekte ingetrokken. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene op 1 juli 2007 arbeidsgeschikt was en dat er toen een impasse was waarbij geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare samenwerking. Dit betekent dat appellant bevoegd was om betrokkene ontslag op andere gronden te verlenen. Appellant heeft ter zitting te kennen gegeven aan betrokkene de bij deze ontslaggrond behorende voorzieningen te zullen toekennen die zijn beschreven in de Regeling aanvullende voorzieningen bij werkloosheid (Regeling) zoals die gold te tijde van de ontslagdatum. Ook aan het voortbestaan van de impasse heeft appellant in overwegende mate bijgedragen. Zoals het UWV heeft vastgesteld waren de re-integratie-inspanningen van appellant gedurende de gehele periode onvoldoende.

12/2265 AW 
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 1 maart 2012, 08/245 (aangevallen uitspraak)
    
    
    Partijen:
    
    Gedeputeerde Staten van Groningen (appellant)
    
    [A. te B.] (betrokkene)
    
    Datum uitspraak 23 mei 2013.
     
    
      PROCESVERLOOP
      Namens appellant heeft mr. A.A. Westers, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    Namens betrokkene heeft mr. T.G.J. Horlings een verweerschrift ingediend.
    
    Appellant heeft desgevraagd nadere stukken toegestuurd.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Westers en mr. P.A. Lie A Njoek. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Horlings. 
    
    
      OVERWEGINGEN
      1.1. Betrokkene, was vanaf 1988 in dienst bij de Provincie Groningen als financieel beleidsmedewerker bij diverse afdelingen, laatstelijk als [naam functie] bij de afdelingen Cultuur en Welzijn. Deze afdelingen zijn in 2005 samengevoegd tot één afdeling Cultuur en Welzijn (CW).
    
    
    1.2. Sinds begin jaren 90 heeft betrokkene te kampen met energetische beperkingen, die in april 2005 zijn gediagnosticeerd als chronisch vermoeidheidssyndroom (cvs). Betrokkene heeft jarenlang met deze beperkingen gewerkt. Verschillende afdelingshoofden hebben hem in de loop der jaren de gelegenheid geboden om zo nodig thuis te werken. Naast kort durend ziekteverzuim is betrokkene een aantal maal gedurende langere perioden gedeeltelijk arbeidsongeschikt geweest.
    
    1.3. Op 20 december 2004 heeft betrokkene zich ziek gemeld. Op verzoek van de directeur en in overleg met zijn huisarts heeft betrokkene in januari 2005 enige werkzaamheden voor de provincie thuis verricht. Begin februari 2005 heeft hij telefonisch contact gezocht met G, sinds 1 februari 2005 het nieuwe hoofd van de afdeling CW. Dit contact verliep stroef. 
    
    1.4. Nadat betrokkene op 4 april 2005 per mail aan G had doorgegeven dat hij wegens een ernstige toename van klachten door medicijngebruik tijdelijk bij familie was en op 12 april 2005 zijn verpleegadres had doorgegeven, ontving hij op 25 april 2005 van G een rechtspositionele brief dat hij onbereikbaar was en geen gehoor had gegeven aan de oproep van de bedrijfsarts. G heeft geweigerd om deze brief in te trekken en heeft het voorstel van betrokkene om het contact voorlopig via de directeur te laten verlopen afgewezen. De bedrijfsarts is toen aangewezen als contactpersoon.
    
    1.5. In 2005 en 2006 heeft de bedrijfsarts regelmatig vastgesteld dat betrokkene arbeidsongeschikt is als gevolg van ziekte en/of gebrek en dat daarnaast de arbeidsverhouding tussen hem en zijn leidinggevende is verstoord. In september 2005 is betrokkene een traject gestart bij GGZ Workcare. 
    
    1.6. Betrokkene heeft met instemming van G vanaf december 2005 de casemanager van de provincie bij zijn re-integratie betrokken. In een overleg tussen G, de bedrijfsarts en de casemanager op 7 februari 2006 is besproken dat GGZ te kennen heeft gegeven dat overleg tussen betrokkene en G niet de bedoeling is en dat terugkeer naar de afdeling een moeizaam en lang traject zal worden. Op 22 mei 2006 is betrokkene gestart met re-integratie op de afdeling Economische Zaken (EZ). Op aandringen van G is, in afwijking van wat de bedrijfsarts met betrokkene had besproken, een re-integratieschema opgesteld van drie maanden, dat na bezwaar van betrokkene, op advies van de bedrijfsarts is bijgesteld. In dit advies, van 8 juli 2006, heeft de bedrijfsarts vermeld dat het hoofd van de afdeling EZ tevreden is over betrokkene en heeft hij vraagtekens gezet bij verdere bemoeienis van G met het re-integratietraject. 
    
    1.7. In een brief van 11 september 2006 aan de directeur heeft betrokkene de provincie aansprakelijk gesteld voor de schade die hij ondervindt door de schandalige praktijken van G en het falende re-integratieproces. Hij heeft zijn belangstelling kenbaar gemaakt voor de vacature op de afdeling EZ voor de functie die hij op dat moment op re-integratiebasis invulde.
    
    1.8. Bij brief van 20 september 2006 heeft G betrokkene meegedeeld dat hij vanaf week 47 (tweede helft november 2006), als hij volgens het re-integratieschema weer volledig werkzaam zal zijn, in principe terugkeert naar de afdeling CW. G heeft betrokkene uitgenodigd voor een gesprek met onder meer als doel: “het bespreken van uw relatie tot uw leidinggevende, in het bijzonder de houding die u daarbij ten toon spreidt en de beschuldigingen aan mijn adres. Voor de goede orde deel ik u mede dat ik [mij] uw valse beschuldigingen die u binnen de organisatie ventileert niet langer laat welgevallen.”
    
    1.9. Op 3 oktober 2006 heeft betrokkene telefonisch aan de managementassistente van G te kennen gegeven op advies van de bedrijfsarts geen gesprek te willen met G. Daarop heeft G zich gewend tot de directeur. Deze heeft bij brief aan betrokkene van 13 oktober 2006, mede als reactie op de brief van 11 september 2006, gesteld dat het re-integratieproces niet faalt: “Wat uw leidinggevende betreft kunt u terugkeren op de afdeling CW. Het zoeken naar een passend alternatief is dus niet aan de orde.” De directeur heeft betrokkene uitgenodigd voor een gesprek op 19 oktober 2006.
    
    
      1.10. Betrokkene heeft zich per 5 oktober 2006 ziek gemeld. Bij brief van 13 oktober 2006 heeft G betrokkene te kennen gegeven dat hij dit verzuim  aanmerkt als ongeoorloofde afwezigheid, waarmee betrokkene het re-integratieproces belemmert. G heeft daarbij vermeld dat de bedrijfsarts weliswaar heeft aangegeven dat er sprake lijkt te zijn van een duurzaam verstoorde persoonlijke arbeidsverhouding, maar G heeft nooit gesteld dat hij een arbeidsconflict heeft met betrokkene. G heeft het voornemen geuit om met terugwerkende kracht tot 5 oktober 2006 de doorbetaling van betrokkenes bezoldiging te beëindigen. Bij brief van 6 december 2006 heeft G dit voornemen ingetrokken en de ziekmelding vanaf 
      5 oktober 2006 aanvaard.
    
    
    1.11. Op 18 oktober 2006 heeft de bedrijfsarts de directeur dringend geadviseerd om, gelet op de ernstig verstoorde arbeidsrelatie tussen betrokkene en G, het gesprek tussen hem en betrokkene op 19 oktober 2006 te benutten voor de-escalatie en conform de Werkwijzer Arbeidsconflicten van STECR een onafhankelijk mediator in te schakelen.
    
    1.12. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) heeft op 6 november 2006 aan appellant een loonsanctie opgelegd omdat de re-integratie-inspanningen onvoldoende zijn geweest zonder dat daarvoor een deugdelijke grond aanwezig is. Betrokkene heeft somatische beperkingen en daarnaast is er vanaf april 2005 een verstoorde arbeidsrelatie met zijn leidinggevende. Dit conflict vormt een sterk vertragende factor voor herstel. Over de re-integratie bij de afdeling EZ heeft het UWV vermeld: “er is geen sprake van feitelijke werkhervatting, maar van tijdelijke vervangende taken in de formatieruimte van een bestaande vacature waarin voor betrokkene geen structurele re-integratie en sollicitatiemogelijkheid bestaat - ondanks betrokkenes geschiktheid hiertoe.” 
    
    1.13. Op 19 oktober 2006 en 10 november 2006 hebben betrokkene en de directeur met elkaar gesproken. Er is niet tot mediation besloten. De directeur heeft onder meer de voorvraag geuit wie de diagnose cvs heeft gesteld. Bij brief van 22 november 2006 heeft betrokkene aan de directeur de wens te kennen gegeven zo spoedig mogelijk gesprekken met een mediator aan te vangen. 
    
    1.14. Appellant heeft op 20 december 2006 het UWV verzocht om een deskundigenoordeel te geven over de ongeschiktheid tot werken van betrokkene op 1 mei 2005, omdat hij vindt dat er geen sluitend bewijs is over beperkingen voor het werk en er een gepretendeerd arbeidsconflict is bij betrokkene. Op 18 januari 2007 heeft het UWV geoordeeld dat betrokkene ongeschikt is voor het verrichten van het eigen werk in volle omvang als gevolg van ziekte en/of gebrek.
    
    1.15. De (nieuwe) bedrijfsarts heeft op 25 januari 2007 gerapporteerd dat betrokkene voor 100% passend werk kan verrichten en werkwillig is. Betrokkene heeft beperkingen in de energetische sfeer waar hij altijd mee heeft gewerkt. Of terugkeer naar de oorspronkelijke werkplek haalbaar is kan de bedrijfsarts niet beoordelen, wel dat daarvan mediation nodig is. Hij vraagt zich af waarom men daarvoor zou kiezen, omdat er voor betrokkene binnen en buiten de provincie meer mogelijkheden zijn.
    
    1.16. Betrokkene heeft op 13 februari 2007 bij de klachtencommissie een klacht ingediend over G en de directeur. De commissie heeft deze klacht op 28 februari 2007 niet-ontvankelijk verklaard omdat sprake is van een arbeidsconflict.
    
    1.17. Bij brief van 13 februari 2007 heeft de gemachtigde van betrokkene namens hem bij appellant verzocht om inschakeling van een mediator. Bij brief van dezelfde datum heeft appellant betrokkene mediation aangeboden, die op 21 februari 2007 is aangevangen. 
    
    1.18. In een deskundigenoordeel van 8 maart 2007 heeft het UWV geoordeeld dat betrokkene op 25 januari 2007 zijn eigen werk kan doen. In de onderliggende rapportage heeft de verzekeringsgeneeskundige echter vastgesteld dat betrokkene niet volledig arbeidsgeschikt is te achten. Betrokkene heeft energetische beperkingen en het is aan te raden dat hij in zijn werk over enige regelmogelijkheden beschikt. Daarnaast is er een arbeidsconflict. Daarvoor zal volgens de STECR werkwijzer en via mediation een oplossing gezocht moeten worden, of betrokkene zal op een andere werkplek moeten worden herplaatst. De re-integratie-inspanningen van appellant waren volgens het UWV in de periode van november 2006 tot 14 februari 2007 niet voldoende. 
    
    1.19. Nadat mediation op niets was uitgelopen, heeft appellant op 26 april 2007 het voornemen kenbaar gemaakt om betrokkene primair wegens ongeschiktheid, anders dan door ziekte, en subsidiair op andere gronden eervol te ontslaan. Betrokkene heeft schriftelijk zijn zienswijze naar voren gebracht.
       
    1.20. Bij besluit van 19 juni 2007, deels in afwijking van het advies van de Kamer voor Ambtenarenzaken uit de Commissie rechtsbescherming gehandhaafd bij besluit van 31 januari 2008 (bestreden besluit), heeft appellant betrokkene per 1 juli 2007 eervol ontslag verleend op de primaire en subsidiaire gronden.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarin op grond van de uitkeringsregeling geen (aanvullende) vergoeding is toegekend, het beroep voor het overige ongegrond verklaard en appellant opgedragen om een nieuw besluit over de uitkeringsregeling te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft overwogen dat betrokkene blijkens de in de beroepsprocedure uitgebrachte rapportages van Van den Bosch en Bureau Kenter per 1 juli 2007 niet wegens ziekte ongeschikt was om zijn functie te verrichten. Omdat niet is aangetoond dat betrokkene niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit en instelling die zijn vereist voor het op goede wijze vervullen van zijn functie, was appellant niet bevoegd om betrokkene ontslag te geven wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziekte. Wel is door het arbeidsconflict in de loop der tijd een impasse ontstaan die in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking. Met het oog op het nieuw te nemen besluit heeft de rechtbank overwogen dat appellant in overwegende mate heeft bijgedragen aan het ontstaan en voortbestaan van deze impasse.
    
    3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Hij voert aan dat hij wel bevoegd was om betrokkene ontslag te geven wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziekte. Appellant meent dat niet hij, maar betrokkene in overwegende mate heeft bijgedragen aan het ontstaan en voortbestaan van de impasse. 
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. Ter zitting van de Raad heeft appellant de grond dat hij bevoegd was om betrokkene te ontslaan wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziekte ingetrokken. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene op 1 juli 2007 arbeidsgeschikt was en dat er toen een impasse was waarbij geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare samenwerking. Dit betekent dat appellant bevoegd was om betrokkene ontslag op andere gronden te verlenen. Appellant heeft ter zitting te kennen gegeven aan betrokkene de bij deze ontslaggrond behorende voorzieningen te zullen toekennen die zijn beschreven in de Regeling aanvullende voorzieningen bij werkloosheid (Regeling) zoals die gold te tijde van de ontslagdatum.
    
    4.2. Uit 4.1 volgt dat alleen nog in geschil is of appellant bij het gebruik maken van zijn bevoegdheid kon volstaan met de voorzieningen vermeld in de Regeling, of aan betrokkene daarbovenop nog een ontslagvergoeding dient te betalen. Voor de beantwoording van deze vraag is van belang welk aandeel beide partijen hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraken van 28 februari 2013 (LJN BZ2043 en LJN BZ2044) bestaat in het algemeen slechts aanleiding voor toekenning van een vergoeding, naast hetgeen de van toepassing zijnde rechtspositieregeling (als minimum) voorschrijft, als er sprake is van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan. 
    
    4.3.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat betrokkene in april 2005 zonder afzegging niet bij de bedrijfsarts is verschenen. Na het ongelukkig verlopen eerste telefonische contact tussen betrokkene en G in februari 2005 en de misverstanden die hebben geleid tot de rechtpositionele brief van april 2005, had G deze brief moeten intrekken en, zo nodig via de directeur, moeten streven naar een goede verhouding met betrokkene. Het weigeren hiervan is aan te merken als het begin van de impasse.   
    
    4.3.2. Ook aan het voortbestaan van de impasse heeft appellant in overwegende mate bijgedragen. Zoals het UWV heeft vastgesteld waren de re-integratie-inspanningen van appellant gedurende de gehele periode onvoldoende. G heeft de re-integratie van betrokkene bemoeilijkt door het bestaan van een arbeidsconflict te ontkennen, onnodig druk te zetten op het re-integratieschema bij de afdeling EZ, zonder aanwijsbare reden te eisen dat betrokkene zou terugkeren naar de afdeling CW en mogelijkheden voor plaatsing elders binnen de provincie uit te sluiten. Het  wantrouwen over de aard van de beperkingen van betrokkene, de onterechte inhouding van zijn bezoldiging en het feit dat pas in een heel laat stadium tot mediation is besloten, hebben de verhoudingen alleen maar verder doen verslechteren.
    
    4.3.3. Betrokkene is niet geheel vrij te pleiten van de ontstane situatie. Met zijn brief van 11 september 2006 en de klacht die hij op 13 februari 2007 heeft ingediend heeft hij zeker geen positieve bijdrage geleverd aan herstel van de verhoudingen. Ook de toonzetting van diverse e-mailberichten van betrokkene heeft de verhoudingen onnodig verscherpt.
    
    4.3.4. Op grond van wat onder 4.3.1 tot en met 4.3.3 is overwogen wordt het aandeel van appellant geschat op 75%. Dit betekent dat de ontslagvergoeding van betrokkene moet worden berekend door de 19 dienstjaren gedeeld door 2 te vermenigvuldigen met het bruto maandsalaris inclusief vakantietoeslag ten tijde van het ontslag en daarop de factor 0,75 toe te passen.
    
    4.4. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover de rechtbank appellant heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen over de uitkeringsregeling. Er is aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en aan betrokkene het uitkeringsrecht toe te kennen dat op grond van de Regeling behoort bij een ontslag op andere gronden, alsmede een vergoeding die is berekend conform het bepaalde in overweging 4.3.4 van deze uitspraak. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, te worden bevestigd. 
    
    5. Er is aanleiding om appellant te veroordelen in de kosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden begroot op € 944,- voor verleende rechtsbijstand.     
     
    
      BESLISSING
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      -vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank appellant heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen;
      -bepaalt dat aan betrokkene een uitkeringsrecht wordt toegekend op grond van de Regeling aanvullende voorzieningen bij werkloosheid, zoals vastgesteld door appellant op 3 oktober 2000, nr.00/13.339 en gepubliceerd in het Provinciaal Blad 200, nr. 39, behorend bij een ontslag op andere gronden;
      -bepaalt dat aan betrokkene een vergoeding wordt betaald berekend volgens rechtsoverweging 4.3.4;
      -bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
      -bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 466,- wordt geheven;
      -veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 944,-.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en J.N.A. Bootsma en C.H. Bangma  als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2013.
    
    De voorzitter is buiten staat te ondertekenen
    
    (getekend) B. Rikhof
    
    
    HD