ECLI:NL:RVS:2011:BU9479, Raad van State, 28-12-2011, 200903291/3/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2007 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 272.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200903291/3/V6.
      Datum uitspraak: 28 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Niemodlin (Polen),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 april 2009 in zaak nr. 08/557 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2007 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 272.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 19 december 2007 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 1 april 2009, verzonden op 3 april 2009, heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 9 juli 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Vervolgens heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat de behandeling van deze zaak wordt aangehouden in afwachting van de antwoorden van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: het Hof van Justitie van de Europese Unie; hierna: het Hof) op de door de Afdeling bij onder meer de verwijzingsuitspraak van 29 juli 2009 in zaak nr. 200801014/1 gestelde prejudiciële vragen.
    
    Bij arrest van 10 februari 2011 in de gevoegde zaken C-307/09 tot en met C-309/09 (Vicoplus e.a.; www.curia.europa.eu), hierna: het arrest, heeft het Hof de door de Afdeling gestelde vragen beantwoord.
    
    [appellante] en de minister hebben ieder een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur] van [bedrijf A], voormalig enig aandeelhouder van [appellante], bijgestaan door mr. J. Slager, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Smit en mr. A.G. Oosthoek, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Sb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is het verbod bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd.
    
    Ingevolge die aanhef en onder c, voor zover thans van belang, is voormeld verbod niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.
    
    Ingevolge artikel 1e, eerste lid, van het Besluit uitvoering Wav (hierna: het Besluit), voor zover thans van belang, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, mits
    
    a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is,
    
    b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan de Centrale organisatie voor werk en inkomen
    
    heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en
    
    c. er geen sprake is van dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
    
    Ingevolge artikel 18 van de Wav, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij.
    
    Ingevolge artikel 49, eerste alinea, van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 56, eerste alinea, van het VWEU, zijn in het kader van de volgende bepalingen de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der Lid-staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
    
    Ingevolge artikel 50, laatste alinea, van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 57, laatste alinea, van het VWEU, voor zover thans van belang, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.
    
    Ingevolge Bijlage XII Lijst bedoeld in artikel 24 van de Toetredingsakte: Polen (hierna: Bijlage XII), onderdeel 2, punt 1, zijn wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van richtlijn 96/71/EG tussen, voor zover thans van belang, Polen en Nederland, artikel 39 en de eerste alinea van artikel 49 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 en de eerste alinea van artikel 56 van het VWEU, slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
    
    Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de huidige Lid-Staten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Polen, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen.
    
    Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage XII het recht op het vrij verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 39 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 mei 2007 gehandhaafd (Kamerstukken II 2003/04, 29 407, nr. 1 e.v.). In Bijlage XII is tussen Polen en Nederland geen overgangsregeling getroffen voor het vrij verkeer van diensten.
    
    Volgens artikel 1, eerste lid, van richtlijn 96/71 EG is de richtlijn van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een andere Lid-Staat.
    
    Volgens het derde lid is de richtlijn van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen:
    
    a. een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze Lid-Staat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
    
    b. een werknemer op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
    
    c. als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een andere Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.
    
    2.2. Het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 5 oktober 2006 en de daarbij behorende bijlagen (hierna: het boeterapport) houdt in dat blijkens controles op 3 en 15 februari en 2 en 21 maart 2006, 34 vreemdelingen van Poolse nationaliteit, daartoe ter beschikking gesteld door [appellante], voor onderscheidenlijk [bedrijf B], [bedrijf C], [bedrijf D] en [bedrijf E] arbeid hebben verricht, zonder dat hiervoor tewerkstellingsvergunningen waren verleend.
    
    2.3. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 29 juni 2011 in zaak nr. 201011981/1/V6) heeft de rechtbank terecht overwogen dat het door [appellante] onder verwijzing naar de gewijzigde positie van Poolse onderdanen op de Nederlandse arbeidsmarkt met ingang van 1 mei 2007 ingeroepen beginsel, dat de voor de overtreder gunstigste wetgeving moet worden toegepast als deze na de overtreding is gewijzigd, in dit geval niet aan de orde is.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de dienstverrichting door [appellante] in dit geval heeft bestaan uit het louter ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
    
    Hiertoe voert zij aan dat het onderzoek van de Arbeidsinspectie onvolledig en onzorgvuldig is geweest en dat de minister heeft nagelaten aan het besluit van 19 december 2007 deugdelijk en zorgvuldig onderzoek naar alle relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te leggen. Zo valt volgens [appellante] uit de bij het boeterapport gevoegde verklaring van de [voorzitter] van het bestuur van [appellante], dat [appellante] alleen arbeid levert, niet af te leiden dat [appellante] met haar opdrachtgevers uitsluitend aannemingsovereenkomsten is aangegaan voor het leveren van Poolse werknemers. Voorts zijn de bij [bedrijf C] werkzame vreemdelingen en zeven van de bij [bedrijf D] werkzame vreemdelingen niet gehoord en zijn maar drie van de zes bij [bedrijf E] werkzame vreemdelingen gehoord, waarvan slechts twee verslagen zijn opgemaakt. Verder heeft de minister niet dan wel onvoldoende onderzocht of de vreemdelingen onder verantwoordelijkheid van [appellante] werkten, zij hun hoofdactiviteiten in Polen uitoefenden en of zij na hun werkzaamheden naar Polen terugkeerden, aldus [appellante].
    
    Voorts wijst [appellante] op brieven van het Provinciaal Arbeidsbureau in Polen waaruit blijkt dat zij zich in 2006 en 2007 niet heeft beziggehouden met uitzendactiviteiten. Volgens haar was verder geen sprake van een gezagsverhouding tussen de opdrachtnemers en de vreemdelingen en verrichtten laatstgenoemden hun werkzaamheden onder verantwoordelijkheid van [appellante] tegen een volledige en rechtstreekse beloning. Het al dan niet doen van extra investeringen acht [appellante], anders dan de rechtbank, niet relevant voor de beoordeling van de vraag of sprake is van het louter ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Of de vreemdelingen bij haar in dienst waren op basis van een contract voor bepaalde of onbepaalde tijd acht zij daartoe evenmin relevant. Uit de door de minister in beroep overgelegde e-mail van het UWV Werkbedrijf volgt volgens [appellante] niet dat niet gegarandeerd was dat de vreemdelingen na hun werkzaamheden terugkeerden naar Polen. Voorts was het volgens haar aan de minister om nader onderzoek te verrichten naar de in het handelsregister opgenomen bedrijfsactiviteiten van [appellante].
    
    Tot slot acht [appellante] de eis van een tewerkstellingsvergunning in haar geval een niet-proportionele belemmering van het vrij verkeer van diensten en derhalve in strijd met de artikelen 49 en 50 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, de artikelen 56 en 57 van het VWEU.
    
    2.4.1. Bij onder meer voormelde verwijzingsuitspraak van 29 juli 2009 heeft de Afdeling het Hof verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de twee, hieronder vermelde, vragen. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat uit de toelichting bij het Besluit volgt dat, voor zover thans van belang, artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit ziet op terbeschikkingstellingsituaties als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder c, van richtlijn 96/71/EG. De gestelde vragen luidden als volgt:
    
    "1. Moeten de artikelen 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling, zoals vervat in artikel 2 van de Wet arbeid vreemdelingen, gelezen in samenhang met artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, op grond waarvan voor het ter beschikking stellen van werknemers als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder c, van richtlijn 96/71/EG een tewerkstellingsvergunning is vereist?
    
    2. Aan de hand van welke criteria dient te worden bepaald of sprake is van het ter beschikking stellen van werknemers in de zin van artikel 1, derde lid, onder c, van richtlijn 96/71 EG?"
    
    2.4.2. Het Hof heeft in het arrest deze vragen als volgt beantwoord:
    
    "1. De artikelen 56 VWEU en 57 VWEU verzetten zich er niet tegen dat een lidstaat, gedurende de overgangsperiode die is voorzien in hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, vereist dat voor de terbeschikkingstelling in de zin van artikel 1, lid 3, sub c, van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, op zijn grondgebied, van werknemers die Pools onderdaan zijn, een tewerkstellingsvergunning wordt verkregen.
    
    2. De terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, lid 3, sub c, van richtlijn 96/71 is een dienstverrichting tegen vergoeding waarbij de ter beschikking gestelde werknemer in dienst blijft van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de inlenende onderneming. Zij wordt erdoor gekenmerkt dat de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt en dat deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de inlenende onderneming vervult."
    
    2.4.3. Uit de beantwoording van de eerste vraag volgt dat de rechtbank er terecht van uit is gegaan dat de eis van een tewerkstellingsvergunning in geval van dienstverrichting die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de zin van artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit, niet in strijd is met de artikelen 49 en 50 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, de artikelen 56 en 57 van het VWEU. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de dienstverrichting door [appellante] in dit geval heeft bestaan uit het louter ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de hiervoor bedoelde zin.
    
    2.4.4. Tussen partijen is niet in geschil dat de vreemdelingen ten tijde van hun werkzaamheden voor onderscheidenlijk [bedrijf B], [bedrijf C], [bedrijf D] en [bedrijf E] in dienst waren van [appellante].
    
    Uit de overeenkomsten tot opdracht tussen [appellante] en onderscheidenlijk [bedrijf B], [bedrijf C], [bedrijf D] en [bedrijf E], waarbij [appellante] de verplichting is aangegaan om gedurende een vastgelegde periode onderscheidenlijk tweedehands kleding voor te sorteren en de bedrijfslocatie schoon te maken, twee secties per week te bouwen, toiletverstuivers om te pakken en tulpenbollen op te planten, blijkt niet dat [appellante] iets anders leverde dan arbeid. Dit strookt met voormelde verklaring van [voorzitter], dat [appellante] alleen arbeid leverde. [voorzitter] heeft tevens verklaard dat [appellante] onder meer over een certificaat beschikt om als uitzendbureau in het buitenland te werken, en dat [appellante] derhalve op deze manier werkt. Gelet hierop was in dit geval de verplaatsing van de werknemers naar Nederland het doel op zich van de dienstverrichting door [appellante].
    
    Voorts hebben de vreemdelingen blijkens de als bijlagen bij het boeterapport gevoegde stukken hun taken onder toezicht en leiding van onderscheidenlijk [bedrijf B], [bedrijf C], [bedrijf D] en [bedrijf E] vervuld. Hieruit blijkt dat [appellante] bij voormelde ondernemingen weliswaar voormannen of -vrouwen heeft ingezet, maar dat die feitelijk de opdrachten van de medewerkers van de desbetreffende onderneming aan de overige vreemdelingen doorgaven.
    
    Voorts bestaat er, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2008 in zaak nr. 200708231/1), geen wettelijke verplichting alle bij de controle aanwezige personen als getuige te horen. Uit het hiervoor overwogene volgt verder dat het horen van alle bij [bedrijf C] werkzame vreemdelingen en een deel van de bij [bedrijf D] en [bedrijf E] werkzame vreemdelingen niet noodzakelijk was voor de conclusie dat is voldaan aan de door het Hof in het arrest geformuleerde criteria aan de hand waarvan dient te worden bepaald of sprake is van het ter beschikking stellen van werknemers. Verder volgt uit de bij het boeterapport gevoegde bijlagen dat bij [bedrijf E] de vreemdeling [vreemdeling A], ten aanzien van wie twee pagina's van een inlichtingen- en verhoorformulier zijn opgemaakt, minder uitgebreid als getuige is gehoord dan de vreemdelingen [vreemdeling B] en [vreemdeling C]. Er bestaat geen aanleiding voor de veronderstelling dat [vreemdeling A] een verklaring heeft afgelegd die niet bij het boeterapport is gevoegd.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de minister zich, zonder dat daartoe nader onderzoek nodig was, terecht en voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de dienstverrichting door [appellante] in dit geval louter heeft bestaan uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, zoals ook de rechtbank heeft overwogen. Uit het arrest volgt voorts dat de eis van een tewerkstellingsvergunning in dit geval niet in strijd is met de artikelen 49 en 50 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, de artikelen 56 en 57 van het VWEU.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de boete in strijd met het gelijkheidsbeginsel is opgelegd, nu de minister in een andere zaak, waarin [appellante] eenzelfde aannemingsovereenkomst met een opdrachtgever had gesloten en ook overigens sprake was van hetzelfde feitencomplex, zich op het standpunt had gesteld dat sprake was van aanneming van werk.
    
    2.5.1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van gelijke gevallen en heeft ter zitting toegelicht dat in bedoelde zaak in de aannemingsovereenkomst de te leveren dienst concreter was omschreven, namelijk het aanbrengen van een vooraf bepaald aantal meters loodslabben, alsmede dat uit de verklaringen van de desbetreffende vreemdelingen niet bleek dat zij hun werkzaamheden onder toezicht en leiding van de inlener hadden verricht. Uit de door [appellante] overgelegde stukken valt niet af te leiden dat, anders dan de minister stelt, feitelijk sprake is van gelijke gevallen.
    
    Reeds daarom faalt betoog.
    
    2.6. [appellante] betoogt tot slot dat de opgelegde boete dient te worden gematigd. Hiertoe voert zij aan dat zij met de tewerkstelling van de vreemdelingen de Nederlandse regelgeving niet heeft willen omzeilen. Voorts staat het opgelegde boetebedrag niet in verhouding tot de projectsom en de gefactureerde bedragen, aldus [appellante]. Tevens heeft de minister volgens [appellante] ten onrechte de aard, intensiteit en duur van de werkzaamheden niet betrokken bij de beoordeling van de evenredigheid van de hoogte van de boete. Tot slot stelt [appellante] haar stelling dat zij de boete niet kan betalen, anders dan de rechtbank heeft overwogen, te hebben onderbouwd.
    
    2.6.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn door de Afdeling als zodanig niet onredelijk bevonden (zie onder meer de uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200908558/1/V6). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    2.6.2. Dat [appellante] de Nederlandse regelgeving niet zou hebben willen omzeilen, noopt niet tot matiging van de boete, aangezien opzet geen vereiste is voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. De enkele stelling, dat het opgelegde boetebedrag niet in verhouding staat tot de projectsom en de gefactureerde bedragen, noopt daartoe evenmin. Aangezien [appellante] in bezwaar omtrent de aard, intensiteit en duur van de werkzaamheden in het kader van de matiging niets heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister deze omstandigheden ten onrechte niet expliciet heeft betrokken bij de beoordeling van de evenredigheid van de hoogte van de boete.
    
    In beroep heeft [appellante] ter onderbouwing van haar stelling dat zij de boete niet kan betalen een onderzoeksverslag van 8 februari 2008 van een in Polen gevestigd accountants- en belastingkantoor overgelegd. Weliswaar is hierin vermeld dat betaling van de aan [appellante] opgelegde boetes haar financiële positie ernstig kan ontregelen hetgeen kan leiden tot een faillissement, echter hierin is tevens vermeld dit slechts een voorlopige audit betreft en dat de eigenlijke audit zal worden uitgevoerd wanneer [appellante] haar financiële rapporten heeft afgerond. Gelet hierop heeft [appellante] haar stelling, dat zij de boete niet kan betalen, niet voldoende gestaafd.
    
    Het beroep faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.H. Cassé, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Cassé
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2011
    
    588.