ECLI:NL:RBSGR:2006:AY3931, Rechtbank 's-Gravenhage, 07-07-2006, AWB 05/48278
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2006-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: 14-1-brief / toetsing / relevante factoren / willekeur / geen kenbaar beleid.
        Eiser heeft op 12 februari 2003 een '14-1-brief' ingediend. Kern van verweerders standpunt is dat de reeds meer dan zevenhonderd ingewilligde zaken tot nu toe elk uitzonderlijk zijn gebleken op strikt individuele gronden. Onweerspoken is dat er, mede gegeven de aantallen, een grote diversiteit aan '14-1-zaken' is. De rechtbank acht het slecht denkbaar dat er in de dossiers betreffende de 19.000 verzoeken geen '14-1-zaken' zijn die op relevante punten overeenkomen. Nu het niet kenbaar is welke punten relevant zijn, is het voor eiser niet mogelijk om aan te tonen dat er sprake is van een gelijk geval aan anderen en derhalve van schending van het gelijkheidsbeginsel. Voorts is het voor verweerder thans ook onmogelijk om deugdelijk te motiveren dat het niet om vergelijkbare gevallen gaat, nu de relevante factoren waaraan getoetst wordt niet bekend zijn. Nu vaststaat dat verweerder geen beleid, althans geen kenbaar beleid als bedoeld in de zin van artikel 1:3, vierde lid, Awb, heeft vastgesteld omtrent de inhoudelijke afhandeling van '14-1-verzoeken' en de beoordeling van de schrijnendheid, dit, gegeven de grote aantallen en de wijze van met het hart beslissen, al spoedig kan leiden tot willekeur. Het dient kenbaar en daardoor toetsbaar te zijn hoe in het individuele geval de naar voren gebrachte omstandigheden zijn gewogen alsmede waarom deze, op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien, niet afdoende zijn om over te gaan tot vergunning verlening. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de besluitvorming van verweerder ten aanzien van '14-1-verzoeken' onvoldoende waarborgen tegen willekeur, nu geen vastomlijnde regels zijn gegeven omtrent de inhoudelijke beoordeling van de schrijnendheid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de besluitvorming ten aanzien van '14-1-verzoeken' in strijd is met het verbod op willekeur en met de eis van stelselmatigheid. De rechtbank verwijst hierbij tevens naar de door verweerder in Werkinstructie 2005/3 geformuleerde voorkeur voor het ontwerpen van een beleidsregel bij vaker voorkomende gevallen. Beroep gegrond.

Rechtbank 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      meervoudige kamer vreemdelingenzaken
    
    
    
    
      	Uitspraak
      artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.:	AWB 05/48278 
    
    V-nr:	130.102.9939
    
    
      inzake:	[eiser], geboren op [geboortedatum] 1969, van Ethiopische nationaliteit, wonende te [woonplaats], eiser,
      	gemachtigde: mr. K.E. Geertsema, advocaat te Amsterdam, 
    
    		
    
      tegen:	de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
      	gemachtigde: mr. A.H. van Eijsden, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie.
    
    		
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Op 12 februari 2003 heeft eiser een zogenaamde 14/1-brief ingediend, waarin wordt verzocht zijn zaak te heroverwegen. Bij brief van 13 november 2003 heeft verweerder eiser meegedeeld geen ruimte aanwezig te achten om zijn zaak opnieuw te beoordelen nu de beslissing in rechte vaststaat. Hiertegen heeft eiser bij brief van 11 december 2003 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 juni 2004 is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.  
    
    2. Bij beroepschrift van 28 juni 2004 heeft eiser tegen dit besluit gemotiveerd beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij brieven van 29 juli 2004 en 18 oktober 2004 zijn aanvullende gronden ingediend. Bij besluit van 8 maart 2005 heeft verweerder het besluit van 2 juni 2004 ingetrokken. Bij uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 17 mei 2005 (AWB 04/29231) is het beroep, onder vernietiging van het bestreden besluit, gegrond verklaard. Op 6 juli 2005 is eiser gehoord door een ambtelijke commissie. Bij besluit van 28 september 2005 is het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    3. Bij beroepschrift van 26 oktober 2005 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van beroep zijn ingediend bij brief van 29 november 2005. Op 15 december 2005 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 20 januari 2006 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Eiser heeft de gronden van beroep bij brief van 30 januari 2006 aangevuld. 
    
    4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2006. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. C.M. Lindeboom. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    5. Bij beslissing van 27 februari 2006 is het onderzoek heropend en is de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. 
    
    6. Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 13 april 2006. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. 
    
    7. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    II. FEITEN
    
    1. Eiser is op 22 april 1991 Nederland ingereisd. Op 25 april 1991 heeft hij een aanvraag om toelating als vluchteling en tot het verlenen van een verblijfsvergunning met als doel ‘humanitaire gronden’ ingediend. Bij besluit van 4 augustus 1992 zijn deze aanvragen afgewezen. Op 13 november 1992 is een herzieningsverzoek ingediend. Bij besluit van 10 juni 1996 is dit herzieningsverzoek afgewezen. Namens eiser is op 28 juni 1996 een beroepschrift ingediend. Dit beroep is bij uitspraak van 27 december 1996 ongegrond verklaard.
    
    2. Op 6 maart 1997 heeft eiser een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning met als doel ‘humanitaire gronden’ ingediend. Deze aanvraag is op 25 april 1997 afgewezen. Namens eiser is op 22 mei 1997 een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaarschrift is op 5 augustus 1997 ongegrond verklaard. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    3. Eiser heeft op 6 april 1999 een aanvraag om een verblijfsvergunning ingediend met als doel ‘humanitaire gronden’. Deze aanvraag is bij besluit van 22 april 1999 buiten behandeling gesteld. Hiertegen heeft eiser op 6 mei 1999 een bezwaarschrift ingediend. Op 7 mei 1999 heeft eiser bij deze rechtbank, zittinghoudende te Amsterdam, een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, welk verzoek op 1 september 2000 is afgewezen. Het op 6 mei 1999 ingediende bezwaarschrift is bij beschikking van 23 november 1999 ongegrond verklaard. Hiertegen is op 14 december 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van deze rechtbank, zittinghoudende te Amsterdam, van 13 april 2000 is het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    
    4. Eiser heeft op 22 november 1999 een aanvraag om toelating ingediend op grond van de Tijdelijke regeling witte illegalen, neergelegd in het Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire 1999/23. Bij besluit van 23 juni 2000 is deze aanvraag niet ingewilligd. Bij bezwaarschrift van 7 juli 2000 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is bij besluit van 24 november 2000 ongegrond verklaard. Bij beroepschrift van 1 december 2000 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank, zittinghoudende te Amsterdam. Op 15 januari 2003 is dit beroep ongegrond verklaard.
    
    III. STANDPUNTEN PARTIJEN
    
    1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit, in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden.
    
    2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, zoals in de beschikking in primo is geoordeeld, geen ruimte bestaat om onderhavige aanvraag opnieuw te beoordelen op grond van het bestaan van een schrijnende situatie. Er bestaat verder geen aanleiding toch gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid en eiser in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning. Weliswaar is het betreurenswaardig dat eiser reeds veertien jaar hier te lande verblijft, echter in een eerder stadium, na te zijn uitgeprocedeerd, is eiser reeds diverse keren aangezegd dat hij Nederland dient te verlaten. De keus van eiser om zijn verblijf hier te lande voort te zetten en de consequenties die dit met zich bracht, zoals zijn inburgering, vrijwilligerswerk en scholing, komen dan ook voor zijn rekening en risico. Van belang is voorts dat in eerdere reguliere procedures het verblijfsdoel ‘klemmende redenen van humanitaire aard’ is getoetst, waarbij aan eiser geen verblijf op deze grond is toegestaan. Thans is niet gebleken van nieuwe bijzondere feiten of omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden. Op 22 november 2000 is een kopie van een paspoort van eiser overgelegd. Nu is gebleken dat eiser door de autoriteiten van zijn land kan worden voorzien van een paspoort, vormt eisers stelling dat hij geen paspoort kan verkrijgen geen grond van schrijnendheid. De door eiser aangevoerde gronden ten aanzien van zijn terugkeer zijn reeds in de door hem gevoerde asielprocedure meegewogen en kunnen thans niet tot het oordeel leiden dat eiser bij terugkeer in een schrijnende situatie zal geraken. Bovendien heeft eiser er willens en wetens voor gekozen om de dienstplicht in het land van herkomst niet te vervullen, zodat de daaruit voortvloeiende consequenties voor zijn rekening en risico komen. Eiser staat niet (meer) onder behandeling voor psychische klachten. Van een schrijnende situatie voortvloeiende uit psychische klachten dan derhalve geen sprake zijn. De weigering aan eiser verblijf hier te lande toe te staan betekent geen schending van het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
    
    3. Eiser heeft - zakelijk weergegeven - de volgende beroepsgronden tegen het bestreden besluit aangevoerd. De handelswijze van verweerder in de zogenoemde 14/1-procedures is niet consistent. Dit getuigt van onzorgvuldig bestuur. Immers, verweerder heeft toegezegd beleid te maken over de afhandeling van de 14/1-procedures. Dit beleid is tot op heden niet gepubliceerd. Daarom is onduidelijk aan welke criteria eiser wel of niet voldoet om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning onder de beperking van artikel 3.4, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000. Gebleken is dat verweerder op 25 juli 2005 een interne werkinstructie heeft verspreid. Deze werkinstructie betreft echter de logistieke handelswijze bij de afhandeling van de bezwaarschriften in het kader van 14/1-verzoeken. De instructie geeft nog steeds geen inhoudelijke criteria ten aanzien van een schrijnende situatie. Verweerder verschuilt zich wat betreft de inhoudelijke criteria ten aanzien van een schrijnende situatie achter zijn discretionaire bevoegdheid, hetgeen in strijd is met het rechtsbeginsel van stelselmatigheid. Op verweerder rust de plicht te streven naar regelmaat en het verbod van willekeur. Verweerder moet inzicht geven in de beslissingscriteria die hij in het algemeen bij de uitoefening van zijn bevoegdheid hanteert. De opmerking van verweerder dat er geen criteria zijn, maar dat het moet gaan om een samenspel van factoren die maken dat een individuele situatie schrijnend wordt, volstaat niet voor het benodigde inzicht in de beslissingscriteria. Voorts is door het televisieprogramma Nova een checklist (de rechtbank begrijpt: Checklist inherente afwijkingsbevoegdheid van de IND) gepubliceerd. Nu in de onderhavige zaak deze checklist merendeels kan worden aangevinkt, terwijl dit niet tot een voor eiser positief besluit heeft geleid, is de beschikking onzorgvuldig gemotiveerd. De beschikking is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Er zijn 349 positieve beslissingen genomen in vergelijkbare zaken betreffende uitgeprocedeerde asielzoekers. Daarnaast wordt ten onrechte in de beschikking uitgegaan van de Eritrese nationaliteit van eiser en is het onzorgvuldig te beweren dat eiser op grond van het aan hem verstrekte Eritrese paspoort kan terugkeren naar Eritrea. Voorts is het onzorgvuldig eiser te verwijten dat het ontduiken van de dienstplicht voor zijn eigen risico behoort te zijn. Dit is strijdig met artikel 3 van het EVRM. Ten slotte is ten onrechte niet ingegaan op het arrest in de zaak Saïd en op de schending van artikel 3 van het EVRM.
    
    4. In het verweerschrift van 20 januari 2006 heeft verweerder - voor zover hier van belang - als volgt op de door eiser aangevoerde beroepsgronden gereageerd. De eis van beleid, zoals het consistentiebeginsel ook wel wordt omschreven, brengt niet noodzakelijkerwijs met zich dat beleidsregels moeten worden vastgesteld. In dit geval betreft het unieke gevallen waardoor geen beleid valt te maken. Er wordt niet gehandeld in strijd met de eis van stelselmatigheid. De enige overeenkomst die in dit soort zaken kan worden aangetroffen is de omstandigheid dat het vreemdelingen zijn die in het verleden een aanvraag om toelating als vluchteling hebben ingediend en reeds langdurig hier te lande verblijven. Verweerder bestrijdt dan ook dat hij zich zou verschuilen achter zijn discretionaire bevoegdheid. Voorts handelt verweerder niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het betreft hier unieke gevallen, zodat geen sprake is van gelijke gevallen. Nu geen sprake is van gelijke gevallen, kan niet gezegd worden dat deze gelijke gevallen ongelijk worden behandeld. 
    
    IV. OVERWEGINGEN 
    
    1. Ingevolge artikel 13 van de Vw 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
    
    2. Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning als bedoeld in dat artikel verleend onder beperkingen verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
    
    3.1. In artikel 3.4, eerste lid, van het Vb 2000 zijn de in artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 bedoelde beperkingen opgesomd. Het derde lid van artikel 3.4 van het Vb 2000 bepaalt dat, tenzij het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven een zodanig verband houdt met de situatie in het land van herkomst dat voor de beoordeling daarvan naar het oordeel van de minister de indiening van de aanvraag als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 noodzakelijk is, de minister de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, kan verlenen onder een andere beperking dan genoemd in het eerste lid van artikel 3.4 van het Vb 2000.
    
    
      3.2. In de Nota van Toelichting op artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, is het volgende opgenomen. Van de in het derde lid gegeven bevoegdheid zal terughoudend gebruik worden gemaakt. Omdat het hier om bijzondere onvoorziene gevallen gaat, zal de vreemdeling bij de indiening van de aanvraag nadrukkelijk moeten aangeven waarom de verblijfsvergunning regulier naar zijn mening moet worden verleend, en de aanvraag met de nodige gegevens en bescheiden onderbouwen.  
      De in het derde lid gegeven bevoegdheid is niet onbeperkt. Allereerst vloeit uit artikel 13 van de Wet voort dat de verblijfsvergunning slechts kan worden verleend, indien internationale verplichtingen, klemmende redenen van humanitaire aard, of een wezenlijk Nederlands belang tot de vergunningverlening nopen. Voorts vloeit uit het in de Wet neergelegde onderscheid tussen de verblijfsvergunning regulier en de verblijfsvergunning asiel voort, dat de vreemdeling die bij de aanvraag geen reguliere maar asielgerelateerde gronden aanvoert, niet in aanmerking kan komen voor een verblijfsvergunning regulier. (...) Het derde lid ziet slechts op gevallen waarin de vreemdeling in Nederland wil verblijven op een reguliere grond die nadrukkelijk niet is geregeld en om die reden aanleiding kan vormen voor een afzonderlijke beperking. Op de vraag of de verblijfsvergunning onder een andere beperking dan genoemd in het eerste lid kan worden verleend, zijn de algemene, in artikel 16, eerste lid, van de Wet genoemde afwijzingsgronden van toepassing. Aan een dergelijke vergunning kunnen met het verblijfsdoel verband houdende voorwaarden, en voorschriften worden verbonden.
      De in het derde lid gegeven bevoegdheid ziet niet op situaties, waarin de vreemdeling in Nederland wil verblijven op een grond die wel in het besluit is opgenomen, maar aan een of meer van de voorwaarden niet wordt voldaan. In een dergelijke situatie wordt de verblijfsvergunning als regel niet verleend. (...) Bij de imperatief geformuleerde verleningsgronden ligt dat anders. Daarin wordt een aanspraak op de verlening van de verblijfsvergunning verleend. In die bepalingen is slechts die aanspraak afgebakend, maar dat brengt nog niet mee dat in andere gevallen de verblijfsvergunning niet kan worden verleend. De bevoegdheid om in andere gevallen de vergunning onder de gevraagde beperking wel te verlenen, is daarmee niet noodzakelijkerwijs ingeperkt. In dat verband wordt gewezen op de beperking verband houdend met gezinshereniging en gezinsvorming. In de artikelen 3.13 tot en met 3.23 is voorgeschreven wanneer die vergunning in ieder geval wordt verleend. Buiten die gevallen resteert discretionaire bevoegdheid, die slechts ten dele in andere bepalingen in het besluit is ingevuld. Verwezen wordt naar de artikelen 3.24 en 3.25. De overige ruimte zal nader worden ingevuld met beleidsregels.
    
    
    4. Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. 
    
    5. In Werkinstructie nr. 2005/3 is onder meer de volgende uitleg gegeven aan het begrip discretionaire bevoegdheid. De bevoegdheid tot het invullen van de kaders van de wet is de op artikel 3.4 van het Vb 2000 gebaseerde discretionaire bevoegdheid. Deze discretionaire bevoegdheid is in ieder geval als het gaat om veelvuldig voorkomende gevallen ingevuld met beleidsregels. Met deze beleidsregels wordt aldus geregeld welke beslissing het bestuursorgaan in bepaalde situaties neemt. Dit waarborgt dat in gelijke gevallen gelijke beslissingen worden genomen. Uiteraard zijn situaties denkbaar die (nog) niet door beleidsregels worden bestreken. Ook in dergelijke gevallen heeft het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid tot inwilliging of afwijzing van de aanvraag. Wel is van belang dat dan de motivering op het individuele geval wordt toegespitst. Indien dergelijke individuele gevallen zich vaker voordoen verdient het de voorkeur daarvoor beleidsregels te ontwerpen om willekeur te voorkomen. (...) Hoe ook de bevoegdheid wordt genoemd, duidelijk is dat de Minister wil dat een zaak aan haar ter beoordeling wordt voorgelegd als daarin sprake is van een bijzonder samenstel van factoren, die de zaak doen onderscheiden van andere zaken.
    
    6. De rechtbank stelt voorop dat het in beginsel aan verweerder is om te beslissen of er gebruik zal worden gemaakt van de discretionaire bevoegdheid en dat de rechtbank terughoudendheid dient te betrachten bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder van zijn discretionaire bevoegdheid, als bedoeld in artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, gebruik maakt. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Vb 2000 is deze bevoegdheid aan verweerder gegeven om in bijzondere onvoorziene gevallen een verblijfsvergunning te verlenen op een reguliere grond die nadrukkelijk niet is geregeld en dat van deze bevoegdheid terughoudend gebruik zal worden gemaakt. Hieruit volgt dat deze bevoegdheid zich naar zijn aard minder goed leent om in te vullen met nadere regelgeving, hetgeen niet wil zeggen dat er formele beletselen bestaan voor het formuleren van beleid; verweerder heeft ook in het verleden op basis van dit artikel beleid ontwikkeld. Een en ander ontslaat verweerder niet van de op hem ingevolge artikel 3:46 en artikel 7:12 van de Awb rustende verplichting de in het kader van deze bevoegdheid genomen besluiten te voorzien van een deugdelijke motivering. Als uitgangspunt kan gelden dat, in geval een besluit ertoe strekt geen gebruik te maken van deze discretionaire bevoegdheid, waarvan de invulling niet in beleid of anderszins is vastgelegd, aan deze motiveringsplicht is voldaan, indien het besluit een deugdelijke uitleg bevat waarom naar het oordeel van verweerder geen sprake is van een bijzonder onvoorzien geval. De rechtbank dient te beoordelen of dit uitgangspunt in deze zaak kan worden gehanteerd of dat zich omstandigheden voordoen die afwijking daarvan rechtvaardigen. 
    
    7. Als onweersproken staat vast tussen partijen dat het aanvankelijk de bedoeling van verweerder was om ten aanzien van 14/1-verzoeken beleid te formuleren. Blijkens het verslag van het gehoor door de ambtelijke commissie, gehouden op 6 juli 2005, heeft de voorzitter meegedeeld dat er wellicht niet binnen zes weken zal worden beslist, omdat het beleid ten aanzien van de schrijnende zaken nog niet bekend is. Niet in geschil is voorts dat verweerder nadien heeft besloten op dit punt geen beleid te formuleren, maar de bewindsvrouwe persoonlijk met haar hart zal beslissen, hetgeen ook door de gemachtigde van verweerder ter zitting is gesteld.  
    
    
      8. In de Checklist inherente afwijkingsbevoegdheid van de IND is een aantal specifieke factoren op een rij gezet ter inventarisatie van de situatie van de vreemdeling. Deze lijst is niet limitatief. Het betreft de volgende omstandigheden:
      - sociale groep
      - religie
      - zeer langdurig verblijf in Nederland, te weten vanaf * en nimmer verwijderd
      - traumatische ervaringen, die niet kunnen leiden tot een verblijfsvergunning op grond van het traumatabeleid
      - de vreemdeling is 65 jaar of ouder en heeft geen kinderen meer wonen in het land van herkomst
      - de vreemdeling en/of het kind van de vreemdeling heeft een (ernstige) handicap
      - de vreemdeling en/of het kind van de vreemdeling is ziek en/of heeft psychische problemen
      - er dreigt een scheiding tussen de vreemdeling en diens kind(eren)
      - (bijna) alle familieleden in de eerste en tweede graadslijn van de vreemdeling zijn in Nederland woonachtig op grond van een rechtsgeldige titel dan wel zijn genaturaliseerd
      - integratie-aspecten.
    
    
    9. Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder bevestigd dat deze lijst niet volledig is. Zo kunnen het feit dat een vreemdeling langer dan tien jaar in Nederland verblijft (hetgeen op het dossier kan worden aangemerkt met de duiding: “10+”, zoals ook in het geval van eiser is geschied) en de omstandigheid dat een vreemdeling net niet in aanmerking is gekomen voor het Witte illegalenbeleid ook een rol spelen bij het al dan niet gebruikmaken van zijn discretionaire bevoegdheid. 
    
    10. Ter zitting is namens verweerder meegedeeld dat er tot februari 2005 bij verweerder ongeveer 19.000 14/1-verzoeken waren binnen gekomen. Ten tijde van de zitting op 13 april 2006, hadden ongeveer 700 van deze brieven tot verstrekking van een verblijfsvergunning geleid. Onbekend is hoeveel verzoeken er op dat moment waren afgedaan en daarmee ook tot hoeveel afwijzende beschikkingen deze brieven hadden geleid en wat de verhouding tussen positieve en negatieve beschikkingen is. Naar uit bijlage 2 van de Werkinstructie 2005/3 blijkt en verweerder ter zitting heeft bevestigd, worden toewijzende beslissingen op 14/1-verzoeken door of in direct overleg met de bewindsvrouwe zelf genomen, terwijl het merendeel van de afwijzende beslissingen op een lager niveau in de organisatie worden genomen. De aandachtspunten in Werkinstructie 2005/3 zijn expliciet bedoeld als hulpmiddel bij de beoordeling of een zaak al dan niet aan de bewindsvrouwe persoonlijk moet worden voorgelegd. Hieruit volgt dat de aandachtspunten in ieder geval een rol van betekenis spelen in die zaken waarin op een van de lagere niveaus tot afwijzing wordt beslist. Het moet ervoor worden gehouden dat deze groep in aantal veel groter is dan het hiervoor genoemde getal van 700. Daarnaast ligt het voor de hand dat ook in de door de bewindsvrouwe zelf beoordeelde gevallen aan de aandachtspunten gewicht toekomt, omdat anders het nut van deze aandachtspunten niet valt in te zien. 
    
    11. Verweerder heeft aangegeven dat de Werkinstructie 2005/3 en de Checklist niet moeten worden aangemerkt als beleid en dat ook overigens geen beleid is geformuleerd ten aanzien van de afhandeling van 14/1-verzoeken. De rechtbank neemt op grond van bovenstaande evenwel aan dat verweerder ernaar heeft gestreefd om binnen zijn eigen organisatie ook enige mate van inhoudelijke ordening te bewerkstelligen in de groep gevallen die in aanmerking zouden kunnen komen voor vergunningverlening. Hieraan doet niet af dat de aandachtspunten in de Werkinstructie 2005/3 expliciet niet als beleid en/of inhoudelijke criteria zijn aangeduid en dat deze opsomming, naar gesteld, niet limitatief zou zijn. Vermeldenswaard is wel dat in de Checklist en Werkinstructie 2005/3 geen wegingsfactoren zijn toegekend aan de genoemde factoren. Derhalve is niet duidelijk of aan bepaalde, en zo ja aan welke, factoren een kleiner of groter gewicht wordt toegekend bij de inwilliging van de 14/1-verzoeken. Voorts valt op dat, gelet op het bovenstaande, de dossiers van de vreemdelingen die een 14/1-verzoek hebben ingediend kennelijk door meerdere personen van de IND worden bekeken, voordat deze uiteindelijk wel of niet aan de bewindsvrouwe persoonlijk worden voorgelegd. 
    
    12. Kern van verweerders standpunt is dat alle ingewilligde zaken tot nu toe uitzonderlijk zijn gebleken op strikt individuele gronden. Onweersproken is dat er, mede gegeven de aantallen, een grote diversiteit aan 14/1-zaken is. De rechtbank acht het echter slecht denkbaar dat er in de dossiers betreffende de 19.000 verzoeken geen 14/1-zaken zijn (al dan niet behandeld, ingewilligd of afgewezen) die op relevante punten overeenkomen. Nu het niet kenbaar is welke punten relevant zijn, is het voor eiser niet mogelijk om aan te tonen dat er sprake is van een gelijk geval aan anderen en derhalve van schending van het gelijkheidsbeginsel. Voorts is het voor verweerder thans ook onmogelijk om deugdelijk te motiveren dat het niet om vergelijkbare gevallen gaat, nu de relevante factoren waaraan getoetst wordt niet bekend zijn. 
    
    13. De rechtbank komt op grond van bovenstaande tot het oordeel dat, nu vaststaat dat verweerder geen beleid, althans geen kenbaar beleid als bedoeld in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, heeft vastgesteld omtrent de inhoudelijke afhandeling van 14/1-verzoeken en de beoordeling van de schrijnendheid, dit, gegeven de grote aantallen en de wijze van met het hart beslissen, al spoedig kan leiden tot willekeur. Het dient kenbaar en daardoor toetsbaar te zijn hoe in het individuele geval de naar voren gebrachte omstandigheden zijn gewogen alsmede waarom deze, op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien, niet afdoende zijn om over te gaan tot vergunningverlening. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de hierboven onder IV.11 geschetste gang van zaken in de besluitvorming van verweerder ten aanzien van 14/1 verzoeken onvoldoende waarborgen tegen willekeur, nu geen vastomlijnde regels zijn gegeven omtrent de inhoudelijke beoordeling van de schrijnendheid. De rechtbank concludeert dat de besluitvorming ten aanzien van 14/1 verzoeken, zoals deze kenbaar is geworden uit de in het bestreden besluit opgenomen motivering en ter terechtzitting is toegelicht, in strijd is met het verbod op willekeur en met de eis van stelselmatigheid. De rechtbank verwijst hierbij tevens naar de door verweerder in Werkinstructie 2005/3 geformuleerde voorkeur voor het ontwerpen van een beleidsregel bij vaker voorkomende gevallen. 
    
    14. In het onderhavige geval heeft eiser de volgende omstandigheden aangevoerd als zijnde schrijnend. Eiser verblijft reeds langdurig, 14 jaar, hier te lande, is vrijwilliger, spreekt Nederlands en is volledig geïntegreerd in de Nederlands samenleving. Voorts heeft hij geen geldig paspoort en kan hij niet terug naar Eritrea in verband met de situatie aldaar. Daarnaast is eiser onlangs getrouwd met een Eritrees-Nederlandse vrouw en wenst hij het gezinsleven hier te lande uit te oefenen. Tevens is eiser in het verleden tweemaal behandeld voor psychische klachten. Tot slot heeft eiser geen contact meer met zijn moeder in het land van herkomst, omdat har verblijfsplaats onbekend is. Ter zitting heeft eiser nog verklaard dat hij net niet in aanmerking is gekomen voor een verblijfsvergunning op grond van het Witte illegalenbeleid. De rechtbank constateert dat deze omstandigheden op meerdere punten overeenkomen met de in de Werkinstructie 2005/3 en Checklist genoemde aandachtspunten. Nu er geen beleid is opgesteld omtrent de inhoudelijke afhandeling van 14/1-verzoeken is in dit geval niet toetsbaar op welke gronden de aanvraag van eiser is afgewezen. 
    
    15. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit is derhalve genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb en in strijd met het verbod op willekeur en met de eis van stelselmatigheid. Op grond hiervan zal het beroep gegrond worden verklaard, het bestreden besluit worden vernietigd en bepaald worden dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
    
    16. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 805,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
    
    17. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van de Awb wijst de rechtbank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht.
     
    V. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    1. verklaart het beroep gegrond;
    
    2. vernietigt het bestreden besluit;
    
    3. bepaalt dat verweerder binnen 6 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
    
    4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 805,-- (zegge: achthonderd en vijf euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiser;
    
    5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad € 138,-- (zegge: honderd achtendertig euro). 
    
    
    Gewezen door mr. K. Mans, voorzitter, en mrs. G.S. Crince le Roy en J. Recourt, rechters in tegenwoordigheid van mr. E. van der Veer, griffier, en openbaar gemaakt op: 7 juli 2006
    
    
    De griffier 								De voorzitter
    
    
    Afschrift verzonden op: 7 juli 2006
    
    
    
      Conc: EV
      Coll:
      D: B
    
    
    Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.