ECLI:NL:RBBRE:1999:AA4015, Rechtbank Breda, 20-05-1999, 98 / 939 WET WOE
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 1999-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: -

98 / 939 WET WOE   
    
    
      ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE BREDA 
      Zevende kamer
    
    
     Uitgesproken d.d.: 20 mei 1999
    
    UITSPRAAK
    
    in het geding tussen:
    
    Monisima Primo Beheer B.V., te Zwanenburg, eiseres, mr. E.C. Berkouwer te Amsterdam, gemachtigde,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Tilburg, te Tilburg, verweerder.
    
    
    
     1. Procesverloop:
    
    Bij besluit van 3 november 1997 heeft verweerder een voorkeursrecht gevestigd op (onder meer) de grond van eiseres aan de Heuvelstraat te Tilburg, kadastraal bekend gemeente Tilburg, sectie […]. De bezwaren van eiseres hiertegen zijn door verweerder bij het bestreden besluit van 27 april 1998 ongegrond verklaard. Dat besluit is op 26 mei 1998 aan eisers gezonden.
    
    Eiseres heeft bij brief van 4 juni 1998 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het beroep is aangevuld bij brief met kenmerk 147291.2498, ter griffie op 22 juni 1998 binnengekomen.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij brief van 5 augustus 1998 een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft voorts bij brief van 2 februari 1999 een aantal stukken aan de rechtbank gezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 9 april 1999. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door H.A. Geleerd, bijgestaan door mr. E.C. Berkhouwer. Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. M.J. Weerts en F.P.A.J. van Grinsven.
    
    2. Beoordeling:
    
    Op 9 september 1997 hebben burgemeester en wethouders van Tilburg (hierna: b&w) ingevolge artikel 8a van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) besloten de raad voor te stellen op basis van artikel 8 van de Wvg een aantal percelen in de omgeving van het Pieter Vreedeplein te Tilburg aan te wijzen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn. Daartoe behoort ook de grond van eiseres.
    
    Bij besluit van 3 november 1997 heeft verweerder conform het voorstel van b&w besloten. Hiertoe is door verweerder - samengevat - overwogen dat ter versterking van de regionale functie van de Tilburgse binnenstad het zogenoemde kernwinkelgebied in kwantitatief en kwalitatief opzicht dient te worden uitgebreid (hierna: het plan), zulks conform de Nota Binnenstad Tilburg van juli 1995 (hierna: de nota). De realisering van het plan dient door toepassing van de Wvg zoveel mogelijk te worden gegarandeerd, aldus verweerder.
    
    Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres tegen voornoemd raadsbesluit ongegrond verklaard.
    
    Eiseres heeft in beroep tegen het bestreden besluit - samengevat - aangevoerd, en ter zitting aangevuld, dat de artikelen 2a juncto 8 van de Wvg zien op een op nationaal of provinciaal niveau gegeven verstedelijkingstaakstelling. Nu in casu sprake is van herontwikkeling van de binnenstad op gronden die niet vallen onder die verstede- lijkingstaakstelling was verweerder niet bevoegd (voornoemde artikelen van) de Wvg toe te passen, aldus eiseres. Voorts betwist eiseres dat de aan de grond toegedachte bestemming afwijkt van het huidige gebruik ervan. Tenslotte stelt eiseres zich op het standpunt dat de gevolgen van het bestreden besluit voor haar onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen belangen.
    
    De rechtbank overweegt op basis van de beroepsgronden het volgende.
    
    De artikelen 2a, 3 en 8 van de Wvg luiden, voor zover in casu relevant, als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2a, eerste lid, van de Wvg kan een besluit als bedoeld in artikel 8 van de Wvg worden genomen door de raad van een gemeente waaraan zelfstandig of samen met andere gemeenten blijkens nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven. In gevallen waarin een zodanige capaciteit niet is toegedacht of toegekend, wordt het besluit niet genomen dan nadat van gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar is verkregen.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wvg komen gronden, begrepen in een structuurplan, die bij zodanig plan zijn aangewezen voor stads- en dorpsvernieuwing in de zin van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, of in een stadsvernieuwingsplan in aanmerking voor een aanwijzing inzake vestiging van het voorkeursrecht, ongeacht of het gebruik van die gronden al dan niet afwijkt van het plan.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wvg kan de gemeenteraad bij een met redenen omkleed besluit gronden aanwijzen waarop van toepassing zijn de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27, voor zover die gronden nog niet zijn opgenomen in een ter inzage gelegd ontwerp van een structuurplan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of van een bestemmingsplan, waarbij aan de betrokken gronden een gewijzigde bestemming wordt toegedacht onderscheidenlijk wordt gegeven. Bij dat raadsbesluit behoort een kaart waarop de betrokken gronden en de aan die gronden toegedachte bestemming zijn aangeduid. Voor aanwijzing komen ingevolge het tweede lid alleen in aanmerking gronden waaraan bij dat raadsbesluit een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
    
    De rechtbank stelt voorop dat de gemeente Tilburg blijkens nationaal en provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht c.q. is gegeven. De rechtbank verwijst hierbij naar de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (Vinex), Kamerstukken II, 1990-1991, 21 879, nummers 1-2, en het daarop gebaseerde en door gedeputeerde staten van Noord-Brabant vastgestelde Uitwerkingsplan Stadsregio Tilburg van december 1994. De gemeente Tilburg heeft in dat kader tot 2005 een verstedelijkingsopgave voor de bouw van ruim 14.000 woningen. Het betreft daarbij de gehele gemeente waaraan in algemene zin uitbreidingscapaciteit is toegedacht c.q. is gegeven.
    
    Nu uit de Wvg noch uit de wetsgeschiedenis ervan valt af te leiden dat meer is vereist dan dat aan de desbetreffende gemeente uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven, kan - anders dan eiseres heeft gesteld - niet geoordeeld worden dat het toepassingsbereik van de artikelen 2a juncto 8 van de Wvg is beperkt tot die gronden binnen de gemeente waarvoor de uitbreidingscapaciteit is toegedacht. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) van 8 maart 1999, H01.98.1463, Bouwrecht 1999, nummer 5. In dat kader is dan ook niet relevant de stelling van eiseres dat de binnenstad niet als uitbreidingslocatie kan worden aangemerkt.
    
    Voor zover eiseres heeft beoogd te stellen dat het toepassingsbereik van de artikelen 2a juncto 8 van de Wvg zich niet uitstrekt tot het herinrichtingsplan van verweerder vanwege de aard ervan, volgt de rechtbank eiseres daarin niet. Zij overweegt daartoe dat de Wvg reeds vanaf de invoering ervan kan worden aangewend voor de zogenoemde stadsvernieuwingsprojecten. Het onderhavige plan, dat blijkens de nota ziet op realisering c.q. allocatie van woningen, kantoren en winkels in de Tilburgse binnenstad, kan naar het oordeel van de rechtbank daarmee materieel op één lijn worden gesteld. Daarbij overweegt de rechtbank dat blijkens de wetsgeschiedenis van de Wvg de artikelen 2a juncto 8 van de Wvg enerzijds en artikel 3 van de Wvg anderzijds onafhankelijk van/naast elkaar kunnen functioneren. Verweerder was in het gebruik van de Wvg dan ook niet beperkt tot artikel 3.
    
    Op grond van het vorenstaande was verweerder, zonder verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten, bevoegd toepassing te geven aan de (artikelen 2a juncto 8 van de) Wvg. De rechtbank overweegt voorts dat genoegzaam is gebleken dat het voorkeursrecht is gevestigd teneinde realisering van het plan (zo veel mogelijk) veilig te stellen. Mitsdien kan, mede in het licht van het vorenstaande, niet worden geoordeeld dat verweerder van die bevoegdheid in casu gebruik heeft gemaakt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
    
    Voor wat betreft de toepassing van artikel 8 van de Wvg overweegt de rechtbank het volgende.
    
    Eiseres heeft aangevoerd dat het belang van verweerder bij vestiging van het voorkeursrecht niet opweegt tegen haar belang bij een onbeperkt vervreemdingsrecht.
    
    De rechtbank overweegt dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd het vervreemdingsrecht te beperken in die zin dat een eigenaar eerst tot vervreemding kan overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld de gronden te kopen. Voornoemde beperking van het vervreemdingsrecht kan op zichzelf dan ook niet doorslaggevend zijn in de beoordeling of sprake is van een onevenredige belangenafweging. Voorts doet dat effect zich eerst voor bij een door eiseres voorgenomen verkoop. Verder is bij de uiteindelijke waardebepaling bij aankoop door de gemeente ingevolge het voorkeursrecht het schadevergoedingsstelsel van de Onteigeningswet van overeenkomstige toepassing, zulks door de verwijzing dienaangaande in artikel 16, vierde lid, van de Wvg. In het licht van het vorenstaande is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een onevenredige belangenafweging. De rechtbank is ook overigens niet gebleken van feiten of omstandigheden die verweerder aanleiding hadden behoren te geven af te zien van gebruikmaking van de in artikel 8, eerste lid, van de Wvg toegekende aanwijzingsbevoegdheid.
    
    Eiseres heeft betoogd dat geen sprake is van afwijkend gebruik in de zin van artikel 8 van de Wvg.
    
    De rechtbank stelt in dat kader vast dat de vestiging van het voorkeursrecht voor wat betreft de onderliggende planologische visie is gebaseerd op voornoemde nota waarin de toekomstige Tilburgse binnenstad op ruimtelijk-functioneel niveau is ingedeeld in een winkel-, woon-, horeca-, cultureel- en kantorengebied. In de nota is per deelgebied aangegeven welke kenmerkende functie daaraan wordt toegedacht. Daarbij sluit de nota een menging van functies niet uit, een en ander voorzover die menging de aan dat deelgebied toegedachte kenmerkende functie niet in de weg staat. Voorts is in de nota aangegeven dat de herontwikkeling van het Pieter Vreedeplein het belangrijkste project is voor de versterking van de winkelfunctie in het oostelijke gedeelte van de binnenstad. In dit oostelijke deel van de binnenstad zal het zwaartepunt van het winkelgebied zich op de lange termijn concentreren, waarbij aan het oostelijke deel van de Heuvelstraat een noord-zuidlopende hoofdwinkelas wordt toegevoegd. Daartoe zal een verbinding moeten worden gemaakt tussen de Magazijnstraat en de Emmapassage. Het is evenwel nog niet bekend waar die passage exact komt te liggen.
    
    Verweerder heeft voor wat betreft de toegedachte bestemming van het perceel van eiseres overwogen dat, gelet op hetgeen onder meer in de nota tot uitdrukking is gebracht ten aanzien van de versterking van het winkelgebied, zeker een bestemmingswijziging ten opzichte van het huidige gebruik van de grond zal optreden. Daarbij heeft verweerder, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van de AbRS, gesteld dat bij een vergelijkbaar maar intensiever gebruik dan het bestaande gebruik, al van een afwijkend gebruik kan worden gesproken.
    
    Vooropgesteld zij dat artikel 8 van de Wvg op zichzelf kan worden toegepast in een eerste fase van ruimtelijke planvorming, waarin het in het algemeen slechts mogelijk is een globale bestemming aan te geven en waarbij nog niet precies hoeft vast te staan hoe die bestemming verder uitgewerkt zal worden. Wel zal in voldoende mate vastgesteld moeten kunnen worden dat sprake is van afwijkend gebruik in voormelde zin. De rechtbank heeft dienaangaande het volgende overwogen.
    
    De onderhavige grond van eiseres ligt in een gebied met de bestemming "Centrumdoeleinden, detailhandelszone" en wordt gebruikt voor een winkel.
    
    Gelet op de nota worden aan het gebied waarin de grond van eiseres is gelegen bestemmingen ten behoeve van winkelen, wonen, kantoren, cultuur, horeca en parkeren toegedacht, door verweerder in zijn totaliteit ook wel aangeduid als hoofdkernwinkelgebied.
    
    Deze toegedachte bestemming vormt naar het oordeel van de rechtbank om de navolgende redenen een vergelijkbaar doch geen "intensiever" gebruik zoals de AbRS wel heeft aangenomen in de in voornoemde uitspraak beoordeelde situatie. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de AbRS in genoemde uitspraak overweegt dat de voorwaarde van afwijkend gebruik betrekking heeft op de specifieke locatie van het perceel. Naar het oordeel van de rechtbank kan in dit kader worden uitgegaan van percelen conform hun kadastrale aanduiding.
    
    In de uitspraak van de AbRS was sprake van gebruik van een perceel van de betrokkene overeenkomstig de woon- en (gedeeltelijk) agrarische bestemming, waaraan een niet-agrarische bestemming werd toegedacht, te weten "gecombineerd woon-werkgebied". De rechtbank neemt aan dat hierbij het perceel zodanig was (met name qua grootte) dat de mogelijkheid bestond om op dat perceel een gecombineerd woon-werkgebied te realiseren. In die situatie kan worden geconcludeerd dat sprake is van andersoortig c.q. intensiever en daarom afwijkend gebruik van de gronden van de betrokkene in dat gebied. Deze conclusie kan niet in de situatie van eiseres worden getrokken. Aangenomen moet worden dat het onderhavige perceel van eiseres niet kan en zal worden aangewend voor alle genoemde subbestemmingen, waaronder met name winkelen, wonen en kantoren, doch dat bij uitwerking van het plan terzake (verdere) keuzes gemaakt zullen worden. Om die reden kan dan ook niet op basis van de hiervoor aangeduide bestemming "hoofdkernwinkelgebied" van intensiever gebruik van het perceel van eiseres worden gesproken. Ten overvloede merkt de rechtbank op, dat ook bij een vergelijking op gebiedsniveau geen sprake is van door toegenomen intensiteit afwijkend gebruik. Op gebiedsniveau is en blijft sprake van in hoofdzaak wonen, winkelen en kantoren, waarbij geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend aan verweerders standpunt dat wordt beoogd met name de winkelfunctie van het gebied te versterken.
    
    Hieruit volgt dat slechts indien op basis van de voorhanden zijnde informa- tie in de nota voor een concreet perceel kan worden aangenomen dat daarvoor reeds een keuze is gemaakt uit de mogelijke bestemmingen, mogelijk van een afwijkend gebruik kan worden gesproken. In dit kader wordt het volgende overwogen.
    
    Verweerder heeft erop gewezen dat in de Heuvelstraat een passage naar de Emmapassage c.q. het Pieter Vreedeplein zal worden gerealiseerd. Alhoewel de exacte locatie van die passage in de Heuvelstraat nog niet is aan te geven, staat naar het oordeel van verweerder met de voorgenomen realisering voldoende vast dat de aan de onderhavige grond toegedachte bestemming afwijkt van het huidige gebruik ervan.
    
    De rechtbank is van oordeel dat de enkele stelling dat ergens in de Heuvelstraat een passage zal worden gerealiseerd onvoldoende steun biedt aan verweerders opvatting dat genoegzaam is gebleken van een toegedachte bestemming die afwijkt van het huidige gebruik van de grond. De rechtbank merkt daarbij op dat blijkens voornoemde kaart aan de Heuvelstraat een groot aantal gronden is gelegen, hetgeen de kans dat de onderhavige grond voor realisering van de passage zal worden aangewend temeer onzeker maakt.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat het voorkeursrecht is gevestigd op grond waarvan de toegedachte bestemming afwijkt van het huidige gebruik ervan. Zulks betekent dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 8 van de Wvg niet is voldaan. Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank ziet daarbij geen aanleiding verweerder een termijn te stellen.
    
    De in het dictum op te nemen proceskostenveroordeling, begroot op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht, wordt redelijk geoordeeld. Voorts dient het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te worden vergoed.
    
    3. Beslissing:
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    
    gelast dat de gemeente Tilburg aan eiseres het betaalde griffierecht van f 420,-- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van f 1.420,--, te vergoeden door de gemeente Tilburg.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mrs. Janssen, Cooijmans en Woerdeman, en uitgesproken in het openbaar door mr. Janssen, in tegenwoordigheid van mr. Hulshof als griffier, op 20 mei 1999
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling be- stuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na de dag waarop het afschrift van de uitspraak is verzonden.
    
     Afschrift verzonden d.d.: ab