ECLI:NL:RVS:2007:BA8119, Raad van State, 27-06-2007, 200606687/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een tankstation op het perceel [locatie] te Beverwijk (hierna: het perceel).

200606687/1.
      Datum uitspraak: 27 juni 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05-5049 van de rechtbank Haarlem van 27 juli 2006 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 oktober 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een tankstation op het perceel [locatie] te Beverwijk (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 2 december 2003, aangevuld bij besluit van 19 juli 2005, heeft het college, voor zover thans van belang, het door appellant daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 7 oktober 2002 herroepen en aan vergunninghoudster een vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het plaatsen van voormeld tankstation.
    
    Bij uitspraak van 27 juli 2006, verzonden op 2 augustus 2006, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 11 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 oktober 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 15 november 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 16 november 2006 heeft vergunninghoudster een reactie ingediend.
    
    Bij besluit van 17 april 2007 heeft het college het besluit van 19 juli 2005 gewijzigd.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2007, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. A.P. van Delden, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door P.A. Koese, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, als belanghebbende, vertegenwoordigd door J.G. van Leeuwen en mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Vergunninghoudster betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat appellant niet is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daartoe voert zij aan dat appellant geen eigenaar is van de tegenover het perceel gelegen grond en voor zover hij wel eigenaar/verhuurder van die grond en de daarop gelegen opstallen is, zulks evenmin betekent dat hij belanghebbende is. Dat betoog faalt.
    
         Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat, anders dan vergunninghoudster stelt, appellant eigenaar en verhuurder is van de tegenover het perceel gelegen grond. In dat verband wordt overwogen dat niet in geschil is dat in het daartoe bestemde openbare register [naam] als eigenaar van laatstbedoelde grond staat vermeld. Ter zitting is voldoende aannemelijk geworden dat dit dezelfde persoon is als [appellant], zijnde appellant.
    
        Appellant wordt, gelet op de ligging van zijn panden ten opzichte van het perceel en de mogelijke waardevermindering van die panden door de in geding zijnde bouw rechtstreeks geraakt in zijn eigendomsbelangen. Daarmee is hij belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2005 in zaak no. 200410527/1 (JB 2005/319).
    
    2.2.    Appellant betoogt vergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluiten van 2 december 2003 en van 19 juli 2005 gezamenlijk het besluit op bezwaar vormen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 juni 1995 in zaak no. H01.94.0015/67 (AB 1995, 416), vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven dit orgaan niet kan volstaan met (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het bezwaarschrift. In dat geval dient, behoudens het geval waarin de enkele herroeping van het besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. Die uitzondering doet zich hier niet voor, nu het college na de herroeping van het besluit van 7 oktober 2002, anders dan appellant betoogt, nog diende te beslissen of het de door vergunninghoudster aangevraagde bouwvergunning zou verlenen dan wel weigeren. Tussen de gegrondverklaring van het door appellant gemaakte bezwaar en de herroeping van het besluit van 7 oktober 2002 en de daarop volgende verlening van de vrijstelling en bouwvergunning bestaat dan ook een onverbrekelijke samenhang. Dat het besluit van 19 juli 2005 eerst geruime tijd na het besluit van 2 december 2003 is genomen, doet aan die samenhang niet af en leidt derhalve niet tot een ander oordeel. Gelet hierop, heeft de rechtbank de desbetreffende besluiten terecht opgevat als de samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door appellant gemaakte bezwaar.
    
    2.3.    Appellant stelt verder dat de rechtbank in het feit dat hij eerst ter zitting van de rechtbank heeft gevraagd te onderzoeken of de door gedeputeerde staten in overeenstemming met de inspecteur vastgestelde lijst met categorieën van gevallen waarvoor met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling kan worden verleend (hierna: de provinciale lijst) bekend is gemaakt op de wijze als voorzien in artikel 136, tweede lid, van de Provinciewet, ten onrechte aanleiding heeft gezien dat onderzoek achterwege te laten.
    
    2.3.1.    In beroep is appellant opgekomen tegen de voor het plaatsen van het tankstation verleende vrijstelling. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2004 in zaak no. 200307603/1 kan worden afgeleid dat de vraag of het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen, niet los kan worden gezien van de vraag of het bevoegd was tot het verlenen van vrijstelling. Gelet op deze samenhang omvat de beoordeling van de vraag of in redelijkheid van de vrijstellingsbevoegdheid gebruik kon worden gemaakt, mede de beoordeling van de vraag of daartoe de bevoegdheid bestond. Dat appellant eerst ter zitting van de rechtbank het bestaan van die bevoegdheid aan de orde heeft gesteld, kan er niet aan afdoen dat de rechtbank zulks zelfstandig had moeten onderzoeken. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte nagelaten te beoordelen of de provinciale lijst op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
    
        Het betoog slaagt.
    
    2.3.2.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.4.    De provinciale lijst betreft een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 136, eerste lid, van de Provinciewet verbinden besluiten van het provinciebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet dan wanneer zij bekend zijn gemaakt. Ingevolge artikel 136, tweede lid, van de Provinciewet geschiedt bekendmaking door plaatsing in het provinciaal blad, dat algemeen verkrijgbaar wordt gesteld.
    
    2.5.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de provinciale lijst ten tijde van het nemen van het besluit van 19 juli 2005 niet op de aldus voorgeschreven wijze was bekendgemaakt. Hieruit volgt dat het college op dat moment niet bevoegd was om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen voor het bouwplan.
    
    2.6.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 19 juli 2005 dient te worden vernietigd.
    
    2.7.    Bij besluit van 17 april 2007 heeft het college het besluit van 19 juli 2005 gewijzigd. Gelet op de artikelen 6:18 en 6:19, in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, moet het hoger beroep van appellant mede worden geacht te zijn gericht tegen dat nieuwe besluit.
    
    2.8.    Inmiddels heeft bekendmaking van de provinciale lijst van 19 juli 2005 op de in de Provinciewet voorgeschreven wijze plaatsgevonden door plaatsing daarvan in het Provinciaal blad van Noord-Holland, no. 48, uitgegeven op 2 augustus 2006.
    
        Ingevolge artikel 1.1, onder 18, van die lijst vallen projecten die het vestigen van bedrijven van milieucategorie 3 of hoger mogelijk maken onder de speerpunten van beleid.
    
        Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van die lijst, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders zonder verklaring van geen bezwaar vrijstelling verlenen voor projecten die niet afwijken van vastgesteld provinciaal ruimtelijk beleid of een vastgesteld ruimtelijk rijksbeleid en die geen speerpunten van beleid betreffen.
    
    2.9.    Appellant betoogt dat het college niet met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling had kunnen verlenen ten behoeve van het bouwplan. Volgens hem maakt de verleende vrijstelling het mogelijk om op het perceel een LPG-voorziening te realiseren, zodat het tankstation moet worden aangemerkt als een bedrijf van milieucategorie 3 dat valt onder de speerpunten van beleid als bedoeld in artikel 1.1, onder 18, van de provinciale lijst van 19 juli 2005.
    
    2.9.1.    De vrijstelling ziet, zoals ter zitting ook door het college en vergunninghoudster is bevestigd, slechts op het tankstation zoals dat is aangevraagd. Uit de aanvraag en de daarbij behorende stukken blijkt dat het bouwplan betrekking heeft op een tankstation zonder LPG-voorziening. Gelet hierop, valt het bouwplan niet onder de speerpunten van beleid als bedoeld in artikel 1.1, onder 18, van de provinciale lijst van 19 juli 2005. Het college was ten tijde van het nemen van het besluit van 17 april 2007 dan ook bevoegd om op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO een vrijstelling te verlenen ten behoeve van het bouwplan.
    
    2.10.    Anders dan appellant betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de aanvraag ten onrechte niet op grond van artikel 52, eerste lid, van de Woningwet heeft aangehouden, nu het bouwen van het tankstation moet worden aangemerkt als het oprichten of veranderen van een inrichting waarvoor een vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is vereist en een dergelijke vergunning niet is gegeven. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een tankstation als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit tankstations milieubeheer waarvoor geen vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer benodigd is. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat dat standpunt onjuist is. Voor de stelling dat het college voor elke in artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit tankstations milieubeheer neergelegde voorwaarde uitdrukkelijk had moeten motiveren waarom het bouwplan daaraan voldoet, bestaat, gelet ook op hetgeen appellant in bezwaar heeft aangevoerd, geen grond.
    
    2.10.1.    Appellant betoogt voorts dat de aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
    
    2.10.2.    Voor zover appellant aanvoert dat onduidelijkheid bestaat over de verkeersaantrekkende werking van het tankstation, slaagt het betoog niet. Op pagina 4 van de ruimtelijke onderbouwing is een vergelijking gemaakt met een aantal bestaande tankstations en op grond daarvan is het aantal tankbeurten geschat op 375 per dag. Er bestaat geen aanleiding om aan de juistheid van dat aantal te twijfelen.
    
        Appellant betoogt verder vergeefs dat er in de ruimtelijke onderbouwing aan voorbij is gegaan dat het bouwplan zal leiden tot een ongewenste verkeersaantrekkende werking die afbreuk doet aan het ruimtelijke beeld ter plaatse. Uitgaande van 375 tankbeurten per dag, is de verkeerstoename ter plaatse 5%. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vestiging van het tankstation, gelet op die geringe toename, op dit punt geen relevante wijziging van het ruimtelijke beeld zal veroorzaken.
    
        Voorts wordt in de ruimtelijke onderbouwing afdoende ingegaan op de invloed van de verkeersaantrekkende werking van het bouwplan op de omgeving. Op pagina 3 wordt uitdrukkelijk vermeld dat sprake is van een grote (auto)mobiliteitsafhankelijkheid van de aanwezige bedrijven en hoge verkeersintensiteiten, dat het bereikbaarheidsprofiel hierop is afgestemd en dat de ontsluiting van het perceel is afgestemd op de aanwezige verkeersstromen. Gelet hierop, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
    
    2.11.    Voor zover appellant stelt dat het college het advies van de Milieudienst IJmond van 9 mei 2006, waarin wordt geconcludeerd dat het bouwplan geen invloed heeft op de luchtkwaliteit en dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 daarom geen knelpunt vormt voor de realisatie van het bouwplan, niet aan het besluit van 17 april 2007 ten grondslag had mogen leggen, faalt dat betoog. Niet in geschil is dat de Milieudienst IJmond ter zake deskundig is. Het college mag in beginsel op zijn advies afgaan, tenzij een tegenadvies wordt overgelegd van een ander deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders, indien het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college het niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel ten grondslag had mogen leggen. Nu appellant geen tegenadvies heeft overgelegd en ook overigens niet is gebleken dat het advies van 9 mei 2006 gebreken vertoont, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college dat advies niet aan het besluit van 17 april 2007 ten grondslag had mogen leggen.
    
    2.12.     Anders dan appellant ten slotte betoogt, heeft het college na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen van vergunninghoudster bij de realisering van het tankstation dan aan de belangen van appellant. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat appellant weliswaar heeft gesteld dat het bouwplan afbreuk doet aan de aantrekkingskracht van de op zijn grond gevestigde meubelzaak, maar een nadere onderbouwing van de schade die hij zelf als eigenaar van die grond en de daarop gelegen opstallen zal lijden indien het bouwplan wordt gerealiseerd, achterwege heeft gelaten.
    
    2.13.    Het beroep tegen het besluit van 17 april 2007 is ongegrond.
    
    2.14.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 27 juli 2006 in zaak no. AWB 05-5049;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk van 19 juli 2005, kenmerk 200529003;
    
    V.    verklaart het beroep tegen het besluit van 17 april 2007, kenmerk 200529003 gewijzigd 2007/4269, ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Beverwijk aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Beverwijk aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 349,00 (zegge: driehonderdnegenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump		w.g. Van Roessel
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2007
    
    457