ECLI:NL:RVS:2007:BB4318, Raad van State, 26-09-2007, 200700052/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuw-Lekkerland (hierna: het college) aan bouwbedrijf [vergunninghouder] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van negen woningen met bergingen op het perceel [locatie] te Nieuw-Lekkerland (hierna: het perceel).

200700052/1.
      Datum uitspraak: 26 september 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/1400 van de rechtbank Dordrecht van 24 november 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuw-Lekkerland.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuw-Lekkerland (hierna: het college) aan bouwbedrijf [vergunninghouder] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van negen woningen met bergingen op het perceel [locatie] te Nieuw-Lekkerland (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 27 september 2005 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard, en het besluit van 25 mei 2005 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering ervan.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 september 2005 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 2 januari 2006 (lees: 2007), bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 januari 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 28 maart 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. van Diermen, gemachtigde, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. van der Spek, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als belanghebbende gehoord vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. P.I.M. Houniet, gemachtigde, en [directeur].
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op de gronden waarop het bouwplan is voorzien, rust krachtens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lekdijk" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B3" met de nadere aanduiding "Groothandelsbedrijf". Het bouwplan, dat voorziet in de bouw van vier onder-één-kap-woningen op de plaats van een voormalige boerderij, waarvan de gevel wordt teruggeplaatst, twee geschakelde en drie vrijstaande woningen ernaast en erachter, is in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijk Ordening (hierna: de WRO) voor het bouwplan vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.2.    Ten tijde van de beslissing op bezwaar is de door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland vastgestelde lijst met categorieën van gevallen waarvoor met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend niet op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt. Het college was derhalve niet bevoegd vrijstelling te verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Omdat de lijst op 6 juli 2006 alsnog op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling worden verleend van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
        Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    2.4.    Appellante betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, gezien de ruimtelijke complexiteit ter plaatse en de omvang van het project, het college geen vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijk Ordening (hierna: de WRO) had mogen verlenen, maar dat een herziening van het bestemmingsplan in gang had dienen te worden gezet.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 maart 2007 in zaak no. 200603730/1, kent de wet geen rangorde tussen de procedure tot herziening van een bestemmingsplan en de procedure op grond van artikel 19 van de WRO. De wetgever heeft ook met artikel 19, tweede lid, van de WRO voorzien in een naast de bestemmingsplanprocedure staande en los daarvan toepasbare bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan voor door gedeputeerde staten aangegeven categorieën van gevallen.
    
    2.5.    Voorts betoogt appellante dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO mocht verlenen, omdat volgens appellante het bouwplan niet voldoet aan verschillende randvoorwaarden als vermeld in de lijst van door gedeputeerde staten aangegeven categorieën van gevallen waarvoor met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing, aldus appellante.
    
    2.5.1.    Appellante wijst in dit verband op de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de brochure) en voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college mocht afwijken van de hierin vermelde afstanden.
    
        De brochure geeft, uitgaande van een rustige woonwijk, aan dat voor timmerfabrieken wat betreft geur, stof en geluid een afstand van respectievelijk 0, 30 en 100 m kan worden aangehouden tot woningen. De in het bouwplan voorziene woningen staan blijkens de beslissing op bezwaar op een afstand van tenminste 10 m van het timmerbedrijf van appellante.
    
    2.5.1.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 mei 1997 in zaak no. E01.94.0433 (BR 1997, p. 830) heeft de brochure een indicatief en globaal karakter en dient deze als hulpmiddel bij het ontwerpen van een bestemmingsplan. Een afwijking van de daarin vermelde afstanden dient te worden gemotiveerd. Anders dan appellante betoogt, brengt de vermelding van de brochure in de zogeheten Nota Planbeoordeling 2002 niet mee dat die brochure voor het college een beleidsregel is als bedoeld in artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht. Het college heeft de brochure niet als zodanig vastgesteld en bekendgemaakt.
    
    2.5.1.2.     In de beslissing op bezwaar heeft het college de afwijking van de in de brochure genoemde afstanden onderbouwd door te verwijzen naar het akoestisch rapport van Kupers en Niggebrugge van 12 juni 2003 dat bij de door appellante ingediende melding "Besluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer" (hierna: het Besluit) van 9 januari 2004 is gevoegd. Volgens dit rapport voldoet appellante voor de te realiseren woningen aan de toepasselijke voorschriften, gesteld bij het Besluit, hetgeen door haar niet wordt bestreden.
    
        Tevens heeft het college in de beslissing op bezwaar vermeld dat het bedrijf ingevolge het Besluit verplicht is een stofafscheidingsinstallatie te hebben. Indien het bedrijf zich aan de in het Besluit genoemde voorschriften omtrent de uitstoot van stof houdt, zal er volgens het college geen overlast ontstaan voor de bewoners van de voorziene woningen. Voorts heeft het college dit standpunt onderbouwd door erop te wijzen dat de door appellante gevreesde beperking in de uitbreidingsmogelijkheden van haar bedrijf niet zozeer wordt gevormd door de te realiseren woningen, maar veeleer door de reeds aanwezige woningen. Ingevolge het bestemmingsplan kan het bedrijf slechts in de richting van de reeds bestaande woningen worden uitgebreid en niet in de richting van de te realiseren woningen, aldus het college.
    
    2.5.1.3.    De rechtbank heeft, gelet op het vorenstaande, met juistheid overwogen dat het college mocht afwijken van de indicatieve afstanden vermeld in de brochure. Het betoog van appellante slaagt derhalve niet.
    
    2.5.2.    Appellante voert in verband met het voorgaande voorts tevergeefs aan dat het onderzoek naar de cumulatieve geluidsbelasting, veroorzaakt door het timmerbedrijf, het bedrijf van Den Boer Beton BV en het verkeer dat de Lekdijk aandoet, gebrekkig is. Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft bij besluit van 13 juni 2005 voor de woningen die in het bouwplan zijn voorzien een hogere grenswaarde van 55 dB(A) vastgesteld voor geluid afkomstig van industrieterrein Lekdijk 1 en 2. Het college heeft bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het niveau van cumulatieve geluidsbelasting deze hogere grenswaarde tot uitgangspunt genomen. In haar advies van 22 september 2005 heeft de Milieudienst Zuid-Holland Zuid (hierna: de Milieudienst) met betrekking tot het bouwplan geconcludeerd dat de geluidsbelasting op de gevel van de maatgevende woning, zijnde de zuid-westgevel van het dichtst bij de Lekdijk gelegen bouwnummer 6, overdag 50 dB(A) bedraagt en ’s nachts 38 dB(A) en derhalve onder de hogere toegestane grenswaarde blijft en dat bij cumulatie van het geluid van een "redelijke" situatie kan worden gesproken, zijnde een niveau van tussen de 50 en 55 dB(A).
    
        In de door appellante in beroep overgelegde adviezen van DGMR, Adviseurs voor bouw, industrie, verkeer, milieu en software (hierna: DGMR) heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de beslissing op bezwaar niet had mogen baseren op het eerder genoemde advies van de Milieudienst. Aan het betoog van appellante dat uit bijlage 3 van dat advies, gelezen in combinatie met de notitie van DGMR van 12 juli 2007, valt af te leiden dat één geluidsbron (hetzij de timmerfabriek van appellante hetzij het industrieterrein waarop het bedrijf van Den Boer Beton BV is gelegen) niet is betrokken door de Milieudienst bij het berekenen van de gecumuleerde geluidsbelasting komt niet die betekenis toe die appellante hieraan gehecht wil zien. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat DGMR in de notitie van 13 januari 2006 concludeert dat de zogeheten methode Miedema in het rapport van de Milieudienst goed is toegepast, dat het niet meenemen van het industrieterrein aan de noordzijde van de Lekdijk weliswaar een omissie is, maar dat, in het geval dit wel was meegenomen, de cumulatieve geluidsbelasting binnen de klasse "redelijk" zou blijven. Het in opdracht van appellante uitgevoerde akoestisch rapport van Kupers en Niggebrugge heeft volgens deze notitie van DGMR inzichtelijk gemaakt dat er nog ruimte was voor het plan. Ten slotte ziet DGMR, blijkens de notitie van 22 februari 2006, geen reden om de eerder door haar opgestelde notities aan te passen.
    
        Vorenstaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht geen redenen aanwezig heeft geacht om te twijfelen aan de uitkomsten van het advies van de Milieudienst.
    
    2.5.3.    Appellante voert geen inhoudelijke argumenten aan ter motivering van haar - ook in beroep voorgedragen - betoog dat bij realisering van het bouwplan de grenswaarden die het Besluit luchtkwaliteit 2005 stelt voor stikstofdioxide en fijn stof worden overschreden. De rechtbank heeft daarin dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat getwijfeld moet worden aan de conclusie van het advies van de Milieudienst van 28 september 2005 dat de luchtkwaliteit bij realisering van het bouwplan voldoet aan de door het Besluit luchtkwaliteit 2005 gestelde grenswaarden.
    
    2.5.4.    Appellante betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte haar betoog met betrekking tot de externe veiligheid buiten beschouwing heeft gelaten. Nu appellante deze grond eerst ter zitting bij de rechtbank heeft aangevoerd en niet is gebleken dat zij dit niet eerder heeft kunnen doen, heeft de rechtbank deze grond terecht wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
    
    2.5.5.    Volgens appellante past het bouwplan niet in de ter plaatse aanwezige lintbebouwing en zou vestiging van een bedrijf op het perceel vanuit stedenbouwkundig oogpunt meer voor de hand liggen.
    
    2.5.5.1.    Het college heeft aan de beslissing op bezwaar ten grondslag gelegd dat in de ruimtelijke onderbouwing van architektenburo Bikker van september 2003 is vermeld dat de huidige locatie zich kenmerkt als een groot gat in de lintbebouwing en dat deze leegte door het inbreien en herstructureren van de locatie aan beide zijden passend wordt ingevuld. Hierdoor ontstaat een woonomgeving die aansluit bij de woningen aan de achterzijde en aldus een evenwichtig beeld, gezien vanaf de Lekdijk. Voorts heeft het college erop gewezen dat het gemeentelijk beleid is om vervallen woonboerderijen met bedrijfsbestemming een passender woonbestemming te geven en door inbreien met de bouw van woningen de dorpskern vitaal te versterken. Gelet op deze motivering heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan past binnen de aanwezige lintbebouwing.
    
    2.5.6.    Ook voert appellante tevergeefs aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet voldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de bestaande boerderij - naar zij stelt - van grote cultuurhistorische waarde is. Hoewel de boerderij in het Monumenten Inventarisatie Project Zuid-Holland is omschreven als "vrij gaaf, goed onderhouden en karakteristiek", neemt dit niet weg dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat niet is gebleken dat de boerderij als een gemeentelijk of provinciaal monument is aangewezen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door de terugplaatsing van de voorgevel de cultuurhistorische waarde van het perceel in voldoende mate wordt behouden. In hetgeen appellante op dit punt heeft aangevoerd, is evenmin grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen.
    
    2.5.7.    Voorts voert appellante aan dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft gehecht aan het Advies bouwplannen Dijklint (hierna: het advies), omdat daarin wordt verwezen naar de welstandsnota, die geen deel uitmaakt van de ruimtelijke onderbouwing.
    
    2.5.7.1.    Voor zover appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in de ruimtelijke onderbouwing niet wordt afgewogen of afwijking van het bestaande planologisch regime aanvaardbaar is, mist dat betoog feitelijke grondslag. Zowel in de ruimtelijke onderbouwing zelf, als in het advies wordt, met verwijzing naar het gemeentelijk beleid om vervallen woonboerderijen met bedrijfsbestemming een passender woonbestemming te geven en door inbreien met de bouw van woningen de dorpskern vitaal te versterken, immers benadrukt dat woningbouw op het perceel de voorkeur verdient boven de vestiging van een bedrijf aldaar.
    
    2.5.7.2.    Ook overigens slaagt het betoog van appellante niet. In het advies wordt, naast andere ruimtelijke beleidsdocumenten, ook het Werkdocument Welstandsnota Nieuw-Lekkerland (2002) vermeld. Over de inhoud van dit document wordt in het advies echter niets anders vermeld dan dat hierin aanwijzingen staan voor situering en ontwerp van nieuwe bebouwing. Niet valt in te zien dat het advies vanwege deze vermelding buiten beschouwing zou moeten blijven. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het advies betrekking heeft op cultuurhistorische aspecten van het dijklint. De vraag of het bouwplan past in de cultuurhistorische waarde van de Lekdijk, kan echter niet op één lijn worden gesteld met de vraag of het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Of het plan voldoet aan redelijke eisen van welstand is voorts niet aan de orde bij de vraag of voor het bouwplan vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO mag worden verleend.
    
        Voor zover appellante betoogt dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, dient dit betoog wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te blijven, nu zij dit eerst ter zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd en niet is gebleken dat zij deze grond niet eerder heeft kunnen aanvoeren.
    
    2.5.8.    Appellante voert eveneens zonder succes aan dat onvoldoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar het effect van de te realiseren woningen op flora en fauna en dat het college gehouden was uitgebreider onderzoek te laten verrichten door gedurende langere tijd te laten observeren of zich dieren op het perceel begeven. De vraag of nader onderzoek naar voornoemd effect dient te worden verricht, dient primair in het kader van een ontheffing of vrijstelling op grond van de Flora- en Faunawet te worden beoordeeld. Slechts indien op voorhand twijfel bestaat of een zodanige vrijstelling of ontheffing kan worden verleend, is er aanleiding een vrijstelling in het kader van artikel 19 van de WRO te weigeren. Van een dergelijke twijfel was in dit geval geen sprake. Artikel 11 van de Flora- en Faunawet noopt er slechts toe te bezien of op het perceel nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een bij die wet beschermde inheemse diersoort aanwezig zijn. Uit de quick-scan van 21 juli 2003 van Arcadis, Ruimtelijke Ontwikkeling BV, blijkt dat op 17 juli 2003 geen van dergelijke plaatsen op het perceel aanwezig waren. De omstandigheid dat door Arcadis tweemaal een overvliegende dwergvleermuis is gesignaleerd, betekent niet dat het college nader onderzoek had dienen te verrichten, nu in de quick-scan tevens is vermeld dat de bestaande bebouwing niet als verblijfplaats door vleermuizen wordt gebruikt.
    
        De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college genoemd onderzoek van Arcadis aan de beslissing op bezwaar ten grondslag mocht leggen en daarmee kon volstaan.
    
    2.5.9.    Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat bij realisering van de negen woningen een onveilige verkeerssituatie op de Lekdijk ontstaat, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zonder nader onderzoek op dit punt vrijstelling mocht verlenen.
    
    2.5.10.    Evenmin heeft appellante aannemelijk gemaakt dat realisering van het bouwplan financieel niet haalbaar zou zijn of dat, ondanks het door Overwater Grondbeleid Adviesbureau BV opgestelde "Advies planschaderisicoanalyse" van 25 september 2003, planschade valt te verwachten. In dit advies wordt immers geconcludeerd dat bij realisering van het bouwplan geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie. Appellante heeft geen andersluidend deskundig advies terzake overgelegd, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college van deze informatie mocht uitgaan.
    
    2.5.11.    Vorenstaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO kon verlenen, omdat het bouwplan valt binnen de door gedeputeerde staten vastgestelde lijst van categorieën van gevallen waarvoor een dergelijke vrijstelling kan worden verleend, en dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de ruimtelijke onderbouwing voldoet aan de eisen die daaraan in dit geval dienen te worden gesteld.
    
    2.6.    Appellante betoogt ten slotte tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht niet de kosten van juridische bijstand heeft vergoed, die hij in bezwaar heeft gemaakt. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bestaat het recht op een vergoeding van de kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar alleen, indien het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 april 2005 in zaak no. 200407125/1 (www.raadvanstate.nl), vindt herroeping plaats indien een ontvankelijk bezwaar leidt tot een intrekking of wijziging van het primaire besluit. In dit geval heeft het bezwaar geleid tot een verbetering van de motivering, maar niet tot herroeping van dat besluit. Het besluit om vrijstelling en bouwvergunning eerste fase te verlenen, is bij het besluit op bezwaar gehandhaafd. Daarom kan appellante geen aanspraak maken op vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten.
    
    2.7.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4 en 2.5 is overwogen heeft de rechtbank, anders dan appellante betoogt, terecht aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand te laten.
    
    2.8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    		w.g. Huijben
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2007
    
    313-488.