ECLI:NL:CRVB:2002:AE4035, Centrale Raad van Beroep, 30-05-2002, 99/794 AW en 01/621 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2002-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

99/794 AW en 01/621 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op de daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 december 1998 nr. AW 97/10850/24, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Op 16 april 1999 is een nader besluit genomen waartegen namens appellant beroep bij de rechtbank is ingesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift naar de Raad doorgezonden. 
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 21 juni 2001, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. M.G. van der Vliet-Blokziel, advocaat te Almere. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. Burghout, werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Nadat was gebleken dat het onderzoek niet volledig was geweest, is het heropend en zijn op verzoek van de Raad namens gedaagde nadere stukken ingezonden. Namens appellant is daarop gereageerd en zijn eveneens nadere stukken ingezonden. Partijen hebben vervolgens toestemming gegeven om de verdere behandeling van het geding ter zitting achterwege te laten.  
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Onder verwijzing overigens naar het in de aangevallen uitspraak gegeven overzicht van feiten volstaat de Raad met het volgende. 
    
    1.1. Appellant, [werknemer] in loondienst van een gezondheidscentrum, is van 1978 tot 1994 door gedaagde jaarlijks benoemd tot lid-arts van de Commissie Advies Opneming Bejaarden (COAB) als bedoeld in artikel 6j van de Wet op de bejaardenoorden, ook wel Indicatiecommissie genoemd. Deze commissie ressorteerde onder de afdeling COAB van de Gemeentelijke Sociale Dienst. Daarnaast verrichtte appellant ten behoeve van de afdeling COAB andere activiteiten. Hij werd op grond van artikel 22, aanhef en onder C, van de gemeentelijke Honorariumregeling steeds per uur uitbetaald. 
    
    1.2. In het kader van een reorganisatie is de afdeling COAB per 1 september 1994 geprivatiseerd en zijn de werkzaamheden van de Indicatiecommissie door de Stichting Tot & Met overgenomen. Appellant is per 1 januari 1995 voor 8 uur per week bij deze stichting in dienst getreden. In het kader van de reorganisatie is een sociaal plan opgesteld. Appellant is daarin niet opgenomen. Op zijn verzoek om verduidelijking heeft gedaagde bij brief van 10 maart 1995 meegedeeld dat er geen aanleiding was hem in het sociaal plan op te nemen nu appellant geen dienstbetrekking bij de gemeente Amsterdam (hierna: de gemeente) had, aangezien hij op grond van de Honorariumregeling werd betaald. 
    
    1.3. Na appellants op 20 april 1995 gemaakt bezwaar heeft gedaagde op diens verzoek onderzocht of het mogelijk was hem tegemoet te komen door over het tijdvak 1978-1994, van gemeentezijde te bekostigen, inkoop van pensioenjaren bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds te bewerkstelligen. Nadat inkoop niet mogelijk bleek, heeft gedaagde een bedrag voor de aankoop van een koopsompolis aangeboden dat appellant evenwel onvoldoende achtte. Vervolgens is zijn bezwaar bij het bestreden besluit van 21 november 1997 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat, nu hij niet als ambtenaar in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet (AW) was aangesteld, de brief van 10 maart 1995 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) was. 
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak is geoordeeld dat de brief van 10 maart 1995 wel een besluit inhield en dat het bezwaar derhalve ontvankelijk verklaard had moeten worden. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, opdracht gegeven tot een nieuwe beslissing op bezwaar en bepalingen inzake de vergoeding van proceskosten en griffierecht vastgesteld. Ten overvloede heeft zij nog overwogen dat er geen rechtsgrond was appellant in het sociaal plan op te nemen, omdat hij geen ambtenaar in de zin van de AW was nu hij niet bij formeel besluit als zodanig was aangesteld en er ook geen andere gronden waren hem als ambtenaar aan te merken.   
     
    Hoger beroep
    
    3. In hoger beroep vecht appellant uitsluitend deze in de aangevallen uitspraak ten overvloede opgenomen overweging aan. De Raad volgt appellant in zijn stelling dat de rechtbank in deze overweging een dermate stellig oordeel over het materiële geschilpunt heeft gegeven dat daaraan een bindend karakter niet kan worden ontzegd, zodat het hoger beroep ontvankelijk is.
    
    4.1. De Raad stelt vervolgens vast dat zich onder de gedingstukken geen besluit bevindt waarbij appellant uitdrukkelijk als ambtenaar is aangesteld. Gelet op 's Raads vaste rechtspraak sluit dit niet uit dat onder omstandigheden toch een ambtenaarsverhouding kan ontstaan. Daartoe dient dan wel duidelijk te blijken van een bij gedaagde levende bedoeling om een dergelijke verhouding tot stand te brengen, of van feiten of omstandigheden op grond waarvan de betrokkene heeft mogen begrijpen dat feitelijk een aanstelling als ambtenaar heeft plaatsgevonden. 
    
    
      4.2. Appellant betoogt - kort gezegd - dat gelet op de aard en duur van zijn werkzaamheden en het gedrag van gedaagde wel een ambtenaarsverhouding is ontstaan dan wel dat hij mocht menen dat dit het geval was, met name omdat:
      - hij sedert 1978 onafgebroken voor de COAB werkzaam is geweest en gedaagde hem terzake telkenmale benoemingsbesluiten heeft verstrekt, wat hij steeds als formalisering van zijn dienstverband heeft gezien; 
      - de Honorariumregeling onderdeel vormt van de bundel "Rechtspositie Gemeente Amsterdam deel 2", wat hij eveneens steeds als aanwijzing van zijn ambtenaarschap heeft beschouwd; 
      - zijn werkzaamheden vanaf 1980 niet meer incidenteel waren, maar een structurele omvang van twee tot drie vaste dagdelen per week hadden en de gemeente over zijn jaarinkomen (f. 25.000,-- tot f. 30.000,--) sociale premies afdroeg; 
      - vanaf 1983 met hem over een aanstelling als ambtenaar is gesproken en het hoofd van de afdeling CAOB daarvan ook voorstander was, alsmede dat deze aangelegenheid in de zomer van 1993 nadrukkelijk onder de aandacht van gedaagde is gebracht; 
      - andere voor de gemeente werkzame artsen en later ook de voorzitter van de Indicatiecommissie wel een aanstelling als ambtenaar hebben gekregen; 
      - hij als enige arts in de Indicatiecommissie jarenlang een essentiële rol voor de COAB heeft vervuld, ook beleidsmatige werkzaamheden verrichtte, een voortrekkersrol bij de reorganisatie vervulde en namens de COAB wel naar buiten optrad;
      - hem een identiteitsbewijs met de aanduiding "Gemeente Amsterdam" is verstrekt waarmee hij zich jegens derden kon legitimeren; 
      - ook gedaagdes in bezwaar gebleken bereidheid om alsnog een pensioenvoorziening te bekostigen op erkenning van appellants ambtenaarschap duidt.
    
    
    4.3. Appellant betoogt voorts dat hij nadeel heeft geleden doordat terzake van zijn werkzaamheden voor de Indicatiecommissie nooit pensioenopbouw heeft plaatsgevonden en tevens doordat hij als gevolg van de omstandigheid dat hij niet in het sociaal plan was opgenomen bij de Stichting [X.] lager is ingeschaald dan het geval zou zijn geweest als hij wel in het sociaal plan was opgenomen. 
    
    4.4. Gedaagde voert aan dat hij nimmer de bedoeling heeft gehad appellant een aanstelling als ambtenaar te verlenen. 
    
    4.5. De Raad kan uit al hetgeen appellant aanvoert niet afleiden dat het wel gedaagdes bedoeling is geweest een ambtenaarsverhouding tot stand te brengen, of dat appellant heeft mogen begrijpen dat hij vanaf enig moment feitelijk als ambtenaar was aangesteld. 
    
    4.5.1. Het overleg over een aanstelling als ambtenaar dat in 1983 is aangevangen, is - ook blijkens appellants verklaring ter zitting - nimmer afgerond, terwijl evenmin aannemelijk is geworden dat een dergelijke aanstelling bevoegdelijk namens gedaagde is toegezegd. Ook de omstandigheid dat in de zomer van 1993 gedaagde om aandacht voor appellants positie is gevraagd, betekent niet dat appellant er op mocht vertrouwen dat gedaagde hem alsnog als ambtenaar zou aanstellen. 
    
    4.5.2. Juist uit de toepassing van de Honorariumregeling - op basis waarvan appellant steeds voor al zijn werkzaamheden werd betaald - blijkt duidelijk en kon ook appellant duidelijk zijn dat hij niet in dienstbetrekking was aangesteld, niet alleen omdat die betaling per door hem gedeclareerd uur plaatsvond, maar ook omdat de Honorariumregeling volgens artikel 1 uitdrukkelijk slechts van toepassing was op personen die niet op enigerlei wijze in publiekrechtelijke of privaatrechtelijke dienstbetrekking tot de gemeente stonden.
    
    4.5.3. Ook uit het feit dat hij 16 jaar lang jaarlijks tot lid-arts van de Indicatiecommissie werd benoemd, kon appellant bezwaarlijk afleiden dat hij ambtenaar was. Die benoeming hield immers niet in dat hij (jaarlijks) in openbare dienst werd aangesteld, maar zag op het verrichten van werkzaamheden op ad hoc-basis ten behoeve van de openbare dienst. Gezien die aard van zijn werkzaamheden vloeit uit de jaarlijkse hernieuwing van appellants benoeming tot lid van de Indicatiecommissie noch uit de omvang van appellants activiteiten voort, dat gedaagde kennelijke heeft beoogd een ambtenaarsverhouding tot stand te brengen of dat appellant mocht menen dat hij feitelijk als ambtenaar was aangesteld. De door appellant gestelde omstandigheid dat hij wel namens de gemeente naar buiten optrad en dat hem een gemeentelijk identiteitsbewijs was verstrekt, kan evenmin tot de conclusie leiden dat er inmiddels een ambtenaarsverhouding was ontstaan.
    
    4.5.4. Uit de omstandigheid dat de voorzitter van de Indicatiecommissie vanwege zijn managementtaken op een bepaald moment wel mede een uitdrukkelijke aanstelling als ambtenaar kreeg, blijkt evenmin gedaagdes bedoeling ook appellant, die als arts lid van die commissie was, als ambtenaar aan te stellen. Evenmin kan daaruit bij appellant de gerechtvaardigde indruk zijn ontstaan dat hij feitelijk (reeds) als ambtenaar was aangesteld. 
    
    4.5.5. Het feit dat gedaagde op appellants honorarium sociale premies inhield leidt niet tot een ander oordeel, mede in aanmerking genomen dat gedaagde geen pensioenpremie inhield, wat voor appellant zichtbaar was uit de betalingsspecificaties waarop hij zich beroept. Ook gedaagdes in bezwaar getoonde bereidheid inzake (bekostiging van de) inkoop van pensioenjaren, duidt niet op erkenning van ambtenaarschap maar - zoals appellant kon begrijpen - op de bereidheid appellant enigermate financieel tegemoet te komen.
     
    4.6. Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat in het tijdvak van 1978 tot 1994 geen ambtenaarsverhouding van appellant met de gemeente Amsterdam is ontstaan, zodat de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten moet worden bevestigd.
    
    Het nadere besluit van 16 april 1999
    
    5.1. Naar aanleiding van de bij de aangevallen uitspraak gegeven opdracht om opnieuw op het bezwaar van 20 april 1995 te beslissen, heeft gedaagde op 12 maart 1999 een hoorzitting gehouden. Appellant heeft daar op dezelfde gronden als vermeld in overweging 4.2. naar voren gebracht dat hij tot de reorganisatie van 1994 wel ambtenaar was. Voorts heeft hij aldaar om schadevergoeding verzocht in verband met het missen van pensioenjaren en de kosten van actuariële berekening terzake, de zijns inziens te lage inschaling bij de Stichting [X.], de kosten van zijn vervanging als [werknemer] wegens zijn deelname aan de diverse hoorzittingen en de kosten van juridische bijstand tot dat moment. 
    
    
      5.2. Bij het nadere besluit van 16 april 1999 heeft gedaagde het primaire besluit van
      10 maart 1995, inhoudende de weigering om appellant in het sociaal plan op te nemen, gehandhaafd wegens het ontbreken van een ambtelijk dienstverband. Daarbij is vermeld dat beroep bij de rechtbank mogelijk was. 
    
    
    5.3. Bij dit besluit van 16 april 1999 heeft gedaagde tevens het verzoek om schadevergoeding afgewezen en vermeld dat daartegen bezwaar mogelijk was. 
    
    5.4. Appellant heeft tegen het besluit van 16 april 1999 op 21 mei 1999 bij de rechtbank beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift ter verdere behandeling naar de Raad doorgezonden. 
    
    5.5. De Raad acht de doorzending terecht voorzover het beroep tegen het nieuwe besluit op appellants bezwaar van 20 april 1995 is gericht, nu dit in overweging 5.2. vermelde onderdeel van het nadere besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen. De tegen dit onderdeel van het besluit van 16 april 1999 gerichte grief van appellant treft evenwel geen doel, nu appellant, zoals blijkt uit de overwegingen 4.5. tot en met 4.5.5., ook naar het oordeel van de Raad geen ambtenaar was.
     
    5.6. De Raad is, met partijen, van oordeel dat met de in het besluit van 16 april 1999 vervatte afwijzing van het verzoek om schadevergoeding beoogd is een primair besluit te nemen, ook voor wat betreft de daarbij geclaimde kosten van rechtsbijstand. Nu die in overweging 5.3. vermelde afwijzing derhalve geen onderdeel vormt van het nieuwe besluit op bezwaar, strekt het geding bij de Raad zich niet daartoe uit. De Raad merkt nog op dat, ten tijde van 's Raads zitting, gedaagde op appellants bezwaar tegen deze afwijzing nog niet had beslist en de rechtbank op appellants tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar ingestelde beroep nog geen uitspraak had gedaan.
    
    6. De Raad ziet geen termen om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb. Derhalve wordt als volgt beslist. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten;
      Verklaart appellants beroep van 21 mei 1999 tegen het nadere besluit van 16 april 1999 ongegrond voorzover daarbij opnieuw op zijn bezwaar van 20 april 1995 is beslist.
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter en mr. J.H. van Kreveld en mr. K. Zeilemaker als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2002.
    
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    
    (get.) P.M. Okyay-Bloem.