ECLI:NL:RVS:2008:BD7384, Raad van State, 16-07-2008, 200702759/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Europees bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht "Pioneer Hi-Bred Northern Europe Sales Division GmbH" (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit) verleend voor kleinschalige veldwerkzaamheden met de genetisch gemodificeerde maïslijn 1507xNK603 in de gemeenten Haaksbergen, Venray en Werkendam. Dit besluit is op 28 maart 2007 ter inzage gelegd.

200702759/1.
      Datum uitspraak: 16 juli 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht "Pioneer Hi-Bred Northern Europe Sales Division GmbH" (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit) verleend voor kleinschalige veldwerkzaamheden met de genetisch gemodificeerde maïslijn 1507xNK603 in de gemeenten Haaksbergen, Venray en Werkendam. Dit besluit is op 28 maart 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace Nederland) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2007, beroep ingesteld. Greenpeace Nederland heeft haar beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2007.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De minister heeft op voet van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht verzocht om ten aanzien van bepaalde stukken toe te staan dat Greenpeace Nederland daarvan geen kennis kan nemen. Op 18 september 2007 heeft de Afdeling in een andere samenstelling beslist dat het verzoek gerechtvaardigd is.
      Greenpeace Nederland heeft toestemming verleend als bedoeld in het vijfde lid van dat artikel om mede op basis van de geheim te houden stukken uitspraak te doen.
    
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De minister heeft een zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    Greenpeace Nederland heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2008, waar Greenpeace Nederland, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en drs. H.G.P. van Bekkem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts en drs. I.T.W.C. Haen, beiden ambtenaar in dienst van het ministerie, dr. J.C.M. den Nijs, werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, en dr. D.C.M. Glandorf, lid van de Commissie Genetische Modificatie, zijn verschenen.
      Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. G. ’t Hart, advocaat te Utrecht, als partij gehoord.
    
    
    Bij brieven van 16 juni 2008 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek is heropend en dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen. Deze vragen waren in concept bijgevoegd.
    
    Bij onderscheiden brieven van 27 juni 2008 en 30 juni 2008 hebben partijen een reactie gegeven.
    
    2. Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1. Op 1 juni 2008 is de Wet tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) en de overheveling van de bepalingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen naar de Wet milieubeheer, alsmede daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wet doorgevoerde wetswijziging niet van toepassing is op het huidige geding.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. De minister stelt zich op het standpunt dat het beroep van Greenpeace niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover het de beroepsgrond betreft over de zogenoemde opslag van ontkiembare delen van maïsplanten.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
    
    Dit artikel moet aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
    2.2.2. Bij een besluit inzake vergunningverlening als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit zijn uitsluitend beslissingen omtrent de afzonderlijke toepassing van genetisch gemodificeerd organismen, waaronder begrepen de geografisch te onderscheiden plaatsen waar deze plaatsvindt, als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
    
    2.2.3. Greenpeace heeft zienswijzen naar voren gebracht die betrekking hebben op de gevolgen van de toepassing van deze genetisch gemodificeerde organismen voor mens en milieu. Ook de beroepsgrond over de zogenoemde opslag van ontkiembare delen van maïsplanten heeft daarop betrekking. Artikel 6:13 van de Awb staat er dan ook niet aan in de weg dat deze grond eerst in beroep wordt aangevoerd. Anders dan de minister stelt bestaat geen grond het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Bekendmaking plaats van introductie
    
    2.3. Greenpeace betoogt dat het overleggen van topografische kaarten van de gemeenten Haaksbergen, Venray en Werkendam, die elk betrekking hebben op een globale aanduiding van de plaats van introductie van de genetisch gemodificeerde organisme strijdig is met artikel 25, vierde lid, van Richtlijn 2001/18/EG van 12 maart 2001 van het Europese Parlement en de Raad inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad (hierna: de richtlijn 2001/18/EG). Evenmin verdraagt het handelen van de minister zich met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag van Aarhus) en Richtlijn 2003/4/EG van 28 januari 2003 van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (hierna: richtlijn 2003/4/EG), aldus Greenpeace.
    
    2.3.1. De minister brengt onder verwijzing naar het tweesporenbeleid met betrekking tot de aanduiding van proefveldlocaties naar voren dat bij het doen van een aanvraag aan de aanvrager voor een veldproef met genetisch gemodificeerde organismen twee locatieaanduidingen worden gevraagd: een kadastrale perceelsaanduiding en een globale locatieaanduiding. Deze laatste locatieaanduiding wordt ter inzage gelegd.
    
    De minister stelt zich, kort weergegeven, op het standpunt dat het ter inzage leggen van een globale locatieaanduiding past binnen de reikwijdte van artikel 25, vierde lid, van de richtlijn 2001/18/EG. Het bepaalde in bijlage IIIB, onder E.1, van deze richtlijn geeft evenmin aanleiding om van een strikte uitleg van het begrip ‘plaats van introductie’ uit te gaan. Bij de ter inzage legging van het ontwerp van het besluit is gekozen voor een globale locatieaanduiding van 2 bij 2 kilometer volgens het vierkantennet.
    
    Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007, nrs. 200602925/1, 200602926/1 en 200602927/1; www.raadvanstate.nl is dit beleid herzien in die zin, dat met het bekend maken van het bestreden besluit een kaart van een gebied van twintig maal de afzonderlijke proefvelden ter inzage is gelegd.
    
    Voor zover de plaats van introductie dient samen te vallen met de kadastrale gebiedsaanduiding stelt de minister zich op het standpunt dat de mogelijkheid om informatie geheim te houden niet slechts kan zijn gelegen in de bescherming van bedrijfsgeheimen als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de richtlijn 2001/18/EG, maar dat daarnaast, gelet op het Verdrag van Aarhus, een rechtvaardigingsgrond kan zijn gelegen in de beveiliging van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland. Zij ontleent dit standpunt aan artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur, waarin het Verdrag van Aarhus en de richtlijn 2003/4/EG zijn geïmplementeerd.
    
    2.3.2. In artikel 25, tweede lid, van richtlijn 2001/18/EG is bepaald dat de kennisgever kan aangeven welke informatie in een krachtens deze richtlijn ingediende kennisgeving vertrouwelijk dient te worden behandeld aangezien de openbaarmaking van die informatie een nadelige invloed kan hebben op zijn concurrentiepositie. In dat geval wordt een controleerbare motivering gegeven.
    
    Het derde lid bepaalt dat de bevoegde instantie na overleg met de kennisgever besluit welke informatie vertrouwelijk zal worden behandeld en de kennisgever op de hoogte brengt van haar beslissingen.
    
    Ingevolge het vierde lid mag de volgende informatie bij indiening […] in geen geval vertrouwelijk blijven: [..] de plaats van introductie […].
    
    In bijlage III van de richtlijn 2001/18/EG is vermeld dat een in deel B van de richtlijn bedoelde kennisgeving de in de sub-bijlagen omschreven informatie bevat. Voorts is in bijlage III vermeld dat bijlage IIIA betrekking heeft op alle typen genetisch gemodificeerde organismen met uitzondering van hogere planten en dat bijlage IIIB betrekking heeft op introducties van genetisch gemodificeerde hogere planten. Ingevolge bijlage III worden met de term "hogere planten" aangeduid planten die behoren tot de taxonomische groep Spermatophytae (Gymnospermae en Angiospermae).
    
    In bijlage IIIB van richtlijn 2001/18/EG is onder E, onder 1, vermeld als informatie die vereist is in kennisgevingen van introducties van genetisch gemodificeerde hogere planten (Gymnospermae en Angiospermae): ligging en omvang van het (de) introductiegebied(en).
    
    2.3.3. Richtlijn 2001/18/ EG is, behoudens artikel 25 van deze richtlijn, omgezet in het Besluit. Artikel 25 van de Richtlijn 2001/18/EG moet volgens de transponeringstabel bij de nota van toelichting bij het Besluit van 26 april 2004 tot wijziging van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen houdende regels inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (uitvoering richtlijn nr. 2001/18), worden beschouwd te zijn geïmplementeerd in artikel 56 van de Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juni 2008 luidde, en artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur.
    
    2.3.4. Uit de tekst van artikel 2 van de Wet openbaarheid van bestuur in samenhang gelezen met de geschiedenis van totstandkoming van deze wet volgt dat met deze wet niet is beoogd de bestaande wettelijke regelingen inzake openbaarheid en geheimhouding op speciale terreinen opzij te zetten dan wel daarnaast een aanvullende mogelijkheid te bieden om informatie te verkrijgen. De bestaande bepalingen over openbaarheid en geheimhouding bij of krachtens andere wetten gesteld, verhouden zich immers tot die van de Wet openbaarheid van bestuur als bijzondere tot algemene, welke als zodanig voorrang hebben boven laatstgenoemde.
    
    De Wet openbaarheid van bestuur wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Een dergelijke regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door afzonderlijke toepassing van de wet afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Het gaat dus om de bedoeling van de bijzondere wetgever, die door middel van interpretatie moet worden afgeleid uit het stelsel of uit de geschiedenis van totstandkoming van de bijzondere wet.
    
    2.3.5. In de Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juni 2008 luidde, waarin het Besluit destijds zijn grondslag vond, is in artikel 56 een geheimhoudingsregeling vervat. In dit artikel is bepaald dat, indien in een stuk dat ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde aan de minister, dan wel aan een andere persoon of instelling wordt overgelegd, gegevens voorkomen of uit zodanig stuk gegevens kunnen worden afgeleid, waarvan geheimhouding met het oog op de bescherming van bedrijfsgeheimen gerechtvaardigd is, de minister besluit op een daartoe strekkend verzoek van degene die het stuk overlegt, dat die gegevens geheim worden gehouden.
    
    Volgens de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling verhoudt deze regeling zich als een lex specialis tot de Wet openbaarheid van bestuur. De bijzondere wetgever heeft de in de Wet openbaarheid van bestuur neergelegde openbaarmakingsregeling te ruim geacht. Zij heeft althans niet het vertrouwen dat deze in de praktijk met voldoende terughoudendheid zal worden toegepast. Artikel 56 van de Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juli 2008 luidde, is dan ook een uitputtende regeling. De Wet openbaarheid van bestuur dient ten behoeve van deze regeling te wijken.
    
    2.4. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen.
    
    Indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, Jur. 1992, p. 59 e.v. op p. 70-71).
    
    Volgens vaste jurisprudentie behoeft de omstandigheid dat een richtlijnbepaling de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laat, niet af te doen aan het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter daarvan, indien een dergelijke beoordelingsmarge niet uitsluit dat de minimale bescherming, die hoe dan ook moet worden geboden, precies kan worden vastgesteld (C-397/01 tot C-403/01, Pfeiffer, Jur. 2004, p. I-08835, ov. 105).
    
    Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit (arrest C-312/93, Peterbroeck, Jur. 1995, p. I-4599 e.v. op p. 4620, ov. 12).
    
    2.4.1. De Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juni 2008 luidde, noch een andere bepaling van nationaal recht voorziet in de verplichting om bij het indienen van een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit voor kleinschalige veldwerkzaamheden met de genetisch gemodificeerde organismen, in geen geval de plaats van introductie vertrouwelijk te laten zijn. Artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG is niet op juiste wijze in het nationale recht geïmplementeerd. Gezien het bovenstaande acht de Afdeling het niet mogelijk om het nationale recht op dit punt in het licht van de bewoordingen en het doel van artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG richtlijnconform te interpreteren.
    
    Artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG laat een zekere beoordelingsmarge. Dit laat echter onverlet het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter van deze bepaling.
    
    2.4.2. Voor zover Greenpeace Nederland en de minister zich beroepen op het Verdrag van Aarhus overweegt de Afdeling dat richtlijn 2003/4/EG mede strekt tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit dit verdrag, zodat verdere bespreking niet aan de orde is.
    
    2.4.3. Het Hof heeft zich niet reeds eerder uitgesproken over de reikwijdte van het begrip ‘plaats van introductie’ als bedoeld in artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG dan wel artikel 19, vierde lid, van de met richtlijn 2001/18/EG vervallen richtlijn 90/220/EEG. De Conseil d’État (Frankrijk) heeft op 11 december 2007 in zaak C-552/07 (Commune de Sausheim) verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitleg van het begrip ‘plaats van introductie’ als bedoeld in artikel 19, vierde lid, van richtlijn 90/220/EEG.
    
    De Afdeling ziet hierin aanleiding op grond van artikel 234 van het Verdrag de hierna volgende prejudiciële vragen te stellen inzake de uitleg van het begrip ‘plaats van introductie’ als bedoeld in artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG.
    
    Vraag 1:
    
    Moet de plaats van introductie van genetisch gemodificeerde organismen, die krachtens artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG niet als vertrouwelijk kan worden beschouwd, mede gelet op het doel en de systematiek van deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat hiermee wordt bedoeld het kadastrale perceel of kan worden volstaan met het vermelden van een ruimer geografisch gebied?
    
    2.4.4. Indien de plaats van introductie een ruimer geografisch gebied behelst, dan komt de minister bij het bepalen van de gebiedsaanduiding een zekere beoordelingsvrijheid toe. De vraag rijst welke omstandigheden bij die beoordeling kunnen worden betrokken en of daarbij richtlijn 2003/4/EG betekenis toekomt. Gezien deze onduidelijkheid zal de Afdeling de volgende prejudiciële vraag stellen.
    
    Vraag 2:
    
    a. Indien een ruimer geografisch gebied toereikend is, welke omstandigheden kunnen bij het bepalen van de gebiedsaanduiding worden betrokken? b. Komt richtlijn 2003/4/EG betekenis toe bij het bepalen van de reikwijdte van de gebiedsaanduiding?
    
    c. Is met een gebied dat twintigmaal groter is dan de afzonderlijke proefvelden voldaan aan het proportionaliteitsbeginsel?
    
    2.4.5. Bij brief van 30 juni 2008 heeft de minister naar voren gebracht dat na het nemen van het bestreden besluit het tweesporenbeleid met betrekking tot de aanduiding van proefveldlocaties op 19 juli 2007 wederom is herzien in die zin dat is gekozen voor een globale locatieaanduiding van honderd maal in plaats van twintig maal de omvang van de proefvelden.
    
    Vraag 3:
    
    Is voldaan aan het proportionaliteitsbeginsel, indien overeenkomstig het op 17 juli 2008 herziene beleid wordt gekozen voor een globale gebiedsaanduiding van honderd maal de afzonderlijke proefvelden?
    
    2.4.6. Voor zover de plaats van introductie dient te worden uitgelegd als de kadastrale gebiedsaanduiding, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.4.7. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG kunnen de lidstaten bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:
    
    a) Het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, indien deze vertrouwelijkheid bij wet is voorzien;
    
    b) internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie;
    
    c) de rechtsgang, de mogelijkheid voor een persoon om een eerlijk proces te krijgen of de mogelijkheid voor een overheid om een onderzoek van strafrechtelijke of disciplinaire aard in te stellen;
    
    d) de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, wanneer deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen, met inbegrip van het algemeen belang dat met statistische en fiscale geheimhouding is gediend;
    
    e) intellectuele-eigendomsrechten;
    
    f) de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal of Gemeenschapsrecht;
    
    g) de belangen of de bescherming van iedere persoon die de verzochte informatie op vrijwillige basis heeft verstrekt, zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn of te kunnen worden, tenzij die persoon ermee heeft ingestemd dat de betrokken informatie wordt vrijgegeven;
    
    h) de bescherming van het milieu waarop die informatie betrekking heeft, zoals de habitat van zeldzame soorten.
    
    De, voor zover hier van belang, in het tweede lid genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in het tweede lid, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanmerken om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. In dit verband en met het oog op de toepassing van punt f) zorgen de lidstaten ervoor dat Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens wordt nageleefd.
    
    2.4.8. De Wet uitvoering Verdrag van Aarhus (Stb. 2004, 519) voorziet in de implementatie van het Verdrag en richtlijn 2003/4/EG in het nationale recht. Deze wet heeft, anders dan bij bijvoorbeeld de Wet openbaarheid van bestuur het geval is, niet geleid tot wijziging van de Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juni 2008 luidde. Dit ondanks dat deze wet betrekking heeft op milieu-informatie als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van richtlijn 2003/4/EG. Gelet op hetgeen de Afdeling heeft overwogen in rechtsoverweging 2.3.4. en 2.3.5. van deze uitspraak is richtlijn 2003/4/EG in zoverre niet volledig in het nationale recht geïmplementeerd. De Afdeling acht het niet mogelijk om het nationale recht op dit punt in het licht van de bewoordingen en het doel van richtlijn 2003/4/EG richtlijnconform te interpreteren. Gelet op de onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige formulering van artikel 4, tweede lid, van de richtlijn 2003/4/EG aangaande rechtvaardigingsgronden om milieu-informatie te (kunnen) weigeren kan een particulier een rechtstreeks beroep op deze bepaling doen.
    
    2.4.9. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG, ondanks het bepaalde in artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG, een rechtvaardigingsgrond gelegen kan zijn om de plaats van introductie vertrouwelijk te behandelen. Het Hof heeft zich niet reeds eerder daarover uitgesproken. De Afdeling ziet hierin aanleiding de hierna volgende prejudiciële vragen te stellen.
    
    Vraag 4:
    
    Indien slechts een kadastrale gebiedsaanduiding toereikend is, kan, ondanks het bepaalde in artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG, in de in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG weergegeven omstandigheden toch een rechtvaardiging zijn gelegen om informatie omtrent de exacte plaats van introductie vertrouwelijk te behandelen?
    
    2.4.10. De Afdeling ziet zich bij een bevestigende beantwoording van vraag 4 voorts voor de vraag gesteld of de beveiliging van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland, waarin de minister een rechtvaardiging gelegen ziet om de plaats van introductie vertrouwelijk te behandelen, vallen onder de rechtvaardigingsgronden van artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG dan wel als een op zichzelf staande en geoorloofde rechtvaardigingsgrond kan worden beschouwd. Daarbij rijst de vraag of dit artikellid een gesloten systeem kent.
    
    vraag 5:
    
    a. Bevat artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG een limitatieve opsomming van rechtvaardigingsgronden?
    
    b. Indien dit het geval is, kan de beveiliging van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland onder één van de in artikel 4, tweede lid, van de richtlijn 2003/4/EG genoemde rechtvaardigingsgronden worden gebracht?
    
    vraag 6:
    
    Indien op vraag 5, onder a en b, een positief antwoord volgt, is in dat geval een gebiedsaanduiding van twintigmaal dan wel honderd maal de omvang van het proefveld, gelet op het bepaalde in artikel 4, tweede lid, na punt h, van richtlijn 2003/4/EG, gezien het beschermen van particuliere (beveiliging van het bedrijf met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten) en publieke belangen (voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland) proportioneel?
    
    vraag 7:
    
    a. Indien op vraag 5, onder a, een negatief antwoord volgt, is het beveiligen van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland een geoorloofde rechtvaardigingsgrond?
    
    b. Is bij bevestigende beantwoording van vraag 7, onder a, een gebiedsaanduiding van twintigmaal dan wel honderd maal de omvang van het proefveld gezien het beschermen van particuliere (beveiliging van het bedrijf met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten) en publieke belangen (voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland) proportioneel?
    
    2.5. Gezien het vorenstaande zal de behandeling van het beroep van Greenpeace Nederland worden geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
    
    1. Moet de plaats van introductie van genetisch gemodificeerde organismen, die krachtens artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG niet als vertrouwelijk kan worden beschouwd, mede gelet op het doel en de systematiek van deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat hiermee wordt bedoeld het kadastrale perceel of kan worden volstaan met het vermelden van een ruimer geografisch gebied?
    
    2. a. Indien een ruimer geografisch gebied toereikend is, welke omstandigheden kunnen bij het bepalen van de gebiedsaanduiding worden betrokken? b. Komt richtlijn 2003/4/EG betekenis toe bij het bepalen van de reikwijdte van de gebiedsaanduiding? c. Is met een gebied dat twintigmaal groter is dan de afzonderlijke proefvelden voldaan aan het proportionaliteitsbeginsel?
    
    3. Is voldaan aan het proportionaliteitsbeginsel, indien overeenkomstig het op 17 juli 2008 herziene beleid wordt gekozen voor een globale gebiedsaanduiding van honderd maal de afzonderlijke proefvelden?
    
    4. Indien slechts een kadastrale gebiedsaanduiding toereikend is, kan, ondanks het bepaalde in artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG, in de in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG weergegeven omstandigheden toch een rechtvaardiging zijn gelegen om informatie omtrent de exacte plaats van introductie vertrouwelijk te behandelen?
    
    5. a. Bevat artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG een limitatieve opsomming van rechtvaardigingsgronden? b. Indien dit het geval is, kan de beveiliging van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland onder één van de in artikel 4, tweede lid, van de richtlijn 2003/4/EG genoemde rechtvaardigingsgronden worden gebracht?
    
    
      6. Indien op vraag 5, onder a en b, een positief antwoord volgt, is in dat geval een gebiedsaanduiding van twintigmaal dan wel honderd maal de omvang van het proefveld, gelet op het bepaalde in artikel 4, tweede lid, na punt h, van richtlijn 2003/4/EG, gezien het beschermen van particuliere (beveiliging van het bedrijf met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten) en publieke belangen (voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland) proportioneel? 
      7. a. Indien op vraag 5, onder a, een negatief antwoord volgt, is het beveiligen van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland een geoorloofde rechtvaardigingsgrond? b. Is bij bevestigende beantwoording van vraag 7, onder a, een gebiedsaanduiding van twintigmaal dan wel honderd maal de omvang van het proefveld gezien het beschermen van particuliere (beveiliging van het bedrijf met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten) en publieke belangen (voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland) proportioneel?;
    
    
    II. schorst de behandeling en houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Drouen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2008
    
    375.