ECLI:NL:RBSHE:2008:BG5916, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 13-11-2008, AWB 07-2922
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2008-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Lichte bouwvergunning, alsmede vrijstelling op de voet van artikel 19, derde lid, van de WRO, voor het oprichten van een antennemast voor (GSM)telecommunicatiedoeleinden te Haaren. Verweerder heeft tot uitgangspunt mogen nemen de aanbevelingen van de Gezondheidsraad en de standpunten van de Wereldgezondheidsorganisatie en de GGD omtrent de gezondheidsrisico’s van plaatsing van antennemasten als de onderhavige. In het licht hiervan heeft eiser zijn stelling dat sprake is van schending van het voorzorgsbeginsel als bedoeld in artikel 174, tweede lid, van het EG-Verdrag en het recht op een goede lichamelijke en geestelijke gezondheid als bedoeld in artikel 12 van het Internationale Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten onvoldoende onderbouwd.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: AWB 07/2922
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2008 
    
    inzake
    
    
      [eiser],
      te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. H.G.M. van der Westen, 
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haaren,
      verweerder,
      gemachtigde I.M.M. de Visser.
    
    
    Aan het geding heeft op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als partij deelgenomen Orange Nederland N.V., te Den Haag, vergunninghoudster, gemachtigde mr. E. van Coolwijk.
    
    
    Procesverloop	
    
    Bij besluit van 1 mei 2007 heeft verweerder aan vergunninghoudster met toepassing van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) een lichte bouwvergunning verleend voor het oprichten van een antennemast voor (GSM)telecommunicatiedoeleinden op het perceel plaatselijk bekend Nemelaerstraat ongenummerd (nabij nummer 24), te Haaren. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 7 mei 2007 bezwaar gemaakt. 
    
    Bij uitspraak van 18 mei 2007 (zaaknummer AWB 07/1577) heeft de voorzieningenrechter de bij uitspraak buiten zitting van 8 mei 2007 uitgesproken schorsing van verweerders besluit van 1 mei 2007 opgeheven.
    
    Bij besluit van 24 juli 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 mei 2007 gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 30 augustus 2007 beroep ingesteld. 
    
    De zaak is behandeld ter zitting van 5 september 2008, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde. Vergunninghoudster is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen. Uit informatie van TNT Post is gebleken dat de uitnodiging voor de zitting door of namens vergunninghoudster in ontvangst is genomen.
    
    
    Overwegingen
    
    1. Aan de orde is de vraag of verweerder in redelijkheid vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, alsmede terecht lichte bouwvergunning heeft verleend voor het oprichten van een antennemast op het perceel Nemelaerstraat ongenummerd (nabij nummer 24) te Haaren.
    
    2. De standpunten van partijen, zakelijk weergegeven, luiden in beroep als volgt.
    
    3. Eiser heeft zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat verweerder in strijd met zijn beleidsregels inzake de toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling heeft verleend voor de onderhavige antennemast, nu de antennemast niet in samenhang met bestaande bebouwing noch op een bedrijventerrein of langs rijkswegen dan wel langs andere belangrijke wegstructuren wordt geplaatst. Eiser heeft voorts gewezen op een aantal onderzoeksrapporten over de gevolgen van straling van antennemasten voor omwonenden en is van mening dat verweerder vanwege de mogelijk schadelijke gezondheidseffecten van dergelijke antennemasten zijn medewerking aan het oprichten van een antennemast op de onderhavige locatie had moeten weigeren. Door toch medewerking te verlenen aan de oprichting van de antennemast op de onderhavige locatie, handelt verweerder volgens eiser in strijd met het voorzorgsbeginsel, zoals mede neergelegd in artikel 174, tweede lid, van het EG-verdrag, en met het recht op een goede lichamelijke en geestelijke gezondheid, zoals mede neergelegd in artikel 12 van het Internationale Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: het Verdrag). De keuze voor de onderhavige locatie is bovendien onevenredig bezwarend, omdat er een geschikte locatie voor de antennemast bestaat aan de Gever, waar zich geen of minder woningen bevinden. Eiser is van mening dat verweerder het gezondheidsbelang van omwonenden moet laten prevaleren boven het commerciële belang van vergunninghoudster bij het kunnen realiseren van de antennemast, zolang niet vaststaat dat schadelijke effecten daarvan voor de gezondheid van omwonenden zijn uitgesloten. 
    
    4. Verweerder heeft vooropgesteld dat bij het zoeken naar een nieuwe locatie niet alleen rekening moet worden gehouden met de randvoorwaarden die in de beleidsregels zijn geformuleerd, maar ook naar een aantal andere aspecten, zoals netwerkeisen en dekking, moet worden gekeken. Verweerder heeft aangegeven dat uit onderzoek naar verschillende locaties binnen de kern Haaren is gebleken dat de onderhavige locatie op het sportpark aan de Nemelaerstraat wat dat betreft het meest geschikt is voor het plaatsen van de antennemast. Verweerder heeft toegelicht dat deze locatie op beperkte afstand van de huidige locatie in een zeer groene omgeving en in de buurt van bestaande bebouwing ligt en daarnaast een goede dekking kan worden gerealiseerd. Verweerder is voorts van mening dat het plaatsen van de antennemast op de locatie aan de Nemelaerstraat niet in strijd is met het voorzorgsbeginsel, nu uit de door eiser genoemde onderzoeken alsook uit navraag bij daarvoor aangestelde en ter zake deskundige instanties zoals de GGD, de Wereldgezondheidsorganisatie en de Gezondheidsraad niet blijkt van bewezen schadelijke gevolgen voor de gezondheid van omwonenden.
    
    5. Het wettelijk kader luidde op de datum van het bestreden besluit als volgt.
    
    6. Ingevolge artikel 44, eerste lid en onder c, van de Woningwet (Ww) mag een reguliere bouwvergunning alleen en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld. Ingevolge artikel 44, derde lid, van de Ww geldt deze weigeringsgrond ook in het geval een lichte bouwvergunning is vereist. 
    
    7. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan ”Haaren West” heeft het perceel waarop het bouwplan is voorzien de bestemming ”Rekreatieve doeleinden”. 
    
    8. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor actieve recreatie, zoals een manege, sportterreinen, tennisbanen en een jeugdcircus, alsmede voor parkeren. 
    
    9. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de planvoorschriften zijn op gronden als bedoeld in het eerste lid uitsluitend gebouwen ten dienste van de bestemming en daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen toegestaan. 
    
    10. Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. 
    
    11. In artikel 20, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro) is bepaald dat voor de toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO in aanmerking komt een antenne-installatie als bedoeld in het Besluit bouwvergunningsvrije en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb), in de bebouwde kom, mits de hoogte van de antenne, of indien de antenne is geplaatst op een antennedrager als bedoeld in dat besluit, de hoogte van de antennedrager en de antenne tezamen, gemeten van de voet van de antenne, respectievelijk de antennedrager, niet meer is dan 40 meter. 
    
    
      12. Volgens de door verweerder vastgestelde ”beleidsregels omtrent de toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO” (hierna: de beleidsregels) dienen bij het verlenen van een vrijstelling voor een antenne-installatie als bedoeld in het Bblb, in de bebouwde kom, mits overigens wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro, de volgende randvoorwaarden in acht te worden genomen:
      a. geen antennes plaatsen op woongebouwen;
      b. uitgangspunt is site-sharing;
      c. voorkeur voor plaatsing in samenhang met (eventuele) bestaande bebouwing;
      d. voorkeur voor plaatsing in nabijheid van fors en blijvend groen als voor- en/of achtergrond. Eén rij beplanting met volwassen populieren voldoet hier niet aan;
      e. voorkeur voor plaatsing op bedrijventerrein of langs rijkswegen en evt. andere belangrijke wegenstructuren met inachtneming van het hierbovenstaande;
      f. geen masten binnen een ecologische hoofdstructuur of er tegenaan dan wel binnen natuurgebieden;
      g. geen masten in gebieden waarvan de landschappelijke waarde is gelegen in de openheid;
      h. geen plaatsing in de directe nabijheid van beeldbepalende/monumentale panden die tot verstoring van het beeld leidt, behoudens een positief advies van de welstandscommissie.
    
    
    13. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Beleidsregels
    
    14. Tussen partijen is niet in geschil dat de antennemast licht bouwvergunningplichtig is en wat betreft de gekozen locatie in strijd is met het bestemmingsplan. De vraag die partijen verdeeld houdt is of verweerder met inachtneming van de beleidsregels in redelijkheid heeft kunnen besluiten met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling te verlenen om oprichting van de antennemast alsnog mogelijk te maken. De grieven van eiser vallen in drie hoofdonderdelen uiteen. De rechtbank zal deze drie hoofdonderdelen hierna afzonderlijk bespreken. 
    
    15. De rechtbank stelt bij de verdere beoordeling voorop dat de beleidsregels zijn vastgesteld door verweerder en ook overigens voldoen aan de definitie van beleidsregel in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Wat betreft de toepassing van de beleidsregels heeft verweerder toegelicht en volgt ook uit de bewoordingen van de beleidsregels, dat de in de beleidsregels opgenomen randvoorwaarden zijn te onderscheiden in dwingend geformuleerde voorwaarden, waarvan in beginsel niet kan worden afgeweken, en voorwaarden, waarin slechts een voorkeur is neergelegd, waarmee zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden maar waarvan onder omstandigheden kan worden afgeweken. 
    
    16. In beroep is niet langer in geschil dat het bouwplan in overeenstemming is met de onder d en g van de beleidsregels geformuleerde randvoorwaarden. Ook de rechtbank zal daarvan uitgaan. Daarmee is in beroep nog aan de orde de stelling van eiser dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de onder c en e geformuleerde randvoorwaarden. De rechtbank stelt bij de beoordeling van de juistheid van deze stelling van eiser voorop dat deze beide randvoorwaarden niet imperatief zijn geformuleerd en verweerder hiervan bij het nemen van het besluit tot vrijstelling, mits deugdelijk gemotiveerd, kan afwijken. 
    
    17. Met betrekking tot de onder c geformuleerde randvoorwaarde heeft verweerder ter zitting aan de hand van foto’s van het plangebied laten zien dat de locatie aan de Nemelaerstraat in de directe nabijheid van het jeu-de-boulesgebouw is gelegen. Eiser heeft ter zitting nog gesteld dat het door verweerder genoemde jeu-de-boulesgebouw nog niet was geopend op de datum van het bestreden besluit. Hiermee betwist eiser echter niet de stelling van verweerder dat het gebouw feitelijk al wel was opgericht op de datum van het bestreden besluit, zodat van de juistheid van deze stelling van verweerder zal worden uitgegaan. Daarmee kan worden aangenomen dat ook aan deze randvoorwaarde is voldaan.
    
    18. Met betrekking tot de onder e geformuleerde randvoorwaarde heeft verweerder aangegeven dat plaatsing van de antennemast op het enige bedrijventerrein dat de gemeente kent, ’t Hopveld, dan wel langs rijkswegen of andere belangrijke wegenstructuren, geen optie is. Deze locaties zijn volgens verweerder te ver van de huidige locatie gelegen om voldoende dekking te garanderen, dan wel zijn anderszins minder geschikt. De rechtbank acht dit aannemelijk. De stelling van eiser dat in tegenstelling tot de locatie aan de Nemelaerstraat de door hem genoemde alternatieve locatie aan de Gever op ongeveer 70 meter is gelegen van een provinciale weg, kan hierin geen verandering brengen, reeds gelet op het feit dat, zoals ook tussen partijen niet in geschil is, deze alternatieve locatie niet aan de dwingend geformuleerde voorwaarde onder g voldoet. 
    
    19. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder bij zijn besluit tot het verlenen van vrijstelling de in de beleidsregels neergelegde randvoorwaarden heeft nageleefd. 
    
    Voorzorgsbeginsel en recht op een goede lichamelijke en geestelijke gezondheid
    
    20. Voorts is de rechtbank, in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 17 oktober 2007, LJN BB5808, van oordeel dat niet staande kan worden gehouden dat verweerder in de door eiser geuite vrees voor gezondheidsrisico's door straling van de antennes aanleiding had moeten vinden de vrijstelling voor die mast te weigeren. Verweerder is bij het nemen van zijn besluit uitgegaan van de aanbevelingen van de Gezondheidsraad, gebaseerd op uitkomsten van verschillende wetenschappelijke onderzoeken, alsmede op de standpunten van de Wereldgezondheidsorganisatie en de GGD ter zake. Daaruit volgt dat de plaatsing van een antennemast als de onderhavige, niet leidt tot verhoogde gezondheidsrisico's. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat verweerder de hier bedoelde aanbevelingen en standpunten niet tot uitgangspunt heeft mogen nemen. De rechtbank kent voorts mede betekenis toe aan de omstandigheid dat bij de beoordeling of vergunningvrije oprichting van een antenne-installatie voor mobiele telecommunicatie mogelijk zou zijn ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ww, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bblb, stralingseffecten geen toetsingscriterium vormen. Gelet hierop valt niet in te zien dat daaraan bij de beoordeling of voor een antenne-installatie in redelijkheid vrijstelling kan worden verleend wel doorslaggevende betekenis zou moeten worden toegekend. 
    
    21. In het licht van hetgeen in de voorgaande rechtsoverweging is vermeld, heeft eiser zijn stelling dat sprake is van schending van het voorzorgsbeginsel of het recht op een goede lichamelijke en geestelijke gezondheid naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Gelet hierop behoeven de vragen of artikel 174 van het EG-verdrag rechtstreekse werking heeft en artikel 12 van het Verdrag een eenieder verbindende bepaling betreft geen bespreking.
    
    Locatie bouwplan
    
    22. Met betrekking tot de stelling van eiser dat verweerder gehouden is de locatie aan de Nemelaerstraat af te wijzen en te kiezen voor een alternatieve locatie aan de Gever stelt de rechtbank voorop dat volgens vaste rechtspraak (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2007, LJN AZ8448) verweerder dient te beslissen omtrent het verlenen van vrijstelling aan een project, zoals daarvoor vrijstelling is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. 
    
    23. Zoals in rechtsoverweging 16 reeds vastgesteld voldoet de locatie aan de Nemelaerstraat aan de in de beleidsregels onder d en g geformuleerde randvoorwaarden, terwijl in beroep als onweersproken vaststaat dat de alternatieve locatie aan de Gever niet aan deze beide randvoorwaarden voldoet. Gesteld noch anderszins aannemelijk is geworden dat wat betreft de randvoorwaarden a, b, c, f en h een verschil bestaat tussen beide locaties. Dit betekent dat ook indien ervan wordt uitgegaan dat de locatie aan de Nemelaerstraat niet en de locatie aan de Gever wel voldoet aan randvoorwaarde e, de locatie aan de Nemelaerstraat op meer punten voldoet aan de beleidsregels dan de genoemde alternatieve locatie. 
    
    24. Voorts gaat de rechtbank er, als onweersproken, van uit dat bij oprichting van een antennemast aan de Nemelaerstraat een betere dekking wordt gerealiseerd dan bij oprichting van een antennemast op de locatie aan de Gever. Dat vergunninghoudster op verschillende momenten verschillende dekkingskaarten zou hebben getoond, doet hieraan niet af nu deze stelling, ook indien juist, niet betekent dat het verschil in dekking tussen beide locaties inhoudelijk wordt weersproken. Anders dan eiser meent, heeft verweerder het belang van voldoende dekking voorts mogen betrekken bij zijn belangenafweging. Een andersluidend oordeel zou er immers op neerkomen dat de geschiktheid van een locatie voor bepaald voorgenomen gebruik geen rol zou mogen spelen bij de beoordeling van het bouwplan dat dit gebruik mogelijk zou maken. Indien verweerder het belang van een goede dekking buiten beschouwing zou laten, zou hij ten onrechte nalaten alle betrokken belangen af te wegen.
    
    25. Tot slot was verweerder, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 19, ook op basis van hetgeen eiser heeft aangevoerd omtrent gezondheidsaspecten niet gehouden te komen tot het weigeren van medewerking aan realisatie van het bouwplan aan de Nemelaerstraat.
    
    26. Gelet op het voorgaande was verweerder niet gehouden om zich te onthouden van medewerking aan de door vergunninghoudster aangevraagde bouwvergunning. De desbetreffende grief van eiser faalt dan ook. 
    
    27. Gelet op al het vorenoverwogene heeft verweerder in redelijkheid vrijstelling kunnen verlenen en terecht lichte bouwvergunning verleend voor het bouwplan. Dit betekent dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
    
    28. De rechtbank acht geen termen aanwezig om een proceskostenveroordeling uit te spreken of te gelasten dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht dient te vergoeden.
    
    29. Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gedaan door mr. T. van de Woestijne als voorzitter en mr. M.L.P. van Cruchten en mr. J.H.G. van den Broek als leden in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier en in het openbaar uitgesproken op 13 november 2008. 
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    Afschriften verzonden: