ECLI:NL:RBLEE:2006:AV6721, Rechtbank Leeuwarden, 16-03-2006, 04/1205
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2006-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorbereidingsbesluit. Vrijstelling ex art. 19 lid 1 WRO. Bouwvergunning. Omvang van het beroep. Ontvankelijkheid. Procesbelang. Goede ruimtelijke onderbouwing. Concentratie van rechtsbescherming. Onpartijdige besluitvorming.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    Reg.nr.: 04/1205
    
    Inzake het geding tussen
    
    
      [A], wonende te [B], eiseres,
      gemachtigde: P.L. Reedeker,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Terschelling, verweerder sub 1,
      hierna: de raad,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Terschelling, verweerder sub 2,
      hierna: B&W,
    
    
    gemachtigde: H.T. Smit, werkzaam in dienst van de gemeente Terschelling.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 9 september 2004 heeft B&W eiseres mededeling gedaan van de besluiten op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de Woningwet.
    
    Tegen deze besluiten is namens eiseres beroep ingesteld. 
    
    De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 6 december 2005. Eiseres en verweerder hebben zich doen vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigden. Tevens zijn verschenen de heer en mevrouw [C], die als derde-belanghebbenden partij zijn in dit geding.
    
    
    Motivering
    
    De rechtbank baseert zich bij haar oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden. 
    
    Op 13 januari 2004 heeft de raad verklaard dat voor het perceel kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie I, nr. 537, plaatselijk bekend als Lergerbosweg, een herziening van het ter plaatse geldende bestemmingsplan wordt voorbereid. Dit voorbereidingsbesluit is met ingang van 23 januari 2004 in werking getreden.
    
    Eveneens op 13 januari 2004 heeft de raad besloten om met toepassing van art. 19 lid 1 WRO vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan ten behoeve van de verwezenlijking van het door [C] op 10 december 2002 ingediende bouwplan, strekkende tot de oprichting van een woning op voormeld perceel.
    
    Op 28 januari 2004 hebben burgemeester en wethouders van Terschelling aan [C] een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woning met garage op het perceel kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie I, nr. 537.
    
    Tegen de besluiten van 13 januari 2004 is namens eiseres bezwaar gemaakt. Bij besluit van 20 april 2004 heeft de raad de afhandeling van de bezwaren gemandateerd aan B&W, voor zover het besluit niet afwijkt van het eerder door de raad genomen besluit. De bezwaren zijn toegelicht op een op 24 mei 2004 gehouden hoorzitting.
    
    De brief van B&W van 9 september 2004 bevat drie van elkaar te onderscheiden beslissingen op bezwaar.
    
    Conform het advies van de commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie) heeft B&W de bezwaren voor zover gericht tegen het voorbereidingsbesluit van 13 januari 2004 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd (bestreden besluit A). 
    
    In afwijking van voormeld advies zijn de bezwaren tegen het vrijstellingsbesluit ongegrond verklaard. Het advies van de commissie om de bezwaren gegrond te verklaren omdat het voorbereidingsbesluit nog niet in werking was getreden op het moment dat het vrijstellingsbesluit is genomen, is door verweerder gepasseerd met een beroep op art. 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor het overige is het advies van de commissie overgenomen. Het vrijstellingsbesluit is ongewijzigd gehandhaafd (bestreden besluit B). Tevens is de bouwvergunning gehandhaafd (bestreden besluit C).
    
    Door eiseres is een voorlopig beroepschrift ingezonden, gedateerd 20 oktober 2004. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij schrijven van 12 december 2004. 
    
    Namens eiseres is in beroep kort samengevat het volgende aangevoerd. Aan recente publicaties ontleent eiseres twijfels aan de integriteit van een drietal met name genoemde raadsleden. Omdat deze raadsleden permanten wonen in recreatiewoningen, hetgeen illegaal is, staan deze raadsleden niet vrij in de besluitvorming over woonruimte en mogelijke bebouwingen, aangezien dit consequenties zou kunnen hebben voor hun eigen woonsituatie. Verder heeft eiseres aangevoerd dat zij van mening is dat haar overige bezwaren tegen het voorbereidingsbesluit en het vrijstellingsbesluit in de beslissing op bezwaar niet dan wel onvoldoende zijn weerlegd. In een bijlage bij het aanvullend beroepschrift is per onderdeel van het advies van de commissie aangegeven waarom dit volgens eiseres niet klopt.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      Ten aanzien van de omvang van het beroep
      Naar het oordeel van de rechtbank dient het beroep gericht geacht te worden tegen voormelde besluiten A, B en C.  De inleidende bezwaarschriften zijn weliswaar beperkt tot de besluiten van de raad van 13 januari 2004, maar uit art. 49 lid 5 Woningwet volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het tegen het vrijstellingsbesluit gerichte bezwaarschrift moet worden geacht tevens een (prematuur) bezwaarschrift tegen de bouwvergunning in te houden. Gelet op de inhoud van de brief van 9 september 2004 is B&W kennelijk ook van die opvatting uitgegaan. De rechtbank is van oordeel dat deze opvatting recht doet aan de met art. 49 lid 5 Woningwet beoogde concentratie van rechtsbescherming, in welk verband wordt verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 24 maart 2004 (LJN: AO6065).
    
    
    Voor zover in het voorlopig en aanvullend beroepschrift tevens wordt opgekomen tegen het voorbereidingsbesluit van 16 juli 2002, worden deze argumenten buiten beschouwing gelaten. De brief van B&W van 9 september 2004 bevat immers geen beslissing ten aanzien van de bezwaren voor zover gericht tegen het voorbereidingsbesluit van 16 juli 2002. Ook overigens is uit de stukken niet gebleken dat B&W of de raad een uitdrukkelijk besluit heeft genomen met betrekking tot de bezwaren die zijn gericht tegen het voorbereidingsbesluit van 16 juli 2002.
    
    
      Ten aanzien van het voorbereidingsbesluit (besluit A)
      Bij de toepassing van art. 21 lid 1 WRO is slechts aan de orde dat de gemeenteraad, gelet op de gevolgen die het inwerkingtreden van een voorbereidingsbesluit kan hebben, verklaart dat voor een bepaald gebied een bestemmingsplan wordt voorbereid. Daarbij komt de gemeenteraad, in aanmerking genomen de bewoordingen van art. 21 lid 1 WRO en de aard van de bevoegdheid die daarin aan hem is toegekend, een ruime mate van beleidsvrijheid toe. Dit betekent dat indien een voorbereidingsbesluit wordt genomen teneinde een vrijstelling als bedoeld in art. 19 lid 1 juncto lid 4 WRO ten behoeve van een bouwplan mogelijk te maken, slechts dan aanleiding zal zijn voor de conclusie dat de gemeenteraad niet in redelijkheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit heeft kunnen overgaan, indien reeds bij een globale beschouwing aanstonds duidelijk had behoren te zijn dat het voorgenomen bouwplan in planologisch opzicht onaanvaardbaar is.
    
    
    Een dergelijk geval doet zich hier naar het oordeel van de rechtbank niet voor, aangezien niet is gebleken van evidente strijd met provinciaal en/of  rijksplanologisch beleid. Hieraan doet niet af dat het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân (hierna: GS) aanvankelijk hun medewerking aan het bouwplan van [C] hebben geweigerd. Uit de in de brief van GS van 18 maart 2003 vervatte weigering van een verklaring van geen bezwaar blijkt immers dat GS van mening waren dat het perceel van [C], op grond van overwegingen van ecologische en landschappelijke aard, niet voldoet aan de ruimtelijke criteria voor invullocaties ten behoeve van woningbouw. Van het bestaan van zodanige planologische belemmeringen dat nimmer aan woningbouw op het perceel van [C] zou kunnen worden meegewerkt, blijkt echter niet. Hetgeen namens eiseres op dit punt is aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    Eiseres heeft verder aangevoerd dat het onderhavige voorbereidingsbesluit vergezeld had moeten gaan van een ruimtelijke onderbouwing waarin onder meer de ruimtelijke noodzaak voor de oprichting van de woning door [C] zou worden aangetoond. Een dergelijke voorwaarde geldt echter -anders dan voor het hierna te bespreken vrijstellingsbesluit- niet voor een voorbereidingsbesluit. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 17 december 2003 (LJN: AO0358) kan verder worden afgeleid dat de raad, gelet op het bepaalde in art. 19 lid 4 WRO, ten einde de verlening van vrijstelling met toepassing van art. 19 lid 1 WRO mogelijk te maken, kan volstaan met een inhoudsloos voorbereidingsbesluit. Dit argument van eiseres wordt door de rechtbank derhalve verworpen.
    
    De rechtbank is voorts van oordeel dat het al dan niet rechtmatig bewonen van recreatiewoningen door raadsleden in een dermate ver verwijderd verband staat van het voorbereidingsbesluit  van 13 januari 2004, dat daaraan niet de conclusie kan worden verbonden dat dit besluit, noch de ongegrondverklaring van de daartegen ingediende bezwaren, op onrechtmatige wijze tot stand gekomen is. De onpartijdigheid van de besluitvorming van de raad is evenmin in het gedrang gekomen door het feit dat [C] van 10 april 2002 tot en met 16 april 2004 lid van de gemeenteraad is geweest, aangezien hij bij de vergadering van 13 januari 2004 niet aanwezig was.
    
    In zoverre is het beroep van eiseres derhalve ongegrond.
    
    
      Ten aanzien van het vrijstellingsbesluit (besluit B)
      Niet in geschil is dat het bouwplan van [C] niet past binnen het bestemmingsplan. Het perceel van [C] heeft op grond van de geldende correctieve (en partiële) herziening van het bestemmingsplan "Hoorn" (1987) de bestemming "bosgebied". Op gronden met deze bestemming mogen op grond van de planvoorschriften geen gebouwen worden opgericht.
    
    
    Op grond van art. 19 lid 1 WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
    
    Art. 19 lid 4 WRO bepaalt dat vrijstelling krachtens het eerste lid niet wordt verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor (a) het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig art. 33 lid 1 WRO is herzien of (b) geen vrijstelling overeenkomstig art. 33 lid 2 WRO is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    Ten aanzien van de vraag of de raad bevoegd geacht kan worden tot het verlenen van vrijstelling op grond van art. 19 lid 1 WRO overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Het geldende bestemmingsplan "Hoorn" (1987) is, voor zover betrekking hebbend op het perceel van [C], niet tijdig overeenkomstig art. 33 lid 1 WRO herzien. Bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan "Hoorn" (2000) is op het perceel een wijzigingsbevoegdheid gelegd die invulling met woningbouw mogelijk moet maken, doch hieraan is door GS bij besluit van 15 maart 2001 goedkeuring onthouden.
    
    De rechtbank stelt vast dat  ten tijde van de beslissing op bezwaar het voorbereidingsbesluit van 13 januari 2004 van kracht was, zodat ten tijde hier van belang is voldaan aan het bepaalde in art. 19 lid 4 WRO. Ten behoeve van het onderhavige project hebben GS bij brief van 29 oktober 2003 een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
    
    Aan deze voorwaarden voor het bestaan van voormelde bevoegdheid is derhalve voldaan. Dat het voorbereidingsbesluit van 13 januari 2004 ten tijde van het primaire vrijstellingsbesluit van diezelfde datum nog niet in werking was getreden, doet hieraan niet af. De bezwaarschriftprocedure is immers mede bedoeld voor het herstel van fouten.
    
    Het argument van eiseres dat het de raad niet vrijstond een zelfstandige projectprocedure te volgen, faalt. De omstandigheid dat GS onder meer ten aanzien van het perceel van [C] goedkeuring hebben onthouden aan het bestemmingsplan "Hoorn (2000)" maakt niet dat de raad slechts met toepassing van de met meer waarborgen omklede bestemmingsplanprocedure planologische medewerking kan verlenen aan het bouwplan van [C]. Indien wordt voldaan aan de wettelijke vereisten van art. 19 lid 1 WRO staat het de raad vrij toepassing te geven aan de in die bepaling neergelegde zelfstandige projectprocedure. Een nadere motivering van die keuze is niet vereist. De omvang van een project en de mate waarop inbreuk wordt gemaakt op het bestaande planologische regime brengen niet mee dat dient te worden gekozen voor een bestemmingsplanprocedure. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de AbRS van 7 december 2005 (LJN: AU7569).
    
    De ruimtelijke onderbouwing die de raad aan het onderhavige project ten grondslag heeft gelegd, komt -kort samengevat- op het volgende neer. Het perceel van [C] is gelegen aan de westkant van de Lergerbosweg. Het perceel is circa 16 meter breed en circa 43 meter diep. Het vormt de uitloper van het westelijk gelegen deel van het Lergerbos. Het totale Lergerbos, een elzenhakhoutbos, ligt ingeklemd tussen de permanente woonbebouwing aan de Hoofdweg en een complex recreatiewoningen. Het Lergerbos wordt in noord-zuid richting doorsneden door de Lergerbosweg. Aan de westzijde van de Lergerbosweg is sprake van een lintvormige aaneenschakeling van enigszins verspringende bouwelementen (deels permanent bewoonde woningen en deels recreatiewoningen) waarin het perceel van [C] zich als een soort restruimte manifesteert. De raad ziet de invulling van deze open plek als een versterking van de ruimtelijke structuur van het bebouwingslint aan de westzijde van de Lergerbosweg die past binnen het beleid ten aanzien van invullocaties zoals neergelegd in het nieuwe bestemmingsplan "Hoorn" (2000). Ook aan de overige in voormeld beleid opgenomen criteria wordt volgens de raad voldaan, aangezien het perceel verkeerstechnische gezien ontsloten is en omdat er in milieuhygiënisch opzicht geen belemmeringen zijn in verband met nabij gelegen bedrijven. Invulling van deze locatie zal volgens de raad ook niet leiden tot een structurele aantasting van het voor Hoorn zo bepalende landschapsbeeld. Het verlies van circa 700 m² hakhoutbos betekent, gezien de resterende oppervlakte van het Lergerbos, niet tot een wezenlijke aantasting van de ecologische waarden. De open structuur van de bebouwing aan de westzijde van de Lergerbosweg en de groene inrichting van de rond de vrijstaande bebouwing gelegen erven, alsmede de geringe afstand (circa 55 m.) tussen het oostelijk en westelijk deel van het Lergerbos, garanderen in voldoende mate dat de ecologische relaties tussen beide delen zullen voortbestaan.
    
    De rechtbank overweegt dat uit de parlementaire geschiedenis van art. 19 WRO blijkt dat een goede ruimtelijke onderbouwing geen procedureel maar een inhoudelijk criterium is, waarvan de invulling in het algemeen afhankelijk is van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijk beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of  intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    Namens eiseres is aangevoerd dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bebouwing van het perceel van [C] niet afdoet aan de verbinding tussen het oostelijk en het westelijk deel van het Lergerbos. Dit betoog faalt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad in het rapport van Zumkehr Ecologisch Adviesbureau, genaamd "Een onderzoek naar de natuurwaarden van kavel I 537 langs de Lergerbosweg, Hoorn-Terschelling", terecht geen aanleiding gezien voor een dergelijke conclusie. In het rapport van Zumkehr wordt benadrukt dat het perceel van [C] zijn verbindingsfunctie heeft gekregen doordat de overige percelen langs de Lergerbosweg al geruime tijd geleden zijn bebouwd.
    
    Ook overigens heeft eiseres niet aannemelijk kunnen maken dat het rapport van Zumkehr ten aanzien van de conclusie dat bebouwing van het perceel van [C] geen onevenredige aantasting van de natuurwaarden van het Lergerbos onjuistheden bevat, dan wel op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. 
    
    In de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ziet de rechtbank voorts geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de Flora- en faunawet niet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan en daarmee aan de verlening van de vrijstelling in de weg staat.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat het bouwplan van [C] niet past binnnen het in het bestemmingsplan "Hoorn" (2000) vervatte ruimtelijk beleid ten aanzien van invullocaties. De raad heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bebouwing van het perceel van [C] de voorkeur verdient boven bebouwing op een uitbreidingslocatie.
    
    De vraag of het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing zoals bedoeld in art. 19 lid 1 WRO, beantwoordt de rechtbank op grond van vorenstaande overwegingen dan ook bevestigend.
    
    Resteert de vraag of de raad in redelijkheid tot het verlenen van de vrijstelling heeft kunnen besluiten. De raad is hiertoe overgegaan vanwege het belang van [C] bij bebouwing van zijn perceel met een woning. Aan de private belangen van eiseres, die zelf ook streeft naar verkrijging van vrijstelling annex bouwvergunning ten behoeve van bebouwing van haar eigen perceel aan de oostzijde van de Lergerbosweg, heeft verweerder terecht geen doorslaggevend gewicht toegekend. Nu ook overigens niet gebleken is van openbare of private belangen die zich tegen verlening van de onderhavige vrijstelling in overwegende mate verzetten, kan niet gezegd worden dat verweerder hiertoe in redelijkheid niet heeft kunnen overgaan. Ook in zoverre is het beroep van eiseres derhalve ongegrond.
    
    
      Ten aanzien van de bouwvergunning (besluit C)
      Tegen de bouwvergunning zijn door en namens eiseres geen argumenten ingebracht. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat zich in het onderhavige geval één van de in art. 44 Woningwet vermelde weigeringsgronden voordoet. De bouwvergunning is derhalve terecht en op goede gronden verleend.
    
    
    Het is de rechtbank ook voor het overige niet gebleken dat de bestreden besluiten, zoals weergegeven in de brief van B&W van 9 september 2004, in rechte geen stand kunnen houden. Het beroep zal dan ook ongegrond worden verklaard.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig om gebruik te maken van haar bevoegdheid om een partij te veroordelen in de proceskosten.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. E. de Witt, rechter, en door hem in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2006 in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
    
    
      w.g. F.P. Dillingh
      w.g. E. de Witt
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
    
    Afschrift verzonden op: 17 maart 2006