ECLI:NL:RVS:2007:BB1308, Raad van State, 08-08-2007, 200608327/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn (hierna: het college) geweigerd aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Aldi Zaandam B.V." en "Aldi Vastgoed B.V." (hierna: Aldi) bouwvergunning te verlenen voor het vernieuwen en veranderen van het bestaande gebouw (hierna: het pand) op het perceel Eikenlaan 227a/229 (hierna: het perceel) te Alphen aan den Rijn.

200608327/1.
      Datum uitspraak: 8 augustus 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Aldi Zaandam B.V.", gevestigd te Zaandam, "Aldi Vastgoed B.V.", gevestigd te Culemborg, en "ROVA Beheer B.V.", gevestigd te Maarssen
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/9024 van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 oktober 2006 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juli 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn (hierna: het college) geweigerd aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Aldi Zaandam B.V." en "Aldi Vastgoed B.V." (hierna: Aldi) bouwvergunning te verlenen voor het vernieuwen en veranderen van het bestaande gebouw (hierna: het pand) op het perceel Eikenlaan 227a/229 (hierna: het perceel) te Alphen aan den Rijn.
    
    Bij besluiten van 7 juli 2005 heeft het college appellanten onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven het pand niet in gebruik te nemen als supermarkt en het pand niet open te stellen voor publiek.
    
    Bij besluit van 8 november 2005 heeft het college de tegen voornoemde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 oktober 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 15 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 16 november 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 19 februari 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P.H. Revermann, bijgestaan door [projectcoördinator] bij Aldi, en het college, vertegenwoordigd door mr.drs. E.D.M. de Knegt, advocaat te Breda, en mr. A. Habets-Brunt, mr. R.A.J. Begheyn en J.P. Post, allen ambtenaar bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Rijnhaven" rust op het perceel de bestemming "Bedrijven" met op de plankaart de nadere aanduiding "B IV".
    
        Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder 1.1, sub a, zijn gronden met deze bestemming bestemd voor bedrijfstypen, die zijn genoemd en met een zonenummer zijn aangeduid in de bij deze voorschriften behorende in bijlage A opgenomen "Lijst van toegelaten bedrijfstypen" en die als zodanig corresponderen met de bijbehorende zoneringskaart.
    
        Ingevolge het bepaalde onder 1.1, sub b, zijn deze gronden tevens bestemd voor de afwijkende bedrijfstypen die in tabel 4 van bijlage A als zodanig zijn aangegeven op de aldaar aangegeven adressen.
    
        Ingevolge het derde lid, aanhef en onder f - voor zover hier van belang -, zijn de op het moment van onherroepelijk worden van het plan bestaande bedrijven met functionele afwijkingen maatbestemd en mogen die in de bestaande omvang voortbestaan.
    
        Ingevolge het zesde lid is het college bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de bestemming "Bedrijven" te wijzigen voor zover de wijziging betrekking heeft op:
    
        a.    de "Lijst van toegelaten bedrijfstypen" (…);
    
        b.    de milieuzonering als weergegeven op de zoneringskaart (…);
    
        c.    de specifiek bestemde bedrijfstypen die zijn genoemd in het eerste lid, onder 1.1, sub b ten behoeve van bedrijfstypen die uitsluitend zijn toegestaan in de voor het betrokken perceel geldende zone(s), zoals genoemd in bijlage A, slechts nadat de specifiek bestemde bedrijfstypen ter plekke zijn beëindigd.
    
        Ingevolge artikel 17, eerste lid, is het verboden de in dit plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in dit plan aan deze gronden gegeven bestemming en met het in of krachtens het plan ten aanzien van het gebruik van deze gronden en bouwwerken bepaalde.
    
    2.2.    Met betrekking tot de vraag of het bouwplan van Aldi, inhoudende het vernieuwen en veranderen van het pand op het perceel ten behoeve van de vestiging van een supermarkt, in strijd is met het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.2.1.    De twee adressen van het perceel staan vermeld in tabel 4 "Lijst van maatbestemde bedrijven" van bijlage A als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder 1.1, sub b, voornoemd. In de tabel staan bij de aan de orde zijnde adressen de bedrijven "Karwei Doe Het Zelf Centrum" en "De Ridder Nachtrust Adviseur" met achter beide bedrijven respectievelijk de SBI-codes 52468 en 52441. Onder de kop "Afwijking" in de tabel staat in de kolom "Functioneel" bij beide bedrijven vermeld "Detailhandel".
    
    2.2.2.    In geschil is welke betekenis de vermelding van de twee adressen van het perceel in tabel 4 heeft voor de bestemming die ingevolge het eerste lid, onder 1.1, sub b, van artikel 4 op het perceel rust.
    
        Die bepaling ziet op "afwijkende bedrijfstypen". Dit begrip kan, gelet op het eerste lid, onder 1.1, sub a, niet anders worden begrepen dan dat daarmee wordt gedoeld op bedrijfstypen die afwijken van de bedrijfstypen als genoemd in de "Lijst van toegelaten bedrijfstypen" opgenomen in tabel 3 van bijlage A en waarnaar wordt verwezen in het eerste lid, onder 1.1, sub a. In die lijst is net als in tabel 4 gebruik gemaakt van de indeling naar SBI-codes die wordt gehanteerd door de VNG in de brochure "Bedrijven en milieuzonering". Dat staat uitdrukkelijk vermeld in de inleiding van bijlage A en is ook zo beschreven in de Toelichting bij het bestemmingsplan. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat deze uitdrukkelijke verwijzing naar de SBI-indeling in de VNG-brochure voldoende duidelijk maakt wat in de planvoorschriften onder SBI-code moet worden verstaan, zodat aan het ontbreken van een begripsomschrijving in de planvoorschriften geen gevolg hoeft te worden verbonden.
    
        Uit de weergegeven bestemmingsplanbepalingen, waarbij aan het perceel een zogeheten maatbestemming is gegeven verband houdend met de aldaar op het moment van het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan bestaande bedrijven, kan vervolgens niet anders worden afgeleid dan dat op de adressen van het perceel uitsluitend de specifiek bestaande bedrijfstypen zijn toegestaan die in tabel 4 van bijlage A met SBI-codes zijn aangeduid. Dat in die tabel mede is vermeld dat de functionele afwijking van die bedrijfstypen valt onder "Detailhandel" doet daaraan, anders dan appellanten hebben aangevoerd, niet af. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat een andere uitleg tot het ongerijmde resultaat zou leiden dat ter plaatse van de afwijkende bedrijfstypen niet slechts de bestaande afwijkende vorm is gelegaliseerd, maar ook iedere andere vorm van detailhandel. Daarvoor is het opnemen van een maatbestemming in een bestemmingsplan niet bedoeld. Het onderhavige bestemmingsplan biedt ook, zoals de rechtbank met juistheid heeft vastgesteld, geen aanknopingspunten voor een zodanige andere uitleg.
    
        Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat voor zover in meergenoemde tabel onjuiste SBI-codes zouden voorkomen of SBI-codes ontbreken dit in voorkomende gevallen tot interpretatieproblemen kan leiden, maar dat dit niet betekent dat op mogelijk onjuist aangeduide percelen een algemene afwijking is toegestaan.
    
    2.2.3.    Uit het voorgaande volgt dat het college in dit geval diende te bezien of het bouwplan in overeenstemming is met de op het perceel rustende maatbestemmingen, aangeduid met de SBI-code 52468 (bouwmarkten en andere winkels in bouwmaterialen algemeen assortiment) en 52441 (winkels in meubels). De rechtbank is terecht tot de slotsom gekomen dat het bouwplan, waarmee het gebruik van het pand als supermarkt is beoogd, in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    2.3.    Met betrekking tot de vraag of het bouwplan niettemin mogelijk kon worden gemaakt door met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.3.1.    Vast staat dat de gemeenteraad op 30 juni 2005 heeft geweigerd om voor het bouwplan van appellanten met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan. Blijkens de bestreden beslissing op bezwaar heeft het college de in een schrijven van 17 juni 2005 vervatte bezwaren van appellanten tegen de (fictieve) weigering om deze vrijstelling te verlenen aangemerkt als mede te zijn gericht tegen de weigering om een bouwvergunning te verlenen voor het bouwplan en heeft het die bezwaren bij dat besluit, tezamen met die tegen de weigering om bouwvergunning te verlenen alsmede de bezwaren van appellanten tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard. Appellanten hebben in hun beroepschrift zowel inhoudelijke gronden aangevoerd gericht tegen de beslissing op bezwaar betreffende de weigering bouwvergunning te verlenen als tegen die beslissing betreffende de weigering vrijstelling te verlenen. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank inhoudelijk op die gronden beslist. De rechtbank heeft aldus miskend dat niet het college, maar de gemeenteraad, zoals ook volgt uit het bepaalde in artikel 1:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevoegd was op de bezwaren gericht tegen de weigering om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, te beslissen.
    
    2.3.2.    Het voorgaande betekent verder dat het college niet op het bezwaar tegen de weigering om bouwvergunning te verlenen had mogen beslissen dan nadat de gemeenteraad een beslissing op het bezwaar van appellanten tegen de (fictieve) weigering om vrijstelling te verlenen had genomen. Bij de beoordeling van de weigering om een bouwvergunning te verlenen is het college immers afhankelijk van het antwoord op de vraag of de gemeenteraad vrijstelling wilde verlenen. Aldus heeft het college de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    2.4.    Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover die betreft de handhaving bij het besluit van 8 november 2005 met betrekking tot de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de weigering om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het bouwplan van appellanten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 november 2005 van het college in zoverre alsnog gegrond verklaren. De bestreden beslissing op bezwaar komt eveneens in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Het college en de raad dienen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.5.    Met betrekking tot de vraag of het college appellanten onder aanzegging van bestuursdwang konden aanschrijven het pand niet in gebruik te nemen als supermarkt en het pand niet open te stellen voor publiek, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.5.1.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.2.2 en 2.2.3 is overwogen is het gebruik van het pand als supermarkt in strijd met het bestemmingsplan. Dit gebruik is, gelijk de rechtbank heeft overwogen, verboden op grond van artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften. Het college was dan ook bevoegd tot handhaving.
    
    2.5.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.3.    Nu de raad de gevraagde vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO heeft geweigerd en het college vervolgens de met het oog op het gebruik van het pand als supermarkt gevraagde bouwvergunning heeft geweigerd, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat geen concreet uitzicht bestaat op legalisatie van het door appellanten beoogde gebruik van het pand. Voorts is niet gebleken dat handhaving te dezen onevenredig zou zijn. De rechtbank heeft dat ook overwogen.
    
        Ter zake van het betoog van appellanten met betrekking tot de vestiging van Leen Bakker B.V. op het perceel waar eerder met maatbestemming Poppeliers B.V. gevestigd was, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat dit een vervanging betreft van bedrijvigheid die op elkaar aansluit, nu beide bedrijven winkels zijn in woninginrichting dan wel -meubilair. Met juistheid heeft de rechtbank dan ook overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
    
        Het voorgaande houdt in dat, hoewel de beslissing op bezwaar ter zake van de besluiten om vrijstelling en bouwvergunning te weigeren, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3.2 is overwogen, dient te worden vernietigd en opnieuw moet worden beslist op de bezwaren tegen de weigering om vrijstelling respectievelijk de weigering om bouwvergunning te verlenen, de daarbij gehandhaafde bestuursdwangaanzegging niettemin in rechte stand kan houden. De rechtbank is, zij het niet op geheel juiste gronden, eveneens tot die slotsom gekomen.
    
    2.5.4.    Het hoger beroep is in zoverre ongegrond en de aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    
    2.6.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 oktober 2006 in zaak no. AWB 05/9024 voor zover daarbij ongegrond is verklaard het beroep van appellanten tegen de bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 8 november 2005, kenmerk 2005/10176, gehandhaafde besluiten van 30 juni 2005 en 1 juli 2005 tot weigering van vrijstelling en bouwvergunning;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 8 november 2005, kenmerk 2005/10176, in zoverre;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Alphen aan den Rijn aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Alphen aan den Rijn aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 698,00 (zegge: zeshonderdachtennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek  			w.g. Van Meurs-Heuvel
      Voorzitter    					ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2007
    
    47