ECLI:NL:RBUTR:1999:AA4785, Rechtbank Utrecht, 15-09-1999, AWB 99/1608 VV, 99/1609 VV, 99/1610 VV en 99/1693
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 1999-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: -

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT 
      sector bestuursrecht
    
    
    
    
    nrs. AWB 99/1608 VV, 99/1609 VV, 99/1610 VV en 99/1693 VV 
    
    
    
    Uitspraak van de president van de rechtbank te Utrecht op de verzoeken om een voorlopige voorziening in de geschillen tussen:
    
    
    
    1. De Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, zetelende te Haarlem, 
    
    2. A te B, 
    
    verzoekers,
    
    
    en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loenen, verweerder.
    
    
    
    1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
    
    Bij besluiten van 6 juli 1999 heeft verweerder aan [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V  te Z vergunning verleend voor de bouw van zes woningen op het perceel […]weg 4 te B, aan [vergunninghouder bergingen] te B vergunning verleend voor het oprichten van drie bergingen op respectievelijk de percelen […]weg 8, 10 en 12 te B en aan [vergunninghouder garage] te B vergunning verleend voor het oprichten van een garage op het perceel […]weg 6 te B.
    
    1.2 Tegen deze besluiten heeft verzoeker sub 1 (verder: de Inspecteur) bij brief van 12 augustus 1999 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft de Inspecteur bij schrijven van gelijke datum een verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot de drie verleende bouwvergunningen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend bij de president van deze rechtbank.
    
     Namens verzoeker sub 2 (verder: [verzoeker]) is tegen het besluit, waarbij aan [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V vergunning is verleend voor het oprichten van zes woningen, bezwaar gemaakt bij brief van 19 augustus 1999. Tevens is namens [verzoeker] bij schrijven van 25 augustus 1999 een verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 Awb ingediend bij de president van deze rechtbank.
    
    De verzoeken zijn op 1 september 1999 gevoegd ter zitting behandeld, waar de Inspecteur is vertegenwoordigd door C.Y. Molenaar en mr J.J.W. Scholten, werkzaam bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. [verzoeker] is ter zitting vertegenwoordigd door mr H. Tummers, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door I.K. Kuperus, ambtenaar bij de gemeente Loenen. Namens gedeputeerde staten van Utrecht is verschenen G.J. Jaspers, ambtenaar bij de provincie Utrecht. Namens vergunninghouder [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V is verschenen [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V, bijgestaan door mr F.E. de Neef, advocaat te Utrecht. Voorts zijn verschenen de vergunninghouders [vergunninghouder bergingen] en [vergunninghouder garage].
    
    
     2. OVERWEGINGEN
    
    2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over de geschillen in de bodemprocedures, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissingen in die procedures.
    
    2.3 Aangezien door beide verzoekers tijdig bezwaar is gemaakt bij verweerder tegen de besluiten waarop de geschillen betrekking hebben en deze rechtbank in de hoofdzaken bevoegd zal zijn, is er geen beletsel om de verzoeken om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten.
    
    2.4 In geding zijn de door verweerder ingevolge artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) verleende vrijstellingen van het bestemmingsplan voor drie bouwplannen voor respectievelijk de bouw van zes woningen, de oprichting van drie bergingen en de oprichting van een garage te B. De zes woningen worden deels gebouwd op een voormalig bedrijfsterrein dat zal worden gesaneerd en deels op agrarisch grondgebied. De houder van de vergunning voor de bouw van zes woningen heeft ter uitvoering van zijn bouwplan afspraken gemaakt met de bewoners van de […]weg nrs. 6, 8, 10 en 12. Zij hebben achter hun woningen enige grond verworven, waarop zij bergingen respectievelijk een garage wensen te bouwen, waarvoor zij - de thans in geschil zijnde - bouwvergunningen hebben verkregen. 
    
    2.5 Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitengebied B". Het gehele terrein waarop de woningen, de bergingen en de garage zullen worden gebouwd heeft de bestemming "agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde", zoals beschreven in artikel 4 van de planvoorschriften. Op de betrokken percelen is het uitsluitend toegestaan om binnen de op de kaart aangegeven bouwpercelen gebouwen en bouwwerken op te richten die ten dienste staan van het veehouderijbedrijf. De op het voormalige bedrijfsterrein aanwezige bebouwing valt onder het overgangsrecht. Voorts is op het gebied het streekplan van de provincie Utrecht van toepassing, dat door provinciale staten van Utrecht is vastgesteld bij besluit van 1 juli 1994.
    
    2.6 Op 2 juni 1999 heeft de raad van de gemeente Loenen voor het betreffende perceel voorbereidingsbesluit genomen als bedoeld in artikel 21 van de WRO. Gedeputeerde staten van Utrecht hebben op 1 juni 1999 de voor de toepassing van de anticipatieprocedure vereiste verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO afgegeven. In het besluit tot afgifte van de verklaring van geen bezwaar ten behoeve van de zes woningen is onder meer vermeld dat de Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening is gehoord en dat deze negatief heeft geadviseerd over dit bouwplan.
    
    2.7 Ter zitting is namens de Inspecteur verklaard dat zijn bezwaren zich met name richten tegen het feit dat de zes te bouwen woningen deels in landelijk gebied zijn geprojecteerd en derhalve sprake is van strijd met het streekplan en de daarin neergelegde bebouwingscontouren. Nu de bouwplannen tot het oprichten van de drie bergingen en de garage directe samenhang met dit bouwplan vertonen is ook tegen de in deze gevallen verleende bouwvergunningen bezwaar gemaakt. De bezwaren van [verzoeker] richten zich alleen tegen de bouwvergunning die is verleend voor de bouw van de zes woningen.
    
    2.8 Verzoekers hebben in de eerste plaats betoogd dat de bouw van de woningen in strijd is met het restrictieve rijksbeleid voor de open ruimten en met name voor het Groene Hart. Dit beleid is neergelegd in onderdelen van de Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid 1998. Blijkens dit beleid geldt in zijn algemeenheid dat geen uitbreiding van ruimtebeslag door verstedelijking mag plaatsvinden buiten in de streekplannen rond kernen aan te geven bebouwingscontouren. Aangezien de kern B deel uitmaakt van het Nationaal Landschap Groene Hart en dit ook is aangegeven op de beleidskaart, geldt ook in dit geval dat uitbreiding van ruimtebeslag door het bouwen van gebouwen in beginsel alleen mag plaatsvinden binnen in het streekplan aangegeven bebouwingscontouren. Nu de te bouwen woningen buiten de bebouwingscontour rond de kern B zijn geprojecteerd en de Planologische Kernbeslissing (PKB) op dit punt uitzonderingen als hier aan de orde niet toestaat, moet volgens verzoekers worden geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met het in de PKB neergelegde beleid. Voorts is de voorgenomen bouw van de zes woningen naar de stelling van verzoekers in strijd met het provinciaal beleid, nu op de bij het Streekplan van de Provincie Utrecht behorende plankaart - in overeenstemming met het hierboven beschreven rijksbeleid - een bebouwingscontour rond de kern B is aangegeven. Uit de samenhang van de terzake in het streekplan opgenomen uitspraken blijkt volgens verzoekers ondubbelzinnig, dat slechts verstedelijking mag plaatsvinden binnen de op de bij het streekplan behorende plankaart aangegeven bebouwingscontour rond kernen. Voorts is volgens verzoekers in het streekplan onder meer vermeld dat uitbreiding van de kern B niet past in het provinciaal ruimtelijk beleid. Nu naar de stelling van verzoekers vaststaat dat de te bouwen woningen buiten de bebouwingscontour van de kern B worden gebouwd, dient volgens verzoekers de vraag te worden beantwoord of afwijking van het streekplan mogelijk is. Verzoekers hebben op dit punt gesteld dat afwijking van het streekplan in beginsel is toegestaan, maar alleen wanneer geheel nieuwe, door de gemeente aan te voeren, inzichten dit noodzakelijk maken. Tevens dient dan gebruik te worden gemaakt van de zogenoemde passieve afwijkings-bevoegdheid. In dit geval is volgens verzoekers niet gebleken dat sprake is van geheel nieuwe inzichten, noch dat de passieve afwijkingsbevoegdheid is gehanteerd. 
    
    2.9 Verweerder heeft erkend dat rond de kern B een bebouwingscontour is gelegen. Naar de stelling van verweerder biedt het streekplan echter op ondergeschikte punten ruimte om een afronding van de kern te creëren, indien de inbreuk op het restrictief beleid beperkt is en sprake is van een meerwaarde. Verweerder heeft in dit verband opgemerkt dat voor vier woningen reeds in 1992 een bouwvergunning was verleend. De gewijzigde situering is volgens verweerder noodzakelijk nu als gevolg van het saneringsplan het oorspronkelijke bouwplan niet gerealiseerd kan worden omdat met de leeflaag van 1,20 meter een extra sloot noodzakelijk is. 
    
    2.10 Van de zijde van gedeputeerde staten (hierna te noemen: GS) is aangevoerd dat zij bevoegd waren om een verklaring van geen bezwaar af te geven omdat het streekplan niet beoogt exact de mogelijkheden op het gebied van de ruimtelijke ordening vast te leggen. GS stellen zich in dit verband op het standpunt dat het streekplan zich beperkt tot hoofdzaken en dat GS met gebruikmaking van interpretatievrijheid een bij een concrete situatie passende uitleg kunnen geven aan het geformuleerde provinciaal ruimtelijk beleid. Hiervoor staan GS naar zijn stelling twee instrumenten ter beschikking, te weten de interpretatiebevoegdheid en de afwijkingsbevoegdheid met de daarbij behorende procedure. GS stellen in dit geval gebruik te hebben kunnen maken van de interpretatiebevoegdheid omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden en het een ontwikkeling betreft die geen inbreuk maakt op het streekplan.
    
    2.11 Naar aanleiding van het voorgaande wordt geconstateerd dat partijen van mening verschillen over de vraag in hoeverre en op welke wijze GS kunnen afwijken van het streekplan. Voor de beoordeling van deze vraag worden de volgende passages van het streekplan van belang geacht:
    
    pagina 8: "Met het oog op de vele, aan de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen verbonden, onzekerheden en de behoefte om adequaat op zich wijzigende omstandigheden te kunnen inspelen, is gekozen voor een globaal streekplan dat niet méér regelt dan strikt noodzakelijk is voor de realisering van de doelstellingen van het provinciaal ruimtelijk beleid".
    
    pagina 144: "De beperking tot de hoofdzaken verschaft het streekplan een globaal karakter met de nodige flexibiliteit.(...) Binnen de beleidsruimte die dit streekplan heeft op grond van het globale karakter, kunnen Gedeputeerde Staten, met gebruikmaking van interpretatievrijheid, een bij concrete situaties passende uitleg geven aan het geformuleerde provinciaal ruimtelijk beleid.
    
    De globaliteit van dit streekplan is echter niet onder alle omstandigheden voldoende waarborg voor het kunnen inspelen op de actualiteit. Het streekplan is namelijk wel degelijk concreet op punten waar dat ten tijde van de streekplanvaststelling nodig én verantwoord leek".
    
    paragraaf 3.3.4; pagina 140: In dit streekplan is getracht op evenwichtige wijze recht te doen aan de centrale positie van het streekplan binnen het provinciaal ruimtelijk beleid én aan de wens om ruimte te laten aan een nadere afweging op het (inter)gemeentelijke niveau. Met het oog daarop is de tekst van het streekplan globaal en waar mogelijk concreet van opzet, zonder onnodige detaillering. Daarnaast is sprake van "begrensde" flexibiliteit ten aanzien van de toepassing van het streekplan, zonder onduidelijkheid over de richting van de provinciale opvattingen te laten. Op deze wijze is voldoende beleidsruimte ingebouwd om te kunnen inspelen op concrete situaties en op zich wijzigende omstandigheden.
    
    De uitspraken in het streekplan over verschillende onderdelen van beleid zijn niet alle van hetzelfde gewicht. De hoofdbeleidslijnen, (...), zijn te beschouwen als de kern voor het provinciaal ruimtelijk beleid in de planperiode, en zijn als zodanig als essentieel aan te merken. Zij vormen de basis voor het in de hoofdstukken 3 en 4 neergelegde beleid met betrekking tot stedelijk en landelijk gebied. Deze vier hoofdlijnen van het provinciaal ruimtelijk beleid kunnen daarom alleen worden gewijzigd door een herziening van het streekplan. Bij de beoordeling en toetsing van (ruimtelijke) plannen kan niet van de beginselen uit deze hoofdbeleidslijnen worden afgeweken. De overige beleidsuitspraken van het streekplan vormen de nadere verwoording van het provinciaal ruimtelijk beleid op basis van de genoemde hoofdlijnen, en hebben over het algemeen een richtinggevend of indicatief karakter. Het is denkbaar dat zich in de loop van de streekplanperiode niet voorziene ontwikkelingen voordoen, die aanleiding geven om van het geformuleerde beleid af te wijken. In dergelijke gevallen zal de toepassing van de (actieve of passieve) afwijkingsbevoegdheid van Gedeputeerde Staten worden overwogen, volgens de daarvoor geldende procedure-regels. Overigens blijft in een dergelijke situatie het algemene streekplanbeleid onverlet. 
    
    pagina 28 en 29: (...) De ruimtelijke restricties zijn globaal gevisualiseerd op de plankaart door middel van contouren rond de kernen en bedrijventerreinen. In de tekst van paragraaf 3.3 zijn deze contouren per kern concreet beschreven door vermelding van hetgeen níet in het provinciaal ruimtelijk beleid past. De contouren omsluiten over het algemeen de bestaande kern met de eventueel nog te ontwikkelen restcapaciteiten op grond van lopende plannen. Buiten inbreidingsmogelijkheden zijn in beperkte mate, mede met het oog op de omvang en samenstelling van de bevolking van (kernen van) gemeenten, uitbreidingsmogelijkheden voorzien voor de kernen vallend onder het restrictief beleid. Deze contouren zullen als richtinggevend door de provincie worden gehanteerd bij de beoordeling van gemeentelijke planologische beleidsvoornemens. Slechts wanneer geheel nieuwe inzichten, door de gemeente aan te voeren, overschrijding van de ruimtelijke contouren noodzakelijk zouden maken, kan het provinciaal bestuur in overweging nemen om met gebruikmaking van de passieve afwijkingsbevoegdheid medewerking te verlenen aan een dergelijke ontwikkeling". (...)
    
    pagina 142: (...) Bebouwingscontour. Rond kernen liggend in het gebied waar restrictief beleid wordt gevoerd, zijn bebouwingscontouren getrokken als indicatie van het beleid, dat daar slechts verstedelijking binnen de contour kan plaatsvinden. Uitbreiding daarbuiten past niet in het provinciaal ruimtelijk beleid.
    
    pagina 76: (...) "Gemeente Loenen (...) Loenersloot, Nigtevecht en Vreeland De kernen zijn ontstaan op stroomruggen van respectievelijk de Amstel en de Vecht. Voor deze kernen is een terughoudend beleid van toepassing. Uitbreidingen passen derhalve niet in het ruimtelijk beleid".
    
    vervolg pagina 144: Op het moment dat een wijziging van het beleid noodzakelijk is zal het streekplan volgens de daarvoor geldende procedure (partieel) moeten worden herzien. Daarop kan echter niet altijd worden gewacht. In die situaties is dan sprake van een urgente behoefte aan beleidsbijstelling en - toepassing. Daartoe beschikken Gedeputeerde Staten over de bevoegdheid om van het streekplan af te wijken. De afwijkingsbevoegdheid wordt beleidsmatig beperkt door artikel 4a, achtste lid, van de WRO: de gewenste afwijking mag niet strekken tot de herziening van een wezenlijk onderdeel van het beleid (...). In het streekplan is aangegeven volgens welke regels en binnen welke grenzen van de afwijkingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. (...) Gedeputeerde Staten kunnen de afwijkingsbevoegdheid zowel "passief" als "actief" toepassen. De passieve afwijkingsbevoegdheid kan worden toegepast ten behoeve van het verlenen van wettelijke vereiste medewerking aan ruimtelijk beleid van de gemeente(n). (...) 
    
    2.12 Naar aanleiding van het bovenstaande wordt geconstateerd dat het streekplan in beginsel globaal van opzet is. Op punten waarop dat noodzakelijk wordt geacht, is het streekplan echter bewust concreet geformuleerd (pagina 144). Gelet op de tekst van pagina 28 en 29 van het streekplan in combinatie met de tekst van pagina 76 wordt geoordeeld dat met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkeling van kernen zoals die van de gemeente B het streekplan concreet van opzet is. Ook de geciteerde passage op pagina 142 maakt duidelijk dat bebouwingscontouren concreet de grens van mogelijke uitbreiding van verstedelijking aangeven. Op pagina 76 wordt dit ook ten aanzien van de kern B concreet vastgelegd. Hoewel gedeputeerde staten en de Inspecteur ter zitting niet een geheel eenduidig beeld hebben gegeven van het overleg dat tussen hen heeft plaatsgevonden met het oog op de totstandkoming van het streekplan, is wel aannemelijk geworden dat - tegen de achtergrond van de noodzaak tot bescherming van het Groene Hart - bedoelde concretisering in het streekplan bewust heeft plaatsgevonden. 
    
     2.13 Omdat het beleid met betrekking tot de kern van B is geplaatst in hoofdstuk 3, moet, gelet op de tekst van pagina 140 van het streekplan, worden geconcludeerd dat sprake is van een hoofdbeleidslijn, waarvan in beginsel alleen kan worden afgeweken door een herziening van het streekplan. Zoals blijkt uit pagina 144 van het streekplan wordt GS echter ruimte geboden om in te spelen op een urgente behoefte aan beleidsbijstelling in verband met onverwachte ontwikkelingen. In dergelijke situaties beschikken GS - zoals hierboven reeds aangegeven - ten behoeve van het verlenen van wettelijk vereiste medewerking over een zogenoemde passieve afwijkingsbevoegdheid. Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval herziening van het streekplan dan wel het gebruik van de passieve afwijkingsbevoegdheid noodzakelijk is, dient derhalve te worden bepaald of de te bouwen woningen buiten de bebouwingscontour rond de kern B zijn gelegen.
    
    2.14 Ter zitting is door verweerder een luchtfoto getoond van de kern B. Hoewel uit de plankaart behorend bij het streekplan niet is af te leiden waar de bebouwingscontour rond de kern exact is gelegen - het streekplan spreekt op pagina 28 ook over een globale visualisering van de contouren op de plankaart -, kan op basis van de luchtfoto worden geconcludeerd dat sprake is van een duidelijke natuurlijke grens tussen de bestaande kern van B en het open gebied. Op basis hiervan, mede in het licht van de concrete beschrijving in de tekst van paragraaf 3.3., wordt geoordeeld dat drie van de zes te bouwen woningen buiten de bebouwingscontour zijn gelegen.
    
    2.15 Ter zitting heeft verweerder uiteengezet om welke redenen hij mee wenst te werken aan het bouwplan. Zo heeft verweerder betoogd dat het plan de enige mogelijkheid is om het gebied te saneren. Voorts heeft verweerder aandacht gevraagd voor de positie van de vergunninghouder [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V, die inmiddels aanzienlijke investeringen ten behoeve van het te saneren terrein heeft gedaan.
    
    2.16 Hoewel er, gezien de bijzondere achtergrond van de ontwikkeling van de bouwplannen, zeker begrip bestaat voor deze beweegredenen, moet worden geoordeeld dat de tekst het streekplan op dit punt zodanig concreet is dat een inbreuk op het streekplan als hier aan de orde, ondanks zijn in zekere zin incidentele karakter, in ieder geval tot toepassing van de afwijkingsprocedure had dienen te leiden. Het stond GS onder deze omstandigheden dan ook niet vrij om gebruik te maken van de interpretatievrijheid die hun bij het toepassen van het streekplan is verleend. Deze interpretatieruimte geldt immers slechts binnen de beleidsruimte die het streekplan heeft op grond van het globale karakter daarvan (pagina 144 van het streekplan), en zal dus weinig tot geen betekenis hebben indien het streekplan zelf een uitzondering maakt op het globale karakter door - zoals ten aanzien van het kunnen bouwen buiten de bebouwingscontouren het geval is - uitdrukkelijk te concretiseren.
    
    2.17 Derhalve is de beslissing van GS tot verlening van de verklaringen van geen bezwaar genomen in strijd met artikel 4a, achtste lid, van de WRO. De bestreden besluiten, waarbij op basis van deze verklaringen van geen bezwaar bouwvergunningen zijn verleend, delen in de strijd met dit wetsartikel.
    
    2.18 Gelet op het vorenstaande zullen de bestreden besluiten - naar verwachting - in de bodemprocedure niet in stand kunnen blijven. Onder deze omstandigheden komen deze besluiten voor schorsing in aanmerking.
    
    2.19 Gelet op deze beslissing dient verweerder te worden veroordeeld in de kosten die [verzoeker] in verband met de behandeling van zijn verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op f 1.420,-.
    
    2.20 Beslist wordt derhalve als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De president:
    
    schorst de besluiten van verweerder van 6 juli 1999 met de nummers 98/120, 98/140 en 98/141;
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van [verzoeker] in dit geding ten bedrage van f 1.420,-;
    
    bepaalt dat verweerder de door verzoekers betaalde griffierechten (respectievelijk ¦ 450,- voor de Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening en f 225,- voor [verzoeker]) vergoedt;
    
    wijst de gemeente Loenen aan als de rechtspersoon die de onder 3.2 en 3.3 vermelde bedragen dient te vergoeden.
    
    Aldus vastgesteld door mr D.A.C. Slump, fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 15 september 1999.
    
    De griffier:                              De president:
    
    
    
    
    
    mr M.M. Brunsveld                        mr D.A.C. Slump
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: