ECLI:NL:RBALM:2002:AD9415, Rechtbank Almelo, 01-02-2002, 01/633 BSTPL H1 A
Rechtbank Almelo — Uitspraak 
Datum: 2002-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering van verklaring van geen bezwaar door de Eerstaanwezend Ingenieur Directeur van het Ministerie van Defensie ten aanzien van bebouwing in de nabijheid van een munitiecomplex is gericht op rechtsgevolg.
      
      
        Bouwvergunning ten behoeve van oprichten varkensstallen in de nabijheid van munitiemagazijnencomplex geweigerd na weigering van de Eerstaanwezend Ingenieur Directeur van het Ministerie van Defensie (hierna de Ingenieur Directeur) om een verklaring van geen bezwaar af te geven.
        Gelet op de bewoordingen en de bedoeling van art. 18a, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften, heeft verweerder niet de mogelijkheid om af te wijken van de beslissing van de Ingenieur Directeur, noch bestaat voor verweerder de mogelijkheid om die beslissing volledig te heroverwegen. De beslissing van de Ingenieur Directeur is immers geen advies, maar is een dwingende voorwaarde voor het verkrijgen van de bouwvergunning. Nu deze beslissing voorts wordt genomen met beoogde rechtsgevolgen, moet deze worden aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb waartegen zelfstandig bezwaar en beroep open staat. Ingevolge art. 7:1,  jo. 1:5 Awb had bij de Ingenieur Directeur bezwaar moeten worden gemaakt.
      
      
      
        Verweerder heeft, voor zover eisers bezwaren gericht zijn tegen het besluit van de Ingenieur Directeur, de beslissing op bezwaar onbevoegd genomen. Hij had het bezwaarschrift moeten doorzenden naar de Ingenieur Directeur. Dit betekent voorts dat verweerder een besluit heeft genomen zonder dat er op alle onderdelen sprake was van een voldoende zorgvuldige voorbereiding. De weigering om de verklaring van geen bezwaar te verlenen stond immers nog niet vast. Voorts heeft verweerder aldus de meest recente ontwikkelingen in de beleidsopvattingen rond het externe veiligheidsbeleid van de Minister van VROM niet in het bestreden besluit kunnen betrekken. 
        Bestreden besluit vernietigd.
      
      
      
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hellendoorn, verweerder.
        mr. H.G. Rottier

RECHTBANK ALMELO
      Sector Bestuursrecht - Enkelvoudige Kamer
    
    
    Registratienummer:  01/633 BSTPL H1 A
    
    
    UITSPRAAK 
    
    
    in het geschil tussen:
    
    
      A, wonende te B, eiser,
      gemachtigde: H.W. Schoeman AA te Nijverdal,
    
    
    en
    
    Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hellendoorn, verweerder,
    
    
    Derde partij: De Eerstaanwezend Ingenieur Directeur Noord-Oost Nederland te Meppel.
    
    
    
      1. Aanduiding bestreden besluit
      Besluit van verweerder d.d. 6 juli 2001.
    
    
    
    
      2. De feiten en het verloop van de procedure
      Eiser heeft op 19 juni 1997 bij verweerder een aanvraag ingediend om een bouwvergunning voor het oprichten van varkenstallen op het perceel […]weg 9 te Z. 
      Het betreffende perceel is gelegen in het bestemmingsplan "Buitengebied 1995" en heeft de bestemming "Agrarisch gebied" en "Veiligheidsgebied defensiedoeleinden". Het bedrijf van eiser ligt in de zogenoemde A-veiligheidszone rondom het munitiemagazijnencomplex "Bruineveld". Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan omdat binnen de A-zone wordt gebouwd, terwijl in die zone onder meer geen nieuwe bebouwing is toegestaan. Hiervan kan vrijstelling worden verleend nadat de Eerstaanwezend Ingenieur Directeur van het Ministerie van Defensie (hierna: de Ingenieur Directeur) een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven.
      Bij brief van 8 oktober 1997 heeft verweerder eiser onder meer verzocht deze verklaring in te dienen, maar deze is niet door verweerder ontvangen.
      Naar aanleiding hiervan heeft verweerder bij besluit van 14 augustus 2000 de gevraagde bouwvergunning geweigerd wegens strijdigheid van het bouwplan met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
      Bij schrijven van 24 augustus 2000 heeft eiser tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. 
      Daarin is onder meer verzocht de beslissing op het bezwaar aan te houden teneinde de benodigde gegevens alsnog te kunnen verstrekken. Op 16 november 2000 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Bij schrijven van 22 november 2000 heeft verweerder eiser vervolgens in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken aan te tonen dat hij de nodige stappen heeft gezet om tot de benodigde aanvullende gegevens te komen.
      Hierna heeft eiser bij schrijven van 24 november 2000 de Ingenieur Directeur verzocht om een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de voorgenomen bouw van twee varkensstallen op zijn bedrijf.
      Bij schrijven van 22 december 2000 heeft de Ingenieur Directeur eiser meegedeeld dat - hoewel in het verleden enkele malen toestemming werd verleend voor de bouw van gebouwen binnen de veiligheidszones, indien aannemelijk gemaakt kon worden dat door de nieuwbouw het aantal personen binnen de zone, en daarmee het risico, niet zou toenemen - een dergelijke verklaring op dit moment niet kan worden verstrekt wegens heroverweging van het externe veiligheidsbeleid rond munitiemagazijnencomplexen door het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) als gevolg van de vuurwerkramp te Enschede. Volgens de  Ingenieur Directeur is het ook niet mogelijk om aan te geven of en zo ja, op welke termijn het munitiemagazijnencomplex "Bruineveld" zal worden beëindigd. Omdat eiser vanuit een andere regelgeving op termijn een grotere oppervlakte per dier moet realiseren, heeft hij op 24 januari 2001, op advies van de Ingenieur Directeur, een verzoek tot heroverweging van het besluit voorgelegd aan de Inspectie Ruimtelijke Ordening Oost te Arnhem. Bij schrijven van 13 februari 2001 heeft de Regionaal Inspecteur Milieuhygiëne Oost eiser bericht dat hij een verdere uitbreiding van het bedrijf ontoelaatbaar acht.
      Hierna heeft verweerder bij het bestreden besluit van 6 juli 2001 eisers bezwaren ongegrond verklaard.
      Blijkens het ingediende beroepschrift kan eiser zich niet verenigen met dit besluit.
      Verweerder heeft op 17 augustus 2001 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, alsmede een verweerschrift ingediend.
      Bij schrijven van 24 september 2001 heeft de rechtbank de Ingenieur Directeur uitgenodigd als partij aan het geding deel te nemen. Bij schrijven van 19 oktober 2001 heeft de Directeur Juridische Zaken de rechtbank meegedeeld dat hij namens de Staatssecretaris van Defensie als partij wil deelnemen aan het geding.
      Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 20 december 2001, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, vergezeld van J.H.W. Kuipers. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.H.J. Brinker. Voor de Staatssecretaris van Defensie is verschenen mr. H. Zilverberg.
    
    
    
    
      3. Overwegingen
      3.1. In geschil is de vraag of het besluit van 6 juli 2001, waarbij de bezwaren van eiser tegen het besluit van 14 augustus 2000 ongegrond zijn verklaard, in rechte in stand kan blijven.
    
    
    
      3.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
      3.3. Ingevolge artikel 44 van de Woningwet mag en moet de bouwvergunning alleen worden geweigerd, indien:
      a. het bouwwerk, waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de bij of krachtens de in artikel 2 bedoelde algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften;
      b. het bouwwerk niet voldoet aan de voorschriften van de bouwverordening;
      c. het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen;
      d. het bouwwerk naar  het oordeel van burgemeester en wethouders niet voldoet aan artikel 12, eerste lid, of
      e. voor het bouwwerk een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze is geweigerd.
      3.4. Het perceel […]weg 9 te Z is gelegen in het bestemmingsplan "Buitengebied 1995" en heeft daarin de bestemmingen "Agrarisch gebied" en "Veiligheidsgebied defensiedoeleinden". Ingevolge artikel 5 van de bij het bestemmingsplan behorende planvoorschriften zijn de op de kaart tot "Agrarisch gebied" aangewezen gronden bestemd voor:
      - het agrarisch bedrijf. Het gebruik en de bebouwing is toelaatbaar mits de kwaliteit van natuur, milieu, landschap en recreatieve beleving niet (verder) onevenredig wordt aangetast;
      - de instandhouding van landschapselementen
      3.5. Ingevolge artikel 18a van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Veiligheidsgebied defensiedoeleinden" aangewezen gronden bestemd voor de waarborging van de veilige ligging van en de handhaving van het risico-niveau rondom het munitiemagazijnencomplex "Bruineveld".
      3.5. Artikel 18a, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat de overige aan deze gronden aangewezen bestemmingen van kracht blijven, met dien verstande, dat:
      a. binnen de op de kaart met een A aangeduide zone geen nieuwe bebouwing, openbare wegen, parkeerterreinen, spoorwegen of druk bevaren waterwegen zijn toegestaan. Recreatie is binnen deze zone niet toegestaan, noch in de vorm van verblijfsrecreatie, noch in de vorm van sportief of dagrecreatief medegebruik. Agrarisch gebruik van gronden en bestaande opstallen is toegestaan;
      b. (…);
      c. (…);
      d. binnen de op de kaart met een A en een B aangeduide zone geen uitbreiding van bestaande gebouwen is toegestaan.
      3.6. Artikel 18a, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften bepaalt dat in afwijking van het in lid 1 genoemde Burgemeester en Wethouders vrijstelling kunnen verlenen t.b.v. de bouw, de herbouw en de verbouw van agrarische bedrijfsgebouwen en bijgebouwen. De vrijstelling kan pas worden verleend, nadat de Eerstaanwezend Ingenieur Directeur van het Ministerie van Defensie een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven.
      3.7. Artikel 1:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat onder het maken van bezwaar wordt verstaan het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid om een voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Hieruit volgt dat alleen tegen besluiten bezwaar open staat. 
      3.8. Artikel 1:3, eerste lid, Awb definieert een besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
      3.9. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. 
      3.10. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dit besluit bezwaar te maken.
      3.11. Artikel 6:15, eerste lid, Awb bepaalt dat indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde administratieve rechter, het, nadat daarop de datum van ontvangst is aangetekend, zo spoedig mogelijk wordt doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender.
      3.12. Artikel 3:2 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      3.13. Verweerder is, kort gezegd, van mening dat de gevraagde bouwvergunning, gelet op de strijdigheid van het bouwplan met de bestemming "Veiligheidsgebied defensiedoeleinden" en de weigering van de Ingenieur Directeur om een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de uitbreiding van het bedrijf, terecht is geweigerd.
      3.14. Eiser is, kort gezegd, van mening dat de heroverweging van het externe veiligheidsbeleid rond munitiemagazijnen door het Ministerie van VROM, zeer ongunstig voor hem uitpakt. Dit terwijl het uitbreidingsplan op zichzelf een verlaging van het huidige risico als gevolg heeft en de uitbreiding absoluut noodzakelijk is voor de voortzetting van het bedrijf. Mede gezien het voornemen van de Koninklijke Landmacht het munitiemagazijnencomplex "Bruineveld" te ontmantelen is naar eisers mening de beslissing van de Ingenieur Directeur dusdanig belastend dat deze in redelijkheid niet genomen had mogen worden.
    
    
    
      3.15. De rechtbank dient ten eerste te beoordelen welke betekenis moet worden toegekend aan de weigering van de Ingenieur Directeur om een verklaring van geen bezwaar af te geven. Gelet op de bewoordingen en de bedoeling van artikel 18a, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften, heeft verweerder niet de mogelijkheid om af te wijken van de beslissing van de Ingenieur Directeur, noch bestaat voor verweerder de mogelijkheid om die beslissing volledig te heroverwegen. De beslissing van de Ingenieur Directeur is immers geen advies, maar is een dwingende voorwaarde voor het verkrijgen van de bouwvergunning. Dit betekent dat een beslissing van de Ingenieur Directeur in het kader van artikel 18a, van de planvoorschriften voor eiser en  verweerder geldt als een definitief rechtsoordeel, waarvan de inhoud tussen partijen als juist dient te gelden, en als zodanig in het vervolg van de procedure bij verweerder niet meer aan de orde gesteld kan worden. Nu deze beslissing voorts wordt genomen met beoogde rechtsgevolgen, moet deze worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb waartegen zelfstandig bezwaar en beroep open staat. Nu deze weigering een verklaring van geen bezwaar af te geven is genomen door de Ingenieur Directeur en de regelgeving geen bijzondere rechtsgang voorschrijft, had ingevolge artikel 7:1,  jo. 1:5 van de Awb bij de Ingenieur Directeur bezwaar moeten worden gemaakt.
      3.16. Gelet op het voorgaande heeft verweerder, voor zover eisers bezwaren gericht zijn tegen het besluit van de Ingenieur Directeur van 22 december 2000, de beslissing op bezwaar onbevoegd genomen. Hij had het bezwaarschrift moeten doorzenden naar de Ingenieur Directeur.  Dit betekent voorts dat verweerder een besluit heeft genomen zonder dat er op alle onderdelen sprake was van een voldoende zorgvuldige voorbereiding. De weigering om de verklaring van geen bezwaar te verlenen stond immers nog niet vast. Dat laatste klemt temeer nu eiser een aantal argumenten had die betrekking hadden op de risico's verbonden aan de opslag van explosieven in relatie tot de aanwezigheid van hem en zijn personeel, en de beoogde ontmanteling van het munitiemagazijnencomplex "Bruineveld". Voorts heeft verweerder aldus de meest recente ontwikkelingen in de beleidsopvattingen rond het externe veiligheidsbeleid van de Minister van VROM niet in het bestreden besluit kunnen betrekken. Derhalve kan het bestreden besluit, voor zover er is beslist op de bezwaren van eiser tegen het besluit van de Ingenieur Directeur niet in stand kan blijven omdat het onbevoegdelijk is genomen, en moet het besluit voor het overige worden vernietigd nu het in strijd met de zorgvuldigheid tot stand is gekomen.
      3.17. Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten van rechtsbijstand ad EUR 322,-- en de kosten voor het verschijnen ter zitting ad EUR 5,80.
    
    
    Beslist wordt derhalve als volgt.
    
    
    4. Beslissing
    
    De Rechtbank Almelo,
    
    Recht doende:
    
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat verweerder, met inachtneming van het in deze uitspraak gestelde, het bezwaarschrift voor zover gericht tegen de beslissing van de Ingenieur Directeur van 20 december 2000 alsnog aan deze doorzendt;
      -	veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 327,80, door verweerder te betalen aan eiser;
      -	verstaat dat verweerder aan eiser het griffierecht ad EUR 102,-- vergoedt.
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
    
    
    
      Gewezen en in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2002
      door mr. H.G. Rottier, in tegenwoordigheid van J. Wenniger, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op
      Mtl