ECLI:NL:RVS:2008:BC9090, Raad van State, 09-04-2008, 200705162/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het college) aan [appellant sub 2] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel).

200705162/1.
    
    Datum uitspraak: 9 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel,
    
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 06/8337 en 07/3375 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 13 juni 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juli 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het college) aan [appellant sub 2] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 28 september 2006 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 juni 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2006 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2007, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juli 2007, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 15 augustus 2007. [appellant sub 2] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 20 augustus 2007.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2008, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Boere en N.Y. Smith, beiden in dienst van de gemeente, en [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. M.M.E. Bowmer, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op het perceel staan sedert de jaren dertig van de vorige eeuw twee woningen, genummerd [locatie 2] en [locatie 1]. Ten opzichte van de weg ligt woning [locatie 1] op korte afstand achter woning [locatie 2]. [wederpartij] is sinds 1978 eigenaar van woning [locatie 2]. In 1989 is hem bouwvergunning verleend om een volledig nieuwe woning te bouwen. [appellant sub 2] heeft woning [locatie 1] in 2003 gekocht. Het bouwplan van [appellant sub 2] voorziet in de sloop van de oude woning en nieuwbouw op een grotere afstand van woning [locatie 2] dan thans het geval is.
    
    2.2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "'s-Gravenweg" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Woondoeleinden, vrijstaand bouwen W(v)".
    
    De woningen [locatie 2] en [locatie 1] zijn, zoals uit de plankaart blijkt, gebouwd binnen één bouwvlak. Dit bouwvlak bevat één bebouwingsstip.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. vrijstaande woningen met daarbij behorende uitbouwen en bijgebouwen;
    
    b. bouwwerken geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge het derde lid gelden voor het bouwen de aanduidingen op de kaart, het tweede lid, en, voor zover van belang, de volgende bepalingen:
    
    a. het aantal woningen per bouwvlak mag niet meer bedragen dan het op de kaart in dit bouwvlak ingetekende aantal stippen;
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt worden voortgezet.
    
    Ingevolge artikel 27, eerste lid, mag een bouwwerk dat op het tijdstip van ter inzage legging van het ontwerp van het plan bestond of nadien legaal is of kan worden gebouwd en dat van dat plan afwijkt, mits de bestaande afwijkingen naar hun aard niet worden vergroot:
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    b. geheel worden vernieuwd, indien het bouwwerk door een calamiteit is teniet gegaan, mits de bouwvergunning is aangevraagd binnen 2 jaar nadat het bouwwerk is teniet gegaan.
    
    2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, kan ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling worden verleend van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    2.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 december 2003 in zaak no. 200302949/1 (Gst. 2004, 7202, 30) moeten, naarmate de inbreuk van dat project op het geldende planologische situatie groter is, aan de ruimtelijke onderbouwing van een project zwaardere eisen worden gesteld.
    
    2.5. Het bouwplan is in strijd met de planvoorschriften, nu op grond van deze voorschriften op het perceel slechts één woning is toegestaan. Het college heeft om realisering van het bouwplan mogelijk te maken, vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) verleend.
    
    2.6. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat er geen sprake is van een ingrijpende inbreuk op het geldende planologische regime en dat het overgangsrecht geen rol kan spelen. Ook heeft volgens hen de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat het algemene uitgangspunt van het college van gedeputeerde staten van Zuid Holland (hierna: gedeputeerde staten) dat in beginsel de feitelijke situatie positief moet worden bestemd, geen rol kan spelen bij de beoordeling of vrijstelling kan worden verleend.
    
    2.7. Dit betoog faalt. Gelet op de beperking in de planvoorschriften dat op het perceel slechts één woning gebouwd mag worden, heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat met het bouwen van een tweede nieuwbouwwoning op het perceel sprake is van een ingrijpende inbreuk op het planologische regime. De omstandigheid dat er feitelijk al jarenlang twee woningen op het perceel staan, doet daaraan niet af, nu realisering van het bouwplan tot gevolg heeft dat op het perceel een woning wordt toegestaan waar het geldende bestemmingsplan niet in voorziet.
    
    2.7.1. Voorts heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat het gebruiksovergangsrecht als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de planvoorschriften niet aan de orde is, nu het hier gaat om een bouwplan dat betrekking heeft op sloop van woning [locatie 1] en bouwen van een geheel nieuwe woning op het perceel.
    
    De planwetgever heeft sinds het bestemmingsplan
    
    "Uitbreiding in hoofdzaken", dat op 28 februari 1956 is goedgekeurd, telkenmale woning [locatie 1] niet als bestaande woning bestemd en deze derhalve onder het (bouw)overgangsrecht gebracht. Doel en strekking van het overgangsrecht zijn er op gericht dergelijke bouwwerken uiteindelijk te doen verdwijnen. Het enkele feit dat woning [locatie 1] onder het overgangsrecht valt, brengt niet met zich dat om die reden op het perceel een nieuwe woning als planologisch niet ingrijpend kan worden aangemerkt.
    
    2.7.2. Het standpunt van het college dat woning [locatie 1] alsnog als bestaande woning een bestemming dient te krijgen, heeft het gebaseerd op het algemene uitgangspunt van het college van gedeputeerde staten dat in beginsel de feitelijke bestaande situatie als zodanig moet worden bestemd, tenzij een meer gewenste bestemming gerealiseerd kan worden of indien verwerving niet mogelijk is. Het college heeft hierbij echter onvoldoende onderkend dat met het realiseren van het bouwplan geen sprake is van handhaving van bestaande bouw, maar van de bouw van een tweede nieuwe woning op het perceel. Het provinciale beleid, zoals neergelegd in het Streekplan Zuid-Holland Oost, is gericht op behoud en versterking van de agrarische- natuur- recreatieve- en landschappelijke functies van het buitengebied. Het wordt gekenmerkt door terughoudendheid ten aanzien van het creëren van nieuwe stedelijke functies buiten de door de provincie vastgestelde bebouwingscontouren. Vast staat dat woning [locatie 1] buiten de vastgestelde bebouwingscontour is gesitueerd. In zoverre past de bouw van een nieuwe woning niet in het provinciale beleid.
    
    Weliswaar zijn andere woningen aan de 's-Gravenweg, waarnaar het college heeft verwezen, wél alsnog opgenomen in het bestemmingsplan, maar voor deze woningen golden andere omstandigheden. Zo is op de percelen waar die woningen gesitueerd zijn, een ander bestemmingsplan van toepassing en rustte daarop voorheen geen woonbestemming maar een agrarische bestemming. Die situatie is niet op één lijn te stellen met de situatie van woning [locatie 1].
    
    Het niet als zodanig bestemmen van woning [locatie1] is ook in het thans geldende in 1995 tot stand gekomen bestemmingsplan gehandhaafd.
    
    De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht geoordeeld dat het door het college naar voren gebrachte algemene uitgangspunt van gedeputeerde staten in zoverre geen rol kon spelen bij de besluitvorming.
    
    2.7.3. Uit het voorgaande volgt dat het college bij zijn besluit vrijstelling te verlenen te veel gewicht heeft toegekend aan de feitelijke situatie en onvoldoende in ogenschouw heeft genomen dat, in het licht van het terughoudende provinciale beleid ten aanzien van nieuwbouw in het buitengebied, het vigerende planologische regime de bouw van een nieuwe tweede woning op het perceel, niet toestond.
    
    Gelet op de planologische ingrijpendheid van het bouwplan, kon het college met de door hem gegeven onderbouwing dat een woning op grotere afstand van woning [locatie 2] meer gewenst is dan gedeeltelijke vernieuwing of verandering van de bestaande woning [locatie 1], daarom niet volstaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit onvoldoende is om van een goede ruimtelijke onderbouwing te spreken.
    
    2.8. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter bij de afweging van de betrokken belangen het beroep van [wederpartij] op bij hem gewekte verwachtingen ten onrechte heeft gehonoreerd.
    
    2.9. Ook dit betoog faalt. Aan het geldende bestemmingsplan dat tot stand is gekomen in 1995, na de bouw van de woning van [wederpartij] in 1989, en waarin het niet als zodanig bestemmen van woning [locatie 2], wederom is gehandhaafd, mocht [wederpartij] het vertrouwen ontlenen dat woning [locatie 1] uiteindelijk zou verdwijnen dan wel, gelet op het overgangsrecht, op zijn hoogst gedeeltelijk zou kunnen worden veranderd. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college dit gegeven bij de belangenafweging had moeten betrekken en dat, nu dit niet is gebeurd, het college in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid vrijstelling te verlenen.
    
    2.10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Het college dient ten aanzien van [wederpartij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Nieuwerkerk aan den IJssel aan [wederpartij] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III. bepaalt dat van de gemeente Nieuwerkerk aan den IJssel een griffierecht van € 428,00 (zegge: vierhonderdachtentwintig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van den Brink w.g. Steinebach-de Wit
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2008
    
    328-567.