ECLI:NL:RVS:2010:BM7749, Raad van State, 16-06-2010, 200907544/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college aan Centrumplan vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van winkels, woningen en een parkeerkelder op het perceel gelegen tussen de Gelderstraat, Diessenseweg en Johanna van Brabantlaan.

200907544/1/H1.
      Datum uitspraak: 16 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek,
      2. de stichting Stichting Dorpsbehoud Hilvarenbeek, gevestigd te Hilvarenbeek (hierna: de stichting),
      3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrumplan Hilvarenbeek B.V., gevestigd te 's-Hertogenbosch (hierna: Centrumplan),
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 14 augustus 2009 in zaak nr. 08/4198 in het geding tussen:
    
    de stichting,
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college aan Centrumplan vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van winkels, woningen en een parkeerkelder op het perceel gelegen tussen de Gelderstraat, Diessenseweg en Johanna van Brabantlaan.
    
    Bij besluit van 16 juli 2008 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 augustus 2009, verzonden op 18 augustus 2009, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 16 juli 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college, de stichting en Centrumplan ieder afzonderlijk bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2009, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 22 oktober 2009. De stichting heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 21 oktober 2009. Centrumplan heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 27 oktober 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.L.J.M. van Dun, advocaat te Tilburg, de stichting, vertegenwoordigd door E.H.M. van Bragt-'t Sas en dr. J.G.M. Scheers, en Centrumplan, vertegenwoordigd door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Het hoger beroep van de stichting
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in het oprichten van twee gebouwen, die grotendeels bestaan uit drie bouwlagen. In de gebouwen zijn een parkeerkelder, winkels en appartementen voorzien.
    
    2.2. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrumplan Hilvarenbeek". Teneinde bouwvergunning te kunnen verlenen heeft het college toepassing gegeven aan de hem gedelegeerde bevoegdheid neergelegd in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
    
    2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    2.4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Hiertoe voert zij aan dat het bouwplan, gelet op de hoogte, de massa en het monotone karakter, leidt tot een aantasting van de cultuurhistorische waarde van het centrum van Hilvarenbeek. Bovendien moeten voor de realisatie van de bouw twee cultuurhistorisch waardevolle panden worden gesloopt. Het bouwplan is om die redenen in strijd met de Inbreidingsnotitie 2004 (hierna: de Inbreidingsnotitie). Voorts is het distributieplanologisch onderzoek dat deel uitmaakt van de ruimtelijke onderbouwing volgens de stichting niet langer actueel omdat met name winkeliers van buiten Hilvarenbeek zich in de op te richten winkels zullen gaan vestigen. Dit leidt tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, aldus de stichting.
    
    2.4.1. In de bij besluit van 8 juli 2004 door de raad van de gemeente Hilvarenbeek vastgestelde Inbreidingsnotitie is vermeld dat ten aanzien van de maximale hoogte als algemene richtlijn tweeënhalve bouwlaag wordt aangehouden, dat wil zeggen: twee bouwlagen met een kap dan wel twee bouwlagen met een derde, terugliggende laag, waarbij wordt uitgegaan van bouwlagen van gebruikelijke hoogte. Bouwen met meer bouwlagen wordt in de Inbreidingsnotitie niet uitgesloten, maar dan dient wel te worden aangetoond dat dit in de omgeving stedenbouwkundig verantwoord is. Het te realiseren gebouw dient bovendien zodanig te worden ontworpen en uitgevoerd dat het optimaal wordt ingepast in de omgeving. In de Inbreidingsnotitie is voorts vermeld dat hierbij cultuurhistorische aspecten dienen te worden meegewogen en dat dit specifiek speelt in de nabijheid van monumenten en beschermd dorpsgezicht, maar dat ook in andere situaties het dorpse karakter behouden dient te blijven.
    
    2.4.2. De ruimtelijke onderbouwing is vervat in het rapport van Croonen Adviseurs B.V. van juli 2006. In dit rapport is onder meer ingegaan op de massa en hoogte van gebouwen aan de Gelderstraat en het Vrijthof, op de wijze waarop inspringende bouwdelen een afwisselend gevelbeeld creëren dat aansluit op het cultuurhistorisch waardevolle straatbeeld, op de architectonische en stedenbouwkundige eenheid in het totale plan en op de geringe zichtbaarheid van de kap en derde bouwlaag vanuit de Gelderstraat. Voorts biedt de Inbreidingsnotitie nadrukkelijk ruimte voor vertaling van de algemene uitgangspunten naar de concrete situatie, zodat een bouwplan hoger dan twee bouwlagen met een kap of met een derde terugliggende verdieping niet wordt uitgesloten.
    
    In de ruimtelijke onderbouwing is voorts kort gezegd vermeld dat, hoewel de direct naastgelegen panden lager zijn, de massa en hoogte van de voorziene gebouwen aansluiten bij andere panden in de Gelderstraat en dat de bestaande bebouwing op de hoek van de Gelderstraat en de Diessenseweg hierbij maatgevend is geweest. De afwijkende hoogte ten opzichte van de overige bebouwing binnen de kern Hilvarenbeek wordt, gezien de beoogde functie van het nieuwbouwplan en de ligging dichtbij het huidige centrum, in de ruimtelijke onderbouwing gerechtvaardigd geacht. De hoogte van de gebouwen langs de Gelderstraat neemt richting de naastgelegen panden af, zodat een passende overgang ontstaat. Verderop in deze straat, richting het centrum, gaat de bebouwing weer over in twee en drie bouwlagen, overeenkomstig de nieuwe gevelwand langs de Gelderstraat. De gevelopbouw sluit aan op de karakteristieke gevelwand van de rest van de straat. Door inspringende bouwdelen ontstaat een afwisselend gevelbeeld dat past bij het cultuurhistorisch waardevolle straatbeeld. Voor zover de bouwdelen uit drie bouwlagen bestaan, is de bovenste verdieping opgenomen in de kap. De derde bouwlaag is nauwelijks zichtbaar. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is een lichte vorm van verstedelijking passend binnen de beoogde versterking en intensivering van het centrum van Hilvarenbeek. Gegeven deze motivering heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het bouwplan in zoverre in strijd is met de Inbreidingsnotitie.
    
    Het door de stichting in hoger beroep overgelegde advies van architect M. Bom van 15 oktober 2009 (hierna: het advies) geeft geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. Niet valt in te zien waarom de bebouwing op de hoek van de Gelderstraat en de Diessenseweg niet als maatstaf mocht worden gehanteerd bij de beoordeling van het onderhavige bouwplan, temeer daar het plan gedeeltelijk door deze bebouwing wordt omsloten. Het advies biedt bovendien geen grond voor het oordeel dat het college de cultuurhistorische aspecten onvoldoende heeft meegewogen bij de besluitvorming. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten behoeve van het bouwplan monumenten moeten worden gesloopt.
    
    2.4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr. 200806342/1/H1) komt voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een bepaalde sector geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of er sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar aan de vraag of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaarbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen. Het distributieplanologisch onderzoek is vervat in het rapport van WPM Groep consultants van juli 2006. De stichting heeft ter onderbouwing van haar stelling dat dit onderzoek niet langer actueel is slechts aangevoerd dat met name winkeliers van buiten Hilvarenbeek zich in de te realiseren winkelruimtes zullen vestigen. Dit enkele feit brengt echter niet mee dat sprake zal zijn van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in voormelde zin. Verder is in het rapport vermeld dat het centrumplan een versterking en vergroting van de winkelvoorzieningen ten gunste van alle inwoners van Hilvarenbeek faciliteert. In het rapport staat dat dit noodzakelijk is, temeer daar het winkelaanbod in de omliggende kernen de laatste jaren is gegroeid en nog verder zal groeien. Verder heeft de stichting haar stelling dat het rapport niet langer actueel is niet nader onderbouwd. Anders dan de stichting betoogt, heeft het college zich derhalve op het standpunt kunnen stellen dat voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau als gevolg van het te realiseren bouwplan niet behoeft te worden gevreesd.
    
    2.4.4. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank terecht tot de slotsom gekomen dat het bouwplan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aan het besluit van 16 juli 2008 ten grondslag gelegde welstandsadvies niet berust op een deugdelijke motivering. Hiertoe voert zij aan dat in strijd met de Welstandsnota gemeente Hilvarenbeek (hierna: de Welstandsnota) niet is gemotiveerd waarom het bouwplan een overduidelijke meerwaarde voor de omgeving heeft. Volgens haar tast het plan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving aan. In dit verband wijst zij op het in hoger beroep overgelegde advies.
    
    2.5.1. Volgens de Welstandsnota valt onder welstandsniveau 2 de bebouwing in de (historisch) dorpse bebouwingslinten en de bebouwing in de historische dorpsgebieden. De plaatsing/situering, massavorm, gevelopbouw, materiaal (hoofdvlakken) en kleur (hoofdvlakken) worden volgens de welstandsnota onderworpen aan een strenge toetsing. Een strenge toetsing houdt volgens de Welstandsnota in dat afwijkingen van deze criteria slechts mogelijk zijn wanneer het plan een overduidelijke meerwaarde voor de omgeving heeft. Volgens de Welstandsnota zijn de hoofdaspecten bij plaatsing/situering, voor zover hier van belang, afstemming van de plaats van het object op de gebiedskarakteristiek of de beeldkwaliteitseisen en afstemming van de plaats van het object op die van de belendingen. Voorts dienen afwijkingen volgens de Welstandsnota een positieve bijdrage te leveren aan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving en zal bij afwijkingen een positief welstandsadvies voorzien moeten zijn van een motivering.
    
    Voorts kan er volgens de Welstandsnota om te grote contrasten met de bestaande omgeving te voorkomen in het algemeen slechts van een aspect tegelijk worden afgeweken.
    
    2.5.2. Welstandszorg Noord-Brabant heeft over het bouwplan adviezen gegeven op 3 april 2006, 7 augustus 2006 en 12 juli 2007. In laatstgenoemd advies is vermeld dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. In het besluit van 16 juli 2008 heeft het college zich op dit advies gebaseerd.
    
    2.5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr. 200804977/1; www.raadvanstate.nl) mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    2.5.4. Volgens het door de stichting in hoger beroep overgelegde advies leidt het bouwplan tot een verschraling van het zogenoemd binnengebied, onder meer omdat bomen zullen worden gekapt. De voorziene beplanting vormt evenwel geen onderdeel van het te realiseren bouwplan, waarover geadviseerd diende te worden, en is in het aan het besluit van 16 juli 2008 ten grondslag gelegde welstandsadvies dan ook terecht buiten beschouwing gelaten. In het door het college in hoger beroep overgelegde aanvullend welstandsadvies van SRE Milieudienst van 13 april 2010 is bovendien vermeld dat het te realiseren bouwplan past in het bebouwingslint van de Gelderstraat en Diessenseweg en dat het voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Gelet hierop en op hetgeen hiervoor in 2.4.2. en 2.4.3. reeds is overwogen ten aanzien van de stedenbouwkundige aspecten van het bouwplan, bestaat geen grond voor het oordeel dat dit tot een aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving zal leiden. Er bestaat derhalve evenmin grond voor het oordeel dat het aan het besluit van 16 juli 2008 ten grondslag gelegde welstandsadvies niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    De hoger beroepen van het college en Centrumplan
    
    2.6. De hoger beroepen van het college en Centrumplan zijn uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering die aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat.
    
    2.7. De rechtbank heeft overwogen dat de eigendomssituatie met betrekking tot de woning van [belanghebbende] cruciaal is. Wanneer vast staat dat een bouwplan gedeeltelijk is gesitueerd op grond die toebehoort aan degene die te kennen heeft gegeven bezwaren te hebben tegen de verlening van vrijstelling en bouwvergunning, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een privaatrechtelijke belemmering die aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat. Volgens de rechtbank is niet bestreden dat het te realiseren bouwplan gedeeltelijk is gesitueerd ter plaatse van een woning die in eigendom toebehoort aan [belanghebbende]. Verder heeft [belanghebbende] volgens de rechtbank al in een vroeg stadium te kennen gegeven bezwaren te hebben tegen de verlening van vrijstelling en bouwvergunning en heeft hij deze bezwaren nog steeds.
    
    2.7.1. Het college en Centrumplan betogen terecht dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) buiten de omvang van het geding is getreden, voor zover zij bij haar beoordeling heeft betrokken dat het te realiseren bouwplan gedeeltelijk is gesitueerd ter plaatse van een woning die in eigendom toebehoort aan [belanghebbende].
    
    De stichting heeft hieromtrent in beroep geen gronden aangevoerd. Het eigendomsaspect behoort in het kader van het verlenen van vrijstelling evenmin ambtshalve te worden getoetst, aangezien dit aspect niet kan worden aangemerkt als zijnde van openbare orde. De rechtbank heeft de vernietiging van het besluit van 16 juli 2008 derhalve niet mogen baseren op haar oordeel dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter die aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat.
    
    2.8. Het hoger beroep van de stichting is ongegrond. De hoger beroepen van het college en Centrumplan zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarin heeft geoordeeld dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter die aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van 16 juli 2008 alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    2.10. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan Centrumplan wordt terugbetaald.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrumplan Hilvarenbeek B.V. gegrond;
    
    II. verklaart het door de stichting Stichting Dorpsbehoud Hilvarenbeek bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 16 juli 2008 ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 14 augustus 2009 in zaak nr. 08/4198, voor zover door het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrumplan Hilvarenbeek B.V. aangevallen;
    
    IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrumplan Hilvarenbeek B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van Dorst
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2010
    
    357-593.