ECLI:NL:RBALK:2009:BK4261, Rechtbank Alkmaar, 05-11-2009, 08/2365, 08/2435 en 08/2312
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2009-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Gedoogbesluit huisvesting 40 tijdelijke werknemers. Strijd met ter plaatse geldende bestemming en interne verbouwing zonder bouwvergunning. Er is afgezien van handhavend optreden vanwege gewekte verwachtingen. De feitelijke grondslag van het bestreden besluit is onjuist. Op grond van de stempels op de brief en tekening behorende bij een meldingsformulier van de vorige eigenaar van het pand is bij de huidige eigenaar niet het vertrouwen gewekt dat de illegale situatie was toegestaan, dan wel dat verweerder daartegen niet handhavend zou optreden.

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknummers: AWB 08/2365, 08/2435 en 08/2312
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaken van:
    
    
      1. [naam 1],
      gemachtigde mr. G.J.M. Immens,
      2. [naam 2],
      gemachtigde mr. E.U.H. van der Schepop,
      3. [naam 3] en [naam 4],
      allen wonende te [plaatsnaam],
      eisers,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wieringermeer,
      verweerder.
    
    
    
      Aan het geding hebben als partij deelgenomen Werkgroep NL Contracting B.V. en
      G. Caliskan Beheer B.V., gevestigd te Moerdijk,
      gemachtigde mr. P.W.M. Huisman.
    
    
    
    Ontstaan en loop van de zaken
    
    Bij besluit van 23 juni 2008 heeft verweerder besloten de interne verbouwing tot logiesgebouw en de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van het woonhuis en schuur (hierna: het pand) op het perceel [adres] te [plaatsnaam] tot uiterlijk 23 augustus 2015 onder voorwaarden te gedogen. Verweerder heeft de door belanghebbenden tegen het ontwerp-gedoogbesluit ingediende zienswijzen bij afzonderlijke brieven van eveneens 23 juni 2008 beantwoord. Tegen het besluit van 23 juni 2008 heeft eiser sub 1 bij brief van 31 juli 2008, eiser sub 2 bij brief van 29 juli 2008 en hebben eisers sub 3 bij brief van 8 augustus 2008 beroep ingesteld.
    
    De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting van 10 september 2009, waar eisers in persoon zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder is verschenen bij gemachtigde D. Treffers. Werkgroep NL Contracting B.V. en G. Caliskan Beheer B.V. zijn eveneens verschenen bij hun gemachtigde.
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
    
    
    Motivering
    
    1.	De rechtbank stelt voorop dat het gedoogbesluit van 23 juni 2008 en de beantwoording van de zienswijzen bij brieven van eveneens 23 juni 2008 tesamen als het thans bestreden besluit worden aangemerkt.
    
    2.	Aan de gedingstukken ontleent de rechtbank de volgende vaststaande feiten.
    
    Het perceel [adres] werd door de toenmalige eigenaar, [naam toenmalige eigenaar] (hierna te noemen: [naam toenmalige eigenaar]), gebruikt voor onder andere opslag van goederen en stalling van aanhangwagens. Op 23 maart 2006 heeft [naam toenmalige eigenaar] voor het oprichten en in werking hebben van zijn inrichting een melding als bedoeld in het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer op een daartoe bestemd meldingsformulier bij verweerder ingediend. Op 4 april 2006 is het meldingsformulier door de gemeente gestempeld. [naam toenmalige eigenaar] heeft voorts een ongedateerde brief aan de gemeente gestuurd met als onderwerp “extra informatie tekening pandindeling en activiteiten bij wet milieubeheer melding” met als bijlagen “tekeningen pand indeling & aanvraag wet milieubeheer”. In de brief heeft hij aangegeven dat zijn woonhuis wordt gebruikt voor eigen bewoning en ook wordt verhuurd aan derden. Aangegeven is dat hij het achtergedeelte ook wil verhuren aan derden voor korte of langere termijn. Volgens de brief zullen er geen verbouwingen plaatsvinden. In de brief heeft hij geschreven ”(…) Graag van de gemeente op korte termijn goedkeuring van onze aanvraag en dan spoedig inspectie. Bij goedkeuring a.u.b. stempels op de tekening en terugsturen. (…)” De brief en de tekeningen van [naam toenmalige eigenaar] zijn op dezelfde wijze als het meldingsformulier voorzien van een gemeentestempel, een stempel waarop staat “behoort bij mijn besluit d.d.” en “hoofd sector grondgebiedszaken”. Met een datumstempel is daarop de datum 4 april 2006 aangebracht. Niet duidelijk is of ook de aanwezige handtekening erop is gestempeld. De brief en tekeningen zijn kennelijk aan hem geretourneerd. [naam toenmalige eigenaar] heeft het pand op 27 augustus 2007 verkocht aan G. Caliskan Beheer B.V. (hierna te noemen Caliskan Beheer), die het pand heeft verhuurd aan haar dochtermaatschappij Werkgroep NL Contracting B.V. (hierna te noemen Werkgroep NL). 
    
    
      In het betrokken pand worden thans ongeveer 40 tijdelijke werknemers gehuisvest. Vaststaat dat deze bewoning in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan “Bedrijventerreinen Wieringerwerf 1986” ter plaatse geldende bestemming “Bedrijfsdoeleinden”. 
      Voorts staat vast dat er een interne verbouwing van het pand
      tot logiesgebouw heeft plaatsgevonden. De hiervoor benodigde bouwvergunning is niet gevraagd en dus niet verleend, zodat in strijd met artikel 40 van de Woningwet is gebouwd. 
    
    
    Op grond van het voorgaande was verweerder bevoegd handhavend op te treden.
    
    
      3.	Verweerder heeft op 23 juni 2008 besloten voorlopig af te zien van handhavend optreden en de illegale situatie te gedogen. In dit besluit is vervat dat strijdige bewoning van het pand [adres] tot 23 augustus 2015 wordt gedoogd onder de navolgende voorwaarden:
      1. het besluit is objectgebonden; het heeft alleen betrekking op de ruimtes zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte tekening;
      2. aan maximaal 40 personen mag huisvesting worden geboden;
      3. degenen die gehuisvest worden, moeten worden gemeld bij de gemeente;
      4. parkeren dient op eigen terrein plaats te vinden.
      Ter zitting is gebleken dat de bij het besluit behorende gewaarmerkte tekening de interne verbouwing van het pand [adres] tot logiesgebouw betreft. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat met het bestreden besluit ook is beoogd het bouwen zonder bouwvergunning te gedogen.
    
    
    4.	Verweerder heeft aan zijn gedoogbesluit ten grondslag gelegd dat weliswaar geen formele toestemming is gegeven aan [naam toenmalige eigenaar] voor bewoning van het pand door derden, maar dat deze indruk wel is gewekt. Volgens verweerder is door de gemeentelijke stempel op de bewuste brief van [naam toenmalige eigenaar] en de daarbij gevoegde tekeningen de verwachting gewekt dat het hoofd van de sector Grondgebiedzaken bevoegd was om te beslissen op de aanvraag. [naam toenmalige eigenaar] heeft in zijn brief expliciet gevraagd om toestemming voor de huisvesting en om de voor akkoord gestempelde tekeningen aan hem te retourneren. Dit is gebeurd. Naar de mening van verweerder mocht [naam toenmalige eigenaar] er dan ook gerechtvaardigd op vertrouwen dat bewoning van het pand door werknemers door de gemeente zou worden toegestaan. Nu de huidige eigenaar Caliskan Beheer het pand met het oog op het gebruik voor de huisvesting van tijdelijke werknemers heeft gekocht, kan ook hij aan de aan [naam toenmalige eigenaar] gedane toezegging het in rechte te honoreren vertrouwen ontlenen dat hij het pand als zodanig mocht gebruiken. Volgens verweerder is, gelet op het Gedoogbeleid Bouwen en Ruimte, dat door hem op 31 juli 2007 is vastgesteld en op 24 augustus 2007 is gepubliceerd, sprake van een situatie waarin een zwaarder wegend belang het gedogen rechtvaardigt. Dit zwaardere belang doet zich in dit geval voor in de vorm van het vertrouwensbeginsel. De gewekte verwachtingen, de rol die deze verwachtingen hebben gespeeld bij de aanschaf van het pand en het feit dat het pand aan alle veiligheidsnormen qua huisvesting voldoet, maakt, aldus verweerder, dat hij in dit geval het belang van de eigenaar van het pand zwaarder heeft laten wegen dan het belang van omwonenden en de naleving en handhaving van het bestemmingsplan. 
    
    5.	Eisers, die allen woonachtig zijn, dan wel een bedrijf voeren in de directe omgeving van het pand, betogen dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan kan worden afgezien van handhavend optreden. Zij benadrukken dat een overmachts- noch een overgangssituatie zich voordoet. Evenmin is sprake van zwaarwegende belangen, nu de huidige eigenaar geen bestaande rechten heeft en hij voor de aankoop van het pand het bestemmingsplan had kunnen raadplegen en zich had kunnen laten voorlichten over de gebruiksmogelijkheden van het pand. De gedane investeringen komen dan ook voor zijn rekening en risico. Naar de mening van eisers is met de gemeentestempel die is gezet op aanvullende stukken bij de melding in het kader van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer geen verwachting gewekt die verweerder zou moeten nakomen. Verder stellen zij dat de belangenafweging die verweerder heeft verricht onvoldoende is. Verweerder heeft in zijn besluitvorming onvoldoende betrokken dat omwonenden geluidsoverlast, geurhinder en overlast van zwerfafval ondervinden als gevolg van de illegale bewoning van het pand, waarin volgens hen tevens onvoldoende ruimte en voorzieningen voor 40 personen aanwezig zijn. Daarnaast vinden eisers de gestelde gedoogtermijn van 7 jaar veel te lang. Hieraan ligt volgens hen geen deugdelijke motivering ten grondslag. Naar hun mening kan het gedoogbesluit dan ook in redelijkheid niet in stand blijven.
    
    6.	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.	In het gemeentelijk Gedoogbeleid Bouwen en Ruimte worden de situaties beschreven die voor gedogen en dus voor het afzien van handhavend optreden in aanmerking komen. Daarbij is aansluiting gezocht bij de landelijke nota “Grenzen aan gedogen” uit 1996-1997. Hieruit volgt dat gedogen slechts aanvaardbaar is in overmachts- en overgangssituaties, in situaties waarin het achterliggende belang evident beter is gediend met gedogen en in situaties waarin een zwaarder wegend belang het gedogen rechtvaardigt. 
    
    8.	Verweerder heeft erkend dat de eerste twee genoemde situaties zich hier niet voordoen. Er is geen sprake van overmacht en voorts bestaat er geen concreet zicht op legalisering. Verweerder heeft in het bestreden besluit duidelijk te kennen gegeven dat hij de voorliggende situatie niet wenst te legaliseren. Wel is volgens verweerder de situatie van toepassing waarin een zwaarder wegend belang, in dit geval in de vorm van een beroep op het vertrouwensbeginsel, het gedogen rechtvaardigt.
    
    
      9.	De rechtbank dient te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten af te zien van handhavend optreden en de illegale situatie te gedogen. De vraag dient te worden beantwoord of met de stempels op de aanvullende stukken bij de melding als bedoeld in het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer – te weten brief en tekeningen van [naam toenmalige eigenaar] – het vertrouwen is gewekt dat de thans gedoogde illegale situatie was toegestaan.
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel dienen er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen te zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. 
    
    
    10.	Verweerder heeft zich blijkens het bestreden besluit gebonden geacht door het vertrouwen dat is gewekt door de stempels op de brief en tekeningen van [naam toenmalige eigenaar]. De rechtbank stelt voorop dat nu Caliskan Beheer en/of Werkgroep NL wat betreft de huidige illegale situatie als overtreder moeten worden aangemerkt, er sprake dient te zijn van een gerechtvaardigd beroep op gewekte verwachtingen door Caliskan Beheer en/of Werkgroep NL, op grond waarvan zij het pand zonder bouwvergunning mochten verbouwen en zij thans tot 2015 40 werknemers in [adres] mogen huisvesten. Van een zodanig beroep op het vertrouwensbeginsel, gebaseerd op de stempels op de brief en tekeningen van [naam toenmalige eigenaar], blijkt niet uit het bestreden besluit, noch uit de onderliggende stukken. 
    
    11.	Van belang is in dit verband de feitelijke gang van zaken zoals die ter zitting is gebleken. Nadat verweerder op 14 augustus 2007 had geconstateerd dat in het pand [adres 2], dat ook eigendom is/was van [naam toenmalige eigenaar], in strijd met de geldende bestemming (door Werkgroep NL) circa 13 personen werden gehuisvest, is verweerder gestart met een handhavingstraject voor het pand [adres 2]. In dat kader raakte verweerder op de hoogte van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand [adres] en van de onderhandelingen van [naam toenmalige eigenaar] met Caliskan Beheer over de verkoop van het pand [adres]. Caliskan Beheer heeft gesteld dat zij het pand [adres] eventueel wilde aankopen om het vervolgens te verhuren aan Werkgroep NL. Werkgroep NL houdt zich bezig met de bemiddeling tussen buitenlandse werkzoekenden en Nederlandse bedrijven en zorgt in dit kader ook voor huisvesting van buitenlandse werknemers. Caliskan Beheer wilde het pand evenwel naar eigen zeggen, gelet op het beoogde gebruik in strijd met de bestemming, niet kopen op basis van vage toezeggingen. Met deze vage toezeggingen doelt Caliskan Beheer op de toezeggingen die aan [naam toenmalige eigenaar] zouden zijn gedaan. Daarom heeft er een gesprek op het gemeentehuis plaatsgevonden waaraan G. Caliskan, [naam toenmalige eigenaar], de projectontwikkelaar van Agriport A7 en de wethouder J. van den Bos met één van zijn ambtenaren deelnamen. In dat gesprek is aan G. Caliskan toegezegd dat hij maximaal 40 werknemers in het pand [adres] mocht huisvesten tot uiterlijk 2015. Op basis van de toezeggingen in dit gesprek heeft Caliskan Beheer het pand [adres] op 27 augustus 2007 gekocht van [naam toenmalige eigenaar]. Nadat het pand door Caliskan Beheer is gekocht is het pand intern verbouwd tot logiesgebouw. 
    
    
      12.	Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat de feitelijke grondslag van het bestreden besluit onjuist is. Daargelaten de vraag of en waartoe verweerder op grond van de stempels op de brief en tekeningen gebonden zou kunnen zijn jegens [naam toenmalige eigenaar] en of een eventuele gebondenheid jegens [naam toenmalige eigenaar] overdraagbaar is op Caliskan Beheer, concludeert de rechtbank dat bij Caliskan Beheer niet op grond van de stempels op de brief en tekening van [naam toenmalige eigenaar] het vertrouwen is gewekt dat de onder 2. beschreven illegale situatie was toegestaan, dan wel dat verweerder daartegen niet handhavend zou optreden, integendeel. Caliskan Beheer is klaarblijkelijk op grond van de concrete toezegging van verweerder dat hij maximaal 40 werknemers mocht huisvesten in het pand [adres] tot uiterlijk 2015 tot aanschaf van het pand [adres] overgegaan. De illegale situatie die thans wordt gedoogd wijkt bovendien naar aard en omvang ook aanmerkelijk af van hetgeen [naam toenmalige eigenaar] aanvankelijk in zijn brief aan verweerder aan de orde heeft gesteld. Immers zijn thans, anders dan in de brief van [naam toenmalige eigenaar], de te huisvesten personen geduid, is een maximum aantal personen en een gedoogperiode genoemd en is sprake van een verbouwing van het betrokken pand. 
      Nu op grond van de door verweerder aan zijn besluit ten grondslag gelegde feiten geen sprake is van rechtens te honoreren verwachtingen heeft verweerder de belangen die worden gediend met handhaving en de belangen van de overtreder niet op de juiste wijze afgewogen. Bij deze stand van zaken heeft verweerder niet in redelijkheid kunnen afzien van handhavend optreden. 
    
    
    13.	De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid en de aan het besluit ten grondslag liggende motivering kan het besluit niet dragen. Het besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46, eerste lid, van de Awb. Namens Caliskan Beheer en Werkgroep NL is de rechtbank verzocht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten omdat in verband met gewijzigd beleid van verweerder terzake huisvesting van werknemers op bedrijventerreinen inmiddels concreet zicht op legalisering bestaat. De rechtbank ziet hiervoor gelet op de aard van het bestreden besluit en het geconstateerde gebrek geen aanleiding. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    
    14.	Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers sub 1 en 2 voor de behandeling van hun beroepen redelijkerwijs hebben moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank zowel voor eiser sub 1 als voor eiser sub 2 de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,00. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld. 
    
    Niet gebleken is dat eisers sub 3 kosten hebben gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      - verklaart de beroepen gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit van 23 juni 2008;
      - veroordeelt verweerder in de door eisers sub 1 en 2 gemaakte proceskosten, vastgesteld op € 644,00 elk;
      - bepaalt dat de betaling van € 644,00 dient te worden gedaan aan eisers sub 1en 2;
      - bepaalt dat verweerder aan eisers het griffierecht ten bedrage van € 145,00 (aan eisers afzonderlijk en derhalve 3 maal) vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, voorzitter, mr. J. Blokland en mr. drs. C.M. van Wechem, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 5 november 2009.
    
    griffier					voorzitter
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.