ECLI:NL:RVS:2010:BO2706, Raad van State, 03-11-2010, 201003976/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het wijzigen van interne functies in het pand [locatie] te [plaats].

201003976/1/H1.
      Datum uitspraak: 3 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Texel, 
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 18 maart 2010 in zaak nr. 08/1185 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het wijzigen van interne functies in het pand [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 26 februari 2008 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 februari 2008 vernietigd, het besluit van 17 juli 2007 herroepen, voor zover dit betrekking heeft op de weigering om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de verbouwingswerkzaamheden van de recreatieappartementen en de verbouwingswerkzaamheden van het kantoor en de overloop naar kantoor, overloop en slaapkamer, vastgesteld dat voor deze verbouwingswerkzaamheden geen bouwvergunning is vereist, bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit en bepaald dat het college met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar neemt ten aanzien van de verbouwingswerkzaamheden van de andere slaapkamer en de begane grond van het voormalige bedrijfsgebouw. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 april 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [appellant sub 2] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2010, waar het college, vertegenwoordigd door C.H. Witte, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. E.A. Wentink-Quelle, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. 
      2. Overwegingen
    
    
    2.1. Op het perceel bevindt zich sinds 1960 een pand dat is gebouwd als boerderij met aangebouwde schuur/bedrijfsgebouw. Eind jaren '70 is het pand in gebruik genomen als bedrijfswoning en paardenstoeterij met lesmogelijkheden. De ruimten op de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw zijn daartoe toen ingericht als docentenverblijf, eetruimte voor cursisten, lesruimte, kantoor, overloop en hooizolder. Op de begane grond van het bedrijfsgebouw bevinden zich ondermeer paardenboxen, een cv-ruimte, een rijtuigplaats, een tuigenkamer en een praktijkruimte werkplaats. In de jaren '80 is in het pand een loodgietersbedrijf, tevens surfschool, met bedrijfswoning gevestigd. Na de beëindiging van de bedrijfsactiviteiten is een scheidingswand geplaatst in de lesruimte. Een deel van de lesruimte en het kantoor zijn als slaapkamers bij de woning getrokken en een deel van de overloop is als kantoor daarbij getrokken. Voorts zijn het docentenverblijf enerzijds en de eetruimte en het overgebleven deel van de lesruimte anderzijds verbouwd tot twee afzonderlijke recreatieappartementen. [appellant sub 2] is sinds eind 2000 eigenaar van het perceel. Sindsdien is ter plaatse geen bedrijf meer gevestigd. Bij besluit van 13 augustus 2001 heeft het college aan hem bouwvergunning verleend voor het vergroten van de woning op het perceel.
    
    2.2. [appellant sub 2] beoogt met de aanvraag om bouwvergunning de feitelijke situatie op het perceel te legaliseren. De bouwaanvraag ziet blijkens de bouwtekeningen op:
    
    1. verbouwingswerkzaamheden van het bedrijfsgebouw ten behoeve van twee recreatieappartementen;
    
    2. de verbouwing van het kantoor en de overloop naar kantoor, overloop en slaapkamer;
    
    3. de uitbreiding van de woning met een slaapkamer, die zich op de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw bevindt;
    
    4. verbouwingswerkzaamheden op de begane grond van het bedrijfsgebouw, bestaande uit het verwijderen van de paardenboxen, het verbouwen van de cv-ruimte tot wc, het doortrekken van de muur tussen de rijtuigplaats en de gang en het verwijderen van een deel van de wand van de tuigenkamer. Ter zitting heeft [appellant sub 2] onweersproken medegedeeld dat dit deel van het bedrijfsgebouw wordt gebruikt ten behoeve van de woonfunctie.
    
    2.3. Op het perceel rust ingevolge het op 13 februari 1996 ter inzage gelegde en op 6 augustus 1997 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied Texel" de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (ambachtelijke en verzorgende bedrijven)".
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor ambachtelijke en verzorgende bedrijven aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsdoeleinden.
    
    Ingevolge artikel 31, derde lid, mag het met het plan strijdig gebruik van gronden en opstallen dat bestaat op het moment van het rechtskracht krijgen van het bestemmingsplan, geheel of gedeeltelijk worden voortgezet, met dien verstande dat de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge artikel 32, eerste lid, is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het bepaalde in dit plan.
    
    2.4. Ingevolge artikel 43, eerste lid, onder c, van de Woningwet, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, onder 3, van het Bblb, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, wordt behoudens in gevallen als bedoeld in artikel 5 als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet voorts aangemerkt: het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1. de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk
    
    2. de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en
    
    3. het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
    2.5. Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het gebruik van de recreatieappartementen en het gebruik van de overloop en het kantoor op de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw ten behoeve van de woning niet-wederrechtelijk zijn in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, onder 3, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb), heeft miskend dat het overgangsrecht als bedoeld in artikel 31, derde lid, van de planvoorschriften niet kan leiden tot het oordeel dat de om dat gebruik mogelijk te maken uitgevoerde bouwactiviteiten vallen onder bedoelde bepaling van het Bblb.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607776/1) moet voor de toepasselijkheid van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb de term "van niet-ingrijpende aard" niet alleen in bouwkundige zin, maar ook in stedenbouwkundige zin worden opgevat en spelen bij dit laatste aspect zowel het planologische als het feitelijk effect dat de ter beoordeling staande verandering op de omgeving heeft een rol.
    
    In dit geval wordt met het bouwplan beoogd de verandering van de bedrijfswoning en (een deel van) het bedrijfsgebouw in een burgerwoning en recreatieappartementen mogelijk te maken. [appellant sub 2] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat met het verlenen van de bouwvergunning van 13 augustus 2001 de bedrijfswoning reeds is veranderd in een burgerwoning. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college ter zitting heeft medegedeeld dat het bij de beoordeling van de aan die bouwvergunning ten grondslag liggende bouwaanvraag ervan is uitgegaan dat de woning een bedrijfswoning is. Het college kon daar ook van uitgaan, omdat op de bouwtekeningen behorende bij het besluit van 13 augustus 2001 zowel in de bestaande als in de nieuwe situatie niet alleen de woning is afgebeeld, maar ook verschillende ruimten in het bedrijfsgebouw met de bijbehorende functies.
    
    De met het bouwplan beoogde veranderingen dienen te worden aangemerkt als veranderingen met een planologisch effect op de omgeving, zodat geen sprake is van veranderingen van niet-ingrijpende aard, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb. Aan de vraag of met deze veranderingen het bestaande, al dan niet niet-wederrechtelijke, gebruik wordt gehandhaafd wordt derhalve niet toegekomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.6. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen. Hij voert hiertoe aan dat uit de brieven van 23 november 2005, 15 december 2005 en 6 februari 2006 kan worden afgeleid dat het college bereid is de geconstateerde met het bestemmingsplan strijdige situatie op zijn perceel te legaliseren en derhalve bouwvergunning en vrijstelling te verlenen.
    
    2.6.1. Genoemde brieven maken deel uit van een uitgebreidere correspondentie tussen het college en [appellant sub 2] en dienen in dat licht te worden bezien. Bij brief van 4 oktober 2004 heeft het college [appellant sub 2] op de hoogte gesteld van het voornemen om handhavend op te treden tegen onder meer de zonder bouwvergunning aangebrachte veranderingen aan het pand op het perceel. In die brief is vermeld dat voor de slaapkamer een aanvraag om bouwvergunning kan worden ingediend en dat als die, om welke reden dan ook, niet zal worden verleend, legalisering niet mogelijk is. Ten aanzien van de appartementen deelt het college in die brief mede dat geen zicht op legalisering bestaat, omdat het college niet bereid is vrijstelling en bouwvergunning te verlenen.
    
    Vervolgens zijn het college en [appellant sub 2] in overleg getreden. In een besprekingsverslag van 16 juni 2005, opgesteld door een ambtenaar van de gemeente, is vermeld dat de intentie bestaat om tot een oplossing te komen, dat afgesproken is dat [appellant sub 2] een verzoek tot wijziging van de bestemming zal indienen en dat na realisering daarvan wellicht bouwvergunningen voor slaapkamer en recreatieappartementen kunnen worden verleend. Voorts is vermeld dat aan het verslag geen rechten kunnen worden ontleend. Bij brief van 10 oktober 2005 deelt [appellant sub 2] mee zich niet in de in het verslag van de bespreking van 16 juni 2005 vervatte afspraak te kunnen vinden. Bij brief van 23 november 2005 stelt het college aan [appellant sub 2] voor een aanvraag om vrijstelling en bouwvergunning voor zowel de slaapkamer als de appartementen in te dienen. Bij brief van 15 december 2005 deelt [appellant sub 2] aan het college mede dat hij een bouwaanvraag zal indienen, hoewel hij meent dat dit niet nodig is. Ten slotte deelt het college als reactie daarop bij brief van 7 februari 2006 aan [appellant sub 2] mede dat voor wat betreft het gebruik van het perceel hangende de duur van het huidige bestemmingsplan een vrijstelling zal kunnen worden verleend.
    
    Genoemde brieven - zo zij al van het college afkomstig zijn - kunnen, mede gelet op de context waarbinnen ze zijn geschreven en gelet op de overige brieven van het college aan [appellant sub 2] waarin de verlening van een bouwvergunning en vrijstelling niet anders dan als een eventuele mogelijkheid worden genoemd, niet worden aangemerkt als een concrete toezegging door het college, waaraan [appellant sub 2] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college vrijstelling en bouwvergunning voor het betrokken bouwplan zou verlenen. De rechtbank heeft dan ook terecht het beroep van [appellant sub 2] op het vertrouwensbeginsel verworpen.
    
    2.7. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat voor enkele op de begane grond van het bedrijfsgebouw uitgevoerde werkzaamheden geen bouwvergunning is vereist, zoals voor het verwijderen van de paardenboxen en het verwijderen van een deel van de wand van de tuigenkamer.
    
    2.7.1. Dit betoog kan niet leiden tot het daarmee beoogde resultaat, omdat bedoelde werkzaamheden in samenhang moeten worden beschouwd met de overige werkzaamheden waarvoor bouwvergunning is gevraagd om een deel van het bedrijfsgebouw te veranderen ten behoeve van de woning. Die overige werkzaamheden bestaan uit het plaatsen van een wand en een toilet en zijn, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.5.1 is overwogen, niet bouwvergunningsvrij.
    
    2.8. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 februari 2008 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Texel gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 18 maart 2010 in zaak nr. 08/1185;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2010
    
    488.