ECLI:NL:RVS:2012:BY4427, Raad van State, 28-11-2012, 201203733/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Boete wegens overtreding van art. 2, lid 1 van de Wav. Volgens art. 9 van de beleidsregels 2011 kan de ingevolge art. 2, lid 1 van de Wav opgelegde boete met 25%, 50% of 75% worden gematigd, afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid.
        Volgens de toelichting bij deze bepaling kan er aanleiding zijn de boete te matigen als door de werkgever uitdrukkelijk kan worden aangetoond dat slechts arbeid is verricht van geringe omvang en duur, die eenmalig heeft plaatsgehad. Hierbij kan worden gedacht aan het eenmalig bereiden van eten, waarbij het boeterapport geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat meer aan de hand is dan arbeid van zeer beperkte aard. In dat geval is volgens de toelichting een matiging van de boete met 50% passend. Een matiging van 75% kan passend zijn indien de vreemdeling familie is die aantoonbaar rechtmatig in Nederland verblijft voor familiebezoek en (onbeloonde) werkzaamheden heeft verricht die meer in de privésfeer liggen.
        De Rb. heeft bij de door haar toegepaste matiging van de opgelegde boete met 50% in aanmerking genomen dat wederpartij de Wav niet eerder heeft overtreden, dat de vreemdeling ten tijde van de overtreding legaal in Nederland verbleef en niet voor gedwongen uitzetting in aanmerking kwam en dat de vreemdeling, als vriend van wederpartij, relatief geringe werkzaamheden heeft verricht.
        De minister heeft ter zitting verduidelijkt dat, hoewel ten tijde van het besluit van 15 oktober 2010 de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2010 golden, het toepassen van het onder 3.2 weergegeven matigingsbeleid op dat moment reeds bestendige bestuurspraktijk was, welke daarna is neergelegd in de beleidsregels 2011. De minister betoogt terecht dat, gelet op dit beleid, matiging van de boete tot 50% van het hier van toepassing zijnde boetenormbedrag passend is. De vreemdeling heeft arbeid verricht van geringe omvang en duur, die eenmalig heeft plaatsgehad. De minister betoogt evenzeer terecht dat geen aanleiding bestaat voor matiging met 75%, welke factor de Rb. in feite heeft toegepast, nu de vreemdeling geen familie is van wederpartij en derhalve geen werkzaamheden heeft verricht die in de privésfeer liggen.
        Wederpartij heeft met de door hem begane overtreding in strijd gehandeld met de voornaamste doelstelling van de Wav, te weten het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling. Gelet hierop heeft de Rb. ten onrechte van belang geacht dat wederpartij niet in strijd heeft gehandeld met een andere doelstelling van de Wav, te weten het faciliteren van de voortzetting van illegaal verblijf. Dat wederpartij de Wav niet eerder heeft overtreden is evenmin een omstandigheid waarin de minister aanleiding had behoren te zien om over te gaan tot een verdergaande matiging van de boete.

201203733/1/V6.
      Datum uitspraak: 28 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister),
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 maart 2012 in zaak nr. 10/5669 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Amsterdam, handelend onder de naam [naam]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 april 2010 heeft de minister [wederpartij] een boete van € 4.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 27 april 2010 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en de boete vastgesteld op € 2.000,00.
    
    Bij uitspraak van 2 maart 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 oktober 2010 vernietigd, het besluit van 27 april 2010 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, de boete vastgesteld op € 950,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Weeber, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], bijgestaan door mr. A.N. Pattynama, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete die voor een overtreding kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2010 worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij voormelde beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per overtreding gesteld.
    
    2.    Het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (thans: de Inspectie SZW) op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 17 februari 2010 (hierna: het boeterapport) houdt in dat een vreemdeling van Senegalese nationaliteit (hierna: de vreemdeling) op 13 september 2009 ten behoeve van [wederpartij] arbeid heeft verricht, bestaande uit het uitladen van koopwaar, het helpen van klanten en het ordenen van sieraden. Het boeterapport houdt voorts in dat voor de door de vreemdeling verrichte arbeid geen tewerkstellingsvergunning is verleend.
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat toepassing van het boetenormbedrag niet evenredig is gelet op de zeer geringe ernst van de overtreding in het licht van de met de Wav beoogde doelstellingen, dat de opgelegde boete om die reden met 50% gematigd dient te worden en dat het dan resterende boetebedrag nog eens met 5% moet worden verminderd wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Aldus heeft de rechtbank de op te leggen boete vastgesteld op € 950,00. De minister betoogt dat de rechtbank daarmee niet heeft onderkend dat met de door hem bij het besluit van 15 oktober 2010 toegepaste matiging tot 50% van het volgens de beleidsregels geldende boetenormbedrag van € 4.000,00 een passende boete is opgelegd en dat van een overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM geen sprake is.
    
    3.1.        Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn als zodanig niet onredelijk. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen als uitgangspunt.
    
    3.2.        Volgens artikel 9 van de beleidsregels 2011 kan de ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav opgelegde boete met 25%, 50% of 75% worden gematigd, afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid.
    
    Volgens de toelichting bij deze bepaling kan er aanleiding zijn de boete te matigen als door de werkgever uitdrukkelijk kan worden aangetoond dat slechts arbeid is verricht van geringe omvang en duur, die eenmalig heeft plaatsgehad. Hierbij kan worden gedacht aan het eenmalig bereiden van eten, waarbij het boeterapport geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat meer aan de hand is dan arbeid van zeer beperkte aard. In dat geval is volgens de toelichting een matiging van de boete met 50% passend. Een matiging van 75% kan passend zijn indien de vreemdeling familie is die aantoonbaar rechtmatig in Nederland verblijft voor familiebezoek en (onbeloonde) werkzaamheden heeft verricht die meer in de privésfeer liggen.
    
    3.3.        De rechtbank heeft bij de door haar toegepaste matiging van de opgelegde boete met 50% in aanmerking genomen dat [wederpartij] de Wav niet eerder heeft overtreden, dat de vreemdeling ten tijde van de overtreding legaal in Nederland verbleef en niet voor gedwongen uitzetting in aanmerking kwam en dat de vreemdeling, als vriend van [wederpartij], relatief geringe werkzaamheden heeft verricht.
    
    3.4.        De minister heeft ter zitting verduidelijkt dat, hoewel ten tijde van het besluit van 15 oktober 2010 de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2010 golden, het toepassen van het onder 3.2 weergegeven matigingsbeleid op dat moment reeds bestendige bestuurspraktijk was, welke daarna is neergelegd in de beleidsregels 2011. De minister betoogt terecht dat, gelet op dit beleid, matiging van de boete tot 50% van het hier van toepassing zijnde boetenormbedrag passend is. De vreemdeling heeft arbeid verricht van geringe omvang en duur, die eenmalig heeft plaatsgehad. De minister betoogt evenzeer terecht dat geen aanleiding bestaat voor matiging met 75%, welke factor de rechtbank in feite heeft toegepast, nu de vreemdeling geen familie is van [wederpartij] en derhalve geen werkzaamheden heeft verricht die in de privésfeer liggen.
    
    [wederpartij] heeft met de door hem begane overtreding in strijd gehandeld met de voornaamste doelstelling van de Wav, te weten het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte van belang geacht dat [wederpartij] niet in strijd heeft gehandeld met een andere doelstelling van de Wav, te weten het faciliteren van de voortzetting van illegaal verblijf. Dat [wederpartij] de Wav niet eerder heeft overtreden is evenmin een omstandigheid waarin de minister aanleiding had behoren te zien om over te gaan tot een verdergaande matiging van de boete.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4.    De minister betoogt voorts dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is aangevangen met de boetekennisgeving van 10 maart 2010 en dat de rechtbank, nu de aangevallen uitspraak is gedaan op 2 maart 2012, derhalve niet heeft onderkend dat die termijn niet is overschreden.
    
    4.1.        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 in zaak nr. 200803437/1), is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2009 in zaak nr. 200809215/1/V6), voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete persoon een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
    
    4.2.        [wederpartij] heeft aan de boetekennisgeving van 10 maart 2010 in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat aan hem een boete zou worden opgelegd. De beslechting van het geschil in eerste aanleg is geëindigd met de uitspraak van 2 maart 2012, zodat deze fase van de procedure minder dan twee jaar heeft geduurd en de redelijke termijn derhalve niet is overschreden. De rechtbank heeft, gelet op rechtsoverweging 7.2 van de aangevallen uitspraak, ook beoogd de datum van de boetekennisgeving als uitgangspunt te nemen. Dat zij vervolgens in dit verband de datum van 7 februari 2010 heeft vermeld, moet als een verschrijving worden aangemerkt.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidend beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 maart 2012 in zaak nr. 10/5669;
    
    III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin    w.g. Groenendijk
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2012
    
    164-670.