ECLI:NL:RVS:2008:BF2153, Raad van State, 24-09-2008, 200801898/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen (hierna: het college) aan [vergunninghouder] vrijstelling, ontheffing en bouwvergunning eerste fase verleend voor het veranderen/vergroten van het pand op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) en het wijzigen van de functie daarvan.

200801898/1.
      Datum uitspraak: 24 september 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 07/957, 07/1126 en 07/1216 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen van 25 februari 2008 in het geding tussen:
    
    
      1. Stichting Nijestee,
      2. Vereniging Bewonersorganisatie Binnenstad-Oost en
      3. [appellanten]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen (hierna: het college) aan [vergunninghouder] vrijstelling, ontheffing en bouwvergunning eerste fase verleend voor het veranderen/vergroten van het pand op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) en het wijzigen van de functie daarvan.
    
    Bij uitspraak van 25 februari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 maart 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 31 maart 2008 heeft het college de motivering van het besluit van 3 augustus 2007 aangevuld en nog een ontheffing verleend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2008, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en mr. I.A. Hop, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.5.3, eerste lid, van de van de Groninger Bouwverordening 2004 (hierna: de Bouwverordening 2004) moet, indien de toegang tot een bouwwerk dat voor het verblijf van mensen is bestemd, meer dan 10 meter is verwijderd van een openbare weg, een verbindingsweg tussen die toegang en het openbare wegennet aanwezig zijn die geschikt is voor verhuisauto's, vuilnisauto's, ziekenauto's, brandweerauto's en het overige te verwachten verkeer.
    
    Ingevolge het zesde lid, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid, indien de aard, de ligging en het gebruik van het bouwwerk zich daarvoor lenen.
    
    Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, voor zover thans van belang, moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
    
    Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid, indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit.
    
    Ingevolge artikel 5.1.2, eerste lid, moet, indien de toegang van een gebouw meer dan 10 meter is verwijderd van een openbare weg, een verbindingsweg tussen die toegang en het openbare wegennet aanwezig zijn die geschikt is voor verhuisauto's, vuilnisauto's, ziekenauto's, brandweerauto's en het overige te verwachten verkeer, tenzij de aard, de ligging en het gebruik van het gebouw zulks niet vereisen.
    
    2.2. Het bouwplan, dat voorziet in het realiseren van studentenkamers, is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad-Oost" (hierna het bestemmingsplan). Om realisatie daarvan niettemin mogelijk te maken, heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling verleend. Voorts heeft het ten behoeve van het bouwplan ontheffing verleend krachtens artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening 2004.
    
    2.3. [appellanten] betogen dat de voorzieningenrechter ten onrechte voorbij is gegaan aan hun betoog dat ten zuiden van de differentiatiegrens een maximaal bebouwingspercentage geldt van 80%. Volgens hen is de locatie van de erfgrens, waar het college van uit is gegaan, onjuist en overschrijdt het bouwplan, gelet op de werkelijke locatie van die grens, dit percentage.
    
    2.3.1. De burgerlijke rechter is de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of de locatie van de erfgrens, waar het college vanuit is gegaan, onjuist is. In deze procedure moet worden uitgegaan van de locatie van de erfgrens zoals deze blijkt uit de bouwaanvraag en de daarbij behorende stukken, tenzij die locatie evident onjuist is. Die situatie doet zich hier niet voor. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen, sector civielrecht, bij vonnis in kort geding van 1 juli 2008, hoewel bij haar gevorderd, verdere uitvoering van het bouwplan niet heeft verboden. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bouwplan het maximaal toegestane bebouwingspercentage overschrijdt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellanten] betogen voorts dat de voorzieningenrechter voorbij is gegaan aan de, in hun ogen, onjuiste uitleg die het college in het kader van de ruimtelijke onderbouwing geeft aan het overgangsrecht. Voorts voeren zij aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat zij teveel gewicht toekennen aan de omstandigheid dat op de bij de aanvraag om bouwvergunning eerste fase overgelegde tekening ten onrechte een kap op de deegkamer is getekend.
    
    2.4.1. Voor zover uit het besluit van 3 augustus 2007 moet worden afgeleid dat het college zich op het standpunt stelt dat krachtens het overgangsrecht, als neergelegd in artikel 14 van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan, algehele vernieuwing van het bestaande bouwwerk zonder meer is toegestaan, moet worden geoordeeld dat dit onjuist is. Het betoog van [appellanten] leidt evenwel niet tot het beoogde doel. De aanvaardbaarheid van het bouwplan is in de aan het besluit ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing met name gebaseerd op de omstandigheid dat ter plaatse al bebouwing aanwezig is, in de vorm van een voormalige bakkerij, dat het bestemmingsplan op een deel van de gronden waarop het bouwplan wordt gerealiseerd, drie tot vier bouwlagen toestaat, terwijl het bouwplan voorziet in twee bouwlagen en dat het bouwplan de woonfunctie in de buurt versterkt. Tevens heeft het college erop gewezen dat de bestaande bakkerij krachtens het overgangsrecht, onder voorwaarden, gedeeltelijk mag worden vernieuwd, veranderd en uitgebreid. Aldus heeft het college voldoende gemotiveerd uiteengezet waarom het bouwplan op dit punt uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar moet worden geacht. Dat in het besluit van 3 augustus 2007 staat vermeld dat de kap op de deegkamer is meegenomen bij de bepaling van de toelaatbare hoogte, terwijl deze kap niet aanwezig was, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft in het verweerschrift van 19 november 2007 voldoende draagkrachtig gemotiveerd dat de aanwezigheid van de kap niet doorslaggevend is geweest voor zijn oordeel dat het bouwplan planologisch gezien aanvaardbaar is en dat het derhalve tot hetzelfde oordeel zou zijn gekomen, indien ten tijde van het nemen van het besluit bij hem bekend was geweest dat die kap niet aanwezig was. De stelling van [appellanten] dat het bouwplan leidt tot een volumevergroting van 23,5%, maakt het voorgaande evenmin anders. Gelet op de bestaande bouw en de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, kan niet staande worden gehouden dat die volumevergroting dermate ingrijpend is, dat het bouwplan uit oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is. De voorzieningenrechter heeft de ruimtelijke onderbouwing derhalve terecht toereikend geacht.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellanten] betogen verder dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen.
    
    2.5.1. De beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen.
    
    Anders dan [appellanten] aanvoeren, heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat de vermindering van lichtinval als gevolg van het bouwplan niet zodanig van aard is, dat het college van het verlenen van vrijstelling had moeten afzien. Dat de wijziging van het bouwplan met betrekking tot het trappenhuis niet is meegenomen in de bezonningsstudie, maakt dat niet anders. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat die wijziging dermate grote invloed op de lichtinval heeft, dat het college zich niet onder verwijzing naar die studie op het standpunt mocht stellen dat de vermindering van lichtinval niet aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat.
    
    Hoewel het bouwplan er toe kan leiden dat het woon- en werkgenot van de omwonenden in zekere mate wordt aangetast, moet worden geoordeeld dat de door [appellanten] gestelde gevolgen niet van dien aard zijn dat het college niet in redelijkheid groter gewicht heeft kunnen hechten aan de belangen die zijn gebaat bij het verlenen van vrijstelling voor het veranderen en vergroten van het pand dan aan de belangen van de omwonenden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het perceel is gelegen in de binnenstad van Groningen, het bestemmingsplan op een deel van het perceel bouwwerken met drie bouwlagen toestaat en het naastgelegen pand niet als woning, maar als atelier wordt gebruikt. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellanten] betogen tevergeefs dat de voorzieningenrechter ten onrechte voorbij is gegaan aan het bij hen gewekte vertrouwen dat het bouwplan geen negatieve gevolgen zou hebben voor het ter plaatse aanwezige groen. In het besluit van 3 augustus 2007 staat in het kader van de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat voor het bouwplan geen bomen gekapt hoeven worden en dat de aanwezige groenstructuur blijft gehandhaafd. Die feitelijke mededeling heeft de voorzieningenrechter terecht niet aangemerkt als een door het college gedane onvoorwaardelijke toezegging waaraan [appellanten] rechtens te honoreren vertrouwen konden ontlenen. Verder valt niet zonder meer in te zien dat door de kap van één boom, die de vergunninghouder bij nader inzien noodzakelijk heeft geacht om het bouwplan te kunnen realiseren, de groenstructuur ter plaatse wordt aangetast.
    
    2.7. Anders dan [appellanten] voorts betogen, heeft de voorzieningenrechter terecht geen consequenties verbonden aan de omstandigheid dat het college het bouwplan, na wijziging ervan met betrekking tot het trappenhuis, niet opnieuw aan de Commissie voor de welstandszorg van de gemeente Groningen heeft voorgelegd. De voorzieningenrechter heeft die wijziging terecht niet aangemerkt als een zodanig ingrijpende verandering dat uit een oogpunt van welstand niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Het college was dan ook niet gehouden een nader advies aan die commissie te vragen.
    
    2.8. [appellanten] betogen verder dat de voorzieningenrechter ten onrechte voorbij is gegaan aan hun betoog dat uit de besluitvorming op geen enkele wijze blijkt dat het voldoen aan het bepaalde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening 2004 door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit als bedoeld in het vierde lid van dat artikel.
    
    2.8.1. Het college heeft in het besluit uiteen gezet dat ter plaatse van het perceel, gelet op de ligging in de binnenstad van Groningen, geen ruimte beschikbaar is voor de aanleg van parkeerplaatsen. Voorts heeft het te kennen gegeven dat, indien zou worden vastgehouden aan het bepaalde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening 2004, kleine projecten in de binnenstad als hier aan de orde geen doorgang meer kunnen vinden. Aldus heeft het college, anders dan [appellanten] betogen, voldoende gemotiveerd dat het voldoen aan het bepaalde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening 2004 door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit als bedoeld in het vierde lid van dat artikel. Gelet op het kleine aantal te realiseren parkeerplaatsen, in dit geval drie, heeft het college in redelijkheid onder verwijzing naar zijn beleid, als neergelegd in de "Nota parkeernormen 2006", ontheffing kunnen verlenen krachtens artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening 2004.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellanten] betogen voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte de beoogde portiek als de toegang in de zin van de artikelen 2.5.3, eerste lid, en 5.1.2, eerste lid, van de Bouwverordening 2004 heeft aangemerkt. Volgens hen is de werkelijke toegang tot het met het bouwplan beoogde bouwwerk meer dan 10 m verwijderd van een openbare weg en is het bouwplan derhalve in strijd met die artikelen.
    
    2.9.1. Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet meer in geschil is dat deze artikelen, gelet op het bepaalde in artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, voorschriften van stedenbouwkundige aard bevatten.
    
    Uit de bouwtekeningen blijkt dat de beoogde portiek uitkomt op een binnenplaats, waaraan de entrees van de nieuw te bouwen studentenkamers zijn gelegen. Aldus geeft de portiek geen directe toegang tot het bouwwerk waarin die kamers zijn gelegen. Het college heeft de portiek dan ook ten onrechte aangemerkt als de toegang tot het bouwwerk dat voor het verblijf van mensen is bestemd in de zin van artikel 2.5.3, eerste lid, van de Bouwverordening 2004 en als de toegang van een gebouw als bedoeld in artikel 5.1.2, eerste lid. Nu de afstand van de openbare weg tot de entrees van de studentenkamers zo'n 17 m bedraagt, moet worden geoordeeld dat het bouwplan, anders dan waar het college vanuit is gegaan, in strijd is met artikel 2.5.3, eerste lid, van de Bouwverordening 2004. Voorts heeft het college niet gemotiveerd of, en zo ja, waarom zich de uitzondering van artikel 5.1.2, eerste lid, voordoet.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.10. Het hoger beroep is gegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.11. Bij besluit van 31 maart 2008 heeft het college ontheffing verleend krachtens artikel 2.5.3, zesde lid, van de Groninger Bouwverordening 2007 (hierna: de Bouwverordening 2007). Aan die ontheffing heeft het college een advies van de brandweer van 28 maart 2008 ten grondslag gelegd, waaruit blijkt dat de brandweer ter plaatse van het perceel bij een eventuele calamiteit goed kan optreden. Voorts heeft het college uiteen gezet dat het perceel is gelegen in binnenstedelijk gebied, waarbij de individuele woningen via de toegang en de toegangspoort op relatief korte afstand van de openbare weg goed bereikbaar zijn. De bereikbaarheid van het pand is volgens het college zelfs beter dan in vele andere vergelijkbare situaties in de binnenstad en daarbuiten. Daarbij kan, aldus het college, bijvoorbeeld gedacht worden aan de situatie in een flatgebouw of appartementencomplex, waar de individuele woningen vaak aanmerkelijk verder van de toegang zijn gelegen.
    
    2.11.1. Gelet op die motivering en het advies van de brandweer, heeft het college, anders dan [appellanten] betogen, in redelijkheid ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde in artikel 2.5.3, eerste lid, van de Bouwverordening 2007. Voorts heeft het college aldus draagkrachtig gemotiveerd waarom zich hier de uitzondering van artikel 5.1.2, eerste lid, voordoet. De opmerking in het advies van de bandweer dat discussie kan bestaan over de plaats van de toegang tot het bouwwerk, leidt niet tot een ander oordeel. De brandweer heeft immers los van die discussie gekeken of het bouwwerk in geval van een calamiteit voldoende bereikbaar is en heeft die vraag bevestigend beantwoord. Het in dit verband naar voren gebrachte betoog omtrent de locatie van de perceelsgrens is, zoals hiervoor is overwogen, een civielrechtelijke kwestie en faalt derhalve evenzeer. Het betoog van [appellanten] dat uit de toelichting bij artikel 2.5.3 van de Bouwverordening 2007 kan worden afgeleid dat voor woningen als hier aan de orde geen ontheffing kan worden verleend, maakt het voorgaande evenmin anders, reeds omdat de tekst van dat artikel voor een dergelijke uitleg geen aanleiding geeft.
    
    2.12. De Afdeling ziet in het voorgaande aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen, het door [appellanten] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond te verklaren, het besluit van 3 augustus 2007 te vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de rechtsgevolgen van dit besluit geheel in stand blijven.
    
    2.13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen van 25 februari 2008 in zaken nrs. 07/957, 07/1126 en 07/1216;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van 3 augustus 2007, kenmerk RO-200605267;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Groningen aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat de gemeente Groningen aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Roessel
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2008
    
    457.