ECLI:NL:RBASS:2006:AV3978, Rechtbank Assen, 01-03-2006, 05/200 en 05/201 WRO
Rechtbank Assen — Uitspraak 
Datum: 2006-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vrijstelling, ruimtelijke onderbouwing en verklaring van geen bezwaar

Meervoudige kamer 
      voor 
      bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Kenmerk: 05/200 en 05/201 WRO
    
    
    	U I T S P R A A K
    
    
    
    In het geding tussen
    
    
    [eisers],
    
    en
    
    het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Tynaarlo, verweerder.
    
    
    I. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 januari 2005, verzonden op 21 januari 2005, heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het besluit van 30 juni 2004 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende het verlenen van een bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) aan de [vergunninghouder] ten behoeve van de bouw van een koikwekerij met bijbehorende gebouwen en terreininrichting aan de Esweg te Eelde.
    
    
      Eisers sub 1 hebben bij brief van 28 februari 2005 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
      Namens eisers sub 2 is bij brief van 1 maart 2005 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
    
    
    Verweerder heeft bij brief van 14 maart 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. De gemachtigden van eisers hebben hiervan een afschrift ontvangen.
    
    Bij brief van 24 mei 2005 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe een aantal vragen van de rechtbank beantwoord. 
    
    
      De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank op 25 januari 2005.  Eisers 1 zijn in persoon verschenen, bijgestaan door de heer D.G.M. Beersma.  Eisers 2 zijn eveneens in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mevrouw mr. M.A. Woltersom-Tilstra. 
      Namens verweerder is verschenen de heer J.E. Ploeger. Gedeputeerde Staten werden vertegenwoordigd door de heer W.F.R. Feenstra. 
      Tevens is verschenen de [vergunninghouder] vergunninghouder.
    
    
    
    
    II. Motivering
    
    Feiten en omstandigheden
    
    Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden.
    
    Met het daartoe bestemde formulier heeft de [vergunninghouder] op 5 februari 2003 een aanvraag tot verlening van een bouwvergunning ten behoeve van de aanleg van een koikwekerij en de bouw van een winkel en magazijn op het perceel tussen de Esweg 43 en 45 te Eelde bij verweerder ingediend.
    
    Het voornoemde bouwplan is ter advisering aan de welstandscommissie ‘Drents Plateau’ (hierna: de welstandscommissie) voorgelegd. In het advies van 13 maart 2003 heeft de welstandscommissie aangegeven dat het voornoemde bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    
    Het voornemen om bouwvergunning te verlenen onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO is op 27 augustus 2003 in ‘de Dorpsklanken’ gepubliceerd.
    
    
      Namens eisers sub 1 is bij brief van 22 september 2003 een zienswijze bij verweerder ingediend.
      Eisers sub 2 hebben bij brief van 22 september 2003 een zienswijze bij verweerder ingediend.
    
    
    In verband met de ingediende zienswijzen is op 8 december 2003 een hoorzitting gehouden. Eisers hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om hun zienswijze mondeling toe te lichten. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
    
    In een notitie van 21 januari 2004 heeft verweerder een ruimtelijke onderbouwing voor het verlenen van vrijstelling opgesteld.
    
    Met het daartoe bestemde formulier heeft verweerder op 19 februari 2004 een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO  bij Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe (hierna: GS) ingediend.
    
    Bij besluit van 7 april 2004 hebben GS een verklaring van geen bezwaar afgegeven voor het voornoemde bouwplan.
    
    Bij primair besluit van 30 juni 2004, verzonden op 27 juli 2004, heeft verweerder bouwvergunning verleend, onder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, ten behoeve van de aanleg van een koikwekerij en de bouw van een winkel en magazijn op het voornoemde perceel.
    
    Namens eisers is bij brief van 28 augustus 2004 tegen dit besluit bij verweerder een bezwaarschrift ingediend.
    
    Bij brief van 1 september 2004 is tevens door de [eiser 1]  aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    Eisers zijn in de gelegenheid gesteld het bezwaarschrift mondeling toe te lichten bij de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften (de Commissie), van welke gelegenheid gebruik is gemaakt op 13 oktober 2004. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
    
    Bij uitspraak van 28 oktober 2004 heeft de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    De Commissie heeft verweerder bij brief van 15 december 2004 geadviseerd het bezwaarschrift van eisers gedeeltelijk  gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het advies. 
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Commissie, de bezwaarschriften van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    Standpunten partijen
    
    Standpunt eisers
    
    
      Eisers stellen zich op het standpunt dat de onderhavige koikwekerij als detailhandel beschouwd dient te worden. Eisers achten de ruimtelijke onderbouwing van de verleende vrijstelling onvoldoende.  Verweerder heeft voor de onderbouwing niet het bestaande structuurplan  of het in voorbereiding zijnde nieuwe structuurplan gehanteerd. In de onderbouwing wordt niet aangegeven hoe het bouwplan past in de ruimtelijke visie op het gebied en hoe het bouwplan zich verhoudt tot de karakteristiek van de reeds aanwezige bebouwing, de openbare ruimte, het landschap en de stedenbouwkundige context. 
      Het bestreden besluit en de door GS afgegeven verklaring van geen bezwaar zijn volgens eisers voorts in strijd met de provinciale omgevingsplannen (hierna: POP)  I en II.  Detailhandel, tuinbouwkwekerijen en tuincentra zijn blijkens deze plannen niet (meer) toegestaan in dit buitengebied. Overigens kan een koikwekerij ook niet worden vergeleken met een tuinbouwkwekerij of een tuincentrum. Een koikwekerij is niet grondgebonden en hoort op een bedrijventerrein in plaats van in het buitengebied. 
      Voorts voeren eisers aan dat de argumenten die verweerder zelf heeft gehanteerd bij de afwijzing van een eerdere aanvraag voor een koikwekerij op een andere locatie (aan de Eskampenweg) zich ook verzetten tegen de vestiging van een koikarperkwekerij op deze locatie. 
      Met het onderhavige besluit neemt verweerder volgens eisers voorts een voorschot op een onbekende toekomst. Een open discussie over het toekomstig structuurplan wordt belemmerd. Eisers vrezen een precendentwerking van het thans bestreden besluit. Op deze manier wordt detailhandel in het buitengebied met een glastuinbouwbestemming mogelijk.
      Eisers zijn van mening dat er door de verkeersaanzuigende werking van de aan te leggen koikwekerij een verkeersonveilige situatie op de Esweg zal ontstaan. Voorts is er naar de mening van eisers sprake van vermindering van het woongenot.
    
    
    Standpunt verweerder
    
    Verweerder stelt zich – samengevat – op het standpunt dat de ruimtelijke effecten van het project op de omgeving te verwaarlozen zijn, gelet op de bouwmogelijkheden die het vigerende bestemmingsplan biedt. Voorts merkt verweerder op dat een koikwekerij vergelijkbaar is met een modern tuincentrum, zij het op veel kleinere schaal. Voor wat betreft de toekomstige bestemming merkt verweerder op dat het perceel de bestemming ‘esdorpenlandschap’ met de aanduiding ‘eskampen’ houdt. De aanduiding ‘glastuinbouw’ vervalt en daarvoor in de plaats komt de aanduiding “viskwekerij met bijbehorende siertuinen en vijvers, winkelruimte en magazijn”. 
    
    Verweerder merkt op dat het structuurplan Eelde de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente in hoofdlijnen weergeeft en geen rechtstreeks de burgers bindende werking heeft. Uitwerking van de uitgangspunten van het bestaande structuurplan heeft plaatsgevonden in het bestemmingsplan ‘Buitengebied Eelde 1996’, waarin het gebied de bestemming van ‘esdorpenlandschap’, nader aangeduid met ‘eskampen’ en ‘nieuwvestiging glastuinbouw’ heeft ontvangen. In de ruimtelijke onderbouwing is gemotiveerd aangegeven, dat bij de toekomstige herziening van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ de aanduiding ‘nieuwvestiging glastuinbouw’ grotendeels zal vervallen.
    
    
      Verweerder is voorts van mening dat het POP, voorzover thans van belang, vooral interne binding heeft. Op basis van goede argumentatie kan in bepaalde gevallen worden afgeweken. Kern van de ruimtelijke onderbouwing is dat de viskwekerij op deze locatie aanvaardbaar is, nu deze is gelegen in de onmiddellijke nabijheid van de hoofdkern Eelde, goed inpasbaar is in de omgeving en qua oppervlakte aansluit bij de bouwmogelijkheden, die het vigerende bestemmingsplan biedt.
      Voorts verwijst verweerder naar de motivering van het bestreden besluit.
    
    
    Standpunt GS
    
    Gedeputeerde Staten zijn van oordeel dat de vestiging van de koikarperkwekerij met winkelruimte in de lijn van een tuincentrumgerichte activiteit kan worden gezien. Daar er geen beleid is voor koikwekerijen is er bij het besluit tot afgifte van de verklaring van geen bezwaar aansluiting gezocht bij het beleid voor kwekerijen voor tuincentra. De locatie is gelegen op een plaats waar tuincentra aanvaardbaar zijn. Het POP laat een kwekerij met een tuincentrum toe vanwege de ligging in de directe nabijheid van de hoofdkern Eelde en omdat de vestiging inpasbaar is in de bestaande bebouwing. In de nabijheid zijn voorts reeds tuincentra aanwezig. 
    
    Toepasselijke regelgeving
    
    Artikel 19, eerste lid, van de WRO bepaalt dat de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling kan verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt, ingevolge deze bepaling, bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders. 
    
    Beoordeling
    
    In het onderhavige geval dient beoordeeld te worden of het besluit van verweerder om  een bouwvergunning te verlenen onder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, ten behoeve van de realisering van een koikwekerij met bijbehorende gebouwen en terreininrichting aan de Esweg te Eelde, de toetsing in rechte kan doorstaan.  Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Het perceel, waarop het bouwplan gesitueerd is, heeft ingevolge het bestemmingsplan ‘Buitengebied Eelde’ de bestemming ‘esdorpenlandschap’, nader aangeduid met ‘eskampen’ en ‘glastuinbouw’.
    
    Ingevolge artikel 4, derde lid onder a, van de planvoorschriften is ten behoeve van de uitoefening van het grondgebonden agrarisch bedrijf op op de plankaart met  ‘glastuinbouw’ aangegeven gronden bebouwing toegestaan. Onder bebouwing zijn kassen begrepen tot een oppervlakte van 500m2.  
    
    Het bouwplan is met de planvoorschriften van het voornoemde bestemmingsplan in strijd. De bouwvergunning kon derhalve niet zonder vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO worden verleend.
    
    Artikel 19, eerste lid, van de WRO vereist dat het besluit tot vrijstelling is voorzien van een deugdelijke motivering, met name gelegen in een ruimtelijke onderbouwing van het project.  Tevens dient een verklaring te zijn ontvangen van gedeputeerde staten, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.  
    
    
      Met betrekking tot de vereisten voor een goede ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank dat daarbij sprake moet zijn van:
      1. een weergave van de ruimtelijke effecten van het project, waarvoor de vrijstelling wordt verleend, op het desbetreffende gebied; en,
      2. een visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen.
    
    
    De rechterlijke toetsing van de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing aan de hiervoor genoemde twee criteria dient naar het oordeel van de rechtbank terughoudend te zijn. Hierbij moet bedacht worden dat aan verweerder bij de invulling hiervan een zekere ruimte toekomt. De beoordeling dient zich te beperken tot de vraag of de gegeven ruimtelijke onderbouwing naar haar aard en inhoud en de wijze van totstandkoming in redelijkheid in rechte kan worden gehandhaafd. In dit licht bezien overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    De eisen die worden gesteld aan deze ruimtelijke onderbouwing zijn zwaarder naarmate de inbreuk van het project op het geldende planologische regime groter is. 
    
    Het project bestaat in dit geval uit het oprichten van een koikwekerij met bijbehorende gebouwen en terreininrichting op een perceel met de bestemming ‘esdorpenlandschap’, nader aangeduid met ‘eskampen’ en ‘glastuinbouw’. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige project, gelet op de omvang van de bebouwing en de uitstraling daarvan op de omgeving alsmede het toekomstige gebruik, als een relatief kleine inbreuk op het geldende planologische regime moet worden beschouwd. Vorenstaande betekent dat in het onderhavige geval geen hoge eisen hoeven te worden gesteld aan de planologische onderbouwing van het project.
    
    Voorts is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de ruimtelijke onderbouwing die verweerder in casu heeft gegeven niet in een gemeentelijk structuurplan is neergelegd, niet maakt dat er in casu geen goede ruimtelijke onderbouwing is.  Het structuurplan uit 1996 heeft zijn neerslag gevonden in het vigerende bestemmingsplan. Over de totstandkoming van een nieuw structuurplan vindt nog discussie plaats. 
    
    
      De ruimtelijke onderbouwing voor het onderhavige bouwplan wordt gevormd door de door verweerder op 21 januari 2004 opgestelde notitie ‘ruimtelijke onderbouwing vestiging koikwekerij aan de Esweg te Eelde’ en de motivering van het thans bestreden besluit, waarin wordt afgeweken van het advies van de bezwaaradviescommissie. 
      Naar het oordeel van de rechtbank geven deze stukken een voldoende onderbouwing voor de ruimtelijke inpasbaarheid van het onderhavige bouwplan, de relatie met het vigerende bestemmingsplan en met de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de ruimtelijke effecten op het gebied, mede in het licht bezien van de reeds op grond van het vigerende bestemmingsplan bestaande bouwmogelijkheden, juist zijn beschreven in de voornoemde stukken. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    
    Het bouwplan blijft qua bouwmassa binnen de maximale bouwmogelijkheden van het vigerende bestemmingsplan “Buitengebied Eelde”, nu dit bestemmingsplan de bouw van kassen tot een maximum van 500 m2 mogelijk maakt.  
    
    
      Voorts heeft verweerder de koikarperkwekerij annex winkel en magazijnen, gelet op de functie en planologische uitstraling, vergelijkbaar kunnen achten met een (klein) tuincentrum. 
      Daarvan uitgaande kan voorts niet worden gesteld dat er sprake is van zodanige strijd met het provinciaal beleid, zoals neergelegd in – thans – het POP II, dat GS geen verklaring van geen bezwaar  hadden kunnen afgeven. Op pagina 183 van het POP II staat weliswaar dat uitgangspunt is dat een kwekerij kan worden gevestigd in voormalige agrarische bebouwing en dat de uitgroei van een kwekerij tot een tuincentrum, door toevoeging van een detailhandelsonderdeel van andere dan ter plaatse gekweekte produkten, niet is toegestaan. Evenwel wordt tevens nadrukkelijk gesteld dat op deze algemene regel een uitzondering kan worden gemaakt voor kwekerijen, die liggen in de directe nabijheid van een (sub)streekcentrum of hoofdkern, mits inpasbaar, gelet op de omgevingskwaliteit van het gebied. 
    
    
    Verweerder heeft de bouwplannen op deze locatie derhalve aanvaardbaar kunnen achten nu de locatie is gelegen in de onmiddellijke nabijheid van de hoofdkern Eelde en de plannen tevens – blijkens advies van het Drents Plateau -  goed inpasbaar zijn in de omgeving.  Hieruit volgt tevens dat verweerder gebruik heeft kunnen maken van de door GS afgegeven verklaring van geen bezwaar. De omstandigheid dat geen sprake is van grondgebonden agrarisch bedrijf kan niet leiden tot een ander oordeel. 
    
    Gelet op het feit dat het in casu gaat om een met een tuincentrum vergelijkbaar bedrijf op een locatie, gelegen in de nabijheid van de hoofdkern Eelde en dat de bouwplannen goed inpasbaar zijn in de omgeving, kan de stelling van eisers dat  het onderhavige besluit precedentwerking zal hebben in die zin, dat ieder (detailhandels-)bedrijf met een gebouw dat qua architectuur op een kas lijkt, zich zal kunnen vestigen in een gebied dat bestemd is voor glastuinbouw, niet worden gevolgd.
    
    Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voorts niet hoeven oordelen dat  de argumenten op grond waarvan verweerder de eerdere aanvraag voor een koikwekerij aan de Eskampenweg had afgewezen thans ook tot afwijzing dienen te leiden. Verweerder heeft de situatie op de locatie aan de Esweg, waarvoor thans vrijstelling is verleend, niet gelijk hoeven achten aan de situatie aan de Eskampenweg. De bestaande situatie voor wat betreft de aanwezigheid van glastuinbouw en de te verwachten ontwikkelingen dienaangaande zijn aan de Esweg en aan de Eskampenweg verschillend. Voorts heeft verweerder bij de locatie aan de Eskampenweg de verkeerssituatie meer bezwarend kunnen achten voor de vestiging van de koikwekerij. De omstandigheid dat verweerder destijds voorts heeft overwogen dat een koikwekerij op een bedrijventerrein thuishoort kan niet leiden tot het oordeel dat de huidige verlening van de vrijstelling de bovengenoemde terughoudende rechterlijke toets niet kan doorstaan.
    
    Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder tot verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO heeft kunnen overgaan. Voorts heeft verweerder terecht de gevraagde bouwvergunning verleend.
    
    De beroepen zijn ongegrond. Voor een veroordeling van een partij in vergoeding van de proceskosten van een andere partij bestaat geen aanleiding.
    
    
     III. Beslissing
    
    De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 
      's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
    
    
    
      Aldus gegeven door mrs. J.L. Boxum, voorzitter.  A.T. de Kwaasteniet  en J.H. Jans, leden, en uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006
      door mr. J.L. Boxum, in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats, griffier.
    
    
    
    
    
    
    mr. H.L.A. van Kats	mr. J.L. Boxum
    
    
    Afschrift verzonden op: