ECLI:NL:RVS:2012:BW4557, Raad van State, 02-05-2012, 201107066/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 januari 2010 heeft het college geweigerd [appellant] een reguliere bouwvergunning met ontheffing te verlenen voor de bouw van een dam met duiker op het perceel [locatie] te [plaats].

201107066/1/A1.
      Datum uitspraak: 2 mei 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente De Bilt,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 13 mei 2011 in zaak nr. 10/3523 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 januari 2010 heeft het college geweigerd [appellant] een reguliere bouwvergunning met ontheffing te verlenen voor de bouw van een dam met duiker op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 12 maart 2010 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de door hem gepleegde verbouwingen aan de voormalige kippenschuur gelegen op het perceel (achter) [locatie 2] te Groenekan ongedaan te maken en de schuur terug te brengen in de oorspronkelijk vergunde situatie en alle bedrijfsactiviteiten van de paardenopfokstal "De Groene Kan" te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2010 gewijzigd in dier voege dat de last met betrekking tot de verbouw van de voormalige kippenschuur is ingetrokken voor zover daarbij is vereist dat de schuur geheel in overeenstemming moet worden gebracht met de oorspronkelijk vergunde situatie.
    
    Bij uitspraak van 13 mei 2011, verzonden op 17 mei 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juni 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 23 juli en 25 juli 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T. Steenbeek, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. de Froe en C.L. Visscher, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Ten aanzien van de last onder dwangsom.
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Maartensdijk" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel (achter) [locatie 2] te [plaats] de bestemming "Kleinschalig overgangsgebied". Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden met deze bestemming onder meer bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf.
    
    Ingevolge het zesde lid, van dat artikel is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met de in het eerste lid omschreven doeleinden.
    
    In artikel 17 van de planvoorschriften is, voor zover hier van belang, bepaald:
    
    A. Overgangsbepalingen ten aanzien van bouwwerken:
    
    Bestaande bouwwerken die in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mogen mits de bestaande afwijkingen naar aard en omvang niet worden vergroot:
    
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    2. (…).
    
    B. Het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik de overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    
    C. Uitzonderingen op het overgangsrecht
    
    1. Lid A is niet van toepassing op bouwwerken, die weliswaar bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan, doch:
    
    a. zijn gebouwd in strijd met het toen geldende plan, daaronder begrepen in strijd met de overgangsbepalingen van dat plan;
    
    b. waarvan het gebruik in strijd is met het toen geldende plan, daaronder begrepen in strijd met de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    2. Lid B is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen in strijd met de overgangsbepaling van dat plan.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel. Hij voert hiertoe aan dat hij in de voormalige kippenschuur sinds 1994 eigen paarden fokt, zodat geen sprake is van een opfokstal waar voor derden veulens opgefokt worden, maar van een agrarisch bedrijf, te weten een paardenfokkerij. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van de voormalige kippenschuur valt onder het gebruiksovergangsrecht.
    
    2.2.1. Niet in geschil is dat, om het perceel te gebruiken in overeenstemming met de ter plaatse geldende bestemming, sprake dient te zijn van de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2008 in zaak nr. 200703113/1 en uitspraak van 25 januari 2012 in zaak nr. 201104014/1/A1) is een paardenfokkerij aan te merken als een agrarisch bedrijf, omdat een fokkerij is gericht op het voortbrengen van agrarische producten. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 december 2011 in zaak nr. 201012078/1/R1) kan het opfokken van elders gefokte paarden niet worden aangemerkt als het uitoefenen van een agrarisch bedrijf, omdat in dat geval geen sprake is van de voortbrenging van agrarische producten. Zoals eerder overwogen (uitspraak van 18 april 2012 in zaak nr. 201106938/1/A1), wordt het opfokken van ter plaatse gefokte paarden beschouwd als een onderdeel van de fokkerij. Gelet op het vorenstaande is het africhten, trainen (opfokken) van elders gefokte paarden niet aan te merken als agrarische bedrijfsvoering.
    
    2.2.2. Op 5 februari 2009 is door een medewerker van de afdeling Toezicht van de gemeente het perceel van [appellant] bezocht, waarbij onder meer is geconstateerd dat door [appellant] in de kippenschuur op het perceel in groepshuisvesting en in diverse separate boxen meer dan 30 paarden bedrijfsmatig werden gehouden. Deze bedrijfsmatige activiteit van [appellant] werd ook vermeld op de toenmalige website www.opfokstaldegroenekan.nl, op welke site [appellant] onder meer de mogelijkheid bood om veulens op het perceel te laten opfokken tot een driejarig paard. Op 18 november 2009 heeft er wederom een controle door toezichthouders van de gemeente plaatsgevonden. Bij die controle is geconstateerd dat het aantal paarden was teruggebracht tot twintig en dat deze zich bevonden in de verbouwde kippenschuur, waarbij sprake was van gescheiden groepshuisvesting voor merries en hengsten, voeropslag, kantoor/kantine en sanitair.
    
    2.2.3. Aan het besluit van 12 maart 2010 is ten grondslag gelegd dat de bedrijfsmatige activiteit van [appellant] bestond uit het opfokken en africhten van paarden van derden. Ter zitting heeft [appellant] verklaard dat op het moment dat het college per brief van 15 april 2009 het voornemen kenbaar maakte om een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van de planvoorschriften, opfokpaarden van derden op zijn perceel aanwezig waren. Deze paarden zouden direct na ontvangst van de brief van 15 april 2009 naar de eigenaars zijn teruggestuurd. Daar staat evenwel tegenover dat uit het constateringrapport van 18 november 2009 blijkt dat [appellant] zijn opfokactiviteiten voor derden na ontvangst van de brief van 15 april 2009 heeft voortgezet. Dit wordt bevestigd in het bezwaarschrift van [appellant] van 1 april 2010, waarin wordt gesteld dat, na inspectie op 5 februari 2009, geen nieuwe paarden van derden meer zijn aangenomen en dat paarden die nadien de driejarige leeftijd hebben bereikt, zijn opgehaald door hun eigenaren. Voorts is gesteld dat vooralsnog deze bedrijfsactiviteiten worden gestaakt en alle eigenaren van opfokpaarden zijn aangeschreven en de opfokovereenkomsten zijn opgezegd. Gelet op het constateringrapport en de verschillende afgelegde verklaringen van [appellant], heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat ten tijde van belang het gebruik van het perceel door [appellant] nog immer hoofdzakelijk bestond uit het opfokken van jonge, elders gefokte, paarden voor derden, hetgeen niet is gericht op de voortbrenging van een agrarisch product, maar als een vorm van dienstverlening is aan te merken. De stelling van [appellant] dat het opfokken van paarden voor derden verband hield met zijn eigen fokprogramma, maakt dat niet anders, nu hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een eigen bedrijfsmatige fokkerij, waarbij ter plaatse gefokte paarden worden afgericht. Zijn stelling dat hij per jaar gemiddeld vier veulens fokt, is hiervoor, in het licht van de uit de constateringrapporten gebleken aantallen, onvoldoende.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat ten tijde van belang geen sprake was van een agrarisch bedrijf, zodat het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan moet worden geacht.
    
    2.2.4. Zoals hiervoor is overwogen, moet het gebruik dat [appellant] van de voormalige kippenschuur maakt, worden aangemerkt als met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep op het gebruiksovergangsrecht niet kan slagen, omdat niet aannemelijk is dat [appellant] al voor inwerkingtreding van het bestemmingsplan bedrijfsmatig paarden opfokte. Uit het rapport van de controle op 19 april 2000 blijkt dat op dat moment nog geen sprake was van een paarden(op)fokkerij. Uit het bezwaarschrift van [appellant] blijkt dat hij eerst in 2008 het plan opvatte om bedrijfsmatig paarden op te fokken. De stelling van [appellant] in hoger beroep dat hij sinds 1994 bedrijfsmatig paarden houdt in de kippenschuur, is onvoldoende onderbouwd. Dat in een, ongedateerde, verkoopbrochure is vermeld dat achter de woning een oude schuur dienende tot onder meer paardenstal is gelegen en dat in het taxatierapport van 21 september 2007 is vermeld dat de schuur wordt gebruikt voor het stallen van paarden, zegt niets over de aard en de omvang daarvan.
    
    Zo al zou moeten worden aangenomen dat het met het bestemmingsplan strijdig gebruik nog voor de peildatum van het bestemmingsplan is aangevangen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] voor 2008 slechts hobbymatig paarden hield en dat het strijdige gebruik van de voormalige kippenschuur door de komst van het opfokbedrijf is vergroot, zodat het niet onder de werking van het overgangsrecht mocht worden voortgezet.
    
    2.2.5. Het vorenstaande brengt mee dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het college bevoegd was tegen het gebruik van het perceel handhavend op te treden. Het betoog faalt.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het plaatsen van de paardenboxen in de stal geen bouwvergunning is vereist, zodat het college niet bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt, voor zover hier van belang, onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of vergroten van een bouwwerk.
    
    2.3.2. Het begrip "bouwwerk" is in de Woningwet niet omschreven. Gelet hierop en op het feit dat in de modelbouwverordening een bruikbare definitie is gegeven, is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 oktober 2001 in zaak nr. 200004512/1; Gst. 2002, 7172, 11), bij herhaling aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip "bouwwerk". Deze luidt: "Elke constructie van enige omvang, van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    2.3.3. Het betoog faalt. Niet in geschil is dat [appellant] in de voormalige kippenschuur paardenboxen heeft aangebracht en dat deze in de schuur zijn verankerd aan de vloer, de wand en de gemetselde kolommen. Op grond van de stukken is gebleken dat bij [appellant] de bedoeling aanwezig was om de paardenboxen permanent of voor lange tijd in de kippenschuur aanwezig te laten zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat de paardenboxen moeten worden aangemerkt als een constructie van enige omvang die direct met de grond verbonden is en bedoeld is om ter plaatse te functioneren, zodat deze als bouwvergunningplichtig bouwwerken zijn aan te merken. Nu [appellant] de paardenboxen heeft geplaatst zonder daartoe vereiste bouwvergunning, is het college bevoegd daartegen handhavend op te treden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisatie aanwezig is. In dat verband voert hij onder meer aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verbouwingen van de voormalige kippenschuur onder het bouwovergangsrecht vallen.
    
    2.5.1. Zoals hiervoor overwogen is het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Nu het college niet bereid is ontheffing van de planvoorschriften te verlenen en er op voorhand geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat dit standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat ten aanzien van het gebruik geen concreet zicht op legalisatie aanwezig is. Het betoog faalt.
    
    2.5.2. Ten aanzien van de zonder bouwvergunning geplaatste paardenboxen is evenmin concreet zicht op legalisatie aanwezig. Ten aanzien van het gebruik is geen concreet zicht op legalisatie aanwezig is, zodat ter zake evenmin bouwvergunning kan worden verleend.
    
    Voor zover is gesteld dat de paardenboxen in overeenstemming met de agrarische bestemming zullen worden gebruikt, wordt overwogen dat, nu de het gebruik bestaat uit het opfokken van elders gefokte paarden en de paardenboxen zijn gebouwd nadat [appellant] het voornemen heeft opgevat een opfokbedrijf te beginnen, aannemelijk is dat de paardenboxen ten behoeve van die activiteiten gebruikt zullen worden. Het beoogd gebruik van de paardenboxen in strijd met het bestemmingsplan staat aan verlening van een bouwvergunning in de weg.
    
    Over het betoog dat op grond van het overgangsrecht bouwvergunning zou kunnen worden verleend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat met het oprichten van de paardenboxen in de kippenschuur de bestaande afwijkingen naar aard worden vergroot, en bovendien de kippenschuur destijds niet is gebouwd in overeenstemming met de daartoe verleende vergunning, zodat de bouwovergangsbepaling in dit geval toepassing mist.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ten aanzien van de bouwvergunning
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beoogd gebruik van de dam met duiker in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college volgens hem ten onrechte bouwvergunning heeft geweigerd.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 april 2002 in zaak nr. 200206292/1) dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet alleen te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, doch moet mede worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Er is sprake van strijd met de bestemming, indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    
    2.6.2. Het betoog faalt. Zoals hiervoor overwogen, is het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Hetgeen in hoger beroep is aangevoerd biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college in verband hiermee zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwwerk, waarvoor bouwvergunning is gevraagd, uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college terecht bouwvergunning heeft geweigerd.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dorst
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2012
    
    357-724.