ECLI:NL:CRVB:2006:AY5109, Centrale Raad van Beroep, 06-07-2006, 05-1404 AW en 05-1405 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek vertrekregeling is besluit. Beroep op vertrouwensbeginsel. Redelijke termijn. Status herplaatsingskandidaat.

05/1404 AW en 05/1405 AW 
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant] , wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 januari 2005, 03/4648 (hierna: uitspraak 1) en 04/1920 (hierna: uitspraak 2),
    
    in de gedingen tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Justitie (hierna: Minister)
    
    
      Datum uitspraak: 6 juli 2006
       I. PROCESVERLOOP
    
     
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken 1 en 2.
    
    Namens de Minister zijn schriftelijke reacties ingezonden.
    
    Beide partijen hebben nadere stukken ingezonden.
    
    De gedingen zijn behandeld ter zitting van 1 juni 2006. Appellant is niet verschenen. De Minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A. in 't Veen, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het ministerie van Justitie.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Onder verwijzing overigens naar de in de uitspraken 1 en 2 gegeven overzichten van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden volstaat de Raad met het navolgende.
    
    1.1. Appellant, laatstelijk bij de IND geplaatst als [naam functie] bij de [afdeling], heeft zich op 6 maart 2002 ziek gemeld. Met ingang van 5 maart 2003 is aan appellant een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschikt- heidsverzekering (WAO) toegekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 55 tot 65%. 
    
    
      1.2. Bij brief van 4 juli 2002 heeft appellant de Minister verzocht een vertrekregeling voor hem te treffen waarmee hij de gelegenheid zou krijgen een eigen bedrijf op te zetten. Hij vroeg met name om doorbetaling van zijn bezoldiging gedurende drie jaren, om een terugkeergarantie en om het gedeeltelijk gebruikte ouderschapsverlof niet meer te hoeven terugbetalen. Bij brief van 23 december 2002 (hierna: besluit 1) is het verzoek afgewezen. Bij het thans in geding zijnde besluit van 
      23 september 2003 (hierna: Besluit I) is het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    1.3. Bij besluit van 14 augustus 2003 is bepaald dat in verband met het verstrijken van 78 weken ziekteverlof de WAO-uitkering van appellant vanaf 4 september 2003 zal worden aangevuld met een bovenwettelijke uitkering tot 80% van de bezoldiging (hierna: besluit 2). In het kader van de verplichting van de Minister om te trachten appellant te herplaat-sen is hem bij beslissing van 13 oktober 2003 de status van herplaatsingskandidaat toegekend (hierna: besluit 3). Bij het thans in geding zijnde besluit van 24 maart 2004 zijn de bezwaren tegen de besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard (hierna: Besluit II en Besluit III).
    
    
      2. Bij uitspraak 1 is Besluit I vernietigd en het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard.
      Bij uitspraak 2 heeft de rechtbank Besluit II in stand gelaten en heeft zij Besluit III vernietigd en het bezwaar tegen besluit 3 niet-ontvankelijk verklaard.
    
     
    3. Uitspraak 1
    
    3.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat besluit 1, houdende de afwijzing van de door appellant gevraagde vertrekregeling, appellant niet in zijn hoedanigheid van ambtenaar treft en geen wijziging brengt in appellants rechtspositie. Omdat besluit 1 niet een besluit of een met een besluit gelijk te stellen handeling is, heeft de rechtbank Besluit I vernietigd en het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    3.2. Appellant acht dit oordeel van de rechtbank onjuist. Hij heeft voorts in hoger beroep Besluit I inhoudelijk betwist. Appellant is ten slotte van opvatting dat de Minister en de rechtbank de redelijke termijn voor afdoening van zijn zaak hebben geschonden en heeft op die grond verzocht om toekenning van schadevergoeding.
    
    3.3. De Raad overweegt het navolgende.
    
    3.3.1. Het verzoek van appellant om voor hemzelf een concrete vertrekregeling (regeling ter zake van ontslag) te treffen is een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het afwijzende antwoord op dit verzoek is een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, slot, van de Awb en daarmee een besluit. Het hoger beroep van appellant slaagt op dit punt en uitspraak 1 komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    3.3.2. De Raad zal vervolgens de vraag beantwoorden of Besluit I in rechte stand kan houden nu appellant ook dit in hoger beroep aan de orde heeft gesteld en van beletselen daartoe niet is gebleken.
    
    3.3.3. Ter onderbouwing van het verzoek om een vertrekregeling te treffen heeft appellant gewezen op zijn volledige arbeidsongeschiktheid voor zijn functie en op het advies van Van Ede en Partners naar aanleiding van het loopbaanbegeleidingtraject, dat appellant bij dat bureau had gevolgd. Volgens dit advies zou het opzetten van een eigen bedrijf het meest bij appellant passen. Voorts heeft appellant een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel, omdat naar zijn mening van de zijde van de Minister was toegezegd dat het advies van Van Ede en Partners zou worden gevolgd.
    
    3.3.4. De voorwaarden van appellant voor een vertrekregeling waren voor de Minister onaanvaardbaar. De Minister heeft voorts ontkend enige toezegging te hebben gedaan met betrekking tot het advies van Van Ede en Partners.
    
    3.3.5. De Raad stelt voorop dat appellant aan de voor hem geldende rechtspositionele regelingen geen aanspraak op de gevraagde vertrekregeling kan ontlenen. Dus komt de Minister een ruime beleidsvrijheid toe bij het nemen van zijn beslissing. Aan de Raad is niet gebleken van enige omstandigheid op grond waarvan de Minister niet in redelijkheid kon weigeren om de gevraagde vertrekregeling te treffen. Aan de door appellant van belang geachte omstandigheden, meer in het bijzonder de drie mislukte pogingen van appellant om een hogere functie te krijgen en het ziekteverlof sedert 6 maart 2002, hoefde de Minister niet de betekenis toe te kennen die appellant daaraan gehecht wil zien. Ook het advies van Van Ede en Partners, inhoudend dat appellant het best tot zijn recht komt in een zeer zelfstandige functie en dat het opzetten van een eigen bedrijf het meest bij hem zou passen, brengt niet mee dat besluit I in rechte niet houdbaar is. 
    
    3.3.6. In verband met appellants beroep op het vertrouwensbeginsel wijst de Raad in de eerste plaats op zijn vaste jurisprudentie dat voor het honoreren daarvan een uitdruk-kelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging nodig is (zie de uitspraak van 22 december 2005, LJN AU9118 en TAR 2006, 58). De Raad stelt vast dat het advies van Van Ede en Partners niets vermeldt over het beschikbaar stellen van (bepaalde) faciliteiten aan appellant, en voorts is ook aan de Raad van een toezegging als door appellant bedoeld niet gebleken.
    
    
      3.3.7. In verband met de opvatting van appellant dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, stelt de Raad vast dat appellant, gelet op de aard van zijn functie bij de IND en rekening houdend met het arrest inzake Pellegrin / Frankrijk 
      (EHRM 8 december 1999, LJN ZB8668 en AB 2000, 195), geen beroep op artikel 6 van het EVRM toekomt. Overigens merkt de Raad op dat de totale procedure vanaf het bezwaarschrift (24 januari 2003) tot en met de uitspraak van de rechtbank ongeveer twee jaar (en tot en met de uitspraak van de Raad minder dan drie en een half jaar) heeft geduurd. Naar het oordeel van de Raad is aldus van een overschrijding van de redelijke termijn geen sprake. 
    
    
    3.3.8. Het vorenstaande brengt mee dat Besluit I in rechte stand kan houden. De Raad zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen en het beroep van appellant tegen Besluit I ongegrond verklaren.
    
    4. Uitspraak 2
    
    4.1. Besluit II
    
    4.1.1. Bij besluit 2 heeft de Minister geweigerd om de WAO-uitkering ook vanaf 4 september 2003 door middel van de bovenwettelijke uitkering aan te vullen tot 100% van appellants bezoldiging. In geschil is of de ziekte van appellant moet worden aangemerkt als een beroepsziekte zoals omschreven in artikel 35, aanhef en onder c, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord, omdat zij niet de daartoe - bij een ziekte van psychische aard - vereiste abnormale of excessieve omstandigheden aanwezig zag. 
    
    4.1.2. Naar aanleiding van hetgeen appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, overweegt het Raad het navolgende. 
    
    4.1.3. In ‘s Raads uitspraak van 4 mei 2006, LJN AX3244, is onder verwijzing naar eerdere (vaste) jurisprudentie herhaald dat voor de toepassing van regelingen als de onderhavige allereerst de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de arbeidsongeschiktheid in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. In hetgeen door appellant tegen deze vaste rechtspraak is ingebracht, heeft de Raad geen aanleiding gevonden om daarover thans anders te oordelen. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de houdbaarheid van Besluit II dus de juiste toetsingsmaatstaf gehanteerd. 
    
    4.1.4. De Raad kan zich ook verenigen met de uitkomst van de door de rechtbank uitgevoerde toetsing en de overwegingen die de rechtbank daaraan ten grondslag heeft gelegd. Dat er bij de aanvang van het ziekteverlof (in de beleving van appellant) een arbeidsconflict was en dat zijn arbeidsongeschiktheid als werkgerelateerd is aangemerkt, leidt op zich zelf nog niet tot de aanwezigheid van (objectief bezien) buitensporige omstandigheden ten aanzien van appellant. De Raad merkt op dat de door appellant benadrukte en laakbaar genoemde afwijzingen van drie sollicitaties naar hogere functies in rechte onaantastbaar zijn geworden en derhalve als rechtmatige besluiten gelden. De omstandigheid dat er op het werkterrein van appellant nogal eens wijzigingen in de regelgeving waren en dat in de organisatie van de IND regelmatig veranderingen werden aangebracht rechtvaardigt de hiervóór bedoelde kwalificatie evenmin. De omstandigheid ten slotte dat de Minister de kosten heeft vergoed van de psychologische behandeling van appellant kan evenmin gewicht in de schaal leggen, aangezien namens de Minister desgevraagd ter zitting is meegedeeld dat deze vergoeding niet op grond van artikel 48 maar op grond van artikel 47 van het ARAR heeft plaatsgevonden. 
    
    4.1.5. Het vorenstaande brengt mee dat uitspraak 2 bevestigd kan worden voorzover daarbij Besluit II in stand is gelaten.
    
    4.2. Besluit III
    
    4.2.1. Bij uitspraak 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat besluit 3, houdende de toekenning van de status van herplaatsingskandidaat, geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb of een met een besluit gelijk te stellen handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb. De rechtbank ziet met name niet dat de in het ARAR gelegen verplichting van de Minister om herplaatsingonderzoek te doen bij een langdurige zieke ambtenaar, reeds leidt tot een wijziging van de rechtspositie van appellant. Daarom heeft de rechtbank Besluit III vernietigd en het bezwaar tegen besluit 3 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    4.2.2. Appellant acht dit oordeel van de rechtbank onjuist. Hij heeft voorts in hoger beroep Besluit III inhoudelijk betwist.
    
    4.2.3. De Raad stelt vast dat het beleid om in bepaalde omstandigheden de status van herplaatsingskandidaat te verlenen na overleg in het Georganiseerd Overleg tot stand is gekomen en als zodanig is vastgelegd in het Handboek Algemeen Personeelsbeleid van het ministerie van Justitie. De status van herplaatsingskandidaat heeft met name bij vacatures gevolgen voor de betrokken ambtenaar. De Minister ziet in die status vooral een hulpmiddel ten behoeve van de ambtenaar voor wie plaatsing in een (andere) functie aangewezen is.
    
    4.2.4. Gelet op de grondslag voor de toekenning van de status van herplaatsingskandidaat en de gevolgen daarvan ziet de Raad - in aansluiting op zijn vaste jurisprudentie ten aanzien van de toekenning van de status van herplaatsingskandidaat bij reorganisaties (zie de uitspraak van 10 maart 2005, LJN AS9950 en TAR 2005, 75) - voldoende reden om in dit geval de toekenning van de status van herplaatsingskandidaat bij langdurige ziekte als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb aan te merken. 
    
    4.2.5. De Raad zal vervolgens de vraag beantwoorden of Besluit III in rechte stand kan houden nu appellant ook dit in hoger beroep aan de orde heeft gesteld en van beletselen daartoe niet is gebleken.
     
    4.2.6. Appellant meent dat hem de status van herplaatsingskandidaat toekomt (niet wegens ziekte maar) wegens reorganisatie, omdat er bij de IND een reorganisatie aan de orde was en omdat hem zodanige status was toegezegd in het overleg van de Minister met zijn raadslieden.
    
    4.2.7. De Minister heeft aangegeven dat er alleen een reorganisatie voor de productsoort Asiel gaande was en heeft ontkend dat hij een toezegging als door appellant bedoeld heeft gedaan.
    
    4.2.8. De Raad kan appellant niet volgen. Appellant heeft niet betwist dat de reorganisatie alleen bij de productsoort Asiel plaatsvond. Aangezien appellant geplaatst was bij de [afdeling], is een reorganisatie bij de productsoort Asiel niet van betekenis voor appellants positie. Dat appellant een ruime en brede ervaring heeft bij de IND maakt dit niet anders.  In verband met appellants beroep op toezeggingen van de zijde van de Minister verwijst de Raad in de eerste plaats naar hetgeen hij onder 3.3.6. heeft overwogen. Ook met betrekking tot de grondslag van de status van herplaatsings-kandidaat heeft de Raad in de gedingstukken geen aanknopingspunt gevonden voor rechtens te honoreren verwachtingen bij appellant.
    
    4.2.9. Het vorenstaande brengt mee dat Besluit III in rechte stand kan houden. De Raad zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen en het beroep van appellant tegen Besluit III ongegrond verklaren.
    
    5. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake de vergoeding van proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt uitspraak 1;
      Verklaart het beroep tegen Besluit I ongegrond;
      Vernietigt uitspraak 2 voorzover daarbij Besluit III is vernietigd en het bezwaar tegen besluit 3 niet-ontvankelijk is verklaard;
      Verklaart het beroep tegen Besluit III ongegrond;
      Bevestigt uitspraak 2 voor het overige;
      Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht in hoger beroep ten bedrage van € 410,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en K. Zeilemaker en 
      R. Kooper als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van A.D. van Dissel-Singhal als griffier, uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2006.
    
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) A.D. van Dissel-Singhal.