ECLI:NL:CRVB:2012:BW6287, Centrale Raad van Beroep, 11-05-2012, 11/5437 WAJONG + 11/5439 WAJONG
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Nalaten toekennen dwangsom. Er is verzocht om toestemming om met behoud van de Wajong-uitkering naar het buitenland te mogen verhuizen. Op dit verzoek heeft het Uwv niet binnen de daartoe gestelde beslistermijn een beslissing genomen. Het namens appellante aan het Uwv gezonden mailbericht moet worden aangemerkt als een ingebrekestelling. Dit betekent dat het Uwv een dwangsom verschuldigd was aan appellante tot een beslissing op het verzoek is genomen. Beëindiging wajong-uitkering. Het is niet dan wel onvoldoende gebleken dat de verhuizing van de ouders van appellante naar Zwitserland noodzakelijk was in de zin van het Besluit beleidsregels voortzetting Wajong-uitkering buiten Nederland. Ook anderszins zijn er geen zwaarwegende redenen aanwezig om toepassing te geven aan de hardheidsclausule het Besluit. De invulling die het Uwv in zijn beleidsregels aan de toepassing van de hardheidsclausule heeft gegeven, is niet onjuist of onredelijk. Uit de aangevoerde verdragsbepalingen volgt niet dat door het Uwv toch tot export van de Wajong-uitkering van appellante besloten had moeten worden. Vernietiging aangevallen uitspraak voor zover betrekking hebbend op het niet toekennen van een dwangsom. Vernietiging van het bestreden besluit voor zover daarbij is nagelaten een dwangsom toe te kennen. Bevestiging van de aangevallen uitspraak voor het overige.

11/5437 WAJONG en 11/5439 WAJONG
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonende te [woonplaats], Zwitserland (appellante),
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter Amsterdam van 1 september 2011, 11/3114, 11/3118, 11/3119 en 11/3120  (aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv).
    
    Datum uitspraak: 11 mei 2012
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft H. Tan hoger beroep ingesteld.
    
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2012. Appellante is niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door L. de Hartog.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. Appellante, geboren [in] 1987, is na een meningitisinfectie in mei 2008 lichamelijk en geestelijk gehandicapt geraakt. Zij volgde op dat moment de studie biologie aan de universiteit Leiden. Het Uwv heeft met ingang van 28 mei 2009 een uitkering ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) aan appellante toegekend. 
    
    1.2. Bij brief van 28 februari 2010 is namens appellante in verband met het voornemen om te verhuizen naar Zwitserland verzocht om toestemming voor die mogelijke verhuizing met behoud van de Wajong-uitkering. Het Uwv heeft vervolgens aan appellante verzocht een vragenlijst in te vullen.
    
    1.3. Per 1 juli 2010 heeft het Uwv de betaling van de Wajong-uitkering van appellante geschorst, omdat poststukken aan het adres van appellante in Nederland onbestelbaar retour ontvangen waren en geen informatie was verstrekt over de eventuele emigratie naar Zwitserland.
    
    1.4. Bij brief van 14 juli 2010 is namens appellante aangevoerd dat in februari 2010 slechts informatief is gevraagd of het mogelijk is om met behoud van de Wajong-uitkering te verhuizen. Verder is nadere informatie verstrekt, onder meer over het correspondentieadres van appellante. Ten slotte is toestemming gevraagd om met behoud van de Wajong-uitkering naar het buitenland te mogen verhuizen, indien een goede huisvesting in Nederland niet mogelijk blijkt te zijn. Het Uwv heeft vervolgens de betaling van de Wajong-uitkering aan appellante weer hervat.
    
    1.5. Appellante is in augustus 2010 met haar ouders naar Zwitserland verhuisd. Het Uwv is daarover toen niet door of namens appellante geïnformeerd.
    
    1.6. Met ingang van maart 2011 heeft het Uwv de betaling van de Wajong-uitkering aan appellante weer geschorst, omdat wederom aan het correspondentieadres van appellante in Nederland gezonden post retour was ontvangen en onduidelijk was of de uitkering terecht werd verstrekt.
    
    1.7. Namens appellante is vervolgens bij brief van 15 maart 2011 informatie verstrekt over haar adres in Zwitserland en over de uitschrijving uit de gemeentelijke basisadministratie. Het Uwv heeft verzocht om diverse vragen te beantwoorden over de redenen van de verhuizing naar Zwitserland. Namens appellante zijn deze vragen beantwoord.
    
    1.8. Bij besluit van 19 april 2011 heeft het Uwv appellante geïnformeerd over de schorsing van haar Wajong-uitkering per 1 maart 2011. 
    
    1.9. In mailberichten van 18 en 19 april 2011 is namens appellante aangevoerd dat al in 2010 is verzocht om toestemming voor vestiging in Zwitserland met behoud van de Wajong-uitkering en dat daarop nog nimmer is beslist. Er is in die mailberichten verzocht om een snelle beslissing bij het uitblijven waarvan een dwangsom wordt geclaimd.
    
    1.10. Bij besluit van 5 mei 2011 heeft het Uwv de Wajong-uitkering van appellante met ingang van 1 maart 2011 beëindigd, omdat appellante buiten Nederland woont en geen sprake is van zwaarwegende redenen om buiten Nederland te wonen.
    
    1.11. Bij beslissing op bezwaar van 22 juni 2011 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 19 april 2011 niet-ontvankelijk en het bezwaar tegen het besluit van 5 mei 2011 ongegrond verklaard.
    
    2. De voorzieningenrechter heeft, voor zover hier van belang, het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
    
    3. Namens appellante is in hoger beroep aangevoerd dat het Uwv niet tijdig heeft beslist op haar verzoek om met behoud van de Wajong-uitkering buiten Nederland te mogen wonen, en evenmin tijdig heeft beslist op haar bezwaar van 15 maart 2011, waardoor volgens haar twee keer de maximale dwangsom is verschuldigd. Door het niet tijdig beslissen op genoemd verzoek is tevens sprake van een fictieve positieve beschikking als bedoeld in artikel 4:20a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verder is aangevoerd dat ten onrechte is geweigerd om met behoud van de Wajong-uitkering naar Zwitserland te mogen verhuizen. Deze weigering is volgens appellante ook in strijd met de artikelen 49 EG (lees: 56 VWEU) en 3 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1.1. De Raad onderschrijft het oordeel van de voorzieningenrechter dat geen sprake is geweest van het niet tijdig beslissen op het namens appellante gemaakte bezwaar tegen de schorsing van de Wajong-uitkering. Ook de Raad is van oordeel dat de namens appellante op 15 maart 2011 verzonden brief niet aangemerkt kan worden als een bezwaarschrift. Het bezwaarschrift tegen het schorsingsbesluit dateert van 26 april 2011. Dit betekent dat ten tijde van het bestreden besluit de in artikel 6:3, eerste lid, van de Wajong bepaalde beslistermijn van dertien weken nog niet was verstreken.
    
    
      4.1.2. Met betrekking tot het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om met behoud van uitkering naar Zwitserland te mogen verhuizen en de in dat verband geclaimde dwangsom stelt de Raad voorop dat ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,-- per dag, de daaropvolgende veertien dagen 
      € 30,-- per dag en de overige dagen € 40,-- per dag. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. 
    
    
    4.1.3. In artikel 4:18, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. 
    
    4.1.4. De Raad stelt vast dat namens appellante in de brief van 14 juli 2010 is verklaard dat het verzoek om toestemming van 28 februari 2010 was bedoeld als een verzoek om informatie. Na kennisneming van die brief behoefde het Uwv op het verzoek van 28 februari 2010 derhalve geen beslissing meer te geven. In de brief van 14 juli 2010 is echter tevens verzocht om toestemming om met behoud van de Wajong-uitkering naar het buitenland te mogen verhuizen. Op dit verzoek om toepassing van artikel 3:19, zevende lid, van de Wajong heeft het Uwv niet binnen de daartoe gestelde beslistermijn een beslissing genomen. De Raad is van oordeel dat het namens appellante op 18 april 2011 aan het Uwv gezonden mailbericht aangemerkt moet worden als een ingebrekestelling. Dit betekent dat het Uwv vanaf 3 mei 2011 een dwangsom verschuldigd was aan appellante van € 20,- per dag tot 5 mei 2011 toen een beslissing op het verzoek is genomen. 
    
    4.1.5. Bij het bestreden besluit is nagelaten een dwangsom aan appellante toe te kennen. Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb.
    
    4.2. De Raad onderschrijft het oordeel van de voorzieningenrechter dat artikel 4:20a van de Awb alleen van toepassing is indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Daarvan is in de Wajong ten aanzien van het hier aan de orde zijnde verzoek om toestemming in ieder geval geen sprake. Dit betekent dat uit het uitblijven van een reactie op het verzoek van appellante van 14 juli 2010 niet geconcludeerd kan worden dat het verzoek was gehonoreerd.
    
    4.3. Het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de bepalingen in hoofdstuk 3 van de Wajong, zoals die luiden vanaf 1 januari 2010. 
    
    4.4.1. Tussen partijen is in geschil of de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld dat in het geval van appellante geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, zodat de weigering van het Uwv om toepassing te geven aan de in artikel 3:19, zevende lid, van de Wajong opgenomen hardheidsclausule in rechte stand kan houden. 
    
    4.4.2. Met betrekking tot dit geschilpunt stelt de Raad voorop dat in artikel 3:19, eerste lid, sub c, van de Wajong is bepaald dat het recht op uitkering krachtens die wet eindigt met ingang van de eerste dag van de maand volgend op die waarin de jonggehandicapte buiten Nederland is gaan wonen. Het Uwv kan dit zogenoemde exportverbod van een Wajong-uitkering op grond van het zevende lid van dit artikel buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing, gelet op het belang van het eindigen van het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering indien de jonggehandicapte buiten Nederland gaat wonen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. 
    
    
      4.4.3. Het Uwv heeft in zijn Besluit beleidsregels voortzetting Wajong-uitkering buiten Nederland van 29 april 2003 (Stcrt. 84, bl. 17, hierna: Besluit) aangegeven in welke gevallen en op welke wijze door hem toepassing zal worden gegeven aan deze hardheidsclausule. In artikel 2 van dit Besluit is bepaald dat van een onbillijkheid van overwegende aard sprake is indien de jonggehandicapte zwaarwegende redenen heeft om buiten Nederland te gaan wonen en naar verwachting als gevolg van het beëindigen van het recht op uitkering aanmerkelijk nadeel zal ondervinden. Als zwaarwegende redenen worden in ieder geval aangemerkt: 
      a. het ondergaan van een medische behandeling van enige duur; 
      b. het aanvaarden van arbeid met enig re-integratieperspectief; 
      c. het volgen van de woonplaats van degene(n) van wie de jonggehandicapte voor zijn verzorging afhankelijk is en die genoodzaakt is om buiten Nederland te gaan wonen. 
    
    
    4.4.4. In de toelichting op dit Besluit is ten aanzien van het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder c, opgemerkt dat de redenen waarom de verzorgende personen buiten Nederland gaan wonen objectief en dwingend van aard moeten zijn, en niet in overwegende mate gebaseerd kunnen zijn op een eigen keuze. In de toelichting bij het Besluit is voorts aangegeven dat de hardheidsclausule steeds aan de hand van de omstandigheden van het individuele geval moet worden toegepast. Ook in andere dan de drie hiervoor genoemde situaties kan er grond zijn voor toepassing van de hardheidsclausule. Daarom moet in alle gevallen beoordeeld worden of sprake is van zwaarwegende redenen en of het beëindigen van de uitkering een aanmerkelijk nadeel betekent. 
    
    
      4.4.5. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante voor haar verzorging afhankelijk is van haar ouders. Het geschilpunt spitst zich derhalve toe op de vraag of de ouders van appellante genoodzaakt waren naar Zwitserland te verhuizen. 
      4.4.6. De Raad is met het Uwv en de voorzieningenrechter van oordeel dat niet dan wel onvoldoende is gebleken dat de verhuizing van de ouders van appellante naar Zwitserland noodzakelijk was in de zin van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit. Door de ouders is aangevoerd dat besloten is tot de verhuizing omdat zij ontevreden waren over de verzorging van appellante in instellingen in Nederland, dat zij in Nederland geen aangepaste woning konden vinden en dat het voor appellante beter was te verblijven in een omgeving waar zij nog herinneringen had aan de vele vakanties in Zwitserland. Deze redenen zijn geenszins onbegrijpelijk, maar kunnen niet wegnemen dat de verhuizing in overwegende mate op de eigen keuze van de ouders is gebaseerd zonder dat van een objectieve en dwingende noodzaak daartoe van hen is gebleken. 
    
    
    4.4.7. Ook anderszins acht de Raad geen zwaarwegende redenen aanwezig om toepassing te geven aan de hardheidsclausule van artikel 2 van het Besluit. De Raad acht daarbij van belang dat blijkens de wetsgeschiedenis het exportverbod van de Wajong-uitkeringen het uitgangspunt is en dat de hardheidsclausule slechts in uitzonderlijke situaties toepassing kan vinden, welke door het Uwv enerzijds expliciet zijn genoemd in het Besluit en voor het overige moeten voldoen aan de voorwaarden dat een noodzaak bestaat voor het wonen buiten Nederland op gronden die objectief en dwingend van aard zijn. De Raad acht de invulling die het Uwv in zijn beleidsregels aan de toepassing van de hardheidsclausule heeft gegeven, niet onjuist of onredelijk.
    
    4.5.1. Vervolgens is in geschil of uit de aangevoerde verdragsbepalingen volgt dat door het Uwv toch tot export van de Wajong-uitkering van appellante besloten had moeten worden. 
    
    
      4.5.2. Ten aanzien van het beroep van appellante op artikel 56 VWEU merkt de Raad op dat dit artikel niet van toepassing is, omdat Zwitserland geen lidstaat van de Europese Unie is. In de Overeenkomst tussen de Europese Unie en Zwitserland van 21 juli 1999 zijn wel diverse bepalingen opgenomen over het vrij verkeer van werknemer, over niet economisch actieve personen en over het verblijfsrecht van de onderdanen van de verdragspartijen. Tevens is in die Overeenkomst bepaald dat Verordening 1408/71 ook van toepassing is op Zwitserland. Voor zover deze bepalingen al kunnen leiden tot een toetsing van het bestreden besluit aan beginselen van communautair recht, dan kan dit niet leiden tot het door appellante beoogde resultaat. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen onder meer in zijn uitspraak van 28 april 2010, LJN BM3440, bestaat binnen de Europese Unie consensus over de opvatting dat een uitkering als de Wajong, die niet op premiebetaling is gebaseerd, niet geëxporteerd behoeft te worden. Deze consensus blijkt uit het feit dat de Wajong is geplaatst op Bijlage II bis bij Vo 1408/71. Tevens wijst de Raad op het gegeven dat (thans) het Hof van Justitie EU in het arrest Hendrix van 
      11 september 2007, C-287/05, heeft uitgesproken dat in beginsel de eis van wonen in Nederland in de Wajong gesteld mag worden.
    
    
    4.5.3. Met betrekking tot het beroep op artikel 8 van het EVRM merkt de Raad allereerst op dat appellante voor haar verhuizing naar Zwitserland een Wajong-uitkering heeft ontvangen. Als gevolg van de verhuizing, die zoals hiervoor onder 4.4.6 is overwogen in overwegende mate op de keuze van haar ouders was gebaseerd, is deze uitkering beëindigd. Sindsdien woont appellante nog met haar ouders in Zwitserland. Onder deze omstandigheden is van een direct causaal verband tussen de beëindiging van de uitkering en de gestelde inbreuk op het gezinsleven van appellante geen sprake, zodat het beroep op artikel 8 van het EVRM niet slaagt. Het beroep op artikel 3 van het EVRM is namens appellante niet nader geadstrueerd en kan reeds op die grond niet slagen.
     
    4.6. Nu appellante had verzocht om vaststelling van een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb en de rechtbank niet heeft onderkend dat deze, gelet op hetgeen in is overwogen in 4.1.2 tot en met 4.1.4, had moeten worden vastgesteld, dient de aangevallen uitspraak in zoverre te worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien en de op grond van artikel 4:17 van de Awb verbeurde dwangsom vaststellen.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling ziet de Raad geen aanleiding, nu van voor vergoeding in aanmerking komende kosten in deze procedure niet is gebleken.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover betrekking hebbend op het niet toekennen van een dwangsom;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 22 juni 2011 gegrond en vernietigt dat besluit, voor zover daarbij is nagelaten een dwangsom toe te kennen aan appellante; 
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Bepaalt dat het Uwv aan appellante een dwangsom verbeurt van € 40,--;
      Bepaalt dat het Uwv aan appellante het gestorte recht van € 153,- vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van K.E. Haan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2012.
    						
    (get.) M.M. van der Kade.
    						
    (get.) K.E. Haan.
    
    
    JL