ECLI:NL:RVS:2009:BJ8289, Raad van State, 23-09-2009, 200809106/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Littenseradiel (hierna: het college) aan [vergunninghouders] bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woning met kantoor, stalling/buitenberging en poortgebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200809106/1/H1.
      Datum uitspraak: 23 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 11 november 2008 in zaken nrs. 08/231 en 08/267 in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten]
      2. [wederpartijen]
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Littenseradiel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Littenseradiel (hierna: het college) aan [vergunninghouders] bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woning met kantoor, stalling/buitenberging en poortgebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 18 december 2007 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, doch de bij besluit van 10 augustus 2007 verleende bouwvergunning onder verlening van vrijstelling krachtens artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 11 november 2008, verzonden op 12 november 2008, heeft de rechtbank Leeuwarden het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 12 januari 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Vergunninghouders hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2009, waar [appellanten], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door J. de Vries, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting vergunninghouders, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onderdeel b, c, d en e, van de Woningwet moet een reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien - zakelijk weergegeven - het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft niet voldoet aan de gemeentelijke bouwverordening, het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan, het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand of voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 is vereist en deze niet is verleend.
    
    2.2. Het bouwplan ziet op het oprichten van een woning met kantoor, stalling/buitenberging en poortgebouw. Volgens het besluit van 18 december 2007 heeft het college geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost, partiële herziening state Hoxwier" (hierna: het bestemmingsplan), nu de krachtens artikel 2 van het bestemmingsplan, gelezen in verbinding met artikel 7, lid B, onder 1, sub c, van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" maximaal toegestane inhoud voor woningen wordt overschreden. Om voor de uitvoering van het bouwplan niettemin bouwvergunning te verlenen, heeft het college daarom krachtens artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 25, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost," vrijstelling verleend.
    
    2.3. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in dat plan vervatte regelen bevoegd zijn van de bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
    
    Ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften zijn de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" van overeenkomstige toepassing op het bestemmingsplan, met inachtneming van het bepaalde in artikel 2 van het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2 van de planvoorschriften, gelezen in verbinding met artikel 7, lid A, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost", zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "woondoeleinden" bestemd voor:
    
    - woningen;
    
    - het herstel van de cultuurhistorische waarde van de voormalige state Hoxwier, indien en voor zover de gronden op de kaart zijn aangeduid met "state Hoxwier";
    
    - een architectenbureau, indien en voorzover de gronden op de kaart zijn aangeduid met "architectenbureau", met dien verstande dat de hiervoor aan te wenden brutovloeroppervlakte ten hoogste bedraagt 300 m² met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven.
    
    Ingevolge artikel 2, gelezen in verbinding met artikel 7, lid B, aanhef en onderdeel 1, aanhef en onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost", mogen de op de tot "woondoeleinden" bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor woningen geldt dat de inhoud ten hoogste 2000 m³ bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 2, gelezen in verbinding met artikel 7, lid B, aanhef en onderdeel 1, aanhef en onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost", mogen de op de tot "woondoeleinden" bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor woningen geldt dat de goothoogte ten minste 2 m en ten hoogste 4 m bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 2, gelezen in verbinding met artikel 7 lid B, aanhef en onderdeel 2, aanhef en onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost", mogen de op de tot "woondoeleinden" bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor aan- en bijgebouwen geldt dat bij een woning ten behoeve van het wonen bijgebouwen mogen worden gebouwd, met dien verstande dat de goothoogte ten hoogste 3 m bedraagt, met dien verstande dat het poortgebouw een goothoogte mag hebben van ten hoogste 5 m.
    
    Ingevolge artikel 7 lid B, aanhef en onderdeel 1, aanhef en onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" mogen de op de tot "woondoeleinden" bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor woningen geldt dat de afstand tot de perceelgrenzen ten minste 3 m bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 25, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het plan voor afwijkingen ten aanzien van de voorgeschreven afmetingen van de bebouwing, met dien verstande dat de afwijkingen niet meer dan 10% mogen bedragen van de in deze voorschriften genoemde, dan wel op de kaart aangegeven maten.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder k, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" wordt in deze voorschriften verstaan onder bouwperceel: een stuk grond, waarop krachtens het plan een zelfstandige bebouwing met één gebouw of bij elkaar behorende gebouwen is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, wordt in deze voorschriften verstaan onder perceelgrens: een grens van een bouwperceel.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, wordt in deze voorschriften verstaan onder voorgevel: de naar de weg, eventueel voetpad, vanwaar het gebouw hoofdzakelijke toegankelijk is, gekeerde gevel.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder o, wordt in deze voorschriften verstaan onder hoofdgebouw: een gebouw, dat zowel functioneel als qua maatvoering bepalend is voor de materiële inhoud van de bestemming.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder p, wordt in deze voorschriften onder bijgebouw verstaan: een gebouw, dat een functionele eenheid met het hoofdgebouw vormt en dat door de maatvoering onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, wordt bij de toepassing van deze voorschriften de inhoud van gebouwen als volgt gemeten: tussen de buitenwerkse gevelvlakken, harten van scheidingsmuren en dakvlakken en boven beganegrondvloeren.
    
    In artikel 3 (Beschrijving in hoofdlijnen) wordt in hoofdlijnen beschreven op welke wijze met het plan de doeleinden worden nagestreefd die zijn toegekend aan alle gronden binnen het plan.
    
    In artikel 3, lid A, voor zover thans van belang, is één van deze doeleinden als volgt geformuleerd: alle maatregelen ten aanzien van het gebruik van bestaande bebouwing en gronden, alsmede ten aanzien van het gebruik (en de situering) van toekomstige bebouwing en gronden dienen getoetst te worden aan de ruimtelijke en functionele karakteristiek van het plangebied. Onevenredige aantasting dient vorkomen te worden. Dit betekent onder andere voor nieuwe bebouwing dat zoveel mogelijk dient te worden aangesloten bij de bestaande bebouwing(-structuur).
    
    2.4. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan met het bestemmingsplan in strijd is. Daartoe voeren zij in de eerste plaats aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in zijn geheel is gesitueerd op gronden met de bestemming "woondoeleinden." Volgen [appellanten] overschrijdt het bouwplan aan de noordzijde de bestemmingsgrens.
    
    2.4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in zijn geheel is gelegen binnen het bestemmingsvlak "woondoeleinden", nu juist om het bouwplan mogelijk te maken, het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" partieel is herzien. Voorts heeft het aan de hand van de bij de aanvraag om verlening van bouwvergunning behorende situatietekening bezien of het bouwplan in zijn geheel is geprojecteerd binnen de bestemmingsgrenzen, als weergegeven op de bij het bestemmingsplan behorende plankaart, waarop, evenals op de situatietekening, de kadastrale begrenzing is weergegeven. Daarbij heeft het college geconstateerd dat het bouwplan binnen de bestemmingsgrens is gelegen. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het bouwplan de bestemmingsgrenzen overschrijdt. Aan de omstandigheid dat, naar [appellanten] stellen, tussen de plankaart, nadat deze vier maal is vergroot, en de door vergunninghouders overgelegde situatietekening afwijkingen bestaan, komt niet de betekenis toe die zij daaraan gehecht wensen te zien, reeds omdat zij deze afwijkingen relateren aan buiten de plankaart gelegen objecten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4.2. [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet voldoet aan het voorschrift dat de afstand van de woning tot de perceelsgrenzen ten minste drie meter bedraagt.
    
    2.4.2.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 7, lid B, aanhef en onderdeel 1, aanhef en onder f van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" op het perceel toepassing mist. Volgens de voorschriften van dat bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" dient onder perceelgrens te worden verstaan: de grens van een bouwperceel. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het perceel geen bouwperceel is in de zin van artikel 1, aanhef en onder a van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost", waarin een van het algemeen spraakgebruik afwijkende definitie wordt gegeven.
    
    2.4.3. [appellanten] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de voorgevel van het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan niet naar het Kerkepad gekeerd is.
    
    2.4.3.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het bestemmingsplan, noch in het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" voorschriften zijn opgenomen op grond waarvan de voorgevel van een te realiseren woning naar de weg, eventueel voetpad, vanwaar het gebouw hoofdzakelijk toegankelijk is, dient te zijn gekeerd. Dat in het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" de term voorgevel is gedefinieerd, geen geeft grond voor een ander oordeel, nu in een bestemmingsplan enkel bij bouwvoorschriften kan worden bepaald waaraan moet worden voldaan bij het bouwen van ingevolge de bestemming toegestane bouwwerken.
    
    2.4.4. [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet voldoet aan de in artikel 3, lid A, van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" gegeven beschrijving in hoofdlijnen. Het bouwplan ziet op een kolossaal gebouw, dat niet zal aansluiten bij de bestaande bebouwing en derhalve de ruimtelijke en functionele karakteristiek van het plangebied zal aantasten, aldus [appellanten].
    
    2.4.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 28 januari 2004 in zaak nr. 200304736/1), geeft een beschrijving in hoofdlijnen de wijze weer waarop de doeleinden van het bestemmingsplan worden gerealiseerd. Weliswaar is een beschrijving in hoofdlijnen, mits duidelijk en concreet geformuleerd, in beginsel geschikt om als aanvullend toetsingskader voor bouwaanvragen te dienen, doch een dergelijke toetsing kan er niet toe leiden dat een concreet bebouwingsvoorschrift uit het bestemmingsplan opzij gezet kan worden. Nu de te realiseren woning, stalling/berging en poortgebouw niet in strijd zijn met de krachtens het bestemmingsplan maximaal toegestane goothoogten, heeft de rechtbank reeds daarom terecht niet de betekenis aan artikel 3, lid A (beschrijving in hoofdlijnen) van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" toegekend die [appellanten] daaraan gehecht willen zien. Het betoog faalt.
    
    2.4.5. [appellanten] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd met de toelichting van het bestemmingsplan niet aan de zuidzijde van de grens van de bestemming "Woondoeleinden" is geprojecteerd.
    
    2.4.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 22 april 2009 in zaak nr. 200803956/1), is de toelichting geen bindend onderdeel van een bestemmingsplan en vormt als zodanig derhalve geen concreet toetsingskader voor een aanvraag om bouwvergunning. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de toelichting van het bestemmingsplan aan verlening van bouwvergunning voor het bouwplan in de weg staat. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met provinciaal beleid als vervat in het bij besluit van 20 december 2005 door gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: gedeputeerde staten) vastgestelde Ontwerp Streekplan Fryslân 2006 en de bij besluit van 27 januari 2004 door gedeputeerde staten vastgestelde Kadernota Streekplan Fryslân 2005-2015.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Een bouwvergunning kan slechts worden geweigerd indien het bouwplan in strijd is met een in artikel 44 van de Woningwet vervatte weigeringsgrond. Voor een toetsing van het bouwplan aan provinciaal beleid, zoals door [appellanten] voorgestaan, biedt artikel 44 van de Woningwet geen ruimte.
    
    2.6. [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bestemmingsplan niet volgens de wettelijke procedure tot stand is gekomen, misleidend is en dat op de plankaart een onjuiste begrenzing is ingetekend.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt. Het bestemmingsplan, waarvan de plankaart deel uitmaakt, is in rechte onaantastbaar. Of het bouwplan met het bestemmingsplan in strijd is, dient dan ook te worden beoordeeld aan de hand van de begrenzing, als weergegeven op die plankaart.
    
    Voor zover [appellanten] betogen dat aan de totstandkoming van het bestemmingsplan gebreken kleven, had dat betoog in de bestemmingsplanprocedure een rol kunnen spelen en is dit thans niet meer aan de orde.
    
    2.7. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college het voornemen met toepassing van artikel 25, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" vrijstelling te verlenen, ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college het voornemen met toepassing van artikel 25, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" vrijstelling te verlenen ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd, nu op de voorbereiding van het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 15 van de WRO, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is.
    
    2.8. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was krachtens artikel 15 van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 25, tweede lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" vrijstelling te verlenen, omdat de voorgeschreven maatvoering wordt overschreden. Volgens hen heeft het college ten onrechte de dakoverstekken bij de berekening van de inhoud meegenomen, zodat de inhoud van het bouwplan 2269 m³ bedraagt.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" wordt de inhoud van gebouwen tussen de buitenwerkse gevelvlakken gemeten. Deze bepaling dient aldus te worden begrepen, dat uitstekende delen van ondergeschikte aard buiten beschouwing blijven. In dit geval moeten de dakoverstekken als zodanig worden aangemerkt en dienen deze derhalve bij de berekening van de inhoud van het bouwplan buiten beschouwing te blijven.
    
    2.9. Voorts betogen [appellanten] dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten met toepassing van artikel 25, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" vrijstelling te verlenen. Met het verlenen van vrijstelling zullen het straat- en het bebouwingsbeeld meer worden beïnvloed, aldus [appellanten].
    
    2.9.1. Ook dit betoog faalt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat bij de beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid van de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, het bouwplan bezien dient te worden in de context van de feitelijke situatie ter plaatse en de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. In aanmerking genomen dat ingevolge het bestemmingsplan op het perceel een bouwwerk kan worden opgericht, elders op het perceel gesitueerd en met een hogere goothoogte, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat met de realisering van het bouwplan een zodanig onevenredige inbreuk wordt gemaakt op het straat- en bebouwingsbeeld, dat het college in verband daarmee niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten vrijstelling te verlenen.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. De Haseth
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
    
    476.