ECLI:NL:CRVB:1999:AA3981, Centrale Raad van Beroep, 15-04-1999, 97/2707 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1999-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

97/2707 AW 
    
     	U I T S P R A A K
    
     in het geding tussen:
    
    A, wonende te B, appellante,
    
    	en 
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, gedaagde.
    
    
    
     I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellante heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep doen instellen tegen de door de Arrondissementsrechtbank te Breda op 24 februari 1997 onder nr. 96/2048 AW VI gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend en zijn door de Raad gestelde vragen beantwoord.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 21 januari 1999. 
      Appellante is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr M.J.E.M. Edelmann, advocaat te Breda. 
      Gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr C. van den Berg, werkzaam bij USZO Groningen.
    
    
    
     II. MOTIVERING
    
    Met ingang van 1 maart 1994 zijn het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO) en het daarbij behorend overgangsrechtelijk artikel II (hierna: artikel II), zoals vastgesteld bij besluit van 4 februari 1994 (Stb. 100), in werking getreden. Bij besluit van 19 juni 1996 (Stb. 338) zijn daarin vernummeringen aangebracht. In deze uitspraak wordt, tenzij anders is aangegeven, de in Stb. 1994, 100 neergelegde nummering aangehouden.
    
    Appellante, geboren in 1933, is wegens opheffing van haar voltijdse betrekking van onderwijzeres met ingang van 5 januari 1982 ontslag verleend en op grond van hoofdstuk I-H van het Rechtspositiebesluit K.O./L.O. (Rpb K.O./L.O.) wachtgeld toegekend. De hoogte van het wachtgeld was 70% van de voorheen genoten bezoldiging tot aan 8 februari 1988 en vervolgens 40% tot aan 1 augustus 1998. Appellante is aansluitend aan het ontslag benoemd in een deeltijdbetrekking waarvan de omvang, na uitbreiding, vanaf 1 mei 1986 27 uur en 30 minuten per week bedroeg. 
    
    De toekenning van het wachtgeld bracht ingevolge artikel I-H15 van het Rpb K.O./L.O. met zich dat naast het wachtgeld ook nieuwe inkomsten uit arbeid of bedrijf mochten worden verworven, die pas tot korting op het wachtgeld zouden leiden voorzover zij tezamen met het wachtgeld de laatstelijk voor het ontslag genoten bezoldiging zouden overschrijden (hierna te noemen: de bijverdienmogelijkheid). 
    
    Bij de invoering van het Rechtspositiebesluit onderwijs (Rpbo) is het Rpb K.O./L.O. met ingang van 1 augustus 1985 ingetrokken. In artikel V-H1 van het Rpbo is bepaald dat degene, die terzake van voordien gegeven ontslag recht had op een ontslaguitkering op grond van hoofdstuk I-H van het Rpb K.O./L.O., de rechten en verplichtingen die hij op grond van het Rpb K.O./L.O. had, gedurende de loop van de uitkering behoudt. 
    
    Appellante is met toepassing van de Wet bevordering doorstroming onderwijspersoneel (DOP-regeling) per 1 december 1988 voor 50% uitgetreden en vanaf 1 augustus 1992 ontslagen uit haar voormelde functie van 27 uur en 30 minuten. Daarbij is een DOP-uitkering toegekend tot haar pensioengerechtigde leeftijd ter hoogte van 80% van de bezoldiging die zij terzake van de in 1988 onderscheidenlijk 1992 prijsgegeven werkzaamheden had genoten. De bijverdienmogelijkheid bracht met zich dat net als die bezoldiging ook de DOP- uitkering aanvankelijk niet tot korting op appellantes wachtgeld leidde.
    
    Bij het BWOO zijn de wachtgeldstelsels voor het gehele onderwijspersoneel met ingang van 1 maart 1994 vervangen door een op de Werkloosheidswet afgestemd stelsel van werkloosheidsuitkeringen, waarbij de bijverdienmogelijkheid is beëindigd: het is niet meer mogelijk om zonder korting op de ontslaguitkering bij te verdienen. Uit artikel II, eerste en vierde lid, vloeit voort dat deze korting eerst met ingang van 1 januari 1996 wordt toegepast op (onder meer) ontslaguitkeringen die waren toegekend op grond van het Rpb K.O./L.O. (abusievelijk aangeduid als Rechtspositiereglement KO/LO). 
    
    
      De korting ingevolge het BWOO vindt plaats door vermindering van het aantal uren terzake waarvan recht op uitkering bestaat (onder meer) ingeval betrokkene arbeid verricht (artikel 6, derde lid, aanhef en onder a) of door rechtstreekse inhouding op het bedrag van de uitkering (onder meer) ingeval betrokkene naast de ontslaguitkering tevens in het genot is van een ouderdomspensioen (artikel 19). 
      Deze inhouding vindt ingevolge artikel 19, vijfde lid, niet plaats voorzover het ouderdomspensioen uit een andere betrekking wordt genoten dan de BWOO- uitkering en beide betrekkingen voor het intreden van de werkloosheid naast elkaar werden vervuld. 
      Op grond van artikel 19, zesde lid, heeft gedaagde bij de Regeling gelijkstelling van uitkeringen met ouderdomspensioen (Uitleg OenW-regelingen 1994, nr. 6a) voor de toepassing van artikel 19 met ouderdomspensioen gelijkgesteld oudedagsvoorzieningen die aan een recht op ouderdomspensioen of het bereiken van de 65-jarige leeftijd voorafgaan en uitkeringen op grond van een regeling tot vervroegde uittreding.  Gedaagde heeft bij primair besluit van 7 februari 1996 bepaald dat appellantes in een BWOO-uitkering omgezette, f 1.400,70 bedragende, KO/LO-wachtgeld vanaf 1 januari 1996 niet meer werd uitbetaald wegens het daarop in mindering brengen van haar f 3.139,63 bedragende DOP-uitkering. Blijkens het bestreden besluit van 11 juli 1996 - waarbij appellantes bezwaar ongegrond is verklaard - geschiedde dit krachtens artikel 19, eerste lid, van het BWOO, op de grond dat de DOP-regeling als een regeling tot vervroegde uittreding moet worden aangemerkt.
    
    
    Bij de aangevallen uitspraak is het beroep dat appellante tegen het bestreden besluit heeft ingesteld ongegrond verklaard.
    
    In hoger beroep heeft appellante, onder verwijzing naar 's Raads uitspraken van 23 oktober 1980 (AB 1981, 137) en 14 november 1991 (TAR 1991/239) en een uitspraak van de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 11 december 1997 (TAR 1998/37), betoogd dat - kort samengevat - ten onrechte geen overgangsbepaling is vastgesteld die personen als appellante tot hun 65ste jaar in het genot van de DOP-uitkering laat, terwijl appellantes financiële nadeel ook niet anderszins is verzacht, hetgeen meebrengt dat in strijd met de rechtszekerheid en zonder de vereiste belangenafweging is besloten. Voorts acht appellante de DOP- uitkering niet met een ouderdomspensioen vergelijkbaar nu de oudste personen die van de DOP-regeling gebruik hebben gemaakt pas in 1998 65 jaar zijn geworden, terwijl de overgangsregeling slechts tot 1 januari 1996 loopt.
    
    Ten aanzien van deze laatste grief overweegt de Raad dat op grond van voornoemde Regeling gelijkstelling van uitkeringen met ouderdomspensioen de kortingsbepaling in artikel 19 van het BWOO ook van toepassing is op een uitkering krachtens de DOP-regeling, nu deze een regeling voor vervroegde uittreding betreft.
    
    Met betrekking tot de overige grieven overweegt de Raad dat dit betoog niet onderkent dat het BWOO niets afdoet aan appellantes aanspraken op (uitbetaling van) DOP-uitkeringen, maar slechts gevolgen heeft voor haar in een BWOO- uitkering omgezette KO/LO-wachtgelduitkering. Daarom verstaat de Raad appellantes grief zo, dat in haar opvatting ten onrechte geen overgangsbepaling is vastgesteld die het in mindering brengen van de DOP-uitkering op de BWOO-uitkering uitsluit en dat gedaagde wegens het aldus tekortschieten van het overgangsrecht gehouden is dat in mindering brengen jegens appellante achterwege te laten. 
    
    
      De Raad overweegt vooreerst dat artikel II, eerste lid, de hoogte en duur van appellantes KO/LO-wachtgeld op zichzelf in stand heeft gelaten, maar dat artikel II, vierde lid, met ingang van 1 januari 1996 de bijverdienmogelijkheid heeft beëindigd, waardoor vanaf dat tijdstip appellantes BWOO-uitkering niet meer uitbetaald is. 
      Artikel II, zesde lid, laat bij wijze van uitzondering de bijverdienmogelijkheid ten volle in stand ten aanzien van ontslaguitkeringen ontleend aan een regeling die zoals zij bij het ontslag luidde op grond van een sociaal plan als geheel gegarandeerd is. Die uitzondering is in dit geval niet van toepassing, ook niet op grond van artikel V-H1 van het Rbpo, nu deze bepaling betrokkenen alleen de voordelen heeft willen laten die het Rpb K.O./L.O. in vergelijking met het Rpbo gaf, maar niet beoogd heeft te garanderen dat op die voordelen ook bij latere regelgeving geen inbreuk zou worden gemaakt.
    
    
    Hiermee is evenwel nog niet gegeven dat aan artikel II, vierde lid, jegens personen als appellante - die gelijktijdig in het genot waren van een DOP-uitkering en een wachtgeld zonder meer toepassing mocht worden gegeven. Immers bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het weliswaar in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren, maar dit uitgangspunt lijdt - zoals appellante terecht heeft willen betogen - uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Het vorenstaande brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet-rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer en derhalve moeten bij die, terughoudende, toetsing ook de omstandigheden van de betrokkenen ten tijde van hun ontslag en ten tijde van de invoering van het BWOO in aanmerking worden genomen. 
    
    Het is aannemelijk dat de afschaffing van de bijverdienmogelijkheid vooral voor ouderen aan wie voorafgaand aan de invoering van het BWOO een wachtgelduitkering met een lange looptijd was toegekend, ondanks de overgangstermijn van 22 maanden, een substantiële verandering betekende van hun mogelijkheden tot behoud van hun inkomensniveau. Dit gold in het bijzonder indien zij indertijd hun ontslag aanvaard hadden in het vertrouwen, dat zij met gebruikmaking van de bijverdienmogelijheid nog langdurig - veelal tot hun pensioengerechtigde leeftijd - hun reeds lang bestaande inkomensniveau en levenspatroon zouden kunnen voortzetten door het verkrijgen van een nieuwe deeltijdbetrekking. Gedaagde heeft in enige andere gedingen, zij het zonder adstructie, weliswaar gesteld dat met de verlenging van de bijverdienmogelijkheid voor een termijn van 22 maanden aan allen een ruime overgangstermijn is geboden, maar, zeker indien zij op 1 maart 1994 reeds een leeftijd van boven de 55 jaar bereikt hadden en enige jaren voordien ontslagen waren, is het niet aannemelijk dat zij reële mogelijkheden hadden om weer een betrekking van zodanige omvang en met een zodanig salarisniveau te verwerven dat zij aldus de gevolgen van hun substantiële inkomensachteruitgang tot hun pensioengerechtigde leeftijd zouden kunnen opvangen. Derhalve kan in dergelijke gevallen de door gedaagde bedoelde aanpassing aan veranderde omstandigheden niet iets anders betekenen dan gewenning op een termijn van 22 maanden aan een substantiële vermindering van hun inkomensniveau. 
    
    Hoe ingrijpend de beëindiging van de bijverdienmogelijkheid per 1 januari 1996 derhalve voor velen kon zijn, hierin alleen kan de Raad onvoldoende grond vinden voor het oordeel, dat aan de totstandkoming of inhoud van artikel II, vierde lid, zulke ernstige feilen kleven dat gedaagde die bepaling ten aanzien van appellante buiten toepassing had moeten laten. Dit betekent dat voor dit buiten toepassing laten ook geen reden zou zijn geweest indien appellante in 1988 en 1992 geen gebruik van de DOP-regeling had gemaakt, maar haar betrekking van 27,5 uur was blijven vervullen en deswege, op grond van artikel 6 van het BWOO, eveneens per 1 januari 1996 met een substantile vermindering van haar inkomen was geconfronteerd. 
    
    De Raad is niet gebleken van bijkomende bijzondere omstandigheden die in gevallen als het onderhavige tot buiten toepassing laten van genoemd artikellid zouden moeten leiden.
    
    
      Appellante stelt ter ondersteuning van haar andersluidende opvatting centraal, dat de rechtbank het bijzondere karakter van de DOP-regeling heeft miskend door er geen rekening mee te houden dat gedaagde personen als appellante destijds heeft verzocht van die regeling gebruik te maken, waarop zij definitief hun loopbaan hebben beindigd ten bate van jong personeel en de door gedaagde gewenste bezuinigingen, hetgeen hun nu financiële schade berokkent. Appellante betoogt dat haar geval aldus vergelijkbaar is met het geval waarop de in TAR 1998/37 gepubliceerde uitspraak van de Arrondissementrechtbank te Amsterdam betrekking heeft, temeer omdat appellante zich indertijd terdege over de financiële consequenties van het gebruik van de DOP-regeling heeft laten voorlichten. Zij stelt dat de benadering van die rechtbank, inhoudende dat compenserende maatregelen getroffen hadden moeten worden, ook in het onderhavige geval gevolgd moet worden. De Raad kan appellantes benadering niet onderschrijven. Hij acht appellantes geval niet vergelijkbaar met het soort gevallen waar zij met haar verwijzing naar TAR 1998/37 op doelt. Die gevallen betreffen de toepassing van sociale beleidskaders (SBK-I en SBK-II) die er op gericht waren oudere personeelsleden ten behoeve van de uitvoering van de zogeheten TVC- en SKG-operaties in de jaren 1983-1991 te bewegen met, een voor hen niet dreigend, ontslag met wachtgeld in te stemmen waarbij zij - zoals de Raad recentelijk heeft uitgesproken - gelet op de bijzondere omstandigheden van hun gevallen op het behoud van de bijverdienmogelijkheid mochten rekenen. 
      Van dergelijke omstandigheden was bij het ontslag van appellante op 5 januari 1982 geen sprake. Appellante is op dat tijdstip (na tien dienstjaren) wegens opheffing van haar betrekking ontslagen. Zij is daarbij - blijkens haar mededeling ter zitting - uitsluitend op basis van het Rpb K.O./L.O. ervan uitgegaan dat zij haar inkomen door een nieuwe deeltijdbaan in aanvulling op haar KOLO-wachtgeld zou kunnen behouden. Appellante heeft niet gesteld en de Raad is ook niet gebleken, dat er in die tijd door uitlatingen of gedragingen van de zijde van gedaagde anderszins de verwachting is gewekt dat de bijverdienmogelijkheid ongeacht latere wijziging van regelgeving behouden zou blijven. Appellante beroept zich er wel op dat een dergelijke verwachting die in 1988 en 1992, toen zij overwoog eerst gedeeltelijk en vervolgens geheel van de DOP-regeling gebruik te maken, bij haar zou zijn gewekt. De Raad acht dit echter niet van belang, nu bij de onderhavige beoordeling bepalend is de situatie ten tijde van het ontslag waaraan het recht op wachtgeld is ontleend en niet de tijdens de looptijd van dat wachtgeld gemaakte keuzes met betrekking tot het gaan verrichten van werkzaamheden, vervroegde uittreding daaruit e.d.
    
    
    Al het vorenstaande brengt de Raad tot de slotsom dat het bestreden besluit bij de aangevallen uitspraak terecht in stand is gelaten. Derhalve wordt, nu de Raad voor toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht geen grond ziet, als volgt beslist. 
    
    
     III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
      Aldus gegeven door mr W. van den Brink als voorzitter en mr A. Beuker-Tilstra en mr J.H. van Kreveld als leden, 
      in tegenwoordigheid van P.H. Schippers als griffier 
      en uitgesproken in het openbaar op 15 april 1999.
    
    
    
    
    
    
              (get.) W. van den Brink.
    
    
    
    
    
    
                (get.) A.W.M. van Bommel.
                (wegens defungeren van
                bovengenoemde griffier)
    
    
    
    
    HD 19.04 Q