ECLI:NL:RVS:2007:BA5510, Raad van State, 23-05-2007, 200606129/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 5 november 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hellendoorn (hierna: het college) geweigerd aan [een van de appellanten] bouwvergunningen te verlenen voor het bouwen van drie woningen ter vervanging van drie recreatiewoningen op het perceel [locaties a, b en c] te [plaats] (hierna: het perceel).

200606129/1.
      Datum uitspraak: 23 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 05/1301 van de rechtbank Almelo van 11 juli 2006 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hellendoorn.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 5 november 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hellendoorn (hierna: het college) geweigerd aan [een van de appellanten] bouwvergunningen te verlenen voor het bouwen van drie woningen ter vervanging van drie recreatiewoningen op het perceel [locaties a, b en c] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 21 september 2005 heeft het college het tegen deze besluiten door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 juli 2006, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 17 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 15 september 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 25 oktober 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2007, waar appellanten, in persoon en bijgestaan door mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door G. Minkjan-Nijkamp en B. van Petersen, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De bouwplannen zien blijkens de toelichting van appellanten van 22 oktober 2004 op de vervangende nieuwbouw van drie als zomerhuisje in gebruik zijnde bijgebouwen bij een voormalige agrarische bedrijfswoning ten behoeve van permanente bewoning.
    
    2.2.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1995" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied". Op de woning [locatie a] rust voorts de bestemming "recreatiedoeleinden, categorie Rz" (zomerhuisje).
    
         Niet in geschil is dat de nieuwbouw van de woningen in strijd is met de op het perceel rustende bestemmingen.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 31, tweede lid, van de planvoorschriften mag een bestaand bouwwerk dat vóór 12 oktober 1994 is opgericht en dat nu in enigerlei opzicht van het plan afwijkt, mits de bestaande afwijkingen naar de aard van het plan niet worden vergroot en behoudens onteigening overeenkomstig de Wet, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
    
    2.4.    Appellanten kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank heeft miskend dat op de bouwplannen het bouwovergangsrecht van toepassing is, reeds omdat geen sprake is van gedeeltelijke vernieuwing van de bestaande bijgebouwen, doch van nieuwbouw van burgerwoningen. Dat, naar appellanten betogen, het gebruik van de gebouwen voor permanente bewoning onder het gebruiksovergangsrecht valt betekent nog niet dat ten behoeve van dat gebruik mag worden gebouwd.
    
    2.5.    Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de beslissing op het van de bouwaanvragen deel uitmakende vrijstellingsverzoek terecht het beleid heeft toegepast zoals uiteengezet in de op 3 augustus 2004 vastgestelde nota "Permanente bewoning gebouwen" (hierna: de Nota) Zij voeren daartoe aan dat ten tijde van de indiening van de aanvragen in 2003 ander beleid werd gevoerd, op grond waarvan voor vergelijkbare bouwplannen wel bouwvergunning is verleend. De besluitvorming op de onderhavige bouwaanvragen was daardoor in strijd met het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel, alsmede met het beginsel van fair play, aldus appellanten.
    
    2.6.    Dit betoog faalt.
    
         Blijkens de gedingstukken heeft het college de beslissing op de bouwaanvragen aangehouden in verband met de formulering van beleid met betrekking tot permanente bewoning van zomerwoningen. Anders dan appellanten betogen was voordien geen sprake van een vaste gedragslijn ten aanzien van dergelijke woningen. Weliswaar bestond in de periode 1997 - 1998 in verband met een herziening van het bestemmingsplan het voornemen om een aantal recreatiewoningen in het plangebied alsnog een woonbestemming te geven en zijn vooruitlopend daarop enkele bouwvergunningen verleend, doch een daartoe strekkend voorontwerp heeft als gevolg van andere inzichten bij provincie en gemeente geen vervolg gekregen. In de periode nadien heeft het college weliswaar in enkele specifieke, in beroep nader verklaarde, gevallen een bouwvergunning verleend, doch van een vaste gedragslijn om in situaties als de onderhavige vergunning te verlenen is niet gebleken, temeer daar in deze situaties blijkens de gedingstukken ook bouwvergunningen zijn geweigerd.
    
         Ten tijde van de indiening van de bouwaanvragen van appellanten was het aan de Nota ten grondslag liggende aangescherpte provinciale beleid zoals geformuleerd in de "Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen", vastgesteld op 26 november 2002 en na publicatie toepasselijk met ingang van 5 maart 2003 (hierna: de Handreiking), reeds van kracht. Voor zover appellanten zich met verwijzing naar vóór deze datum aangevraagde bouwvergunningen beroepen op het gelijkheidsbeginsel is dat dan ook tevergeefs. De recreatiewoningen aan de [locaties d en e] waar appellanten voorts naar verwijzen verschillen evenzeer van de onderhavige bouwplannen omdat het daarbij gaat om bestaande, met bouwvergunning vernieuwde, recreatiewoningen en niet om nieuwbouw van burgerwoningen waarin de plannen van appellanten voorzien.
    
         Van in het verleden aan het college toe te rekenen toezeggingen dat voor de onderhavige bouwplannen vergunning zou worden verleend is, anders dan appellanten betogen, niet gebleken.
    
         Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de bouwaanvragen van appellanten niet aan de op het provinciale beleid gebaseerde Nota heeft mogen toetsen. Evenmin heeft het college hiermee gehandeld in strijd met het beginsel van fair play.
    
    2.7.    Appellanten komen tevergeefs op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het rijks- en provinciaal beleid zich verzetten tegen de woningbouwplannen.
    
         Blijkens de brief van de minister van VROM van 14 november 2003 bestaat het voornemen om in de Nota Ruimte aan provincies en gemeenten meer ruimte te bieden voor woningbouw in het buitengebied, niet zijnde de gebieden die in de Nota Ruimte als waardevol en/of kwetsbaar worden aangemerkt, waaronder de Ecologische Hoofdstructuur. Daargelaten de vraag of het perceel zich bevindt in de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur, verplicht de brief van de minister gemeenten niet tot een bestemmingswijziging ten behoeven van woonbebouwing in het buitengebied en wordt gemeenten en provincies ruimte gelaten een eigen beleid te voeren, bijvoorbeeld in de vorm van een persoonsgebonden gedoogbeschikking.
    
         In het Streekplan Overijssel 2000+ is permanente bewoning van recreatiewoningen niet toegestaan. Blijkens paragraaf 4.2.6.1. van de Handreiking wordt in beginsel geen medewerking verleend aan het legaliseren van het permanent bewonen van recreatiewoningen. Slechts in zeer bijzondere gevallen is er ruimte voor legalisering van permanente bewoning, bijvoorbeeld in situaties waarin het in ontwikkeling zijnde rijksbeleid mogelijkerwijs gaat voorzien , aldus de Handreiking. Er wordt daarbij uitgegaan van een recreatieve bestemming, met daar waar nodig een persoonsgebonden overgangsrecht voor hen die de woning gedurende lange tijd bewonen. Met nadruk wordt in de Handreiking opgemerkt dat gemeenten in het algemeen niet gehouden zijn tot het positief bestemmen van bestaande illegale situaties.
    
         Gelet op het vorenstaande is de geweigerde vrijstelling voor de nieuwbouw van de betreffende woningen in overeenstemming met het rijks- en provinciaal beleid. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. De voorgenomen bestemmingswijziging voor 220 recreatiewoningen in het natuurgebied van de Sallandse Heuvelrug waar appellanten in hoger beroep op hebben gewezen leidt niet tot een ander oordeel, nu het daarbij niet gaat om burgerwoningen doch om concentratie van recreatiewoningen op een daarvoor bestemd recreatieterrein overeenkomstig het provinciaal beleid.
    
    2.8.    De conclusie is dat de rechtbank terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat het besluit om geen vrijstelling te verlenen de rechterlijke toets kan doorstaan.
    
    2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Evenmin bestaat er aanleiding het college te veroordelen in de kosten van de bestuurlijke voorfase. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht komen dergelijke kosten alleen voor vergoeding in aanmerking indien het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is hier geen sprake.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel		w.g. Boermans
      Voorzitter    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2007
    
    429