ECLI:NL:RVS:2011:BR3776, Raad van State, 15-07-2011, 201005572/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Asiel / proportionaliteitstoets 1 (F) Vlv met duurzaam 3 EVRM beletsel dient in asielprocedure plaats te vinden
        De beoordeling of een vreemdeling zich in de uitzonderlijke situatie bevindt dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, is eerst aan de orde nadat de minister bij de beoordeling van de asielaanvraag heeft vastgesteld dat artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen de uitzetting van een vreemdeling naar zijn land van herkomst. Gelet hierop en in aanmerking genomen hetgeen de minister overigens ter zitting heeft uiteengezet, bestaat geen grond voor het oordeel dat hij in het geval artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen de uitzetting naar zijn land van herkomst van een vreemdeling op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, de beoordeling of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet ten onrechte evenzeer in het kader van de asielprocedure verricht. Dat de minister, indien de beoordeling in een concreet geval tot de conclusie leidt dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, een vreemdeling uitnodigt een verblijfsvergunning regulier aan te vragen, die hij vervolgens verleent krachtens artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, wat daarvan ook zij, betekent niet dat de conclusie dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning niet disproportioneel is een weigering om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, inhoudt. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte het beroep, voor zover gericht tegen het in het besluit van 21 oktober 2009 door de minister ingenomen standpunt dat hij het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning onder de door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden niet disproportioneel acht, met toepassing van artikel 6:15 van de Awb aan de minister doorgezonden ter behandeling als bezwaar.

201005572/1/V2.
      Datum uitspraak: 15 juli 2011
    
    
    AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.	[de vreemdeling]; en
      2.	de minister van Justitie,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 10 mei 2010 in zaak nr. 08/31815 in het geding tussen:
    
    de vreemdeling
    
    en
    
    de minister.
    
     
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie het besluit van 5 augustus 2008, waarbij de aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen is afgewezen, ingetrokken en die aanvraag opnieuw afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 10 mei 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het tegen het besluit van 5 augustus 2008 door de vreemdeling ingestelde beroep, dat wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 21 oktober 2009, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de vreemdeling en de minister bij onderscheiden brieven, bij de Raad van State binnengekomen op 7 juni 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht. 
    
    De minister en de vreemdeling hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2011, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. R.C. van den Berg, advocaat te Wageningen, en de minister voor Immigratie en Asiel (hierna: de minister), vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    
      2.	Overwegingen
      2.1.	Op de hoger beroepen zijn de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 van toepassing, zoals die luidden tot 1 juli 2010. In de overwegingen worden onder de minister tevens diens rechtsvoorgangers verstaan.
    
    
    
      	In het hoger beroep van de vreemdeling
      2.2.	Hetgeen in het hogerberoepschrift is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
      2.3.	Het hoger beroep is ongegrond.
    
    
    
      	In het hoger beroep van de minister
      2.4.	In de enige grief betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in het besluit van 21 oktober 2009 ingenomen standpunt dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning in dit geval niet disproportioneel is, een weigering om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen behelst en dat zij het beroep van de vreemdeling, voor zover hij daarin is opgekomen tegen dat standpunt, met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan hem zal doorzenden. Daartoe voert de minister aan dat uit het systeem van de Vw 2000 voortvloeit dat in een situatie, waarin hij een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd afwijst in verband met de toepasselijkheid van artikel 1 (F) van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen (hierna: het Vluchtelingenverdrag), maar artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) zich duurzaam verzet tegen de uitzetting van een vreemdeling naar zijn land van herkomst, de beoordeling of zich een uitzonderlijke situatie voordoet, waarin het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, is ingebed in de asielrechtelijke procedure. De rechtbank was dientengevolge gehouden een inhoudelijk oordeel te geven over de beroepsgronden, voor zover gericht tegen het in het besluit ingenomen standpunt dat in dit geval voormelde uitzonderlijke situatie zich niet voordoet, aldus de minister.
      2.4.1.	Volgens paragraaf C4/3.11.3.4. van de Vreemdelingencirculaire 2000, voor zover thans van belang, kan de situatie zich voordoen dat aan een vreemdeling vanwege de toepasselijkheid van artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag geen verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt verleend, maar dat tegelijkertijd aannemelijk is dat hij bij terugkeer een reëel risico loopt op een behandeling als bedoeld in artikel 3 van het EVRM. De desbetreffende vreemdeling bevindt zich dan in de situatie dat hem geen verblijfstitel wordt verleend, maar dat hij evenmin wordt uitgezet. De onderlinge verhouding tussen artikel 45 en artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 brengt met zich dat zo enigszins mogelijk wordt voorkomen dat een vreemdeling in die situatie geraakt. In deze gevallen wordt bij het nemen van het besluit beoordeeld:
      	a.	of artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen 				uitzetting van de desbetreffende vreemdeling naar het land van 		herkomst; en, zo ja,
      	b.	of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning 				disproportioneel is.
      In de toelichting bij onderdeel b. is vermeld dat een vreemdeling hiervoor aannemelijk dient te hebben gemaakt dat hij zich in Nederland in een uitzonderlijke situatie bevindt. Aan de hand van deze door de desbetreffende vreemdeling aangedragen elementen wordt beoordeeld of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is. Indien de toets inderdaad tot deze conclusie leidt, en er geen andere grond voor verblijf is, wordt hij uitgenodigd een verblijfsvergunning regulier aan te vragen. Deze aanvraag wordt vervolgens ingewilligd krachtens artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000. Het betreft in dat geval ingevolge artikel 3.5, derde lid, van het Vb 2000 een tijdelijk verblijfsrecht.
      2.4.2.	In het besluit van 21 oktober 2009 heeft de minister artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag op de vreemdeling van toepassing geacht. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.2. is overwogen, staat dit thans in rechte vast. Voorts is niet in geschil dat artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen de uitzetting van de vreemdeling naar zijn land van herkomst en dat hij derhalve in beginsel krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 voor verlening van een verblijfsvergunning asiel in aanmerking zou zijn gekomen, indien artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag op hem niet van toepassing was. De minister heeft zich in het besluit van 21 oktober 2009 op het standpunt gesteld dat hij desondanks het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning onder de door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden niet disproportioneel acht.
      2.4.3.	De minister heeft in deze zaak en in de tegelijkertijd ter zitting bij de Afdeling behandelde zaak nr. 201005039/1/V2 betoogd dat uit artikel 45, gelezen in samenhang met artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000, voortvloeit dat de beoordeling of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, asielrechtelijk van aard is. Het ligt volgens hem daarom in de rede deze beoordeling in het kader van de asielprocedure te verrichten, zoals hij dat ook in de onderhavige zaak heeft gedaan. Deze werkwijze waarborgt volgens de minister dat die beoordeling, die zowel in een eerste, als in een opvolgende asielprocedure aan de orde kan komen, wordt verricht door een onderdeel van de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de zogenoemde Unit 1F, dat ter zake deskundig is te achten, gelet op de relatie tussen de te verrichten beoordeling en de tegenwerping van artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag. Aan de hand van de door een vreemdeling aangevoerde belangen, die zowel asielrechtelijk, als regulier van aard kunnen zijn, beoordeelt de minister of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet, waarin hij in het verblijf hier te lande van die vreemdeling berust. De minister acht het daarbij onwenselijk een scheiding aan te brengen, in die zin dat hij bepaalde belangen in het kader van de asielprocedure moet beoordelen en andere slechts in een reguliere procedure aan de orde kunnen komen. Indien de beoordeling of artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen uitzetting van een vreemdeling naar het land van herkomst in de asielprocedure aan de orde zou komen, terwijl de beoordeling of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet in een reguliere procedure zou plaatsvinden, wordt geen recht gedaan aan de verwevenheid van de aan de orde zijnde vragen, aldus de minister.
      2.4.4.	 Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 2 juni 2004 in zaak nr. 200308845/1 en 18 juli 2007 in zaken nrs. 200701663/1 en 200701881/1; www.raadvanstate.nl), brengt de onderlinge verhouding tussen artikel 45 en artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 met zich dat de minister de beoordeling van een asielaanvraag van een vreemdeling op zodanige wijze dient in te richten en af te bakenen dat zo enigszins mogelijk wordt voorkomen dat die vreemdeling in de situatie geraakt dat hij niet wordt toegelaten, maar evenmin wordt uitgezet. 
      	In dit verband moet het besluit er blijk van geven dat de minister heeft beoordeeld of de desbetreffende vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen zijn uitzetting naar het land van herkomst. Indien dit laatste het geval is, de desbetreffende vreemdeling voorts aannemelijk heeft gemaakt dat hij nog altijd niet kan worden uitgezet, dat vertrek naar een ander land dan het land van herkomst ondanks voldoende inspanningen om te voldoen aan zijn vertrekplicht niet mogelijk is en hij zich daarnaast in Nederland in een uitzonderlijke situatie bevindt, moet de minister beoordelen of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is.
      2.4.5.	De beoordeling of een vreemdeling zich in de uitzonderlijke situatie bevindt dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, is eerst aan de orde nadat de minister bij de beoordeling van de asielaanvraag heeft vastgesteld dat artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen de uitzetting van een vreemdeling naar zijn land van herkomst. Gelet hierop en in aanmerking genomen hetgeen de minister overigens ter zitting heeft uiteengezet, bestaat geen grond voor het oordeel dat hij in het geval artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen de uitzetting naar zijn land van herkomst van een vreemdeling op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, de beoordeling of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet ten onrechte evenzeer in het kader van de asielprocedure verricht. Dat de minister, indien de beoordeling in een concreet geval tot de conclusie leidt dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, een vreemdeling uitnodigt een verblijfsvergunning regulier aan te vragen, die hij vervolgens verleent krachtens artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, wat daarvan ook zij, betekent niet dat de conclusie dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning niet disproportioneel is een weigering om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, inhoudt. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte het beroep, voor zover gericht tegen het in het besluit van 21 oktober 2009 door de minister ingenomen standpunt dat hij het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning onder de door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden niet disproportioneel acht, met toepassing van artikel 6:15 van de Awb aan de minister doorgezonden ter behandeling als bezwaar. De rechtbank heeft in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb niet op deze beroepsgronden beslist. 
      	De grief slaagt.
      2.5.	Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het besluit van 21 oktober 2009 worden getoetst in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
      2.6.	Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van heden in zaak nr. 201005039/1/V2 (ter voorlichting van partijen aangehecht) dient de minister alle door een vreemdeling aangevoerde belangen, derhalve ook belangen die regulier van aard zijn, te betrekken bij de beoordeling of zich een uitzonderlijke situatie voordoet, waarin het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is. Indien de minister geen beleidsregels vaststelt voor een nadere invulling van de criteria aan de hand waarvan hij die beoordeling verricht, dient hij voor elk geval te motiveren dat en waarom in dat specifieke geval voormelde uitzonderlijke situatie niet aan de orde is. Daarbij dient hij inzichtelijk te maken welk gewicht hij hecht aan de door een vreemdeling aangevoerde belangen en deze belangen vervolgens kenbaar, afzonderlijk en in onderlinge samenhang bezien, af te wegen tegen het algemeen belang van de Nederlandse Staat niet te berusten in het verblijf hier te lande van personen op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is en hen derhalve geen verblijfsvergunning te verlenen. 
      2.6.1.	De vreemdeling heeft betoogd dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning in zijn geval disproportioneel is. Daartoe heeft hij aangevoerd dat hij zowel fysieke, als psychische klachten heeft. Zo heeft hij astma bronchiale en sinds een KNO-operatie aanvalsgewijze pijn in zijn rechteroor. Daarnaast is hij onder behandeling, omdat hij lijdt aan een depressie en een posttraumatische stress-stoornis. Voorts verblijft hij al vele jaren in Nederland en zijn zijn echtgenote, die gehandicapt is, en dochter hier te lande genaturaliseerd. Nu hij niet buiten Nederland kan reizen, is het voor hem onmogelijk zijn andere kinderen, die in Duitsland woonachtig zijn, alsmede zijn in Zweden wonende familieleden, te bezoeken, aldus de vreemdeling.
      2.6.2.	De minister heeft zich in het besluit van 21 oktober 2009 op het standpunt gesteld dat voormelde door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden, onafhankelijk van elkaar, maar ook in onderlinge samenhang bezien, niet dermate bijzonder zijn dat hij in het bezit moet worden gesteld van een verblijfsvergunning. Deze omstandigheden hangen immers grotendeels samen met het gegeven dat de vreemdeling al langere tijd zonder verblijfsvergunning in Nederland verblijft. De medische klachten van de vreemdeling zijn voorts evenmin van dien aard dat om die reden het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is. Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen dat de vreemdeling krachtens artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000 en artikel 122a van de Wet van 16 juni 2005, houdende regeling van een sociale verzekering voor geneeskundige zorg ten behoeve van de gehele bevolking, ook zonder rechtmatig verblijf immer in aanmerking komt voor medisch noodzakelijke zorg. Mitsdien wegen de belangen van de vreemdeling en diens gezinsleden in dit geval niet op tegen de belangen van de Nederlandse staat bij het handhaven van het uitgangspunt dat een persoon op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is niet in het bezit wordt gesteld van enige verblijfstitel, aldus de minister. 
      2.6.3.	Uit het besluit blijkt dat de minister alle door de vreemdeling gestelde belangen heeft betrokken bij de beoordeling of zich de uitzonderlijke situatie voordoet dat het onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is. Gegeven voormeld uitgangspunt, bestaat geen grond voor het oordeel dat hij bij afweging van deze belangen tegen het algemeen belang dat Nederland geen vluchthaven wordt voor personen op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is niet in redelijkheid aan het algemeen belang doorslaggevende betekenis heeft kunnen hechten. 
      2.7.	Het beroep is ongegrond. 
      2.8.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
     
    3.	Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.	verklaart het hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
      II.	verklaart het hoger beroep van de minister van Justitie gegrond;
      III.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 10 mei 2010 in zaak nr. 08/31815;
      IV.	verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. P.A. Offers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Klinkers, ambtenaar van staat.
    
    
    
    
    
    
      w.g. Lubberdink
      voorzitter	w.g. Klinkers
      ambtenaar van staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2011
    
    
      549.
      Verzonden: 15 juli 2011
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de secretaris van de Raad van State,
    
     
    mr. H.H.C. Visser