ECLI:NL:RVS:2012:BW3856, Raad van State, 25-04-2012, 201108079/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] bouwvergunning en ontheffing verleend voor het wijzigen van de functie naar Bed&Breakfast op het perceel [locatie] te Groningen.

201108079/1/A1.
      Datum uitspraak: 25 april 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen van 10 juni 2011 in zaken nrs. 11/80, 11/429 en 11/500 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] wonend te Groningen,
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 januari 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] bouwvergunning en ontheffing verleend voor het wijzigen van de functie naar Bed&Breakfast op het perceel [locatie] te Groningen.
    
    Bij uitspraak van 10 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 januari 2011 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op de aanvraag dient te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 augustus 2011.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college bouwvergunning voor interne werkzaamheden en ontheffing verleend. Bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum heeft het tevens omgevingsvergunning verleend voor een buitentrap bij het gebouw op het perceel.
    
    Bij brieven van 22 november 2011 en 6 december 2011 heeft [wederpartij] tegen deze besluiten gronden aangevoerd.
    
    Het college, [wederpartij] en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2012, waar het college, vertegenwoordigd door C. Woldhuis, bijgestaan door mr. S.G. Tichelaar, advocaat te Groningen, en [wederpartij], bijgestaan door B.H.M. Lenders, zijn verschenen. Buiten bezwaar van partijen zijn ter zitting stukken overgelegd.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, voor zover thans van belang, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), komt voor toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking: het wijzigen van het gebruik van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits de gebruikswijziging plaats vindt binnen de bebouwde kom.
    
    2.2. Op 1 juli 2008 heeft het college de nota 'Beleid m.b.t. aan woonbestemming ondergeschikte horeca (logies met ontbijt en huiskamerrestaurants)' vastgesteld. Dit beleid is op 16 juli 2008 bekendgemaakt.
    
    Volgens dat beleid wordt logies met ontbijt in een woonhuis beperkt mogelijk gemaakt. Toelaatbare vormen van logies met ontbijt aan huis moeten kleinschalig zijn en ondergeschikt aan de hoofdbestemming wonen. Eén van de eisen is maximaal twee kamers per adres. Om de toelaatbaarheid van logies met ontbijt soepel te regelen zal de raad in nieuwe bestemmingsplannen worden voorgesteld het bij recht mogelijk te maken.
    
    Grootschalige voorzieningen tasten de woonfunctie teveel aan. In die gevallen moet dus de bestemming worden aangepast. Deze zal moeten worden veranderd in een horecabestemming, aldus het beleid.
    
    In het beleid is vermeld dat voorzieningen die voldoen aan de eisen zullen worden gedoogd tot actualisering van het bestemmingsplan. Als er een handhavingsverzoek wordt ingediend, kan er niet meer worden gedoogd zonder reëel zicht op legalisering. Legalisering kan plaatsvinden met toepassing van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening, dan wel artikel 3.23 van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro.
    
    Concluderend is vermeld dat huidig gebruik voor logies met ontbijt dat voldoet aan de in de nota gestelde eisen tot de aanpassing van het bestemmingsplan wordt gedoogd. Voor nieuwe gevallen of in geval van een handhavingsverzoek zal een vrijstelling (WRO) respectievelijk ontheffing (Wro) van het bestemmingsplan worden verleend. In gevallen die niet voldoen aan de voorwaarden zal er gekeken moeten worden of er een horecabestemming kan worden verkregen. Is dat niet het geval dan zal er handhavend worden opgetreden.
    
    2.3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in strijd met zijn beleid krachtens artikel 3.23, eerste lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, ontheffing van het bestemmingsplan heeft verleend. Het voert daartoe aan dat het beleid niet verbiedt dat in gevallen als het onderhavige ontheffing wordt verleend.
    
    2.3.1. Niet in geschil is dat in de onderhavige situatie niet wordt voldaan aan de in het beleid gestelde eisen, zodat de voorziening moet worden aangemerkt als een grootschalige voorziening als in het beleid bedoeld.
    
    In het beleid is vermeld dat grootschalige voorzieningen de woonfunctie teveel aantasten en dat in die gevallen de bestemming moet worden aangepast en moet worden veranderd in een horecabestemming. Voorts is in de conclusie van het beleid, zoals hiervoor weergegeven vermeld, dat voor gevallen die niet voldoen aan de voorwaarden van het beleid, moet worden beoordeeld of de desbetreffende gronden voor horecadoeleinden kunnen worden bestemd. Anders dan het college betoogt, moet het beleid aldus worden begrepen dat voor voorzieningen die niet voldoen aan de in het beleid geformuleerde eisen, omdat zij grootschalig zijn, geen ontheffing op grond van artikel 3.23 van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro kan worden verleend. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de door het college verleende ontheffing op grond van artikel 3.23 van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, voor het wijzigen van de functie van het pand naar Bed&Breakfast in strijd is met het door hem gevoerde beleid inzake logies aan huis.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    2.5. Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de aanvraag van [vergunninghouder] van 10 mei 2010 om ontheffing voor het wijzigen van de functie naar Bed&Breakfast. Bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum heeft het tevens beslist op de aanvraag van [vergunninghouder] van 15 juli 2011 om een omgevingsvergunning voor het legaliseren van een buitentrap. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna; de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.
    
    2.6. Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, ontheffing voor het wijzigen van de functie naar Bed&Breakfast en bouwvergunning verleend voor interne bouwwerkzaamheden.
    
    Het college heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het beleid aan ontheffingverlening op grond van op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro niet in de weg staat en dat in dit geval, gelet op de aan de orde zijnde belangen, ontheffing en bouwvergunning voor het wijzigen van de functie naar Bed&Breakfast in combinatie met interne bouwwerkzaamheden in redelijkheid kan worden verleend.
    
    Het college heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat zo al op grond van het beleid geen bevoegdheid tot verlenen van ontheffing bestaat, aanleiding bestaat van dat beleid af te wijken met toepassing van artikel 4:84 van de Awb.
    
    2.6.1. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.3.1, betoogt [wederpartij] terecht dat de hier aan de orde zijnde voorziening niet onder het beleid valt en het college daarom geen ontheffing op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, heeft kunnen verlenen.
    
    2.6.2. [wederpartij] betoogt voorts terecht dat het college ten onrechte aanleiding heeft gezien in dit geval met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van het beleid af te wijken en ontheffing als hiervoor bedoeld te verlenen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb ziet op bijzondere omstandigheden die niet in het beleid zijn verdisconteerd. De omstandigheid dat het beleid in beginsel grootschalige voorzieningen niet uitsluit, is niet een zodanige omstandigheid, nu het beleid de mogelijkheid van het verlenen van ontheffing juist voor die gevallen heeft uitgesloten. Dat [vergunninghouder], naar gesteld, schade heeft geleden, is in dit geval evenmin een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Dat, zoals het college in zijn besluit heeft opgemerkt, geen klachten zijn binnengekomen, mist feitelijke grondslag, zodat het ontbreken daarvan reeds daarom niet aan de afwijking van het beleid ten grondslag kan worden gelegd.
    
    2.7. Bij afzonderlijk besluit van 11 oktober 2011 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor een buitentrap.
    
    2.8. [wederpartij] betoogt dat het college in het besluit van 11 oktober 2011 heeft miskend dat het bouwplan in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld nu het bouwwerk uitsluitend zal worden gebruikt voor andere doeleinden.
    
    Dit betoogt slaagt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 april 2003 in zaak nr. 200206292/1), moet bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, doch moet mede worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Er is sprake van strijd met de bestemming indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 januari 2012 in zaak nr. 201106039/1/H1), dient bij de beoordeling of sprake is van met de planvoorschriften strijdig beoogd gebruik, wanneer er sprake is van de beslissing op een aanvraag omtrent een bouwvergunning voor een reeds voltooid bouwwerk, acht te worden geslagen op hetgeen omtrent het gebruik van het reeds gebouwde bekend is of kan zijn.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Rijksweg" rust op het perceel de bestemming "Wonen/bedrijven". Ingevolge artikel 6, eerste lid, onder f, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor, voor zover thans van belang, additionele voorzieningen. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder w, van de planvoorschriften wordt onder 'additionele voorzieningen' verstaan voorzieningen welke onderdeel vormen van een bestemming of functie en deze ondersteunen. In dit geval is niet in geschil dat ten tijde van het besluit de buitentrap mede ten behoeve van de logiesfunctie werd gebruikt. Deze functie is in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft de omgevingsvergunning dan ook niet kunnen verlenen.
    
    2.9. Het beroep tegen de afzonderlijke besluiten van 11 oktober 2011 is gegrond. Deze besluiten dienen te worden vernietigd.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het van besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 11 oktober 2011, kenmerk 201003011, en het besluit van 11 oktober 2011, kenmerk 201171470, gegrond;
    
    III. vernietigt deze besluiten;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 926,52 (zegge: negenhonderdzesentwintig euro en tweeënvijftig cent), waarvan een bedrag van € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012
    
    473.