ECLI:NL:RBLEE:2006:AX7710, Rechtbank Leeuwarden, 07-06-2006, 05/1193
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2006-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verklaring van geen bezwaar. Recreatiepark. Bestaande situatie. Vertrouwensbeginsel.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    Reg.nr.:	05/1193
    							
    Inzake het geding tussen
    
    
      de besloten vennootschap Schatzenburg B.V., gevestigd te Den Haag, eiseres, 
      gemachtigde: mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân, verweerder,
      gemachtigde: F. Jongma, werkzaam bij de provincie Fryslân.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 7 juni 2005, verzonden op 10 juni 2005, heeft verweerder meegedeeld het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 9 november 2004 ongegrond te verklaren. Bij laatstbedoeld besluit heeft verweerder geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven voor het plaatsen van 220 stacaravans op het recreatieterrein Schatzenburg te Menaldum.
    
    Namens eiseres is tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 18 april 2006, waar eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en R.F.J. van Booma, directeur, en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn bovengenoemde gemachtigde.
    
    Motivering
    
    De rechtbank baseert haar oordeel op de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    Op 12 maart 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Menaldumadeel verweerder verzocht een verklaring van geen bezwaar af te geven als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), teneinde vrijstelling te kunnen verlenen voor de door eiseres voorgenomen plaatsing van 220 stacaravans op het perceel, kadastraal bekend gemeente Beetgum, sectie E, nrs. 1387 deels en 1389 deels, plaatselijk bekend Rypsterdyk 23 te Menaldum.
    
    Voormeld perceel maakt deel uit van het - eind jaren zestig door de gemeentelijke overheid gerealiseerde en sinds 2001 geprivatiseerde - recreatiecomplex Schatzenburg. Eiseres is voornemens het complex in fasen te herontwikkelen en de (her)plaatsing van de stacaravans vormt de eerste fase.
    
    Bij besluit van 7 juni 2005 heeft verweerder het namens eiseres tegen de weigering gemaakte bezwaar, deels in afwijking van het advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân van 21 april 2005, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat het plan niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt, zodat voor de plaatsing van de stacaravans een vrijstelling nodig is. Verweerder zal de hiervoor vereiste verklaring van geen bezwaar echter niet afgeven, aangezien hij het plan in strijd acht met het provinciaal beleid op het gebied van verblijfsrecreatie. Het plan van eiseres behelst een capaciteitsuitbreiding, terwijl het beleid van verweerder in hoofdzaak is gericht op kwaliteitsverbetering. Een geringe capaciteitsuitbreiding wordt niet uitgesloten indien deze gepaard gaat met kwaliteitsverbetering op objectniveau, waarvan in het onderhavige geval volgens verweerder geen sprake is. Uitgangspunt is voorts dat de ontwikkeling van recreatie en toerisme vooral wordt gestimuleerd in concentratiegebieden en ontwikkelingszones. De gemeente Menaldumadeel kent echter geen recreatiekern en ligt evenmin in een recreatief concentratiegebied. Daarnaast acht verweerder van belang dat de stacaravans worden geplaatst in de geluidzone van een weg, hetgeen uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onwenselijk is, alsmede dat er geen marktonderzoek ten grondslag ligt aan het plan, zodat niet beoordeeld kan worden of dit economisch haalbaar is.
    
    Eiseres kan zich niet in dit besluit vinden. Zij meent in de eerste plaats dat de aanwezigheid van 220 stacaravans op het hiervoor bedoelde perceel door het overgangsrecht in het bestemmingsplan is gelegaliseerd. Op de peildatum werden de gronden waar de stacaravans zijn voorzien reeds gebruikt voor kamperen in stacaravans. Dat het terrein eind 2001 is ontruimd in verband met de herstructurering van het complex maakt dit niet anders, aldus eiseres. Subsidiair stelt eiseres dat zij, gelet op de historische situatie en de met de gemeente gemaakte afspraken, erop kon vertrouwen dat zij de stacaravans na de herstructurering mocht terugplaatsen. Verder bestrijdt zij dat het plan in strijd is met het provinciale beleid. Er is volgens eiseres geen sprake van capaciteitsuitbreiding. Voor zover daar wel sprake van zou zijn, sluit het beleid uitbreiding niet uit indien deze gepaard gaat met kwaliteitsverbetering op objectniveau, hetgeen in de onderhavige zaak het geval is. Mocht het plan toch strijdig blijken met het provinciaal beleid, dan is er reden om van dat beleid af te wijken ex artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Het betrokken perceel valt onder de werking van het bestemmingsplan "Schatzenburg", vastgesteld op 18 augustus 1977 en goedgekeurd op 13 april 1978. Ingevolge de bij dit plan behorende plankaart en planvoorschriften rust op de percelen waar de stacaravans zijn voorzien (groten)deels de bestemming "Kampeerterrein" en deels de bestemmingen "Aktieve recreatie", "Verkeersdoeleinden" en "Landschappelijk-recreatief gebied". 
    
    
      Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als kampeerterrein aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor het kamperen in tenten en caravans, voor zover deze caravans niet als bouwwerken zijn aan te merken. Ingevolge artikel 2, derde lid, onder a, van de planvoorschriften is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het eerste lid omschreven bestemming.
      Ingevolge artikel 1, onder c, van de planvoorschriften wordt onder een bouwwerk verstaan: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    
    Op gronden met de bestemmingen "Aktieve recreatie", "Verkeersdoeleinden" of "Landschappelijk-recreatief gebied" is kamperen niet toegestaan.
    
    Artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat het op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestaande - en in enigerlei opzicht van het plan afwijkende - gebruik van gronden en bouwwerken mag worden voortgezet. Het tweede lid van dit artikel bepaalt (voor zover hier van belang) dat bouwwerken, welke afwijken van het plan en ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpplan bestaan, gedeeltelijk mogen worden vernieuwd, veranderd en/of uitgebreid. Ingevolge het derde lid mogen bouwwerken als bedoeld in het tweede lid in geval van calamiteit geheel worden vernieuwd, veranderd of uitgebreid.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. 
    
    In artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gesteld dat de goedkeuring slechts kan worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven. Op grond van artikel 10:32, eerste lid, van de Awb is deze bepaling ook van toepassing op verklaringen van geen bezwaar.
    
    Artikel 19a, achtste lid, van de WRO bepaalt - voor zover hier van belang - dat gedeputeerde staten de verklaring van geen bezwaar kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Niet in geschil is dat de plaatsing van stacaravans op de desbetreffende percelen op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Evenmin staat ter discussie dat er sinds het begin van de jaren zeventig tot aan begin 2001 desondanks stacaravans op het terrein hebben gestaan.
    
    Daargelaten de vraag of het gebruik van de gronden als standplaats voor stacaravans onder het overgangsrecht valt, is de rechtbank van oordeel dat de plaatsing van nieuwe stacaravans op grond van het overgangsrecht in ieder geval niet is toegestaan. Op grond van artikel 1, onder c, van de planvoorschriften moeten stacaravans als bouwwerken worden aangemerkt. Het hiervoor aangehaalde overgangsrecht bepaalt ten aanzien van bestaande bouwwerken dat uitsluitend gedeeltelijke vernieuwing is toegestaan. Algehele vernieuwing, waaronder naar het oordeel van de rechtbank de plaatsing van nieuwe stacaravans moet worden gerekend, is slechts toegestaan als het bouwwerk als gevolg van een calamiteit teniet is gegaan, hetgeen hier niet het geval is.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de voorgenomen (her)plaatsing van 220 stacaravans niet onder de werking van het overgangsrecht valt.
    
    Met betrekking tot het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel oordeelt de rechtbank dat eventuele toezeggingen van de zijde van de gemeente Menaldumadeel verweerder niet kunnen binden. Verweerder heeft met betrekking tot het al dan niet toestaan van nieuwe planologische ontwikkelingen een eigen verantwoordelijkheid. Niet gebleken is dat verweerder ter zake daarvan jegens eiseres in rechte te honoreren verwachtingen heeft gewekt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan dan ook niet slagen.
    
    Nu de plaatsing van de stacaravans niet onder het overgangsrecht valt en evenmin anderszins is toegestaan, kan zulks alleen door middel van een vrijstelling van het bestemmingsplan worden gerealiseerd, waartoe de afgifte van een verklaring van geen bezwaar door verweerder benodigd is.
    
    De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de beslissing omtrent de afgifte van een verklaring van geen bezwaar, zoals thans is geweigerd, een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt.
    
    Verweerder heeft de onderhavige aanvraag om een verklaring van geen bezwaar in de eerste plaats beoordeeld aan de hand van zijn beleidsvisie op de ontwikkeling van recreatie-bungalowparken van 11 juni 1996, inhoudende dat geen medewerking meer wordt verleend aan grootschalige recreatie-bungalowparken. Voor de uitbreiding en nieuwvestiging van dergelijke parken wordt uitgegaan van maximaal 50 eenheden. Dit beleid ten aanzien van recreatie-bungalows kan volgens verweerder analoog van toepassing worden verklaard op stacaravans, omdat beiden als bouwwerken kunnen worden aangemerkt en op overeenkomstige wijze worden gebruikt. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder de van toepassingverklaring van voormeld - op zichzelf niet onredelijk te achten - beleid op stacaravans voldoende heeft onderbouwd, zodat zij dit beleid aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
    Verder heeft verweerder bij zijn beoordeling van de aanvraag om een verklaring van geen bezwaar het provinciale beleid gehanteerd, zoals dat is verwoord in het Streekplan Friesland 1994, de Beleidsnota Recreatie en Toerisme 2002-2010 en de Kadernota Streekplan. Het hierin neergelegde beleid is gericht op kwaliteitsuitbreiding en niet op capaciteitsuitbreiding. De ontwikkeling van recreatie en toerisme wordt vooral gestimuleerd in de in het Streekplan aangewezen ontwikkelings- en concentratiegebieden. Buiten deze gebieden zijn alleen kansen voor geringe capaciteitsuitbreiding als noodzakelijk gevolg van kwaliteitsverbetering.
    
    Dit beleid acht de rechtbank niet onredelijk. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet aan zijn beleid heeft kunnen vasthouden.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de plaatsing van de 220 stacaravans redelijkerwijs niet als capaciteitsuitbreiding heeft kunnen aanmerken. Verweerder meent dat sprake is van een verdubbeling van het aantal stacaravans, welk oordeel zij baseert op een in 1988 verleende kampeervergunning op grond waarvan maximaal 100 stacaravans zijn toegestaan. Nu eiseres haar stelling dat geen sprake is van capaciteitsuitbreiding, omdat er altijd 220 stacaravans op het terrein hebben gestaan, niet nader (met bewijsmiddelen) heeft onderbouwd, heeft verweerder er op grond van het voorgaande terecht van kunnen uitgaan dat de plaatsing van de 220 stacaravans een capaciteitsuitbreiding inhoudt. Ook het standpunt van verweerder dat geen sprake is van kwaliteitsverbetering op objectniveau is naar het oordeel van de rechtbank niet onhoudbaar. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd waarom in zijn visie geen sprake is van kwaliteitsverbetering. De door eiseres aangevoerde argumenten doen aan het standpunt van verweerder niet af.
    
    Ten aanzien van het betoog van eiseres dat zij schade zal lijden als de stacaravans niet kunnen worden geplaatst, overweegt de rechtbank dat dit geen bijzondere omstandigheid betreft die noopt tot afwijking van het door verweerder vastgestelde beleid. Dat eiseres, zoals zij stelt, het recreatiecomplex heeft aangekocht in de veronderstelling dat zij daar 220 stacaravans mocht plaatsen moet voor haar eigen rekening en risico blijven.
    
    Gezien het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De weigering om een verklaring van geen bezwaar af te geven kan dan ook in rechte stand houden. Het beroep van eiseres is ongegrond.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Aldus gegeven door mr. E. de Witt, rechter en door hem in het openbaar uitgesproken op
      7 juni 2006 in tegenwoordigheid van mr. T. Hoekstra als griffier.
    
    
    w.g. T. Hoekstra 							w.g. E. de Witt
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden het rechtsmiddel hoger beroep. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt