ECLI:NL:RVS:2010:BM3234, Raad van State, 04-05-2010, 200906906/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 4 maart 2008 heeft het college aan de stichting Acantus Groep (hierna: Acantus) vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het veranderen van een woongebouw tot wooncomplex voor dak- en thuislozen en het bouwen van gemeenschappelijke ruimtes en kantoorruimtes aan de Burg. Bosscherstraat 4 t/m 24 te Veendam.

200906906/1/H1.
      Datum uitspraak: 4 mei 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Veendam (hierna: het college),
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 4 augustus 2009 in zaken nrs. 08/925, 08/926 en 08/929 in het geding tussen:
    
    
      1. [wederpartij sub 1],
      2. [wederpartij sub 2],
      3. [wederpartij sub 3], allen wonend te [woonplaats]
    
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 4 maart 2008 heeft het college aan de stichting Acantus Groep (hierna: Acantus) vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het veranderen van een woongebouw tot wooncomplex voor dak- en thuislozen en het bouwen van gemeenschappelijke ruimtes en kantoorruimtes aan de Burg. Bosscherstraat 4 t/m 24 te Veendam.
    
    Bij afzonderlijke, doch gelijkluidende besluiten van 4 september 2008 (hierna: het besluit) heeft het college de door [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartij sub 3] (hierna: [wederpartij sub 1] en anderen) daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de bouwvergunning aangevuld met een ontheffing van de in de Bouwverordening opgenomen verplichting om op eigen terrein te parkeren.
    
    Bij uitspraak van 4 augustus 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [wederpartij sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit vernietigd en bepaald dat het college opnieuw dient te beslissen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 5 oktober 2009.
    
    [wederpartij sub 1] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Bij afzonderlijke, doch gelijkluidende besluiten van 8 december 2009 (hierna: het besluit van 8 december 2009) heeft het college de door [wederpartij sub 1] en anderen gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard onder verlening van ontheffing van de in de Bouwverordening opgenomen verplichting om op eigen terrein te parkeren.
    
    [wederpartij sub 1] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.P. Doting, advocaat te Groningen, vergezeld door A.J. Wiechertjes, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. W.J.Th. Bustin, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting Acantus, vertegenwoordigd door R. Boers, werkzaam bij Acantus, en Stichting Limor, vertegenwoordigd door [algemeen directeur], gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit omtrent verlening van een verklaring van geen bezwaar (hierna: de verklaring van geen bezwaar) van 27 maart 2009 aan de daaraan te stellen wettelijke vereisten voldoet, nu de VROM-inspecteur (hierna: de inspecteur) is gehoord alvorens het besluit is genomen. Gelet hierop en aangezien het een project van geringe bouwkundige aard en omvang betreft dat geen inbreuk maakt op het beschermd stadsgezicht en [wederpartij sub 1] en anderen voldoende gelegenheid hebben gehad te reageren op de verklaring van geen bezwaar, heeft de rechtbank het besluit ten onrechte niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in stand gelaten, dan wel de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten onrechte niet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand gelaten, aldus het college.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 19a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), voor zover van toepassing, horen gedeputeerde staten de inspecteur alvorens het besluit omtrent de verklaring van geen bezwaar, bedoeld in artikel 19, tweede lid, te nemen.
    
    Ingevolge het elfde lid, voor zover van toepassing, beslissen burgemeester en wethouders omtrent het verlenen van vrijstelling binnen twee weken na inwerkingtreding van het besluit van gedeputeerde staten.
    
    2.1.2. De rechtbank heeft, gelet op de haar ter beschikking staande gedingstukken en het bij haar ter zitting verhandelde terecht geoordeeld dat het ervoor moest worden gehouden dat niet is komen vast te staan dat de inspecteur is gehoord, alvorens de verklaring van geen bezwaar door het college van gedeputeerde staten van Groningen is afgegeven. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit horen uit het advies van de Kleine Commissie van 20 maart 2009 niet blijkt. Voorts staat vast dat de verklaring van geen bezwaar van 27 maart 2009, noch het advies van de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (hierna: RACM) van 12 maart 2009, dat hieraan ten grondslag lag, deel uitmaakten van de gedingstukken in eerste aanleg. De Afdeling heeft deze stukken evenmin aangetroffen in het rechtbankdossier. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het ervoor moest worden gehouden dat de verklaring van geen bezwaar in strijd met de in artikel 19a, zevende lid, van de WRO gestelde eis is afgegeven. De rechtbank heeft voorts, gelet hierop, voor het in stand laten van het besluit op bezwaar met toepassing van artikel 6:22 van de Awb terecht geen grond gevonden en dit besluit derhalve terecht vernietigd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het besluit op bezwaar als gevolg van de handelwijze van het college onbevoegd is genomen en het onbevoegdelijk nemen van een besluit niet kan worden gelijkgesteld met schending van een vormvoorschrift als bedoeld in dat artikel. De klacht dat de rechtbank de zaak had moeten aanhouden om het college in de gelegenheid te stellen aan te tonen dat de inspecteur was gehoord, faalt om die reden eveneens, daargelaten dat het aanhouden van een zaak een bevoegdheid van de rechtbank betreft, bij het aanwenden waarvan haar een grote mate van vrijheid toekomt.
    
    De rechtbank heeft voorts in de omstandigheid dat alsnog een verklaring van geen bezwaar is afgegeven terecht geen aanleiding gezien met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Het college is in gebreke gebleven door essentiële stukken zoals het besluit van 27 maart 2009 en het advies van de RACM niet aan de rechtbank te doen toekomen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college na vernietiging van het besluit op bezwaar een ruime mate van beoordelingsvrijheid toekomt en uit een oogpunt van rechtsbescherming betekenis kunnen toekennen aan het feit dat bij de besluitvorming na vernietiging en de in dat kader vereiste belangenafweging rekening dient te worden gehouden met de omstandigheid dat het bouwplan grenst aan een beschermd stadsgezicht. Een inhoudelijke afweging is aldus vereist. De omstandigheid dat in hoger beroep alsnog is komen vast te staan dat de verklaring van geen bezwaar voldoet aan de daaraan te stellen wettelijke vereisten en [wederpartij sub 1] en anderen in de gelegenheid zijn gesteld daarop te reageren, kan niet afdoen aan het feit dat de rechtbank ter zake geen onjuiste beslissing heeft genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.2. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.3. Bij besluit van 8 december 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [wederpartij sub 1] en anderen gemaakte bezwaren. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Doel en strekking van de in deze artikelen neergelegde regeling inzake het beroep van rechtswege brengen met zich dat niet de rechtbank, maar de Afdeling de rechtmatigheid van dit besluit dient te beoordelen. Hetgeen [wederpartij sub 1] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding hierop in dit geval een uitzondering te maken.
    
    2.4. Ingevolge het bestemmingsplan "Boven Oosterdiep - Boven Westerdiep" heeft het perceel waarop het bouwplan is gesitueerd de bestemming "Woongebied". Het bouwplan is vanwege de wijziging van het gebruik in een wooncomplex voor dak- en thuislozen in strijd met deze bestemming. Om medewerking te kunnen verlenen aan het bouwplan heeft het college ten behoeve daarvan vrijstelling van het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Voorts heeft het college ten behoeve van het bouwplan met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening ontheffing verleend van het bepaalde in het eerste lid.
    
    2.5. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben betoogd dat het college in redelijkheid niet met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling voor het bouwplan heeft kunnen verlenen. Daartoe hebben zij aangevoerd dat het bouwplan naar aard en schaal niet past in de bestaande ruimtelijke en functionele structuur. Zij hebben erop gewezen dat het bouwplan grenst aan een gebied dat als beschermd stadsgezicht is aangewezen.
    
    2.5.1. Bij besluit van 8 augustus 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen categorieën van gevallen, bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO aangegeven. Voor zover thans van belang volgt daaruit dat vrijstelling kan worden verleend voor het vernieuwen, veranderen, vergroten, uitbreiden, vervangen en/of wijzigen van het gebruik van woningen en bijbehorende bijgebouwen, woongebouwen en andere gebouwen, mits het project naar aard en schaal in de bestaande ruimtelijke en functionele structuur past.
    
    2.5.2. De Burg. Bosscherstraat ligt in een woonwijk. Uit de gedingstukken, waaronder de ruimtelijke onderbouwing, en het verhandelde ter zitting blijkt dat het in geding zijnde wooncomplex is bedoeld voor de opvang en begeleiding van 22 dak- en thuislozen. Het streven van de opvang is erop gericht de bewoners te leren weer zelfstandig in de maatschappij te functioneren. In het gebouw zijn in hoofdzaak zelfstandige wooneenheden voorzien met een eigen voordeur, toilet, keuken en doucheruimte. Daarnaast worden gemeenschappelijke woonruimtes en voorzieningen gerealiseerd. In het complex is tot 22:00 uur woonbegeleiding aanwezig. Na dat tijdstip is er een telefonische bereikbaarheidsdienst. Daargelaten of onder deze omstandigheden sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning, bestaat geen grond voor het oordeel dat het bouwplan, gelet op zijn aard en omvang, niet passend is binnen de bestaande ruimtelijke en functionele structuur van de buurt. Voor zover sprake is van nieuwbouw past deze geheel binnen de voorschriften van het bestemmingsplan. De vrijstelling is voorts uitsluitend benodigd wegens de wijziging van het gebruik. Het advies van de RACM en het verhandelde ter zitting in aanmerking genomen, is tenslotte van een inbreuk op het beschermd stadsgezicht niet gebleken. Gelet op het vorenstaande heeft het college terecht artikel 19, tweede lid, van de WRO als grondslag van de vrijstelling gehanteerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [wederpartij sub 1] en anderen hebben betoogd dat de voorziene opvang voor dak- en thuislozen overlast met zich zal brengen. [wederpartij sub 3] heeft in dit verband gesteld dat niet is uitgesloten dat ex-gedetineerden en (ex-) verslaafden in het complex zullen worden ondergebracht.
    
    2.6.1. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de gestelde vrees voor overlast geen grond is gelegen de vrijstelling voor het bouwplan niet te verlenen. Het college heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat zich op de huidige locatie van de dak- en thuislozenopvang aan de Greidhoek en op de voormalige locatie aan de Nijverheidsstraat, voor zover bekend, geen overlast heeft voorgedaan die niet in verhouding staat tot hetgeen in een woonwijk als normaal kan worden beschouwd. Voorts heeft het college betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat het niet om crisisopvang gaat, maar om opvang van personen die een nieuwe toekomst willen opbouwen. Dat zich onder de bewoners ook personen met een detentie- of verslavingsverleden kunnen bevinden doet hieraan niet af. Het college heeft voorts van belang mogen achten dat Stichting Limor, die de zorg- en dienstverlening, opvang en thuisbegeleiding zal verzorgen, te kennen heeft gegeven dat personen die overlast veroorzaken niet welkom zijn in de opvang. In dit verband heeft Limor ter zitting meegedeeld dat met de bewoners in zogenoemde zorgovereenkomsten onder meer wordt overeengekomen dat het veroorzaken van overlast niet wordt getolereerd. Voorts wordt in aanmerking genomen dat ter zitting onweersproken is gesteld dat de bewoners geen huurbescherming genieten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [wederpartij sub 3] heeft betoogd dat het bouwplan in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan II (hierna: het POP II) en de Nota Bouwen en Wonen 2005-2008 (hierna: de Nota Bouwen en Wonen). Gelet hierop had het college voor het bouwplan in redelijkheid geen vrijstelling mogen verlenen, aldus [wederpartij sub 3].
    
    2.7.1. In hetgeen door [wederpartij sub 3] is aangevoerd heeft het college terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het in het POP II en de Nota Bouwen en Wonen neergelegde provinciale beleid. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat een van de uitgangspunten van dat beleid is dat het woonbeleid in samenhang wordt gezien met het beleid aangaande zorg en welzijn. Zo dient te worden geïnvesteerd in geschikte huisvesting voor kwetsbare doelgroepen. Voor het oordeel dat de balans tussen wonen en zorg- en welzijnsfuncties in de buurt door de komst van de opvang wordt verstoord, heeft het college terecht geen grond gevonden, in aanmerking genomen dat de Burg. Bosscherstraat ook na realisatie van het bouwplan overwegend een woonstraat zal zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben betoogd dat het bouwplan te dicht bij de zijdelingse erfscheiding is voorzien, zodat het college de bouwvergunning ten onrechte heeft verleend.
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 3, derde lid, onder a, aanhef en sub 3, van de planvoorschriften bedraagt bij het bouwen van hoofdgebouwen de afstand tot de zijdelingse erfscheiding ten minste 3 m, dan wel ten minste de bestaande afstand.
    
    2.8.2. Het betoog mist feitelijke grondslag en faalt mitsdien. Gelet op de bij de bouwvergunning behorende tekening DO-3 bedraagt de afstand tussen de nieuw te bouwen uitbreiding aan de achterzijde van het hoofdgebouw en de zijdelingse erfscheiding met het naastgelegen perceel meer dan 3 m. De tussen de erfscheiding en het bouwplan gelegen strook grond is blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting in het najaar van 2009 door de gemeente aan Acantus verkocht. Of de overdracht van deze grond inmiddels heeft plaatsgevonden is niet van beslissende betekenis voor de vraag of het bouwplan voldoet aan de voorgeschreven minimale afstand tot de zijdelingse erfgrens.
    
    2.9. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben betoogd dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.12 en 2.5.15 van de Bouwverordening, zodat daarvoor ten onrechte bouwvergunning is verleend.
    
    2.9.1. Ingevolge artikel 8 van de planvoorschriften blijven de voorschriften van de Bouwverordening ten aanzien van onderwerpen van stedenbouwkundige aard overeenkomstig het gestelde in artikel 9, tweede lid, van de Woningwet buiten toepassing behoudens ten aanzien van een aantal onderwerpen.
    
    2.9.2. Gelet op het bepaalde in artikel 8 van het bestemmingsplan zijn artikel 2.5.12 en 2.5.15 van de Bouwverordening niet van toepassing op het bouwplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben betoogd dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening, nu daarvan niet op de voorgeschreven wijze, maar eerst achteraf ontheffing is verleend. Voorts stellen zij dat voor het verlenen van ontheffing geen aanleiding bestaat, nu op eigen terrein zou kunnen worden geparkeerd. Tenslotte hebben zij aangevoerd dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd, nu niet met de parkeerbehoefte van het personeel rekening lijkt te zijn gehouden.
    
    2.10.1. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Veendam moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover van belang, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid:
    
    a. indien het voldoen aan die bepaling door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
    
    b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien.
    
    2.10.2. Het college heeft te kennen gegeven dat op eigen terrein geen ruimte is om te parkeren. Bij het besluit op bezwaar heeft het college daarom met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening ontheffing verleend van de in artikel 2.5.30, eerste lid, gestelde eis. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college de ontheffing ten onrechte achteraf heeft verleend, nu de bij het besluit op bezwaar te verrichten heroverweging er mede op is gericht aan de primaire besluitvorming klevende gebreken te herstellen. Het college heeft de parkeerbehoefte van het bouwplan aan de hand van de parkeerkencijfers, vermeld in de Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen in de bebouwde kom (ASVV 2004), vastgesteld op dertien à veertien parkeerplaatsen. In hetgeen is aangevoerd is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college niet van die parkeerbehoefte uit mocht gaan. Ter zitting is gebleken dat aan de Burg. Bosscherstraat langs het voorziene complex veertien parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd, aan de overkant van de straat tenminste zes parkeerplaatsen beschikbaar zijn en ook in de nabije omgeving op openbare parkeerplaatsen kan worden geparkeerd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in redelijkheid geen ontheffing heeft kunnen verlenen van de in de Bouwverordening gestelde parkeereis. Dat op het eigen terrein achter het gebouw wellicht ruimte is voor parkeerplaatsen, doet hieraan niet af, nu de mogelijkheid ontheffing te verlenen niet daarvan afhankelijk is gesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. Het beroep is ongegrond.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen de besluiten van 8 december 2009, kenmerken 2008-2056, 2008-2057 en 2008-1657, ongegrond;
    
    III. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van burgemeester en wethouders van Veendam griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Hanrath
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2010
    
    392.