ECLI:NL:RVS:2010:BN6173, Raad van State, 08-09-2010, 201000374/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2007 heeft het college aan Stichting Zorg- wooncentrum Den Bouw (hierna: Den Bouw) vrijstelling verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van het woonzorgcentrum op het perceel Abersonplein 9 te Warnsveld (hierna: het perceel).

201000374/1/H1.
      Datum uitspraak: 8 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de stichting Stichting Het Oude Dorp, gevestigd te Warnsveld, gemeente Zutphen,
      2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Warnsveld, gemeente Zutphen,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) van 23 december 2009 in zaken nrs. 08/1053, 08/1054 en 08/1192 in het geding tussen:
    
    
      1. Het Oude Dorp
      2. [appellant sub 2] en anderen
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zutphen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juni 2007 heeft het college aan Stichting Zorg- wooncentrum Den Bouw (hierna: Den Bouw) vrijstelling verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van het woonzorgcentrum op het perceel Abersonplein 9 te Warnsveld (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 12 november 2007 heeft het college aan Den Bouw vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het bouwen van een zorg-wooncentrum en appartementen op het perceel.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 6 juni 2008 heeft het college de door Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en ten behoeve van het project ontheffing verleend.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 6 juni 2008 vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben Het Oude Dorp bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2010, en [appellant sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2010, hoger beroep ingesteld. Het Oude Dorp heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 29 januari 2010. [appellant sub 2] en anderen hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 2 maart 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 1 april 2010 heeft het college opnieuw op de door Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen ingediende bezwaarschriften beslist en deze bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2010, waar Het Oude Dorp, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. D. Pool, en het college, vertegenwoordigd door E.P. Langenbach en P.A.J. van Dijk, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Den Bouw, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan, dat bestaat uit een viertal aan elkaar verbonden gebouwen, aangeduid met de letters A, B, C en D, is in strijd met de bestemmingsplannen "Den Bouw 1988" en "Warnsveld 1978" met betrekking tot het bebouwingspercentage, de voorgevelrooilijn aan de zijde van de Bonendaal en het Abersonplein en de goot- en nokhoogte. Om realisering ervan toch mogelijk te maken heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling verleend. Voorts heeft het krachtens artikel 2.5.30, zesde lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening van de gemeente Zutphen (hierna: de bouwverordening) ontheffing verleend van het bepaalde in het eerste lid van dat artikel.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten is vereist dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Het bepaalde in het eerste lid van dit artikel met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing van het betrokken project is van overeenkomstige toepassing.
    
    Onder goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of inter-gemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    2.3. Bij besluit van 15 november 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college van gedeputeerde staten) de "vrijstellingslijst ex artikel 19, lid 2, van de WRO" (hierna: de vrijstellingslijst) vastgesteld. Deze bevat de categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO.
    
    Als categorieën van gevallen zijn in de vrijstellingenlijst onder meer aangewezen:
    
    "Projecten in stedelijk gebied
    
    1. Wonen
    
    (bouw)projecten voor woonfuncties, mits niet gesitueerd op een bedrijventerrein.
    
    2. Recreatieve en bijzondere doeleinden (bouw)projecten voor recreatieve dan wel bijzondere doeleinden functies mits niet gesitueerd op een bedrijventerrein.
    
    3. Werken: (bouw)projecten voor kleinschalige werkfuncties behorende tot milieucategorie 1 en 2, mits niet gesitueerd op een bedrijventerrein.".
    
    2.4. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bevoegd was vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Daartoe voeren zij aan dat in het vrijstellingsbesluit en de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling zonder motivering is verwezen naar categorie 1, 2 en 3, respectievelijk categorie 2 van de vrijstellingenlijst. Voorts heeft de inspecteur niet geadviseerd over de door de gemeenteraad op 27 april 2004 vastgestelde Structuurvisie Warnsveld en kan deze daarom niet aan de vrijstelling ten grondslag worden gelegd.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bouwplan past binnen de in de vrijstellingenlijst genoemde categorieën en het college bevoegd was krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Aan de vrijstelling ligt voorts niet de Structuurvisie Warnsveld ten grondslag, maar de ongedateerde ambtelijke notitie "Ruimtelijke onderbouwing Uitbreiding zorgwooncentrum "Den Bouw" te Warsnveld".
    
    2.5. [appellant sub 2] en anderen betogen voorts tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de vrijstelling een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert, voor zover hierin niet is ingegaan op de toekomstige bestemming van het gebied. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is vereist dat in de ruimtelijke onderbouwing zowel wordt ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, als op de relatie met de toekomstige bestemming.
    
    2.6. Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid niet krachtens artikel 2.5.30, zesde lid, van de bouwverordening ontheffing van het eerste lid van dat artikel heeft kunnen verlenen. Daartoe voert Het Oude Dorp aan dat, anders dan het college stelt, wel ondergronds op het eigen terrein geparkeerd kan worden. Het Oude Dorp voert voorts aan dat niet op andere wijze in de nodige parkeerruimte kan worden voorzien. De rechtbank heeft daarbij ten onrechte de vrijstelling in het kader van de herinrichting van de omgeving van het voorziene woonzorgcentrum en de parkeerplaatsen op het Abersonplein betrokken. In dat verband wijst Het Oude Dorp erop dat de op het noordelijk deel van dit plein rustende bestemming het gebruik als parkeerplaatsen niet toelaat. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden of overwegende bezwaren, als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de bouwverordening.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste, tweede en derde lid, van de bouwverordening, voor zover thans van belang, moet - voor zover de omvang of de bestemming van het gebouw daartoe aanleiding geeft - ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in beperkte mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
    
    Ingevolge het zesde lid, voor zover hier van belang, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste, het tweede en het derde lid:
    
    a. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien;
    
    b. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit (..).
    
    2.6.2. Het college heeft zich, onder verwijzing naar de parkeerkencijfers van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW), zoals die zijn overgenomen in de Aanbevelingen Stedelijke Verkeervoorzieningen 2004 (ASVV 2004), op het standpunt gesteld dat de parkeerbehoefte als gevolg van de realisering van het bouwplan 50 tot 76 parkeerplaatsen bedraagt. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat op de onderhavige locatie niet op het eigen terrein voorzien kan worden in voldoende parkeerplaatsen, maar ontheffing krachtens artikel 2.5.30, zesde lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening kan worden verleend, nu er, naast drie parkeerplaatsen op het eigen terrein, 48 parkeerplaatsen langs de straten om het voorziene woonzorgcentrum gerealiseerd zullen worden en 20 parkeerplaatsen op het Abersonplein beschikbaar zijn.
    
    2.6.3. Vooropgesteld zij dat in artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening niet de eis is gesteld, dat alleen ontheffing kan worden verleend, indien het niet mogelijk is de parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren. Evenmin bevat dit artikelonderdeel cumulatieve vereisten, maar betreft het onder a en het onder b genoemde zelfstandige gronden voor het verlenen van ontheffing.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vrijstelling van 12 juni 2007, voor zover deze ziet op de herinrichting van de omgeving van het voorziene woonzorgcentrum en de in dat kader aangelegde trottoirs en parkeerplaatsen, alsmede op het aanbrengen van bijbehorende groenvoorzieningen, in rechte onaantastbaar is geworden, nu niet is opgekomen tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 juli 2008 waarbij de beroepen van [appellant sub 2] en Het Oude Dorp tegen dit deel van het besluit van 12 juni 2007 ongegrond zijn verklaard. Bij de beoordeling of op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien, als bedoeld in artikel 2.5.30, zesde lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening, kunnen de parkeerplaatsen waarvoor vrijstelling is verleend, derhalve als bestaande parkeerplaatsen worden meegenomen. Er is vrijstelling verleend voor de realisatie van 48 parkeerplaatsen rondom het perceel. Voorts is voorzien in 3 parkeerplaatsen bij de ingang van het woonzorgcentrum. Met dit aantal van 51 parkeerplaatsen is voldaan aan de minimumeis voor parkeerplaatsen, conform de ASVV 2004. Het college heeft zich, gelet hierop, op het standpunt kunnen stellen dat op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien, als bedoeld in artikel 2.5.30, zesde lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid ontheffing krachtens voornoemd artikel heeft kunnen verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het college heeft zijn standpunt omtrent de welstand gebaseerd op het positieve advies van de Vereniging Het Gelders Genootschap tot bevordering en instandhouding van de schoonheid van stad en land (hierna: Het Gelders Genootschap) van 13 augustus 2007. Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen hebben het welstandsadvies van Het Gelders Genootschap bestreden met een advies van de Adviesraad Welstand van Het Oversticht, genootschap tot bevordering en instandhouding van het landelijk en stedelijk schoon (hierna: Het Oversticht) van 8 april 2008. In het besluit op bezwaar is over dit advies van Het Oversticht opgemerkt dat het verschil tussen het advies van Het Gelders Genootschap en Het Oversticht zijn oorsprong vindt in de stedenbouwkundige uitgangspunten. Het Oversticht heeft ten onrechte enkel op basis van de welstandsnota naar het bouwplan gekeken en de wettelijke grenzen van de welstandsadvisering overschreden, nu de punten waarop Het Oversticht negatief oordeelt door het stedenbouwkundig kader mogelijk worden gemaakt, aldus het college. Op verzoek van de rechtbank heeft het college het advies van Het Oversticht van 8 april 2008 hangende beroep aan Het Gelders Genootschap voorgelegd voor een nadere motivering van het positieve welstandsadvies. Het Gelders Genootschap heeft hierop een aanvullend advies van 29 juli 2009 uitgebracht, waarin zij heeft vastgehouden aan haar eerdere positieve advies. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat Het Gelders Genootschap ten onrechte noch in het advies van 13 augustus 2007 noch in het advies van 29 juli 2009 expliciet heeft getoetst aan de aanvullende criteria die in de welstandsnota voor Den Bouw zijn opgenomen en dat onvoldoende is gemotiveerd dat het gebouw B voldoet aan de daarvoor geldende welstandscriteria.
    
    2.8. Het Oude Dorp betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar constatering dat het door het college aan haar besluitvorming ten grondslag gelegde advies van Het Gelders Genootschap van 13 augustus 2007 is uitgebracht in mandaat door de rayonarchitect, terwijl een gemandateerd lid, gelet op artikel 9.4.2 van de bouwverordening niet bevoegd is om zelfstandig positieve welstandsadviezen te geven voor niet onomstreden plannen. Het betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat getwijfeld moet worden aan het bindende karakter van de in de welstandsnota van de gemeente Zutphen neergelegde aanvullende welstandscriteria voor Den Bouw, nu deze aanvulling pas heeft plaatsgevonden nadat het concept van de welstandsnota ter inzage had gelegen. Het Oude Dorp betoogt voorts met [appellant sub 2] en anderen dat, voor zover van een bevoegd afgegeven welstandsadvies en het bindende karakter van de aanvullende welstandscriteria voor Den Bouw moet worden uitgegaan, de rechtbank heeft miskend dat het gehele bouwplan blijkens het rapport van Het Oversticht van 8 april 2008 in strijd is met redelijke eisen van welstand en niet slechts het gebouw B.
    
    2.8.1. Hoewel de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hetgeen Het Oude Dorp in beroep heeft betoogd met betrekking tot het mandaat van de rayonarchitect, leidt dit niet tot het door haar daarmee beoogde doel, nu het bouwplan, blijkens onder meer het in het kader van het vooroverleg afgegeven advies van Het Gelders Genootschap van 20 september 2005, aan de voltallige commissie van Het Gelders Genootschap is voorgelegd. Het Oude Dorp heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de wijziging van de welstandsnota ten behoeve van Den Bouw, en wel het onderdeel "de aanvullende welstandscriteria voor Den Bouw" van de welstandsnota, pas heeft plaatsgevonden nadat het concept van de welstandsnota ter inzage had gelegen. Het bouwplan dient dan ook aan de welstandsnota inclusief het onderdeel "de aanvullende welstandscriteria voor Den Bouw" getoetst te worden.
    
    2.8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr. 200804977/1), mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2009 in zaak nr. 200805218/1), dient de welstandscommissie zich te richten naar de ten tijde van het uitbrengen van het welstandsadvies geldende planologische bouwmogelijkheden, hetgeen betekent dat zij bij haar beoordeling zowel het op dat moment geldende bestemmingsplan als eventueel verleende vrijstellingen respecteert.
    
    2.8.3. Het door Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen ingediende advies van Het Oversticht biedt geen grond voor het oordeel dat het welstandsadvies, afgezien van gebouw B, zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag mocht leggen. Het Oversticht komt in zijn advies tot de conclusie dat het parkeren op het Abersonplein en rondom het voorziene woonzorgcentrum, alsmede het naar voren schuiven van de voorgevel van dit gebouw ter plaatse van de Bonendaal, in strijd zijn met het voor onderhavige locatie geldende criterium dat het oorspronkelijke groene karakter voelbaar moet blijven. Deze parkeerplaatsen en het naar voren schuiven van de voorgevel ter plaatse van de Bonendaal zijn evenwel een direct gevolg van de planologische mogelijkheden ten gevolge van de vrijstelling van 12 juni 2007. Nu deze vrijstelling is verleend vóór het uitbrengen van het welstandsadvies door Het Gelders Genootschap, diende het college deze vrijstelling, daargelaten of het bouwplan op voornoemde punten afbreuk doet aan het groene karakter van de Bonendaal, te respecteren bij zijn beoordeling. Het Oversticht acht voorts ook de vierde bouwlaag van gebouw C in strijd met de redelijke eisen van welstand. De vierde bouwlaag is evenwel in overeenstemming met de voor Den Bouw geldende aanvullende welstandscriteria, die bepalen dat in de as van het Abersonplein een accent in de bebouwing wenselijk is en aldaar vier bouwlagen zijn toegestaan. Dat Het Oversticht blijkens het advies van 8 april 2008 de functie van deze accentuering niet ziet, nu in gebouw C niet de hoofdentree van het woonzorgcentrum zit, doet niet ter zake.
    
    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college met betrekking tot meer onderdelen van het bouwplan dan gebouw B onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Bij afzonderlijke besluiten van 1 april 2010 heeft het college opnieuw beslist op de door Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaren. Aangezien bij deze nieuwe besluiten niet aan de bezwaren is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen deze besluiten in te houden.
    
    2.11. Het college heeft in de nieuwe besluiten op bezwaar, onder verwijzing naar een nader advies van Het Gelders Genootschap van 22 februari 2010, de verleende vrijstelling en bouwvergunning gehandhaafd.
    
    2.12. In het advies van Het Gelders Genootschap van 22 februari 2010 is nader ingegaan op de voor onderhavige locatie geldende aanvullende criteria en is ingegaan op de architectonische middelen waarmee aansluiting is gezocht bij de maat en schaal van de bebouwing in de omgeving. Het Gelders Genootschap komt tot de conclusie dat het bouwplan voldoet aan de voor de onderhavige locatie geldende redelijke eisen van welstand. Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen hebben het welstandsadvies van 22 februari 2010 niet bestreden met een advies van een andere deskundige persoon of instantie. Ook overigens is niet gebleken dat het welstandsadvies zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag mocht leggen. Het college heeft zich op grond van het welstandsadvies van 22 februari 2010 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan met betrekking tot gebouw B evenmin in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    2.13. De beroepen van Het Oude Dorp en [appellant sub 2] en anderen tegen de besluiten van 1 april 2010 zijn ongegrond.
    
    2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van de stichting Stichting Het Oude Dorp en het beroep van G.H. [appellant sub 2] en anderen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zutphen van 1 april 2010 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Soede
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2010
    
    270-580.