ECLI:NL:RVS:2011:BU8913, Raad van State, 21-12-2011, 201101505/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2009 heeft het college aan [vergunninghouders] een reguliere bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van een woning aan de achterkant op de eerste en tweede bouwlaag, het aanbrengen van drie lichtkoepels in het platdak en het wijzigen van de indeling van een woning op het perceel [locatie] te Utrecht.

201101505/1/H1.
      Datum uitspraak: 21 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1a] en [appellant sub 1b], wonend te Utrecht,
      2. [appellant sub 2a] en [appellant sub 2b], wonend te Utrecht,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 17 december 2010 in zaken nrs. 10/2591 en 10/2595 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1a] en [appellant sub 1b], [appellant sub 2a] en [appellant sub 2b],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 oktober 2009 heeft het college aan [vergunninghouders] een reguliere bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van een woning aan de achterkant op de eerste en tweede bouwlaag, het aanbrengen van drie lichtkoepels in het platdak en het wijzigen van de indeling van een woning op het perceel [locatie] te Utrecht.
    
    Bij besluit van 25 juni 2010 heeft het college het door [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] daartegen afzonderlijk gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 december 2010, verzonden op 23 december 2010, heeft de rechtbank de door [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 januari 2011, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 februari 2011, hoger beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 14 februari 2011. [appellanten sub 2] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 4 maart 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2011, waar [appellanten sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, [appellanten sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. R.T.M. Lagerweij, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Sloote, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    
      Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en het college verzocht nadere inlichtingen te verstrekken.
      Bij brief van 8 september 2011 heeft het college een reactie ingediend. Deze reactie is aan [appellanten sub 1], [appellanten sub 2] en vergunninghouders toegezonden. Zij hebben daarop bij brieven van onderscheidenlijk 19 september 2011, 21 september 2011 en 4 oktober 2011 gereageerd.
    
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in het uitbreiden van de begane grond en de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning. Aan de straatzijde van de woning wordt een kelder gerealiseerd en in het platdak worden drie lichtkoepels aangebracht.
    
    2.2. Vergunninghouders hebben niet alleen het perceel [locatie] in eigendom, kadastraal bekend sectie [.], nummer [….], maar ook twee direct aan de achterzijde daaraan grenzende percelen, kadastraal bekend sectie [.], nummers [….] en [….]. [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] wonen aan weerszijden van de woning aan de [locatie], op onderscheidenlijk [locaties]. Het aan de achterzijde grenzende terrein van de woningen aan de [locaties] is lager gelegen dan de straatzijde van deze percelen.
    
    2.3. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de woningwet, zoals deze luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover hier van belang, mag de reguliere bouwvergunning slechts en moet deze worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    2.4. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Vogelenbuurt en Tuinwijk" van 29 juni 2006 (hierna: het bestemmingsplan) rust op de betreffende percelen de bestemming "Woondoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 1, onder 24, van de planvoorschriften wordt onder bouwlaag/woonlaag verstaan: een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op (nagenoeg) gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van onderbouw en bijzondere bouwlaag.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 25, wordt onder bouwperceel verstaan: een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 45, wordt onder kelder verstaan: het doorlopende gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of vrijwel gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen wordt begrensd en dat geheel onder het (straat)peil is gelegen.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 51, wordt onder onderbouw verstaan: een kelder of een souterrain.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 61, wordt onder souterrain verstaan: het doorlopende gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of vrijwel gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen wordt begrensd en dat maximaal 1,2 m boven het (straat)peil is gelegen.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 63, wordt onder (straat)peil verstaan, voor gebouwen die onmiddellijk aan de weg grenzen: de hoogte van die weg; in andere gevallen en voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde: de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld.
    
    Ingevolge artikel 7, vierde lid, aanhef en onder b, mag het aantal bouwlagen van een hoofdgebouw niet meer bedragen dan op de plankaart is aangegeven.
    
    Ingevolge artikel 7, vijfde lid, onder c, mag per hoofdgebouw ten hoogste 50% van de buiten het bouwvlak gelegen gronden worden bebouwd tot een oppervlakte van ten hoogste 30 m2.
    
    Ingevolge het vijfde lid, onder e, mogen, indien de oppervlakte van de onder c. bedoelde gronden meer bedraagt dan 250 m2, deze gronden tot ten hoogste 20% worden bebouwd tot een oppervlakte van ten hoogste 100 m2.
    
    Ingevolge het vijfde lid, onder f, mag de (bouw)hoogte van een aan- en uitbouw niet meer bedragen dan de hoogte van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw, vermeerderd met 0,25 m.
    
    2.5. [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hen laat het bestemmingsplan maximaal twee bouwlagen toe, terwijl met het bouwplan drie bouwlagen worden gerealiseerd. In dit verband betogen zij dat de rechtbank de geplande kelder ten onrechte heeft aangemerkt als kelder en niet als extra bouwlaag, omdat die niet geheel onder het (straat)peil is gelegen. Volgens [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] heeft de rechtbank een onjuiste uitleg gegeven aan het begrip (straat)peil in het bestemmingsplan. Volgens [appellanten sub 1] moet voor het bepalen van het (straat)peil worden uitgegaan van het gemiddelde van het gehele bouwperceel waar gebouwd wordt en niet van een gedeelte van het aansluitende maaiveld. [appellanten sub 2] betogen dat onder het aansluitende afgewerkte maaiveld de gemiddelde hoogte van het gehele perceel van[locaties] dient te worden verstaan.
    
    2.5.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de geplande kelder is gesitueerd aan de straatzijde van het perceel [locatie] en dat als 'aansluitend afgewerkte maaiveld' moet worden aangemerkt de direct aan de voorgevel van [locatie] grenzende grond, die kadastraal behoort bij [locatie].
    
    De rechtbank is met het college van oordeel dat als 'aansluitend afgewerkte maaiveld' moet worden aangemerkt de oppervlakte van het aangrenzende terrein. Volgens de rechtbank is het (straat)peil in dit geval de gemiddelde hoogte van de voortuin van [locatie]. De rechtbank is van oordeel dat, nu niet in geschil is dat de beoogde kelder geheel is gelegen onder deze gemiddelde hoogte, deze niet als bouwlaag is aan te merken en dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 7, vierde lid, aanhef en onder b van de planvoorschriften.
    
    2.5.2. Blijkens de plankaart mag het aantal bouwlagen op het perceel [locatie] niet meer bedragen dan twee. Ingevolge de begripsomschrijvingen in artikel 1, onder 24, 45, 51 en 61 van de planvoorschriften worden een kelder en een souterrain als onderbouw aangemerkt en zijn zowel een kelder als een souterrain daarmee niet als een bouwlaag aan te merken. Dit brengt mee dat op het perceel [locatie] twee bouwlagen mogen worden gerealiseerd, zomede een kelder en een souterrain.
    
    Nu de woning aan de [locatie] niet onmiddellijk aan de weg grenst, dient het (straat)peil op basis van de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld te worden vastgesteld.
    
    2.5.3. De bestaande woning bestaat uit twee bouwlagen, hetgeen ingevolge het bestemmingsplan het toegestane aantal bouwlagen is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, indien wordt uitgegaan van de gemiddelde hoogte van de voortuin van [locatie] als (straat)peil, de voorziene kelder niet geheel onder het (straat)peil is gelegen en derhalve als kelder en daarmee niet als bouwlaag is aan te merken, zodat het bouwplan niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    
    Ook indien zou moeten worden uitgegaan van de gemiddelde hoogte van het gehele bouwperceel [locatie] of van de gemiddelde hoogte van de percelen [locaties], zoals [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] betogen, leidt dit niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan wat betreft het aantal bouwlagen niet in strijd is met het bestemmingsplan. In die gevallen zou de voorziene kelder namelijk deels onder het (straat)peil en deels boven het (straat)peil liggen. De voorziene kelder zou in die gevallen op grond van de begripsomschrijving in artikel 1, onder 61, van de planvoorschriften dienen te worden aangemerkt als een souterrain, nu deze in die gevallen niet meer dan 1,2 m boven het (straat)peil zou zijn gelegen. Gelet op artikel 1, onder 24 en 51 van de planvoorschriften, wordt een souterrain, zijnde onderbouw, evenmin als bouwlaag aangemerkt, zodat het bouwplan ook indien het betoog van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] wordt gevolgd, in zoverre niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellanten sub 2] betogen voorts dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat ingevolge artikel 7, vijfde lid, onder f, van de planvoorschriften de hoogte van een aan- of uitbouw niet meer mag bedragen dan de hoogte van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw, vermeerderd met 0,25 m.
    
    2.6.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de uitbreiding op de eerste verdieping niet is aan te merken als een aan- of uitbouw, maar als een uitbreiding van het hoofdgebouw. Volgens het college is artikel 7, vijfde lid, onder f, van de planvoorschriften daarom niet van toepassing. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld.
    
    In de brief van 8 september 2011 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het eerder ingenomen standpunt bij nader inzien voor onjuist moet worden gehouden en dat het bouwplan niet voorziet in een uitbreiding van het hoofdgebouw maar in een uitbouw op de begane grond en een uitbouw op de eerste verdieping, zodat artikel 7, vijfde lid, onder f, van toepassing is. Volgens het college mag de bouwhoogte van de eerste verdieping 0,25 m hoger zijn dan de bestaande hoogte van de begane grond. Nu de begane grond een hoogte van 3,30 m heeft, mag de uitbouw op de eerste verdieping volgens het college 3,55 m hoog zijn.
    
    2.6.2. De Afdeling stelt voorop dat het standpunt van het college dat het bouwplan voorziet in een uitbouw op de begane grond en een uitbouw op de eerste verdieping juist is. Het college heeft in dit verband echter ten onrechte betoogd dat ingevolge artikel 7, vijfde lid, onder f, van de planvoorschriften de bouwhoogte van de eerste verdieping 0,25 m hoger mag zijn dan de bestaande hoogte van de begane grond. Voornoemd artikel heeft immers geen betrekking op de bouwhoogte van de eerste verdieping, maar op de bouwhoogte van een aan- en uitbouw. Deze mag niet meer dan 0,25 m hoger zijn dan de hoogte van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw, te weten de begane grond. Aldus volgt uit artikel 7, vijfde lid, onder f, dat een aan- en uitbouw alleen mag worden gerealiseerd aansluitend aan de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw en dat deze niet hoger mag zijn dan de bouwhoogte daarvan vermeerderd met 0,25 m. Gelet hierop is het bouwplan, dat mede voorziet in een uitbouw op de eerste verdieping, in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.7. [appellanten sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de bebouwingsmogelijkheden op het perceel [locatie], vanwege de latere grondverwerving door de eigenaars, in geen verhouding staan tot de bebouwingsmogelijkheden die zij hebben op hun perceel. Volgens [appellanten sub 1] worden zij hierdoor benadeeld.
    
    2.7.1. Het betoog faalt. De omstandigheid dat door de eigenaren van het perceel [locatie] gronden zijn aangekocht, waardoor de bouwmogelijkheden op hun perceel zijn verruimd, heeft geen nadelige gevolgen voor de bebouwingsmogelijkheden van [appellanten sub 1]. De huidige bebouwingsmogelijkheden op het perceel van [appellanten sub 1] blijven immers ongewijzigd, zodat zij in zoverre niet worden benadeeld door het onderhavige bouwplan.
    
    2.8. [appellanten sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat als gevolg van het bouwplan de maximaal te bebouwen oppervlakte buiten het bouwvlak wordt overschreden. [appellanten sub 1] betogen dat, indien de bouwmogelijkheden op een perceel afhankelijk zijn van de oppervlakte van dat perceel, niet uitsluitend de actuele eigendomssituatie volgens het kadaster doorslaggevend is. Volgens [appellanten sub 1] zijn de kadastrale percelen [….] en [….], gelegen aan de achterzijde van het perceel [locatie], die in eigendom zijn van vergunninghouders, ten onrechte betrokken bij het vaststellen van de te bebouwen oppervlakte, omdat deze percelen feitelijk in gebruik zijn bij een kinderdagverblijf. Ter zitting hebben [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] aangegeven dat dit kinderdagverblijf op een gedeelte van een van de drie percelen is gevestigd. In dit verband hebben zij aangegeven dat dit gedeelte van het perceel aan het kinderdagverblijf wordt verhuurd. Daarnaast is op 10 december 2010 ten behoeve van het kinderdagverblijf een erfdienstbaarheid opgesteld. [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] betogen dat gezien deze omstandigheden de gronden niet feitelijk in gebruik zijn ten behoeve van de bestemming en dat enkel had moeten worden uitgegaan van het kadastrale perceel [....], waarop de woning is gesitueerd.
    
    2.8.1. Indien uitsluitend de oppervlakte van het kadastrale perceel [....] als bouwperceel zou moeten worden aangemerkt, zoals [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] betogen, geldt dat ingevolge artikel 7, vijfde lid, onder c, van de planvoorschriften, ten hoogste 50% van de buiten het bouwvlak gelegen gronden mag worden bebouwd. Deze gronden zijn echter met het bestaande souterrain volledig bebouwd, zodat, indien van het door [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] gestelde bouwperceel wordt uitgegaan, het bouwplan in zoverre in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Het college heeft in dit verband evenwel aangevoerd dat de kadastrale percelen [....], [....] en [....] gezamenlijk als één bouwperceel moeten worden aangemerkt, zodat artikel 7, vijfde lid, onder e, van toepassing is, op grond waarvan de buiten het bouwvlak gelegen gronden tot ten hoogste 20% en tot een oppervlakte van ten hoogste 100 m2 mogen worden bebouwd. Volgens het college zijn de buiten het bouwvlak gelegen gronden minder dan 100 m2 bebouwd, zodat het bouwplan niet strijdig is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij het bepalen van de te bebouwen oppervlakte buiten het bouwvlak terecht alle drie percelen heeft betrokken.
    
    2.8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 26 mei 2004 in zaak nr. 200305777/1 en van 14 juni 2006 in zaak nr. 200507168/1), voor zover hier van belang, is bij de vaststelling van de omvang van het bouwperceel de actuele situatie bepalend, waarbij in beginsel dient te worden uitgegaan van het kadastrale perceel waarop het bouwplan is voorzien. Voor de vraag of sprake is van één bouwperceel is tevens van belang of sprake is van bij elkaar behorende bebouwing. Het bestaan van een dergelijke situatie leidt ertoe dat meerdere kadastrale percelen in ruimtelijke zin als één geheel behoren te worden aangemerkt.
    
    De Afdeling stelt in dit geval voorop dat het enkele feit dat de drie hiervoor genoemde kadastrale percelen alle in eigendom zijn bij vergunninghouders, niet betekent dat deze reeds daarom als één bouwperceel kunnen worden aangemerkt. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is een gedeelte van het kadastrale perceel [....] in gebruik bij een kinderdagverblijf. Daartoe is op het perceel een bijbehorend bouwwerk aanwezig. Daarnaast is op dit perceel een bijbehorend bouwwerk aanwezig dat als carport in gebruik is bij de achterbuurman van vergunninghouders. Nu het kadastrale perceel [....] gedeeltelijk ten behoeve van een kinderdagverblijf wordt gebruikt en daarop bijgebouwen aanwezig zijn die niet behoren bij de woning van vergunninghouders en niet door hen worden gebruikt, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van bij elkaar behorende bebouwing en dat er ruimtelijke samenhang bestaat tussen de drie kadastrale percelen. Aldus heeft de rechtbank niet onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de drie percelen tezamen als één bouwperceel dienen te worden aangemerkt bij het bepalen van de te bebouwen oppervlakte buiten het bouwvlak als bedoeld in artikel 7, vijfde lid, onder e, van de planvoorschriften, zodat het college het besluit op bezwaar in zoverre in strijd met artikel 7:12 van de Awb ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.9. Voor zover [appellanten sub 1] hebben betoogd dat hun privacy wordt aangetast en dat de zonlichttoetreding wordt beperkt als gevolg van het bouwplan overweegt de Afdeling dat het college op grond van artikel 44 van de Woningwet uitsluitend dient te beoordelen of zich voor de bouwvergunning een van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Privacy en zonlichttoetreding zijn geen weigeringsgronden als bedoeld in artikel 44 van de Woningwet en kunnen niet aan de verlening van de bouwvergunning in de weg staan.
    
    De betogen falen.
    
    2.10. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van 25 juni 2010 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet en artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.11. Het college dient ten aanzien van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 17 december 2010 in zaken nrs. 10/2591 en 10/2595;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 25 juni 2010, kenmerk b09.4231;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1a] en [appellant sub 1b] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1966,50 (zegge: negentienhonderdzesenzestig euro vijftig), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 2a] en [appellant sub 2b] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1966,50 (zegge: negentienhonderdzesenzestig euro vijftig), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 1a] en [appellant sub 1b] voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep en € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 2a] en [appellant sub 2b] voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dorst
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011
    
    357-651.