ECLI:NL:RVS:2011:BP0516, Raad van State, 12-01-2011, 200908858/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 2, 7 en 22 april 2009 heeft het college aan [aannemersbedrijf] vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning eerste en tweede fase verleend voor het oprichten van een loods voor de opslag van bedrijfskleding met bedrijfswoning en een bedrijfspand voor een dierenkliniek op het perceel [locatie 1] te [plaats], alsmede voor een bedrijfshal met een nader in te vullen functie op het perceel [locatie 2] te [plaats].

200908858/1/H1.
      Datum uitspraak: 12 januari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Putten,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 14 oktober 2009 in zaken nrs. 09/1466, 09/1467, 09/1471 en 09/1492 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 2, 7 en 22 april 2009 heeft het college aan [aannemersbedrijf] vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning eerste en tweede fase verleend voor het oprichten van een loods voor de opslag van bedrijfskleding met bedrijfswoning en een bedrijfspand voor een dierenkliniek op het perceel [locatie 1] te [plaats], alsmede voor een bedrijfshal met een nader in te vullen functie op het perceel [locatie 2] te [plaats].
    
    Bij besluit van 22 september 2009 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 oktober 2009, verzonden op 27 oktober 2009, heeft de voorzieningenrechter het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 18 juni 2010 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [wederpartij], dit ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] heeft op dit besluit een schriftelijke reactie gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren en I. Steunebrink, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.W. van der Linde, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college heeft in het besluit van 2 april 2009 voor de nog nader in te vullen functie van de bedrijfshal de volgende uitgangspunten opgenomen:
    
    - een bedrijf dat niet direct passend is in winkelcentrum of bedrijventerrein;
    
    - milieutechnisch niet meer belastend dan een tuincentrum/hoveniersbedrijf (maximaal milieucategorie 2);
    
    - parkeren op eigen terrein, uitgaand van parkeernormen CROW;
    
    - in ieder geval geen bouwmarkt, kinderdagverblijf, apotheek, muziekzaak of fietsenzaak (dit waren onder andere bedrijven die [aannemersbedrijf] genoemd had als eventuele mogelijkheid);
    
    - instemming van het college nodig vóór vestiging van het bedrijf.
    
    2.2. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het [wederpartij] terecht niet als belanghebbende heeft aangemerkt bij de besluiten van 2, 7 en 22 april 2009. Het voert daarbij aan dat [wederpartij] vanuit zijn woning in het geheel geen zicht heeft op het te realiseren bouwplan en dat het zicht daarop vanaf zijn perceel, voor zover het de bedrijfswoning met bedrijfsloods betreft, wordt beperkt door een haag van ongeveer twee meter hoog. Tussen het perceel van [wederpartij] en het voorziene bouwplan bevindt zich verder een transportbedrijf met bijbehorende woning, een houtwal en een agrarisch perceel. Voorts stelt het college dat de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan niet zodanig is dat op die grond moet worden vastgesteld dat [wederpartij] rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt.
    
    2.2.1. Dit betoog faalt. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de afstand tussen het perceel van [wederpartij] en de dichtstbijzijnde in het bouwplan voorziene bouwwerken weliswaar iets meer bedraagt dan 100 m, maar dat [wederpartij] vanaf zijn perceel wel enig zicht heeft op enkele van die bouwwerken. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht overwogen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan te gering is om [wederpartij] op die grond belanghebbend te achten, reeds nu ten tijde van het besluit op bezwaar de functie van één van de bedrijfshallen nog niet was ingevuld. Aangezien daar volgens de verleende vrijstelling bedrijven uit milieucategorie 2 als opgenomen in de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" zijn toegestaan kan, gezien de ruime mogelijkheden die dat biedt, niet in het algemeen worden uitgesloten dat [wederpartij] daarvan op zijn perceel de ruimtelijke gevolgen kan ondervinden. Dat het college zoals het stelt aan die mogelijkheden in het besluit enige nadere voorwaarden heeft gesteld, maakt niet dat die gevolgen zich niet kunnen voordoen.
    
    De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht overwogen dat [wederpartij] is aan te merken als belanghebbende bij de besluiten van 2, 7 en 22 april 2009.
    
    2.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.4. Bij besluit van 18 juni 2010 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter opnieuw op het door [wederpartij] tegen de besluiten van 2, 7 en 22 april 2009 gemaakte bezwaar beslist, dit ongegrond verklaard en de besluiten in stand gelaten. Aangezien bij dit besluit niet aan de bezwaren van [wederpartij] is tegemoetgekomen, wordt met het aanhangig zijn van het hoger beroep van het college, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht van rechtswege een beroep van [wederpartij] te zijn ontstaan tegen dit besluit. De Afdeling zal dit beroep daarom betrekken bij de behandeling van het hoger beroep.
    
    2.5. Ingevolge het bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied" rust op de gronden waarop het bouwplan is voorzien de bestemming "Detailhandel", met de nadere aanduiding "tuincentrum en hoveniersbedrijf". Het bouwplan is niet in overeenstemming met deze bestemming. Teneinde realisering ervan toch mogelijk te maken heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.6. [wederpartij] heeft het betoog dat in verband met de verleende vrijstelling voor het bouwplan ten onrechte geen onderzoek naar de externe veiligheid heeft plaatsgevonden, ter zitting ingetrokken.
    
    2.7. [wederpartij] betoogt dat het college bij het nemen van het besluit van 18 juni 2010 heeft gehandeld in strijd met het overgangsrecht van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, door de met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO verleende vrijstelling te handhaven. Nu de aanvraag om bouwvergunning voor het bouwplan dateert van 3 september 2008 en derhalve van na de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) op 1 juli 2008, bestond de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO niet meer, aldus [wederpartij].
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 9.1.10, eerste en derde lid, van de Invoeringswet Wro, zoals aangevuld bij artikel 3.6 van de Crisis- en herstelwet waaraan ingevolge artikel 5.10, eerste lid, van die wet terugwerkende kracht tot 1 juli 2008 toekomt is zowel op het verzoek om vrijstelling als op de aanvraag om bouwvergunning het recht van toepassing zoals dat gold ten tijde van het indienen van het verzoek om vrijstelling.
    
    2.7.2. In beginsel dient om vrijstelling te worden verzocht door het indienen van een uitdrukkelijk daartoe strekkend schriftelijk verzoek. Onder omstandigheden kan een aanvraag om vrijstelling echter worden afgeleid uit andere documenten. [aannemersbedrijf] heeft op 29 april 2008 een "Aanvraag beoordeling schetsplan" bij het college ingediend, welk schetsplan door het college positief is beoordeeld. Bij brief van 27 juni 2008 heeft [aannemersbedrijf] zijn voornemen bekend gemaakt om een bouwaanvraag in te dienen gelijkluidend aan dat schetsplan. Onder die omstandigheden heeft het college het schetsplan, in samenhang met de brief van [aannemersbedrijf] van 27 juni 2008, terecht tevens als verzoek om vrijstelling aangemerkt. Gelet daarop heeft het eveneens terecht artikel 19 van de WRO toegepast.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [wederpartij] betoogt voorts dat aan het besluit om vrijstelling te verlenen voor het bouwplan geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Hij voert aan dat het bouwplan in strijd is met het gemeentelijk Structuurplan 2004, nu daarin voor het perceel [locatie 1] een agrarische functie is voorzien, in de nabijheid van de "ontwikkelingsrichting Woonfunctie (2030)". Het bouwplan staat met de voorziene realisatie van bedrijfsgebouwen in de weg aan realisering van deze functies. Het stond het college niet vrij van dit beleid af te wijken, met als motivering dat het Structuurplan binnenkort zal worden geactualiseerd, aldus [wederpartij].
    
    2.8.1. De ruimtelijke onderbouwing maakt onderdeel uit van het besluit van 2 april 2009. Het college heeft hierin het standpunt ingenomen dat het bouwplan past binnen de uitgangspunten van de "kaart ontwikkelingsvisie", behorend bij het bestemmingsplan "Westelijk buitengebied". Op die kaart ligt het perceel in een "intensief rood zwermgebied", waarmee volgens het college wordt beoogd dat een mengeling van agrarisch gebruik, natuur, landschap, wonen, werken, recreatie en sport zal ontstaan. Deze gebieden zijn volgens de ruimtelijke onderbouwing multifunctioneel, zonder bijzondere natuur- en landschapswaarden en het beleid is daarvoor, zeker als het om niet-agrarische functies gaat zoals in dit geval, ruimer dan voor andere gebieden in het buitengebied.
    
    Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het bouwplan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, nu het past binnen deze uitgangspunten, het tevens past binnen het regionale beleid en niet is gebleken van provinciale bezwaren daartegen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [wederpartij] betoogt voorts dat het geuronderzoek van Oranjewoud van 16 december 2008 dat aan de ruimtelijke onderbouwing van het besluit ten grondslag is gelegd, onzorgvuldig is uitgevoerd. Hij voert aan dat bij dit onderzoek met betrekking tot de inrichting die de grootste invloed heeft op de geurgevoelige objecten op het bouwperceel, te weten die aan de Hooiweg 10, ten onrechte niet is uitgegaan van de meest recente gegevens. Het college had dit onderzoek daarom niet aan het besluit ten grondslag mogen leggen, aldus [wederpartij].
    
    2.9.1. Het betoog is terecht voorgedragen, nu het college heeft erkend dat het betreffende geuronderzoek niet op geheel juiste uitgangspunten is gebaseerd. Het betoog leidt echter om het hiernavolgende niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    Het college heeft in het kader van de voorbereiding van de partiële wijziging van het bestemmingsplan voor de percelen door Oranjewoud een nieuw geuronderzoek laten verrichten, wat heeft geresulteerd in een rapport van 12 april 2010. Ook in dit rapport wordt geconcludeerd dat de vrijstelling voor het bouwplan niet op grond van geuraspecten behoefde te worden geweigerd, nu door geen van de onderzochte inrichtingen in de omgeving de individuele geurbelasting van 14,0 odour units per m³ op het bouwperceel zal worden overschreden en de ontwikkelingen op het bouwperceel er niet toe zullen leiden dat de in het onderzoek betrokken inrichtingen extra in hun belangen worden geschaad. Nu de conclusie in het rapport van 16 december 2008 door het rapport van 12 april 2010 wordt bevestigd en [wederpartij] die conclusie op zichzelf niet heeft bestreden, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vrijstelling op grond van geuraspecten in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. [wederpartij] betoogt voorts dat de vrijstelling onvoldoende objectief is begrensd. De beperkingen die aan de vrijstelling zijn gesteld, zijn zodanig vaag geformuleerd dat dit de rechtszekerheid van [wederpartij] aantast, nu het college een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij de invulling daarvan, aldus [wederpartij].
    
    2.10.1. Dit betoog slaagt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 december 2009, in zaak nr. 200902116/1), moet een project als bedoeld in artikel 19 van de WRO in de mate van concreetheid te onderscheiden zijn van de normering neergelegd in een bestemmingsplan.
    
    Daaraan is niet voldaan. Nu de vrijstelling met betrekking tot de bedrijfshal met nader in te vullen functie is verleend voor bedrijven uit milieucategorie 2, heeft deze een te ruime strekking en ziet deze daarmee niet op een voldoende concreet project. Dat het college aan de invulling van de vrijstelling in het besluit de onder 2.1. genoemde nadere voorwaarden heeft gesteld, maakt niet dat daarmee wel is voldaan aan genoemd vereiste. Voor zover het college in het hoger beroepschrift en in het verweerschrift een gelijkluidende opsomming van functies heeft gegeven die volgens hem, gelet op de gestelde voorwaarden, uitsluitend zijn toegestaan bij de invulling van functies voor de bedrijfshal, leidt dit evenmin tot de conclusie dat de vrijstelling voldoende objectief is begrensd, reeds nu die volgens het college limitatieve opsomming niet is vermeld in het besluit en de vrijstelling daartoe dan ook niet is beperkt. Ook de omstandigheid dat inmiddels een gedeelte van 400 m² van de in totaal beschikbare oppervlakte van 700 m² van de bedrijfshal is ingevuld door een dakdekkersbedrijf kan niet leiden tot eerdergenoemde conclusie, nu de functie van de resterende 300 m² oppervlakte nog moet worden ingevuld en daarnaast het college ter zitting uitdrukkelijk heeft verklaard dat de bij het besluit van 18 juni 2010 gehandhaafde vrijstelling niet uitsluitend ziet op de resterende 300 m² oppervlakte, maar op de invulling van de gehele bedrijfshal.
    
    2.11. [wederpartij] betoogt tenslotte dat ten onrechte het parkeren in verband met het voorziene bouwplan niet is genormeerd. Door met betrekking tot parkeren geen voorschrift aan de bouwvergunning te verbinden, ontstaat voor vergunninghouder geen verplichting om de voorziene benodigde parkeerplaatsen daadwerkelijk op eigen terrein te realiseren.
    
    2.11.1. Vooropgesteld wordt dat de bouwverordening van de gemeente Putten uitgaat van parkeren op eigen terrein en dat in zoverre geen aanleiding bestond een nadere voorwaarde aan de bouwvergunning te verbinden, nu niet in geschil is dat er voldoende parkeerruimte op eigen terrein aanwezig is voor de te realiseren bouwplannen voor de loods ten behoeve van de opslag van bedrijfskleding en de dierenkliniek. Voor zover het de bedrijfshal met nader in te vullen functie betreft, bestaat anders dan [wederpartij] betoogt, geen grond voor het oordeel dat het college aan het besluit een nadere normering met betrekking tot het parkeren had moeten verbinden dan het heeft gedaan. Daarbij is van belang dat in het gehandhaafde vrijstellingsbesluit als voorwaarde voor de nader in te vullen functie van de bedrijfshal is opgenomen dat geparkeerd dient te worden op eigen terrein, uitgaand van de parkeernormen als voorzien door het CROW, kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte. Het college heeft onderzocht of het realiseren van voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein ten behoeve van het voorziene bouwplan tot de mogelijkheden behoort en is tot de conclusie gekomen dat dit volgens genoemde normen het geval is, indien de hal een industriefunctie krijgt. Er is gebleken noch gesteld dat deze conclusie van het college niet juist is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.10.1 is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 18 juni 2010 gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij de vrijstelling, betrekking hebbend op de te realiseren bedrijfshal met nader in te vullen functie, te onbepaald is verleend.
    
    2.13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 18 juni 2010, kenmerk 164548, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 18 juni 2010, kenmerk 164548, voor zover daarbij de te onbepaald verleende vrijstelling met betrekking tot de te realiseren bedrijfshal met nader in te vullen functie, is gehandhaafd;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Putten tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Driel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2011
    
    414-641.