ECLI:NL:RVS:2011:BT6669, Raad van State, 05-10-2011, 201102849/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2010 heeft de minister [appellante] een boete van € 56.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

201102849/1/V6.
      Datum uitspraak: 5 oktober 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Tilburg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 19 januari 2011 in zaak nr. 10/2462 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 januari 2010 heeft de minister [appellante] een boete van € 56.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 3 mei 2010 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 19 januari 2011, verzonden op 24 januari 2011, heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 4 april 2011. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S. Kroesbergen, advocaat te Ede (Gelderland), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, vertegenwoordigd door mr. M.A.L. Verbruggen, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2008 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 5 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. In het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 30 november 2009 is vermeld dat uit een onderzoek in de administratie van [appellante] volgt dat een vreemdeling van Chinese nationaliteit en zes vreemdelingen van Kameroense nationaliteit voor [appellante] arbeid hebben verricht als schoonmaker, zonder dat daarvoor tewerkstellingsvergunningen zijn verleend.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de beroepsgrond onbesproken heeft gelaten waarin zij aanvoert dat de minister had moeten afwijken van het beleid en de boetes niet ongelimiteerd had mogen cumuleren, omdat zij met de tewerkstelling van de vreemdelingen geen financieel voordeel heeft behaald.
    
    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft in 2.2 van de aangevallen uitspraak de beroepsgronden van [appellante] weergegeven. Hierbij heeft zij vermeld dat [appellante] heeft aangevoerd dat de minister bij de bepaling van de hoogte van de boete geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat zij geen voordeel heeft genoten van de tewerkstelling van de vreemdelingen. In 2.4.2 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vervolgens overwogen dat de beroepsgronden van [appellante] geen aanleiding vormen om de hoogte van de opgelegde boete onevenredig te achten, zodat aangenomen mag worden dat de rechtbank bedoelde beroepsgrond die ziet op cumulatie, zij het niet expliciet, bij haar beoordeling heeft betrokken.
    
    2.4. [appellante] betoogt voorts dat uit de toelichting bij artikel 5 van de beleidsregels volgt dat de reden voor de hoogte van de boete en het niet maximeren van de totale boete is gelegen in het ontnemen van vermeend financieel voordeel van werkgevers die vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning arbeid laten verrichten. Aangezien [appellante] geen financieel voordeel heeft genoten van de tewerkstelling van de vreemdelingen, omdat zij de vreemdelingen conform de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomst heeft betaald, voor de vreemdelingen opnieuw tewerkstellingsvergunningen zouden zijn verleend indien deze zouden zijn aangevraagd en geen sprake was van enig concurrentievoordeel, had volgens haar het per beboetbare feit opgelegde boetebedrag gematigd moeten worden.
    
    2.4.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, van de Wav om de aanwending van een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn door de Afdeling als zodanig niet onredelijk bevonden (zie onder meer de uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200908558/1/V6). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200705380/1) is in artikel 19a, tweede lid, van de Wav, zoals ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling blijkt (Kamerstukken II 1993/94, 29 523, nr. 3, blz. 17), een cumulatiebepaling neergelegd. De boete geldt voor elke persoon ten aanzien van wie de werkgever het beboetbare feit heeft begaan. Hierdoor wordt de boete hoger naarmate de werkgever meer vreemdelingen arbeid laat verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. De oplopende boete volgt dan ook rechtstreeks uit de wet. Artikel 5 van de beleidsregels is daarmee in overeenstemming. Voorts is in de toelichting op artikel 5 van de beleidsregels vermeld dat de achtergrond van de keuze om de hoogte van de totale boete niet te maximeren is gelegen in de doelstelling van de bestuurlijke boete in de Wav. De voornaamste doelstelling is illegale tewerkstelling voorkomen en te ontmoedigen, omdat dit legaal arbeidsaanbod verdringt.
    
    Nu niet in geschil is dat [appellante] de zeven vreemdelingen in strijd met de Wav te werk heeft gesteld, heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de minister terecht in de omstandigheid dat [appellante] geen financieel voordeel heeft behaald door deze tewerkstelling geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Voor zover [appellante] voorts ter zitting in dat verband heeft betoogd dat voor deze vreemdelingen eerder over tewerkstellingsvergunningen is beschikt, faalt het betoog eveneens. [appellante] heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat een aantal vreemdelingen eerder voor andere werkgevers heeft gewerkt. De eerder ten behoeve van deze vreemdelingen afgegeven tewerkstellingsvergunningen waren derhalve niet aan [appellante], maar aan deze andere werkgevers verleend. Voorts was de geldigheid van de verleende tewerkstellingsvergunningen ten tijde van de controle reeds geruime tijd verlopen en zijn eerst na de controle opnieuw tewerkstellingsvergunningen aangevraagd, die gedeeltelijk zijn verleend. De rechtbank heeft dan ook op goede gronden overwogen dat de minister terecht in de door [appellante] gestelde omstandigheden geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Groenendijk
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2011
    
    164-532.