ECLI:NL:RVS:2012:BY5108, Raad van State, 05-12-2012, 201113210/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 8 maart 2011 heeft het college aan [appellant sub 2] ontheffing en bouwvergunning verleend voor het gebruiken en voor het gedeeltelijk wijzigen van de indeling van de woning en bijgebouwen ten behoeve van een horecagelegenheid op het perceel [locatie] te Nieuw-Vennep (hierna: het perceel).

201113210/1/A1.
      Datum uitspraak: 5 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer en de burgemeester van Haarlemmermeer,
      2. [appellant sub 2], wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
      3. [appellant sub 3], wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
      4. [appellante sub 4], wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
      5. [appellant sub 5] en anderen, allen wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
      6. [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], beiden wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
      7. [appellant sub 7], wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
      8. de stichting Stichting Dorpsraad Nieuw-Vennep, gevestigd te Nieuw-Vennep (hierna: de Stichting), gemeente Haarlemmermeer,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 22 november 2011 in zaak nr. 11-1818, 11-1820, 11-1822, 11-1824, 11-1834, 11-1836, 11-1886, 11-1888, 11-2081, 11-2084, 11-2095, 11-2099, 11-2104 en 11-2109 in het geding tussen onder meer:
    
    
      [appellant sub 3],
      [wederpartij] en [appellante sub 4],
      [appellant sub 5] en anderen,
      [appellanten sub 6],
      [appellant sub 7],
      en de Stichting
    
    
    en
    
    het college en de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 8 maart 2011 heeft het college aan [appellant sub 2] ontheffing en bouwvergunning verleend voor het gebruiken en voor het gedeeltelijk wijzigen van de indeling van de woning en bijgebouwen ten behoeve van een horecagelegenheid op het perceel [locatie] te Nieuw-Vennep (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 8 maart 2011 heeft de burgemeester aan [appellant sub 2] een exploitatievergunning verleend en een gedoogverklaring afgegeven, beide voor de duur van 1 jaar.
    
    Bij uitspraak van 22 november 2011 heeft de rechtbank onder meer de door [appellant sub 3], [appellante sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellanten sub 6], [appellant sub 7] en de Stichting tegen de onderscheiden besluiten van 8 maart 2011 ingestelde beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 3], [appellante sub 4], [appellant sub 5] en anderen, het college en de burgemeester, [appellant sub 2], [appellanten sub 6], [appellant sub 7] alsmede de Stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en de burgemeester hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 3], [appellante sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 2] en de Stichting hebben daartoe in de gelegenheid gesteld een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellant sub 3] en [appellante sub 4] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2012, waar [appellant sub 3], [appellante sub 4], beiden bijgestaan door mr. P.H. Revermann, [appellant sub 5] en anderen, vertegenwoordigd door mr. D.W. Giltay Veth, advocaat te Nieuw Vennep, het college en de burgemeester, beide vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. F.H. Eijmaal, advocaat te Maastricht, [appellanten sub 6], vertegenwoordigd door mr. P.H. Reverman, [appellant sub 7] bijgestaan door mr. D.W. Giltay Veth, advocaat te Nieuw Vennep, en de Stichting, vertegenwoordigd door Th. Hendriksen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het bouwplan voorziet in het wijzigen van de indeling van het pand op het perceel. Na realisering van het bouwplan zal de [coffeeshop] op de begane grond van het pand worden geëxploiteerd, hetgeen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuw Vennep". Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ontheffing verleend. Voorts heeft de burgemeester ten behoeve van het bouwplan een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 28 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Haarlemmermeer (hierna: de APV) en een gedoogverklaring ten aanzien van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet verleend, beide voor de duur van een jaar.
    
    2. [appellant sub 3], [appellante sub 4] alsmede [appellant sub 5] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2003. Daartoe voeren zij, onder verwijzing naar de rapporten van La Rotonda Projectondersteuning B.V. van 12 januari 2011 en 8 september 2011, aan dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.156, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003. Voorts voeren zij, onder verwijzing naar de e-mail van 15 december 2011 van La Rotonda en het rapport van MHV Adviseurs B.V. van 26 maart 2012, aan dat het bouwplan niet aan artikel 2.136, tweede en derde lid, van het Bouwbesluit 2003 voldoet, nu slechts wordt voorzien in één rookcompartiment en de maximale afstand van 30 m wordt overschreden.
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.156, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 beginnen ter plaatse van een toegang van een rookcompartiment ten minste twee rookvrije vluchtroutes die behalve bij de toegang nergens samenvallen De rapporten van La Rotonda bieden geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan hieraan niet voldoet. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college, gelet op het advies van de brandweer van 20 juni 2011 en het advies van TU Delft van 22 oktober 2010 alsmede de brief van 26 juli 2011 van TU Delft, terecht heeft vastgesteld dat er, overeenkomstig voornoemde bepaling, ter plaatse van de toegang tot het rookcompartiment ten minste twee rookvrije vluchtroutes zijn die, behalve bij de toegang, nergens samenvallen, omdat bij de toegang zowel linksaf als rechtsaf naar het aansluitend terrein kan worden gevlucht, zodat aan de vereisten ten aanzien van vluchtroutes is voldaan. Het overgelegde rapport van MHV Adviseurs bevestigt dit.
    
    2.2. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.136, tweede en derde lid, van het Bouwbesluit 2003. Ten aanzien van het derde lid, dat betrekking heeft op de verblijfsruimte, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de gemeten afstand niet met 1,5 dient te worden vermenigvuldigd nu het artikellid dat niet vereist. Als de loopafstanden van de lounge, hal en doorgang worden opgeteld, wordt de maximale afstand van 30 m niet overschreden.
    
    Het tweede lid heeft betrekking op het verblijfsgebied, waarbij de verkeersruimte buiten beschouwing wordt gelaten, zodat de rechtbank in navolging van het college terecht slechts de loopafstand van de beoogde lounge in aanmerking heeft genomen. Op grond van het tweede lid mag de loopafstand tussen een punt in een verblijfsgebied en de toegang van het rookcompartiment waarin het verblijfsgebied ligt niet groter zijn dan 30 m. Bij het bepalen van de loopafstand wordt een constructieonderdeel, niet zijnde een bouwconstructie, dat in het verblijfsgebied ligt, buiten beschouwing gelaten en wordt de loopafstand die in het verblijfsgebied ligt, met 1,5 vermenigvuldigd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college deze factor niet toegepast. Dit leidt echter, gelet op het hierna volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Gelet op de bouwtekening en hetgeen ter zitting is verhandeld, is niet gebleken dat in het verblijfsgebied een constructieonderdeel ligt, als bedoeld in artikel 2.136, tweede lid van het Bouwbesluit, en in zoverre bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de loopafstand met 1,5 dient te worden vermenigvuldigd. Evenmin bestaat er aanleiding voor het oordeel om, als gesteld, op voorhand de loopafstand met 1,5 te vermenigvuldigen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de brandweer ter zitting heeft verklaard dat de vermenigvuldiging wordt toegepast indien het verblijfsgebied, anders dan hier het geval is, niet is ingedeeld. Nu tussen partijen niet in geschil is dat, indien de loopafstand niet met 1,5 wordt vermenigvuldigd, de maximale afstand van 30 m niet wordt overschreden, is het bouwplan niet in strijd met artikel 2.126, tweede lid, van het Bouwbesluit.
    
    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, in het in beroep aangevoerde terecht geen grond voor het oordeel gevonden dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit 2003.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant sub 3], [appellante sub 4] alsmede [appellant sub 5] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college en de burgemeester met het verlenen van de vergunningen de verkoop van softdrugs mogelijk maken, hetgeen in strijd is met de Opiumwet en het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen 1961 (hierna: het Verdrag van New York). Daartoe voeren zij aan dat de bouwaanvraag innerlijk tegenstrijdig is en dat het daadwerkelijke gebruik, te weten de coffeeshop, niet uit de bouwaanvraag blijkt.
    
    Voorts betogen zij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college opnieuw onderzoek dient te verrichten naar de gevolgen voor het parkeren, waarbij het uit dient te gaan van een legale functie in plaats van de coffeeshop. Het college betoogt in dit verband, onder verwijzing naar de parkeeradviezen van 9 juni 2011 en 20 juli 2011, dat de rechtbank met die overweging heeft miskend dat het dat onderzoek reeds heeft verricht. Voorts betogen het college en [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanvraag om ontheffing aan het horecabeleid diende te worden getoetst.
    
    3.1. Het enkele feit dat op de benedenverdieping na het realiseren van het bouwplan feitelijk een coffeeshop zal worden gevestigd heeft de rechtbank terecht niet tot het oordeel gebracht dat de genomen besluiten in strijd zijn met de Opiumwet en het Verdrag van New York. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, valt het gebruik van het pand ten behoeve van een coffeeshop, nu de verkoop van softdrugs ingevolge de Opiumwet verboden is, niet in planologisch opzicht te reguleren. Het college diende, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bij de beoordeling van het bouwplan uit te gaan van een legale functie met een vergelijkbare ruimtelijke uitstraling. In dit geval is het college daarom terecht uitgegaan van een horecagelegenheid, in het bijzonder een café of snackbar, nu de aanvraag om bouwvergunning zelf ook ziet op het wijzigen van de binnenindeling van het pand ten behoeve van de vestiging van een horecagelegenheid. Nu met de verleende ontheffing van het bestemmingsplan en bouwvergunning in algemene zin en zonder voorbehoud een horecagelegenheid op het perceel wordt toegestaan, zijn de besluiten reeds daarom niet in strijd met de Opiumwet dan wel het Verdrag van New York.
    
    4. Het voorgaande brengt voorts met zich dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het college in het kader van de verlening van ontheffing en bouwvergunning onderzoek diende te verrichten naar de ruimtelijke gevolgen, waaronder het parkeren, van het vestigen van een legale horecagelegenheid hetgeen het college ten onrechte heeft nagelaten. In zoverre heeft de rechtbank terecht de besluiten van het college van 8 maart 2011 vernietigd.
    
    Anders dan het college betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat opnieuw onderzoek dient plaats te vinden naar de gevolgen voor het parkeren. Daarbij dient tevens te worden uitgegaan van een met een coffeeshop vergelijkbare legale horecagelegenheid, zoals een café of snackbar. In de adviezen waarnaar het college verwijst, is weliswaar aangegeven wat de parkeerbehoefte is van een horecagelegenheid maar is vervolgens getoetst aan een gemiddelde van de norm volgens de CROW-richtlijnen voor horeca, het aantal te verwachten auto’s voor een coffeeshop en de gemeentelijke parkeernorm voor een coffeeshop. Dit gemiddelde is lager dan de norm volgens de CROW-richtlijnen voor horeca zodat ten onrechte geen rekening is gehouden met de legale horecafunctie die met de verlening van deze ontheffing ter plaatse in afwijking van het bestemmingsplan is toegestaan.
    
    Voorts betogen het college en [appellant sub 2] tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de aanvraag om ontheffing diende te toetsen aan het beleid ten aanzien van het vestigen van een horecagelegenheid, zoals neergelegd in de Integrale beleidnota horeca 2009 (hierna: de Horecanota), vastgesteld door de raad van de gemeente Haarlemmermeer bij besluit van 2 juli 2009. Met de besluiten van het college van 8 maart 2011 wordt een horecagelegenheid toegestaan, zodat het college bij de beoordeling van de aanvraag om ontheffing diende uit te gaan van het gebruik als horecagelegenheid. Door het college is ter zitting erkend dat in het besluit tot verlening van ontheffing niet expliciet aan de Horecanota is getoetst. Voor zover het college heeft betoogd dat het wel aan het beleid ten aanzien van het vestigen van een coffeeshop, neergelegd in de Nota ruimtelijke criteria voor de verlening van coffeeshops, heeft getoetst, waarbij eveneens een ruimtelijke afweging wordt gemaakt, wordt overwogen dat dit niet leidt tot een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat is gebleken dat dat beleid op relevante onderdelen niet met de Horecanota overeenkomt, zodat moet worden uitgegaan van twee verschillende beleidskaders waaraan afzonderlijk dient te worden getoetst. Nu het college bij het besluit omtrent ontheffing ten onrechte niet heeft getoetst aan de Horecanota, heeft de rechtbank dat besluit ook in zoverre terecht vernietigd.
    
    Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2012 in zaak nr. 201112936/1/T1/R1 heeft de rechtbank echter ten onrechte overwogen dat het college geen rekening mocht houden met de ruimtelijke gevolgen van het vestigen van een coffeeshop en dat het onderzoek van het college ten onrechte daarop was gericht. Gelet op het uitdrukkelijke voornemen van het college om niet handhavend op te treden tegen de vestiging van een coffeeshop bestaat, gelet op de voormelde uitspraak, aanleiding voor het oordeel dat het college, zoals het heeft gedaan, bij het besluit omtrent verlening van ontheffing rekening heeft kunnen houden met de ruimtelijke gevolgen van een coffeeshop. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ertoe strekkende dat bij het besluit omtrent ontheffing tevens rekening dient te worden gehouden met de ruimtelijke gevolgen van een vergelijkbare legale horecafunctie en dat derhalve ook aan dit beleid ter zake dient te worden getoetst, de besluiten van het college terecht heeft vernietigd.
    
    De betogen falen.
    
    5. [appellant sub 3], [appellante sub 4] en [appellant sub 5] en anderen betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat geen tijdelijke ontheffing voor het bouwplan kon worden verleend, heeft miskend dat de coffeeshopfunctie ingevolge de exploitatievergunning slechts voor een periode van één jaar is toegestaan.
    
    5.1. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2012 in zaak nr. 201105950/1/A1, is voor toepassing van artikel 3.22, eerste lid, van de Wro vereist dat aannemelijk is dat na het verstrijken van de gestelde termijn geen behoefte meer bestaat aan de tijdelijke voorziening. De rechtbank heeft in hetgeen is aangevoerd terecht geen aanleiding voor het oordeel gevonden dat tijdelijke behoefte bestaat aan de voorziening waarvoor ontheffing wordt verleend en dat het college derhalve op grond van artikel 3.22, eerste lid, van de Wro, vergunning diende te verlenen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat na de periode van één jaar nogmaals een aanvraag kan worden ingediend voor de exploitatievergunning. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het college geen ontheffing heeft verleend voor de coffeeshop maar voor een legale horecagelegenheid.
    
    De betogen falen.
    
    6. De burgemeester betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 8 maart 2011, waarbij de exploitatievergunning is verleend, wegens strijd met 28, tweede lid, van de APV heeft vernietigd. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de APV wordt een vergunning geweigerd, indien de vestiging/exploitatie in strijd is met het bestemmingsplan. Nu, gelet op het voorgaande, de rechtbank het besluit van 8 maart 2011, waarbij het college ontheffing heeft verleend voor het bouwplan teneinde de strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen, terecht heeft vernietigd, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zich de weigeringsgrond, als bedoeld in die bepaling voordoet en op die grond ook het besluit tot verlening van de exploitatievergunning terecht vernietigd.
    
    [appellant sub 3], [appellante sub 4] en [appellant sub 5] en anderen betogen eveneens tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de exploitatievergunning wegens strijd met artikel 28, derde lid, van de APV en het gehanteerde beleid ten aanzien van coffeeshops, niet kon worden verleend. Nu de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat zich reeds de weigeringsgrond als bedoeld in het tweede lid van dat artikel voordoet, en niet vaststond dat het college opnieuw ontheffing zou verlenen voor het gebruik van het pand ten behoeve van een horecagelegenheid, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om de overige in dit kader aangevoerde gronden, die betrekking hebben op de bevoegdheid van de burgemeester om ingevolge artikel 28, derde lid, van de APV de vergunning te weigeren, te bespreken.
    
    7. [appellant sub 7] alsmede [appellanten sub 6] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat alle door hen ingebrachte gronden relevant zijn en gegrond hadden moeten worden verklaard.
    
    De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte de door haar ingediende beroepsgronden onbesproken heeft gelaten.
    
    7.1. Zoals hiervoor overwogen, heeft de rechtbank het besluit van 8 maart 2011, waarbij het college ontheffing heeft verleend voor het bouwplan, terecht vernietigd. Nu dat besluit is vernietigd, heeft de rechtbank het besluit tot verlening van de bouwvergunning en, zoals onder 6 is overwogen, de exploitatievergunning wegens strijd met het bestemmingsplan eveneens terecht vernietigd. Over het besluit van de burgemeester van 8 maart 2011, waarbij de burgemeester voor het bouwplan een gedoogbeschikking heeft verleend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat ook deze voor vernietiging in aanmerking komt, reeds nu de burgemeester ten onrechte niet heeft getoetst aan het beleid, neergelegd in de Nota ruimtelijke criteria van de verlening van een coffeeshop. Daardoor is de rechtbank niet toegekomen aan hetgeen [appellant sub 7], [appellanten sub 6] alsmede de Stichting hebben aangevoerd ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel, de parkeerbehoefte en de belangenafweging alsmede de daarmee samenhangende beroepsgronden. In hetgeen in hoger beroep is betoogd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank gehouden was de overige beroepsgronden dienaangaande te bespreken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de aangevallen uitspraak reeds volgt dat het college opnieuw onderzoek dient te verrichten naar de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan voor de omgeving, waaronder het aspect parkeren, en in dat verband het terzake gevoerde beleid in de belangenafweging dient te betrekken.
    
    De betogen falen.
    
    8. [appellant sub 2] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de bestuurlijke lus. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 juli 2012 in zaak nr. 201109799/1/A1 is de ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen discretionair van aard. De rechtbank heeft gemotiveerd overwogen waarom zij geen aanleiding heeft gezien de bestuurlijke lus toe te passen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen.
    
    9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2012
    
    357-712.