ECLI:NL:RVS:2007:BA5495, Raad van State, 23-05-2007, 200605898/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk (hierna: het college) aan de stichting "Stichting Valent RDB" (hierna: vergunninghoudster) vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het vernieuwen en verbouwen van het woonzorgcentrum Sint Jeroen, gelegen op het perceel Jeroenspark 1 te Noordwijk (hierna: het perceel).

200605898/1.
      Datum uitspraak: 23 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], allen wonend te Noordwijk,
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 05/9261 en 05/9262 van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 juli 2006 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk (hierna: het college) aan de stichting "Stichting Valent RDB" (hierna: vergunninghoudster) vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het vernieuwen en verbouwen van het woonzorgcentrum Sint Jeroen, gelegen op het perceel Jeroenspark 1 te Noordwijk (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 9 november 2005 heeft het college het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 juli 2006, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 10 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde datum, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 16 oktober 2006 heeft vergunninghoudster, die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 17 oktober 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2007, waar appellanten, bijgestaan door mr. A.G.M. Eberharter, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van der Steen, ambtenaar bij de gemeente, en ing. D.J. van Bunnik, werkzaam bij Lichtveld Buis & Partners B.V., zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster verschenen, vertegenwoordigd door [regiomanager], ir. P. Lugthart, architect, en mr. E.C. Berkouwer, advocaat te Haarlem.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het bouwplan voorziet in de renovatie en verbouw van het bestaande hoofdgebouw op het perceel dat wordt omsloten door de Heilige Geestweg, de Zeestraat en de Wilhelminastraat. Voorts wordt langs de Zeestraat nieuwe bebouwing opgericht, bestaande uit kantoren, spreekkamers, een personeelsrestaurant, een recreatiezaal en een centrale hal. Langs de Heilige Geestweg zullen de bestaande aanleunwoningen worden vervangen door nieuwe bebouwing, te weten zorgappartementen. Het bouwplan behelst voorts de aanleg van twee binnentuinen, welke grotendeels worden omsloten door bebouwing.
    
    2.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Noordwijk Binnen" alsmede het voor een gedeelte van de gronden geldende uitwerkingsplan "Vreewijk" rusten op de gronden waarop het bouwplan is voorzien de bestemmingen "Woondoeleinden, klasse D en verzorgingstehuis met bijbehorende voorzieningen" en "Meergezinshuizen voor bejaarden in twee lagen". Het bouwplan is daarmee in strijd. Het college heeft met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) voor het bouwplan vrijstelling verleend.
    
    2.3.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2006, zaak no. 200506294/1 (AB 2006, 236) overweegt de Afdeling ambtshalve het volgende.
    
    2.4.    De door gedeputeerde staten in overeenstemming met de inspecteur vastgestelde lijst met categorieën van gevallen waarvoor met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend, betreft een algemeen verbindend voorschrift waarvan de bekendmaking ingevolge artikel 136, tweede lid, van de Provinciewet dient te geschieden door plaatsing in het provinciaal blad. Vast staat dat genoemde lijst ten tijde van de beslissing op bezwaar niet op de voorgeschreven wijze was bekendgemaakt. Hieruit volgt dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen voor het bouwplan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    2.5.    Inmiddels heeft bekendmaking van een door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: gedeputeerde staten) in overeenstemming met de inspecteur vastgestelde lijst met categorieën van gevallen op de in de Provinciewet voorgeschreven wijze plaatsgevonden door plaatsing daarvan in het Provinciaal blad van Zuid-Holland, no. 44, uitgegeven op 6 juli 2006. 
    
    2.6.    Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan valt onder één van de door gedeputeerde staten aangewezen categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bezwaar is vereist. Zij voeren daartoe aan dat op grond van de in de "Nota Regels voor Ruimte" vermelde overgangsregeling in dit geval de "Nota planbeoordeling 2002" van toepassing is. Volgens appellanten voldoet het bouwplan niet aan de daarin aangewezen categorieën van gevallen en is derhalve voor het bouwplan alsnog een verklaring van geen bezwaar vereist.
    
    2.6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dient het college rekening te houden met het beleid dat op het moment van besluitvorming van toepassing is. Aangezien de "Nota Regels voor Ruimte" op 15 maart 2005 in werking is getreden, diende het college hiermee bij zijn besluitvorming rekening te houden. In de nota wordt verwezen naar een door gedeputeerde staten vastgestelde lijst waarbij voor een aantal limitatief opgesomde situaties op voorhand een verklaring van geen bezwaar wordt verleend. Deze situaties betreffen in het stedelijk gebied, voor zover thans van belang, het bouwen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde en het omzetten van bestaande functies in functies ten behoeve van voorzieningen van educatieve, medische, recreatieve, sociaal-maatschappelijke en levensbeschouwelijke aard (scholen, sportvoorzieningen, horeca, gezondheidscentra, kerken e.d.). Onder bouwen wordt blijkens de begripsbepalingen tevens verstaan het herbouwen, verbouwen, vernieuwen en uitbreiden. Het na het bouwen conform de toegelaten functie gebruiken van hetgeen gebouwd is, valt eveneens onder het bereik van de vrijstelling. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan valt onder één van de situaties waarvoor op voorhand een verklaring van geen bezwaar is verleend en dat het bouwplan derhalve om die reden niet bij de provincie ter beoordeling hoefde te worden ingediend. De in de "Nota Regels voor Ruimte" opgenomen overgangsregeling komt derhalve niet aan de orde. Het betoog van appellanten slaagt niet.
    
    2.7.    Appellanten betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar was voldaan aan de randvoorwaarden die gelden voor het op voorhand verlenen van een verklaring van geen bezwaar. Zij wijzen daartoe op de voorwaarde dat uit luchtkwaliteitonderzoek moet blijken dat geen overschrijding plaats vindt van de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) genoemde grenswaarden. Zij voeren in dit verband aan dat het college niet tijdig beschikte over de resultaten van een luchtkwaliteitonderzoek. Daarnaast voeren zij aan dat het in de bezwaarfase door advies- en ingenieursbureau "Lichtveld Buis & Partners B.V." (hierna: "LBP") verrichte luchtkwaliteitonderzoek niet deugdelijk is. Appellanten twijfelen aan de gehanteerde verkeersintensiteiten en aan het aantal parkeerbewegingen aan de Heilige Geestweg.
    
    2.7.1.    Uit het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften blijkt dat het college heeft onderkend dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit beschikbaar had dienen te zijn als onderliggend stuk voor de ruimtelijke onderbouwing. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar is dit gebrek echter hersteld. Zoals uit dat besluit blijkt, ligt daaraan het onderzoek van "LBP" van 10 oktober 2005 ten grondslag. Uit dit rapport volgt dat verwezenlijking van het bouwplan geen overschrijding van de in het Blk 2005 genoemde grenswaarden voor onder meer zwevende deeltjes en stikstofdioxide tot gevolg heeft. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat voornoemd rapport ondeugdelijk is. Hetgeen zij hebben aangevoerd ten aanzien van de gebruikte invoergegevens biedt daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. Evenmin hebben zij anderszins aannemelijk gemaakt dat het onderzoek inzake de luchtkwaliteit zodanige gebreken vertoont dat het college zich hierop bij het nemen van de beslissing op bezwaar niet had mogen baseren. Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van het college dat als gevolg van realisering van het bouwplan de in het Blk 2005 gestelde grenswaarden voor onder meer zwevende deeltjes en stikstofdioxide niet zullen worden overschreden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog van appellanten slaagt derhalve niet.
    
    2.8.    Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een geringe inbreuk op de bestaande planologische situatie. Dit heeft er volgens appellanten toe geleid dat de rechtbank onvoldoende heeft getoetst of de ruimtelijke onderbouwing voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
    
    2.8.1.    Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat, gelet op de ruime bebouwingsmogelijkheden die de ter plaatse geldende bestemmingsplannen reeds bieden, het bouwplan een geringe inbreuk maakt op het bestaande planologische regime. De omstandigheid dat in het bouwplan ook is voorzien in kantoren en spreekkamers ten behoeve van Thuiszorg, Jeugdzorg, Algemeen Maatschappelijk werk, Voeding en Dieetadvisering en Ouder en Kind Zorg maakt dit niet anders, nu deze voorzieningen ten opzichte van het totale bouwplan slechts een ruimtebeslag hebben van 2,3% en geen planologische effecten teweegbrengen op grond waarvan daaraan uit een oogpunt van ruimtelijke ordening bijzondere betekenis zou moeten worden toegekend.
    
    2.9.    Appellanten betogen verder dat het college zijn standpunt dat het wenselijk wordt geacht voor het bouwplan vrijstelling en bouwvergunning te verlenen, ten onrechte slechts heeft onderbouwd met verwijzingen naar de maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van de ouderenhuisvesting en de eis dat wooneenheden in een woonzorgcentrum tenminste een oppervlakte van 45 m² dienen te hebben. Appellanten voeren daartoe aan dat de rechtbank in dit verband ten onrechte slechts heeft overwogen dat, nu het College bouw ziekenhuisvoorzieningen met het bouwplan heeft ingestemd, niet staande kan worden gehouden dat het bouwplan niet wenselijk zou zijn. De rechtbank heeft hiermee miskend dat het college op dit vlak zelfstandige beoordelingsvrijheid toekomt, aldus appellanten. De enkele verwijzing van het college naar de wettelijke plicht en de maatschappelijke ontwikkelingen, rechtvaardigt volgens appellanten niet dat dit bouwplan op deze locatie dient te worden gerealiseerd.
    
    2.9.1.    Het college heeft zich blijkens de beslissing op bezwaar en de bij de vrijstelling behorende ruimtelijke onderbouwing op het standpunt gesteld dat renovatie en uitbreiding van het woonzorgcentrum nodig is om te voldoen aan de huidige eisen met betrekking tot wonen en zorg. Daartoe is onder meer van belang geacht dat ingevolge het rapport "AWBZ-voorzieningen, bouwmaatstaven voor nieuwbouw", vastgesteld door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen op 17 november 2003, en goedgekeurd door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op 15 januari 2004, wooneenheden in een woonzorgcentrum tenminste een oppervlakte van    45 m² dienen te hebben. Daarom zullen de bestaande wooneenheden in het woonzorgcentrum met een oppervlakte van 22,5 m² worden samengevoegd tot een wooneenheid van 45 m². Voorts is van belang geacht dat het bouwplan voorziet in het gecombineerd aanbieden van functies en dienstverlening op het gebied van zorg, welzijn en wonen. Dit is volgens het college in overeenstemming met de huidige maatschappelijke ontwikkeling op het gebied van de ouderenhuisvesting en eveneens conform de in de gemeentelijke "Nota Seniorenbeleid 2004-2008", gedateerd december 2004, vervatte visie om te werken aan een samenhangend pakket van voorzieningen dat ouderen in staat stelt zo lang mogelijk zelfstandig te functioneren en de regie over het eigen bestaan te behouden. Tevens is door het college van belang geacht dat de locatie waar het woonzorgcentrum zich thans reeds bevindt, gelet op de nabijheid van voorzieningen en de goede bereikbaarheid per openbaar vervoer, goed aansluit bij de lokale behoeften en de behoeften van de in het woonzorgcentrum wonende ouderen.
    
    2.9.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college zich aldus in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan voor vrijstellingverlening in aanmerking komt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het bouwplan volgens het "Beoordelingsrapport, sector Verpleging en Verzorging" van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen, gedateerd 8 november 2004, aansluit bij de uitgangspunten van de op 15 februari 2002 door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport afgegeven verklaring voor de renovatie en vervangende nieuwbouw van het woonzorgcentrum en dat het College bouw ziekenhuisvoorzieningen blijkens zijn rapport met het bouwplan heeft ingestemd. Het betoog van appellanten slaagt niet. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.10.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de eisen die daaraan in dit geval dienen te worden gesteld.
    
    2.11.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling. Daartoe voeren zij aan dat het bouwplan een inbreuk op hun privacy maakt en verminderde bezonning tot gevolg heeft.
    
    2.11.1.     Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college op grond van de uitkomsten van het door "DGMR, Adviseurs voor bouw, industrie, verkeer, milieu en software" uitgevoerde bezonningsonderzoek terecht heeft geconcludeerd dat, mede gelet op de omstandigheid dat de hoogte van de nieuwbouw aan de zijde van de woningen van appellanten reeds was toegestaan op basis van het geldende bestemmingsplan, de vermindering van bezonning die zal optreden als gevolg van verwezenlijking van het bouwplan niet onevenredig is. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat, hoewel zich ten gevolge van het bouwplan enig verlies van privacy zal voordoen, dit verlies, mede gelet op hetgeen op basis van het ter plaatse geldende bestemmingsplan reeds mocht worden gebouwd, beperkt is. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat niet kan worden staande gehouden dat het college om deze redenen in redelijkheid geen vrijstelling had kunnen verlenen.
    
    2.12.    Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan naar aanleiding van de door de vereniging "De oude dorpskern" in de voorbereidende fase gemaakte opmerkingen ten nadele van appellanten is aangepast. Voorts heeft de rechtbank volgens appellanten miskend dat het college zijn medewerking aan het bouwplan ten onrechte afhankelijk heeft gesteld van een nog te sluiten exploitatieovereenkomst.
    
    2.12.1.    Deze gronden zijn voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak en er geen reden is waarom deze gronden niet reeds voor de rechtbank hadden kunnen worden aangevoerd, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.
    
    2.13.     Appellanten betogen tenslotte dat het college door het gevoerde vooroverleg met vergunninghoudster zijn taak niet zonder vooringenomenheid heeft vervuld.
    
    2.13.1.    Dit betoog slaagt niet. Het is bij een bouwproject als hier aan de orde niet ongebruikelijk dat een aanvrager van een bouwvergunning vooroverleg voert met ambtenaren van een gemeente. Dit betekent op zichzelf niet dat sprake is van vooringenomenheid in de zin van artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Appellanten hebben ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat het in die bepaling vervatte verbod van vooringenomenheid door het college is geschonden.
    
    2.14.    Gelet op hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 2.4. is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 9 november 2005 alsnog vernietigen. Nu de op de voet van artikel 19, tweede lid, van de WRO door gedeputeerde staten vastgestelde categorieaanwijzing inmiddels alsnog op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt en hetgeen door appellanten is aangevoerd geen doel treft, bestaat aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 39, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 9 november 2005 in stand blijven. Het college behoeft derhalve geen nieuw besluit te nemen.
    
    2.15.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 juli 2006 in de zaken nos. AWB 05/9261 en 05/9262;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 9 november 2005;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Noordwijk aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Noordwijk aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 349,00 (zegge: driehonderdnegenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.P. Zwart, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Zwart		w.g. Soede
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2007
    
    270-494.