ECLI:NL:RVS:2009:BK4293, Raad van State, 25-11-2009, 200901393/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 20 februari 2007 en 8 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harenkarspel (hierna: het college) aan Stichting Golfbaan Dirkshorn (hierna: de stichting) vrijstelling respectievelijk bouwvergunning verleend voor het aanleggen van een 18-holes golfbaan en het oprichten van een clubhuis en een drivingrangegebouw aan de Groenvelderweg 3 te Dirkshorn (hierna: het perceel).

200901393/1/H1.
      Datum uitspraak: 25 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 13 januari 2009 in zaak nr. 07/2185 in het geding tussen:
    
    appellanten en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Harenkarspel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 20 februari 2007 en 8 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harenkarspel (hierna: het college) aan Stichting Golfbaan Dirkshorn (hierna: de stichting) vrijstelling respectievelijk bouwvergunning verleend voor het aanleggen van een 18-holes golfbaan en het oprichten van een clubhuis en een drivingrangegebouw aan de Groenvelderweg 3 te Dirkshorn (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college het door [appellanten] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 januari 2009, verzonden op 16 januari 2009, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 februari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 25 maart 2009 en 27 mei 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2009, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.G.A. de Boer, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Been en ing. G. Wijma, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting de stichting, vertegenwoordigd door mr. F. François, advocaat te Amsterdam, als belanghebbende gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het project voorziet in de aanleg van een 18-holes golfbaan en het oprichten van een clubhuis en drivingrangegebouw op het perceel. Het project heeft een oppervlakte van 58 hectare.
    
    2.2. Het project is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Harenkarspel" (hierna: het bestemmingsplan), op grond waarvan op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden" rust. Teneinde het project mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling verleend.
    
    2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsmogelijkheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Daartoe voert hij aan dat het project in strijd is met het streekplan "Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord" en de provinciale beleidsnotitie "Golfterreinen in Noord-Holland". Voorts voert hij daartoe aan dat de structuurschets gemeente Harenkarspel geen planologische werking heeft, zodat deze niet kan dienen als ruimtelijke onderbouwing van het project.
    
    2.4.1. De ruimtelijke onderbouwing van het project is neergelegd in het rapport "Ruimtelijke onderbouwing Golfbaan Dirkshorn" van Grontmij Nederland B.V. van 27 april 2006. In de ruimtelijke onderbouwing is ten aanzien van het provinciale beleid verwezen naar het streekplan "Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord". Het gebied waarin het perceel is gelegen is daarin aangewezen als "Natuurlijk bruikbaar, ontwikkeling van groenstructuren in combinatie met andere functies (bijvoorbeeld slibdepots, natuur, energieteelt, recreatie, water)". Anders dan [appellant] betoogt, biedt het streekplan niet louter ruimte voor het realiseren van nieuwe golfterreinen in de directe omgeving van grotere stedelijke gebieden (HAL, HES en
    
    Den Helder). Het streekplan biedt die ruimte ook in plaatsen waar het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) de directe meerwaarde van een golfbaan ziet, in het licht van overige ontwikkelingen ter versterking van de toeristisch recreatieve structuur.
    
    In zijn brief van 25 januari 2007, waarbij het college van gedeputeerde staten voor het project een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven, verwijst hij naar zijn brief van 21 juni 2004, waarin het standpunt is ingenomen dat het streekplan ruimte biedt voor het project, nu het aansluit bij de kern Dirkshorn en kan zorgen voor een versterking van de recreatieve structuur. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, biedt hetgeen [appellant] heeft betoogd geen grond voor het oordeel dat het project in strijd is met het streekplan. Het college heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het project een meerwaarde vormt in het licht van de overige ontwikkelingen ter versterking van de toeristische structuur. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project als recreatievoorziening past binnen de aanduiding "Natuurlijk bruikbaar, ontwikkeling van groenstructuren in combinatie met andere functies (bijvoorbeeld slibdepots, natuur, energieteelt, recreatie, water)" als bedoeld in het streekplan.
    
    Zoals de rechtbank voorts met juistheid heeft overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het project in strijd is met de door het college van gedeputeerde staten vastgestelde beleidsnotitie "Golfterreinen in Noord-Holland" van oktober 2001, nu het project voldoet aan de in deze notitie gestelde randvoorwaarden en rekening gehouden wordt met de karakteristieke openheid van het gebied. Anders dan [appellant] betoogt, stelt deze beleidsnotitie niet als eis dat tussen 18-holes banen een afstand van ongeveer 40 km moet worden aangehouden.
    
    In de ruimtelijke onderbouwing is ten aanzien van het gemeentelijke beleid verwezen naar de structuurschets gemeente Harenkarspel uit 1991. Anders dan [appellant] betoogt, vormt deze structuurschets niet de ruimtelijke onderbouwing van het project, maar wordt in de ruimtelijke onderbouwing slechts verwezen naar de structuurschets in het kader van de toetsing van het project aan het gemeentelijke beleid. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het project niet heeft kunnen toetsen aan deze structuurschets, nu daarin de toekomstige ontwikkeling van de gemeente Harenkarspel is weergegeven.
    
    2.5. [appellant] heeft eerst ter zitting bij de Afdeling aangevoerd dat het college de nadere toelichting van 23 juni 2006 op het "Milieueffectrapport Golfbaan Dirkshorn" van Grontmij Nederland B.V. (hierna: het milieueffectrapport) van 27 april 2006 ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd. Dit betoog dient buiten beschouwing te blijven, nu de rechtbank daarover geen oordeel heeft kunnen geven en niet valt in te zien dat [appellant] dit niet in een eerder stadium naar voren had kunnen brengen.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het milieueffectrapport van 27 april 2006 en de nadere toelichting van 23 juni 2006 gebrekkig zijn, zodat het college deze niet aan de vrijstelling ten grondslag heeft mogen leggen. Daartoe voert hij aan dat ten onrechte niet is gekozen voor de in het milieueffectrapport als meest milieuvriendelijke alternatief genoemde variant. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen behoefte aan en geen draagvlak voor de golfbaan bestaat en dat de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het project is onderschat.
    
    2.6.1. Niet in geschil is dat het project dient te worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in categorie 10.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994, waarvoor ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Wet milieubeheer het maken van een milieu-effectrapportage verplicht is voorafgaand aan de vaststelling van een ruimtelijk plan dat daarin als eerste voorziet.
    
    Aan het besluit op bezwaar heeft het college het milieueffectrapport van 27 april 2006 en de nadere toelichting van 23 juni 2006 ten grondslag gelegd. Uit het milieueffectrapport volgt dat drie varianten zijn onderzocht en dat slechts beperkte verschillen bestaan tussen de drie onderzochte varianten. De derde variant wordt in verband met verkeersintensiteiten en verkeersinvloed als enigszins milieuvriendelijker beschouwd dan de tweede variant, omdat de entree van de parkeerplaats bij de derde variant verder van de bestaande bebouwing is verwijderd. De stichting heeft gekozen voor de tweede variant omdat de derde variant niet te realiseren is in verband met het ontbreken van zeggenschap over de daarvoor benodigde gronden. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, biedt het milieueffectrapport geen aanleiding voor het oordeel dat niet in redelijkheid voor de tweede variant gekozen kon worden.
    
    In het milieueffectrapport is onderzoek gedaan naar de behoefte aan en het draagvlak voor de golfbaan. Gebleken is dat in de regio ruimte is voor een additionele golfbaan en dat een dergelijke golfbaan rendabel geëxploiteerd kan worden. Ten tijde van het aan het milieueffectrapport ten grondslag liggende onderzoek had de stichting 500 leden en een wachtlijst van ongeveer 400 leden. De stichting heeft ervoor gekozen om de inschrijving bij 500 leden stop te zetten. Het rapport vermeldt, onder verwijzing naar gegevens van de Nederlandse Golf Federatie, dat het maximum aantal leden van een 18-holes verenigingsbaan bedraagt 800 tot 1000 personen. Uit het milieueffectrapport volgt dat dit voor het gebied binnen een straal van twintig kilometer van Dirkshorn neerkomt op een behoefte van zes tot zeven-en-een-half 18-holes golfbanen. Naast het bouwplan bestaan er binnen dit gebied initiatieven voor de realisatie van twee 18-holes banen en één 9-holes baan. Dit betekent dat het totale aanbod binnen dit gebied neerkomt op vierenhalf 18-holes banen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de in het milieueffectrapport neergelegde conclusies met betrekking tot de aan de golfbaan bestaande behoefte en het voor de golfbaan bestaande draagvlak, zodat ten tijde van het besluit op bezwaar de verwachting gerechtvaardigd was dat de golfbaan rendabel geëxploiteerd kan worden. Anders dan [appellant] betoogt, behoefde het college geen rekening te houden met ontwikkelingen die ten tijde van het besluit op bezwaar niet voorzienbaar waren.
    
    In het milieueffectrapport is voorts onderzoek gedaan naar de invloed van het project op de verkeersintensiteiten. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, heeft [appellant] zijn stelling dat het aantal extra verkeersbewegingen als gevolg van het project is onderschat, onvoldoende onderbouwd. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het in het milieueffectrapport berekende aantal verkeersbewegingen onjuist is.
    
    2.7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van het project voor de luchtkwaliteit. Het rapport "Verkeer - luchtkwaliteit -akoestiek Golfbaan Dirkshorn" van Grontmij Nederland B.V. van 7 juli 2006 vertoont gebreken en kan bovendien niet als een volwaardig luchtkwaliteitsonderzoek worden aangemerkt, aldus [appellant].
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005), voor zover thans van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in dit besluit genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden onder de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden begrepen de bevoegdheden op grond van artikel 19 van de WRO.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, gelden voor stikstofdioxide de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
    
    b. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
    
    Ingevolge artikel 20 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    2.7.2. Door Grontmij Nederland B.V. is een luchtkwaliteitsonderzoek uitgevoerd dat heeft geresulteerd in het rapport "Verkeer - luchtkwaliteit -akoestiek Golfbaan Dirkshorn" van 7 juli 2006 (hierna: het luchtkwaliteitsrapport). Onderzocht is de actuele situatie in 2005 en de toekomstige situatie in 2010, het jaar waarin het project gerealiseerd zal zijn. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in dit rapport gehanteerde uitgangspunten onjuist zijn. De met behulp van het rekenmodel CAR II, versie 5.0 uitgevoerde berekeningen hebben uitgewezen dat de luchtkwaliteit zowel in 2005 als in 2010 na realisatie van het project zal voldoen aan de normen als bedoeld in de artikelen 15, eerste lid, en 20 van het Blk 2005. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 april 2008 in zaak nr. 200704125/1, waarbij het beroep van onder meer Paalberg tegen de bij besluit van 27 april 2007 verleende milieuvergunning voor de golfbaan ongegrond is verklaard, bestaat geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van het project voor de luchtkwaliteit niet op deugdelijke wijze overeenkomstig het model CAR II, versie 5.0, zijn onderzocht. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college het luchtkwaliteitsrapport aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    2.8. Ten slotte faalt het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen voor het project.
    
    Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is niet gebleken dat de belangen van [appellant] onevenredig worden geschaad, zodat het college in redelijkheid de belangen bij realisering van het project zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van [appellant] bij weigering van de vrijstelling.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink w.g. Oudenaller
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2009
    
    531.