ECLI:NL:RVS:2010:BK8956, Raad van State, 13-01-2010, 200902895/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij drie afzonderlijke besluiten van 15 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk (hierna: het college) geweigerd aan [appellanten] bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het oprichten van een glastuinbouwbedrijf (kassen), waterbassin, bedrijfshal, olietank en twee warmtebuffertanks op het perceel [locatie] (ongenummerd) te [plaats] (hierna: het perceel).

200902895/1/H1.
      Datum uitspraak: 13 januari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 12 maart 2009 in zaak nr. 08/2961 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij drie afzonderlijke besluiten van 15 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk (hierna: het college) geweigerd aan [appellanten] bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het oprichten van een glastuinbouwbedrijf (kassen), waterbassin, bedrijfshal, olietank en twee warmtebuffertanks op het perceel [locatie] (ongenummerd) te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 20 mei 2008 heeft het college opnieuw besloten op het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar, dat bezwaar gegrond verklaard, hun een vergoeding in de gemaakte proceskosten toegekend, de besluiten van 15 februari 2005 herroepen en wederom geweigerd vrijstelling en bouwvergunning voor de bouwplannen te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 12 maart 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2009, waar [appellanten], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. E. Beele, advocaat te 's Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door F. Beerens en J. Kieboom, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In het bestemmingsplan "Buitengebied Oisterwijk" (hierna: het bestemmingsplan 1977) zijn aan het perceel de bestemmingen "Primair agrarisch gebied" en "Ondergrondse transportleiding" toegekend.
    
    In het bestemmingsplan "Buitengebied Oisterwijk, deel Oisterwijk" (hierna: het bestemmingsplan) is aan het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" op plankaart 1 en de medebestemming "Leidingen" (buisleidingenstrook) op plankaart 2 toegekend.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2002 in zaak nr. 199903904/1 (aangehecht) heeft de Afdeling goedkeuring onthouden aan het tot het bestemmingsplan behorende plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" zoals nader aangegeven op de bij die uitspraak behorende gewaarmerkte kaart 2.
    
    Bij uitspraak van 12 september 2007 in zaak nr. 200700110/1 heeft de Afdeling de ongegrondverklaring door de rechtbank bij uitspraak van 28 november 2006 van het beroep van [appellanten] tegen het besluit van 1 maart 2006 van het college, waarbij hun bezwaren tegen de besluiten van 15 februari 2005 gedeeltelijk ongegrond werden verklaard, vernietigd. Uit deze uitspraak volgt dat op het perceel ingevolge het bestemmingsplan 1977 de bestemming "Primair agrarisch gebied" rust en ingevolge het bestemmingsplan de medebestemming "Leidingen".
    
    Op het perceel rusten ingevolge het bestemmingsplan tevens de medebestemmingen "buisleidingenstrook" en "dubbele transportleiding (RRP)".
    
    2.2. Ingevolge artikel 21.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover thans van belang, zijn de gronden, aan weerszijden van de op plankaart 2 aangegeven "Leidingen", daaronder begrepen de eveneens op de plankaart als zodanig aangeduide belemmeringszones en buisleidingenstroken, overeenkomstig het in dit artikel opgenomen schema, mede bestemd voor transmissie van elektriciteit via hoogspanningsleidingen, respectievelijk voor transport via ondergrondse buisleidingen. Ingevolge het in artikel 21.1 opgenomen schema geldt de aanduiding op plankaart 2 "dubbele transportleiding (RRP)" over een breedte van 8,5 m als medebestemming aan weerszijden van de op de plankaart aangegeven leiding en de aanduiding op plankaart 2 "buisleidingenstrook" over een breedte van 35 m als medebestemming aan weerszijden van de op de plankaart aangegeven leiding.
    
    Ingevolge artikel 21.2, gelezen in samenhang met artikel 21.1 van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, mogen op gronden binnen de "buisleidingenstrook" uitsluitend gebouwen en bouwwerken, niet zijnde gebouwen, worden gebouwd die zijn bestemd voor de aanleg en instandhouding van die leidingen.
    
    Ingevolge artikel 21.3, voor zover thans van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd om vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 21.2 voor bebouwing overeenkomstig de ter plaatse mede aangewezen bestemming(en), indien en voorzover blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat, gelet op de aanwezigheid van de betreffende leidingen.
    
    Ingevolge artikel 21.5.1 zijn de gronden op 210 m aan weerszijden van de op plankaart 2 aangegeven "dubbele transportleiding (RRP)" overeenkomstig het in dit artikel opgenomen schema mede bestemd als "Hoofdverbinding voor buisleidingen" (planologische reserveringszone). Ingevolge het in dit artikel opgenomen schema bedraagt de breedte van de buisleidingenstrook 35 m aan weerszijden van de op de plankaart aangegeven "dubbele transportleiding (RRP)"; het veiligheidsgebied 55 m aan weerszijden van de buisleidingenstrook en het toetsingsgebied 175 m aan weerszijden van de buisleidingenstrook.
    
    Ingevolge artikel 21.5.2 is het bepaalde in artikel 21.2 en 21.4 omtrent bouwen en aanlegvergunningplichtige werken en werkzaamheden van overeenkomstige toepassing binnen de buisleidingenstrook.
    
    Ingevolge artikel 21.5.3, voor zover thans van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd om vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 21.2 voor bebouwing binnen de buisleidingenstrook overeenkomstig de onderliggende, aan de betrokken gronden gegeven bestemming, indien en voor zover blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat, gelet op de aanwezigheid van de "Hoofdverbinding voor buisleidingen" en mits:
    
    a. daarbij hetgeen overigens in deze voorschriften omtrent het bouwen is bepaald in acht wordt genomen;
    
    b. vooraf het advies wordt ingewonnen van de Inspectie van de Volksgezondheid, belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu omtrent de vraag of door de voorgenomen bouwwerken de belangen in verband met de "hoofdverbinding voor leidingen" worden geschaad en omtrent de eventueel ter voorkoming daarvan te stellen voorwaarden;
    
    c. vooraf een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten is ontvangen dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben, indien burgemeester en wethouders voornemens zijn om vrijstelling te verlenen in afwijking van het advies van de Inspectie van de Volksgezondheid, belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu.
    
    2.3. De bouwplannen betreffen een uitbreiding van het glastuinbouwbedrijf van [appellanten] met onder meer een kas van 40.000 m². De beoogde bouw is voorzien op de buisleidingen, de buisleidingenstrook, het veiligheidsgebied en het toetsingsgebied. De leidingen van de Rotterdam-Rijn Pijpleiding liggen op 0,6 m respectievelijk 1 m diepte in de grond, hebben een diameter van respectievelijk 24 en 36 inch en worden gebruikt voor het transport van zogenoemde K1-produkten, vloeistoffen met een vlampunt van minder dan 21º Celsius. De onderlinge afstand tussen beide leidingen bedraagt 8,5 m.
    
    De bouwplannen zijn onder meer in strijd met artikel 21.2 van de planvoorschriften. Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 21.5.3 van de planvoorschriften vrijstelling van dit artikel te verlenen.
    
    2.4. Het betoog van [appellanten] dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 20 mei 2008 is genomen in strijd met het verbod op reformatio in peius, faalt, reeds omdat [appellanten] door dit besluit niet in een slechtere positie zijn komen te verkeren dan voordat zij bezwaar hebben gemaakt tegen de besluiten van 15 februari 2005. Laatstgenoemde besluiten voorzagen immers eveneens in een weigering van de gevraagde bouwvergunningen.
    
    2.5. Het betoog van [appellanten] dat de rechtbank, door te overwegen dat het college terecht heeft geweigerd voor de bouwplannen vrijstelling als bedoeld in artikel 21.3 van de planvoorschriften te verlenen, heeft miskend dat dit artikel in dit geval niet van toepassing is, kan niet leiden tot het daarmee beoogde doel, reeds omdat uit dit betoog volgt dat het oordeel van de rechtbank juist is.
    
    2.6. [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren voor de bouwplannen vrijstelling als bedoeld in artikel 21.5.3 van de planvoorschriften te verlenen. Daartoe voeren zij onder meer aan dat uit het rapport van Grontmij Nederland B.V. van 29 mei 2008 volgt dat een kas een overig object is als bedoeld in hoofdstuk I, paragraaf I, artikel 3.5 van de circulaire "Bekendmaking van beleid ten behoeve van de zonering langs transportleidingen voor brandbare vloeistoffen van de K1-, K2- en K3-categorie" van 24 april 1991 (hierna: de circulaire 1991). Voor een dergelijk object geldt ingevolge hoofdstuk II, paragraaf II, tabel 2, van de circulaire 1991 gebiedsklasse 1, zodat, gelet op hoofdstuk III van deze circulaire, mag worden gebouwd binnen de zakelijk rechtzone van 5 m aan weerszijden van de leidingen, nu daarvoor toestemming is verkregen van de leidingbeheerder. Dit betekent volgens [appellanten] dat de bouwplannen voldoen aan de circulaire 1991, zodat er geen belemmeringen bestaan voor het verlenen van de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning.
    
    Indien de in de bouwplannen voorziene bouwwerken wel zouden leiden tot een verhoging van het veiligheidsrisico, heeft het college volgens [appellanten] ten onrechte nagelaten daaraan tegemoet te komen door middel van het stellen van voorwaarden als bedoeld in artikel 21.5.3, onder b, van de planvoorschriften, zoals het aanbrengen van betonplaten over en aan weerszijden van de leiding over de gehele lengte van de kas en het aanbrengen van veiligheidsglas.
    
    2.6.1. Aangezien de inspectie van de Volksgezondheid het college bij brief van 5 september 2005 heeft bericht dat het geen adviezen als bedoeld in artikel 21.5.3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften meer uitbrengt, heeft het college in het kader van het bestaande samenwerkingsverband op het beleidsterrein milieu tussen de gemeente Oisterwijk en Tilburg aan de gemeente Tilburg gevraagd bedoeld advies over de bouwplannen uit te brengen. Aan het besluit van 20 mei 2008 heeft het college het advies van de adviseur externe veiligheid van de gemeente Tilburg (hierna: de adviseur) van 30 oktober 2007 en het advies van de adviseur, zoals integraal opgenomen in het besluit van 20 mei 2008, ten grondslag gelegd. In zijn advies van 30 oktober 2007 heeft de adviseur, gelet op de circulaire "Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen" (Stcrt. 2004, 147) (hierna: de circulaire 2004), het college geadviseerd geen vrijstelling te verlenen, omdat onvoldoende wordt voorzien in een veilige zone rond de leidingen ter bescherming van de transportleiding tegen lekkage, de bereikbaarheid ten behoeve van onderhoud, de inspectie en eventuele noodgevallen, alsmede de bescherming van personen in de omgeving na het eventueel vrijkomen van K1-produkten ten gevolge van lekkage. Ter nadere onderbouwing van dit advies heeft de adviseur nader informatie opgevraagd bij het ministerie van Verkeer, Ruimtelijke Ordening en Milieu en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM). Op grond van het rapport "Risicoanalyse voor buisleidingen met brandbare vloeistoffen" van 16 oktober 2007 van het RIVM (hierna: het rapport risicoanalyse) en de e-mailberichten van de VROM-inspectie regio Zuid van 10 en 22 april 2008 heeft de adviseur zijn advies van 30 oktober 2007 gehandhaafd. Uit het in het besluit van 20 mei 2008 integraal opgenomen advies volgt dat de in de bouwplannen voorziene kas dient te worden aangemerkt als een bijzonder object categorie II als bedoeld in de circulaire 1991 en als een beperkt kwetsbaar object als bedoeld in de circulaire 2004, dat in de circulaire 1991 een plaatsgebonden risicocontour van maximaal 10ˉ6 is toegestaan en dat, gelet op paragraaf 1.3.3 van de circulaire 2004, de circulaire 1991 van toepassing blijft. Voorts is in dit advies vermeld dat voor buisleidingen met K1-vloeistoffen de plaatsgebonden risicoanalyse van 10ˉ6 per jaar zal zijn gelegen op 19 m afstand voor een 24 inch leiding en op 29 m voor een 36 inch leiding, zodat binnen een gebied van 2 x 29 m= 58 m van de 36 inch leiding het plaatsgebonden risico groter is dan 10ˉ6.
    
    2.6.2. In het door [appellanten] aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan de adviezen van de adviseur van het college naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken kleven, dat het college deze adviezen niet aan zijn besluit van 20 mei 2008 ten grondslag heeft mogen leggen. Ter beantwoording van de vraag of door de in de bouwplannen voorziene bouwwerken de belangen in verband met de "hoofdverbinding voor leidingen" zullen worden geschaad, heeft het college, in navolging van zijn adviseur, bij het ontbreken van een wettelijke normering aansluiting mogen zoeken bij het samenstel van de circulaire 1991, de circulaire 2004 en het rapport risicoanalyse. Anders dan [appellanten] betogen, heeft het college bij de beantwoording van voormelde vraag terecht niet slechts bezien of de in de bouwplannen voorziene bouwwerken een risico vormen voor de veiligheid van de leidingen, maar ook of daardoor een risico ontstaat voor de omgeving. Deze belangen zijn vanuit planologisch oogpunt immers onlosmakelijk met elkaar verbonden.
    
    Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de in de bouwplannen voorziene kas van 40.000 m² als een overig object als bedoeld in hoofdstuk I, paragraaf I, artikel 3.5 van de circulaire 1991 moet worden aangemerkt. De in dit artikel bedoelde kassen zien naar het oordeel van de Afdeling op kassen van ondergeschikte aard. Daarvan is bij de onderhavige bouwplannen geen sprake.
    
    2.6.3. In tabel 10 in bijlage C van het rapport risicoanalyse zijn de effecten van technische maatregelen, zoals een grotere wanddikte en een grotere diepteligging, en de effecten van beschermende maatregelen, zoals waarschuwingslinten, betonplaten of een combinatie daarvan, op de risicoafstand vermeld. Uit deze tabel volgt dat de risicoafstand met ten hoogste 2 m afneemt. Zo zal de risicoafstand bij K1-buizen met een diameter van 24 inch afnemen van 19 m naar 17 m. Bij K1-buizen met een diameter van 36 inch zal de risicoafstand afnemen van 29 m naar 27 m.
    
    2.6.4. Reeds omdat de bouwplannen in strijd zijn met de circulaire 1991 en de aan te houden veiligheidszone door het treffen van risicoreducerende maatregelen slechts in beperkte mate zal afnemen, heeft het college in redelijkheid kunnen nalaten voorwaarden te stellen als bedoeld in artikel 21.5.3, onder b, van de planvoorschriften en heeft het college voorts in redelijkheid kunnen weigeren voor de bouwplannen vrijstelling als bedoeld in artikel 21.5.3 van de planvoorschriften te verlenen. Dat het college in 2000 wel een bouwvergunning heeft verleend voor het glastuinbouwbedrijf van [appellanten], leidt niet tot een ander oordeel, nu het college ter zitting heeft toegelicht dat destijds de fout is gemaakt om het toen voorliggende bouwplan niet te toetsen aan het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Ten slotte faalt het betoog van [appellanten] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het Besluit externe veiligheid buisleidingen niet aan de bouwplannen in de weg staat, reeds omdat deze algemene maatregel van bestuur ten tijde van het besluit van 20 mei 2008 nog niet in werking was getreden.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Graaff-Haasnoot
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2010
    
    531.