ECLI:NL:RBSGR:2011:BP2465, Rechtbank 's-Gravenhage, 11-01-2011, AWB 10-43603
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Een richtlijn richt zich in beginsel tot de lidstaten. Richtlijnen dienen, om hun volle werking in de nationale rechtsorde te kunnen krijgen, door middel van nationale uitvoeringswetgeving in die rechtsorde te worden omgezet. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ-EG kunnen justitiabelen, in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn dan wel rechten vastleggen die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden, zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de staat, wanneer deze hetzij verzuimd heeft de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan. 
      
      
      Op 24 december 2010 is de implementatietermijn voor de Terugkeerrichtlijn verstreken, terwijl de Terugkeerrichtlijn tot op heden niet in de nationale wetgeving is geïmplementeerd. Ter beantwoording van de vraag of aan artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn rechtstreekse werking toekomt, oordeelt de rechtbank dat de woorden “met name” in dit artikellid er op duiden dat de gevallen waarin een vreemdeling op grond van dit artikellid in bewaring kan worden gesteld niet limitatief zijn opgesomd. Voorts dient het criterium dat onder a. van het eerste lid van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn is opgenomen, te weten het risico op onderduiken, gelet op hetgeen bepaald is in artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn, in nationale wetgeving te worden uitgewerkt. Dit duidt erop dat dit criterium thans niet als onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig kan worden gekwalificeerd. Naar het oordeel van de rechtbank is het criterium in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Terugkeerrichtlijn, te weten het ontwijken of belemmeren van de voorbereiding van de terugkeer of van de verwijderingsprocedure, zelfs nog ruimer dan het criterium in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat ook het criterium in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Terugkeerrichtlijn niet als onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig kan worden gekwalificeerd. Gelet hierop concludeert de rechtbank dat aan artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn geen rechtstreekse werking toekomt. 
      
      
      Om de doelstellingen van de Terugkeerrichtlijn niet te frustreren, dient artikel 59 van de Vw 2000 zoveel mogelijk richtlijnconform te worden uitgelegd. Gelet op dit toetsingskader beziet de rechtbank thans of de aan de maatregel van bewaring ten grondslag gelegde feiten deze maatregel kunnen dragen, in die zin dat deze voldoende aansluiten bij de tekst en de doelstellingen van de Terugkeerrichlijn. Uit voornoemd arrest van het HvJ-EG van 
      
      30 november 2009 valt af te leiden dat strafrechtelijke antecedenten en een ongewenstverklaring op zichzelf niet (langer) aan een maatregel van bewaring ten grondslag mogen worden gelegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Gelet op artikel 6 van de preambule bij de Terugkeerrichtlijn dient voorts sprake te zijn van objectieve criteria die zich niet beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. Ten aanzien van de gronden die aan de jegens eiser opgelegde maatregel van bewaring ten grondslag zijn gelegd, overweegt de rechtbank dat deze voldoen aan het gestelde in artikel 59 van de Vw 2000, alsmede dat geen sprake is van gronden die zijn te herleiden tot het loutere feit van illegaal verblijf.

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE 
    
    Nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch
    
    Sector bestuursrecht, meervoudige kamer 
    
    Zaaknummer:	AWB 10/43603
    		    
    Uitspraak van 11 januari 2011
    
    inzake
    
    
      [de vreemdeling],
      geboren op 1 april 1964,
      van Filippijnse nationaliteit,
      eiser,
      gemachtigde mr. T. Thissen, 
    
    
    tegen
    
    
      de minister voor Immigratie en Asiel,
      te Den Haag,
      verweerder.
    
    
    
    
      Procesverloop
      Op 20 december 2010 is eiser op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in bewaring gesteld.
    
    
    Op 20 december 2010 heeft eiser tegen zijn inbewaringstelling beroep ingesteld. Voorts heeft hij om schadevergoeding verzocht.
    
    De zaak is behandeld op de zitting van 27 december 2010, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij mr. N.H.T. Jansen. 
    
    
      Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank op 28 december 2010 met toepassing van 
      artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek heropend en de 
      behandeling verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. 
    
    
    
      De meervoudige kamer heeft de zaak behandeld ter zitting van 4 januari 2011. Aldaar is 
      eiser verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij mr. D.B. Deckers.
    
    
    
    
      Overwegingen
      1.	Eiser heeft - kort weergegeven - aangevoerd dat hij, gelet op het terugkeerbesluit van 
      20 december 2010, nog in zijn vertrektermijn zat toen de maatregel van bewaring werd opgelegd. In het terugkeerbesluit is gesteld dat eiser Nederland onmiddellijk diende te verlaten. Er is niet afgezien van het opleggen van een vertrektermijn, want dan zou in het terugkeerbesluit, gelet op artikel 11, eerste lid, van de Richtlijn 2008/115/EG (hierna: de Terugkeerrichtlijn), tevens een inreisverbod zijn opgenomen. Feitelijk heeft verweerder eiser niet in de gelegenheid gesteld Nederland onmiddellijk te verlaten, doordat verweerder aan eiser tegelijk met het uitreiken van het terugkeerbesluit de maatregel van bewaring heeft opgelegd. 
      Eiser heeft geconcludeerd dat verweerder geen beroep kan doen op artikel 8, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, omdat hem een termijn was gegeven om vrijwillig te vertrekken, die nog niet was verstreken op het moment dat de maatregel van bewaring werd opgelegd. Een beroep op artikel 8, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn gaat ook niet op, omdat dat lid spreekt over een risico in de zin van artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn dat ontstaat tijdens de gegeven termijn. Op grond van het voorgaande heeft verweerder onrechtmatig gehandeld door eiser in bewaring te stellen. 
      Voorts is aangevoerd dat de gronden de maatregel van bewaring niet kunnen dragen. Eiser is op grond van het belang van de openbare orde in bewaring gesteld. Dit is in strijd met artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn. Het Europese Hof van Justitie (HvJ-EG) heeft in het Kadzoev-arrest van 30 november 2009 (C-357-09) overwogen dat de mogelijkheid om een persoon om redenen van openbare orde en openbare veiligheid in bewaring te stellen geen grondslag kan vinden in de Terugkeerrichtlijn. Gelet op de rechtsoverwegingen 68 tot en met 70 van dat arrest dienen de bewaringsgronden “niet beschikken over documenten”, “niet beschikken over middelen van bestaan” en “niet hebben van een vaste woon- of verblijfplaats” te worden aangemerkt als gronden van openbare orde. Deze kunnen dus niet aan de maatregel van bewaring ten grondslag worden gelegd. In dit verband heeft eiser een beroep gedaan op artikel 6 van de preambule van de Terugkeerrichtlijn. De vraag is of de gronden dat eiser zich niet heeft gehouden aan zijn vertrektermijn en dat hij zich niet heeft gemeld bij de korpschef voldoende zijn om aan te nemen dat eiser zal onderduiken en, indien dit wordt aangenomen, of er geen lichter middel aangewezen is dan het opleggen van de maatregel van bewaring om onderduiken te voorkomen. In dit licht heeft eiser tevens een beroep gedaan op artikel 10 van de preambule bij de Terugkeerrichtlijn. 
    
    
    
      2.	Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat eiser op 20 december 2010 in bewaring is gesteld, terwijl de Terugkeerrichtlijn eerst op 24 december 2010 in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd diende te zijn. Eiser kwam derhalve eerst vanaf die datum een beroep op de Terugkeerrichtlijn toe. Het terugkeerbesluit was dan ook nog niet vereist en was slechts een schriftelijke bevestiging van wat eiser al wist, namelijk dat hij op grond van artikel 62 van de Vw 2000 de plicht had om Nederland onmiddellijk te verlaten. Aan eiser is derhalve geen vertrektermijn gegund. Eiser is rechtmatig en niet in strijd met de Terugkeerrichtlijn in bewaring gesteld. 
      Verweerder heeft nog verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 augustus 2001 (nr. 200103239/1), ter onderbouwing van zijn standpunt dat de omstandigheid dat er in het terugkeerbesluit staat dat eiser Nederland onmiddellijk diende te verlaten er niet aan in de weg heeft gestaan om eiser in bewaring te stellen.  
      Ook wat betreft de beroepsgrond van eiser dat de gronden de maatregel niet kunnen dragen, stelt verweerder zich op het standpunt dat artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn geen rechtstreekse werking heeft. Al gelet op de woorden “met name” in dat artikellid kan niet gesproken worden van een voldoende duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepaling. Derhalve dient te worden uitgegaan van artikel 59 van de Vw 2000. Hetzelfde geldt voor artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn. Afgezien van het voorgaande stelt verweerder zich op het standpunt dat de bewoordingen “risico op onderduiken” of “het belemmeren van het terugkeerproces”, zoals die voorkomen in artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn, geen reden geven tot wijziging van het in de Nederlandse regelgeving gehanteerde criterium. De in paragraaf A6/5.3.3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 genoemde criteria zijn aanwijzingen dat de vreemdeling zich aan de regels van toezicht zal onttrekken en dus zal onderduiken of zijn verwijdering zal belemmeren. De gronden van de bewaring hebben alle betrekking op het risico op onderduiken. Derhalve zijn deze gronden in overeenstemming met artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn. Nu deze gronden te maken hebben met het risico op onderduiken en niet met strafrechtelijke antecedenten, kan de verwijzing naar het Kadzoev-arrest al hierom niet slagen. Overigens stelt verweerder zich op het standpunt dat de Terugkeerrichtlijn, gelet op de woorden “met name” in artikel 15, eerste lid, van deze richtlijn, niet uitsluit dat een persoon om redenen van openbare orde en openbare veiligheid in bewaring wordt gesteld.
      Met betrekking tot eisers beroepsgrond dat een lichter middel diende te worden toegepast, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de Terugkeerrichtlijn geen verandering brengt in de ook in het nationale vreemdelingenrecht geldende uitgangspunt dat bewaring een ultimum remedium is. In geval van eiser volstaat een lichter middel echter niet. Eiser is in 2004 naar Nederland gekomen met een toeristenvisum voor 90 dagen. Inmiddels verblijft hij zes jaren illegaal in Nederland, zonder op enig moment te hebben getracht zijn verblijf in Nederland te legaliseren. Tevens heeft hij te kennen gegeven vooralsnog niet terug te willen keren naar de Filippijnen. 
    
    
    3.	De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    4.	Uit het gebruik van de term “onmiddellijk” in het terugkeerbesluit kan de rechtbank niet anders afleiden dan dat verweerder aan eiser geen vertrektermijn heeft gegund. Geen rechtsregel heeft er voor verweerder aan in de weg gestaan om eiser zonder het gunnen van een vertrektermijn in bewaring te stellen. Op het moment dat eiser de maatregel van inbewaringstelling werd opgelegd, was de implementatietermijn voor de Terugkeerrichtlijn nog niet verstreken. Verweerder was toen dus nog niet gehouden om in overeenstemming met de Terugkeerrichtlijn te handelen. De rechtbank laat de door eiser in dit verband aangevoerde beroepsgronden onbesproken, nu deze de rechtmatigheid van de bewaring niet kunnen raken. 
    
    5.	Ten aanzien van eisers stelling dat de gronden de maatregel van bewaring niet kunnen dragen en verweerders standpunt dat artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn geen rechtstreekse werking heeft, geldt het volgende. 
    
    6.	Een richtlijn richt zich in beginsel tot de lidstaten. Richtlijnen dienen, om hun volle werking in de nationale rechtsorde te kunnen krijgen, door middel van nationale uitvoeringswetgeving in die rechtsorde te worden omgezet. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ-EG kunnen justitiabelen, in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn dan wel rechten vastleggen die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden, zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de staat, wanneer deze hetzij verzuimd heeft de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan. 
    
    7.	Op 24 december 2010 is de implementatietermijn voor de Terugkeerrichtlijn verstreken, terwijl de Terugkeerrichtlijn tot op heden niet in de nationale wetgeving is geïmplementeerd. Ter beantwoording van de vraag of aan artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn rechtstreekse werking toekomt, oordeelt de rechtbank dat de woorden “met name” in dit artikellid er op duiden dat de gevallen waarin een vreemdeling op grond van dit artikellid in bewaring kan worden gesteld niet limitatief zijn opgesomd. Voorts dient het criterium dat onder a. van het eerste lid van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn is opgenomen, te weten het risico op onderduiken, gelet op hetgeen bepaald is in artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn, in nationale wetgeving te worden uitgewerkt. Dit duidt erop dat dit criterium thans niet als onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig kan worden gekwalificeerd. Naar het oordeel van de rechtbank is het criterium in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Terugkeerrichtlijn, te weten het ontwijken of belemmeren van de voorbereiding van de terugkeer of van de verwijderingsprocedure, zelfs nog ruimer dan het criterium in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat ook het criterium in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Terugkeerrichtlijn niet als onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig kan worden gekwalificeerd. Gelet hierop concludeert de rechtbank dat aan artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn geen rechtstreekse werking toekomt. 
    
    
      8.	Om de doelstellingen van de Terugkeerrichtlijn niet te frustreren, dient artikel 59 van de Vw 2000 zoveel mogelijk richtlijnconform te worden uitgelegd. Gelet op dit toetsingskader beziet de rechtbank thans of de aan de maatregel van bewaring ten grondslag gelegde feiten deze maatregel kunnen dragen, in die zin dat deze voldoende aansluiten bij de tekst en de doelstellingen van de Terugkeerrichtlijn. Uit voornoemd arrest van het HvJ-EG van 
      30 november 2009 valt af te leiden dat strafrechtelijke antecedenten en een ongewenstverklaring op zichzelf niet (langer) aan een maatregel van bewaring ten grondslag mogen worden gelegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Gelet op artikel 6 van de preambule bij de Terugkeerrichtlijn dient voorts sprake te zijn van objectieve criteria die zich niet beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. Ten aanzien van de gronden die aan de jegens eiser opgelegde maatregel van bewaring ten grondslag zijn gelegd, overweegt de rechtbank dat deze voldoen aan het gestelde in artikel 59 van de Vw 2000, alsmede dat geen sprake is van gronden die zijn te herleiden tot het loutere feit van illegaal verblijf. 
    
    
    
      9.	De rechtbank is aldus van oordeel dat verweerder op goede gronden eiser krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 in bewaring heeft gesteld. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat onweersproken is dat eiser:
      -	geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft;
      -	niet beschikt over een identiteitsdocument als bedoeld in artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000;
      -	zich niet heeft aangemeld bij de korpschef;
      -	niet beschikt over een vaste woon- of verblijfplaats;
      -	niet beschikt over voldoende middelen van bestaan.
      Het voorgaande is voldoende grond ernstig te vermoeden dat eiser zich aan zijn uitzetting zal onttrekken.
    
      
    10.	Ten aanzien van eisers beroep dat een lichter middel diende te worden toegepast, overweegt de rechtbank dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval een lichter middel niet volstaat. Verweerder heeft in dit verband kunnen aanvoeren dat eiser al geruime tijd illegaal in Nederland heeft verbleven. Hij heeft al die tijd geen activiteiten ondernomen om verandering in deze situatie aan te brengen. Tevens heeft hij aangegeven vooralsnog niet naar de Filippijnen te willen terugkeren. Eisers beroep op artikel 10 van de preambule bij de Terugkeerrichtlijn biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. Immers, ten aanzien van eiser is geen sprake van vrijwillige terugkeer.
    
    
      11.	Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat eiser inmiddels op 
      28 december 2010 is uitgezet naar Manilla. 
    
    
    12.	De rechtbank stelt vast dat eiser het redelijke vooruitzicht op verwijdering en het voldoende voortvarend handelen door verweerder niet heeft betwist.
      
    
      13.	Ook overigens is de rechtbank van oordeel, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de bewaring niet in strijd is met de 
      Vw 2000 en evenmin bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid ongerechtvaardigd is te achten.
    
    
    14.	Het verzoek om schadevergoeding komt niet voor toewijzing in aanmerking, nu zich geen omstandigheden als omschreven in artikel 106 van de Vw 2000 voordoen. De rechtbank ziet evenmin aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    
      Beslissing
      De rechtbank:
    
    
    
      -	verklaart het beroep gericht tegen de bewaring ongegrond; 
      -	wijst het verzoek om verweerder te veroordelen tot schadevergoeding af.
    
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. J. van Berchum, voorzitter, mr. R.J.A. Schaaf en 
      mr. T. van de Woestijne, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van 
      P. Bijen, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2011.
    
    
    
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij:
    
    
      Raad van State
      Afdeling bestuursrechtspraak
      Hoger beroep vreemdelingenzaken
      Postbus 20019
      2500 EA  Den Haag
    
    
    De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt één week  na verzending van de uitspraak door de griffier. Artikel 85 van de Vw 2000 bepaalt dat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak bevat. Artikel 6:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt onder meer dat bij het beroepschrift een afschrift moet worden overgelegd van de uitspraak. Artikel 6:6 van de Awb is niet van toepassing.
    
    Afschriften verzonden: