ECLI:NL:RVS:2006:AV2951, Raad van State, 01-03-2006, 200504702/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2004 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het palletbedrijf op het perceel [locatie] te [plaats].

200504702/1.
      Datum uitspraak: 1 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], waarvan de vennoten zijn [vennoot a en b], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 oktober 2004 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het palletbedrijf op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 26 april 2005, verzonden op 4 mei 2005, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 mei 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 juni 2005.
    
    Bij brief, verzonden op 19 juli 2005, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door [vennoot a], bijgestaan door mr. G.J. van der Heide, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.D.M. Coolen-Roest, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd omdat op het terrein van de inrichting, in strijd met voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit), pallets worden opgeslagen op een afstand van minder dan 7,5 meter van de erfgrens. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten.
    
    2.2.    Het standpunt van verweerder dat het beroep van appellante niet-ontvankelijk is voor zover het de gronden betreft die niet reeds in bezwaar zijn aangevoerd, vindt geen steun in het recht, in het bijzonder artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde. Ook overigens vloeit niet uit de wet of uit enig rechtsbeginsel voort dat gronden die niet expliciet in bezwaar zijn aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven. Er is derhalve geen reden waarom de Afdeling niet mede op grondslag van deze gronden uitspraak zou kunnen doen.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat niet duidelijk is aan wie de last onder dwangsom is opgelegd. Zij voert in dit verband aan dat de adressering en de aanhef van het primaire besluit er blijk van geven dat verweerder er ten onrechte vanuit is gegaan dat haar bedrijf een eenmanszaak is en dat als gevolg hiervan eveneens niet duidelijk is wie verweerder als overtreder heeft aangemerkt.
    
        Het primaire besluit en het bestreden besluit zijn gericht aan [appellante]. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat appellante door verweerder als overtreder wordt aangemerkt en dat aan haar de last onder dwangsom is opgelegd. Dat in de aanhef van de brief waarin het primaire besluit aan appellante wordt bekendgemaakt, één der vennoten wordt geadresseerd, maakt dit niet anders.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit onverbindend is, althans dat dit voorschrift in dit geval buiten toepassing dient te worden gelaten, zodat er geen sprake is van een overtreding. Zij voert hiertoe aan - kort weergegeven - dat dit voorschrift uitsluitend is gericht op brandpreventie en dat het voorschrift, in het algemeen maar vooral in de omstandigheden van haar geval, niet nodig is ter bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Verder voert zij in dit verband aan dat ten aanzien van een inrichting als de hare, die voor de inwerkingtreding van het Besluit al was opgericht en waarvoor een melding was gedaan krachtens het Besluit houtbewerkende bedrijven milieubeheer, in het Besluit in strijd met artikel 8.42, tweede lid, van de Wet milieubeheer niet is voorzien in overgangsrecht.
    
    2.4.1.    Niet in geschil is dat op het terrein van de inrichting, in strijd met voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit, op een afstand van minder dan 7,5 meter van de erfgrens pallets worden opgeslagen.
    
    2.4.2.    Ingevolge artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kunnen bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen regels worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Het Besluit is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in dit artikellid.
    
    
          Ingevolge artikel 8.42, tweede lid, van de Wet milieubeheer bevat een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40 een overgangsregeling met betrekking tot inrichtingen die al zijn opgericht op het tijdstip waarop de maatregel in werking treedt. 
      2.4.3.    Het voorkomen van (het overslaan van) brand betreft een aspect dat ziet op de externe veiligheid van de inrichting. Het stellen van regels hieromtrent moet derhalve worden geacht nodig te zijn ter bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer. In zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit onverbindend is dan wel dat het in dit geval buiten toepassing zou moeten blijven.
    
    
        Niet in geschil is dat de inrichting van appellante al was opgericht op het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit. Ten aanzien van de inrichting is, blijkens de stukken, een melding gedaan krachtens het Besluit houtbewerkende bedrijven milieubeheer. Vast staat verder dat ten aanzien van de inrichting geen nadere eisen zijn gesteld krachtens het Besluit houtbewerkende bedrijven milieubeheer. Uit de artikelen 7 en 8 van het Besluit, waarin een overgangsregeling als bedoeld in artikel 8.42, tweede lid, van de Wet milieubeheer is vervat, volgt dat de inrichting van appellante, onder deze omstandigheden, vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit onmiddellijk en onverkort aan de voorschriften van bijlage B van het Besluit dient te voldoen. Niet is voorzien in een regeling op grond waarvan de inrichting niet aan de afstandseis van voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit zou hoeven te voldoen, hetgeen appellante kennelijk voor ogen staat. In hetgeen appellante hieromtrent heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat dit voorschrift onverbindend zou zijn dan wel dat het in dit geval buiten toepassing zou moeten blijven. Dat in het Besluit houtbewerkende bedrijven milieubeheer niet een dergelijke afstandseis was opgenomen, maakt dit niet anders.
    
        Gezien het vorenstaande, moet worden geconcludeerd dat sprake is van een overtreding, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
    
    2.5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.    Appellante betoogt dat verweerder niet handhavend had mogen optreden. Zij voert hiertoe aan dat concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Appellante wijst op de wijziging van het Besluit, die is aangekondigd in het Ontwerpbesluit houdende wijziging van enige krachtens de artikelen 8.40, 8.41 en 8.42 van de Wet milieubeheer gegeven algemene maatregelen van bestuur (opheffing van onvolkomenheden) (hierna: het Ontwerpbesluit). Daarbij zal de afstandseis van voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit komen te vervallen. In dit verband voert zij verder aan dat, nu slechts de overtreding van de afstandsnorm van voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit aan het handhavend optreden ten grondslag ligt, niet relevant is of de inrichting kan voldoen aan de nieuwe stralingsbelastingseis die in het Ontwerpbesluit wordt aangekondigd. Verder voert appellante aan dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Zij stelt dat zij, indien zij voor de palletopslag een afstand van 7,5 meter tot de erfgrens zou aanhouden, haar bedrijfsvoering ter plaatse wegens ruimtegebrek zou moeten staken. Ten slotte doet appellante een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij voert hiertoe aan dat in de gemeente Moerdijk nog een ander palletbedrijf is gevestigd waar niet aan de afstandseis van voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, van bijlage B bij het Besluit wordt voldaan maar dat ten aanzien van die inrichting niet handhavend wordt opgetreden.
    
    2.6.1.    Uit de in het Ontwerpbesluit aangekondigde wijziging van het Besluit blijkt dat de afstandseis van 7,5 meter, zoals deze is neergelegd in voorschrift 2.3.1, aanhef en onder b, alsmede in voorschrift 1.6.13 van bijlage B bij het Besluit, wordt vervangen door een stralingsbelastingseis. Naar het oordeel van de Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, aannemelijk geworden dat aan deze stralingsbelastingseis, zoals die is verwoord in het Ontwerpbesluit, onder de omstandigheden ter plaatse, niet kan worden voldaan indien op het terrein van de inrichting direct tegen de erfgrens pallets worden opgeslagen. De stralingsbelastingseis impliceert derhalve dat in dit geval een zekere afstand dient te worden aangehouden tussen de palletopslag en de erfgrens van de inrichting. Nu dit, blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting, niet het geval is, bestaat in zoverre geen uitzicht op legalisatie, nog daargelaten de vraag of de aangekondigde wijziging van het Besluit, nu dit toekomstige regelgeving betreft, wel voldoende concreet is.
    
    2.6.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat ten aanzien van het door appellante genoemde, andere palletbedrijf in de gemeente Moerdijk niet verweerder, maar het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het bevoegd gezag is. Nu het al dan niet handhavend optreden ten aanzien van dit beweerdelijk gelijke geval derhalve een beslissing van een ander bestuursorgaan dan verweerder betreft, kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel reeds hierom niet slagen.
    
    2.6.3.    In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling, mede gezien het vorenstaande, ook overigens geen grond voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen, op grond waarvan behoort te worden afgezien van handhavend optreden. Verweerder heeft de last onder dwangsom op goede gronden opgelegd en in bezwaar gehandhaafd.
    
    2.7.    Appellante voert aan dat zij aanspraak maakt op nadeelcompensatie. Volgens haar wordt zij in vergelijking met andere palletbedrijven, die allen beschikken over een groter bedrijfsterrein en waarop de afstandseis dus minder zwaar drukt, bovenmatig en onevenredig getroffen.
    
        Uit het Besluit volgt dat appellante, alsmede alle andere inrichtingen die onder de werkingssfeer daarvan vallen, onmiddellijk en onverkort aan de daarbij gestelde voorschriften dienen te voldoen. De schade die appellante in dit geval beweerdelijk leidt vloeit derhalve rechtstreeks voort uit het Besluit en niet uit verweerders besluit tot handhavend optreden. In zoverre kan dit aspect niet in deze procedure aan de orde komen.
    
    2.8.    Appellante voert aan - kort weergegeven - dat in dit geval sprake is van ongerechtvaardigde inmenging in haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    
        Ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze bepalingen tasten ingevolge dit artikel, voor zover hier verder van belang, op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
    
        In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het Besluit, waarin algemene regels zijn gegeven ter regulering van het gebruik van eigendom, of de wijze waarop verweerder in het bestreden besluit in het algemeen belang het in het Besluit opgenomen voorschrift 2.3.1 heeft gehandhaafd, op ongerechtvaardigde wijze inbreuk zou maken op het eigendomsrecht van appellante. Deze grond faalt.
    
    2.9.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Van Hardeveld
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006
    
    312-431.