ECLI:NL:RBSGR:2007:BH5366, Rechtbank 's-Gravenhage, 28-03-2007, 248514 / HA ZA 05-2558
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Staatsaansprakelijkheid, LNV, pluimvee. Zie ook LJN BH5361, BH5362, BH5367en BH5368.

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 248514 / HA ZA 05-2558
    
    Vonnis van 28 maart 2007
    
    in de zaak van
    
    
      [eiseres],
      wonende te [plaats],
      eiseres,
      procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. J.P. Heinrich.
    
    
    
    Partijen zullen hierna “[eiseres]” en “de Staat” genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding;
      -	de conclusie van antwoord;
      -	de conclusie van repliek;
      -	de conclusie van dupliek. 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	[eiseres] heeft een vleeskalkoenenbedrijf in [plaats]. Dit bedrijf vormt één inrichting met het bedrijf van [A] (verder: de inrichting). Voor de inrichting is in 1985 een milieuvergunning verleend voor het houden van 34.435 stuks vleeskalkoenen. Feitelijk werd een geringer aantal dieren gehouden.
    
    
    2.2.	Bij besluit van 28 november 1995 is voor de inrichting een nieuwe milieuvergunning verleend voor het houden van 33.580 vleeskalkoenen.
    
    2.3.	Bij besluiten van 7 mei 1996 en 3 juni 1997 zijn bouwvergunningen verleend ten behoeve van stallen voor de inrichting.
    
    2.4.	In de periode 1995-1997 heeft [eiseres] mestproductierechten als bedoeld in de Meststoffenwet (Mw) verworven.
    
    2.5.	In oktober 1998 zijn opdrachten verstrekt tot het verwerven van aanvullende mestproductierechten ten behoeve van de inrichting.
    
    
      2.6.	Bij brief van 6 november 1998 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, thans Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (verder: LNV) een wijziging aangekondigd van de Mw, waarbij een stelsel van pluimveerechten zou worden ingevoerd. Met ingang van 1 januari 2001 is deze wijziging in werking getreden.
      Tevens is op 1 januari 2001 in werking getreden het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet (verder: het Uitvoeringsbesluit).
    
     
    2.7.	Bij schrijven van 11 mei 2001 heeft het Bureau Heffingen van het Ministerie van LNV aan [eiseres] meegedeeld dat haar bedrijf niet voldoet aan de voorwaarden van het door haar gekozen hardheidsgeval. Daarom kreeg haar bedrijf niet meer pluimveerechten dan uit de hoofdregels van het systeem van de Mw voortvloeit.
    
    2.8.	[eiseres] heeft vervolgens ten behoeve van een geplande uitbreiding pluimveerechten bijgekocht.
    
    2.9.	[eiseres] heeft de Staat aansprakelijk gesteld voor de gevolgen van de wijziging van de Mw voor haar bedrijfsvoering.
    
    
      3.	Het geschil
      3.1	[eiseres] vordert (1) een verklaring voor recht dat de Staat jegens haar onrechtmatig handelt door titel 2 van hoofdstuk V van de Mw vast te stellen en uit te vaardigen, zonder voor haar te voorzien in een integrale schadevergoeding voor de door haar als gevolg daarvan geleden en nog te lijden schade en (2) veroordeling van de Staat tot betaling van een schadevergoeding van € 45.514,16, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van verzuim en veroordeling van de Staat in de proceskosten.
    
    
    
      3.2.	De gestelde onrechtmatigheid van Titel 2 van Hoofdstuk V van de Mw, en meer in het bijzonder van het Uitvoeringsbesluit, waarop [eiseres] haar vorderingen baseert, is volgens haar met name gelegen in onverbindendheid van artikel 4 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit, wegens strijd met artikel 58k van de Mw en strijdigheid van het pluimveerechtenstelsel met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Zij stelt bovendien dat het stelsel een doorkruising is van het communautaire marktordeningsrecht.
      Als gevolg van de toepassing het pluimveerechtenstelsel en meer in het bijzonder van artikel 4 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit heeft haar pluimveebedrijf niet de hoeveelheid pluimveerechten ten behoeve van het houden van pluimvee toegewezen gekregen, die nodig was om de voorgenomen bedrijfsuitbreiding te realiseren. Voor die uitbreiding waren al zeer vérgaande en onomkeerbare investeringen gedaan toen het stelsel van de Mw, voor [eiseres] onvoorzienbaar, werd aangekondigd. Voor haar bedrijf heeft zij namelijk alleen die hoeveelheid pluimveerechten gekregen waarop zij aanspraak had op grond van de hoofdregels van de Mw zelf, maar haar verzoek om extra pluimveerechten is krachtens het Uitvoeringsbesluit afgewezen. De voor de feitelijke uitbreiding van het bedrijf benodigde rechten heeft zij daarom tegen aanzienlijke kosten, namelijk € 45.514,16, moeten aankopen.
    
    
    3.3.	De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	De Staat heeft als meest vérstrekkend verweer gevoerd dat [eiseres] niet kan worden ontvangen in haar vorderingen, omdat de schade die zij stelt te hebben geleden voortvloeit uit de toepassing van het Uitvoeringsbesluit. Het resultaat van die toepassing, namelijk de vaststelling dat haar pluimveebedrijf niet in aanmerking komt voor extra pluimveerechten, had zij kunnen aanvechten door het maken van bezwaar, en vervolgens door het instellen van beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Nu [eiseres] dat heeft nagelaten heeft de afwijzing van haar verzoek om extra pluimveerechten, boven de rechten die haar zijn toegewezen op grond van de Mw zelf, formele rechtskracht gekregen. Een oordeel van de rechtbank over de verbindendheid van het Uitvoeringsbesluit kan aan die formele rechtskracht niet afdoen, zodat [eiseres] geen belang heeft bij beoordeling van de verbindendheid van het Uitvoeringsbesluit.
      In het verlengde hiervan voert de Staat als verweer dat [eiseres] geen belang heeft bij haar vordering, naar de rechtbank begrijpt omdat deze procedure niet tot toekenning van extra pluimveerechten voor [eiseres] kan leiden.
    
    
    
      4.2.	Dit verweer van de Staat treft geen doel. [eiseres] heeft in haar conclusie van repliek bevestigd dat het besluit van 11 mei 2001 (rechtsoverweging 2.7.) rechtmatig is in het licht van de regelgeving waarop dit besluit berust. Het is (daarom) dat zij juist de rechtmatigheid van deze regelgeving, althans van de vaststelling en uitvaardiging daarvan zonder te voorzien in een integrale schadevergoeding, aan haar vordering ten grondslag legt.
      Om deze reden faalt ook het verweer dat [eiseres] geen belang heeft bij haar vordering, omdat zij schadevergoeding vordert en niet (alsnog) extra pluimveerechten.
    
    
    
      4.3.	De Staat heeft vervolgens als verweer gevoerd dat [eiseres] niet-ontvankelijk verklaard dient te worden in haar vordering omdat zij de rechtsgeldigheid van artikel 4 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit had kunnen laten toetsen door het CBb in het kader van beroep tegen het besluit van 11 mei 2001. Daargelaten of deze exceptieve toetsing inderdaad zou hebben kunnen plaatsvinden, hetgeen [eiseres] betwist, oordeelt de rechtbank dat gezien de huidge stand van de jurisprudentie de opvatting van de Staat dat deze mogelijkheid tot niet-ontvankelijkverklaring zou moeten leiden, onvoldoende steun vindt in het recht. De rechtbank verwijst hiervoor naar het arrest van de Hoge Raad van 11 oktober 1996, NJ 1997, 165.
      [eiseres] kan derhalve in haar vordering worden ontvangen en de rechtbank zal deze inhoudelijk beoordelen.
      De rechtbank zal daartoe eerst de gestelde onverbindendheid van artikel 4 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit wegens strijdigheid met artikel 58k van de Mw beoordelen. Indien artikel 4 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit niet onverbindend kan worden geoordeeld, zal de rechtbank het stelsel van pluimveerechten toetsen aan het communautaire marktordeningsrecht en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
    
    
    
    Strijdigheid van artikel 4 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit met artikel 58k van de Mw
    
    4.4.	De rechtbank begrijpt de dagvaarding zo dat [eiseres] wil betogen dat zij op grond van artikel 58k, lid 1, onder a, van de Mw, een aanspraak had op een hoger pluimveerecht dan voortvloeit uit de hoofdregels van de Mw voor de vaststelling van dat recht, die haar vervolgens is ontzegd doordat artikel 4, lid 2 van het Uitvoeringsbesluit een restrictievere regeling bevat. De kern van haar betoog op dit punt is dat in artikel 58k lid 1, onder a, een aanspraak op meer pluimveerechten wordt toegekend indien (voor zover i.c. relevant) een milieuvergunning is aangevraagd en verkregen voor een uitbreiding van het feitelijk gehouden aantal dieren, terwijl in artikel 4, lid 2 van het Uitvoeringsbesluit (ook) wordt geëist dat sprake is van een uitbreiding van het aantal vergunde dieren.
    
    
      4.5.	De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer (bij conclusie van dupliek, 3.5) dat uit de door [eiseres] in geding gebrachte uitspraak  van het CBb van 6 maart 2003 en uit de uitspraak  van het CBb van 11 november 2003 (LJN AO0999) blijkt dat het CBb artikel 4 lid 2 van het uitvoeringsbesluit niet strijdig heeft geoordeeld met artikel 58k, lid 1 onder a van de Mw. De tweede uitspraak ziet op eenzelfde situatie als die waarin [eiseres] getuige de in de rechtsoverwegingen 2.1. tot en met  2.5 vermelde feiten verkeerde, namelijk dat de nieuwe milieuvergunning bedoeld was voor een uitbreiding van het feitelijk gehouden aantal dieren, omdat de stalcapaciteit voor het volledig benutten van de oude milieuvergunning ontbrak. Het CBb heeft geoordeeld dat de uit artikel 4, lid 2 van het Uitvoeringsbesluit voortvloeiende beperking van de uit artikel 58k, lid 1 Mw voortvloeiende aanspraak een grondslag vindt in artikel 58k, lid 3 van die wet.
      De rechtbank vindt in de stellingen van [eiseres] geen aanknopingspunten anders te oordelen dan het CBb.
    
    
    Aangezien de stellingen van [eiseres] onvoldoende aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat artikel 4 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit verbindende kracht mist, komt de rechtbank toe aan de toetsing van het stelsel van pluimveerechten.
    
    Het communautaire marktordeningsrecht
    
    
      4.6.	De in dit verband meest vérstrekkende stelling van [eiseres] is dat het pluimveerechtenstelsel van de Mw in strijd is met dwingend communautair marktordeningsrecht. Als deze stelling slaagt betekent dat namelijk, dat de artikelen van de Mw waarin dat stelsel is neergelegd, en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels, onverbindend zijn en reeds om die reden buiten toepassing moeten blijven. Een verdere beoordeling of de aangevallen rechtsregel op grond van de specifieke omstandigheden van het concrete geval buiten toepassing moet blijven kan dan achterwege blijven.
      In essentie betoogt [eiseres] dat het pluimveerechtenstelsel ingrijpt in het vrije verkeer van slachtpluimvee en eieren van pluimvee, dat uitputtend is geregeld in de rechtstreeks werkende EG-Verordeningen nr. 2777/75 en 2771/75, beide van 29 oktober 1975 en gepubliceerd in PbEG L 282. Zij verwijst ter onderbouwing van dit standpunt met name naar het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot het pluimveerechtenstelsel in de Mw heeft geleid (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 473, A).
      De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer dat deze verordeningen niet afdoen aan de bevoegdheid van de nationale wetgever een regeling tot stand te brengen die andere doeleinden nastreeft dan marktordening. In dit geval is het pluimveerechtenstelsel in het leven geroepen teneinde de mestproductie te beperken met het oog op het belang van het milieu en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit, en om de productveiligheid en het dierenwelzijn te bevorderen. Van een verboden doorkruising van de gemeenschappelijke marktordening is dus geen sprake. De rechtbank verwijst ter zake naar het door de Staat aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001, NJ 2002, 469.
    
     
    Ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht
    
    
      4.7.	Tegen de stelling van [eiseres] dat het pluimveerechtenstelsel jegens haar een ongerechtvaardigde inbreuk op hun eigendomsrecht vormt, heeft de Staat als verweer gevoerd dat het stelsel van pluimveerechten in de Mw als zodanig een op grond van artikel 1 EP toegestane beperking is van het gebruik van mestproductierechten. Daartoe heeft hij onder meer verwezen naar de gronden van het vonnis van deze rechtbank van 12 november 2003, in de zaak met rolnummer 02/1812 (overgelegd bij conclusie van antwoord). In dit vonnis is een oordeel gegeven over de verenigbaarheid van het stelsel van pluimveerechten in de Mw met artikel 1 EP. De rechtbank heeft de in dit stelsel vervatte eigendomsregulering gerechtvaardigd en in overeenstemming met deze verdragsbepaling geacht. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de regulering bij wet is voorzien, een gerechtvaardigd belang dient, te weten de bescherming van het milieu, en proportioneel is, omdat de rechten van de betrokkenen in voldoende mate zijn gerespecteerd aangezien de mestproductierechten die niet mochten worden omgezet in pluimveerechten, niet zijn vervallen.
      In hetgeen [eiseres] in dit geding heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in voornoemd vonnis, om de navolgende redenen.
    
    
    (1) Het betoog van [eiseres] dat de Mw ten aanzien van het pluimveerechtenstelsel niet voldoet aan de inhoudelijke eisen, die uit hoofde van artikel 1 EP moeten worden gesteld aan een wettelijke regeling waarbij het gebruik van eigendom wordt gereguleerd, faalt. De enkel aangevoerde omstandigheid dat ten tijde van het plegen van de investeringen niet voorzienbaar was dat een dergelijk stelsel zou worden ingevoerd - daargelaten of deze stelling feitelijk juist is  - brengt niet mee dat de Mw niet voldoet aan de eisen van kenbaarheid en voorspelbaarheid (“accessibility” en “foreseeableness as to its effects”). Daarbij wijst de rechtbank erop dat de (on-)voorzienbaarheid van de invoering van een wettelijke regeling, anders dan [eiseres] meent, geen betekenis heeft voor de beantwoording van de vraag of de regeling aan deze eisen voldoet. De voorzienbaarheid van de invoering wordt betrokken bij de beoordeling van de vraag of de invoering van de regeling [eiseres] onevenredig zwaar heeft getroffen.
    
    
      (2) Het betoog van [eiseres] dat het pluimveerechtenstelsel geen redelijk doel dient (en niet kan dienen), terwijl zij door de invoering ervan forse bedrijfsschade lijdt, zodat reeds daarom geen sprake is van een “fair balance” faalt eveneens. Zij stelt dat het beoogde milieubelang, namelijk afname van de fosfaatproductie, niet wordt bereikt omdat mestproductierechten die niet meer voor het houden van pluimvee kunnen worden gebruikt niet vervallen, maar voor het houden van andere diersoorten (behoudens varkens) gebruikt kunnen worden, zodat per saldo geen daling van de fosfaatproductie wordt bereikt en niet kan worden bereikt.
      Uit de door de Staat aangehaalde passages uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Mw, komt naar voren dat de wetgever de ingreep in de mestproductierechten heeft beperkt tot een bevriezing van de mogelijkheden pluimvee te houden, met behoud van de mogelijkheid deze rechten te gebruiken voor andere dieren dan pluimvee, teneinde de aantasting van het eigendomsrecht niet ingrijpender te maken dan noodzakelijk om het beoogde doel van beperking van mestproductie te bereiken. De wetgever heeft niet waarschijnlijk geacht dat de mogelijkheid mestproductierechten die niet meer voor pluimvee kunnen worden gebruikt, wel in te zetten voor het houden van andere dieren, het beoogde doel van beperking van de mestproductie zou ondergraven. Om uiteenlopende redenen viel een uitbreiding van het houden van die diersoorten met gebruikmaking van vrijgekomen rechten volgens de wetgever namelijk niet te verwachten. Gesteld noch gebleken is dat de wetgever in deze verwachting bedrogen is uitgekomen.
      De Staat heeft er bovendien op gewezen dat met het pluimveerechtenstelsel ook andere belangen worden gediend, zoals het dierenwelzijn en verbetering van de controle op de voedselveiligheid. Dit is door [eiseres] niet weersproken. Daarom is niet van doorslaggevend belang of het pluimveerechtenstelsel noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen van de Europese nitraatrichtlijn, nu dit stelsel onweersproken (ook) andere belangen dient.
    
     
    
      4.8.	[eiseres] heeft verder in het kader van haar beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM aangevoerd dat zij onevenredig zwaar is getroffen door de invoering van het pluimveerechtenstelsel (een “individual and excessive burden”). 
      Zij heeft daartoe in essentie verwezen naar de noodzaak om voor € 45.514,16 pluimveerechten aan te kopen, teneinde de geplande bedrijfsuitbreiding te kunnen verwezenlijken, waarvoor zij al aanzienlijke investeringen had gedaan toen het pluimveerechtenstelsel op 6 november 1998 werd aangekondigd, naar zij stelt volkomen onverwacht en in volstrekte afwijking van hetgeen tot dan toe door de Staat als beleid werd gevoerd.
    
    
    De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    Ten aanzien van de voorzienbaarheid van de invoering van het pluimveerechtenstelsel
    
    
      4.9.	De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer, dat de ingreep reeds voor 6 november 1998 voorzienbaar was. De discussie over het beperken van de mogelijkheden tot het houden van pluimvee is al vanaf december 1997 nadrukkelijk in de openbaarheid gevoerd, te beginnen met een in de Tweede Kamer aanvaardde motie van het Kamerlid Ter Veer van 18 december 1997, waarin werd verzocht om het nemen van maatregelen om de groei van de pluimveehouderij tegen te gaan. Op 9 april 1998 is verschenen de nota “Iedereen kiplekker !”, uitgebracht door het Productschap Pluimvee en Eieren. Daarin werd vanuit de pluimveesector zelf onder meer een groeistop van de sector voorgesteld.
      Toen [eiseres] in oktober 1998 mestproductierechten aankocht ten behoeve van de voorgenomen bedrijfsuitbreiding was de beperking van uitbreidingsmogelijkheden zoals uiteindelijk in het pluimveerechtenstelsel vervat dan ook geenszins onvoorzienbaar.
    
     
    Ten aanzien van de gestelde schade
    
    
      4.10.	De door [eiseres] gestelde en gevorderde schade moet gelet op de voorgaande rechtsoverwegingen worden aangemerkt als behorend tot het normale ondernemersrisico, zoals de Staat ten verweer heeft opgemerkt.
      In dit verband heeft [eiseres] niet nader onderbouwd waarom het met de aankoop van extra rechten gemoeide bedrag disproportioneel zou zijn in relatie tot de overige investeringen, die naar haar zeggen een bedrag van in totaal € 312.500,-- hebben belopen.
    
     
    4.11.	Uit het vorenstaande volgt dat uit de stellingen van [eiseres] niet valt te concluderen dat de invoering van het pluimveerechtenstelsel een “individual and excessive burden” op haar (bedrijf) heeft gelegd.
    
    Conclusie
    
    4.12.	De rechtbank komt tot het oordeel dat niet is gebleken dat de Staat jegens [eiseres] onrechtmatig heeft gehandeld. Daarom komen de vorderingen niet voor toewijzing in aanmerking.
     
    4.13.	Als geheel in het ongelijk gestelde partij wordt [eiseres] veroordeeld in de proceskosten. Op verzoek van de Staat wordt deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad verklaard. De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten is toewijsbaar zoals gevorderd.
    
    
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank:
    
    
    - wijst de vorderingen af; 
    
    -	veroordeelt [eiseres] in de kosten van deze procedure, aan de zijde van de Staat, tot op deze uitspraak vastgesteld op € 1.000,-- aan verschotten en  € 1.788,-- aan salaris van de procureur, te vermeerderen met de wettelijke rente over beide bedragen ingaande veertien dagen na de dag van de betekening van dit vonnis; 
    
    -	verklaart dit vonnis ten aanzien van de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. J.L. Verbeek en in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2007.?