ECLI:NL:RVS:2012:BX1033, Raad van State, 11-07-2012, 201109214/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 december 2007 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de werkplaats, chalet, carport, houtopslag en overkapping op het perceel [locatie 1] te Waalre (hierna: het perceel) te verwijderen.

201109214/1/A1.
      Datum uitspraak: 11 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Eindhoven,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 5 juli 2011 in zaak nr. 09/731 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Waalre.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 december 2007 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de werkplaats, chalet, carport, houtopslag en overkapping op het perceel [locatie 1] te Waalre (hierna: het perceel) te verwijderen.
    
    Bij besluit van 13 januari 2009 heeft het college het door [belanghebbenden] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering het besluit van 27 december 2007 gehandhaafd. Voorts is [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het bewonen van het tuinhuis te beëindigen.
    
    Bij uitspraak van 5 juli 2011, verzonden op 12 juli 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 19 september 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Brüll, advocaat te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door T. Sayilgan, S. Liebregts en I. Batmaz, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbenden], beide bijgestaan door mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda, ter zitting verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Natuurgebied" met de nadere aanduiding "floragebied".
    
    Ingevolge artikel 3.1 zijn de gronden die op de plankaart zijn aangeduid als "Natuurgebied", voor zover hier van belang, bestemd voor
    
    a. behoud of herstel en ontwikkeling van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurlijke, landschappelijke of cultuurhistorische waarden;
    
    b. extensief dagrecreatief medegebruik;
    
    c. behoud en/of herstel van archeologische waarden voor zover op de plankaart de aanduiding "archeologisch monument" is aangegeven;
    
    d. bescherming van de kwaliteit van het grondwater voor zover gelegen binnen de aanduiding "beschermingszone van het grondwaterbeschermingsgebied Aalsterweg" op de plankaart.
    
    Ingevolge artikel 27.1 is het verboden om de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met het in het plan bepaalde.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 46, van de planvoorschriften wordt onder extensieve dagrecreatie, voor zover hier van belang, verstaan het tussen zonsopgang en zonsondergang door wandelaars gebruiken van met rustpunten en bewegwijzering uitgeruste gronden.
    
    Ingevolge artikel 30.3, eerste lid, mag het gebruik van gronden dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt worden voortgezet, met uitzondering van het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen totdat tijdstip geldende plan, daarbij inbegrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    
    Ingevolge het voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Herziening Aalst 1965" rustte op het perceel de bestemming "Bos" en de bestemming "Tuin III".
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangeduid als "Bos" bestemd voor het behoud van de aldaar aanwezige houtopstanden en van de landschappelijke waarde met de daarbij behorende paden.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, zijn de gronden op de kaart aangeduid als "Tuin III" bestemd voor open of bebost terrein bij de in artikel 15 bedoelde villa’s met de daarbij behorende paden, verhardingen en parkeergelegenheden, alsmede voor woondoeleinden voor zover op de kaart aangeduid als "bebouwingsvlak Tuin III".
    
    Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Algemene Bijgebouwen- en Gebruiksregeling 1990 wordt artikel 26 van het bestemmingsplan "Herziening Aalst 1965" in zijn geheel vervangen door artikel 5 van de Algemene Bijgebouwen- en Gebruiksregeling 1990.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, is het verboden om onbebouwde grond te gebruiken in strijd met de bestemming.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet bevoegd was om kennis te nemen van het besluit van 13 januari 2009 voor zover dat ziet op de last onder dwangsom ten aanzien van het gebruik van het tuinhuis. Daartoe voert hij aan dat het besluit ten aanzien van dit punt dient te worden aangemerkt als een primair besluit waartegen geen beroep open staat. Voorts voert hij aan dat aan de last ten aanzien van het gebruik van het tuinhuis een ander feitencomplex en andere voorschriften ten grondslag zijn gelegd, hij niet eerder op de hoogte was van de verzoeken en hij in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet is gehoord.
    
    2.2.1. [belanghebbenden] hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de op het perceel aanwezige bouwwerken die volgens hen zonder de daartoe vereiste bouwvergunning zijn gerealiseerd. Voorts hebben zij het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het op het perceel aanwezige tuinhuis. Het college heeft naar aanleiding van die verzoeken op 27 december 2007 slechts besloten handhavend op te treden tegen de zonder vergunning opgerichte bouwwerken. Het door [belanghebbenden] daartegen gemaakte bezwaar hield, voor zover hier van belang, in dat het college ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen het gebruik van het tuinhuis. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 januari 2010 in zaak 200904613/1/H1) geeft de bezwaarschriftenprocedure het bestuursorgaan gelegenheid een primair besluit te heroverwegen en eventueel bij beslissing op bezwaar daarvoor een beslissing met een andere inhoud in de plaats te stellen. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht het besluit van 13 januari 2009, ook voor zover dit het gebruik van het tuinhuis betreft, aangemerkt als een besluit op bezwaar waartegen beroep openstaat.
    
    In de omstandigheid dat [appellant] niet eerder op de hoogte was van de inhoud van de verzoeken, wordt geen aanleiding gevonden voor een ander oordeel. Uit het verslag van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 23 april 2008 volgt dat zowel [belanghebbende A] als [appellant] hun standpunten ten aanzien van het gebruik van het perceel, waaronder het gebruik van het tuinhuis, naar voren hebben gebracht.
    
    Het betoog van [appellant] dat hij in strijd met artikel 4:8 van de Awb niet is gehoord, leidt evenmin tot een ander oordeel. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dient het besluit van 13 januari 2009 te worden aangemerkt een besluit op bezwaar en is niet artikel 4:8 van de Awb, maar artikel 7:2 van die wet van toepassing. Nu het gebruik van het perceel tijdens de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 23 april 2008 aan de orde is geweest en [appellant] daarbij aanwezig was, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] in strijd met artikel 7:2 van de Awb niet is gehoord.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik in strijd is met het thans geldende bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat hij niet op het perceel woont, maar af en toe een nacht in het tuinhuis verblijft.
    
    2.3.1. Vast staat dat [appellant] incidenteel op het perceel overnacht. Dit gebruik kan, anders dan Van de Hurk betoogt, niet worden aangemerkt als extensief dagrecreatief medegebruik als bedoeld in artikel 3.1 gelezen in verbinding met artikel 1, aanhef en onder 46, van de planvoorschriften, nu ingevolge laatstgenoemd artikel slechts het gebruik tussen zonsopgang en zonsondergang onder extensieve dagrecreatie kan vallen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het overnachten op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Er bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op het perceel woont. Immers, elke vorm van verblijf waarbij op het perceel wordt overnacht, is in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft bij voormeld besluit dan ook terecht [appellant] onder oplegging van een last onder dwangsom, gelast om de overtredingen van het bestemmingsplan te (doen) beëindigen door niet meer te (laten) overnachten in het tuinhuis.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het tuinhuis wordt beschermd door het in artikel 30.3 van het bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsrecht, faalt eveneens.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van het tuinhuis voor overnachting reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Herziening Aalst 1965". Ingevolge dat bestemmingsplan in samenhang bezien met de artikelen 23 en 5 van de Algemene Bijgebouwen- en Gebruiksregeling 1990 is het verboden om de gronden te gebruiken in strijd met de bestemming. Ter zitting is gebleken dat de erker van het tuinhuis is gerealiseerd op het gedeelte van het perceel waarop ingevolge artikel 6, eerste lid, van het voorheen geldende bestemmingsplan de bestemming "Bos" rustte. Ten tijde van belang had het tuinhuis, zoals ter zitting is gebleken, geen erker maar een veranda. Voorts is ter zitting gebleken dat het tuinhuis voor het overige is gelegen op het gedeelte van het perceel met voorheen de bestemming "Tuin III", maar niet in zijn geheel binnen het bouwvlak als bedoeld in artikel 12 van het voorheen geldende bestemmingsplan. Het gebruik van het tuinhuis voor overnachting is, en dat is tussen partijen niet in geschil, in strijd met artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Aalst". Het gebruik is eveneens in strijd met de op het perceel rustende bestemming "Tuin III", nu ingevolge artikel 12, eerste lid, van het voorheen geldende bestemmingsplan de gronden met deze bestemming slechts zijn bestemd voor woondoeleinden voor zover deze op de kaart zijn aangewezen als "bebouwingsvlak Tuin III", hetgeen hier niet het geval is.
    
    Nu het gebruik, gelet op het voorgaande, in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan behoeft hetgeen [appellant] over de splitsing van eigendom heeft aangevoerd, te weten dat het tuinhuis door splitsing van het eigendom de status bijgebouw bij het pand [locatie 2] heeft verloren, geen bespreking.
    
    2.5. Anders dan [appellant] betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij besluit van 31 mei 1994 vergunning heeft verleend dat mede strekt tot het huidige gebruik van het perceel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat bij voormeld besluit een vergunning is verleend voor het bouwen van een tuinhuis en dat het college daaraan voorafgaand bij brief van 22 oktober 1993 aan [appellant] heeft medegedeeld dat het bewonen van het tuinhuis niet is toegestaan.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het niet mogelijk is om een preventieve last op te leggen. De opgelegde last ziet op het voorkomen van de reeds geconstateerde overtreding en derhalve is, anders dan gesteld, geen sprake van een preventieve last onder dwangsom.
    
    2.7. Nu gelet op het voorgaande het perceel in strijd met de bestemming wordt gebruikt en het gebruik niet onder het overgangsrecht valt, is in strijd met artikel 27.1 van het bestemmingsplan gehandeld en is het college bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden dient af te zien. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar de adviesnota's aan het college uit 1993 en 1994, aan dat in 1993 en 1994 is afgesproken dat er niet handhavend zal worden opgetreden tegen het incidenteel overnachten in het tuinhuis.
    
    2.8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Uit de adviesnota's volgt dat het permanent bewonen van het tuinhuis in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan "Herziening Aalst 1965". Voorts wordt in de adviesnota's aangegeven dat controles dienen te worden uitgevoerd inzake het gebruik van het tuinhuis en dat bij strijd met het bestemmingsplan zo nodig handhavend zal worden opgetreden. Uit de adviesnota's volgt niet dat het college heeft toegezegd niet handhavend te zullen optreden tegen incidentele overnachting op het perceel. Onder deze omstandigheden heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat namens het college concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het strijdige gebruik. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat het college rechtens te honoreren verwachtingen heeft gewekt dat niet tegen het gebruik van het tuinhuis zou worden opgetreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, gelet op het feit dat het college lange tijd op de hoogte was van het gebruik en niet eerder daartegen handhavend is opgetreden, het college thans van handhavend optreden dient af te zien.
    
    2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 februari 2012 in zaak nr. 201106873/1/A1) is het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. De omstandigheid dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden brengt dan ook niet met zich dat het college thans niet tegen met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel zou mogen optreden. Dit geldt temeer nu door derden handhavingsverzoeken zijn ingediend. Derhalve bestaat in de onderhavige zaak geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet meer tot handhaving mocht overgaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen, reeds omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn belangen door het besluit van 27 december 2007 onevenredig worden geschaad.
    
    2.11. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dwangsom te hoog is. Daartoe voert hij aan dat de hoogte van de dwangsom in geen enkele verhouding staat tot de vermeende overtreding.
    
    2.11.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    Het college heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom conform de vastgestelde Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen onder meer gekeken naar het economische gewin van de overtreding. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de dwangsom, om effect te hebben, hoger moet zijn dan de kosten voor overnachting in een hotel dan wel appartement. Voorts heeft het college, gelet op de op het perceel aanwezige voorzieningen, rekening gehouden met het gemak om op de locatie te verblijven. Onder deze omstandigheden, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Montagne
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2012
    
    374-712.