ECLI:NL:RBSGR:2008:BD5311, Rechtbank 's-Gravenhage, 11-06-2008, 282739 / HA ZA 07-651
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onverbindende fokverboden bij uitbraak varkenspest in 1997. Onrechtmatige wet-/regelgeving. Relativiteit. De rechtbank veroordeelt de Staat tot vergoeding van de schade die eiseressen (twee k.i.-stations en een leverancier van genetisch materiaal) hebben geleden als gevolg van de onverbindende fokverboden.

VONNIS
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 282739 / HA ZA 07-651
    
    Vonnis van 11 juni 2008
    
    in de zaak van
    
    
      1. de coöperatie COÖPERATIEVE VARKENS K.I. LIMBURG U.A.,
      gevestigd en kantoorhoudende te Helden,
      2. de besloten vennootschap VARKENS K.I. NOORD-BRABANT B.V.,
      gevestigd en kantoorhoudende te Vught,
      3. de besloten vennootschap TOPIGS NEDERLAND B.V.,
      gevestigd en kantoorhoudende te Vught,
      eiseressen,
      procureur mr. P.J.L.J. Duijsens,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. W. Heemskerk.
    
    
    Gedaagde wordt hierna ook aangeduid als “de Staat”.
     
    
    1.   De procedure
    
    
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 12 februari 2007;
      - de conclusie van antwoord;
      - de conclusie van repliek;
      - de conclusie van dupliek.
    
    
    1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
    
    
    2.   De feiten
    
    2.1. Eiseressen sub 1 en 2 exploiteren ieder een station voor kunstmatige inseminatie van varkens. Zij zijn gespecialiseerd in het winnen van berensperma, het leveren van dit sperma aan varkenshouders en het verrichten van inseminaties bij varkens. Daarvoor wordt het genetisch materiaal geleverd door eiseres sub 3. 
    
    2.2. In februari 1997 heeft zich, rond Venhorst in Noord-Brabant, een uitbraak van de klassieke varkenspest voorgedaan, die zich nadien heeft uitgebreid tot een epidemie. Deze crisis werd bestreden met een transportverbod en het ruimen van grote aantallen varkens.
    
    2.3. Op 2 juni 1997 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: LNV) bovendien voor een beperkt gebied een fokverbod uitgevaardigd, de Regeling fokverbod varkens I (Stcrt. 101). Op 12 juni 1997 is deze regeling gewijzigd (Stcrt. 110). Het gebied waarvoor een fokverbod gold, is op 24 juni 1997 met de Regeling fokverbod varkens II uitgebreid (Stcrt. 118). Op 12 november 1997 zijn deze beide ministeriële regelingen ingetrokken (Stcrt. 218).
    
    
      2.4. Bij uitspraken van 3 augustus 2001 heeft het College van Beroep voor het 
      bedrijfsleven de Regeling fokverbod varkens II 1997 onverbindend verklaard omdat de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren daarvoor geen grondslag bood. 
    
    
    2.5. De Staat is met de sector in overleg getreden naar aanleiding van de ingediende claims tot schadevergoeding. Daaruit is de Schaderegeling Bedrijven met vermeerderingszeugen en Gesloten bedrijven van oktober 2003 voortgekomen. Deze vermeldt in de inleiding, voor zover relevant:
    
    "De Staat heeft onder ogen gezien dat aan de hand van de uitspraak Staat/Van Gelder van de Hoge Raad in rechte verdedigd zou kunnen worden dat hij door uitvaardiging van de fokverboden onrechtmatig heeft gehandeld. Tegen die achtergrond heeft hij ervoor gekozen om – zonder overigens aansprakelijkheid te erkennen – te bezien of met enkele categorieën claimanten tot een minnelijke regeling kan worden gekomen, langs de hierna weergegeven schaderegeling (waarbij het begrip “regeling” geen publiekrechtelijke basis heeft noch bedoelt te hebben). Daarbij is inderdaad geen onderscheid gemaakt tussen diegenen die zijn getroffen door de Regeling fokverbod varkens II 1997 en de Regeling fokverbod varkens I 1997. 
    
    
      Claimanten kunnen worden onderscheiden in vijf categorieën:
      - basisfokbedrijven;
      - subfokbedrijven;
      - bedrijven met vermeerderingszeugen;
      - gesloten bedrijven;
      - k.i.-stations.
    
    
    De regeling kent geen uitwerking voor de eerste twee categorieën claimanten. Via de hierna te noemen deskundigen wordt onderzocht of ook voor die categorieën een regeling kan worden ontworpen. Evenmin kent de regeling een uitwerking voor de laatste categorie claimanten, omdat deze naar de opvatting van de Staat geen recht op schadevergoeding kunnen doen gelden, nu te hunnen opzichte niet aan het in artikel 6:163 BW neergelegde relativiteitsvereiste is voldaan; indien en voorzover de Staat met de uitvaardiging van de fokverboden een norm heeft geschonden, dan is dat niet een norm die (ook) de strekking had of heeft de belangen van de k.i.-stations te beschermen. Dat die indirect door de fokverboden kunnen zijn getroffen, doet hier niet aan af."
    
    
    3.   Het geschil
    
    
      3.1. Eiseressen vorderen bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
      I    te verklaren voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor de schade die zij hebben geleden als gevolg van het bij de Regelingen fokverbod varkens I of II ingestelde verbod tot het laten bevruchten of insemineren van varkens en het verbod tot het vervoeren, in voorraad hebben, bewaren, opslaan, gebruiken, ontvangen of afleveren van varkenssperma;
      II    de Staat te veroordelen tot vergoeding aan hen van deze schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf het instellen van het verbod;
      III   de Staat te veroordelen in de kosten van het geding.
    
    
    3.2. Deze vordering is gebaseerd op de stelling dat het uitvaardigen van het fokverbod jegens hen onrechtmatig was, nu daarvoor geen deugdelijke wettelijke basis aanwezig was. Zij hebben daardoor aanzienlijke schade geleden, waarvoor zij de Staat in 2001 aansprakelijk hebben gesteld. 
    
    3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer. Primair voert hij aan dat de geschonden norm niet ook de (vermogens)belangen van eiseressen beoogt te beschermen, zodat niet voldaan is aan het relativiteitsvereiste, en subsidiair dat de “indirecte” schade van eiseressen niet redelijkerwijs als gevolg van de uitvaardiging van de fokverboden aan de Staat kan worden toegerekend. 
    
    
    4.   De beoordeling
    
    4.1. De onverbindendheid van de Regelingen fokverbod varkens I en II is niet in geschil. Voorop staat dat organen van de Staat, zoals de minister van LNV, onrechtmatig handelen wanneer zij verbodsbepalingen uitvaardigen en handhaven die de burgers niet binden. Dit geldt ook in crisissituaties. Dat tijdens de varkenspestepidemie een noodsituatie was ontstaan, behoeft geen betoog. De rechtbank hecht eraan op te merken dat de wenselijkheid van de in die situatie uitgevaardigde fokverboden hier niet ter discussie staat. Het geschil tussen partijen kon slechts ontstaan doordat de minister van LNV voor de instelling van een fokverbod het verkeerde instrument heeft gekozen. Nu de wet voor de ministeriële regeling geen basis bood, was het bevorderen van de totstandkoming van een formele wet de aangewezen weg, zo nodig door middel van een spoedprocedure. 
    
    
      4.2. Bij beantwoording van de vraag of voldaan is aan het in artikel 6:163 van het Burgerlijk Wetboek neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. 
      In deze zaak gaat het om schending door de Staat van het legaliteitsbeginsel. Dit heeft ten doel burgers te beschermen tegen niet democratisch gelegitimeerde inbreuken op hun vrijheid, in de vorm van aantasting van hun persoonlijkheids- of eigendomsrechten. Deze geschonden norm heeft mede de strekking om te beschermen tegen vermogensschade. De bescherming die daarmee is beoogd, strekt zich niet alleen uit tot de (rechts)personen die rechtstreeks door een tot hen gerichte onverbindende wetsbepaling zijn getroffen, maar ook tot degenen van wie te voorzien was dat zij indirect eveneens daardoor zouden worden geraakt. 
      De onverbindende fokverboden waren, anders dan de Staat heeft betoogd, niet alleen gericht tot de binnen het toepassingsgebied gevestigde varkenshouders, maar ook tot de bedrijven die daar berensperma afleverden of inseminaties verrichtten. Ook de vermogensbelangen van de beperkte groep van bedrijven die zich hebben toegelegd op de winning van sperma of het leveren van genetisch materiaal mede ten behoeve van de getroffen varkensfokkers, worden door het geschonden legaliteitsbeginsel beschermd. Een en ander betekent dat de Staat jegens eiseressen onrechtmatig heeft gehandeld.
    
    
    4.3. Eiseressen hebben voldoende aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van voormeld onrechtmatig handelen mogelijk schade hebben geleden die niet het gevolg is van de schade die de varkenshouders hebben geleden. Voor het overige kan het verweer van de Staat dat het ingevolge artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek vereiste nader causaal verband ontbreekt, in een schadestaatprocedure aan de orde komen. 
    
    4.4. Het voorgaande leidt ertoe dat het onder II gevorderde zal worden toegewezen. Bij het onder I gevorderde hebben eiseressen dan geen belang meer, zodat dit onderdeel zal worden afgewezen.
    
    4.5. De Staat zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. 
    
    
    5.   De beslissing
    
    De rechtbank:
    
    - veroordeelt de Staat tot vergoeding van de schade die eiseressen hebben geleden als gevolg van het bij de Regelingen fokverbod varkens I of II ingestelde verbod tot het laten bevruchten of insemineren van varkens en het verbod tot het vervoeren, in voorraad hebben, bewaren, opslaan, gebruiken, ontvangen of afleveren van varkenssperma, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf het instellen van het verbod;
    
    - veroordeelt de Staat in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiseressen tot op heden begroot op € 321,85 aan verschotten en op € 904,- aan salaris procureur;
    
    - verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
    
    - wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    Dit vonnis is gewezen door mrs. P.A. Koppen, D. Aarts en D.M. Thierry en in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2008.