ECLI:NL:CBB:2013:BZ8276, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2013, AWB 10/741
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fytorichtlijn; maatregelen ter bestrijding van Xanthomonas in Prunus. Evenredigheid

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: AWB 10/741
      32103 Plantenziektenwet
                 Besluit bestrijding schadelijke organismen 
    
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2013 in de zaak tussen
    
    
      A, h.o.d.n. B, te C, appellant,
      en
      de Minister van Economische Zaken (voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder, 
      (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
    
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 9 maart 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant maatregelen aangezegd ter bestrijding van Xanthomonas arboricola pv. Pruni (Smith) Dye.
      Bij besluit van 8 juni 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard. 
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 maart 2013. Appellant is in persoon verschenen, vergezeld van zijn vader D. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. 
    
    
    Overwegingen 
    
    
      1.	De feiten en omstandigheden
      Appellant exploiteert een boomkwekerij. 
      Op 30 november 2009 is door Naktuinbouw een veldonderzoek verricht op het bedrijf van appellant. Naar aanleiding van dat veldonderzoek is het vermoeden gerezen dat de Prunus laurocerasus ‘Novita’ (hierna: Prunus) op appellants bedrijf is aangetast met Xanthomonas arboricola pv. Pruni (Smith) Dye (hierna: Xanthomonas). De Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) is opdracht gegeven voor nader onderzoek. Bij een beslissing van 17 december 2009 heeft verweerder appellant – samengevat – aangezegd dat het hem gedurende de periode van dit onderzoek verboden is om de Prunus op de plaats van productie te verplaatsen, te bewerken of te verhandelen. Het staat appellant vrij om vooruitlopend op de uitslag en voor eigen risico de vermoedelijk besmette partij te behandelen als definitief besmette partij. Tegen dit besluit heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
      De PD heeft de aantasting met Xanthomonas bevestigd. Bij het primaire besluit van 9 maart 2010 zijn appellant, ter bestrijding van Xanthomonas, enkele maatregelen aangezegd. Onder andere dienen alle aangetaste planten van Prunus en aangrenzende planten van Prunus in een straal van 2 meter rondom de aangetaste planten te worden verwijderd en vernietigd. Nadat die planten zijn verwijderd, mogen gedurende 5 maanden voorts geen planten van Prunus worden geteeld. Bovendien mogen de partijen Prunus, waarin geen besmetting is gevonden, niet eerder direct aan de consument worden geleverd dan nadat bij officiële inspecties door Naktuinbouw is vastgesteld dat de plaats van productie minstens één maand na opruiming van de besmetting vrij is gebleven van symptomen van Xanthomonas. 
      Nadat de ruimingstermijn eenmaal is verlengd tot 30 maart 2010, zijn de bedoelde planten binnen die verlengde termijn vernietigd door appellant.
      Bij besluit van 18 augustus 2010 heeft verweerder afwijzend beslist op een verzoek van appellant om nadeelcompensatie op grond van artikel 4 Plantenziektenwet vanwege deze aangezegde maatregelen. Met de uitspraak van het College van 22 april 2011 (AWB 11/90) staat deze afwijzing thans in rechte vast.
    
    
    
      2.	Het wettelijk kader
      Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000, betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L 169, hierna: Fytorichtlijn) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
    
      “ Artikel 3
      (…)
      2. De lidstaten schrijven voor dat de in bijlage II, deel A, genoemde planten of plantaardige producten niet op hun grondgebied mogen worden binnengebracht, indien zij zijn aangetast door de schadelijke organismen die daarbij in dat deel van die bijlage worden genoemd.
      (…)
      4. De lidstaten schrijven voor dat de leden 1 en 2 (…) ook van toepassing zijn op de verspreiding van de betrokken schadelijke organismen via wegen die verband houden met het verkeer van planten, plantaardige producten of andere materialen binnen het grondgebied van een lidstaat.
      (…).
    
    
    
      Artikel 16
      1. Elke lidstaat stelt de Commissie en de andere lidstaten onverwijld in kennis (…) van het voorkomen van in (…) bijlage II, deel A, rubriek II  (…) genoemde schadelijke organismen op een deel van zijn grondgebied waar de aanwezigheid ervan tot dan toe niet bekend was.
      De lidstaat neemt alle noodzakelijke maatregelen om de schadelijke organismen uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken. 
      (…).” 
    
    
    In het in artikel 3 van de Fytorichtlijn bedoelde Deel A van bijlage II is onder meer opgenomen: 
    
    “ Rubriek II
    
    SCHADELIJKE ORGANISMEN WAARVAN BEKEND IS DAT ZIJ IN DE GEMEENSCHAP VOORKOMEN EN DIE RISICO'S OPLEVEREN VOOR DE GEHELE GEMEENSCHAP
    
    
      (…)
      b) bacteriën 
      (…)
      8. Xanthomonas campestris pv. pruni (Smith) Dye”
      (…).
    
    		
    De Plantenziektenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
      “Artikel 3
      1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
      a.  het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
      (…)”.
    
    
    Het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna: Besluit) luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
      “ Artikel 1
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      c. een door schadelijk organisme aangetaste partij: een partij waarop of waarin op enigerlei wijze een schadelijk organisme voorkomt;
      (…).
    
    	
    
      Artikel 3
      1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
      a. de planten van deze partij te oogsten of te rooien;
      b. de planten of plantaardige produkten van deze partij een door Onze Minister bepaalde bestemming te geven, of
      c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te bewaren, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen of te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.
      (…).
    
    
    
      Artikel 4
      1. Het is de eigenaar of houder van de partij, bedoeld in artikel 3, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 3, verboden:
      a. planten van de partij te oogsten of te rooien;
      b. de partij geheel of gedeeltelijk dan wel het voor deze partij gebruikte verpakkingsmateriaal te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken of
      c. planten te gaan telen in de ruimte waar de partij zich bevindt.
      (…).
    
    
    
      Artikel 17
      1. Indien in een gebied, op een terrein of in een ruimte de aanwezigheid van een door Onze Minister aangewezen schadelijk organisme is aangetoond of wordt vermoed, kan Onze Minister met betrekking tot dat gebied, dat terrein of die ruimte regels stellen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet.
      (…)”.
    
    
    De Regeling bestrijding schadelijke organismen luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
      “De minister kan in de gevallen, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van het besluit:
      a. teeltverboden opleggen voor een bepaald terrein of een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd;
      b. aanwijzingen geven voor de teelt op een bepaald terrein of in een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd.”
    
    
    De Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten  luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
      “Artikel 2
      1. Het is verboden planten, plantaardige produkten of andere materialen in het verkeer te brengen of in te voeren uit derde landen, tenzij is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 4 tot 13 en 16.
      (…)
    
    
    
      Artikel 4
      1. Planten, plantaardige produkten of andere materialen, die in het verkeer worden gebracht moeten:
      a. (…);
      b. voor zover genoemd in bijlage II, deel A, bij richtlijn 2000/29/EG vrij zijn van de daarbij in dat deel van die bijlage genoemde schadelijke organismen;
      (…)”
    
    		
    
      3.	Het standpunt van verweerder
      Verweerder stelt zich – samengevat – op het standpunt dat de aangezegde maatregelen zijn genomen in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving. Deze maatregelen zijn niet onevenredig bezwarend. Xanthomonas is een quarantaineorganisme voor het gewas Prunus. Het staat vermeld op Bijlage II, deel A, rubriek II, van de Fytorichtlijn onder de verouderde naam Xanthomonas Campestris pv. Pruni (Smith) Dye. Op basis van het communautaire recht is Nederland verplicht dit organisme uit te roeien wanneer het wordt aangetroffen. Door de PD is onderzocht op welke wijze het organisme kan worden uitgeroeid. Vernietigen was in appellants geval de enige manier waarop met een voldoende mate van zekerheid kon worden bewerkstelligd dat Xanthomonas zich niet verder zou verspreiden. Er kon niet worden volstaan met minder ingrijpende maatregelen. Uitgesloten is dat Xanthomonas vanzelf uit de aangetaste Prunus zou verdwijnen. 
      De wetgever heeft voorts niet gewild dat de vraag, of de nadelen voor rekening van de aangeschrevene moeten blijven, betrokken zou worden in de besluitvorming over de bestrijdingsmaatregelen zelf. Dat bij het nemen van het primaire besluit niet ook een schadeloosstelling is toegekend, maakt dat besluit niet onrechtmatig. Evenmin levert het strijd op met het evenredigheidsbeginsel. 
      Het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel, onder verwijzing naar de schadeloosstelling voor vernietigde dieren, kan niet slagen, omdat het om andere regelgeving gaat dan in de onderhavige zaak.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellant
      Appellant voert in beroep – samengevat – aan dat hem ten onrechte niet de mogelijkheid is geboden de aantasting met Xanthomonas uit de Prunus te laten groeien door die op een ander, afgezonderd perceel te plaatsen. Xanthomonas komt immers niet in elke (besmette) Prunus ook tot ontwikkeling. Dat hangt van verschillende factoren af. 
      Voorts is bij de hercontrole in een aantal Prunus wederom aantasting met Xanthomonas geconstateerd, maar toen is hem enkel aangezegd die aangetaste planten te verwijderen. Daarna mocht appellant weer Prunus leveren. De eerder aangezegde maatregelen gaan verder en komen zo in een ander daglicht te staan. Van een efficiënt bestrijdingsbeleid kan op die manier evenmin worden gesproken. Bestrijding van Xanthomonas vindt hierdoor bovendien plaats op een willekeurig wijze.
      De aangezegde maatregelen zijn daarnaast onevenredig bezwarend. Het ging om veel planten en deze maatregelen hebben grote (financiële) gevolgen gehad voor appellant en zijn bedrijf. Een deel van de Prunus is vernietigd en hij mocht bovendien een periode niet leveren. De geleden schade schat hij op € 26.000,- aan handelswaarde. Daarvoor dient hij te worden gecompenseerd. Als er sprake is van een dierenziekte en er moet worden geruimd, dan wordt dat wel vergoed. 
    
    
    
      5.	De beoordeling door het College
      Aan de orde is of verweerder op goede gronden de in het primaire besluit opgenomen maatregelen aan appellant heeft aangezegd.
      Appellant betwist niet dat op zijn bedrijf de Prunus was aangetast met Xanthomonas. In zijn uitspraak van 8 april 2011 (AWB 10/396, www.rechtspraak.nl, LJN: BQ3310) heeft het College overwogen dat verweerder vervolgens verplicht is maatregelen te nemen om dat organisme uit te roeien.
      Het College stelt vast dat verweerder bevoegd was, gelet op de onder punt 2 weergegeven regelgeving, de maatregelen, die hij appellant heeft aangezegd ter bestrijding van Xanthomonas, ten aanzien van appellant te treffen en dat deze maatregelen in zoverre in overeenstemming zijn met de toepasselijke regelgeving. Appellant betwist dat ook niet.
      Het College volgt appellant niet in het standpunt dat een minder bezwarende maatregel aangezegd had moeten worden. Daartoe overweegt het College het volgende.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld – en ter zitting van het College dat standpunt nader toegelicht – dat volgens het vastgestelde beleid vernietiging van de door verweerder omschreven groepen van planten – ook in het geval van appellant – de enige optie was om met voldoende mate van zekerheid te bewerkstelligen dat Xanthomonas niet verder verspreid wordt. 
      Appellant heeft onvoldoende aangevoerd om niet van dit standpunt van verweerder uit te kunnen gaan. 
      Dienaangaande overweegt het College het volgende.
      De stelling van appellant, allereerst, dat Xanthomonas vanzelf uit Prunus verdwijnt, zodat de aangezegde maatregelen tot vernietiging niet zonder meer noodzakelijk te achten zijn, is door verweerder weersproken. Die stelling is door appellant ook niet (nader) onderbouwd met bijvoorbeeld enige verwijzing naar opvattingen dienaangaande van deskundigen. Het College ziet bij die stand van zaken geen plaats voor het oordeel dat het deskundig oordeel ter zake van de PD niet kan worden gevolgd. 
      Hetgeen appellant voorts ter zitting van het College heeft gesteld met betrekking tot de gang van zaken bij de hercontrole – hiervoor onder 4 weergegeven – kan niet tot een ander oordeel leiden. Het betoog van appellant dienaangaande komt er in de kern op neer dat het toenmalige bestrijdingsbeleid van verweerder als zodanig onrechtmatig is, nu blijkbaar (ook) kan worden volstaan met minder vergaande maatregelen, zoals tijdens deze hercontrole zijn aangezegd. Verweerder heeft ter zitting allereerst, in reactie hierop, aangevoerd dat het onaannemelijk is te achten dat de hercontrole op de door appellant beweerde wijze heeft plaatsgevonden. Voorts heeft verweerder weersproken dat een dergelijke handelwijze onderdeel uitmaakte van het toenmalige bestrijdingsbeleid dan wel als een (nieuwe) vaste gedragslijn is aan te merken. Het College stelt voorop dat, ook indien zou worden aangenomen dat – zoals appellant stelt – bij de latere hercontrole minder streng zou zijn opgetreden tegen de met Xanthomonas aangetaste Prunus op het bedrijf van appellant, tevens moet worden aangenomen, gelet op verweerders reactie op deze stelling, dat dit niet een uitvloeisel is van een gewijzigd beleid van verweerder, maar van een foutieve uitvoering in dat concrete geval van dat beleid. De gestelde wijze van hercontrole tast dus op zichzelf geenszins noodzakelijkerwijs de rechtmatigheid aan van de in het primaire besluit aangezegde maatregelen ter bestrijding van Xanthomonas. Meer in het bijzonder overweegt het College daartoe dat onaannemelijk is dat die – gestelde – minder strenge maatregelen genomen zijn op grond van een door verweerder vastgesteld nieuw beleid, gebaseerd op – al dan niet nieuwe – inzichten in de ernst en aard van de ziekte en de in verband daarmee te nemen maatregelen ter bestrijding van deze ziekte. Mede gelet op hetgeen de gemachtigde van verweerder ter weerspreking van appellants stelling heeft aangevoerd, ontbreekt enige aanwijzing om aan te nemen dat verweerder een beleid voerde als door appellant is verwoord. Gelet op het voorgaande gaat het College aan de hiervoor bedoelde stelling van appellant ten betoge dat het toenmalige beleid van verweerder met betrekking tot de bestrijding van Xanthomonas als willekeurig, inefficiënt dan wel anderszins als onrechtmatig moet worden aangemerkt voor het overige voorbij. 
      Voor zover appellant stelt dat hem nadeelcompensatie had moeten worden toegekend, overweegt het College dat in de uitspraak van 29 juni 2004 (AWB 03/1407, www.rechtspraak.nl, LJN: AQ5705) is geoordeeld dat de vraag, of nadeelcompensatie dient te worden toegekend, niet betrokken wordt in de besluitvorming over het opleggen van die maatregel. Daarvoor is immers artikel 4 Plantenziektenwet de geëigende route, op grond waarvan een (afwijzende) beslissing door verweerder is genomen op het verzoek daartoe van appellant (en die thans in rechte vaststaat). De vraag of nadeelcompensatie dient te worden toegekend, kan in de onderhavige procedure derhalve niet meer aan de orde komen. Aan de vergelijking die appellant maakt met de situatie dat sprake is van een dierziekte, komt het College dan ook niet toe.
      Met betrekking tot het standpunt van appellant, dat de hem aangezegde maatregelen onevenredig zijn, overweegt het College voorts – onder verwijzing naar zijn reeds genoemde uitspraak van 8 april 2011 – dat het belang van een zo effectief mogelijke bestrijding van Xanthomonas dient te prevaleren boven het belang van appellant vrijelijk te beschikken over de Prunus. Dat appellant financiële consequenties heeft ondervonden van deze aangezegde maatregelen acht het College aannemelijk, maar maakt in zijn geval niet dat die maatregelen onevenredig zijn in verhouding tot het met het primaire besluit te dienen doel, namelijk de bestrijding van Xanthomonas. Het hoort immers in beginsel tot het bedrijfsrisico van een boomkweker als appellant dat hij dergelijke maatregelen opgelegd kan krijgen en daarvan dan ook de (financiële) consequenties ondervindt (zie ook de uitspraak van het College van 3 september 2006, AWB 05/249, www.rechtspraak.nl, LJN: AY9279).
    
    
    
      6.	Conclusie
      Het College komt tot de slotsom dat verweerder op goede gronden appellant de in het primaire besluit opgenomen maatregelen ter bestrijding van Xanthomonas heeft aangezegd. Het beroep slaagt niet en is daarom ongegrond.
      Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
      Beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, in aanwezigheid van mr. P.H. Broier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2013.
    
    
    
    w.g. B. Verwayen			w.g. P.H. Broier