ECLI:NL:RVS:2005:AR8729, Raad van State, 05-01-2005, 200400787/1, 200400784/1, 200400780/1, 200400807/1 en 200400776/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-01-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 27 augustus 1999 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de staatssecretaris) appellanten sub 1, 2, 4 en 5 op grond van de Regeling tegemoetkoming schade bij extreem zware regenval 1998 een tegemoetkoming toegekend. Bij besluit van 27 augustus 1999 heeft de staatssecretaris de aanvraag van appellant sub 3 afgewezen door de tegemoetkoming op nihil te stellen en het reeds betaalde voorschot terug te vorderen.

200400787/1, 200400784/1, 200400780/1, 200400807/1 en 200400776/1.
      Datum uitspraak: 5 januari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
      4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
      5.    [appellante sub 5]”, gevestigd te [plaats],
    
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van 15 december 2003 in het geding tussen:
    
        appellanten
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 27 augustus 1999 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de staatssecretaris) appellanten sub 1, 2, 4 en 5 op grond van de Regeling tegemoetkoming schade bij extreem zware regenval 1998 een tegemoetkoming toegekend. Bij besluit van 27 augustus 1999 heeft de staatssecretaris de aanvraag van appellant sub 3 afgewezen door de tegemoetkoming op nihil te stellen en het reeds betaalde voorschot terug te vorderen. 
    
    Bij besluiten van 20 juli 2000, 12 september 2000 en 13 maart 2001 heeft de staatssecretaris het hiertegen respectievelijk door appellanten sub 1 en sub 2 ingestelde bezwaar ongegrond verklaard en het door appellante sub 3 ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 24 april 2001 en van 17 juli 2002 heeft de rechtbank 's-Gravenhage de daartegen door appellanten sub 1 en 2, respectievelijk appellanten sub 3 en 4 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd en de staatssecretaris opgedragen met inachtneming van de uitspraak nieuwe besluiten te nemen.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2002, in zaak nos. 200102663/1 en 200102672/1 heeft de Afdeling de door de staatssecretaris tegen de uitspraken van 24 april 2001 ingestelde hoger beroepen ongegrond verklaard.
    
    Bij besluiten van 2 december 2002, 18 december 2002, 17 januari 2003, 5 juni 2003 en 24 juni 2003 heeft de staatssecretaris het respectievelijk door appellanten sub 4, sub 1, sub 3, sub 2 en sub 5, tegen het besluit van 27 augustus 1999 ingediende bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 15 december 2003, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank de daartegen door appellanten ingestelde beroepen – voor zover hier van belang – ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraken hebben appellanten bij brief van 23 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, ieder hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 juni 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 12 augustus 2004 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 14 oktober 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. S.M.Q. Janson, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. R.Th.G. van der Veldt, advocaat van LASER-Diemen, en ir. M.B. Egberink en dhr. J. Neele, werkzaam bij Bureau Coördinatie Expertise-organisaties, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de op de schade en kosten die zijn ontstaan ten gevolge van de extreem zware regenval op 13 en 14 september 1998 van toepassing verklaarde Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (hierna: de WTS), heeft een gedupeerde recht op een tegemoetkoming in de teeltplanschade, waaronder wordt verstaan het financieel verlies dat is geleden door een mindere opbrengst dan redelijkerwijs mocht worden verwacht gedurende een bij ministeriële regeling te bepalen schadetermijn als gevolg van verlies of beschadiging van gewassen, waardoor een vermindering in kwantiteit of kwaliteit is ontstaan of als gevolg van het niet of niet tijdig kunnen uitvoeren van de voorgenomen teelt van gewassen.
    
        Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de WTS wordt de omvang van de schade en, voor zover nodig, van de kosten door of onder verantwoordelijkheid van een door Onze Minister aangewezen schade-expert opgenomen en neergelegd in een schaderapport.
    
        Artikel 6, eerste lid, onder a bepaalt dat de hoogte van de tegemoetkoming volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels wordt berekend, voor zover het de schade betreft met inachtneming van de schaderapporten.
    
        Artikel 10 bepaalt wanneer de beschikking tot het toekennen van een tegemoetkoming kan worden gewijzigd of ingetrokken.
    
        In het Besluit tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen, vaststellende de regels als bedoeld in artikel 6 van de WTS, (Stcrt 1998, 648, hierna: het Besluit WTS) is in artikel 4, onder e, voorzover hier van belang, bepaald dat de teeltplanschade als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder e van de WTS wordt berekend op basis van de mindere opbrengst gedurende de schadetermijn, verminderd met de bespaarde kosten, waaronder zijn begrepen de variabele kosten en de kosten van een werkgever voor zijn werknemers, voor zover deze werknemers als gevolg van een al dan niet tijdelijk verlies aan betaalde arbeidsuren recht hebben op een uitkering krachtens de Werkloosheidswet. Onder de mindere opbrengst wordt ingevolge deze bepaling verstaan de opbrengst die redelijkerwijs verwacht mocht worden, berekend op basis van de integrale kostprijs en in voorkomend geval verminderd met de gerealiseerde opbrengst tegen marktwaarde.
    
        Ingevolge artikel 9 van de op de WTS gebaseerde Regeling tegemoetkoming schade bij extreem zware regenval 1998 (Stcrt 1998, 208, p. 7, hierna: de Regeling) bedraagt de hoogte van de tegemoetkoming 65% van het schadebedrag.
    
        De bij deze Regeling behorende Beleidsregels (Stcrt 1998, nr. 208, p. 9) schrijven voor dat de teeltplanschade wordt berekend volgens de formule:
    
    A x B x C – D (hierna: de formule A-D), waarbij
    
    A = de oppervlakte van het teeltareaal dat schade heeft ondervonden als gevolg van de gebeurtenissen van 13 en 14 september jl.,
    
    B = het percentage van de redelijkerwijs te verwachten opbrengst die in de schadetermijn verloren gaat door vermindering van kwaliteit of kwantiteit als gevolg van het evenement;
    
    C = het bedrag dat volgens de bijlage als opbrengst voor de vastgestelde categorie gewassen is vastgesteld, dan wel, bij gebreke daarvan, de opbrengst welke redelijkerwijs mocht worden verwacht voor de geteelde gewassen (uitgedrukt in een bedrag per oppervlakte-eenheid);
    
    D = de kosten welke geacht kunnen worden te zijn bespaard voor de productie, oogst, bewerking, bewaring en afzet van de verloren gegane opbrengst.    
    
    2.2.    Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de tegemoetkoming bij de beslissingen op bezwaar heeft vastgesteld in strijd met de artikelen 4, 5, 6 en 10 van de WTS, omdat daarbij is voorbijgegaan aan de schaderapporten van de daartoe op grond van de WTS aangewezen schade-experts, die ten behoeve van de primaire besluiten van 27 augustus 1999 zijn opgesteld.
    
        Dit betoog faalt. Bij uitspraken van 10 juli 2002, zaak nos. 200102663/1 en 200102672/1, heeft de Afdeling de wijze waarop de tegemoetkoming in de teeltplanschade in de besluiten van 27 augustus 1999 was berekend – met een van de formule A-D afwijkende formule – als onjuist aangemerkt. Omdat deze onjuiste berekeningswijze ook in de genoemde schaderapporten was gehanteerd, kunnen deze niet meer als grondslag voor de berekening van de tegemoetkoming dienen. Ten behoeve van de na de uitspraak van de Afdeling te nemen beslissingen op bezwaar heeft de staatssecretaris andermaal schaderapporten laten opmaken, aan de hand waarvan de tegemoetkoming nu met gebruikmaking van de formule A-D is berekend. Niet valt in te zien waarom deze nieuwe rapporten in het kader van de volledige heroverweging die bij de nieuw te nemen beslissingen op bezwaar moest plaatsvinden niet als de in de WTS bedoelde schaderapporten kunnen worden beschouwd. De staatssecretaris mocht zijn beslissingen op bezwaar dan ook op deze nieuwe rapporten baseren. Van strijd met de artikelen 4, 5, 6 en 10 van de WTS is niet gebleken.
    
    2.3.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de nieuwe beslissingen op bezwaar waarin de formule A-D wordt gehanteerd, gebrekkig zijn gemotiveerd wat betreft de bepaling van factor B (het schadepercentage).
    
        Appellanten kan worden toegegeven dat eerst uit de verklaring van de deskundige ir. M.B. Egberink, afgelegd ter zitting bij de rechtbank op 9 oktober 2003, is gebleken dat verweerder factor B heeft berekend volgens de formule: normale opbrengst in de schadetermijn volgens de KWIN-norm (D) minus werkelijke opbrengst in de schadetermijn (E), gedeeld door de jaaropbrengst volgens de KWIN-norm (C), ofwel: (D–E)/C. In de beslissingen op bezwaar ontbrak deze formule. In de aangevallen uitspraken van 15 december 2003 heeft de rechtbank hieromtrent overwogen dat het beter zou zijn geweest als de bestreden besluiten een inzichtelijke berekening hadden bevat, maar dat ter zitting is gebleken dat de bepaling van voornoemd percentage is geschied op basis van bij appellanten bekende gegevens, waaruit, ook voor appellanten, de berekening en de uitkomst daarvan vielen te herleiden. Dat dit het geval was, bleek reeds uit de inhoud van de beroepschriften en de pleitnota van appellanten. Ofschoon de beslissingen op bezwaar de berekeningsformule hadden moeten bevatten, zijn appellanten door het laat kenbaar worden daarvan in dit geval niet in hun belangen geschaad. Gelet op het bepaalde in artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de rechtbank de beslissingen op bezwaar op dit punt dan ook terecht in stand gelaten.
    
    2.4.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat factor B in de formule A-D onjuist is berekend aan de hand van de formule (D-E)/C, omdat daarbij van de redelijkerwijs te verwachten jaaropbrengst volgens de KWIN-norm (C), als neergelegd in de bijlage bij de Beleidsregels, gebruik wordt gemaakt. Naar hun mening moet blijkens de omschrijving van B in de Beleidsregels voor factor B worden gerekend met de te verwachten opbrengst in de schadetermijn in plaats van die gedurende het gehele jaar, zodat waar C staat vermeld D dient te staan. Verder zijn appellanten van mening dat in factor B niet met de KWIN-norm neergelegd in de bijlage bij de Beleidsregels mag worden gerekend, nu die blijkens de omschrijvingen van B en C in de Beleidsregels uitsluitend is bedoeld voor factor C. Ten slotte menen appellanten dat wanneer gebruik wordt gemaakt van de KWIN-norm voor de te verwachten opbrengst in de schadetermijn (D), daarvan niet de werkelijke opbrengst (E) mag worden afgetrokken, omdat dan appels met peren worden vergeleken.
    
    2.4.1.    Met betrekking tot het hanteren van de voor factor C vastgestelde KWIN-norm in factor B overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.4.1.1.    Blijkens de toelichting bij artikel 4, onder e, van het Besluit WTS laat de zinsnede “de opbrengst, die redelijkerwijs verwacht mocht worden” ruimte om voor de invulling hiervan beleidsregels te ontwikkelen, waarbij normbedragen worden gehanteerd. Volgens deze toelichting dienen de normbedragen dan als richtsnoer bij de vaststelling van de opbrengst die redelijkerwijs mocht worden verwacht. Verder vermeldt de toelichting bij de Beleidsregels dat gezien de noodzaak van een eenduidige en snelle schadeafhandeling, met inachtneming van de eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij de vaststelling van de schade zal worden uitgegaan van de daarbij gegeven uitgangspunten en normbedragen. Gelet op het voorgaande valt niet in te zien dat – ook al is niet op dezelfde wijze als bij factor C verwezen naar de normen in de bijlage – niet ook bij factor B, waarbij het immers ook gaat om de opbrengst die redelijkerwijs mocht worden verwacht, gebruik mag worden gemaakt van die normen.
    
        Voorts brengt het feit dat ten aanzien van factor C, naar de Afdeling herhaaldelijk heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 18 september 2002, zaak no. 200106074/1, in beginsel de KWIN-normbedragen, die zijn gebaseerd op jaarbedragen, mogen worden toegepast, mee dat wanneer die toepassing aldus plaatsvindt ook ten aanzien van factor B, waar eveneens sprake is van de redelijkerwijs te verwachten opbrengst, deze zelfde op jaarbedragen gebaseerde normbedragen behoren te worden gehanteerd.
    
    2.4.1.2.    De rechtbank heeft dienaangaande dan ook terecht het volgende overwogen: “Aan het bestreden besluit is de formule A-D ten grondslag gelegd. Daarbij mocht naar het oordeel van de rechtbank ter bepaling van het schadepercentage (factor B) ten aanzien van de te verwachten opbrengst, worden uitgegaan van de voor het betreffende gewas vastgestelde KWIN-norm. Niet gebleken is dat de betreffende norm onjuist is of dat toepassing daarvan in het onderhavige geval strijdig is met artikel 4, eerste lid, onder e, van de WTS. Eiser heeft immers niet aannemelijk gemaakt dat zijn productiemethode zodanig afwijkt van de bedrijven waarop de gegevens van de KWIN zijn gebaseerd dat de norm niet aansluit op de redelijkerwijs te verwachten opbrengst van de door eiser geteelde producten. Dat de KWIN-gegevens ook bij de vaststelling van de factor C uit de formule A-D tot uitdrukking komen, maakt dat niet anders. Ook in de factor B speelt de redelijkerwijs te verwachten opbrengst immers een rol.”
    
    2.4.2.    Dat verder bij de vaststelling van het schadepercentage met de reële opbrengst van appellanten rekening is gehouden, valt niet als onredelijk aan te merken. De Afdeling wijst er daarbij op dat in artikel 4, onder e, van het Besluit WTS onder de mindere opbrengst wordt verstaan de opbrengst die redelijkerwijs verwacht mocht worden, berekend op basis van de integrale kostprijs en in voorkomend geval verminderd met de gerealiseerde opbrengst tegen marktwaarde, zodat ook om die reden niet kan worden staande gehouden dat bij de berekening van de door appellanten geleden schade de werkelijke opbrengst niet van betekenis is.
    
    
      2.5.        Appellanten hebben vervolgens betoogd dat hun te verwachten opbrengsten afweken van de KWIN-norm en dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris bij de berekening van factor B rekening had moeten houden met hun individuele omstandigheden.  
          De Afdeling heeft terzake van de in de formule A-D gehanteerde factor C naast hetgeen hiervoor onder 2.4.1.1. is overwogen, in de hiervoor genoemde uitspraak van 18 september 2002, zaak no. 200106074/1 verder overwogen dat toepassing van de KWIN-norm in strijd komt met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de WTS als appellanten aannemelijk kunnen maken dat hun productiemethode zodanig afwijkt van de productiemethode van die waarop de gegevens van de KWIN zijn gebaseerd, dat die norm niet aansluit op de redelijkerwijs te verwachten opbrengst van de geteelde gewassen.
    
    
        Het voorgaande geldt, gezien het hierboven overwogene in overweging 2.4.1.1, evenzeer voor factor B. Gebleken is dat de staatssecretaris op basis van gegevens van appellanten bij de vaststelling van factor B in individuele gevallen is afgeweken van de norm voor wat betreft het einde van de teeltperiode en een afwijkende teeltmethode. Dat er ook anderszins sprake was van bijzondere omstandigheden die noopten tot afwijking van deze norm is door appellanten niet aannemelijk gemaakt.
    
    2.6.    Evenmin is aannemelijk gemaakt dat sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris ingevolge artikel 8 van de WTS dan wel artikel 4:84 van de Awb gehouden was van de Beleidsregels af te wijken. 
    
    2.7.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P. Glerum, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Glerum
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2005
    
    47-477.