ECLI:NL:RVS:2002:AE2418, Raad van State, 08-05-2002, 200100975/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200100975/2.
      Datum uitspraak: 8 mei 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats], en [appellant], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Leidschendam,
      verweerders.
    
     
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 januari 2001, kenmerk 2000/01804, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het veranderen van een veehouderij op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit aangehechte besluit is op 11 januari 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 23 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 26 februari 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 29 augustus 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en vergunninghouder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerders, vertegenwoordigd door H. van der Pluym, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, bijgestaan door E. Huizinga, gemachtigde.
    
    2.    Overwegingen
    
    
      2.1.    Bij het bestreden besluit is door verweerders een veranderings-vergunning verleend voor een veehouderij annex hondenpension op het perceel [locatie] te [plaats]. De onderhavige vergunning betekent een wijziging van de onderliggende revisievergunning van 24 januari 1995, in die zin dat de stalling van caravans in de inrichting wordt beëindigd en in de vrijkomende schuur een hondenpension wordt gevestigd. Op grond van de verleende vergunning mogen in de inrichting maximaal 60 honden worden gehouden. De vergunning brengt geen wijziging in de omvang en de samenstelling van het eerder vergunde veebestand (60 stuks rundvee en 
      60 schapen) dat wordt gehouden in een tweede stalruimte.
    
    
    2.2.        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
            Appellanten hebben de gronden inzake stankhinder en het ontbreken van een vergunning voor de lozing van afvalwater op het oppervlaktewater niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.3.    Appellanten hebben in de eerste plaats betoogd dat gezien de wijzigingen die plaatsvinden binnen de inrichting, waarbij naar zij stellen sprake is van een nieuwe hoofdactiviteit, in dit geval niet volstaan kon worden met het verlenen van een veranderingsvergunning maar dat verweerders een aanvraag om een revisievergunning hadden moeten verlangen.
    
        Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag, indien een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan en voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend, uit eigen beweging of op verzoek, bepalen dat een vergunning moet worden aangevraagd voor die verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt.
    
        De Afdeling stelt voorop dat, gelet op artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verweerders beleidsvrijheid toekomt bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. Gelet op de aard van de inrichting en de aangevraagde wijzigingen daarvan, en gezien het vergunningenbestand waarbij slechts sprake is van één onderliggende vergunning, kan niet worden geoordeeld dat verweerders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid hebben kunnen afzien van hun bevoegdheid een revisievergunning te verlangen. Dit beroepsonderdeel faalt.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.     
    
    2.5.    Appellanten hebben een aantal bezwaren aangevoerd die verband houden met de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder. Zij stellen dat het bestreden besluit uit een oogpunt van toereikendheid als ook naleefbaarheid van de vergunde geluidgrenswaarden geen stand kan houden. Als belangrijkste bezwaar hebben zij hierbij aangevoerd dat aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde akoestische rapportages ondeugdelijk en onzorgvuldig tot stand zijn gekomen en derhalve ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd. Appellanten hebben ter ondersteuning van dit standpunt een notitie overgelegd van Van den Bos Milieuadvies te Den Haag, gedateerd 22 februari 2001.
    
    
      2.5.1.    Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerders zich bij de beoordeling van het aspect geluidhinder in de eerste plaats hebben gebaseerd op het akoestisch onderzoek uitgevoerd door Dorsser Raadgevende Ingenieurs (hierna: het rapport Dorsser) van 11 april 2000, waarvan het rapport bij de vergunningaanvraag is gevoegd. Ook hebben verweerders gewezen op een aantal andere geluidrapporten (rapportage van DGMR van 
      4 oktober 2000, een notitie van Dorsser van 13 september 2000, een addendum van Dorsser van 24 oktober 2000 en een rapport van adviesbureau AGV van 19 januari 2001) die ten aanzien van de onderhavige inrichting zijn uitgebracht. Verweerders leiden uit deze rapporten af dat de geluidvoorschriften, mede gezien de bestaande rechten en het referentieniveau van het omgevingsgeluid, toereikend zijn en dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan.
    
    
    2.5.2.    Voor de beoordeling van geluidhinder hebben verweerders hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) en - bij gebreke van een gemeentelijke nota industrielawaai - in het verlengde daarvan de circulaire Industrielawaai (hierna: de circulaire) als uitgangspunt gehanteerd. Ter voorkoming dan wel beperking van geluidhinder hebben verweerders onder meer de voorschriften B.1 en B.2 aan de vergunning verbonden. 
    
    2.5.3.    In voorschrift B.1 is bepaald dat het equivalente geluidniveau (LAeq) op 50 meter afstand van de grens van de inrichting niet meer mag bedragen dan de geluidgrenswaarden, zoals opgenomen in de vigerende milieuvergunning van 24 januari 1995 met no. 94.08330/34, te weten: 
    
    50 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur (dagperiode);
    
    45 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur (avondperiode);
    
    40 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur (nachtperiode).
    
        In voorschrift B.2 is bepaald dat het maximale geluidniveau (Lmax)  op de genoemde lokaties conform voorschrift B.1 niet meer mag bedragen dan 20 dB(A) boven de in de betreffende periode geldende equivalente geluidgrenswaarden, zoals genoemd in voorschrift B.1. De overwaarde van 20 dB(A) is conform de vigerende milieuvergunning van 24 januari 1995 met no. 94.08330/34. De beoordeling van de vermelde geluidniveaus dient te geschieden conform de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, 1999 (hierna: de Handleiding van 1999).
    
    2.5.4.    In de circulaire staan streefwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving, waarvan in het onderhavige geval sprake is, gelden als streefwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Overschrijding van de streefwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Voor het maximale geluidniveau zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.
    
        Vaststaat dat de in voorschrift B.2 opgelegde maximale geluidgrenswaarden niet hoger zijn dan de waarden die hiervoor in de circulaire als ten hoogste aanvaardbaar worden geacht. De in voorschrift B.1 opgelegde equivalente grenswaarden zijn daarentegen wel hoger dan de streefwaarden die in de circulaire voor een landelijke omgeving worden genoemd. Uit de stukken is evenwel gebleken dat de vergunde grenswaarden aansluiten bij het gemeten referentieniveau van het omgevingsgeluid van 50 dB(A). Door appellanten is niet aannemelijk gemaakt dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse van de achtergevels van de woningen aan de [locatie] in belangrijke mate zal afwijken van het gemeten niveau van de voorgevels van de woningen. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de uitkomst van het gemeten referentieniveau. Het beroep treft in zoverre geen doel. 
    
    2.5.5.    Verweerders hebben het besluit wat betreft de geluidnormering verder gebaseerd op de onderliggende vergunning van 1995, ten opzichte waarvan naar zij stellen geen verruimingen plaatsvinden.
    
        De Afdeling stelt daarbij voorop dat bestaande rechten niet kunnen worden ontleend aan vergunde grenswaarden, maar alleen aan de destijds vergunde activiteiten die een bepaald geluidniveau tot gevolg hebben. Door verweerders is in het verweerschrift erkend dat met de in 1995 vergunde bedrijfsactiviteiten (caravanstalling en veehouderij) de geluidsnormen uit 1995 naar alle waarschijnlijkheid niet volledig zijn benut. Ook anderszins acht de Afdeling niet aannemelijk geworden dat de destijds vergunde activiteiten  een geluidniveau tot gevolg hebben gehad, overeenkomend met de thans vergunde grenswaarden. De motivering van het bestreden besluit is in zoverre ontoereikend. Bovendien stelt de Afdeling vast dat in de vergunning van 1995 is bepaald dat de grenswaarden op zon- en feestdagen gedurende de dagperiode 5 dB(A) lager zijn, terwijl een zodanige beperking niet in de onderhavige vergunning is opgenomen. Ten opzichte van de vergunning van 1995 is derhalve wat betreft dit onderdeel sprake van een verruiming. De door verweerders gereleveerde omstandigheid dat sprake is van een volcontinubedrijf, waardoor alle geluidbronnen ook op zon- en feestagen aanwezig zijn, maakt dit niet anders.
    
        Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        Voorzover appellanten nog hebben aangevoerd dat sprake is van een verruiming omdat bij het vaststellen van de geluidbelasting, anders dan in de oude vergunde situatie, thans geen gevelreflectie meer hoeft te worden toegepast, overweegt de Afdeling dat dit bezwaar geen doel treft aangezien zich binnen de in de geluidvoorschriften genoemde afstand van 50 meter geen gevels bevinden van geluidsgevoelige objecten van derden.
    
    2.6.    De Afdeling overweegt verder ten aanzien van de bezwaren van appellanten aangaande de naleefbaarheid van de geluidvoorschriften het volgende. Deze bezwaren zien met name op de gehanteerde bronvermogenniveaus voor de honden en het toepassen van de straffactor op een afstand van 50 meter van de erfgrens.
    
    2.6.1.     In het rapport Dorsser wordt uitgegaan van een equivalent bronvermogen voor een blaffende hond van 105 dB(A). Uit het  deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak moet worden afgeleid dat in dit geval een equivalente bronvermogenniveau van ongeveer 109 à 111 dB(A) realistischer is, nu in de inrichting verschillende soorten honden worden gehouden en een bronvermogen van 105 dB(A) slechts 59% van het equivalente geluidvermogenniveau van 95 tot 112 dB(A) bestrijkt die honden van verschillende rassen doorgaans kunnen produceren. Gelet hierop acht de Afdeling de in het akoestisch onderzoek gehanteerde niveaus voor equivalent geluid niet representatief voor deze inrichting. Dit beroepsonderdeel treft derhalve doel.
    
    2.6.2.    Uit het akoestisch onderzoek blijkt voorts dat een bronvermogenniveau voor piekgeluid van 120 dB(A) is gehanteerd. Gelet op het deskundigenbericht kan het hanteren van dit niveau als representatief voor deze inrichting worden beschouwd.
    
        Verder acht de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, de hoogte waarop het bronvermogen van honden is gemeten, in dit geval niet onjuist. Deze bezwaren treffen geen doel.
    
    2.6.3.    Het geluid van blaffende honden kan doorgaans worden gekenschetst als impulsvormig geluid. Indien het impulsgeluid duidelijk hoorbaar is op de beoordelingsplaatsen dan dient overeenkomstig het gestelde in de Handleiding meten en rekenen industrielawaai van 1999 een correctie van +5 dB te worden toegepast.
    
        Uit het akoestisch rapport blijkt dat voor de referentiepunten 4, 5 en 6, die op een afstand van 50 meter uit de grens van de inrichting zijn gelegen, geen correctie voor impulsvormig geluid is toegepast. Op grond van het deskundigenbericht kan worden geconcludeerd dat het hondengeluid op genoemde punten duidelijk hoorbaar is, zodat ook op deze referentiepunten een strafcorrectie van +5 dB moet worden toegepast.
    
    2.6.4.    Gezien het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat in het bij de aanvraag behorende geluidsrapport van Dorsser is uitgegaan van te lage waarden voor het equivalente geluidvermogenniveau voor blaffende honden en dat op de bepalende referentiepunten geen rekening is gehouden met een correctie met 5dB. De Afdeling overweegt bovendien dat in het akoestisch rapport van Dorsser, zoals ook blijkt uit het deskundigenbericht, enkele activiteiten van zowel het hondenpension als de veehouderij niet zijn meegenomen. Het akoestisch rapport geeft in zoverre geen volledig beeld van het door de inrichting veroorzaakte geluid. 
    
         De aan het bestreden besluit ten grondslag liggende voorbereiding kan derhalve niet zorgvuldig, en de daarin neergelegde motivering niet toereikend worden geacht. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.7.    Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gegrond. Aangezien de geluidsaspecten in hoge mate bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de aangevraagde vergunning kan worden verleend, dient het gehele besluit te worden vernietigd.
    
    2.8.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het stankhinder en het ontbreken van een vergunning voor de lozing van afvalwater op het oppervlaktewater betreft;
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Leidschendam van 11 januari 2001, kenmerk 2000/01804;
    
    IV.    veroordeelt burgemeester en wethouders van Leidschendam in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Leidschendam te worden betaald aan appellanten;
    
    V.    gelast dat de gemeente Leidschendam aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.P.H. Donner, Voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M.P. van Gemert , ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Donner    w.g. Van Gemert
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2002
    
    243-322.