ECLI:NL:RVS:2012:BV6524, Raad van State, 22-02-2012, 201104629/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2009 heeft het college aan Novio vrijstelling en reguliere bouwvergunning verleend voor de bouw van een appartementengebouw, met winkel- en kantoorruimte en ondersteunende voorzieningen (onder andere een parkeergarage) aan de Marialaan/Kievitstraat te Nijmegen (hierna: het perceel).

201104629/1/A1.
      Datum uitspraak: 22 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Novio Sector Vastgoed B.V., gevestigd te Nijmegen,
      2. het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 7 april 2011 in zaken nrs. 10/1468 en 10/1469 in het geding tussen:
    
    
      [wederpartij A],
      [wederpartij B]
    
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juli 2009 heeft het college aan Novio vrijstelling en reguliere bouwvergunning verleend voor de bouw van een appartementengebouw, met winkel- en kantoorruimte en ondersteunende voorzieningen (onder andere een parkeergarage) aan de Marialaan/Kievitstraat te Nijmegen (hierna: het perceel).
    
    Bij afzonderlijke besluiten, verzonden op 9 maart 2010, heeft het college de door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 2 juli 2009 gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 7 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 9 maart 2010 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Novio bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 april 2011, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2011, hoger beroep ingesteld. Novio heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 19 mei 2011. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 6 juni 2011
    
    [wederpartij B] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij afzonderlijke besluiten, verzonden op 11 juli 2011, heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw op de bezwaren van [wederpartij A] en [wederpartij B] beslist.
    
    Bij brief van 14 augustus 2011 heeft [wederpartij B] gereageerd op het besluit, verzonden op 11 juli 2011.
    
    Het college en Novio hebben een nadere reactie gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2011, waar Novio, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.G. Blasweiler, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn, [wederpartij A] en [wederpartij B], in persoon, ter zitting verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college betoogt tevergeefs dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing is. De in bezwaar gehandhaafde vrijstelling is verleend met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en het bestemmingsplan is met toepassing van de WRO tot stand gekomen. Uit categorie 3.1 van bijlage 1 bij de Chw, volgt dat die wet van toepassing is op werken en gebieden die krachtens de Wet ruimtelijke ordening kunnen worden ontwikkeld of verwezenlijkt, maar niet op werken en gebieden die krachtens de WRO konden worden ontwikkeld.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" rust op het perceel de bestemming "Gemengde doeleinden 2 (GD-2)".
    
    Ingevolge artikel 9.1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor wonen, kantoren, dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen en bedrijven.
    
    Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kan het college vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge het eerste lid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college van gedeputeerde staten) heeft op 15 november 2005 een lijst van categorieën van gevallen vastgesteld (hierna: de provinciale vrijstellingslijst) waarin de colleges van burgemeester en wethouders krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kunnen verlenen.
    
    De categorieën 1, 3 en 5 betreffen projecten in stedelijk gebied en luiden als volgt:
    
    1. Wonen; (Bouw)projecten voor woonfuncties, mits niet gesitueerd op een bedrijventerrein;
    
    3. Werken; (Bouw)projecten voor kleinschalige werkfuncties behorende tot milieucategorie 1 en 2, mits niet gesitueerd op een bedrijventerrein;
    
    5. Infrastructuur; (Bouw)projecten voor aanleg van en aanpassing van bestaande weg-, water-, parkeer- en groenvoorzieningen van lokale aard.
    
    Het begrip "Bedrijventerrein" is in de toelichting op de provinciale vrijstellingslijst als volgt gedefinieerd: "een terrein dat vanwege zijn bestemming geschikt is voor gebruik voor handel, nijverheid, commerciële dienstverlening en industrie. Onder deze omschrijving vallen ook (delen van) bedrijventerreinen die gedeeltelijk bestemd zijn en geschikt zijn voor kantoren. Er is geen sprake van een bedrijventerrein bij een incidentele bedrijfsbestemming ten behoeve van de vestiging van één bedrijf".
    
    2.3. Het bouwplan is in strijd met de in artikel 9.3.2, aanhef en onder a, sub 2, van de planvoorschriften in samenhang bezien met de op de plankaart opgenomen maximale goot- en nokhoogte. Om toch bouwvergunning te kunnen verlenen heeft het college toepassing gegeven aan artikel 19, tweede lid, van de WRO. Het project valt volgens het college onder de categorieën 1, 3 en 5 van de provinciale vrijstellingslijst.
    
    2.4. Novio en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het project is voorzien op een bedrijventerrein en dat het college derhalve niet bevoegd was vrijstelling te verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid van de WRO in samenhang bezien met categorie 1 en 3 van de provinciale vrijstellingslijst.
    
    2.4.1. Uit de beschrijving van het begrip bedrijventerrein in de toelichting op de provinciale vrijstellingslijst volgt dat bepalend is of het onderhavige terrein vanwege zijn bestemming geschikt is voor gebruik voor handel, nijverheid, commerciële dienstverlening en industrie. De gronden waarop het bouwplan is voorzien zijn bestemd voor wonen, kantoren, dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen en bedrijven. De rechtbank heeft gelet op de geschiktheid van het perceel voor handel en nijverheid en commerciële dienstverlening en nu een bedrijfsbestemming ten behoeve van de vestiging van één bedrijf niet aan de orde is, terecht overwogen dat het perceel kan worden aangemerkt als een bedrijventerrein als bedoeld in de provinciale vrijstellingslijst. Dat het perceel volgens het bestemmingsplan is gelegen in een gemengd gebied doet niet af aan de geschiktheid van het perceel voor de in de provinciale vrijstellingslijst genoemde bestemmingen.
    
    De betogen falen.
    
    2.5. De hoger beroepen van het college en Novio zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Bij afzonderlijke besluiten, verzonden op 11 juli 2011, heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [wederpartij A] en [wederpartij B] gemaakte bezwaren en heeft deze opnieuw ongegrond verklaard onder verwijzing naar de besluiten van 9 maart 2010 voor de motivering hiervan. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.7. In de bekendmaking van het college van gedeputeerde staten van 6 december 2005 behorende bij de provinciale vrijstellingslijst is vermeld dat voorontwerpbestemmingsplannen met een positief artikel 10 Bro-advies van de provinciale diensten en de VROM-inspectie basis kunnen bieden voor vrijstellingen ex artikel 19, tweede lid, van de WRO. Het college van gedeputeerde staten heeft bij brief van 17 juni 2011 en de VROM Inspectie heeft bij e-mailbericht van 9 juni 2011 positief geadviseerd over het voorontwerpbestemmingsplan "Nijmegen Oud West - 10 (MKK-terrein-NovioSector)", waarmee het bouwplan in overeenstemming is. Hieruit volgt dat het college bevoegd was vrijstelling te verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Het betoog van [wederpartij B] dat het college niet bevoegd zou zijn omdat in het besluit niet is ingegaan op de vraag of het perceel een bedrijventerrein is, kan niet leiden tot een ander oordeel, nu deze vraag niet van belang is in het geval een positief artikel 10 Bro-advies is gegeven.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [wederpartij B] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project niet voorzien is van een goede ruimtelijke onderbouwing nu een bouwhoogte van veertien onderscheidenlijk vijftien lagen niet past in het stedenbouwkundige karakter van de omgeving. Hij betoogt voorts dat het bestemmingsplan in de weg staat aan het verlenen van vrijstelling nu artikel 28.2 van de planvoorschriften na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid slechts een maximum van zeven bouwlagen toestaat.
    
    2.8.1. Als ruimtelijke onderbouwing dient het stuk "Marialaan/Kievitstraat appartementengebouw met winkel- en kantoorruimte en ondersteunende voorzieningen (onder andere een parkeergarage) fase 4" van juni 2009. In de inleiding hiervan wordt aangegeven dat het gebied Voorstadslaan-Koekoekstraat-Kievitstraat deel uit maakt van een groter gebied met voornamelijk detailhandel, bedrijvigheid en in beperkte mate wonen, omsloten door Marialaan-Voorstadslaan-Sperwerstraat en Koekoekstraat. Dit gebied kent een eenzijdig detailhandelaanbod en een rommelige onaantrekkelijke structuur en presentatie en is de ontbrekende schakel in het stadsvernieuwingproces in de wijk De Biezen. Verder wordt aangegeven dat aan de Marialaan een hoogteaccent van vijftien lagen wordt gerealiseerd en direct daarachter, grenzend aan het nieuwe winkelplein een woontoren van veertien lagen. Deze torens markeren het nieuwe winkelgebied voor het Waterkwartier en passen bij het karakter van de Marialaan die volgens het college aangemerkt kan worden als een van de hoofdinvalswegen van de stad. Het voorgestelde programma, bestaande uit de toevoeging van appartementen, komt tegemoet aan de huidige vraag om langer zelfstandig te kunnen blijven wonen en past binnen het woonbeleid. De nieuwbouw vergroot de differentiatie in het gebied en past binnen het woonmilieu.
    
    2.8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2009, in zaken nrs. 200805851/1/H1 en 200805867/1/H1) staat de bevoegdheid om krachtens artikel 19 van de WRO vrijstelling te verlenen los van de bevoegdheid geregeld in artikel 11 van die wet. De tekst, noch de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 19 van de WRO, biedt aanknopingspunten voor het oordeel dat van de daarin geregelde bevoegdheden geen gebruik mag worden gemaakt indien voor de gronden waarop een project is voorzien een wijzigingsbevoegdheid geldt als bedoeld in artikel 11 van die wet. Het bestemmingsplan staat dan ook niet in de weg aan toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO.
    
    Het college heeft in de ruimtelijke onderbouwing omtrent het project, zoals weergegeven onder 2.8.1., deugdelijk gemotiveerd waarom het project, gelet op de ontwikkeling van het totale gebied tot winkelgebied, past binnen de toekomstige bestemming van het gebied. In het door [wederpartij B] aangevoerde wordt geen grond gezien voor het oordeel dat het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [wederpartij B] betoogt voorts dat het college niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen omdat onvoldoende rekening is gehouden met de ten gevolge van de ingebruikname van het voorziene appartementengebouw te verwachten extra verkeersstromen op de Voorstadslaan. Daarnaast betogen [wederpartij B] en [wederpartij A] dat onvoldoende rekening is gehouden met de door het te realiseren project te verwachten gevolgen voor hun privacy en schaduwhinder.
    
    2.9.1. In april 2009 zijn de resultaten van verkeersberekeningen neergelegd in het rapport "Verkeersgegevens ten behoeve van plangebied Nieuwe Voorstad Nijmegen". Volgens het rapport zal het aantal vervoersbewegingen ten gevolge van het te realiseren project stijgen met ongeveer 1500 per dag. Deze vervoersbewegingen zullen voor het overgrote deel aan de zijde van de Marialaan worden afgewikkeld omdat de entree van de parkeergarage aan deze laan ligt. Hetgeen [wederpartij B] heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het college vanwege de toename van het verkeer op de Voorstadslaan de vrijstelling niet kon verlenen. [wederpartij B] heeft slechts gesteld, maar niet onderbouwd bestreden dat de in het rapport gehanteerde aannames onjuist zijn. Het college mocht daarvan derhalve uitgaan. Het betoog van [wederpartij B] dat de voorziene ontwikkeling van het project Waalfront niet is meegenomen in de verkeerstudie mist feitelijke grondslag, nu in het rapport in paragraaf II, "Werkwijze" wordt aangegeven dat hiermee rekening is gehouden. Voorts wordt een deel van de toename van het verkeer op de Voorstadslaan veroorzaakt door de afsluiting van de Koekoekstraat en niet door het te realiseren bouwplan. Verder heeft het college zich in zijn nadere reactie, door [wederpartij B] onweersproken, op het standpunt gesteld dat de toename tussen 2010 en 2020 van 1800 naar 3600 verkeersbewegingen is toe te schrijven aan de autonome groei van het verkeer en aan ontwikkelingen van andere projecten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9.2. Ook hetgeen [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben aangevoerd met betrekking tot de schaduwwerking en hun privacy ten gevolge van het te realiseren project leidt niet tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid vrijstelling kon verlenen. Uit de overgelegde schaduwrapportages van 9 december 2009 blijkt dat ten gevolge van het te realiseren project nauwelijks schaduwwerking op het perceel van [wederpartij B] plaats zal vinden. Voorts blijkt uit die rapportages dat ten gevolge van het te realiseren project wel enige extra schaduwwerking te verwachten valt op het perceel van [wederpartij A], maar niet in die mate dat het college om die reden medewerking aan het bouwplan had behoren te onthouden. Het betoog van [wederpartij B] en [wederpartij A] biedt ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college geen vrijstelling kon verlenen ten gevolge van de door het project te verwachten gevolgen voor de privacy [wederpartij B] en [wederpartij A].
    
    De betogen falen.
    
    2.10. [wederpartij B] betoogt verder dat het te realiseren bouwplan niet voldoet aan de in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen opgenomen richtlijn 9 (hierna: PGS 9).
    
    2.10.1. Volgens voorschrift 4.3.4. van de PGS 9 moeten minimum afstanden worden aangehouden tussen een zuurstofinstallatie en objecten.
    
    
      Volgens voorschrift 4.3.4.2. dient de minimumafstand tussen een zuurstofinstallatie en gasdrukregel- en meetstations, gebouwen van brandbare constructie, woningen, gebouwen waarin veel publiek aanwezig kan zijn en verblijfsinrichtingen, 15 m te bedragen. 
      Volgens voorschrift 4.4., voor zover hier van belang, kan door het treffen van bijzondere veiligheidsmaatregelen soms toch nog een veilige opstelling worden verkregen.
    
    
    2.10.2. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de in de PGS 9 opgenomen minimaal aan te houden afstand tussen de zuurstofinstallatie van de nabijgelegen ampullenfabriek en het te realiseren bouwplan.
    
    2.10.3. Uit de ter zitting bij de Afdeling getoonde situatietekening blijkt dat de afstand van de zuurstofinstallatie van de ampullenfabriek en het te realiseren bouwplan minder dan 15 m bedraagt. Deze afstand voldoet derhalve niet aan voorschrift 4.3.4.2. van de PGS 9. Voorts is niet gebleken dat ten tijde van het besluit bijzondere veiligheidsmaatregelen waren getroffen waardoor de opstelling met inachtneming van voorschrift 4.4. van de PGS 9 toch aangemerkt kan worden als veilig. Onder deze omstandigheden heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom het de vrijstelling heeft gehandhaafd.
    
    Het betoog slaagt. Het aan [wederpartij B] gerichte besluit, verzonden op 11 juli 2011, dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
    
    2.11. Het beroep van [wederpartij B] is gegrond. Het beroep van [wederpartij A] is ongegrond.
    
    2.12. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld die [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep hebben gemaakt.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [wederpartij A] tegen het besluit van het college verzonden op 11 juli 2011, kenmerk; G140 Z11.005790/D11.345212, ongegrond;
    
    III. verklaart het beroep van [wederpartij B] tegen het besluit van het college verzonden op 11 juli 2011, kenmerk; G140/SB Z11.005789/D11.345201, gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit genoemd onder III;
    
    
      V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [wederpartij A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 42,12 (zegge: tweeënveertig euro en twaalf cent); 
      VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 42,12 (zegge: tweeënveertig euro en twaalf cent);
    
    
    VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2012
    
    414-700.