ECLI:NL:RVS:2009:BJ1103, Raad van State, 01-07-2009, 200808672/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit verzonden op 13 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van twee dwangsommen van ieder afzonderlijk € 1.500 per week, met een maximum van € 15.000,00, gelast uiterlijk binnen drie maanden na verzending van dit besluit de bewoning van de stal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede de inboedel daaruit te verwijderen en de stal in oorspronkelijke staat terug te brengen waarbij de aangebrachte voorzieningen ten behoeve van bewoning, zoals keuken, toilet en natte ruimte, moeten worden verwijderd.

200808672/1/H1.
      Datum uitspraak: 1 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 22 oktober 2008 in zaak nrs. 08/3992 en 08/3993 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit verzonden op 13 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van twee dwangsommen van ieder afzonderlijk € 1.500 per week, met een maximum van € 15.000,00, gelast uiterlijk binnen drie maanden na verzending van dit besluit de bewoning van de stal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede de inboedel daaruit te verwijderen en de stal in oorspronkelijke staat terug te brengen waarbij de aangebrachte voorzieningen ten behoeve van bewoning, zoals keuken, toilet en natte ruimte, moeten worden verwijderd.
    
    Bij besluit van 16 juli 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 oktober 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar beslist met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 december 2008.
    
    Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit verzonden op 13 december 2007 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit verzonden op 13 december 2007 gewijzigd en daaraan een begunstigingstermijn verbonden tot 1 juli 2009, en dat besluit voor het overige gehandhaafd.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door A.H. Hokke en J.P.A. Knol, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting [belanghebbende A], bijgestaan door mr. drs. H. den Haan, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" (hierna: bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden"
    
    2.2. Ingevolge artikel 0.6, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is het verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en daarop voorkomende opstallen te gebruiken voor een doel of op een wijze, die strijdig is met de bestemming.
    
    Ingevolge artikel 1.6 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de als "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden" bestemde gronden bestemd voor agrarische doeleinden in de vorm van agrarisch grondgebruik met bijbehorende voorzieningen.
    
    2.3. Het gebruik van de stal als woning en het aanbrengen van voorzieningen om de stal geschikt te maken voor bewoning zonder de vereiste bouwvergunning is in strijd met artikel 0.6, eerste lid, van de planvoorschriften respectievelijk artikel 40, eerste lid, van de Woningwet. Het college was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat ten aanzien van het gebruik van de stal als woning concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    2.5.1. Het college is niet bereid alsnog vrijstelling te verlenen voor het gebruik van de stal als woning. Daartoe heeft het college er in zijn besluit verzonden op 13 december 2007 op gewezen dat het beleid van de provincie, zoals dit is verwoord in het streekplan "Brabant in Balans", er op is gericht verstening van het buitengebied zoveel mogelijk tegen te gaan en aan het buitengebied vreemde functies, zoals wonen, zoveel mogelijk te weren. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Onder die omstandigheden is van een concreet zicht op legalisatie geen sprake. De voorzieningenrechter is tot dezelfde conclusie gekomen. Dat [appellant] ten tijde van het besluit op bezwaar van 16 juli 2008 een aanvraag om vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft ingediend, doet aan het voorgaande niet af. In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is vrijstelling te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college het recht om handhavend op te treden heeft verwerkt. Hij voert daartoe aan dat tijdsverloop aan handhavend optreden in de weg staat, te meer omdat het college reeds sinds 1997 wist, althans behoorde te weten, dat in de stal een woning aanwezig was.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt eveneens. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat geen sprake is van door het college opgewekte verwachtingen op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Er zijn geen aanwijzingen dat het college reeds voor de controle op 22 mei 2007 bekend was met het gebruik van de stal als woning. Voor zover het college voor die datum wel op de hoogte was, dan wel had kunnen zijn, van dit gebruik leidt dit er niet toe dat [appellant] erop mocht vertrouwen dat in de illegale situatie zou worden berust. Van concrete toezeggingen van de zijde van het college dienaangaande is niet gebleken.
    
    2.7. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat anderszins sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat verschillende bedrijfswoningen in de omgeving van het perceel op grond van het bestemmingsplan mogen worden gebruikt als burgerwoning. Volgens [appellant] valt daarom niet in te zien waarom het college tegen het gebruik van de stal als woning handhavend optreedt. In dit verband is volgens [appellant] tevens van belang dat ten behoeve van het fokken van paarden permanent toezicht is vereist, zodat het noodzakelijk is bij zijn paardenfokkerij te wonen.
    
    2.7.1. Ter zitting is vastgesteld dat het bestemmingsplan geen mogelijkheden biedt voor het oprichten van een bedrijfswoning op het perceel. [appellant] heeft derhalve reeds gelet daarop niet aannemelijk gemaakt dat het college in rechtens vergelijkbare gevallen van handhavend optreden heeft afgezien. De gevolgen van het feit dat [appellant] niet op het perceel mag wonen, komen in beginsel voor zijn rekening en risico. Onder deze omstandigheden heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat ook anderszins geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. De omstandigheid dat de stal ten tijde van de aankoop door [appellant] reeds als woning werd gebruikt en hij derhalve, naar gesteld, niet wist en ook niet kon weten dat dit gebruik in strijd was met het bestemmingsplan, biedt geen grond voor een ander oordeel. De voorzieningenrechter heeft in dit verband terecht overwogen dat [appellant] uit de koopakte had kunnen opmaken dat de stal slechts ten behoeve van het houden van paarden mag worden gebruikt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college ten onrechte twee afzonderlijke dwangsommen heeft opgelegd. Hiertoe voert hij aan dat slechts sprake is van één overtreding. Voorts voert hij aan dat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.8.2. Het college heeft [appellant] bij besluit verzonden op 13 december 2007 enerzijds gelast de bewoning van de stal op het perceel te beëindigen en anderzijds gelast het zonder bouwvergunning gebouwde te verwijderen. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht geoordeeld dat de dwangsommen niet zijn opgelegd voor dezelfde overtredingen. Voorts heeft zij met juistheid overwogen dat de hoogte van de dwangsommen, ook in hun onderlinge samenhang, in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet geheel aan diens bezwaren is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellant], gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.11. [appellant] betoogt dat de begunstigingstermijn tot 1 juli 2009 te kort is om aan de lastgeving te kunnen voldoen. Hiertoe voert hij aan dat binnen die termijn geen vervangende woonruimte kan worden gevonden.
    
    2.11.1. Het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom is reeds op 13 december 2007 verzonden. [appellant] heeft derhalve voldoende tijd gehad om aan de lastgeving te voldoen. Hij heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft geweigerd de kosten, die hij in verband met de behandeling van het door hem tegen het besluit verzonden op 13 december 2007 gemaakte bezwaar heeft moeten maken, te vergoeden.
    
    2.12.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover thans van belang, worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    2.13. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de in het besluit van 16 juli 2008 opgenomen begunstigingstermijn, te weten tot 23 oktober 2008, te kort is om aan de lastgeving te voldoen. Hierbij heeft hij betekenis toegekend aan het verzoek van het college de in het besluit van 16 juli 2008 opgenomen begunstigingstermijn aan te passen. In dit verband heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het college heeft verklaard niet ongevoelig te zijn voor de precaire situatie waarin [appellant] verkeert. Het college is tegen dit oordeel niet in hoger beroep gekomen. Onder deze omstandigheden moet het er voor worden gehouden dat het besluit verzonden op 13 december 2007 is herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft dan ook ten onrechte geweigerd de kosten, die [appellant] in verband met de behandeling van het door hem tegen het besluit verzonden op 13 december 2007 gemaakte bezwaar heeft moeten maken, te vergoeden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.14. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 16 december 2008 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover het college niet heeft beslist op het verzoek om vergoeding van de door [appellant] in bezwaar gemaakte kosten. Het college dient opnieuw te beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar.
    
    2.15. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het door [appellant] tegen het besluit van 16 december 2008 ingestelde beroep gegrond;
    
    III. vernietigt dat besluit, voor zover het college niet heeft beslist op het verzoek om vergoeding van de door [appellant] in bezwaar gemaakte kosten;
    
    IV. draagt het college op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen op het door [appellant] gemaakte bezwaar en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Woensdrecht aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Lodder
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2009
    
    17-593.