ECLI:NL:RVS:2013:CA3658, Raad van State, 19-06-2013, 201207663/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Lies" vastgesteld.

201207663/1/R4.
      Datum uitspraak: 19 juni 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak in het geding tussen:
     
    
      de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging (hierna: TCV), gevestigd te Midsland, gemeente Terschelling,
      appellante,
    
     
    en
     
    
      de raad van de gemeente Terschelling,
      verweerder.
    
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Lies" vastgesteld.
     
    Tegen dit besluit heeft TCV beroep ingesteld.
     
    De raad heeft verweer uitgebracht.
     
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207664/1/R4, 201207665/1/R4 en 201207667/1/R4 ter zitting behandeld op 21 maart 2013, waar zijn verschenen TCV, vertegenwoordigd door haar [voorzitter] bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door H.T. Smit en dr. G van Essen, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. E.M.N. Noordover en mr. M.M. Kaajan, beiden advocaat te Amsterdam.
     
    Overwegingen
     
    1. Dit bestemmingsplan maakt onderdeel uit van de actualisering van alle bestemmingsplannen op Terschelling. Ten behoeve daarvan is voor vrijwel het gehele eiland in 2008 het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" opgesteld. Dit bestemmingsplan is grotendeels goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Fryslân. De Afdeling heeft het goedkeuringsbesluit bij uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr. 200901747/1/R3 vernietigd en goedkeuring onthouden aan het plan. Vanuit praktische overwegingen is er vervolgens voor gekozen om voor de dorpen en de verblijfsrecreatiegebieden aparte bestemmingsplannen op te stellen, waarvan dit plan er een is. Dit plan een planologische regeling voor de gronden aan weerszijden van de hoofdweg door Lies.
     
    2. TCV kan zich niet verenigen met de in het plan opgenomen regeling voor uitbreidingsmogelijkheden voor kampeerterreinen. De aanwijzing van uitbreidingsgebieden op de verbeelding is volgens haar te gedetailleerd en beperkt de campinghouders in de uitbreidingsmogelijkheden. Voorts werkt de regeling volgens haar onnodig prijsopdrijvend voor zover de gronden niet in eigendom zijn van een individuele campingeigenaar. Zij wenst een regeling overeenkomstig de Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling 2008 (hierna: Beleidsregels kamperen) waarin staat dat op het hele eiland een uitbreiding voor kampeerterreinen mogelijk is van 11 hectare.
     
    2.1. De raad stelt dat in de Beleidsregels kamperen alsmede in het vernietigde bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" binnen de kampeersector een uitbreiding van 11 hectare op Terschelling mogelijk is gemaakt. In het onderhavige plan is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waarmee de agrarische bestemming van gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" kan worden gewijzigd in de bestemming "Recreatie -1 (kampeerterreinen)". De raad stelt zich op het standpunt dat deze regeling in het bestemmingsplan de rechtszekerheid ten goede komt. Door gebieden op de verbeelding aan te wijzen is het voor een ieder duidelijk waar de mogelijkheden voor uitbreiding van kampeerterreinen zijn voorzien. Bovendien is bij de aanwijzing van de gebieden rekening gehouden met de effecten op natuur, milieu en omwonenden. Verder is net als in het vernietigde plan "Buitengebied" aansluiting gezocht bij bestaande kampeerterreinen zodat kampeerterreinen niet verder versnipperd raken.
     
    2.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.6 van de planregels kunnen burgemeester en wethouders het plan wijzigen in die zin dat:
     
    a. de bestemming "Agrarisch" wordt gewijzigd in de bestemming "Recreatie-1 (kampeerterreinen)", ten behoeve van de sanering van een kampeerterrein elders, mits:
     
     (..)
     
     2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve
     
     van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de
     
     aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
     
     3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de
     
     uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
     
     4. ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand
     
     kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst waarbij
     
     tegelijkertijd de verblijfsrecreatieve bestemming van het bestaande
     
     kampeerterrein wordt verwijderd c.q. wordt gewijzigd zodanig dat
     
     verblijfsrecreatie niet langer is toegestaan;
     
     5. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de beginselen van de
     
     provinciale Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS);
     
     6. het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande
     
     kampeerterrein en van het gesaneerde kampeerterrein tezamen, zoals
     
     weergegeven in de kampeervergunning dan wel op de verbeelding, niet
     
     wordt vergroot;
     
     (..)
     
    b. de bestemming Agrarisch wordt gewijzigd in de bestemming Recreatie - 1 (kampeerterreinen), ten behoeve van kwaliteitsverbetering/herinrichting van een kampeerterrein, mits:
     
     (..)
     
     2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
     
     3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
     
     4. de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein;
     
     5. het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein, zoals weergegeven op de verbeelding, niet wordt vergroot;
     
     (..)
     
    2.3. In de plantoelichting staat dat Lies een tweetal middelgrote campings kent die zowel voor toeristische kampeermiddelen worden gebruikt, als voor vaste vormen van kampeerrecreatie, met name stacaravans. Voor het beleid aangaande de kampeerterreinen gelden de Beleidsregels kamperen. Deze zijn gericht op stabilisatie van het aantal logies-plaatsen voor de kampeersector als geheel met daarnaast mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering en seizoensverlenging. Verder wordt ruimte geboden voor dienstverlening aan de gasten.
     
    Voor de kampeerterreinen geldt in het algemeen dat in een aantal gevallen uitbreiding mogelijk is. Omdat dit gebonden is aan een aantal situaties, worden daarvoor aparte wijzigingsprocedures gebruikt. De raad stelt daarvoor met dit bestemmingsplan de randvoorwaarden vast. Op die wijze kunnen kampeerterreinen op de volgende twee manieren worden uitgebreid:
     
    - een kampeerterrein kan qua oppervlak uitbreiden als het aantal jaarstandplaatsen gelijk blijft. Hierdoor ontstaan ruimere kavels op het kampeerterrein rondom de caravans. De uitbreiding van kampeerterreinen mag alleen worden gebruikt voor een herinrichting van het kampeerterrein, al dan niet ten behoeve van een kwaliteitsverbetering;
     
    - een kampeerterrein kan uitbreiden als een kampeerterrein op een andere locatie wordt gesaneerd. De uitbreiding mag niet worden gebruikt om de gezamenlijke oppervlakte van de jaarstandplaatsen van beide terreinen te vergroten. Het totale aantal jaarstandplaatsen blijft daarmee gelijk.
     
    De locaties die binnen dit plangebied hiervoor in aanmerking komen, zijn op de verbeelding aangeduid door middel van "wro-zone 6". Afhankelijk van de situatie ter plaatse kan de toepassing van een van de genoemde wijzigingsbevoegdheden aan de orde komen, aldus de plantoelichting.
     
     Op pagina 3 van de Beleidsregels kamperen staat dat in de Toeristische toekomstvisie Terschelling is aangegeven dat de kampeersector met maximaal 11 hectare kan toenemen. Groei is uitsluitend mogelijk aansluitend aan bestaande kampeerterreinen en mag niet onderbroken of doorsneden worden door openbare wegen, aldus de Beleidsregels kamperen.
     
    2.4. De Afdeling stelt vast dat aan gronden met de bestemming "Agrarisch" aansluitend aan bestaande kampeerterreinen de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" is toegekend. Gelet daarop maakt het plan in overeenstemming met de Beleidsregels kamperen uitbreiding van bestaande kampeerterreinen mogelijk. TCV heeft niet nader onderbouwd dat de campinghouders door deze bestemmingsregeling onevenredig in hun uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt. Ten aanzien van het betoog van TCV dat de planregeling prijsopdrijvend werkt, overweegt de Afdeling dat, gelet op het standpunt van de raad zoals vermeld onder 2.1, de raad ruimtelijke motieven ten grondslag heeft gelegd aan de keuze voor de uitbreidingslocaties. In hetgeen TCV heeft aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de in het plan opgenomen regeling voor uitbreiding van kampeerterreinen heeft kunnen kiezen. Het betoog faalt.
     
    3. TCV stelt dat de door de raad gehanteerde afstand van 30 m tussen de mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en de omliggende woningen te groot is en onnodig beperkend voor campinghouders.
     
    3.1. De raad stelt dat in het plan een afstand is aangehouden van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen om onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen te voorkomen. Daarbij is bewust ervoor gekozen niet uit te gaan van de gevel van de nabijgelegen woningen, nu die op wisselende afstand van de perceelgrenzen staan waardoor een logische begrenzing van de uitbreidingsterreinen moeilijk te realiseren is. Door consequent uit te gaan van 30 meter tussen de perceelgrenzen en de uitbreidingslocaties, is gewaarborgd dat in ieder geval 30 m wordt aangehouden tussen de verschillende functies. Daarmee is het woon- en leefklimaat van omwonenden gewaarborgd, aldus de raad. Hierbij heeft de raad in aanmerking genomen dat het gebied van oudsher intensief recreatief word gebruikt.
     
    3.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. Naar het oordeel van Afdeling heeft de raad vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een afstand van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen in redelijkheid noodzakelijk kunnen achten ter voorkoming van onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen. Daarbij heeft de raad het belang van omwonenden in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de betrokken campinghouders. Het betoog faalt.
     
    3.1. TCV kan zich voorts niet verenigen met de in artikel 7, lid 7.2.2, aanhef en onder b, van de planregels bepaalde maximale oppervlakte van een stacaravan in combinatie met de zogenoemde 15%-regeling. Hiertoe wordt aangevoerd dat in 2002 de oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd van 30 m² naar 45 m², maar dat de oppervlakte van het kampeerterrein die met stacaravans mag worden ingevuld niet is verruimd, waardoor het aantal bedden per campinghouder is verminderd. Om dit te corrigeren dient de raad te sturen op eenheden in plaats van op maximale oppervlakte. TCV wijst in dat verband op de tijdens de raadsvergadering aangenomen motie A die ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling van het plan. Artikel 3, lid 3.6, sub a, aanhef en onder 6 en sub b aanhef en onder 4 en 5 van de planregels beperkt de campinghouders nog verder in hun bedrijfsvoering, aldus TCV.
     
    3.2. De raad stelt dat in het verleden de maximale oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd tot 45 m² om campinghouders de mogelijkheid te bieden op de te verwachten vraag naar meer kwaliteit en comfort te kunnen inspelen. Dit is neergelegd in de Beleidsregels kamperen. Er is voor deze afmeting gekozen om aan te sluiten bij de te hanteren minimum oppervlakte van bungalows op kampeerterreinen. Uitgangspunt is dat voorkomen dient te worden dat meer toeristen naar het eiland komen dan het eiland kan dragen. Een van de manieren om dat te bereiken is de 15%-regeling die inhoudt dat maximaal 15% van de oppervlakte van het gedeelte dat in de kampeervergunning voor de plaatsing van jaar- en seizoenstandplaatsen is aangewezen, met stacaravans mag worden ingevuld. Deze norm dient tevens ter bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap tegen onaanvaardbare aantasting door ongebreidelde plaatsing van kampeermiddelen op jaarstandplaatsen. De raad stelt zich op het standpunt dat de huidige regeling campinghouders de vrijheid biedt het terrein naar eigen inzicht in te richten. De ondernemer kan binnen de 15%-regeling bepalen hoeveel eenheden hij wenst te plaatsen. Dit biedt volgens de raad voldoende ruimte voor differentiatie. Volgens de raad is ook de vorm van de kampeermiddelen (stacaravans) losgelaten. Als men een stacaravan wil groter dan 45 m² dan is er de mogelijkheid de jaarstandplaatsen om te zetten naar recreatiewoningen met een omvang van maximaal 90 m², aldus de raad. Ter zitting heeft de raad voorts toegelicht dat motie A strekt ter sturing op zowel het aantal eenheden, als op oppervlakte door middel van de 15%-regeling en dat uitvoering van de motie daarom niet mogelijk is. Gelet daarop heeft de raad ervoor gekozen te blijven sturen op oppervlakte door middel van de 15%-regeling.
     
    De raad stelt verder dat de in artikel 3, lid 3.6, aanhef en onder b, van de planregels neergelegde wijzigingsbevoegdheid is ingegeven door de wens kwaliteitsverbetering door middel van het ruimer opzetten van de stacaravans te faciliteren en daarom niet is voorzien in de mogelijkheid het aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein te vergroten.
     
    3.3. Motie A luidt als volgt:
     
    De raad van de gemeente Terschelling in vergadering bijeen d.d. 29 mei 2012, gehoord de beraadslaging,
     
    Overwegende dat
     
     - Bij de uitbreiding van kampeerterreinen op grond van de uitbreidingsmogelijkheid van 11 hectare kwaliteitsverbetering is beoogd,
     
     - Uitbreiding niet mag leiden tot een toename van het aantal eenheden.
     
     - Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings niet duidelijk gemaakt is.
     
    Is van mening dat
     
     - Het oorspronkelijke maximum aantal eenheden leidend moet zijn.
     
     - Ook bij uitbreiding de 15%-regeling uitgangspunt is.
     
    Verzoekt het college
     
    Het aantal eenheden en de 15%-regeling bij uitbreiding van kampeerterrein in stand te houden.
     
    Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings duidelijk te maken.
     
    En gaat over tot de orde van de dag.
     
    3.4. Ingevolge artikel 7, lid 7.2.2, van de planregels gelden voor het plaatsen van stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens, voor zover thans van belang, de volgende regels:
     
    a. de gezamenlijke oppervlakte van de stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens zal niet meer bedragen dan de maximum oppervlakte, zoals per bestemmingsvlak is weergegeven op de verbeelding;
     
    b. de oppervlakte van een stacaravan of een naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomen zal ten hoogste 45 m² bedragen.
     
    3.5. De Afdeling overweegt dat artikel 7, lid 7.2.2, aanhef en onder b, van de planregels overeenkomstig de Beleidsregels kamperen is vastgesteld. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een maximumoppervlakte van 45 m² voor stacaravans of naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens in de planregels heeft kunnen vastleggen. De Afdeling stelt verder vast dat de raad motie A heeft aangenomen, doch ook het onderhavige plan heeft vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. Voorts heeft de raad zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat uitbreiding van het aantal m² dat met stacaravans mag worden ingevuld niet wenselijk is, gelet op de draagkracht van Terschelling en de bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid meer gewicht aan die belangen heeft kunnen toekennen dan aan het belang van de campinghouders bij meer bedden. Het betoog faalt.
     
    4. TCV stelt ten slotte dat de regeling in artikel 3, lid 3.6, sub a, onder 4, van de planregels te beperkend is, voor zover daarin de voorwaarde is gesteld dat ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst. Hiertoe voert zij aan dat indien een campinghouder besluit zijn recreatiebedrijf te beëindigen maar de grond niet wil verkopen er onnodig kampeerareaal verloren gaat. Dit heeft de raad ten onrechte niet onderkend. Volgens TCV dient de zinsnede ‘aangekocht en’ te worden geschrapt.
     
    4.1. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat artikel 3, lid 3.6, sub a, onder 4, van de planregels zo dient te worden uitgelegd dat niet zozeer de gronden worden aangekocht, maar de kampeerrechten worden overgedragen, waaronder wordt verstaan dat de kampeervergunning wordt overgeschreven. Deze handelwijze sluit volgens de raad aan bij de praktijk.
     
    4.2. De Afdeling ziet in de redactie van artikel 3, lid 3.6, sub a, onder 4, van de planregels geen aanknopingspunten voor de uitleg van deze regel die de raad blijkens zijn toelichting ter zitting heeft beoogd. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de planregel niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. Het beroep van TCV is in zoverre gegrond. Het plan is op dit punt vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb en dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a en b en vijfde lid, van de Awb, zoals deze luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om binnen 12 weken na en met inachtneming van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit te nemen. Het beroep van TCV is voor het overige ongegrond.
     
    Proceskosten
     
    5. De Afdeling overweegt dat de onderhavige zaak en de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207664/1/R4, 201207665/1/R4 en 201207667/1/R4, die eveneens op 21 maart 2013 ter zitting zijn behandeld, als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden aangemerkt. Omdat de raad in zaak nr. 201207661/1/R4 in de bij TCV in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten is veroordeeld, bestaat in deze zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    I. verklaart het beroep van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging gedeeltelijk gegrond;
     
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 29 mei 2012, voor zover het betreft artikel 3, lid 3.6, sub a, onder 4, van de planregels;
     
    III. draagt de raad op om binnen 12 weken na en met in achtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, voor zover dit is vernietigd, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
     
    IV. verklaart het beroep van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging voor het overige ongegrond;
     
    V. gelast dat de raad van de gemeente Terschelling aan de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
     
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Buuren w.g. Gerkema
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
     
    472.