ECLI:NL:RBAMS:2010:BO2044, Rechtbank Amsterdam, 27-10-2010, AWB 10/4799 WRO
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing handhavingverzoek aanleg golfterrein. Verzoek voorlopige voorziening provincie Noord-Holland m.b.t. handhavingverzoek aan gemeente Amstelveen om feitelijke werkzaamheden door projectontwikkelaar golfbaan Bovenkerkerpolder te staken. Voortzetting werkzaamheden onwenselijk, maar geen sprake van overtreding. Geen bouwvergunning vereist, geen aanlegvergunning vereist, geen sprake van gebruiksverbod. Geen bestuursrechtelijke grondslag voor opdracht aan gemeente of projectontwikkelaar.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 10/4799 WRO
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland,
      gevestigd te Haarlem,
      verzoekster,
      gemachtigde mr. K.J.T.M. Hehenkamp,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,
      verweerder,
      gemachtigde mr. J.C. van Oosten.
    
    
    
      Tevens hebben als partij aan het geding deelgenomen:
      [naam partij 1] Vastgoed B.V.,
      vertegenwoordigd door mr. R. Ridder,
    
    
    en 
    
    
      de Stichting Beschermers Amstelland, 
      gevestigd te Ouder-Amstel, 
      gemachtigde: mr. L.D.H. Hamer. 
    
    
    
    Procesverloop
    
    Verzoekster heeft een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit verzoek hangt samen met het door verzoekster ingediende bezwaar tegen het besluit van verweerder van 21 september 2010 (hierna: het bestreden besluit).
    
    
      De voorzieningenrechter (hierna: de rechter) heeft het verzoek ter zitting behandeld op 
      13 oktober 2010. Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 2]. [naam partij 1] Vastgoed B.V. is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 3]. De Stichting Beschermers Amstelland is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
    
    
    
    Overwegingen
    
    1. Inleidende bepaling
    
    1.1.	Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de daarvoor vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
    
    2. Feiten en omstandigheden
    
    2.1.	Bij besluiten van 1 april, 2 april en 6 april 2009 heeft verweerder bouwvergunningen verleend aan [naam partij 1] Vastgoed B.V. (hierna: [naam partij 1]) ten behoeve van het realiseren van een golfbaan in de Bovenkerkerpolder op het adres Ringdijk Bp4 te Amstelveen. De bouwvergunningen hebben betrekking op het gedeeltelijk vernieuwen van een boerderij naar een ontvangstruimte golfterrein en bijgebouw, het plaatsen van drie verdekte schuilhutten, het oprichten van afslaghutten met ecodaken, het plaatsen van verlichting en het plaatsen van straatverlichting (verder: de bebouwing). De regionaal inspecteur VROM, Inspectie Noord-West, van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) en de Stichting Bescherming Amstelland (hierna: de Stichting) hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende bouwvergunningen en hebben een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
    
    2.2.	Bij uitspraak van 4 juni 2009 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen en de bouwvergunningen geschorst tot zes weken na het besluit op bezwaar. Daarbij heeft de voorzieningenrechter overwogen dat bij gebrek aan planvoorschriften, gerede twijfel bestaat over de vraag of de planwetgever heeft beoogd met de bestemming ‘Recreatiedoeleinden’ een golfbaan met ontvangstruimte, bijgebouw, in totaal 48 lichtmasten en nevenbouwwerken mogelijk te maken en of niet veeleer is beoogd enkele sportvelden en parken met wandelpaden aan te leggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kon niet worden uitgesloten dat de bouwwerken waarvoor bouwvergunning is verleend in strijd zijn met de op het perceel rustende bestemming zelf.
    
    
      2.3.	Bij besluit van 4 augustus 2009 heeft verweerder het bezwaar van VROM en de Stichting ongegrond verklaard en de verleende bouwvergunningen gehandhaafd.
      VROM en de Stichting hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 4 augustus 2009 en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
    
    
    2.4.	Bij uitspraak van 22 oktober 2009 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen en de bouwvergunningen van 1, 2 en 6 april 2009 geschorst. Hierbij heeft de voorzieningenrechter overwogen dat over het standpunt van verweerder dat de bouwvergunningen niet in strijd zijn met de bestemming gerede twijfel mogelijk is.
    
    2.5.	Bij brief van 2 september 2010 heeft [naam partij 1] verzoekster meegedeeld de aanlegwerkzaamheden voor het golfterrein te hervatten.
    
    2.6.	Bij brief van 8 september 2010 heeft verzoekster verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de aanlegwerkzaamheden voor het golfterrein, omdat het (voorgenomen) gebruik als golfbaan met een oppervlakte van 44 hectare in strijd is met de bestemming.
    
    2.7.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de golfbaan niet strijdig is met de bestemming ‘Recreatiedoeleinden’ en hij dus niet handhavend kan optreden tegen de werkzaamheden.
    
    2.8.	Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en het verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Daarbij heeft verzoekster aangevoerd dat het (voorgenomen) gebruik van de gronden als golfbaan in strijd is met het bestemmingsplan. De reeds aangevangen werkzaamheden hebben onomkeerbare gevolgen voor de flora en fauna in het gebied, dat door Provinciale Staten eind 2007 specifiek is aangewezen als weidevogelleefgebied. Verzoekster heeft de rechter verzocht de werkzaamheden stil te leggen totdat op het bezwaar is beslist.
    
    3. Spoedeisend belang
    
    3.1.	De rechter acht het handhavingverzoek niet zodanig laat ingediend dat verzoekster geen belang meer zou hebben bij het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. De rechter wijst daarbij op de brief van [naam partij 1] van 2 september 2010 gericht aan onder andere verzoekster, waarin [naam partij 1] meedeelt de aanleg van de golfbaan te hervatten.
    
    3.2.	Ook is de rechter van oordeel dat verzoekster bevoegd was het handhavingverzoek en het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in te dienen. Provinciale belangen zijn in het geding. De omstandigheid dat verzoekster tot nu toe geen partij was in de procedures over de bouwvergunning betekent niet dat verzoekster geen (spoedeisend) belang heeft bij handhaving en het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    4. Inhoudelijke beoordeling
    
    4.1.	Verzoekster heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden die [naam partij 1] momenteel uitvoert in de Bovenkerkerpolder. [naam partij 1] voert deze werkzaamheden uit ten behoeve van de realisering van een golfbaan aldaar. Ter zitting is gebleken dat de werkzaamheden bestaan uit het storten van grond/zand, het dempen van sloten en het uitgraven van sloten.
    
    4.2.	Handhavend optreden van een bestuursorgaan vindt op grond van Hoofdstuk 5 van de Awb plaats door middel van een bestuurlijke sanctie. In artikel 5:2, eerste lid, aanhef onder a, van de Awb wordt het begrip ‘bestuurlijke sanctie’ omschreven als een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. Artikel 5:1 van de Awb omschrijft het begrip ‘overtreding’ als een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Hieruit volgt dat het bestuursorgaan alleen dan bevoegd is om handhavend op te treden, als sprake is van een overtreding, dat wil zeggen als de werkzaamheden in strijd zijn met het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift.
    
    4.3.	De rechter stelt voorop dat er aanleiding is om te betwijfelen of de planwetgever heeft beoogd een golfbaan als voorzien door [naam partij 1] mogelijk te maken en of de realisering van deze golfbaan in het belang van een goede ruimtelijke ordening is. Provinciale Staten van de provincie Noord-Holland hebben in het van toepassing zijnde Streekplan uitgesproken dat ter plekke geen golfbaan gerealiseerd kan worden. Ook (de inspectie van) het ministerie van VROM heeft uitgesproken de golfbaan in strijd te achten met planologisch beleid, te weten het (rijks)beleid betreffende het Groene Hart. Verder wijst de rechter er op dat twee voorzieningenrechters achtereenvolgens twijfel uitgesproken hebben over het antwoord op de vraag of de planwetgever heeft beoogd een golfbaan zoals [naam partij 1] die voor ogen heeft, mogelijk te maken.
    
    4.4.	De rechter is verder van oordeel dat er een gerede kans bestaat dat de golfbaan in de voorgenomen opzet met bebouwing niet gerealiseerd zal kunnen worden. Tegen de golfbaan bestaat bestuurlijke weerstand op provinciaal en nationaal niveau (zie onder 4.3.). Verder is er sprake van maatschappelijke weerstand. Tenslotte hebben twee voorzieningenrechters achtereenvolgens de bouwvergunningen die ten behoeve van de bebouwing zijn verleend geschorst. De werkzaamheden die momenteel worden uitgevoerd zijn naar het oordeel van de rechter gericht op de realisering van de golfbaan inclusief de bebouwing. [naam partij 1] heeft weliswaar ter zitting verklaard dat de golfbaan ook zonder de voorgenomen bebouwing zal worden geëxploiteerd, maar de rechter acht het vooralsnog moeilijk voorstelbaar dat de golfbaan zonder bebouwing rendabel is te exploiteren.
    
    4.5.	De werkzaamheden zijn, zoals [naam partij 1] zelf ook stelt, van ingrijpende aard, omvangrijk en hebben moeilijk omkeerbare, zo niet onomkeerbare gevolgen. De werkzaamheden veroorzaken op dit moment schade aan de omgeving. [naam partij 1] heeft ter zitting verklaard dat de werkzaamheden voor 50% zijn afgerond en dat de werkzaamheden de komende maanden zullen worden voorgezet.
    
    4.6.	De rechter stelt verder vast dat de gemeente Amstelveen in gebreke is gebleven het bestemmingsplan tijdig te moderniseren. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat dit ‘geen schoonheidsprijs verdient’. Bovendien heeft verweerder ter zitting verklaard het onwenselijk te vinden dat hij geen controle heeft over de werkzaamheden.
    
    4.7.	Tegen deze achtergrond onderschrijft de rechter het standpunt van verzoekster en de Stichting dat het wenselijk is de werkzaamheden voorlopig te staken. De rechter ziet echter op grond van het navolgende geen ruimte om met betrekking tot de afwijzing van het handhavingverzoek een voorziening te treffen die er toe leidt dat [naam partij 1] de werkzaamheden dient te staken.
    
    4.8.	Het geplande golfterrein is gesitueerd op gronden waar als bestemmingsplan van kracht is de “Herziening uitbreidingsplan in hoofdzaak gemeente Nieuwer-Amstel 1958” (hierna: het uitbreidingsplan), vastgesteld door de gemeenteraad op 28 maart 1961. In dit uitbreidingsplan hebben de gronden de bestemming ‘Recreatiedoeleinden’. In het uitbreidingsplan is geen omschrijving van de bestemming(en) vervat en zijn geen bebouwings- en gebruiksvoorschriften gegeven. Verder kent het uitbreidingsplan geen aanlegvergunningenstelsel.
    
    4.9.	Zoals overwogen in rechtsoverweging 4.2. is een bestuursorgaan alleen dan bevoegd om handhavend op te treden, als sprake is van een overtreding. Naar voorlopig oordeel kunnen de werkzaamheden die plaatsvinden ten behoeve van de aanleg van de golfbaan niet als een overtreding worden aangemerkt, omdat de werkzaamheden niet in strijd zijn met het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift. Het gaat niet om bouwwerkzaamheden, zodat er geen sprake is van het zonder geldige bouwvergunning uitvoeren van bouwwerkzaamheden. Het uitbreidingsplan kent verder geen aanlegvergunningenstelsel, zodat voor de aanleg van de golfbaan geen vergunning is vereist. Er is dan ook geen sprake van een overtreding door het zonder aanlegvergunning uitvoeren van aanlegwerkzaamheden. Verder bevat het uitbreidingsplan geen gebruiksverbod. Voor zover de werkzaamheden al als gebruik van de gronden zijn te beschouwen kan dit gebruik in strijd met de bestemming dus niet als overtreding van een gebruiksverbod worden gekwalificeerd. Ook strijd met artikel 7.10 van de Wet op de ruimtelijke ordening, waarin een algemeen gebruiksverbod is neergelegd, levert geen overtreding op nu dit artikel gelet op het overgangsrecht niet van toepassing is (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 maart 2010, te vinden op www.rechtspraak.nl, LJN: BL7012). Tenslotte biedt ook de bouwverordening van de gemeente Amstelveen geen grondslag voor het kwalificeren van de werkzaamheden als overtreding. Naar voorlopig oordeel is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden, zodat de rechter verweerder ook niet door middel van een voorlopige voorziening kan opdragen handhavend op te treden.
    
    4.11.	De rechter ziet ook geen mogelijkheid om de gemeente op te dragen er, anders dan door middel van bestuursrechtelijke handhaving, voor te zorgen dat [naam partij 1] de werkzaamheden staakt. Ook ziet de rechter geen mogelijkheid om [naam partij 1] rechtstreeks, zonder tussenkomst van verweerder, op te dragen de feitelijke werkzaamheden te staken. Voor voorzieningen die daartoe strekken bestaat geen bestuursrechtelijke grondslag.
    
    4.12.	Het is aan de civiele rechter om de vraag te beantwoorden of er sprake is van onrechtmatigheid van het stilzitten van de gemeente Amstelveen of het handelen van [naam partij 1] anders dan door het plegen van een bestuursrechtelijk te handhaven overtreding.
    
    4.13.	De slotsom is dat de rechter het verzoek afwijst.
    
    
    
    
    
    
    
     
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P. Kijlstra, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2010.
    
    
    
    de griffier,					de voorzieningenrechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB