ECLI:NL:RVS:2008:BC5797, Raad van State, 05-03-2008, 200705277/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 14 november 2005, gewijzigd bij besluiten van 5 april 2006, heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam (hierna: het college) beslist op de handhavingsverzoeken van [appellanten], waarbij aan [wederpartij sub 2 A] een last onder dwangsom is opgelegd wegens het gebruik van het weiland gelegen tegenover de woning [locatie] (hierna: het weiland) als voetbalveld, speelveld of autoparkeerplaats.

200705277/1.
    
    Datum uitspraak: 5 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 06/6157 en 06/6158 van de rechtbank Breda van 12 juni 2007 in het geding tussen:
    
    1. [appellanten],
    
    2. [wederpartij sub 2 A] en [wederpartij sub 2 B],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 14 november 2005, gewijzigd bij besluiten van 5 april 2006, heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam (hierna: het college) beslist op de handhavingsverzoeken van [appellanten], waarbij aan [wederpartij sub 2 A] een last onder dwangsom is opgelegd wegens het gebruik van het weiland gelegen tegenover de woning [locatie] (hierna: het weiland) als voetbalveld, speelveld of autoparkeerplaats. 
    
    Bij besluiten van 20 oktober 2006 heeft het college de door [appellanten] en [wederpartij sub 2 A] en [wederpartij sub 2 B] (hierna: [wederpartijen]) daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 15 mei 2007 heeft het college het aan [wederpartij sub 2 A] gerichte besluit van 14 november 2005, gewijzigd bij besluit van 5 april 2006, alsmede het besluit van 20 oktober 2006 herroepen.
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) de door [appellanten] en [wederpartijen] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 15 mei 2007 en 20 oktober 2006 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren van [appellanten] en [wederpartijen] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief van 24 juli 2007, bij de Raad van State ingekomen op 25 juli 2007, hoger beroep ingesteld. [appellanten] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brieven van 21 augustus 2007 en 3 september 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [wederpartijen] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluiten van 23 juli 2007 heeft het college opnieuw beslist op de door [appellanten] en [wederpartijen] gemaakte bezwaren.
    
    Daartegen heeft [wederpartijen] bij brieven van 28 augustus 2007 en 3 september 2007, bij de rechtbank ingekomen op onderscheidenlijk 29 augustus 2007 en 3 september 2007, beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is door de rechtbank doorgezonden naar de Raad van State.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2008, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. E.M. Vos, advocaat te Nijmegen, [wederpartijen], vertegenwoordigd door mr. A.C.P.M. van Dun, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.H.J. Verhoeven, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellanten] hebben ter zitting hun beroepsgronden inzake de bekendmaking van de aan [wederpartijen] gerichte bestuursdwangaanschrijving alsmede de omzetting van de last onder dwangsom in een bestuursdwangaanschrijving, ingetrokken.
    
    [wederpartijen] heeft ter zitting zijn beroepsgrond dat het gebruik van het weiland is aan te merken als extensief recreatief medegebruik alsmede zijn beroepsgrond inzake kostenverhaal, ingetrokken.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Chaam" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het weiland de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde - AI - ".
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor een duurzame agrarische bedrijfsvoering, instandhouding van de aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische en abiotische waarden en extensief recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, - voor zover thans van belang - is het verboden de in dit plan opgenomen gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming.
    
    2.3. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd kan worden geacht handhavend op te treden tegen het doen of laten gebruiken van het weiland als voetbalveld. Zij voeren aan dat indien het doen of laten gebruiken plaatsvindt in het kader van een bedrijfsmatige exploitatie, zoals het exploiteren van een camping, het doen of laten gebruiken gelijk te stellen is met gebruik.
    
    2.3.1. Het gebruik van het weiland als voetbalveld is in strijd met de op het perceel rustende bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde - AI - ". Het in artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften neergelegde gebruiksverbod richt zich uitsluitend tot de gebruiker. Vaststaat dat [wederpartijen] als eigenaar van de [camping] het weiland niet zelf gebruikt om te voetballen, maar dat gasten van de camping het weiland als voetbalveld gebruiken en daarbij veelal verplaatsbare goals op het weiland plaatsen. Van bedrijfsmatige exploitatie van het weiland ten behoeve van de camping door [wederpartijen], zoals door [appellanten] is betoogd, is niet gebleken; het weiland is daarvoor blijkens de stukken ook niet geschikt gemaakt. [wederpartijen] kan derhalve niet als overtreder van artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften worden aangemerkt, zodat ten onrechte aan hem een last onder dwangsom is opgelegd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het doen of laten gebruiken van het weiland als voetbalveld. Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun beroepsgrond gericht tegen de hoogte van de dwangsom en tegen de clausule dat uitsluitend sprake is van het verbeuren van een dwangsom als de overtreding ook daadwerkelijk wordt geconstateerd.
    
    2.4.1. Nu de rechtbank reeds op andere gronden tot een vernietiging van de besluiten op bezwaar is gekomen, behoefde zij niet op de overige door [appellanten] aangevoerde beroepsgronden in te gaan.
    
    Nu gezien overweging 2.3.1 het college niet bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom, bestaat ook thans geen aanleiding op de door [appellanten] aangevoerde beroepsgronden inzake de hoogte en de modaliteit van de dwangsom in te gaan.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Bij besluiten van 23 juli 2007 heeft het college opnieuw beslist op de door [appellanten] en [wederpartijen] gemaakte bezwaren.
    
    Bij het aan [appellanten] gerichte besluit van 23 juli 2007 heeft het college het verzoek om handhaving ten aanzien van het gebruik van het weiland als speelveld en parkeerplaats afgewezen. Het college heeft in dit besluit voorts vermeld dat het besloten heeft de eigenaar van de camping aan te schrijven met een bestuursdwangbeschikking waarin hem gelegenheid geboden wordt zodanige maatregelen te nemen dat het weiland niet langer als voetbalveld kan worden gebruikt. Aangezien met dit besluit niet volledig aan de bezwaren van [appellanten] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in verband met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, geacht zich mede tot dit besluit uit te strekken.
    
    Bij de aan [wederpartijen] gerichte bestuursdwangaanschrijving van 23 juli 2007 heeft het college zich - samengevat weergegeven - op het standpunt gesteld dat [wederpartijen] het als eigenaar van het weiland in zijn macht heeft een einde te maken aan het gebruik van het weiland als voetbalveld. [wederpartijen] wordt daarin bevolen maatregelen te nemen die verhinderen dat het weiland als voetbalveld wordt gebruikt door het verwijderen van de goaltjes en het plaatsen van een bord met als opschrift "Verboden te voetballen". Volgens het college bestaan geen bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien. De rechtbank heeft het tegen het besluit van 23 juli 2007 door [wederpartijen] ingestelde beroep met toepassing van artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, tweede lid, van die wet, ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    Ten aanzien van de bestuursdwangaanschrijving
    
    2.7. Vast staat dat in strijd met artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften het weiland door gasten van de camping wordt gebruikt als voetbalveld, zodat het college terzake door middel van een bestuursdwangaanschrijving handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8. [wederpartijen] betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden diende te worden afgezien.
    
    2.8.1. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar bestond bij het college de bereidheid medewerking te verlenen aan plannen om het weiland bij de camping te betrekken en krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening daarvoor vrijstelling te verlenen. Ook heeft de provinciale adviescommissie Toerisme en Recreatie dienaangaande een positief advies uitgebracht. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar was evenwel geen aanvang gemaakt met de voor het verlenen van vrijstelling vereiste procedure. Reeds hierom bestond ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie.
    
    Het college heeft bij brief van 3 augustus 2004 aan [wederpartijen] een vooraanschrijving gestuurd met het verzoek het gebruik van het weiland als voetbalveld te staken. Uit de omstandigheid dat het college bekend was met het voetballen op het weiland, maar gedurende een lange periode niet handhavend heeft opgetreden, kan niet worden afgeleid dat sprake was van een situatie waarin niet meer handhavend kon worden opgetreden. Het enkele tijdsverloop, daargelaten de duur ervan, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien.
    
    Gezien de op het weiland rustende bestemming en de invloed van het voetballen op het weiland op de woon- en leefomgeving van omwonenden, bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is van een overtreding van zo geringe aard en ernst, dat de bestuursdwangaanschrijving onevenredig zwaar is.
    
    Nu ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie bestond en onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat handhavend optreden in het onderhavige geval zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien, is het college terecht tot handhavend optreden overgegaan. Het betoog faalt.
    
    Ten aanzien van het afwijzen van het verzoek om handhaving
    
    2.9. [appellanten] betogen dat het college handhavend dient op te treden tegen het gebruik van het weiland voor sport- en/of spelactiviteiten door en voor campinggasten. Het beperken van de aanschrijving tot de activiteit voetbal leidt volgens hen tot rechtsonzekerheid en tot onnodige beperking van de handhaving.
    
    2.9.1. Een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom kan slechts worden genomen indien sprake is van een gevaar voor een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat op het weiland slechts wordt gevoetbald door gasten van de camping. Door het college is niet geconstateerd dat andere sport- of spelactiviteiten op het weiland plaatsvinden of hebben plaatsgevonden. [appellanten] hebben dit ook niet aannemelijk gemaakt. Er zijn derhalve onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het gevaar bestaat dat ook door andere sport- of spelactiviteiten overtreding van artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften in samenhang met artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zal plaatsvinden. Het college was dan ook niet bevoegd ten aanzien van door [appellanten] gevreesde activiteiten tot handhavend optreden over te gaan. Het betoog faalt.
    
    2.10. De beroepen van [appellanten] en [wederpartijen] tegen de besluiten van 23 juli 2007 zijn ongegrond.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 23 juli 2007 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Wagtendonk w.g. Montagne
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2008
    
    374.