ECLI:NL:RVS:2008:BC2098, Raad van State, 16-01-2008, 200702436/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 september 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (hierna: het college) het verzoek tot handhaving van een voorschrift van de huidige ten behoeve van appellante sub 1 (hierna: het tuincentrum) verleende uitritvergunning aan de Vierde Stationsstraat 462 te Zoetermeer afgewezen en aan het verzoek de voorschriften van deze uitritvergunning uit te breiden met een aanvullend voorschrift geen gevolg gegeven.

200702436/1.
      Datum uitspraak: 16 januari 2008.
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
      Uitspraak op de hoger beroepen van:
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Tuin en Plantencentrum De Driesprong B.V.", gevestigd te Zoetermeer,
      2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
      tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/8126 van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 februari 2007 in het geding tussen:
      appellanten sub 2,
      en
      het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer.
      1. Procesverloop
      Bij besluit van 9 september 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (hierna: het college) het verzoek tot handhaving van een voorschrift van de huidige ten behoeve van appellante sub 1 (hierna: het tuincentrum) verleende uitritvergunning aan de Vierde Stationsstraat 462 te Zoetermeer afgewezen en aan het verzoek de voorschriften van deze uitritvergunning uit te breiden met een aanvullend voorschrift geen gevolg gegeven.
      Bij besluit van 18 oktober 2004 heeft het college, voor zover thans van belang, het door appellanten sub 2 daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
      Bij uitspraak van 22 augustus 2005, verzonden op 23 augustus 2005, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door appellanten sub 2 daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar van appellanten sub 2 te beslissen.
      Bij uitspraak van 7 juni 2006 heeft de Afdeling de door het tuincentrum en het college daartegen ingestelde hoger beroepen ongegrond verklaard en deze uitspraak bevestigd.
      Bij besluit van 10 november 2005 heeft het college het door appellanten sub 2 tegen het besluit van 9 september 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
      Bij uitspraak van 14 februari 2007, verzonden op 22 februari 2007, heeft de rechtbank het door appellanten sub 2 daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
      Tegen deze uitspraak hebben het tuincentrum bij brief van 4 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellanten sub 2 bij brief van 28 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2007, hoger beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben de gronden van het beroep aangevuld bij brieven van 26 april 2007 en 25 mei 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
      Bij brief van 29 mei 2007 heeft het college van antwoord gediend.
      Het tuincentrum en het college hebben nadere stukken ingediend.
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2007, waar het tuincentrum, vertegenwoordigd door mr. J. Hiemstra, advocaat te Delft, appellanten sub 2, in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.L. Al, advocaat te Zoetermeer, zijn verschenen.
      2. Overwegingen
      2.1. Ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
      Ingevolge artikel 1.5, aanhef en onder b en c, van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Zoetermeer (hierna: de APV) kan de vergunning of ontheffing worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist of indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.
      Ingevolge artikel 2.1.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
      Ingevolge het derde lid kan een vergunning worden geweigerd in het belang van:
      a. de bruikbaarheid van de weg;
      b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
      c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
      d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
      2.2. Vaststaat dat in 1992 aan het tuincentrum een uitritvergunning voor een tweede uitrit is verleend. Aan de vergunning is onder 2d het volgende voorschrift verbonden:
      "van de uitrit mag uitsluitend gebruik worden gemaakt door het rijverkeer van en naar het onder 1 bedoelde perceel."
      Dit betreft het perceel van het tuincentrum.
      2.3. Appellanten sub 2 hebben het college verzocht om handhaving van het voorschrift, verbonden aan de ten behoeve van het tuincentrum op 22 mei 1992 verleende uitritvergunning, door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Voorts hebben zij verzocht de voorschriften van deze uitritvergunning uit te breiden met een aanvullend voorschrift, in verband met de overlast die zij stellen te ondervinden van het sluipverkeer dat van de uitritten en het parkeerterrein van het tuincentrum gebruik maakt.
      2.4. Het hoger beroep van het tuincentrum richt zich tegen de uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan het bij de uitritvergunning gestelde voorschrift onder 2d. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college met het opnemen van dit voorschrift kennelijk heeft bedoeld het tuincentrum een verplichting op te leggen maatregelen te treffen ter voorkoming of tot het tegengaan van sluipverkeer. Volgens het tuincentrum blijkt deze kennelijke bedoeling nergens uit en is deze nimmer door de gemeente bevestigd. Van een overtreding van het vergunningvoorschrift door haar is dan ook geen sprake, aldus het tuincentrum. Zij betoogt dat als er al sprake van een overtreding zou zijn, dit gebeurt door het sluipverkeer dat verkeersborden ter zake negeert. Het tuincentrum meent dat er derhalve geen bevoegdheid bestaat om jegens haar handhavend op te treden.
      2.4.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college met het opnemen van het voorschrift kennelijk heeft bedoeld het tuincentrum een verplichting op te leggen maatregelen te treffen ter voorkoming of tot het tegengaan van sluipverkeer. Dit volgt uit de tekst van het voorschrift en sluit ook aan bij de feitelijke situatie kort nadat de vergunning werd afgegeven. Er was toen een feitelijke scheiding op het parkeerterrein aangebracht, waardoor het verkeer niet van het ene deel van het parkeerterrein naar het andere kon komen, zodat sluipverkeer werd geweerd. Het tuincentrum heeft vervolgens vanwege logistieke problemen voor zijn bezoekers en medewerkers, door wijziging van de indeling van het parkeerterrein het perceel voor sluipverkeer toegankelijk gemaakt, welke situatie sedertdien niet is gewijzigd en er ook daadwerkelijk toe heeft geleid dat vele automobilisten de uitrit als sluiproute gebruiken zonder het tuincentrum te bezoeken. Dat die automobilisten door dat te doen verkeersborden negeren en aldus verkeersovertredingen begaan kan niet meebrengen dat het tuincentrum het niet, overeenkomstig het in de vergunning opgenomen voorschrift, treffen van maatregelen tot het verhinderen van dat sluipverkeer niet zou kunnen worden tegengeworpen. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat is gehandeld in strijd met dat vergunningvoorschrift, zodat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden. Het betoog faalt dan ook.
      2.5. Appellanten sub 2 brengen naar voren dat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften van 26 mei 2004 waarin wordt gesteld dat de uitritvergunning van rechtswege is opgehouden te bestaan. Zij voeren daarnaast aan dat de rechtbank heeft miskend dat het verkeersonderzoek dat het college heeft laten uitvoeren niet representatief is, dat voorbij wordt gegaan aan het storende karakter van het sluipverkeer en het onwettige en verkeersgevaarlijke karakter van het sluipverkeer wordt gebagatelliseerd. Appellanten sub 2 betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd op grond van welke belangen zij tot de conclusie is gekomen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Daartoe voeren zij aan dat de huidige situatie in strijd is met het in het bestemmingsplan vastgelegde verkeersluwe karakter van de Vierde Stationsstraat, die daarin wordt aangeduid als erftoegangsweg.
      2.5.1. Het betoog van appellanten sub 2 dat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften van 26 mei 2004 voor zover daarin is geconcludeerd dat de uitritvergunning van rechtswege is opgehouden te bestaan, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht juist geacht dat het college in zoverre gemotiveerd van dit advies is afgeweken en overwogen dat de uitritvergunning niet van rechtswege is vervallen, omdat aan de uitrit geen andere bestemming is gegeven.
      2.5.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een (wettelijk) voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      Vaststaat dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. De rechtbank heeft in het kader van de belangenafweging het verkeersonderzoek dat het college in september 2004 heeft laten uitvoeren in aanmerking genomen. Uit dit onderzoek is gebleken dat per etmaal gemiddeld 1188 motorvoertuigen gebruik maken van de Vierde Stationsstraat, waarvan 584 als sluipverkeer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij geen reden heeft aan de juistheid van dit verkeersonderzoek te twijfelen. Voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het verkeersonderzoek niet representatief is, bestaat geen grond. Appellanten sub 2 hebben ook geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het aantal verkeersbewegingen veel hoger ligt, zoals zij stellen. Gezien het bij het bij het verkeersonderzoek gemeten gemiddelde van 1188 motorvoertuigen per etmaal, blijft de intensiteit van het totale verkeer ruimschoots binnen de norm van een weg met een verblijfsfunctie, die ligt op minder dan 3500 motorvoertuigen per etmaal, en heeft de weg een verkeersluw karakter, ondanks het aanwezige sluipverkeer. Van strijd met het in het bestemmingsplan vastgelegde verkeersluwe karakter van de Vierde Stationsstraat is dan ook, anders dan appellanten sub 2 betogen, geen sprake.
      Blijkens het verkeersonderzoek bestaat ongeveer de helft van het verkeer over de Vierde Stationsstraat uit sluipverkeer. Gelet op het aandeel van het sluipverkeer in het totale verkeer over deze weg, kan het oordeel van de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van geringe ernst niet worden gevolgd. Het belang van het tuincentrum, waaraan de rechtbank in navolging van het college, doorslaggevende betekenis heeft toegekend, bestaat uit een goede bereikbaarheid en een ongehinderde bedrijfsvoering. Waarom aan een en ander onevenredig afbreuk zou worden gedaan indien op het parkeerterrein maatregelen zouden worden getroffen ter voorkoming van sluipverkeer, bijvoorbeeld door het aanbrengen van drempels of slagbomen, is evenwel niet uiteengezet door het college of de rechtbank. De inhoud van de door het tuincentrum overgelegde brief van 9 juli 2004 van Schmit Parkeersystemen B.V. te Zoetermeer is onvoldoende om dat aannemelijk te achten. De daarin getrokken conclusies zijn grotendeels gebaseerd op aannames en veronderstellingen en niet cijfermatig dan wel anderszins gemotiveerd. Overigens zijn geen gegevens voorhanden die daarop zouden kunnen duiden. Nu het besluit op bezwaar in dit opzicht onvoldoende grondslag biedt voor het standpunt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden achterwege behoorde te blijven, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college terecht daarvan heeft afgezien.
      Gezien het vorenstaande kan het besluit niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en is het derhalve strijdig met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
      2.6. Het hoger beroep van het tuincentrum is ongegrond. Het hoger beroep van appellanten sub 2 is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 10 november 2005 alsnog gegrond verklaren. Het besluit op bezwaar komt eveneens voor vernietiging in aanmerking.
      2.7. Het college dient ten aanzien van appellanten sub 2 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
      3. Beslissing
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Recht doende in naam der Koningin:
      I. verklaart het hoger beroep van appellanten sub 2 gegrond;
      II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 februari 2007 in zaak no. AWB 05/8126;
      III. verklaart het door appellanten sub 2 bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
      IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer van 10 november 2005, kenmerk SW/DIR/2005/20838;
      V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer tot vergoeding van bij appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door gemeente Zoetermeer aan appellanten sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
      VI. gelast dat gemeente Zoetermeer aan appellanten sub 2 het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 355,00 (zegge: driehonderdvijfenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
      Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Klein
      Voorzitter ambtenaar van Staat
      Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2008.
      97-440.