ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ2434, Gerechtshof 's-Gravenhage, 07-07-2009, 105.007.260/01 / 07/1395 (oud)
Gerechtshof 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad; door bestuursrechter vernietigde besluiten; alternatieve causaliteit; milieuwetgeving, milieuvergunning en bestuurlijke handhaving; afvalstof of bijproduct?; organisch halogeengehalte brandstoffen.

GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
      Sector handel
    
    
    
      Zaaknummer	: 105.007.260/01
      Rolnummer (oud)	: 07/1395
    
    
    Rolnummer rechtbank	: 05-475
    
    Arrest van de eerste civiele kamer d.d. 7 juli 2009
    
    inzake
    
    
      EASTMAN CHEMICAL MIDDELBURG B.V.,
      gevestigd te Middelburg,
      appellante,
      hierna te noemen: Eastman,
      advocaat: mr. G.C.W. van der Feltz te 's-Gravenhage,
    
    
    tegen
    
    
      DE PROVINCIE ZEELAND,
      zetelend te Middelburg,
      geïntimeerde,
      hierna te noemen: de Provincie,
      advocaat: mr. B.T.M. van der Wiel te 's-Gravenhage.
    
    
    
    Het geding
    
    Bij exploot van 31 augustus 2007 is Eastman in hoger beroep gekomen van het vonnis van 6 juni 2007, door de rechtbank Middelburg gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven (met productie) heeft Eastman zeven grieven tegen het vonnis aangevoerd, die door de Provincie bij memorie van antwoord (met productie) zijn bestreden. Vervolgens heeft Eastman een memorie naar aanleiding van de memorie van antwoord genomen, waarop door de Provincie bij antwoordakte is gereageerd. Ten slotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
    
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    1.1	Het gaat in deze zaak om het volgende. Eastman exploiteert een bedrijf in Middelburg, waar zij (kunst)harsen produceert. Bij die productie komen fracties met verscheidene brandbare stoffen vrij; deze fracties worden aangeduid als Solvenol. Deze fracties kunnen zowel hoge als lage gehalten aan organische halogeenverbindingen (in casu chloor) bevatten. Eastman gebruikt de tijdens het productieproces vrijgekomen Solvenol onder andere in het bedrijf als brandstof.
    
    1.2	Op 30 mei 1996 heeft de Provincie aan de rechtsvoorgangster van Eastman voor dit productieproces een vergunning verleend ingevolge de Wet milieubeheer. In die vergunning is toegestaan Solvenol met maximaal 500 mg/kg (verder: ppm) extraheerbare organische halogeenverbindingen als brandstof toe te passen.
    
    1.3	Met ingang van 1 maart 1999 is het Besluit organisch-halogeengehalte van brandstoffen (verder: Bohb) aldus gewijzigd dat het gehalte aan organische halogeenverbindingen in stoffen en preparaten die als brandstof worden toegepast, is teruggebracht van ten hoogste 500 ppm naar ten hoogste 50 ppm (artikel 2, eerste lid, onder b, Bohb, Stb. 1998, 498). Voor zover hier van belang geldt deze bovengrens slechts niet, indien die toepassing geschiedt met een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer, waarbij uitdrukkelijk de bevoegdheid is verleend handelingen te verrichten ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen, waarin zich (…) organische halogeenverbindingen bevinden (artikel 3, tweede lid, onder a, Bohb). Ingevolge artikel 2, derde en vierde lid, van het Bohb mogen organische halogeenverbindingen en preparaten met een hoger gehalte aan organische halogeenverbindingen dan 50 ppm sinds 1 maart 1999 evenmin worden aangewend voor de vervaardiging van brandstoffen of in brandstoffen worden gemengd, dan wel als brandstof of ten behoeve van de vervaardiging van brandstoffen in Nederland worden ingevoerd, bewaard, voorhanden gehad, ten verkoop aangeboden, ten verkoop in voorraad gehad, verkocht of afgegeven om zich ervan te ontdoen (behoudens, voor zover hier van belang en kort gezegd, het afgeven met het oog op uitvoer).
    
    1.4	De Provincie heeft in zijn beschikking van 3 juli 2001 tot ambtshalve wijziging van de in rechtsoverweging 1.2 genoemde vergunning Solvenol aangemerkt als gevaarlijke afvalstof, heeft overwogen dat de Regeling verbranden gevaarlijke afvalstoffen op de verbranding van Solvenol door de rechtsvoorgangster van Eastman van toepassing is en heeft de vergunning dienovereenkomstig aangepast. Daarvoor had de Provincie bij beschikking van 14 november 2000 aan de rechtsvoorgangster van Eastman een last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat binnen de betreffende inrichting vloeibare brandbare gevaarlijke afvalstoffen met een concentratie van meer dan 50 ppm werden verbrand, terwijl niet aan de Regeling verbranden gevaarlijke afvalstoffen werd voldaan; de Provincie had daarbij het oog op Solvenol. Een bezwaarschrift van Eastman tegen deze last heeft de Provincie op 18 september 2001 ongegrond verklaard.
    
    1.5	Bij uitspraken van 28 mei 2003 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) de in rechtsoverweging 1.4 genoemde besluiten van de Provincie vernietigd op de grond dat Solvenol niet als afvalstof dient te worden aangemerkt.
    
    1.6	Bij beschikking van 21 juni 2005 heeft de Provincie aan Eastman een nieuwe vergunning ingevolge de Wet milieubeheer voor de betreffende installatie afgegeven, waarbij de eisen voor de installatie op een zodanig niveau zijn gebracht dat (materieel) wordt voldaan aan de eisen van het (in de plaats van de Regeling verbranden gevaarlijke afvalstoffen getreden) Besluit verbranden afvalstoffen en aan Eastman is toegestaan gevaarlijke afvalstoffen en brandstoffen te verbranden met een organisch halogeengehalte van ten hoogste 500 ppm.
    
    2.	Eastman heeft bij de rechtbank (kort weergegeven) gevorderd dat deze a) voor recht zal verklaren dat de Provincie aansprakelijk is voor de door haar geleden en nog te lijden schade, voortvloeiende uit de provinciale besluiten (waarbij zij een achttal schadeposten opsomt), b) de Provincie zal veroordelen aan haar € 3.294.878,- met rente en kosten te betalen, met proceskostenveroordeling. De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen.
    
    3.	De tweede en derde grief keren zich tegen onderdelen van de feitenvaststelling door de rechtbank. Daarmee heeft het hof in het bovenstaande rekening gehouden. Op zichzelf kunnen deze grieven niet tot vernietiging van het vonnis leiden.
    
    4.	De eerste grief richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat (Eastman had moeten weten dat) de Provincie door handhaving van het Bohb hetzelfde effect had kunnen bereiken als dat waarop de vernietigde besluiten waren gericht. Zij brengt naar voren dat dit alternatief (op grond waarvan de rechtbank aanneemt dat tussen de vernietigde besluiten en de schade waarvan zij vergoeding vordert geen causaal verband bestaat) te ver gezocht is, dat het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid aan dit oordeel in de weg staan en dat dit alternatief noch voor het verbod om Solvenol als brandstof in te zetten, noch voor het exportverbod bestaat. De vierde grief valt de overweging van de rechtbank aan dat Eastman na de inwerkingtreding van de wijziging van het Bohb in 1999 geen Solvenol meer als brandstof mocht gebruiken, omdat haar vergunning niet uitdrukkelijk de bevoegdheid verleende handelingen te verrichten ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen, waarin zich organische halogeenverbindingen bevinden. Zij stelt dat de vergunning haar wél uitdrukkelijk toeliet Solvenol tot een halogeenwaarde van 500 ppm in de eigen inrichting als brandstof in te zetten. De vijfde grief bestrijdt de overweging van de rechtbank dat de Provincie op grond van de bepalingen in het Bohb eveneens van haar had kunnen vergen dat zij Solvenol met een organisch halogeengehalte boven 50 ppm nog slechts intern kon verbranden wanneer zij dat zou doen overeenkomstig de regels die golden voor de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen. Zij voert aan dat zij mocht vertrouwen op de haar verleende vergunning en dat zij tegen een wijziging op deze grondslag eveneens bezwaar zou hebben gemaakt en bij afwijzing daarvan een verzoek tot schadevergoeding op voet van artikel 15.20 van de Wet milieubeheer zou hebben gedaan. Deze grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
    
    5.	Evenals de rechtbank gaat het hof ervan uit dat de door de Afdeling vernietigde besluiten van de Provincie onrechtmatig zijn jegens Eastman en dat de Provincie de daardoor veroorzaakte schade moet vergoeden. Het geschil heeft in dit stadium uitsluitend betrekking op de vraag of de door Eastman opgevoerde schadeposten zijn veroorzaakt door die besluiten.
    
    6.	Het hof stelt het volgende voorop. Ten gevolge van de inwerkintreding van wijziging van het Bohb op 1 maart 1999 is het sindsdien in Nederland verboden brandstoffen toe te passen met een organisch halogeengehalte van meer dan 50 ppm. Dit verbod lijdt voor Eastman slechts uitzondering als zij beschikt over een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer, waarbij haar uitdrukkelijk de bevoegdheid is verleend handelingen te verrichten ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen, waarin zich organische halogeenverbindingen bevinden. Over een zodanige vergunning beschikte Eastman tot 21 juni 2005 niet. Eastman heeft bij memorie naar aanleiding van de memorie van antwoord nog wel naar voren gebracht dat zij krachtens haar vergunning ingevolge de Wet milieubeheer van 1996 bevoegd was de gevaarlijke afvalstoffen “REK Light ends, Hydro Sludge, dispersie spoelwater, dispersie restanten en afroom-olie uit procesriolen” te verwerken, maar noch in de door haar als productie 8a bij de dagvaarding overgelegde vergunningaanvraag, noch in de als productie 8b bij de dagvaarding overgelegde vergunning blijkt, dat haar daarbij uitdrukkelijk de bevoegdheid is verleend handelingen te verrichten ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen waarin zich organische halogeenverbindingen bevinden. De door Eastman aangeduide stoffen worden in de aanvraag niet als gevaarlijke afvalstoffen maar als reststoffen aangeduid en daarbij wordt niet vermeld dat zich in deze reststoffen organische halogeenverbindingen bevinden. Anders dan Eastman meent is die uitdrukkelijke vermelding van bijzonder belang, omdat aan de verwerkers van deze gevaarlijke afvalstoffen in de daarvoor geldende wettelijke voorschriften bijzondere constructie- proces- en emissie-eisen zijn gesteld om de uitstoot van dioxines te beperken, terwijl bij de organische halogeenverbindingen bevattende brandstoffen met een regeling van de maximum concentratie aan zodanige verbindingen in de brandstof is volstaan. Dat Eastman zich van dit verschil zeer wel bewust was, blijkt uit haar verklaring, zoals weergegeven in rechtsoverweging 4, dat zij zich tegen de opname van vergelijkbare eisen in haar vergunning zou hebben verzet.
    
    7.	Een en ander brengt met zich mee dat Eastman vanaf 1 maart 1999 Solvenol met een hoger organisch halogeengehalte dan 50 ppm niet meer als brandstof mocht toepassen en dat zij dus in zoverre geen gebruik meer mocht maken van de haar verleende vergunning. Dit verbod vloeit rechtstreeks voor uit het Bohb; tussenkomst van een al dan niet met handhaving belast bestuursorgaan is daartoe niet vereist. Anders dan Eastman aanvoert, kon de Provincie (ambtshalve of op verzoek) slechts vergunning verlenen voor het toepassen van brandstoffen met een organisch halogeengehalte hoger dan 50 ppm aan bedrijven die handelingen verrichten ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen, waarin zich organische halogeenverbindingen bevinden; daartoe behoorde Eastman zoals boven vermeld (tot 21 juni 2005) niet. Het bovenstaande leidt het hof tot de slotsom dat de kosten die Eastman heeft moeten maken ten gevolge van het niet meer mogen toepassen van Solvenol met een organisch halogeengehalte hoger dan 50 ppm als brandstof in de eigen installatie(s), door haar ook hadden moeten worden gemaakt als de Provincie de onrechtmatige besluiten niet had genomen. Dit leidt ertoe dat de eerste grief (voor zover betrekking hebbend op het toepassen van Solvenol als brandstof binnen het bedrijf van Eastman te Middelburg; voor zover de grief betrekking heeft op het exportverbod komt deze in de rechtsoverwegingen 9 en 10 aan de orde), de vierde grief en de vijfde grief niet tot het door Eastman gewenste resultaat leiden.
    
    8.	De zesde grief is gericht tegen de overweging van de rechtbank, inhoudende dat binnen Nederland ook verkoop van Solvenol met een hoger gehalte aan organische halogeenverbindingen dan 50 ppm met het oog op de export niet is toegelaten. Eastman brengt naar voren dat het Bohb op dubbele grondslag export toeliet: ten eerste op grond van een door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de nota van toelichting op het wijzigingsbesluit van 1998 gegeven beperkende uitleg aan artikel 2, derde lid, van het Bohb, en voorts omdat het Bohb, zoals uitgelegd door de rechtbank, in strijd komt met artikel 34 (hof: bedoeld zal zijn 29) van het EG-verdrag.
    
    9.	Naar het oordeel van het hof berust de eerste stelling van Eastman op een onjuiste lezing van de nota van toelichting bij het in rechtsoverweging 1.3 bedoelde besluit. Daarin wordt betoogd dat aan de uitvoer van (organische halogeenverbindingen bevattende) brandstoffen naar andere landen met het Bohb geen beperkingen worden opgelegd en dat de naar aanleiding van de voorpublicatie van het ontwerp-besluit opgemerkte strijdigheid met (toen nog) artikel 34 van het EG-verdrag als een misverstand moet worden bestempeld. Deze passage stemt overeen met de omstandigheid dat in artikel 2, vierde lid, van het Bohb een uitvoerverbod ontbreekt en voorts in artikel 3, tweede lid, onder c, van het Bohb een uitzondering is opgenomen voor afgifte aan en het bewaren of voorhanden hebben van bedoelde brandstoffen of preparaten met het oog op het zich ontdoen door afgifte aan een in een ander land dan Nederland gevestigde persoon met wie schriftelijk is overeengekomen dat deze de bedoelde brandstoffen of preparaten naar het buitenland brengt. Daarmee wordt geen verder beperkende interpretatie gegeven aan de aan deze passage voorafgaande volzin inzake het voor het Nederlandse grondgebied geldende verbod om bedoelde organische halogeenverbindingen of preparaten als brandstof of voor de vervaardiging van brandstoffen in Nederland in te voeren, te bewaren, voorhanden te hebben, ten verkoop aan te bieden of in voorraad te hebben, te verkopen of zich er door afgifte van te ontdoen.
    
    10.	Ook de tweede door Eastman naar voren gebrachte stelling snijdt naar het oordeel van het hof geen hout. Blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap heeft artikel 29 van het EG-verdrag betrekking op nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaande goederenverkeer ten doel of tot gevolg hebben en tot ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel leiden waardoor aan de nationale productie of de binnenlandse markt van de betrokken lidstaat een bijzonder voordeel wordt verzekerd. Niet is gesteld of gebleken dat, voor wie en waarom artikel 2, vierde lid, van het Bohb, dat voor binnenlandse en buitenlandse afnemers gelijkelijk geldt, een bijzonder voordeel als hier bedoeld oplevert. De eerste grief (voor het overige) en de zesde grief falen eveneens.
    
    11.	De zevende grief betreft de beslissing van de rechtbank. Zij mist zelfstandige betekenis en moet daarom het lot van de voorafgaande grieven delen. Aangezien alle grieven falen zal het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigen. Daarbij past een veroordeling van Eastman in de proceskosten.
    
    
    Beslissing 
    
    Het hof:
    
    -	bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank Middelburg van 6 juni 2007;
    
    -	veroordeelt Eastman in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Provincie tot op heden vastgesteld op € 5.916,- aan verschotten en € 6.870,- aan salaris advocaat;
    
    -	verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit arrest is gewezen door mrs. A.V. van den Berg, J. Kramer en J.C.N.B. Kaal en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 7 juli 2009 in aanwezigheid van de griffier.