ECLI:NL:RBGRO:2007:BC3169, Rechtbank Groningen, 18-10-2007, AWB 06/1521
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2007-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen subsidiebesluit wordt gegrond verklaard omdat verweerder eiser in bezwaar niet heeft gehoord. De rechtbank pakt echter door en laat de rechtsgevolgen in stand.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 06/1523
    
    Uitspraak in het geschil tussen
    
    
      het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Groningen, eiser,
      gemachtigde: mr. M. Schut,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
      gemachtigde: mr. H.P.M. Schenkels.
    
    
    1.	Onderwerp van geschil
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 26 september 2006.
      In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 4 mei 2006, waarbij subsidie voor het jaar 2004 is vastgesteld, gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    
    2.	Zitting
    
    
      Het geschil is behandeld op de zitting van 30 augustus 2007. 
      Eiser heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    3.	Feiten en standpunten van partijen
    
    Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft verweerder aan eiser subsidie verleend over het jaar 2004 in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Bij besluit van 4 mei 2006 heeft verweerder de subsidie aan eiser over het jaar 2004 op een lager bedrag vastgesteld in verband met onderrealisatie arbeidsplaatsen, onderrealisatie begeleid werken en overschrijding van herindicatietermijnen.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser op 7 juli 2006 een bezwaarschrift ingediend. De bezwaargronden richtten zich alleen tegen de verlaging in verband met onderrealisatie begeleid werken en overschrijding van herindicatietermijnen.
    
    Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit van 26 september 2006 het bezwaar gegrond verklaard wat betreft de onderrealisatie begeleid werken en ongegrond verklaard wat betreft de overschrijding van herindicatietermijnen. Verweerder heeft wat betreft de overschrijding van herindicatietermijnen een bedrag van € 224.363,- teruggevorderd.
    
    
      Eiser heeft bij schrijven van 7 november 2006 beroep ingesteld tegen dit besluit. Eiser voert, samengevat, de volgende gronden van beroep aan.
      Verweerder heeft de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden wat betreft hoor/wederhoor, het motiveringsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. 
      Subsidiair bepleit eiser dat de verlenging van indicaties van rechtswege op de terugvordering in mindering wordt gebracht.
    
    
    Op 22 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden.
    
    4.	Beoordeling van het geschil
    
    
      Artikel 7:2, eerste lid, Awb bepaalt dat een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord.
      Bij brief van 31 juli 2006 heeft verweerder naar aanleiding van het bezwaarschrift eiser uitgenodigd voor een hoorzitting op 25 augustus 2006. Op 14 augustus 2006 heeft eiser per e-mail verzocht om uitstel van de hoorzitting in verband met vakantie met de behandelende ambtenaren. Dezelfde dag heeft verweerder per e-mail de ontvangst van dit verzoek bevestigd en medegedeeld dat dit dezelfde week beantwoord zal worden. Het bestreden besluit vermeldt echter dat eiser geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid op 25 augustus 2006 het bezwaar mondeling toe te lichten.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder opgemerkt dat er bij de uitnodiging administratief iets is misgegaan, dat het uitstelverzoek in het ongerede is geraakt en dat er in het algemeen zo veel als mogelijk rekening wordt gehouden met de wensen van bezwaarmakers.
      De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de hoorplicht een essentieel onderdeel vormt van de bezwaarschriftprocedure. Gezien de hierboven geschetste gang van zaken valt het verweerder te verwijten dat eiser niet is gehoord. De stelling van de gemachtigde ter zitting dat er in casu geen bijzondere discussie mogelijk was, doet in dit verband niet ter zake nu dit punt slechts een rol zou kunnen spelen als verweerder op grond van artikel 7:3 Awb had afgezien van het horen van eiser. Dit is echter niet het geval. Voorts beschouwt de rechtbank de hoorplicht, gezien het essentiële karakter, niet als een vormvoorschrift als bedoeld in artikel 6:22 Awb.
    
    
    
      De schending van artikel 7:2, eerste lid, Awb dient tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit te leiden. 
      De rechtbank zal vervolgens in ogenschouw nemen of er aanleiding is op grond van artikel 8:72, derde lid, Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hierbij is de volgende regelgeving van belang.
    
    
    
      Artikel 2, eerste lid, Wsw luidt als volgt:
      Het college van burgemeester en wethouders draagt er zorg voor dat het aan zoveel mogelijk ingezetenen, die blijkens een door de Centrale organisatie werk en inkomen afgegeven indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking, bedoeld in artikel 11 tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht aanbiedt voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Deze dienstbetrekking is een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
    
    
    
      Artikel 8, eerste en derde lid, Wsw bepaalt;
      1. Het Rijk verstrekt aan de gemeente overeenkomstig dit hoofdstuk een subsidie voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3.
      3. De hoogte van de subsidie wordt, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels en na overleg met een representatieve vertegenwoordiging van de gemeenten, bepaald aan de hand van:
      a. een door Onze Minister voor elke gemeente vast te stellen aantal dienstbetrekkingen op basis van een volledige werkweek dan wel arbeidsovereenkomsten op grond van artikel 7, onderscheiden naar arbeidshandicapcategorie, en rekening houdend met het aantal ingezetenen die blijkens een indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking tot de onderscheiden arbeidshandicapcategorieën binnen de doelgroep behoren;
      b. een door Onze Minister jaarlijks vast te stellen bedrag per arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 7 en per dienstbetrekking als bedoeld in onderdeel a, dat voor elke arbeidshandicapcategorie verschillend kan worden vastgesteld, rekening houdend met de verwachte loonkostenontwikkelingen, uitvoeringskosten en opbrengsten voortvloeiend uit de dienstbetrekkingen;
      c. de aan de gemeente verleende subsidie over het voorafgaande jaar.
    
    
    
      Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, Wsw luidt:
      Na afloop van het jaar stelt Onze Minister de subsidie vast. De vastgestelde subsidie kan van de verleende subsidie afwijken, voor zover 
      a. de som van de produkten van het, op basis van een volledige werkweek berekende, aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsjaren uit dienstbetrekkingen en arbeidsovereenkomsten als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 in elke arbeidshandicapcategorie en het bij die arbeidshandicapcategorie behorende bedrag als bedoeld in artikel 8, derde lid, minder bedraagt dan de verleende subsidie;
      c. het college van burgemeester en wethouders niet handelt in overeenstemming met de bij of krachtens deze wet gestelde regels, of daarop niet dan wel onvoldoende toeziet, met uitzondering van de artikelen 2, eerste en derde lid, en 5.
    
    
    
      Artikel 9, derde lid, Wsw bepaalt:
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld voor de subsidievaststelling en de gevolgen daarvan voor de subsidieverlening voor de komende jaren.
    
    
    
      Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening (hierna: het Besluit). Artikel 4, eerste lid, van het Besluit luidt: 
      In een geval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de wet stelt Onze Minister het bedrag van de maatregel vast op het bedrag dat in strijd met het bij of krachtens de wet bepaalde aan subsidie is besteed.
    
    
    
      Artikel 2, derde van het Besluit bepaalt:
      Indien de subsidie aan de gemeente lager wordt vastgesteld dan de verleende subsidie over het subsidiejaar, wordt het verschil teruggevorderd dan wel verrekend met de subsidie over het lopende subsidiejaar.
    
    
    In het primaire besluit heeft verweerder gesteld dat de overschrijding van de geldigheidsduur van de indicatieperiodes over het subsidietijdvak 2004 110 maanden bedraagt. Deze overschrijding komt overeen met 9,167 jaar, waarmee een subsidiebedrag van € 224.363,- is gemoeid. De juistheid van deze gegevens op zichzelf wordt door eiser niet betwist.
    
    In het bestreden besluit heeft verweerder het standpunt ingenomen dat er zonder geldig (her)indicatiebesluit er geen grondslag is voor subsidie en dat daarom deze subsidie over de tijdvakken waarin Wsw-dienstbetrekkingen niet zijn gedekt door een indicatiebesluit, wordt teruggevorderd. Hierbij is het, volgens verweerder, niet van belang dat de betreffende kandidaat ook na herindicatie nog tot de doelgroep behoort.
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank is dit standpunt van verweerder in overeenstemming met de hierboven genoemde regelgeving. Verweerder heeft de vaststelling van de subsidie op een lager bedrag dan dat van de verleende subsidie terecht gebaseerd op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, Wsw. Dat de lagere vaststelling in een zaak die aan de orde is in de in het dossier opgenomen uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) 17 augustus 2006, LJN: AY6938, is gebaseerd op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Wsw, doet hier niet aan af. Overigens is inmiddels de in artikel 9, derde lid, Wsw aangeduide algemene maatregel van bestuur van kracht geworden, hetgeen in de zaak die voorlag aan de CRvB nog niet het geval was. De belemmeringen voor toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, Wsw doen zich daardoor in de onderhavige zaak niet meer voor.
      Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, zoals door eiser gesteld, is geen sprake.
    
    
    
      Eiser heeft er voorts op gewezen dat verweerder voor de subsidiejaren 2001 en 2002 heeft gedoogd dat herindicaties niet tijdig zijn verricht in die zin dat dit niet tot terugvorderingen door verweerder heeft geleid.
      De rechtbank overweegt dat op geen enkele wijze is gebleken dat aan het gedoogbeleid voor de subsidiejaren 2001 en 2002 een doorlopend karakter is toegekend. Eiser heeft aan het voeren van het gedoogbeleid voor 2001 en voor 2002 niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat een dergelijk beleid ook gevoerd zou worden voor de daarop volgende subsidiejaren. Hierbij is ook van belang dat uit de aard regelgeving nageleefd behoort te worden en dat het gedogen van niet-naleving per definitie een uitzondering is.
    
    
    Verder heeft verweerder in het verweerschrift inzichtelijk uiteengezet waarom de situatie in de gemeente Stadskanaal, waarnaar in de gronden van beroep door eiser wordt verwezen, niet als een gelijk geval kan worden aangemerkt. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is geen sprake.
    
    De overige door eiser genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn naar het oordeel van de rechtbank evenmin door verweerder in de onderhavige procedure geschonden. De rechtbank sluit zich in dit opzicht aan bij de uitspraak van de Rechtbank ’s-Hertogenbosch van 20 oktober 2006, LJN: AZ1386, die handelt over het geschil tussen partijen betreffende het subsidiejaar 2003.
    
    Subsidiair heeft eiser het standpunt ingenomen dat de verlenging van indicaties met twee maanden op de terugvordering in mindering behoort te wordt gebracht.
    
    
      Eiser doelt op het Besluit indicatie sociale werkvoorziening. Op grond van dit besluit stelt het gemeentebestuur de indicatie vast na ontvangst van een advies van een commissie die onderzoek heeft verricht. Artikel 8, eerste en derde lid, Besluit indicatie sociale werkvoorziening bepaalt het volgende:
      1. Telkens uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van een indicatie wordt door het gemeentebestuur een advies ten behoeve van een herindicatie aangevraagd bij de commissie.
      3. De artikelen 2, tweede en vierde lid, en 3 tot en met 7 van dit besluit zijn op een aanvraag tot herindicatie van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat zo nodig de geldigheidsduur van de indicatie, bedoeld in artikel 5, derde lid, onder h, met maximaal 2 maanden wordt verlengd.
    
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van deze bepaling dat de in het derde lid genoemde verlenging bedoeld is voor het geval de herindicatie weliswaar tijdig aangevraagd is, maar de commissie vervolgens geen tijdig advies kan afgeven doordat het uitbrengen van het advies meer tijd vergt dan de twee maanden die daar, gezien het eerste lid, voor beschikbaar zijn. De oorzaak van de extra benodigde tijd dient, gezien het gebruik van de woorden ‘zo nodig’, te liggen in de omstandigheden van de individuele zaak. Een algemene achterstand van de commissie kan niet als zodanig worden aangemerkt. Anders dan de Rechtbank ’s-Hertogenbosch in bovengenoemde zaak, oordeelt deze rechtbank dat uit het derde lid niet volgt dat na het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatie deze van rechtswege met twee maanden wordt verlengd.
      De rechtbank deelt derhalve niet het subsidiaire standpunt van eiser. Verweerder heeft terecht niet de terugvordering geminderd op de door eiser voorgestane wijze.
    
    
    In het bovenstaande ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op grond van artikel 8:72, derde lid, Awb in stand te laten. 
    
    5.	Beslissing
    
    De rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit van 26 september 2006;
      -	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      -	wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die het betaalde griffierecht ad   € 281,- aan eiser                                 dient te vergoeden.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. L.W. Janssen, rechter, en in het openbaar door hem uitgesproken op 18 oktober 2007 in tegenwoordigheid van mr. drs. H.A. Hulst als griffier.
    
    
    
    De griffier								De rechter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA in Utrecht.
    
    Afschrift verzonden op: