ECLI:NL:RVS:2006:AV0242, Raad van State, 25-01-2006, 200505733/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2004 heeft de gemeenteraad van Emmen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 24 augustus 2004, het bestemmingsplan "Jongveehandel Wilhelmsoord" vastgesteld.

200505733/1.
      Datum uitspraak: 25 januari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 september 2004 heeft de gemeenteraad van Emmen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 24 augustus 2004, het bestemmingsplan "Jongveehandel Wilhelmsoord" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 26 april 2005, kenmerk 5.1/2004010096, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 4 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld.
    
    Als partij is tot het geding toegelaten de [maatschap].
    
    Bij brief van 22 augustus 2005 heeft verweerder meegedeeld dat het beroepschrift hem geen aanleiding geeft voor een nadere reactie.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 oktober 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 januari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door A.J. Anema, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de gemeenteraad van Emmen, vertegenwoordigd door mr. M. Groenewegen, ambtenaar van de gemeente, en de [maatschap] vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Het plan voorziet in de mogelijkheid op een ongenummerd perceel aan de [locatie 1], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […] (gedeeltelijk), een jongveehandel te vestigen met daarbij behorende bebouwing.
    
    Het standpunt van appellante
    
    2.4.    Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de aanduidingen "bouwperceel" en "jongveehandel" die zien op het hiervoor bedoelde perceel.
    
    2.4.1.    Zij voert aan dat, gelet op de eerdere afwijzing met toepassing van artikel 19 van de WRO de jongveehandel ter plaatse mogelijk te maken, onvoldoende is gemotiveerd waarom thans voor de vaststelling van een bestemmingsplan is gekozen. Een veehandel hoort volgens haar niet in het buitengebied thuis. Het betreft in dit geval geen lokale gebondenheid. Het bedrijf dient volgens appellante als intensieve veehouderij te worden aangemerkt; vestiging daarvan is in strijd met het provinciale beleid, zoals neergelegd in het Provinciaal Omgevingsplan Drenthe van 7 juli 2004 (hierna: POP II). Zij is verder van mening dat het plan niet voldoet aan de criteria van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit inzake het bouwen van een tweede bedrijfswoning bij een akkerbouwbedrijf. Voorts wordt niet voldaan aan de regels van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) en de Algemene Inspectiedienst. Het plan is volgens haar niet uitvoerbaar gelet op de beperkte omvang van het bedrijf in verhouding tot de benodigde investeringen. Actuele cijfers zijn ten onrechte niet beoordeeld. Voorts is, mede gelet op de vestiging van een minicamping in de nabije omgeving, niet zeker dat een milieuvergunning kan worden verleend. Ten slotte is ten onrechte niet bezien of het vee ter plaatse van het perceel [locatie 2] kan worden gehouden, aldus appellante.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.5.    Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit goedgekeurd. Hij acht vestiging van het veehandelsbedrijf ter plaatse niet in strijd met het provinciale beleid. De aard van het bedrijf maakt volgens verweerder direct toezicht noodzakelijk. Hij heeft dan ook ingestemd met de mogelijkheid voor een bedrijfswoning op het perceel. De uitvoerbaarheid van het plan acht hij niet in geding.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    De oppervlakte van het plangebied bedraagt ongeveer 16.875 m². Op het noordelijke gedeelte van het plangebied, nabij de Wilhelmsweg, staan een in aanbouw zijnde woning en de spanten van een schuur. De overige gronden zijn in gebruik als grasland.
    
    2.6.2.    Aan het plan is de bestemming "Veenkoloniaal gebied II (gradiënt en kwelzone)" toegekend. Ter plaatse van het noordelijke gedeelte van het plangebied zijn de aanduidingen "bouwperceel" en "jongveehandel" op de plankaart vermeld.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig op de plankaart aangewezen gronden bestemd voor behoud en waar mogelijk herstel van de landschappelijke waarden alsmede voor de uitoefening van het agrarische bedrijf, voor de uitoefening van een jongveehandel, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met "jongveehandel", en voor waterhuishouding. In het doel "jongveehandel" zijn (sier)tuinen en erven alsmede de bouw van één vrijstaande dienstwoning begrepen.
    
        In het derde lid is bepaald dat ten behoeve van de uitoefening van de jongveehandel op de plankaart een bouwperceel van 50 maal 50 meter is aangewezen. Gebouwen dienen binnen het aaneengesloten bouwperceel en in aansluiting op het bestaande bebouwingspatroon te worden gegroepeerd. De bebouwing dient op ten minste vijf meter uit de erfscheiding te worden opgericht. De oppervlakte aan bebouwing (inclusief de oppervlakte van de dienstwoning met bijbehorende aan- en bijgebouwen) mag ten hoogste 500 m² bedragen. Van bedrijfsgebouwen mogen de goot- en bouwhoogte ten hoogste 3,5 respectievelijk tien meter bedragen. Per bouwperceel is één vrijstaande dienstwoning met een maximaal grondoppervlak van 150 m² en een maximale goot- en bouwhoogte van drie respectievelijk acht meter toegestaan. Voor de bij de dienstwoning toegestane aan- en bijgebouwen is de maximale goot- en bouwhoogte op 2,5 respectievelijk zes meter gesteld. Per woning mag de totale oppervlakte aan aan- en bijgebouwen ten hoogste 50 m² bedragen.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder q, van de planvoorschriften wordt onder "jongveehandel" verstaan een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het verzorgen van en de handel in jongvee.
    
    2.6.3.    De [maatschap] exploiteert op een afstand van ongeveer 180 meter tot het plangebied op het perceel [locatie 2] een akkerbouwbedrijf annex jongveehandel. Op dat perceel staan een bedrijfswoning, een schuur ten behoeve van de akkerbouw, een veestal en een machineloods. Gelet op de behoefte het veehandelsbedrijf uit te breiden, de eisen die in toenemende mate aan een dergelijk bedrijf worden gesteld en de omstandigheid dat het perceel [locatie 2] daarin in onvoldoende mate kan voorzien, wil de [maatschap] dit bedrijfsonderdeel op het hierboven bedoelde ongenummerde perceel aan de [locatie 1] vestigen/uitbreiden.
    
    2.6.4.    Ten westen van het plangebied ligt het perceel [locatie 3] dat eigendom is geweest van appellante en haar familie. Dit perceel is in 2004 verkocht. Tussen dit perceel en het plangebied bevindt zich een ongeveer veertien meter brede strook grond die tot het perceel [locatie 4] behoort. De kortste afstand tussen het toegekende bouwvlak en het perceel [locatie 3] bedraagt ongeveer 33 meter.
    
    2.6.5.    In het op 16 juli 1987 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Emmen" was aan de gronden die deel uitmaken van het plangebied, de bestemming "Agrarisch gebied (zonder bouwperceel)" toegekend.
    
    2.6.6.    Bij besluit van 19 juni 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van een woning en een stal op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […], plaatselijk bekend [locatie 1] te [plaats]. Het daartegen door appellante gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard. Het tegen dat besluit ingestelde beroep is bij uitspraak van 13 februari 2002 door de rechtbank Assen gegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 februari 2003 in zaak no. 200203897/1 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
    
    2.6.7.    Bij besluit van 24 augustus 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen krachtens de Wet milieubeheer de [maatschap] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een akkerbouwbedrijf en jongveehandel voor het houden van 91 stuks vrouwelijk jongvee op de percelen [locatie 2] en [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […]. Bij uitspraak van 23 maart 2005 in zaak no. 200408462/1 heeft de Afdeling het daartegen door onder meer appellante ingediende beroep gegrond verklaard en het besluit van 24 augustus 2004 wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb vernietigd. De reden hiervoor is gelegen in de beoordeling van de stankhinder van de bestaande jongveestal op het perceel [locatie 2].
    
    2.6.8.    Het POP II is onder meer aan te merken als een plan als bedoeld in artikel 4a van de WRO. Het fungeert daarmee onder meer als streekplan voor de provincie Drenthe.
    
        Het plangebied ligt in een gebied dat volgens kaart 1 van het POP II de aanduiding "zone II" (Grondgebonden landbouw met mogelijkheden voor recreatie binnen de landschappelijke en cultuurhistorische hoofdstructuur) heeft gekregen. Binnen deze zone staat uitoefening van grondgebonden landbouw op bedrijfseconomische grondslag voorop. Nieuwvestiging van intensieve veehouderij is in deze zone niet toegestaan. Ook de toevoeging van een tak van intensieve veehouderij aan een bestaand grondgebonden bedrijf is niet toegestaan in deze zone. Volgens kaart 10 van het POP II is ter plaatse van het plangebied sprake van een esdorpenlandschap. Het betreft volgens deze kaart geen gave situatie meer. Voorts wordt het gebied volgens kaart 6 in combinatie met tabel C (gebiedskenmerken) van het POP II gekenmerkt door openheid.
    
        In de paragraaf Kleinschalige lokale bedrijvigheid en incidentele bedrijfsvestiging in het landelijk gebied van het POP II is vermeld dat vestiging van bedrijven in het buitengebied alleen wordt toegestaan als vestiging aldaar functioneel noodzakelijk is. Daarbij gaat het vooral om bedrijven waarvoor het gebruik van de grond, als productiemiddel, een onmisbaar onderdeel is van de bedrijfsvoering (vooral agrarische bedrijven). Daarnaast zijn er ook andere bedrijven die vanwege de relatie met hun omgeving allicht beter in het buitengebied kunnen functioneren, aldus het POP II.
    
        Met betrekking tot de handel in vee zijn in het POP II geen specifieke beleidspassages opgenomen.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.9.    In de omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders jongveehandel voor de [maatschap] mogelijk wilde maken met toepassing van artikel 19 van de WRO kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat de gemeenteraad niet bevoegd moet worden geacht jongveehandel ter plaatse mogelijk te maken door vaststelling van een bestemmingsplan. De wet stelt voorts niet als vereiste dat daartoe een aanvraag wordt ingediend.
    
        De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat de jongveehandel die met het plan mogelijk wordt gemaakt, niet als intensieve veehouderij kan worden aangemerkt, niet onjuist of onbegrijpelijk. Het plan maakt geen bedrijf mogelijk dat is gericht op het fokken of houden van mestkalveren. Het ziet daarentegen op handelsvee en maakt, gelet op de begripsomschrijving in artikel 1, aanhef en onder q, van de planvoorschriften, niet meer dan het verzorgen van en de handel in jongvee ter plaatse mogelijk. Deze bedrijfsactiviteiten wijken af van hetgeen in intensieve veehouderijen gebruikelijk is. Daarbij komt dat de bebouwingsmogelijkheden ter plaatse van relatief geringe omvang zijn. Naar uit de stukken blijkt wordt het jongvee geëxporteerd om de melkrundveestapel op peil te houden dan wel uit te breiden in landen als Spanje, Rusland en Polen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 april 1997, no. E03.95.1407 (aangehecht), waar appellante naar verwezen heeft, valt ten slotte niet af te leiden dat veehandelsbedrijven per definitie als intensieve veehouderij moeten worden aangemerkt. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder het plan terecht niet in strijd met het provinciale beleid op dit punt geacht.
    
        Verweerder heeft voorts in redelijkheid in de bijzondere omstandigheid dat het in dit geval om een akkerbouwbedrijf en een bestaande jongveehandel op korte afstand van het plangebied gaat aanleiding kunnen zien met de uitbreiding van de jongveehandel ter plaatse van het plangebied in te stemmen. Hij heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de continuïteit van beide bedrijfsonderdelen in het geding kan komen indien de veehandel elders zal moeten worden gevestigd. Daarbij heeft hij in dit geval kunnen betrekken dat de onderhavige jongveehandel, gelet op de nauwe relatie met de agrarische sector en de mogelijkheid het jongvee buiten te laten lopen, bij voorkeur in het buitengebied zou moeten worden gevestigd.
    
        De bedrijfswoning is mogelijk gemaakt ten behoeve van de jongveehandel en niet als tweede bedrijfswoning ten behoeve van het akkerbouwbedrijf. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een bedrijfswoning bij een jongveehandelsbedrijf noodzakelijk is en bij voorkeur op het perceel zelf zou moeten worden gebouwd. De leeftijd van de exploitant is daarbij niet van belang. Niet is gebleken dat eventuele vanwege het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gestelde criteria niet in acht zijn genomen.
    
        Wat betreft de bouwkundige bezwaren overweegt de Afdeling dat thans de goedkeuring van het bestemmingsplan ter beoordeling voorligt en niet het bouwplan voor de bedrijfswoning en de veestal. Aan de bezwaren tegen het bouwplan kan de Afdeling in deze procedure dan ook niet toekomen. Daarbij is niet aannemelijk gemaakt dat binnen de door het bestemmingsplan gestelde voorwaarden geen bouwplan mogelijk gemaakt kan worden dat voldoet aan de eisen die vanwege de RVV en de Algemene Inspectiedienst aan een jongveehandel worden gesteld.
    
        De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat aan de uitvoerbaarheid van het plan zou moeten worden getwijfeld. Daarbij komt betekenis toe aan het gegeven dat de [maatschap] reeds geruime tijd veehandel drijft en aan de verwachting in het bedrijfsplan dat de nieuwe locatie voldoende ruimte biedt voor de ontwikkeling tot een duurzaam bedrijf. Verweerder hoefde voorts niet op voorhand ervan uit te gaan dat voor de jongveehandel ter plaatse van het plangebied geen milieuvergunning zou kunnen worden verleend. De mogelijke vestiging van een minicamping in de nabije omgeving is, daargelaten de gevolgen hiervan voor de beoordeling van de milieuvergunning, een nieuwe omstandigheid die verweerder ten tijde van het bestreden besluit niet bij zijn beoordeling van het bestemmingsplan heeft kunnen betrekken.
    
        Het bestaan van een alternatief op het perceel [locatie 2], daargelaten de vraag of dat een reëel alternatief zou zijn, kan ten slotte op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    2.6.10.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
        In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan de aanduidingen.
    
        Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto    w.g. Bechinka
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2006
    
    371.