ECLI:NL:RVS:2002:AE5369, Raad van State, 17-07-2002, 200105240/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200105240/1.
      Datum uitspraak: 17 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats]
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 februari 2001 heeft de gemeenteraad van Echt, op voorstel van burgemeester en wethouders van 16 januari 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Kern Pey".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 4 september 2001, kenmerk 2001/39024, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 24 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2001, en [appellanten sub 2] bij brief van 24 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2001, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 21 november 2001. [appellanten sub 2] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 1 november 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 3 januari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2002, waar [appellanten sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. A. Vinkenborg, gemachtigde, [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Eindhoven, en verweerders, vertegenwoordigd door drs. C.J.H. Maes, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Verder is de gemeenteraad, vertegenwoordigd door drs. E.M.T. Beunen, ambtenaar van de gemeente, gehoord. [1 partij appellanten sub 1] is niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plan heeft betrekking op het gebied dat wordt begrensd door de Rijksweg Roermond-Sittard (N295), het einde van de lintbebouwing aan de Brugweg en het buitengebied.
    
    Verweerders hebben het plan bij het bestreden besluit gedeeltelijk goedgekeurd.
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    2.3.    [appellanten sub 1] voeren allereerst aan dat verweerders ten onrechte hetgeen naar voren is gebracht op de hoorzitting niet hebben meegenomen in het bestreden besluit.
    
    2.3.1.    Verweerders stellen zich op het standpunt dat zij het ambtelijke rapport van de hoofdgroep Ruimte, Groen en Verkeer hebben overgenomen, omdat de hoorzitting niet tot een ander oordeel leidde dan was weergegeven in dat rapport.
    
    2.3.2.    De Afdeling overweegt allereerst dat de WRO noch de Awb bepalingen bevatten die verweerders in het algemeen verplichten in hun bestreden besluit expliciet in te gaan op hetgeen op de hoorzitting naar voren is gebracht. [appellanten sub 1] hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan een dergelijke verplichting in dit geval wel had moeten worden aangenomen.
    
    2.4.    [appellanten sub 1] stellen dat verweerders ten onrechte goedkeuring aan het plan hebben verleend voor zover de bestemming “Uit te werken woondoeleinden Uw” aan hun percelen is toegekend. Zij menen dat de voormalige directe bouwtitels op hun percelen zijn omgezet in indirecte bouwtitels uit het oogpunt van het voeren van een doelmatig volkshuisvestingsbeleid. Zij vinden dit geen planologisch motief. Daarnaast zijn zij van mening dat door middel van een zogenoemde “afspraak op maat” tussen de gemeenteraad en verweerders ten onrechte het centrumplan “Wijnstraat-Hofakker” uitgevoerd kan worden ten koste van de rechten die zij hadden op hun percelen vóór het plan. [appellanten sub 1] stellen dat aan hun perceel niet de bestemming “Uit te werken woondoeleinden Uw” kan worden toegekend omdat daar al een schuur op stond vóór het vaststellen van het plan.
    
    2.5.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de richtcijfers, die de provincie voor de woningbouw hanteert, gelden als harde bovengrens voor de woningbouwmogelijkheden in de kern Echt. De gemeenteraad stelt dat hij in dit kader met verweerders een zogenoemde “afspraak op maat” heeft gemaakt, waarbij extra wooncontingent is toegekend aan de kern Echt om het centrumplan “Wijnstraat-Hofakker” te kunnen uitvoeren. Hierbij is de voorwaarde opgenomen dat in het plan “Kern Pey” de directe bouwtitels moeten worden omgezet in een indirecte bouwtitel om te voorkomen dat de provinciale richtcijfers voor woningbouw worden overschreden, aldus de gemeenteraad. De gemeenteraad meent dat het volkshuisvestingsbelang een planologisch belang is.
    
    2.6.    Verweerders stellen zich op het standpunt dat het wijzigen van de woonbestemming in de bestemming “Uit te werken woondoeleinden Uw” niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij kunnen zich verenigen met het standpunt van de gemeenteraad. Daarnaast menen zij dat aan een bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Zij vinden dat de gemeenteraad het provinciaal beleid inzake provinciale richtcijfers voor de woningbouwcapaciteit, zoals neergelegd in het Streekplan Noord- en Midden Limburg (hierna: het streekplan), op de juiste wijze hebben toegepast.
    
    2.7.    Blijkens de streekplankaart wordt de kern Echt, waar Pey deel van uitmaakt, aangemerkt als regionale kern. In paragraaf 3.4.2, getiteld “Beleidslijnen wonen”, van het streekplan is vermeld dat het aantal toe te voegen woningen per regionale woningmarkt is gebaseerd op een regelmatig door de provincie bij te stellen woningbehoefteraming. De woningbehoefteraming vormt de basis voor de richtcijfers per kern. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerders en de gemeenteraad een zogenoemde “afspraak op maat” met elkaar hebben gemaakt. Deze afspraak is gemaakt omdat de gemeenteraad groot belang hecht aan de uitvoering van het centrumplan “Wijnstraat-Hofakker”, maar hiervoor niet meer voldoende wooncontingent aanwezig was voor de kern Echt. Verweerders hebben daarom extra wooncontingent aan de kern Echt toegekend zodat het centrumplan kan worden uitgevoerd. Om veilig te stellen dat het extra wooncontingent alleen wordt aangewend ten behoeve van het centrumplan en om overschrijding van de provinciale richtcijfers voor de woningbouw te voorkomen, zijn verweerders en de gemeenteraad overeengekomen dat de bestaande directe bouwtitels in de verschillende bestemmingsplannen binnen de kern Echt omgezet moeten worden in indirecte bouwtitels. De indirecte bouwtitels dienen door middel van een artikel 11 WRO uitwerkingsplicht gefaseerd te worden. Door middel van een faseringsregeling is het mogelijk om in aansluiting op de richtcijfers de uitwerkingsplicht uit te werken op het moment dat wooncontingent beschikbaar is. Voor zogenoemde “harde plannen” hoeft geen uitwerkingsplicht te worden opgenomen.
    
    2.7.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 6 februari 1996, no. E01.94.0058 (aangehecht), heeft overwogen is een evenwichtige opbouw van de woningvoorraad in de regio een belang dat verweerders in redelijkheid bij hun besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan kunnen betrekken. De zogenoemde “afspraak op maat” van verweerders met de gemeenteraad komt de Afdeling dan ook niet onredelijk voor. Verweerders hebben in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang dat is gediend met de uitvoering van het centrumplan dan aan de belangen van appellanten. De Afdeling overweegt dat aan een geldend bestemmingsplan in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen kunnen steeds andere bestemmingen en voorschriften in een plan worden opgenomen.
    
    2.7.2.    [appellanten sub 1] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bestemming onder het vorige plan die voorzag in een directe bouwtitel op hun perceel is gerealiseerd. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.7.3.    Ingevolge het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat, tenzij de gemeenteraad zich daarbij een van deze bevoegdheden zelf heeft voorbehouden, burgemeester en wethouders volgens bij het plan te geven regelen het plan moeten uitwerken. Uit artikel 11, eerste lid, van de WRO vloeit voort dat de in het plan gegeven plicht tot uitwerking onvoorwaardelijk moet zijn geformuleerd en niet afhankelijk mag zijn van onzekere gebeurtenissen.
    
    Ter uitvoering van de zogenoemde “afspraak op maat” heeft de gemeenteraad de bestemming “Uit te voeren woondoeleinden Uw” opgenomen in het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.03, tweede lid, onder A, van de planvoorschriften wordt ten aanzien van deze bestemming het volgende bepaald:
    
    ”Burgemeester en Wethouders werken de bestemming uit met inachtneming van de volgende bepalingen:
    
    - de uitwerking dient gefaseerd plaats te vinden en wel zodanig dat de toename van de woningvoorraad, in de kern Echt, in overeenstemming is met de provinciale richtcijfers ter zake;
    
    - bij iedere uitwerking mag voor een periode van ten hoogste 3 jaren woningbouwcapaciteit aan de kern Echt worden toegevoegd;
    
    - voor de berekening dient te worden uitgegaan van de voor de uitwerkingsperiode geldende richtcijfers voor de kern Echt, daarbij dient de in de voorgaande jaren opgebouwde positieve of negatieve restruimte verrekend te worden;
    
    (…)”
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 16 november 1999 (no. E01.98.0578, Gst. 2000, no. 7125/7) is sprake van een onzekere gebeurtenis als de uitwerking afhankelijk wordt gesteld van het voor de gemeente beschikbare woningbouwcontingent. Een uitwerkingsregel als hier aan de orde verdraagt zich niet met de uit artikel 11 van de WRO voortvloeiende eisen. De Afdeling is van oordeel dat de fasering als bedoeld in de zogenoemde “afspraak op maat” op andere wijze tot uitdrukking had moeten worden gebracht.
    
    Gelet op het vorenstaande is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 11 van de WRO. Door het plan niettemin goed te keuren, hebben verweerders op dit punt gehandeld in strijd met deze bepaling in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.7.4.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van [appellanten sub 1] in zoverre gegrond. De Afdeling is van oordeel dat het bestreden besluit, voor zover verweerders daarbij goedkeuring hebben verleend aan artikel 2.03 van de planvoorschriften, vernietigd dient te worden wegens strijd met voornoemde bepalingen.
    
    Aangezien rechtens slechts één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling tevens aanleiding zelf in de zaak te voorzien op de in het dictum vermelde wijze.
    
    2.8.    [appellanten sub 2] stellen dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan de bestemming “Bedrijven B” op het perceel aan de Pastoor Cramerstraat. Zij maken voorts bezwaar tegen de overwegingen die ten grondslag liggen aan de onthouding van goedkeuring aan de mogelijkheid bedrijfsgebouwen te bouwen bij de bestemming “Bedrijven B”. Zij stellen dat zij in hun bouwmogelijkheden worden beperkt doordat het bestemmingsplan niet meer toelaat dat op hun perceel woningen, anders dan bedrijfswoningen, mogen worden gebouwd en doordat het bouwen van bedrijfswoningen afhankelijk wordt gesteld van het provinciaal woningbouwcontingent. [appellanten sub 2] voeren aan dat in de structuurschets is vermeld dat de rand van het terrein aan de Pastoor Cramerstraat geschikt is voor woningbouw. Verder stellen
    
    [appellanten sub 2] dat zij reeds in 1999 drie bouwaanvragen hebben ingediend bij de gemeenteraad. Zij menen dat in hun situatie wel degelijk sprake is van zogenoemde “harde plannen”, zodat aan hun perceel een directe bouwtitel moet worden toegekend. Daarnaast menen zij dat het plan economisch niet uitvoerbaar is.
    
    2.9.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de structuurschets Schilberg-Pey-Hingen, vastgesteld op 25 november 1995, het perceel aan de Pastoor Cramerstraat aanmerkt als vestigingslocatie voor kleinschalige bedrijvigheid binnen de overwegende woonomgeving. Het invullen van de straatwand met woningen past in dit concept. De gemeenteraad stelt dat hij echter een lagere prioriteit aan woningbouw heeft gegeven en het gebied heeft aangemerkt als startlocatie voor kleinschalige bedrijvigheid. De gemeenteraad meent dat de koppeling van de op te richten woningen met de bedrijvigheid op het binnenterrein zeer wenselijk is.
    
    2.10.    Verweerders hebben het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht voor zover hierbij het perceel van appellanten de bestemming “Bedrijven B” heeft gekregen. Verweerders zijn van mening dat het vestigen van bedrijven uit de milieucategorieën 1 en 2 goed aansluit op de woonomgeving. Verweerders hebben goedkeuring aan het plan onthouden voor zover binnen de bestemming “Bedrijven B” bedrijfswoningen mogelijk zijn. Zij stellen zich op het standpunt dat de mogelijkheid bedrijfswoningen daar te bouwen terecht afhankelijk is gesteld van het woningbouwcontingent. Zij merken echter op dat voor de in het plan voorziene bedrijfswoningen geen uitwerkingsplicht is opgenomen, hetgeen zij in strijd achten met de zogenoemde “afspraak op maat” die zij hebben gemaakt met de gemeenteraad. Voorts merken zij op niet afwijzend te staan tegenover bedrijfswoningen op het terrein in plaats van burgerwoningen. Zij kunnen instemmen met de motivering van de gemeenteraad daaromtrent.
    
    2.11.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het terrein gelegen aan de Pastoor Cramerstraat en de Dorpstraat in een woonomgeving ligt met op en om het terrein heen enkele bedrijfjes. Het terrein heeft in het plan de bestemming “Bedrijven B”. Blijkens artikel 2.14, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften zijn binnen deze bestemming alleen bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2, zoals bedoeld in de Brochure “Bedrijven en Milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, toegestaan. Gelet op het vorenstaande en het kleinschalige karakter van de toegelaten bedrijfsactiviteiten hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestemming “Bedrijven B” op het betreffende perceel aansluit op de woonomgeving.
    
    2.11.1.    In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan niet slechts de onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.
    
    De Afdeling vat het beroep van [appellanten sub 2], voor zover zij bezwaar maken tegen de mogelijkheid bedrijfswoningen in plaats van burgerwoningen op hun perceel te bouwen, daarom aldus op dat zij zich er tegen verzetten dat aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.
    
    2.11.2.    Blijkens artikel 2.14, tweede lid, onder c, van de planvoorschriften is het mogelijk om bedrijfswoningen te bouwen in het plandeel met de bestemming “Bedrijven B”. In artikel 2.14, tweede lid, onder e, van de planvoorschriften is hieraan de voorwaarde verbonden dat de toename van de woningvoorraad in de gemeente Echt als gevolg van de bouw van de bedrijfswoningen in overeenstemming dient te zijn met de provinciale richtcijfers ter zake, dan wel met een “afspraak op maat”. Aan de in het plan voorziene bedrijfswoningen is geen faseringsregel verbonden. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat de in het plan voorziene bedrijfswoningen niet met de zogenoemde “afspraak op maat” overeenstemmen, waardoor de provinciale richtcijfers voor de woningbouw kunnen worden overschreden. Verweerders hebben in zoverre op goede gronden goedkeuring onthouden aan de mogelijkheid bedrijfswoningen binnen de bestemming “Bedrijven B” te bouwen.
    
    Voor zover verweerders hierbij hebben opgemerkt dat zij niet zonder meer tegen bedrijfswoningen zijn op het binnenterrein overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat de gemeenteraad voldoende onderzoek heeft gedaan naar de behoefte die bestaat bij ondernemers om bij hun bedrijf te kunnen wonen. Doordat verweerders zich niettemin op vorengenoemd standpunt hebben gesteld is het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen.
    
    2.11.3.    Ten aanzien van het bezwaar van [appellanten sub 2] dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met de structuurschets Schilberg-Pey-Hingen overweegt de Afdeling dat in een structuurschets beleidsuitspraken zijn opgenomen die een indicatie geven van het te voeren ruimtelijk beleid. De gemeenteraad is hieraan bij de vaststelling van een bestemmingsplan in beginsel niet gebonden. Gelet op de overwegingen 2.11 en 2.11.2 behoefden verweerders bij het nemen van hun besluit geen overwegende betekenis toe te kennen aan de structuurschets.
    
    2.11.4.    Wat betreft het betoog van [appellanten sub 2] dat verweerders voorbij zijn gegaan aan de omstandigheid dat zij in 1999 drie aanvragen voor bouwvergunningen hebben ingediend bij burgemeester en wethouders overweegt de Afdeling dat verweerders deze bouwvergunningaanvragen in het kader van de zogenoemde “afspraak op maat” terecht niet hebben aangemerkt als “harde plannen”. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat het aan burgemeester en wethouders is te wijten dat de bouwvergunningen niet zijn verleend. Er zaten gebreken in de aanvragen voor de vergunningen.
    
    2.11.5.    Wat de eventuele planschadeclaims betreft, waardoor het plan niet economisch uitvoerbaar zou zijn, bestaat geen grond voor het oordeel dat die planschadeclaims zodanig zullen zijn dat verweerders hieraan in redelijkheid een doorslaggevend gewicht hadden moeten toekennen.
    
    2.11.6.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van [appellanten sub 2], voor zover het betrekking heeft op de mogelijkheid bedrijfswoningen te bouwen binnen de bestemming “Bedrijven B”, gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd wat betreft de onthouding van goedkeuring aan de bedrijfswoningen binnen de bestemming “Bedrijven B”.
    
    Gezien overweging 2.11.2 is de Afdeling van oordeel dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om alsnog goedkeuring te onthouden aan evengenoemd planonderdeel.
    
    Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.12.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Limburg van 4 september 2001, 2001/39024, voor zover het betreft de goedkeuring aan artikel 2.03 van de planvoorschriften en de onthouding van goedkeuring aan de mogelijkheid bedrijfswoningen te bouwen binnen de bestemming “Bedrijven B”;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan de onder II genoemde onderdelen van de planvoorschriften;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] voor het overige ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt gedeputeerde staten van Limburg in de door [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 373,41, waarvan een bedrag van € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en in de door [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de provincie Limburg te worden betaald aan appellanten;
    
    VII.    gelast dat de provincie Limburg aan [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10), ieder afzonderlijk, vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Klein Nulent
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2002
    
    409-218.