ECLI:NL:RVS:2012:BV1168, Raad van State, 18-01-2012, 201104728/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2009 heeft de minister [appellante] een boete van € 8.100,00 opgelegd krachtens de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).

201104728/1/H3.
      Datum uitspraak: 18 januari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante], gevestigd te [plaats],
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 28 februari 2011 in zaak nr. 10/1048 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 december 2009 heeft de minister [appellante] een boete van € 8.100,00 opgelegd krachtens de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
    
    Bij besluit van 8 maart 2010 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 februari 2011, verzonden op 10 maart 2011, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 april 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 mei 2011.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Y. van der Linden, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Stojkovic, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbowet zijn de werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als beboetbaar feit aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van deze overtredingen wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge het tweede lid is er in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
    
    Ingevolge het vierde lid zijn, indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt, dan wel worden andere technische middelen toegepast die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
    
    Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
    
    Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete van de tweede categorie kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften, welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste en vierde lid.
    
    Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving, voor zover thans van belang, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete een of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het normbedrag:
    
    - indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd;
    
    - indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd;
    
    - indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
    
    Volgens het achtste lid, aanhef en onder a, wordt bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname aan een bedrijf met 10 tot en met 39 werknemers een boete van € 8.100,00 opgelegd.
    
    Volgens het achtste lid, aanhef en onder c, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete de drie factoren, als genoemd in lid 4, aanhef en onder b aan de orde zijn en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het normbedrag.
    
    Volgens het negende lid wordt geen boete opgelegd indien de verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    2.2. De boete is opgelegd in verband met een arbeidsongeval op 28 september 2009 tijdens asbestsaneringswerkzaamheden aan de [locatie] te [plaats]. De werkzaamheden bestonden onder meer uit het slopen van het dak van een schuur, dat uit asbestcementen golfplaten bestond. Een werknemer van [appellante] verrichtte deze werkzaamheden staande op een loopplank op een hoogte van circa 2 m. Bij het naar beneden schuiven van een asbestcementplaat heeft deze werknemer een misstap gemaakt en zijn evenwicht verloren. Hij is daarbij op een golfplaat terecht gekomen, die is gebroken. Hierop is het slachtoffer door het dak gevallen, waarbij hij zijn linkerbeen heeft verwond, met ziekenhuisopname tot gevolg. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] ten onrechte geen maatregelen heeft getroffen om valgevaar te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken. Naast maatregelen om niet door het dak te zakken, gaat het ook om maatregelen die een werknemer tegen onverhoopt misstappen of struikelen beschermen. Deze maatregelen hadden moeten worden getroffen, omdat zich risicoverhogende omstandigheden voordeden, aldus de minister.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bij voormelde werkzaamheden geen risicoverhogende omstandigheden als bedoeld in artikel 3.16, tweede lid, van het Arbobesluit voordeden, zodat zij niet gehouden was voorzieningen te treffen om valgevaar tegen te gaan. Zij voert daartoe aan dat in de Wijziging beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (Stcrt. 2006, 252) en in de zogenoemde Arbocatalogus voor de bouw als risicoverhogende omstandigheden alleen het gevaar om op of langs uitstekende delen of in water te vallen en de aanwezigheid van verkeer worden genoemd. De in het bij de rechtbank bestreden besluit genoemde omstandigheden zien volgens [appellante] niet op deze of vergelijkbare omgevingsfactoren. Zij bestrijdt dat het dragen door de werknemers van persoonlijke beschermingsmiddelen en een volledig gelaatsmasker beperkingen met zich brengt. Voorts konden de werkzaamheden veilig worden verricht vanaf de 48 cm brede loopplank, waarvan op de dag van het ongeval gebruik werd gemaakt en heeft het slachtoffer niet met materiaal in zijn handen gelopen, maar alleen met de golfplaten geschoven, aldus [appellante].
    
    2.3.1. Het betoog faalt. Voor een beperkte uitleg van het begrip risicoverhogende omstandigheden, als door [appellante] voorgestaan, biedt het Arbobesluit geen grondslag. In onderdeel AH van de nota van toelichting bij dit besluit (Stb. 2006, 674) is vermeld dat bij omstandigheden die het risico van vallen kunnen vergroten, gedacht kan worden aan weersomstandigheden, het werken boven een gevaarlijk oppervlak of het werken met gevaarlijke arbeidsmiddelen. Hieruit volgt dat deze opsomming niet limitatief is. De in de Wijziging beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving en de Arbocatalogus voor de bouw gegeven opsommingen zijn dat evenmin.
    
    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de minister de omstandigheden waaronder het ongeval heeft plaatsgevonden, in onderlinge samenhang bezien, terecht als risicoverhogende omstandigheden, als bedoeld in artikel 3.16, tweede lid, van het Arbobesluit heeft aangemerkt. Daartoe heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de werkzaamheden werden verricht op circa 2 m hoogte op een dak dat uit niet-draagkrachtige golfplaten was opgemaakt, bij de werkzaamheden deze golfplaten werden verwijderd en de werknemers hierbij persoonlijke beschermingsmiddelen en een volledig gelaatsmasker droegen en vanaf een relatief smal werkoppervlak bezig waren. Zoals de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat valgevaar als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit aanwezig was, zodat [appellante] verplicht was doelmatige maatregelen te treffen om dat gevaar tegen te gaan. [appellante] heeft geen voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, eerste en vierde lid, van het Arbobesluit getroffen. Het voorafgaand aan de werkzaamheden verwijderen van houtblokken uit het schuurtje en het enkele gebruik van een loopplank bij de werkzaamheden heeft de rechtbank terecht niet zulke voorzieningen geacht.
    
    De werkgever moet worden aangemerkt als overtreder van artikel 3.16, eerste en vierde lid, van het Arbobesluit, indien onder zijn verantwoordelijkheid werkzaamheden worden verricht waarbij valgevaar bestaat, terwijl niet aan de in die bepalingen genoemde verplichting is voldaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat een overtreding van deze bepalingen aan [appellante] moet worden toegerekend, zodat de minister in beginsel bevoegd was haar een boete op te leggen.
    
    2.4. [appellante] bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar van deze overtreding geen verwijt te maken valt, dan wel dat is voldaan aan de matigingsgronden die zijn vervat in beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] daartoe onder meer, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 in zaak nr. 201007030/1/H3, gesteld dat zij de risico's van de werkzaamheden waarbij het ongeval zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en met het voorafgaand aan de werkzaamheden verwijderen van obstakels van de vloer van het schuurtje de nodige maatregelen heeft getroffen.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200805367/1/H3), bevat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel. Derhalve is sprake van een overtreding indien aan de materiële voorwaarden van dat artikel is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken, zal hij dit aannemelijk moeten maken.
    
    2.4.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellante] daarin niet is geslaagd. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat [appellante] weliswaar terecht heeft gesteld dat, gelet op de hoogte waarop werd gewerkt, het gebruik van een vangnet of vanglijn in dit geval niet doelmatig was, maar dat zij evenmin andere maatregelen heeft getroffen om valgevaar als hier aan de orde tegen te gaan. Hieraan doet niet af dat, naar [appellante] stelt, uit de verschillende arbocatalogi niet kan worden afgeleid welke maatregelen genomen hadden moeten worden en dat [appellante] noch haar leverancier van beschermingsmiddelen bekend is met het door de staatssecretaris ter zitting bij de rechtbank als voorbeeld van een zodanige maatregel genoemde tempex luchtkussen, welk hulpmiddel volgens haar niet veilig is.
    
    De door [appellante] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 in zaak nr. 201007030/1/H3 ziet op een geval waarin de werkgever de nodige maatregelen ter voorkoming van valgevaar had getroffen. Die zaak kan niet met de onderhavige op een lijn worden gesteld.
    
    Gezien het voorgaande is evenmin voldaan aan de eerste matigingsfactor van beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b. De andere matigingsfactoren komen, gelet op het cumulatieve karakter ervan, niet meer aan de orde.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Van Hardeveld
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012
    
    312-598.