ECLI:NL:RVS:2009:BH9239, Raad van State, 01-04-2009, 200803974/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2007, kenmerk 1266674, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Eindhoven (hierna: de raad) bij besluit van 30 januari 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Oude Gracht 2006".

200803974/1.
      Datum uitspraak: 1 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 oktober 2007, kenmerk 1266674, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Eindhoven (hierna: de raad) bij besluit van 30 januari 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Oude Gracht 2006".
    
    Bij uitspraak van 25 maart 2008 in zaak no. 200708250/2 heeft de Afdeling dit besluit vernietigd.
    
    Bij brief van 9 april 2008 heeft het college aan het college van burgemeester en wethouders medegedeeld dat het plan van rechtswege is goedgekeurd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 juni 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de stichtingen Lunet Zorg en Lunet Huisvesting (hierna: de stichtingen) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2009, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [een der appellanten], bijgestaan door M.G.J. Koenen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J.M. Danen, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door A.A. Renwarin en de stichtingen, vertegenwoordigd door drs. M.J.M. van de Westelaken.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het beroep van [appellanten] voor zover gericht tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen", waaraan het college in het door de Afdeling vernietigde reële goedkeuringsbesluit goedkeuring had onthouden, steunt niet op een bij het college ingebrachte bedenking.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college voor zover dit beroep een grondslag heeft in een bij het college ingebrachte bedenking.
    
    Dit is slechts anders voor zover het besluit van het college strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest ter zake bedenkingen in te brengen.
    
    Geen van deze omstandigheden doet zich voor. Geen rechtvaardiging is gelegen in het door [appellanten] gestelde omtrent het, thans niet in geding zijnde, reële goedkeuringsbesluit van het college.
    
    Het beroep is dan ook in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden onderzocht of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast dient er op toe te worden gezien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.3. Ter zitting hebben [appellanten] hun beroep ingetrokken voor zover het betreft de grond dat het archeologisch onderzoek onzorgvuldig is uitgevoerd.
    
    2.4. Het plan voorziet, voor zover thans van belang, in de herontwikkeling van de locatie van de stichtingen in het landgoed Eckartdal.
    
    2.5. [appellanten] richten zich in beroep tegen de herontwikkeling van het landgoed Eckartdal. Zij brengen naar voren dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld hun bedenkingen nader toe te lichten. Dit betoog kan niet slagen nu deze beroepsgrond betrekking heeft op een bezwaar van formele aard. Een dergelijk bezwaar kan, nu het plan van rechtswege is goedgekeurd, niet tot vernietiging leiden.
    
    2.6. [appellanten] hebben voorts aangevoerd dat [3 appellanten] ten onrechte geen schriftelijke mededeling van de goedkeuring van rechtswege hebben ontvangen, nu zij ook afzonderlijk bedenkingen hebben ingediend. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dan ook geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit. Bovendien heeft het niet afzonderlijk toezenden van de schriftelijke mededeling van de goedkeuring van rechtswege aan [3 appellanten] er niet aan in de weg gestaan dat zij beroep hebben ingesteld. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat zij in zoverre in hun belangen zijn geschaad.
    
    2.7. [appellanten] betogen verder dat de voorziene herontwikkeling van het landgoed Eckartdal ten onrechte in het plan is opgenomen nu deze herontwikkeling blijkens de plantoelichting niet binnen de planperiode zal kunnen worden gerealiseerd.
    
    2.7.1. Blijkens de plantoelichting bieden de stichtingen ondersteuning en huisvesting aan mensen met een verstandelijke beperking. De locatie zal worden herontwikkeld omdat de huisvesting niet meer voldoet aan de huidige eisen die worden gesteld aan huisvesting voor deze doelgroep. Nagenoeg alle bebouwing, behoudens de cultuurhistorische waardevolle gebouwen, zal in een tijdsbestek van tien jaar worden vervangen. De bestemming "Maatschappelijke doeleinden" is ten opzichte van het vorige bestemmingsplan ongewijzigd gebleven en is thans ook reeds gerealiseerd. De wijzigingen in het plan ten opzichte van het vorige plan zien met betrekking tot het Eckartdal voornamelijk op de bouwhoogten, bebouwingspercentages en de grootte van bouwvlakken en hebben geen betrekking op een wijziging van de bestemming. De enkele omstandigheid dat de gehele herontwikkeling van het landgoed niet binnen de planperiode zal worden afgerond brengt niet met zich dat deze herontwikkeling niet in het plan mogelijk mag worden gemaakt. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd omtrent de verwezenlijking van de voorziene herontwikkeling van het landgoed binnen de planperiode geen aanleiding te oordelen dat de goedkeuring van rechtswege van het plan niet in stand kan blijven.
    
    2.8. [appellanten] voeren verder aan dat het plangebied dat betrekking heeft op het landgoed ten onrechte in het plan is opgenomen. Hiertoe voeren zij aan dat de herontwikkeling van het landgoed niet past binnen het conserverende karakter van het plan. Zij zijn van mening dat voor het landgoed een afzonderlijk bestemmingsplan moet worden vastgesteld, nu dit volgens hen meer mogelijkheden biedt tot het behoud van het unieke karakter van het landgoed.
    
    2.8.1. Het plan vervangt een aantal bestemmingsplannen, waaronder het bestemmingsplan "Oude Gracht 1997" en "Kasteel Eckart 1984". Voor het landgoed Eckartdal is thans derhalve geen afzonderlijk bestemmingsplan meer vastgesteld. Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vastgestelde planbegrenzing in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, dan wel anderszins in strijd is met het recht. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de enkele omstandigheid dat het landgoed thans niet in een afzonderlijk plan is opgenomen, maar deel uitmaakt van een plan dat een groter gebied bestrijkt, niet leidt tot minder bescherming van de cultuurhistorische waarden van dit gebied.
    
    2.9. [appellanten] kunnen zich voorts niet verenigen met de binnen het plangebied toegelaten maximale bouwhoogten. Zij voeren hiertoe aan dat de bebouwing het zicht op het omringende historisch groen en het monumentale kasteel Eckart zal verstoren en zal leiden tot onaanvaardbare horizonvervuiling. In dit verband vrezen zij voor aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
    
    2.9.1. Ingevolge artikel 8.2.1 van de planvoorschriften in samenhang met de plankaart maakt het plan binnen de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" verscheidene bouwhoogten mogelijk. De maximale bouwhoogte verschilt per deelgebied. Aan de noordzijde van het plangebied varieert de maximale bouwhoogte van 13 tot 16 meter. Voor de zuidzijde van het plangebied geldt een maximale bouwhoogte van 7 meter. De afstand van de in het plan mogelijk gemaakte bebouwing tot het kasteel Eckhart bedraagt 80 meter of meer. Voorts is de maximale bouwhoogte van de bebouwing aan de kant van de woningen aan de Amazonenlaan niet hoger dan 10 meter en is de maximale bouwhoogte aan de grens met het buitengebied 7 meter. Daarnaast is blijkens de plantoelichting in het kader van de herontwikkeling een stedenbouwkundig masterplan opgesteld, dat door zowel de welstandscommissie als de gemeentelijke monumentencommissie positief is beoordeeld. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde omtrent de maximale bouwhoogten geen aanleiding voor het oordeel dat de goedkeuring van rechtswege van het plan in zoverre niet in stand kan blijven.
    
    2.10. Voorts betogen [appellanten] dat de herontwikkeling niet in het plan had mogen worden opgenomen, omdat de procedure op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening inzake de vrijstelling van het vorige bestemmingsplan "Kasteel Eckhart 1984" nog niet is afgerond.
    
    2.10.1. De herontwikkeling van het Eckartdal was onder het vorige plan niet mogelijk en om die reden is een vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gestart. Daarnaast is de onderhavige bestemmingsplanprocedure gestart teneinde de herontwikkeling in een bestemmingsplan vast te leggen. Anders dan [appellanten] kennelijk menen, is niet vereist dat indien een procedure op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is gestart, deze reeds is afgerond voordat het bestemmingsplan, waarin wordt beoogd dezelfde ontwikkeling mogelijk te maken, in procedure wordt gebracht. [appellanten] hebben voorts geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan in dit geval anders dient te worden geoordeeld. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] op dit punt hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de goedkeuring van rechtswege van het plan niet in stand kan blijven.
    
    2.11. [appellanten] voeren verder aan dat uit de plantoelichting naar voren komt dat in het plangebied naast woningen voor cliënten van de stichtingen tevens woningen voor bewoners van buiten zullen worden gerealiseerd. Zij achten dit in strijd met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden".
    
    2.11.1. Ingevolge artikel 8.1 van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor maatschappelijke doeleinden aangewezen gronden onder andere bestemd voor gebouwen ten behoeve van maatschappelijke voorzieningen. Ingevolge artikel 1, onder 32, worden onder maatschappelijke voorzieningen educatieve, medische, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie, wooneenheden voor beschermd en/of verzorgd wonen en daarbij behorende voorzieningen verstaan.
    
    Blijkens de ruimtelijke onderbouwing inzake de vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, welke als bijlage bij de plantoelichting is opgenomen, zal het huidige instellingenterrein worden omgevormd tot een gevarieerde buurt met woningen voor zowel cliënten van de stichtingen, als voor bewoners van buiten, die nu of in de toekomst gebruik kunnen maken van de diensten van de stichtingen. De stichtingen en de raad hebben ter zitting naar voren gebracht dat deze zinsnede zo geïnterpreteerd moet worden dat de toekomstige bewoners van buiten een actuele zorgvraag en, op basis daarvan, een directe relatie met de stichtingen dienen te hebben. De Afdeling leidt hieruit af dat de woningen voor bewoners van buiten als wooneenheden voor beschermd en/of verzorgd wonen dienen te worden gekwalificeerd. Voorts heeft de raad ter zitting bevestigd dat bij de aanvraag om bouwvergunning voor de woningen zal worden getoetst of de woningen daadwerkelijk passen binnen de bestemming "Maatschappelijke doeleinden". Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de herontwikkeling van het Eckartdal in strijd is met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden".
    
    2.12. [appellanten] brengen daarnaast naar voren dat de Flora en Faunawet (hierna: de Ffwet) aan de uitvoering van het plan in de weg staat nu in het plangebied twee soorten salamanders voorkomen en voor deze diersoorten geen ontheffing van artikel 10 van de Ffwet kan worden verkregen.
    
    2.12.1. De kamsalamander en de alpenwatersalamander zijn beschermde inheemse diersoorten. De kamsalamander komt tevens voor op Bijlage IV van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1993 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Op grond van artikel 10 van de Ffwet is het verboden dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
    
    2.12.2. Ten behoeve van het plan is onderzoek verricht naar de aanwezigheid van beschermde flora en fauna in het plangebied. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in de rapportage "Beschermde flora en fauna Eckartdal te Eindhoven" (hierna: de rapportage) van februari 2006. Daarin staat dat de kamsalamander en de alpenwatersalamander in het noordoostelijke gedeelte van het plandeel Eckhartdal voorkomen. In dit gedeelte van het plangebied vinden geen uitbreidingen plaats, zodat de werkzaamheden op deze diersoorten dan ook vrijwel geen effect zullen hebben. Voorts staat in de rapportage dat de gunstige staat van instandhouding van deze soorten in ieder geval niet in gevaar komt en dat een ontheffingsaanvraag niet nodig is.
    
    2.12.3. De vragen of de voor de uitvoering van het plan te verrichten werkzaamheden, in verband met het aldaar mogelijk voorkomen van zwervende kamsalamanders en alpenwatersalamanders, een ontheffing van artikel 10 van de Ffwet nodig is, en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffwet. Dat doet er niet aan af dat voor goedkeuring geen plaats is, indien en voor zover op voorhand in redelijkheid had moeten worden ingezien dat de Ffwet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 21 november 2007, inzake nr. 200607283/1) moet niet ieder plan dat tot gevolg heeft dat een beschermde diersoort zich moet aanpassen aan een veranderde omgeving, worden aangemerkt als een opzettelijke verontrusting in de zin van artikel 10 van de Ffwet. Voor zover het onderhavige plan het leefgebied van de kamsalamander en de alpenwatersalamander wijzigt, hebben [appellanten], mede gelet op de afstand tussen de voortplantingswateren en de winterverblijfplaatsen enerzijds en de locatie waar de bouwactiviteiten zullen plaatsvinden anderzijds, niet aannemelijk gemaakt dat de uitvoering van het plan leidt tot een opzettelijke verontrusting in de zin van artikel 10 van de Ffwet. Gelet op het voorgaande was ten tijde van de goedkeuring van rechtswege geen sprake van een situatie waarin de Ffwet in zoverre aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg stond.
    
    2.13. [appellanten] trekken voorts de uitkomsten van het ten behoeve van de herontwikkeling van het Eckhartdal uitgevoerde luchtkwaliteitsonderzoek in twijfel. Zij stellen dat gebruik is gemaakt van een verouderd berekeningsmodel. Bovendien twijfelen zij aan de juistheid van de invoergegevens, nu deze een daling van de verkeersintensiteit op de Amazonelaan en Nuenenseweg in 2010 ten opzichte van 2005 laten zien en de toename van de verkeersintensiteit als gevolg van het plan niet in de berekeningen lijkt te zijn meegenomen.
    
    2.13.1. Ten behoeve van de herontwikkeling van het Eckhartdal is een luchtkwaliteitsonderzoek uitgevoerd. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Luchtonderzoek conform het besluit luchtkwaliteit 2005 Eckhartdal" (hierna: het rapport) van 19 januari 2006. In het luchtkwaliteitsonderzoek is gebruik gemaakt van het berekeningsmodel CAR II, versie 4.1. Dat thans een meer recente versie van dit berekeningsmodel wordt gehanteerd, brengt niet met zich dat de in het luchtkwaliteitsonderzoek gehanteerde versie voor verouderd moet worden gehouden en dat het luchtkwaliteitsonderzoek om die reden niet ten grondslag had mogen worden gelegd aan het plan. Voorts staat in het rapport dat de herontwikkeling van het Eckhartdal zal leiden tot een toename van de verkeersintensiteit op de omliggende wegen van 1000 verkeersbewegingen en blijkt uit de invoergegevens dat deze toename daarin is verdisconteerd. De in de berekeningen gebruikte invoergegevens zijn ontleend aan de Regionale Verkeersmilieukaart. In hetgeen [appellanten] naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de in het rapport gehanteerde invoergegevens onjuist zouden zijn. Daarnaast is op 22 augustus 2007 een aanvullend luchtkwaliteitsonderzoek verricht. In dit aanvullende onderzoek is gebruik gemaakt van het berekeningsmodel CAR II versie 6.1.1. In dit rapport wordt geconcludeerd dat wordt voldaan aan de normen van het Besluit luchtkwaliteit 2005.
    
    2.14. Tot slot richten [3 appellanten] zich in beroep tegen de goedkeuring van de aanduiding 'te bebouwen erven', voor zover deze betrekking heeft op de percelen aan de [locaties]. In dit verband wijzen zij erop dat de raad heeft toegezegd tegemoet te willen komen aan de wens van de bewoners om te kunnen bouwen tot de perceelgrens.
    
    2.14.1. Naar aanleiding van de ingediende zienswijze heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld in zoverre dat in het plan voor de percelen aan de [locaties] de mogelijkheid tot een uitbreiding van de op deze percelen gesitueerde woningen van 18 m² aan de zijgevel is opgenomen. Daarbij is een minimale afstand van 1,50 meter tot de zijdelingse perceelgrens aangehouden. In hun bedenkingen hebben de bewoners van de woningen op deze percelen naar voren gebracht dat zij de afstand tot de zijdelingse perceelgrens graag verkleind zouden zien tot 1 meter. Bij schrijven van 26 april 2007 heeft de raad gereageerd op de tegen het plan ingebrachte bedenkingen. In deze reactie brengt de raad naar voren dat hij het stedenbouwkundig aanvaardbaar acht de afstand tussen de grens van de gronden met de aanduiding 'te bebouwen erven' en de zijdelingse perceelgrens te verkleinen tot 1 meter. Voorts verzoekt de raad het college hiermee rekening te houden bij zijn besluitvorming. Uit het voorgaande volgt dat de goedkeuring van rechtswege in zoverre moet worden geacht tot stand te zijn gekomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.15. De conclusie is dat hetgeen [3 appellanten] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de goedkeuring van rechtswege, voor zover deze ziet op de aanduiding 'te bebouwen erven' op de percelen aan de [locaties], moet worden geacht tot stand te zijn gekomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep, voor zover dit is ingediend door [3 appellanten], is gegrond. Het besluit van rechtswege, voor zover dit betrekking heeft op de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" aan de [locaties] dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    2.16. Hetgeen [appellanten] voor het overige hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening behoefde te worden geacht dan wel anderszins in strijd is met het recht.
    
    Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.17. Het college dient op na te vermelden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dit betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen";
    
    II. verklaart het beroep, voor zover dit uitsluitend is ingesteld door [3 appellanten], gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van rechtswege van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, voor zover dit betrekking heeft op de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" aan de [locaties];
    
    IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [3 appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 354,53 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro en drieënvijftig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan [3 appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan [3 appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Broekman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2009
    
    12-575.