ECLI:NL:RVS:2002:AE3964, Raad van State, 12-06-2002, 200104753/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200104753/1.
      Datum uitspraak: 12 juni 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "Waste Wood B.V.", gevestigd te Schiedam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 januari 2001, kenmerk 201200011T/EvD, heeft verweerder bepaald dat door appellante een dwangsom wordt verbeurd van ƒ250,00 (€ 113,45) per ton illegaal over te brengen afvalstoffen wanneer na één week na inwerkingtreding van dat besluit afval van behandeld hout als bedoeld onder code AC 170 van bijlage III van de Verordening 259/93/EEG, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna te noemen: de Verordening), of houtafvalmengsels die mede bestaan uit afval van behandeld hout en bestemd zijn voor nuttige toepassing zonder kennisgeving of toestemming worden overgebracht. Het maximum van de te verbeuren dwangsommen is bepaald op ƒ3.500.000,00 (€ 1.588.231,00).
    
    Bij besluit van 10 augustus 2001, verzonden op 10 augustus 2001, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 20 september 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. Y.M. van Boxel, advocaat te Rotterdam, en mr. J.J. Kerssemakers, in aanwezigheid van [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Piras en mr. C.M.A.W. Flendrie-van der Schroot, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
        Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    
        Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
        Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
        Ingevolge artikel 10.44e, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Verordening.
    
    2.2.    Appellante stelt dat voor de overbrenging van de houtspaanders geen kennisgeving op grond van de Verordening nodig is. Zij voert hierbij aan dat de houtspaanders door verweerder ten onrechte zijn aangemerkt als afvalstof nu de houtspaanders, naar haar mening, een (secundaire) grondstof zijn. Zij zet derhalve haar vraagtekens bij de uitgevoerde controle van 14 november 2000 en de monstername die tot de onderhavige last hebben geleid. Voorts is zij van mening dat van overbrenging van afvalstoffen in de zin van artikel 26 van de Verordening, nu de vrachtauto werd staande gehouden in Schiedam, geen sprake was. Derhalve was verweerder niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, aldus appellante. Voorts acht appellante de last onder dwangsom niet redelijk nu verweerder voorbij is gegaan aan zijn brief van 8 december 1998 waarin verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat Waste Wood geen meldingsplicht noch toestemming nodig heeft voor de uitvoer van de houtspaanders. Tevens vindt zij de begunstigingstermijn van één week te kort.
    
    2.3.    Verweerder heeft het bestreden besluit genomen naar aanleiding van de op 14 november 2000 uitgevoerde controle van een vrachtwagen van onderhavig bedrijf die op weg was naar België om daar zijn vracht, houtspaanders, af te leveren. Tijdens deze controle zijn verontreinigingen, zoals verfdelen, ferro en non-ferrodeeltjes en steenslag, in de houtspaanders geconstateerd. De verontreinigingen zijn visueel bij daglicht waargenomen en na lossing nogmaals geïnspecteerd bij het licht van een zaklamp, waarna een indicatief monster is genomen. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat het bewerken van het ingezamelde houtafval en het vershredderen van deze afvalstoffen tot houtspaanders niet tot gevolg hebben dat het afvalhout geheel van verontreinigingen wordt ontdaan. De houtspaanders kunnen naar het oordeel van verweerder dan ook niet worden gelijkgesteld met een grondstof bestaande uit snippers van zuiver niet uit afval afkomstig hout. Nu appellante in Nederland doende was met een begin van overbrenging van de houtspaanders naar België zonder de daartoe benodigde kennisgeving, heeft appellante zich volgens verweerder schuldig gemaakt aan sluikhandel in de zin van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening is deze van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap.
    
        Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Verordening wordt onder afvalstoffen verstaan: de afvalstoffen die als zodanig zijn omschreven in de Richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder a.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, (hierna te noemen: de Richtlijn) wordt onder afvalstof verstaan: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Richtlijn wordt onder houder verstaan: de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft.
    
    2.5.    Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 15 juni 2000, in de gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97 (AB 2000, 311), onder meer voor recht verklaard, dat de vraag of er sprake is van een afvalstof, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, gelet op de omschrijving van artikel 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn, dat wil zeggen de handeling, het voornemen of de verplichting om zich van de betrokken stof te ontdoen, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de Richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
    
    2.6.    In het licht van hetgeen het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn voormelde arrest voor recht heeft verklaard, kan de omstandigheid dat een stof na te zijn behandeld gelijkwaardig is aan een grondstof, dezelfde kenmerken als die grondstof bezit en kan worden gebruikt wanneer dezelfde voorzorgsmaatregelen voor het milieu worden getroffen, een aanwijzing zijn voor de conclusie dat een stof geen afvalstof is. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van heden, no. 200104752/1, inzake de kennisgeving van appellante om 17.000.000 kg gebroken afvalhout over te brengen naar Unilin N.V. te België, heeft overwogen, heeft verweerder dienaangaande geen onderzoek verricht. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat door de door appellante toegepaste acceptatievoorwaarden, controle, scheiding en be- en verwerkingsprocessen van het door haar ingenomen houtafval een niet aan een grondstof gelijkwaardig product wordt verkregen dat dezelfde kenmerken als die grondstof heeft. Verder is niet gebleken dat bijzondere voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen ter bescherming van het milieu bij de toepassing van houtspaanders. Nu verweerder evenmin onderzoek heeft verricht naar de wijze van nabewerking van houtspaanders zoals die plaatsvindt bij Unilin N.V. te België, is het de Afdeling voorts niet duidelijk geworden of bij Unilin N.V. sprake is van een verdere aan een afvalstof gerelateerde noodzakelijke behandeling van de houtspaanders of dat er sprake is van het direct inzetten van de houtspaanders in het productieproces voor de spaanplaatindustrie zonder dat hiervoor een dergelijke handeling nodig is. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd, kan de Afdeling niet tot een ander oordeel brengen.
    
        Gezien het voorgaande heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat appellante zich met de verkoop van de houtspaanders ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen van afvalstoffen in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn. Dat er in het onderhavige geval sprake zou zijn van een begin van overbrenging van afvalstoffen als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Verordening, zoals verweerder heeft betoogd, en dat verweerder in dit opzicht bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom, staat daarom niet vast. Het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid en ontbeert een deugdelijke motivering en is derhalve genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.7.    Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 augustus 2001;
    
    III.    veroordeelt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellante;
    
    IV.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.P.H. Donner, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. J.R. Schaafsma, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Donner    w.g. Plambeck
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2002
    
    159-374.