ECLI:NL:RVS:2011:BV0096, Raad van State, 27-12-2011, 201109447/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2011 heeft het college aan de raad van de gemeente Oisterwijk een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 29 juni 2011 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".

201109447/2/R3.
      Datum uitspraak: 27 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    
      de raad van de gemeente Oisterwijk,
      verzoeker,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 augustus 2011 heeft het college aan de raad van de gemeente Oisterwijk een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 29 juni 2011 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".
    
    
      Tegen dit besluit heeft onder meer de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 september 2011, beroep ingesteld.
      Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld heeft de raad de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 november 2011, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Beukema-Veldkamp en ing. L. Kamerling, beiden werkzaam bij de gemeente, en ing. C. Oostvogels, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Vos, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn nadere stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    Algemene bezwaren
    
    2.2. De raad betoogt allereerst dat het primaat in de ruimtelijke ordening bij de raad dient te liggen en dat het college het instrument van de reactieve aanwijzing ten onrechte aanwendt om zich op detailniveau met gemeentelijke besluiten te blijven bemoeien. De raad betwijfelt of in de hier aan de orde zijnde gevallen sprake is van schending van provinciale belangen en stelt dat uit het aanwijzingsbesluit onvoldoende blijkt waarom het college niet had kunnen kiezen voor het inzetten van andere instrumenten.
    
    2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011, in zaak nr. 201005138/1/R3; www.raadvanstate.nl) is, voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten en is de mogelijkheid om een reactieve aanwijzing te geven niet beperkt tot bijzonder zwaarwegende belangen.
    
    Het bestreden besluit bevat een paragraaf met betrekking tot de afweging ten aanzien van de inzet van de aanwijzingsbevoegdheid. De voorzitter ziet vooralsnog geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit op dit punt niet op een dragende motivering berust.
    
    Intensieve veehouderij aan de Oisterwijksebaan 2
    
    2.3. Het college heeft een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot de bestemming "Agrarisch", het bouwvlak en de aanduiding IV op het perceel Oisterwijksebaan 2.
    
    2.3.1. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plan voorziet in een intensieve veehouderij met een oppervlakte groter dan 1,5 hectare, hetgeen in strijd is met artikel 9.3, eerste lid, onder d, van de Verordening Ruimte 2011 Noord-Brabant (hierna: de Verordening), dat bepaalt dat bouwblokken in verwevingsgebied ten hoogste mogen uitbreiden tot 1,5 hectare. Ingevolge artikel 9.6 kan van die bepaling ontheffing worden verleend als sprake is van een zogenoemde lopende zaak, hetgeen hier nog niet is gebeurd, aldus het college.
    
    2.3.2. De raad stelt dat de regeling voor deze locatie in het verwevingsgebied gedurende de procedure tot vaststelling van het plan is gewijzigd, nu agrarische bouwvlakken in het verwevingsgebied voorheen zonder ontheffing groter mochten zijn dan 1,5 hectare. Hij voert aan dat de ontheffing van de Verordening is aangevraagd en dat deze naar verwachting hangende het beroep in de hoofdzaak zal worden verleend. De raad verzoekt om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de reactieve aanwijzing op dit punt zijn werking verliest op het moment dat de aangevraagde ontheffing is verleend, zodat het plan alsdan herleeft op dit punt en niet opnieuw een bestemmingsplanprocedure hoeft te worden doorlopen.
    
    2.3.3. Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 ha tot een omvang van ten hoogste 1,5 ha mogen uitbreiden op een duurzame locatie.
    
    Ingevolge artikel 9.6, eerste lid, onder a, kan het college, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing voor 1 april 2011 is ingediend, in het geval van een uitbreiding van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied.
    
    2.3.4. Vast staat dat de raad op 29 maart 2011 een verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 9.6, eerste lid, onder a, bij het college heeft ingediend.
    
    2.3.5. Ter zitting heeft het college verklaard in beginsel positief te staan tegenover verlening van de gevraagde ontheffing, maar dat de besluitvorming vertraagd is omdat de ontheffing slechts onder stringente voorwaarden zal kunnen worden verleend. Hiervoor zijn gegevens van de kant van de gemeente noodzakelijk, die het college tot dusverre niet ter beschikking stonden.
    
    2.3.6. De voorzitter overweegt dat, nu niet vaststaat of, en zo ja, onder welke voorwaarden de ontheffing zal worden verleend, geen aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Mede gelet op deze onzekerheden komt het verzoek om toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht evenmin voor inwilliging in aanmerking.
    
    Kassen in de groenblauwe zone
    
    2.4. Het college heeft voorts reactieve aanwijzingen gegeven met betrekking tot artikel 1.75 van de planregels voor de gebieden opgenomen in de legenda-eenheid "Aanwijzing 3 ten aanzien van het begrip teeltondersteunende voorzieningen in verband met de groenblauwe mantel", artikel 4.2, lid 4.2.1, onder a.1 ten aanzien van het woord "kassen" en artikel 4.2, lid 4.2.1, onder g, voor de gebieden opgenomen in de legenda-eenheid "Aanwijzing 8 ten aanzien van kassen in de groenblauwe mantel".
    
    2.4.1. Artikel 1.75 luidt als volgt:
    
    "Teeltondersteunende voorzieningen: voorzieningen of constructies die bij agrarische bedrijven worden toegepast om weersinvloeden te matigen, arbeidsomstandigheden te bevorderen, de toepassing van gewasbeschermingsmiddelen te verbeteren of de kwaliteit van producten te verbeteren, nader te onderscheiden in:
    
    a. Tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen: voorzieningen die niet langer dan 6 maanden gedurende een jaar worden geplaatst, te onderscheiden in:
    
    1. Lage tijdelijke voorzieningen: voorzieningen zoals afdekfolies, acryldoek, insectengaas, tunnels met een bouwhoogte van niet meer dan 1.50 meter;
    
    2. Hoge tijdelijke voorzieningen: voorzieningen zoals hagelnetten, schaduwhallen, wandelkappen en regenkappen met een bouwhoogte van meer dan 1.50 meter;
    
    b. Permanente teeltondersteunende voorzieningen, te onderscheiden in:
    
    1. Lage permanente voorzieningen: voorzieningen zoals containervelden;
    
    2. Hoge permanente voorzieningen: voorzieningen zoals kassen, tunnelkassen, rolkassen, gaaskassen, stellingen en regenkappen met een bouwhoogte van meer dan 1.50 meter.
    
    Ingevolge artikel 4.2, lid 4.2.1, onder a.1, van de planregels mogen binnen bouwvlakken op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie -1" onder meer worden gebouwd: Gebouwen, kassen, teeltondersteunende voorzieningen en voorzieningen voor opslag - voor zover de opslagvoorziening is aan te merken als bouwwerk, geen gebouw zijnde, met dien verstande dat op de gronden met de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - geen gebouwen' geen gebouwen zijn toegestaan.
    
    Ingevolge lid 4.2.1, onder g, mag de gezamenlijke oppervlakte aan kassen, permanente tunnels of boogkassen ten hoogste 1.000 m² bedragen.
    
    Artikel 1.43 van de planregels bepaalt dat een gebouw elk bouwwerk is dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    Ingevolge artikel 1.54 zijn kassen bouwwerken van glas of ander lichtdoorlatend materiaal ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering met een hoogte van 1,5 meter of meer, trek-, tunnel-, schaduw-, boog- en gaaskassen daaronder begrepen.
    
    2.4.2. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing nr. 3 en 8 ten grondslag gelegd dat de planregeling in gebieden waar de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie -1" samenvalt met de provinciale aanwijzing tot groenblauwe mantel in strijd is met de Verordening, voor zover onder de in de planregels toegestane "teeltondersteunende voorzieningen" ook bepaalde permanente voorzieningen dienen te worden begrepen. Het betreft daarbij volgens het college de in artikel 1.75 genoemde kassen, tunnelkassen, rolkassen en gaaskassen.
    
    Ingevolge artikel 6.4, onder 2, van de Verordening kan een bestemmingsplan met betrekking tot gronden in de groenblauwe mantel binnen een bouwblok voorzien in de bouw van teeltondersteunende voorzieningen. In de begripsbepalingen van de Verordening zijn kassen en permanente tunnels of boogkassen hiervan uitgesloten. Mitsdien kan de oprichting van kassen, tunnelkassen, rolkassen en gaaskassen in het desbetreffende deel van de groenblauwe mantel niet worden toegestaan en dient de inwerkingtreding van de hierop betrekking hebbende planregels te worden voorkomen, aldus het college.
    
    2.4.3. De raad kan zich niet met de reactieve aanwijzingen verenigen en betoogt onder meer dat het aanwijzingsbesluit deels innerlijk tegenstrijdig is, nu in de overwegingen van het besluit wordt gesproken over het vervallen van een deel van artikel 1.75 en in het dictum van het geheel vervallen van die bepaling.
    
    Hij betoogt voorts dat kassen als teeltondersteunende voorzieningen passen in de systematiek van hulpconstructies bij grondgebonden bedrijven, dat ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan teeltondersteunende voorzieningen bij meer agrarische bedrijven zijn toegestaan en dat de oude bestemming "Agrarisch" voor de groenblauwe mantel de bestemming "Agrarisch met Landschappelijke en natuurwaarden" is geworden. Het toegestane aantal vierkante meters aan kassen is in het plan voorts reeds beperkt door het schrappen van de voorheen bestaande ontheffing voor kassen tot 5000 m².
    
    Volgens de raad zijn op grond van artikel 4.2, lid 4.2.1, onder a.1, binnen een bouwvlak nog steeds kassen toegestaan als gebouw en als teeltondersteunende voorziening. Ten gevolge van het niet in werking treden van artikel 4.2, lid 4.2.1, onder g, gelden bovendien geen beperkingen meer voor de omvang van kassen. Met het verzoek om een voorlopige voorziening wordt beoogd te voorkomen dat - hangende de bodemprocedure ingediende - aanvragen voor zeer omvangrijke kassen zullen moeten worden ingewilligd, hetgeen onwenselijk is, aldus de raad.
    
    2.4.4. Vast staat dat verschil bestaat tussen de reactieve aanwijzing nr. 3 zoals die is weergegeven in de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering en in de tekst van het dictum van dat besluit.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in overweging 2.10.3.2 van de uitspraak van 15 april 2011 in zaak nr. 200902874/1/R3 is uit een oogpunt van rechtszekerheid vereist dat de strekking van een besluit inhoudende het geven van een reactieve aanwijzing duidelijk is. De strekking van een dergelijk besluit dient dan ook niet behoeven te worden afgeleid uit de overwegingen die daarin zijn opgenomen of uit hetgeen het college met het geven van de reactieve aanwijzing heeft beoogd; alleen het dictum van het aanwijzingsbesluit is hiervoor bepalend. Dit betekent dat de reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot het gehele artikel 1.75 van de planregels. In de stelling van het college dat de digitale versie van de reactieve aanwijzing op dit punt duidelijker is, ziet de voorzitter vooralsnog geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
    
    2.4.5. Zoals uit het voorgaande blijkt en ter zitting door het college is bevestigd, heeft het college het ter bescherming van provinciale belangen noodzakelijk geacht om een reactieve aanwijzing te geven ten aanzien van de zinsnede "kassen, tunnelkassen, rolkassen, gaaskassen" in artikel 1.75, in die zin dat slechts die onderdelen niet in werking treden voor gebieden met de legenda-eenheid "Aanwijzing 3 ten aanzien van het begrip teeltondersteunende voorzieningen in verband met de groenblauwe mantel".
    
    Nu echter, zoals hiervoor onder 2.4.4 is overwogen, de reactieve aanwijzing in kwestie niet is beperkt tot de genoemde onderdelen van artikel 1.75, maar betrekking heeft op het gehele artikel, heeft het aanwijzingsbesluit in zoverre niet het door het college beoogde gevolg. Betwijfeld moet dan ook worden of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van deze reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Niet uitgesloten is dan ook dat de desbetreffende reactieve aanwijzing in de bodemprocedure wegens strijd met artikel 3.8, zesde lid, in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro niet in stand zal kunnen blijven.
    
    2.4.6. De voorzitter ziet in het voorgaande aanleiding om hangende de bodemprocedure de voorlopige voorziening te treffen dat artikel 1.75 voor de gebieden opgenomen in de legenda-eenheid "Aanwijzing 3 ten aanzien van het begrip teeltondersteunende voorzieningen in verband met de groenblauwe mantel", met uitzondering van de zinsnede "kassen, tunnelkassen, rolkassen, gaaskassen", moet worden geacht deel uit te maken van het bestemmingsplan "Buitengebied" zoals dat op 29 juni 2011 is vastgesteld en geacht moet worden in werking te zijn getreden.
    
    2.4.7. Naar voorlopig oordeel stelt het college op zich terecht dat het in strijd met de Verordening is om in een bestemmingsplan de oprichting van kassen, tunnelkassen, rolkassen en gaaskassen hoger dan 1,5 meter in de groenblauwe mantel toe te staan. In zoverre bestaat er geen aanleiding om ter zake van de reactieve aanwijzing een voorlopige voorziening te treffen. Naar voorlopig oordeel stelt de raad evenwel terecht dat niet is uitgesloten dat het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 4.2, lid 4.2.1, onder a.1, van de planregels, zoals deze bepaling ten gevolge van de reactieve aanwijzing is bekend gemaakt en in werking getreden, een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kas zonder enige beperking in oppervlakte zal moeten inwilligen, nu een kas kan worden aangemerkt als een gebouw dat op grond van deze bepaling binnen het bouwvlak mag worden opgericht. Niet in geschil is dat niet is beoogd. Niet is uitgesloten dat in verband hiermee ook de desbetreffende reactieve aanwijzing in de bodemprocedure ook op dit punt niet in stand zal blijven. Gelet hierop ziet de voorzitter aanleiding om, teneinde onomkeerbare gevolgen op dit punt te voorkomen, bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat hangende de bodemprocedure aan artikel 4.2, lid 4.2.1, onder a.1 de bepaling wordt toegevoegd dat op gronden die zijn opgenomen in de legenda-eenheden "Aanwijzing 3 ten aanzien van het begrip teeltondersteunende voorzieningen in verband met de groenblauwe mantel" en "Aanwijzing 8 ten aanzien van kassen in de groenblauwe mantel", geen kassen, tunnelkassen, rolkasssen en gaaskassen mogen worden opgericht.
    
    2.5. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening:
    
    - dat artikel 1.75 voor de gebieden opgenomen in de legenda-eenheid "Aanwijzing 3 ten aanzien van het begrip teeltondersteunende voorziening in verband met de groenblauwe mantel", met uitzondering van de zinsnede "kassen, tunnelkassen, rolkassen en gaaskassen", moet worden geacht deel uit te maken van het bestemmingsplan "Buitengebied" zoals dat op 29 juni 2011 is vastgesteld en moet worden geacht in werking te zijn getreden en
    
    -dat aan artikel 4.2, lid 4.2.1, onder a.1, een bepaling wordt toegevoegd, luidende:
    
    "Op gronden die zijn opgenomen in de legenda-eenheid "Aanwijzing 3 ten aanzien van het begrip teeltondersteunende voorzieningen in verband met de groenblauwe mantel" en de legenda-eenheid "Aanwijzing 8 ten aanzien van kassen in de groenblauwe mantel" mogen geen kassen, tunnelkassen, rolkassen en gaaskassen worden opgericht".
    
    II. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de raad van de gemeente Oisterwijk het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Zijlstra
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2011
    
    240.