ECLI:NL:RVS:2005:AU8454, Raad van State, 21-12-2005, 200501386/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Losser (hierna: het college) appellante gelast de bouwwerkzaamheden op het perceel Kroepsweg 1 te De Lutte (hierna: het perceel) stil te leggen.

200501386/1.
      Datum uitspraak: 21 december 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Wepart B.V.", gevestigd te Neede,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. 03/452 en 03/553 en 03/827 en 03/828 van de rechtbank Almelo van 8 februari 2005 in de gedingen tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Losser.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 januari 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Losser (hierna: het college) appellante gelast de bouwwerkzaamheden op het perceel Kroepsweg 1 te De Lutte (hierna: het perceel) stil te leggen.
    
    Bij besluit van 21 januari 2003 heeft het college afwijzend beslist op de aanvraag van appellante om bouwvergunning voor een interne verbouwing van de op het perceel aanwezige centrumvoorziening.
    
    Bij besluit van 9 mei 2003 heeft het college appellante gelast om met onmiddellijke ingang de bouw van twee liftschachten op de begane grond en de verdieping van de centrumvoorziening alsmede de bouw van een muur op die verdieping nabij het trapgat over de lange zijde te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 per dag met een maximum van € 1.000.000,00.
    
    Bij besluit van 16 mei 2003 heeft het college het tegen het besluit van 21 januari 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 11 juni 2003 heeft het college afwijzend beslist op de aanvraag van appellante om bouwvergunning voor een interne verbouwing van de op het perceel aanwezige centrumvoorziening.
    
    Bij besluit van 17 juni 2003 heeft het college het tegen het besluit van 15 januari 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 12 september 2003 heeft het college het tegen het besluit van 9 mei 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 16 september 2003 heeft het college het tegen het besluit van 11 juni 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    De rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) heeft de tegen de besluiten van 16 mei 2003, 17 juni 2003, 12 september 2003 en 16 september 2003 ingestelde beroepen gevoegd behandeld en bij uitspraak van 8 februari 2005 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 14 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 4 maart 2005 en 29 maart 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 19 mei 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door F.H. Lamers, ambtenaar van de gemeente, bijgestaan door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Almelo, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het perceel is ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Luttermolenveld" bestemd voor "Recreatiewoningenterrein".
    
        Ingevolge artikel 3, lid A, van de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn de voor "Recreatiewoningenterrein" aangewezen gronden bestemd voor recreatiewoningen met daarbij behorende bijgebouwen en erven en daartoe dienende centrumvoorzieningen waaronder begrepen horecavoorzieningen, winkels, zwembad, bowlingbanen en andere recreatieve voorzieningen.
    
        Ingevolge artikel 12, lid A, van de planvoorschriften is het verboden gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    2.2.    Het college heeft de gevraagde bouwvergunningen geweigerd omdat met de verbouwingen van de centrumvoorziening is beoogd te voorzien in een supermarkt die niet slechts is gericht op de in de recreatiewoningen verblijvende recreanten maar tevens op inwoners van De Lutte. In hoger beroep is niet in geschil dat de bouwwerkzaamheden op zodanig gebruik zijn gericht.
    
    2.3.    Appellante betoogt tevergeefs dat de bestemming "Recreatiewoningenterrein" niet in de weg staat aan het gebruik van een centrumvoorziening in de vorm van een supermarkt door niet op het recreatiewoningenterrein verblijvende personen. Deze bestemming staat centrumvoorzieningen slechts toe voor zover het daarvan gemaakte gebruik dienstig is aan het gebruik van de recreatiewoningen. Gelet op de brieven van [exploitante] van de centrumvoorzieningen, van 29 november 2001 en 18 oktober 2002, alsmede de brief van 17 oktober 2002 van B.V. Sperwer Winkelprojecten, de destijds beoogde exploitante van de supermarkt, is het standpunt van het college dat aannemelijk is dat appellante beoogt een supermarkt te realiseren waarvan meer dan incidenteel gebruik zal worden gemaakt door anderen dan in de recreatiewoningen verblijvende recreanten, niet onjuist te achten. Zodanig gebruik is niet in overeenstemming met de bestemming "Recreatiewoningenterrein". Daargelaten dat in de stukken geen aanknopingspunten zijn te vinden voor de juistheid van de stelling van appellante dat van de zijde van het college jegens haar een uitleg aan de bestemming "Recreatiewoningenterrein" is gegeven waarin een meer dan incidenteel gebruik door anderen dan de in de recreatiewoningen verblijvende recreanten, past, kan een dergelijke uitleg niet afdoen aan de duidelijke tekst van artikel 3, lid A, van de planvoorschriften.
    
        Evenmin kan appellante worden gevolgd in haar standpunt dat zodanig gebruik is toegestaan op grond van de op 3 juli 1998 voor de centrumvoorzieningen verleende vrijstelling en bouwvergunning. Daargelaten dat uit die bouwvergunning niet kan worden opgemaakt dat de centrumvoorziening zal worden gebruikt als supermarkt, nu blijkens de daarbij behorende bouwtekeningen slechts sprake is van een winkelruimte, laat die vergunning de strijdigheid van de thans aan de orde zijnde bouwplannen met de bestemming "Recreatiewoningenterrein" onverlet.
    
        Dit in aanmerking nemende faalt evenzeer het betoog van appellante dat de gevraagde bouwvergunningen van rechtswege zijn verleend zodat om die reden het college niet bevoegd zou zijn daarop te beslissen.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden. Appellante betoogt met vrucht dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was te beslissen op de verzoeken om vrijstelling. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van een project vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan en kan het die bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders. Vaststaat evenwel dat de gemeenteraad die bevoegdheid ten tijde van de primaire besluiten tot weigering van de bouwvergunningen noch ten tijde van de beslissingen op de daartegen gemaakte bezwaren had gedelegeerd aan het college. Reeds daarom kunnen de gehandhaafde besluiten tot weigering van vrijstelling geen stand houden. Het college had de verzoeken om vrijstelling ter beslissing moeten doorzenden aan de gemeenteraad. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2004, inzake no. 200306145/1, geldt die verplichting ook indien niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van dat artikel.
    
    2.5.    Het voorgaande brengt mee dat het college niet op de bezwaren tegen de besluiten tot weigering van de gevraagde bouwvergunningen had mogen beslissen alvorens de gemeenteraad omtrent de vrijstelling heeft beslist. De beoordeling van de bouwaanvragen is immers afhankelijk van de beslissing van de gemeenteraad omtrent het verzoek om vrijstelling. Aldus heeft het college de beslissingen op bezwaar van 16 mei 2003 en 16 september 2003 genomen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en komen zij voor vernietiging in aanmerking. Voor instandlating van de rechtsgevolgen, zoals door het college bepleit, bestaat geen aanleiding. Uit de enkele omstandigheid dat de gemeenteraad de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling inmiddels aan het college heeft gedelegeerd kan niet worden afgeleid hoe thans op de verzoeken zal worden beslist. De Afdeling neemt daarbij tevens in aanmerking dat partijen in onderhandeling zijn over de planologische mogelijkheden van het perceel.
    
    2.6.    Vaststaat dat de twee liftschachten en de muur op de verdieping van de centrumvoorziening waarop de gehandhaafde last onder dwangsom van 9 mei 2003 betrekking heeft, zijn gebouwd zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning. Derhalve is gehandeld in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat van concreet uitzicht op legalisatie ten tijde van de beslissing op bezwaar geen sprake was. Weliswaar heeft de gemeenteraad op 30 januari 2003 een voorbereidingsbesluit genomen met het oog op een planherziening die onder voorwaarden de vestiging in de centrumvoorziening van een reguliere supermarkt, waarvan ook niet in de recreatiewoningen verblijvende personen gebruik kunnen maken mogelijk maakt, maar het college heeft uit de brief van appellante van 11 april 2003 terecht afgeleid dat die voorwaarden voor appellante niet aanvaardbaar waren. Bovendien vormt het enkele voorbereidingsbesluit onvoldoende grond voor de verwachting dat een bestemmingsplan waarin niet zodanige voorwaarden worden verbonden aan de vestiging op het perceel van een reguliere supermarkt, rechtskracht zal kunnen verkrijgen.
    
    2.8.    Gelet op de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het dwangsombesluit, dat slechts strekt tot het staken en gestaakt houden van een aantal bouwactiviteiten, kan niet worden ingezien dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op het bedrag dat het heeft bepaald. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat appellante heeft doorgebouwd in weerwil van het besluit tot stillegging van de bouw en de weigering tot het verlenen van een bouwvergunning die betrekking heeft op de realisatie van een reguliere supermarkt.
    
    2.9.    Vaststaat dat de bouwwerkzaamheden waarop het besluit tot stillegging van de bouw betrekking heeft, zijn uitgevoerd zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning. Ingevolge artikel 100, tweede lid, van de Woningwet gelezen in samenhang met artikel 11.1, aanhef en onder a, van de bouwverordening van de gemeente Losser, was het college bevoegd tot het stilleggen van de bouw. Nu daarmee niet meer is beoogd dan het voorkomen van verdere strijd met wettelijke voorschriften kan niet worden ingezien dat het college daartoe niet heeft mogen beslissen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 12 juni 2002, inzake no. 200101662/1, AB 2003, 66, is er bij de stillegging geen noodzaak voor een onderzoek naar de mogelijkheid van legalisatie. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de beroepen tegen de besluiten van 16 mei 2003 en 16 september 2003 ongegrond zijn verklaard. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, die beroepen gegrond verklaren en de besluiten van 16 mei 2003 en 16 september 2003 vernietigen. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    
    2.11.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 8 februari 2005, 03/452, 03/553, 03/827, 03/828, voorzover daarbij de beroepen tegen de besluiten van 16 mei 2003 en 16 september 2003 ongegrond zijn verklaard;
    
    III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen in zoverre gegrond;
    
    IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Losser van 16 mei 2003, 03.02452, en 16 september 2003, 03.04393;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Losser tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1610,00 (zegge: eenduizend zeshonderdtien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Losser aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Losser aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 696,00 + € 414,00 = € 1110,00 (zegge: eenduizend honderdtien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hirsch Ballin    w.g. Willems
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2005
    
    412.