ECLI:NL:RVS:2006:AY7141, Raad van State, 30-08-2006, 200600948/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2005 heeft de gemeenteraad van Veere op het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 april 2005 het bestemmingsplan "Nimmerdor" vastgesteld.

200600948/1.
      Datum uitspraak: 30 augustus 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2005 heeft de gemeenteraad van Veere op het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 april 2005 het bestemmingsplan "Nimmerdor" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 29 november 2005, kenmerk RMW0512049/120/6, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 20 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door M. de Koeijer is verschenen.
      Appellant en de gemeenteraad van Veere zijn met kennisgeving niet verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Het bestemmingsplan "Nimmerdor" biedt een juridisch-planologische basis teneinde de nieuwbouw van 65 woningen en een woonzorgcomplex en/of andere maatschappelijke voorzieningen aan de noordzijde van de kern Grijpskerke mogelijk te maken.
    
    Het standpunt van appellant
    
    2.4.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Appellant stelt dat het plan in strijd is met het provinciale beleid nu dit, gezien de binnen de kern aanwezige inbreidingslocaties, leidt tot onnodige aantasting van het open landschap. Voorts is het aan het plan ten grondslag liggende luchtkwaliteitsonderzoek volgens appellant gebrekkig. Ook voorziet het plan volgens hem ten onrechte niet rechtstreeks in een peuterspeelzaal, terwijl aan deze voorziening grote behoefte bestaat. Appellant plaatst ten slotte vraagtekens bij de onafhankelijkheid van een ambtenaar die betrokken is geweest bij het advies dat de provinciale Subcommissie gemeentelijke plannen aan verweerder heeft uitgebracht.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.5.    Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening en het recht te achten en heeft het plan goedgekeurd. Verweerder acht de keuze voor uitbreiding buiten de inbreidingslocaties niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, gezien het gebrek aan reële inbreidingslocaties op korte termijn. Voorts sluit verweerder zich aan bij de weerlegging van de zienswijze van appellant in de Zienswijzennotitie belanghebbenden "Nimmerdor" van 2005 die aan het raadsbesluit van 21 april 2005 ten grondslag is gelegd.
    
    2.5.1.    Verweerder acht het aan het plan ten grondslag liggende luchtkwaliteitonderzoek afdoende voor de conclusie dat de voorgeschreven grenswaarden niet worden overschreden. Het gebruikte CAR-II model is een algemeen aanvaard rekenmodel. Als basisjaar kan het jaar 2004 worden gebruikt, aangezien dit het meest recente jaar betreft en bovendien vormt het jaar 2004 geen significante afwijking op de lineaire trend van de voorgaande jaren. Uit het onderzoek volgt dat het plan geen merkbare bijdrage levert aan de concentraties van stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10). De buiten beschouwing gelaten lokale omstandigheden zijn niet van dien aard dat zij een wezenlijke invloed hebben op de luchtkwaliteit en zullen derhalve niet leiden tot overschrijding van de grenswaarden. Ten slotte overweegt verweerder dat nog geen rekening is gehouden met de zeezoutaftrek en dat de uitkomsten derhalve nog gunstiger zullen zijn.       
    
    2.5.2.    Het achterwege laten van een directe bestemming voor een peuterspeelzaal acht verweerder niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Ten tijde van de vaststelling van het plan waren er nog meerdere locaties mogelijk voor de vestiging van een peuterspeelzaal. De keuze voor een algemene wijzigingsbevoegdheid om maatschappelijke voorzieningen onder te brengen in het plangebied acht verweerder acceptabel. Inmiddels is nabij het plangebied een peuterspeelzaal gebouwd, welke spoedig geopend zal worden, zo is ter zitting meegedeeld.
    
    2.5.3.    Verweerder acht geen gronden aanwezig om aan de onafhankelijkheid van de Subcommissie gemeentelijke plannen te twijfelen. Er is geen sprake van vooringenomenheid van de behandelend ambtenaar. De desbetreffende ambtenaar, die ten tijde van de goedkeuring van het plan werkzaam was bij de provincie Zeeland, is bij de gemeente Veere werkzaam geweest bij de afdeling bouwvergunningen. De ambtenaar heeft geen persoonlijk belang bij de goedkeuring van het onderhavige plan. Zijn betrokkenheid bij de goedkeuring van het plan kan bovendien niet als doorslaggevend worden aangemerkt, nu hij zijn advies aan de Subcommissie gemeentelijke plannen heeft gebaseerd op gegevens van andere deskundigen en hij slechts een adviserende rol bij de commissie vervulde.
    
    Het toepasselijke recht
    
    2.6.    Op 5 augustus 2005 is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005), voor zover hier van belang, met terugwerkende kracht tot 4 mei 2005 in werking getreden. Het besluit waarbij het door appellant bestreden plan is goedgekeurd, is genomen op 29 november 2005 zodat daarop het Blk 2005 van toepassing is. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover thans van belang, dienen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de in het Besluit gestelde grenswaarden met betrekking tot zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht te nemen.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    In de Streekplanherziening Woonvisie van 18 maart 2005 is bepaald dat ten behoeve van de kwaliteit en duurzaamheid van het woningaanbod een prioriteitsvolgorde gehanteerd wordt, waarbij eerst het accent dient te liggen op beheer en vernieuwing van de bestaande voorraad, vervolgens op de mogelijkheid van inbreidingslocaties, en tenslotte op de locatiekeuze en inrichting van uitbreidingsplannen.
    
    2.7.2.    Voor zover hier van belang luidt de Zienswijzennotitie belanghebbenden "Nimmerdor" van 2005 die aan het raadsbesluit van 21 april 2005 ten grondslag is gelegd als volgt.
    
    "De gemeente heeft de taak te voorzien in de woningbehoefte voor de inwoners van de gemeente. Dit betekent dat er voldoende woningen gebouwd dienen te worden. Hierbij dient niet uitsluitend gekeken te worden naar uitbreidings-, maar ook naar inbreidingsmogelijkheden. In de structuurvisie voor Grijpskerke, vastgesteld door de gemeenteraad op 28 februari 2002, heeft de gemeente inderdaad een onderzoek gedaan naar potentiële inbreidingslocaties. Hieruit zijn 10 locaties naar voren gekomen. Eén van deze locaties, de locatie 'transportbedrijf Louws', is opgenomen in voorliggend plan. Met betrekking tot de locatie aan de Loodholseweg is inmiddels een planologische procedure gestart voor de bouw van enkele woningen en een peuterspeelzaal. De meerderheid van de inbreidingslocaties zijn kleinschalig van opzet (geschikt voor 1 à 2 woningen) en in handen van particulieren (dus niet direct beschikbaar). Hierdoor vormen deze inbreidingslocaties geen alternatief om in de woningbehoefte van Grijpskerke voor de komende 10 jaar te kunnen voorzien. Bovendien is de gemeente reeds sinds de begin jaren '90 bezig met de planontwikkeling van "Nimmerdor"."
    
    2.7.3.    De resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit zijn bij rapport van 29 juni 2005 bekend gemaakt. Voor het luchtkwaliteitsonderzoek is het jaar 2004 als basisjaar genomen. De Oostkapelseweg die geldt als een 80 kilometerweg is in dit onderzoek ingevoerd als een 50 kilometerweg. Verder is de aanwezigheid van een pluimveebedrijf en een varkenshouderij in de nabijheid van het plan niet opgenomen in het onderzoeksrapport en zijn in het onderzoek geen factoren ingevoerd voor kruisingen en afslagen. Voor de Oostkapelseweg is het aantal verkeersbewegingen gebaseerd op gegevens uit een akoestisch onderzoek uit 2002 en het aantal verkeersbewegingen op de Steengrachtsweg is gebaseerd op een aanname.
    
    2.7.4.    De conclusie van het luchtkwaliteitsonderzoek luidt dat "de beoogde ontwikkeling van het plan Nimmerdor aan de Oostkapelseweg geen merkbare bijdrage levert aan de concentraties van stikstofdioxide en fijn stof. De grenswaarden voor deze stoffen worden bovendien nu en in 2015 niet overschreden; de achtergrondwaarden (met betrekking tot industriële bronnen) blijven onder de gestelde normen, en de verkeersintensiteit van de Oostkapelseweg en Steengrachtsweg is niet van dien aard dat de weg een wezenlijke invloed heeft op de luchtkwaliteit."
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    Gelet op de geringe omvang van de inbreidingslocaties in de kern van Grijpskerke en de doelstellingen van de provincie zoals deze zijn weergegeven in de Streekplanherziening Woonvisie van 18 maart 2005 ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan niet past binnen het provinciale beleid. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare aantasting van het open landschap veroorzaakt. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat het plangebied zich gedeeltelijk in de kern Grijpskerke bevindt en voor het overige direct aan de kern grenst.
    
    2.9.    De Afdeling is verder van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het opnemen in het plan van een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, die in de mogelijkheid voorziet van vestiging van een peuterspeelzaal, in plaats van een directe bestemming ten behoeve van een peuterspeelzaal, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is in aanmerking genomen dat bij de vaststelling van het plan geen zekerheid bestond omtrent de vestiging van een peuterspeelzaal in het plangebied en dat het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in het plan mede bedoeld is voor een dergelijke situatie. Overigens is ter zitting gebleken dat inmiddels nabij het plangebied een peuterspeelzaal is gerealiseerd. 
    
    2.10.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder terecht geconcludeerd dat geen sprake is van een persoonlijk belang van de betrokken ambtenaar en van vooringenomenheid. In hetgeen appellant omtrent de betrokken ambtenaar heeft aangevoerd, heeft de Afdeling geen aanknopingspunt gevonden voor de opvatting dat er niet een onpartijdige beoordeling van de bedenkingen door de Subcommissie gemeentelijke plannen heeft plaatsgevonden. 
    
    2.11.    Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit tevens onderkend dat de luchtkwaliteitsnormen van het Blk 2005 in acht dienen te worden genomen en dat het rapport van het onderzoek naar de luchtkwaliteit op een enkel punt niet helemaal volledig is. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat, indien de ontbrekende gegevens alsnog in het onderzoek en de beoordeling op dit punt worden betrokken, zou moeten worden geconcludeerd dat niet aan de grenswaarden zal kunnen worden voldaan. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, gelet op de uitkomsten van het onderzoek, in ruime mate binnen de grenswaarden wordt gebleven. Voorts is in het onderzoek nog geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat toepassing wordt gegeven aan de zogenoemde zeezoutaftrek op grond van artikel 20 van het Blk 2005 in samenhang met artikel 12, zesde lid en de bijlage van de Meetregeling luchtkwaliteit 2005. Ook de keuze voor het basisjaar 2004 leidt, gezien de uitkomst van het onderzoek ten opzichte van de grenswaarden, niet tot de conclusie dat dit onderzoek onvoldoende is om het bestreden besluit op dit punt te dragen. Uit de ter zitting van de zijde van verweerder verstrekte gegevens is verder gebleken dat ook de voor het jaar 2010 geldende grenswaarden van luchtverontreinigende stoffen genoemd in het Blk 2005 niet worden overschreden.
    
    2.12.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Broekman
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2006
    
    12-521.