ECLI:NL:RVS:2010:BN4915, Raad van State, 25-08-2010, 200900849/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2006 heeft de minister een vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (hierna: de PO) voor het uitvoeren van een proef met het kweken van kokkels, inhoudende het opvissen van kleine kokkels/kokkelbroed in de Westerschelde en het uitzaaien en opvissen daarvan op kweekpercelen in de Oosterschelde, voor de periode van 1 september 2006 tot 1 november 2010.

200900849/1/R2.
      Datum uitspraak: 25 augustus 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2006 heeft de minister een vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (hierna: de PO) voor het uitvoeren van een proef met het kweken van kokkels, inhoudende het opvissen van kleine kokkels/kokkelbroed in de Westerschelde en het uitzaaien en opvissen daarvan op kweekpercelen in de Oosterschelde, voor de periode van 1 september 2006 tot 1 november 2010.
    
    Bij besluit van 22 december 2008 heeft de minister het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2009, beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2010, waar de stichting, vertegenwoordigd door H. Baptist, werkzaam bij ecologisch adviesbureau Henk Baptist, bijgestaan door de secretaris van de stichting, en de minister, vertegenwoordigd door G.J.L Veth, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door prof. dr. A.C. Smaal en J.M.M. Kouwenhoven, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de PO, vertegenwoordigd door mr. ir. Holstein, secretaris van de PO.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In haar uitspraak van 26 november 2008, in zaak no. 200704739/1, heeft de Afdeling het eerder door de minister genomen besluit op het bezwaar van de stichting tegen verlening van de vergunning vernietigd. Daarbij heeft zij onder meer het volgende overwogen:
    
    2.6. Het betoog van de stichting geeft de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de kweekproef, voor zover deze is voorzien in de Westerschelde, bij het bestreden besluit onvoldoende is begrensd wat betreft de locaties en de oppervlaktes daarvan. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat vergunningvoorschriften ter zake ontbreken. Dat de proef blijkens de vergunning ondermeer overeenkomstig het onderzoeksplan en de overgelegde passende beoordeling dient te worden uitgevoerd, leidt niet tot een ander oordeel, nu in deze documenten slechts gesproken wordt over geschikte locaties. De stichting heeft er naar het oordeel van de Afdeling voorts niet zonder grond op gewezen dat over de effecten van het vissen met korren met een breedte tussen de spijlen van 6 millimeter en de daarmee gepaard gaande bodemberoering voor de bodemfauna en het sediment geen wetenschappelijk gegevens bekend zijn. De Afdeling is van oordeel dat de bepalingen van de Natuurbeschermingswet er in beginsel niet op voorhand aan in de weg behoeven te staan dat een kokkelkweekproef wordt gedaan ten einde kennisleemtes op te vullen, opdat eventueel de zekerheid kan worden verkregen dat het opvissen van kokkelbroed en eenjarigen met korren met een breedte tussen de spijlen van 6 mm geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Daarbij dient de schaal van het proefproject zodanig te worden gekozen dat daarmee gewaarborgd is dat het project de instandhoudingsdoelstelling van het gebied niet in gevaar brengt. In de begrenzing van met name de omvang en duur van een proef dient deze waarborg besloten te liggen. Daarbij mag de omvang niet groter zijn dan voor de proef noodzakelijk.
    
    Blijkens het deskundigenbericht kan in dit geval een oppervlakte van ongeveer 68 hectare in de Westerschelde worden bevist. Niet inzichtelijk is dat in deze begrenzing van de proef reeds besloten ligt dat gewaarborgd is dat het ecosysteem in de Westerschelde niet in gevaar komt. Gelet voorts op de in het door de PO als passende beoordeling overgelegde document gesignaleerde leemtes in kennis over de bodemeffecten en in aanmerking genomen dat het blijkens dit document niet is uitgesloten dat de proef gevolgen zal hebben voor onder meer het habitattype 1130 - Estuaria, acht de Afdeling het niet begrijpelijk dat de minister bij de beslissing op bezwaar zijn standpunt heeft gehandhaafd dat de zekerheid is verkregen dat de aangevraagde activiteit, gelet op de relevante instandhoudingsdoelstellingen, de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. Dat de minister op grond van de vergunningvoorschriften de vergunning kan wijzigen of intrekken leidt niet tot een ander oordeel. Deze bevoegdheid kan het hiervoor gesignaleerde gebrek aan wetenschappelijke gegevens over bevissing met korren met een spijlbreedte van 6 millimeter op een oppervlakte van ongeveer 68 hectare, niet ondervangen.
    
    Het opvissen van kleine kokkels/kokkelbroed in de Westerschelde
    
    2.2. De stichting stelt zich op het standpunt dat significante gevolgen van de vergunde activiteiten niet zijn uitgesloten doordat de omvang daarvan nog altijd onvoldoende is beperkt. Daartoe betoogt zij dat niet duidelijk is waar er zal worden gevist, welke hoeveelheid kokkels er mag worden opgevist en hoe groot het te bevissen oppervlak is. Voorts stelt zij dat significante effecten ten gevolge van het vissen met een kokkelkor met een spijlbreedte van 6 millimeter, niet zijn uit te sluiten.
    
    2.2.1. In het besluit van 22 december 2008 stelt de minister dat de noodzaak voor een kokkelkweekproef is gelegen in zijn beleid zoals neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 "Ruimte voor een zilte oogst" (hierna: het beleidsbesluit). Hij stelt tevens dat de proef zowel een economisch doel, het creëren van een duurzame kokkelvisserij, als een ecologisch doel heeft, het uitvoeren van onderzoek naar de effecten van de kokkelvisserij.
    
    Voorts heeft de minister gesteld dat de schaal van de proef zodanig moet worden gekozen dat daarmee is gewaarborgd dat deze proef de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied niet in gevaar brengt. Volgens de minister dient ten behoeve van het slagen van de proef 1000 ton kokkelbroed en 1500 ton kleine kokkels te worden opgevist. Voor het opvissen van die hoeveelheden is maximaal twee maal 34 hectare nodig. Gelet daarop wordt een voorschrift opgenomen dat in de Westerschelde op de aangewezen plaatsen maximaal 68 hectare mag worden bevist ten behoeve van het winnen van kokkelbroed en kleine kokkels. Daarmee is, volgens de minister, een omvang bepaald die noodzakelijk is voor de proef, maar niet groter is dan nodig om deze te laten slagen. Een proef met een kleinere schaal levert, volgens de minister, onvoldoende betrouwbare onderzoeksresultaten op zodat daaruit niet de benodigde conclusies kunnen worden getrokken en in de toekomst aanvullende onderzoeken nodig zijn. De minister stelt dat de visserij mogelijk gevolgen heeft voor de bodemfauna en het sediment (habitattype H1130). Hij acht een maximaal te bevissen oppervlak van 68 hectare in relatie met het in de Westerschelde aanwezige oppervlakte van dit habitattype, niet zodanig dat gesproken kan worden van significant negatieve effecten voor dit habitattype. De instandhoudingsdoelstellingen komen hierdoor, volgens de minister, niet in gevaar.
    
    In voornoemd besluit is voorschrift 5 aangevuld en is daarin opgenomen dat het opvissen van kokkelbroed in de Westerschelde uitsluitend mag plaatsvinden op de banken gelegen op de volgende plaatsen; oostelijk deel van de Brouwersplaat, Molenplaat, platen oost van Hoedenskerke, Ossenisse, Kapellebank en Biezelingse Ham. Het uitdunnen door middel van het opvissen van kleine kokkels in de Westerschelde mag uitsluitend plaatsvinden op de banken, gelegen op de volgende plaatsen; Thomasplaat, Middelplaat en Zuid Everingen. In totaal mag in de Westerschelde maximaal 68 hectare worden bevist ten behoeve van het winnen van kokkelbroed en kleine kokkels.
    
    Ingevolge voorschrift 15 behorende bij de vergunning mag voor het opvissen van kokkelbroed in de Westerschelde uitsluitend gevist worden met vistuig met openingen van maximaal 6 millimeter.
    
    2.2.2. De Afdeling stelt vast dat uit de vergunning en de daarbij behorende voorschriften voldoende blijkt op welke plekken in de Westerschelde mag worden gevist, dat maximaal 1000 ton kokkelbroed en 1500 ton kleine kokkels mag worden opgevist en hoe groot het te bevissen oppervlak maximaal mag zijn. De omvang van de vergunde visserij is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk in de vergunning neergelegd.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de omvang van de visserij is bepaald aan de hand van de hoeveelheid kleine kokkels en kokkelbroed die noodzakelijk wordt geacht om de kokkelkweekproef te laten slagen, in die zin dat betrouwbare gegevens worden verkregen betreffende de economische en ecologische aspecten van de kokkelcultuur. De Afdeling is niet gebleken dat de minister bij het bepalen van de omvang van de visserij niet van 1000 ton kokkelbroed en 1500 ton kleine kokkels heeft mogen uitgaan. De stelling van de stichting dat de kokkelkweekproef bij voorkeur enkel moet zijn gericht op de ecologische aspecten van de kokkelcultuur en daarvoor een kleinere omvang volstaat, kan daaraan niet afdoen. Daartoe acht de Afdeling van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat de economische aspecten een doorslaggevende rol hebben gespeeld bij het bepalen van de omvang van de proef, nu ook voor het onderzoek naar de ecologische aspecten een onderzoek in dergelijke omvang noodzakelijk is.
    
    Gelet op de manier waarop de te bevissen locaties zijn gepositioneerd en de omstandigheid dat de te bevissen oppervlakte is beperkt en slechts een klein deel bedraagt van het gehele oppervlak aan habitattype H1130 in de Westerschelde, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat is gewaarborgd dat de instandhoudingsdoelstellingen van voornoemd habitattype in de Westerschelde niet in gevaar zullen komen. De Afdeling volgt de stichting niet in het betoog dat bij de beoordeling van de effecten uitgegaan had moeten worden van de oppervlakte aan kokkelbanken in de Westerschelde, nu bij de beoordeling van de effecten van de kokkelkweekproef het totale oppervlak van het habitattype H1130 in de Westerschelde dient te worden bezien.
    
    Nu de omvang van de vergunde kokkelvisserij in de Westerschelde voldoende is beperkt en de minister onweersproken heeft gesteld dat nog onderzoek nodig is naar de gevolgen van het vissen met een kokkelkor met een spijlbreedte van 6 millimeter maar dat hem uit gegevens is gebleken dat de kennisleemten niet zien op eventuele significante effecten, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in de voorschriften heeft kunnen opnemen dat het opvissen van kokkelbroed dient te gebeuren met vistuig met openingen van maximaal 6 millimeter.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. Voorts vreest de stichting dat het wegvissen van voedsel in de Westerschelde negatieve effecten kan hebben voor de scholekster en kanoetstrandloper.
    
    2.3.1. De minister stelt zich, op basis van de passende beoordeling, op het standpunt dat de visserij in de Westerschelde niet zodanige invloed zal hebben op de voedselvoorraad van de scholekster en kanoetstrandloper dat de stand daardoor negatief wordt beïnvloed. Daartoe voert hij aan dat de visserij in een beperkt gebied gedurende beperkte tijd plaatsvindt. Tevens stelt de minister zich op het standpunt dat het effect op de voedselvoorraad van de scholekster en de kanoetstrandloper gering is, doordat enkel wordt gevist op kokkelbroed dat nauwelijks of geen overlevingskans heeft en waarvan slechts een heel beperkt deel zou kunnen uitgroeien tot geschikt voedsel. Bovendien geldt voor de scholekster de voedselreservering waardoor voedsel beschikbaar is in gebieden waar niet mag worden gevist. Daarbij blijven op de beviste banken ook nog voldoende kokkels over om te kunnen foerageren. Ten aanzien van de kanoetstrandloper stelt de minister dat deze voor zijn voedselvoorziening niet afhankelijk is van kokkels, andere schelpdieren prefereert als voedsel en zeer mobiel is. Ten slotte is ten behoeve van de kanoetstrandloper in voorschrift 8 behorende bij de vergunning opgenomen dat in het litoraal van de Westerschelde, tussen de lijn Terneuzen-Ellewoutsdijk en de lijn Kruiningen-Perkpolder, na het opvissen van kokkelbroed en kleine kokkels minimaal 200 kokkels per m2 over dienen te blijven.
    
    2.3.2. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet op basis van de passende beoordeling op het standpunt heeft mogen stellen dat de instandhoudingsdoelstellingen betreffende de scholekster en kanoetstrandloper door de vergunde visserij in de Westerschelde niet in gevaar zullen komen.
    
    Daartoe overweegt de Afdeling dat de stelling van de stichting dat 5% van de voedselvoorraad aan kokkels in de Westerschelde zal worden opgevist, berust op een onjuiste lezing van het bestreden besluit. Daarin is enkel vermeld dat maximaal 5% van de totale oppervlakte aan kokkelbanken (&gt;50 kokkels per m2) in de Westerschelde wordt bevist. Gesteld noch gebleken is dat op het maximaal te bevissen oppervlak van 68 hectare zich ook 5% van de voedselvoorraad bevindt. Evenmin is gesteld dan wel gebleken dat de maximaal op te vissen hoeveelheden aan kokkelbroed, 1000 ton, en kleine kokkels, 1500 ton, 5% van de voedselvoorraad in de Westerschelde van voornoemde vogels betreft. In hetgeen de stichting overigens heeft aangevoerd aangaande de Westerschelde ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de visserij in deze omvang in de Westerschelde, in combinatie met het voedselreserveringsbeleid en de genomen maatregel in voorschrift 8, geen gevolgen zal hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen betreffende de scholekster en kanoetstrandloper.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het opvissen van de kokkels van de kweekpercelen in de Oosterschelde
    
    2.4. De stichting stelt zich op het standpunt dat het begrip "vrije beschikking" zoals opgenomen in voorschrift 13 behorende bij de vergunning onvoldoende is beperkt. Zo is, volgens de stichting, niet duidelijk hoeveel kokkels van de kweekpercelen mogen worden opgevist en hoeveel bodemberoering daarbij plaatsvindt. Zij stelt voorts dat een aparte beoordeling voor het opvissen van de kokkels van de kweekpercelen moet plaatsvinden om te bezien of de vergunde visserij op de kweekpercelen geen negatieve effecten heeft op de voedselvoorraad voor de scholekster. Bij die beoordeling moet, volgens de stichting, van het voedselreserveringsbeleid worden uitgegaan.
    
    2.4.1. Ingevolge voorschrift 13 behorende bij de vergunning, voor zover thans van belang, staan de tijdens de proef verkregen hoeveelheden kokkels ter vrije beschikking van de vergunninghouder.
    
    2.4.2. De minister heeft zich in zijn besluiten van 2 november 2006 en 22 december 2008, op het standpunt gesteld dat bevissing van de kweekpercelen plaatsvindt tot circa 70% van het bestand, zodat er ook altijd grote kokkels overblijven om als voedsel te kunnen dienen. Na het opvissen van de kokkels op de kweekpercelen resteert er, volgens de minister, per saldo meer voedsel dan er zonder de proef zou zijn op de gronden die als kweekperceel zullen worden gebruikt. Voorts stelt de minister zich, op basis van het beleidsbesluit, op het standpunt dat de uitgezaaide kokkels niet meetellen in de voedselreservering.
    
    De minister heeft bij het bestreden besluit vergunning verleend voor een oppervlakte van 170 hectare kweekpercelen in de Oosterschelde, zoals vermeld in de aanvraag, de daarbij passende beoordeling en het onderzoeksplan.
    
    2.4.3. De Afdeling stelt vast dat uit het bestreden besluit blijkt dat de tijdens de proef verkregen hoeveelheden kokkels ter vrije beschikking staan van de PO en dat daarvan circa 70% van de kweekpercelen zal worden opgevist. Voorts blijkt uit het besluit en de passende beoordeling dat de maximale oppervlakte van de kweekpercelen in de Oosterschelde 170 hectare zal zijn. Gelet hierop acht de Afdeling de hoeveelheid op te vissen kokkels en de maximale oppervlakte aan bodemberoering, voldoende duidelijk neergelegd in het bestreden besluit.
    
    De Afdeling begrijpt de stelling van de stichting zo, dat zij er van uit gaat dat de kokkels die op de kweekpercelen zijn uitgezaaid, deel gaan uitmaken van het van nature aanwezige kokkelbestand in de Oosterschelde en derhalve onder het voedselreserveringsbeleid vallen. Uit het beleidsbesluit blijkt echter dat de kokkels die op de kweekpercelen zijn uitgezaaid, niet onder het voedselreserveringsbeleid vallen. De Afdeling is niet is gebleken dat de minister in dit geval niet van het beleidsbesluit uit heeft mogen gaan. Daartoe acht de Afdeling van belang dat uit het bestreden besluit en de passende beoordeling volgt dat 30% van het kokkelbestand op de kweekpercelen achterblijft. Onweersproken is dat die hoeveelheid kokkels in ieder geval gelijk is aan, en wellicht groter is dan, de voedselvoorraad die normaliter ter plaatse aanwezig is. Voorts is onweersproken dat dit kokkels betreft die direct als voedsel beschikbaar zijn voor de scholekster. Gelet daarop heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de scholekster niet in gevaar komen door het opvissen van 70% van het kokkelbestand op de kweekpercelen en nog een aparte beoordeling voor deze visserij noodzakelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het onderzoeksplan
    
    2.5. Het betoog van de stichting met betrekking tot het in voorschrift 4 genoemde onderzoeksplan "Onderzoeksplan Kokkelkweek Oosterschelde, 28 april 2006", faalt. In de enkele stelling dat in dat plan niet voldoende onderzoeksvragen zijn opgenomen betreffende de ecologische aspecten van de proef, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met het onderzoeksplan.
    
    Conclusie
    
    2.6. Hetgeen de stichting heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van Staat.
    
    
      De voorzitter 
      is verhinderd de uitspraak
      te ondertekenen.
    
    
    ambtenaar van Staat w.g. Vogel-Carprieaux
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2010
    
    458.