ECLI:NL:CRVB:1998:ZB7516, Centrale Raad van Beroep, 26-03-1998, 96/5429 AW, 96/5430 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1998-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Tijdelijke aanstelling, inschaling, beoordeling, geen vaste aanstelling.

O
    96/5429 AW
    96/5430 AW
  
  
  
  U I T S P R A A K
  
  
  in de gedingen tussen:
  
  de Minister van Economische Zaken, appellant,
  
  en
  
  
    [gedaagde] wonende te [woonplaats], gedaagde.
  
  
  I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
  
  
    Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde
    gronden hoger beroep doen instellen tegen de door de
    Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage op 24 april 1996 onder
    de nrs. AWB 95/829 AW en 95/7932 AW gegeven uitspraak, waarnaar
    hierbij wordt verwezen.
  
  
  Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
  
  
    De gedingen zijn behandeld ter zitting van 19 februari 1998, waar
    appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door mr J.M.A.
    Schuurs en J.F. Burger, beiden werkzaam op het Ministerie van
    Economische Zaken, en waar gedaagde in persoon is verschenen,
    bijgestaan door mr A. Selter, verbonden aan de Juridische
    Adviespraktijk Van Emmerik en Selter.
  
  
  
  I. MOTIVERING
  
  
    Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat
    de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en
    omstandigheden.
  
  
  
    Bij besluit van 3 december 1992 is gedaagde door appellant met
    toepassing van artikel 6 van het Algemeen
    Rijksambtenarenreglement aangesteld in tijdelijke dienst voor een
    proeftijd van 24 maanden. Gedaagde is geplaatst in een functie
    van beleidsmedewerker met formatieschaal 11 van het
    Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA 1984);
    het aanvangssalaris werd vastgesteld overeenkomstig schaal 8 van
    bijlage B van het BBRA 1984, salarisnummer 3. Per 1 maart 1993,
    zo werd bij de aanstellingsbrief medegedeeld, zou inpassing
    volgen in schaal 9, salarisnummer 1. Tevens werd in die brief
    gesteld dat de datum waarop de eerstkomende salarisverhoging kon
    ingaan, was bepaald op 1 maart 1994. Voorts bevatte die brief de
    mededeling dat gedaagde na beëindiging van de proeftijd bij goed
    functioneren in vaste dienst zou worden aangesteld, onder
    gelijktijdige inpassing in schaal 10 van bijlage B van het BBRA
    1984; twee jaar na inpassing in schaal 10 zou worden bezien of
    gedaagde zou kunnen worden ingepast in schaal 11 van voornoemde
    bijlage.
  
  
  
    De inschaling bij indiensttreding in schaal 8,3 geschiedde in
    afwijking van de eerder tijdens de sollicitatieprocedure met
    gedaagde besproken inschaling in schaal 9,1 (op een overigens
    gelijk bedrag); gedaagde was kort tevoren van die wijziging op
    de hoogte gebracht.
  
  
  
    Bij besluit van 1 maart 1994 (hierna: primair besluit 1) is aan
    gedaagde per 1 maart 1994 een salarisverhoging toegekend
    overeenkomstig schaal 9, salarisnummer 2. Gedaagde heeft tegen
    dit besluit bezwaar gemaakt.
  
  
  
    Voorts heeft gedaagde aan appellant verzocht hem alsnog per 1
    december 1992 te bezoldigen overeenkomstig schaal 9,
    salarisnummer 1, waarna per 1 december 1993 verhoging naar schaal
    9,2 zou moeten plaatsvinden.
  
  
  
    Appellant heeft op dit laatste verzoek bij besluit van
    27 mei 1994 (hierna: primair besluit 2) beslist: gedaagde is
    alsnog per 1 december 1992 ingeschaald in schaal 9,1 en tevens
    is bepaald dat de eerstkomende salarisverhoging kon plaatsvinden
    per 1 maart 1994. Gedaagde heeft ook tegen dit besluit bezwaar
    gemaakt.
  
  
  
    Bij besluit van 16 december 1994 (hierna, voor zover betrekking
    hebbend op primair besluit 1: bestreden besluit 1; voor zover
    betrekking hebbend op primair besluit 2: bestreden besluit 2)
    heeft appellant op beide bezwaren beslist.
  
  
  
    Inmiddels was ten aanzien van het functioneren van gedaagde op
    30 september 1994 een beoordeling opgemaakt. Nadat gedaagde van
    de beoordelingslijst in kennis was gesteld - en daartegen door
    hem eerst na afloop van de hem daarvoor gegunde termijn
    bedenkingen waren ingebracht - is bij besluit van 13 januari 1995
    (hierna: primair besluit 3) de beoordeling vastgesteld. Gedaagde
    heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
  
  
  
    Aan gedaagde was enige tijd daarvoor bij besluit van
    15 november 1994 (hierna: primair besluit 4) te kennen gegeven
    dat besloten was het tijdelijk dienstverband niet te laten volgen
    door een aanstelling in vaste dienst. Ook tegen dit besluit heeft
    gedaagde bezwaar gemaakt.
  
  
  
    Bij besluit van 4 juli 1995 (hierna, voor zover betrekking
    hebbend op primair besluit 3: bestreden besluit 3; voor zover
    betrekking hebbend op primair besluit 4: bestreden besluit 4)
    heeft appellant beide bezwaren ongegrond verklaard.
  
  
  
    De rechtbank heeft de door gedaagde tegen de bestreden besluiten
    ingestelde beroepen, behoudens voor zover betrekking hebbend op
    de vaststelling van de bezoldiging per 1 maart 1993, gegrond
    verklaard en die besluiten, in zoverre, vernietigd; zij heeft
    appellant opgedragen nieuwe besluiten te nemen en zij heeft
    bepalingen gegeven omtrent vergoeding van griffierechten en
    proceskosten.
    Naar aanleiding van het door appellant tegen die uitspraak
    ingestelde hoger beroep overweegt de Raad als volgt.
  
  
  
    De rechtbank heeft de in het primaire besluit 2 vervatte
    - en bij bestreden besluit 2 gehandhaafde - weigering van
    appellant om gedaagde reeds per 1 december 1993 in aanmerking te
    brengen voor een salarisverhoging van schaal 9,1 naar schaal 9,2
    vernietigd. Zij heeft daarbij overwogen dat het
    bezoldigingsbeleid van appellant in rechte geen stand kan houden
    voor zover dit in strijd komt met de bepalingen van artikel 7 van
    het BBRA 1984 die inhouden dat een ambtenaar van 22 jaar of ouder
    die zijn functie naar behoren vervult, voor de eerste maal voor
    een salarisverhoging in aanmerking komt met ingang van de eerste
    dag van de maand waarin sinds zijn aanstelling een jaar is
    verstreken.
    Met het aanleggen van deze toetsingsmaatstaf heeft de rechtbank
    miskend dat het onderhavige besluit van appellant een weigering
    betreft om terug te komen van rechtens onaantastbaar geworden
    beslissingen. Immers, reeds bij het aanstellingsbesluit is met
    zoveel woorden bepaald dat de eerstvolgende salarisverhoging -
    niet per 1 december 1992, maar - eerst per 1 maart 1994 zou
    kunnen plaatsvinden, en eerst op 14 april 1994 heeft gedaagde
    gevraagd de niet per 1 december 1993 toegekende salarisverhoging
    alsnog toe te kennen. De Raad heeft niet tot de conclusie kunnen
    komen dat de weigering van appellant om terug te komen van zijn
    eerdere beslissingen de hier aan te leggen terughoudende toetsing
    - waarvoor de Raad verwijst naar zijn vaste jurisprudentie,
    bijvoorbeeld blijkend uit zijn uitspraak van 5 december 1996, TAR
    1997, 26 - niet kan doorstaan. Daarvoor is de enkele strijd van
    (een klein onderdeel van) het bezoldigingsbeleid van appellant
    met het BBRA 1984 onvoldoende. Nu het bestreden besluit 2 dus in
    rechte kan standhouden, komt de aangevallen uitspraak voor
    vernietiging in aanmerking voor zover daarbij dat besluit is
    vernietigd.
  
  
  
    De rechtbank heeft bestreden besluit 1 vernietigd omdat zij van
    oordeel was dat appellant toekenning van salarisschaal 10 per 1
    maart 1994 niet had kunnen onthouden aan gedaagde zonder primair
    te zijn nagegaan op welk niveau de werkzaamheden van gedaagde
    lagen en vervolgens stil te hebben gestaan bij de vraag of
    gedaagde naar behoren functioneerde, waarbij voor de eis van
    'goed functioneren' geen ruimte aanwezig werd geacht. De
    rechtbank baseerde zich hier op de systematiek van de artikelen
    5 en 7 van het BBRA 1984.
    De Raad kan de rechtbank in haar redenering met betrekking tot
    de systematiek van het BBRA 1984 volgen, maar komt bij het licht
    van de beschikbare gegevens tot een andere conclusie. Hij stelt
    namelijk in de eerste plaats vast dat appellant bij de
    aanstellingsbrief van 3 december 1992 aan gedaagde kenbaar heeft
    gemaakt dat hem niet voor 1 december 1994 een verhoging van
    salarisschaal zou ten deel vallen. Daarmee heeft appellant
    kennelijk tot uitdrukking gebracht, hetgeen bij een aanstelling
    in tijdelijke dienst voor een proeftijd van 24 maanden past, dat
    hem gedurende de proeftijd slechts werkzaamheden zouden worden
    opgedragen waarvan de zwaarte de toekenning van salarisschaal 9,
    en niet reeds schaal 10, rechtvaardigt. Vervolgens constateert
    de Raad dat op of voor 1 maart 1994 aan gedaagde niet structureel
    een ander, zwaarder te waarderen samenstel van werkzaamheden is
    opgedragen. Zulks is ook niet af te leiden uit de op 29 maart
    1994 opgemaakte verkorte beoordeling, waarbij is opgemerkt dat
    gedaagde zich nog in een leerproces bevond. Voorts overweegt de
    Raad dat gedaagde zelf niet voor 1 maart 1994 om toekenning van
    een hogere salarisschaal heeft verzocht. Dat appellant zich in
    (hoger) beroep hoofdzakelijk heeft beroepen op het door hem
    gevoerde beleid waarin, in weerwil van artikel 5 van het BBRA
    1984 en de daaraan in vaste jurisprudentie gegeven uitleg (zie
    bijvoorbeeld de uitspraak van 17 april 1997, TAR 1997, 126), het
    'goed functioneren' als beslissend criterium gehanteerd lijkt te
    worden, doet niet af aan de conclusie dat het niet toekennen van
    schaal 10 per 1 maart 1994 op grond van het feit dat gedaagde nog
    niet een functie (in de zin van artikel 2, aanhef en onder h, en
    artikel 5 van het BBRA 1984) op het niveau van schaal 10
    vervulde, in rechte kan standhouden. Voor zover de rechtbank bij
    haar uitspraak bestreden besluit 1 heeft vernietigd, komt die
    uitspraak ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
  
  
  
    Bij bestreden besluit 3 heeft appellant de door hem vastgestelde
    beoordeling gehandhaafd. Hij deed dit in het voetspoor van de
    door hem in de bezwarenprocedure ingeschakelde Commissie
    advisering bezwaarschriften personeelsleden EZ. Deze commissie
    heeft vastgesteld dat gedaagde niet tijdig gebruik heeft gemaakt
    van de hem krachtens artikel 7, eerste lid, van het
    Beoordelingsvoorschrift Burgerlijk Rijkspersoneel 1985 geboden
    gelegenheid tot het indienen van bedenkingen tegen de
    beoordeling. Zij heeft daaruit geconcludeerd dat "(gedaagdes)
    bezwaar tegen het feit dat deze beoordeling is vastgesteld zonder
    dat deze bedenkingen zijn overgenomen (..) derhalve ongegrond
    (is)".
    Door het bij deze conclusie te laten, heeft de adviescommissie,
    naar het oordeel van de Raad, een advies uitgebracht waaraan een
    ernstig gebrek kleeft. Het advies is immers geheel heengegaan
    langs de bezwaren die gedaagde tegen de beoordeling naar voren
    heeft gebracht. Gedaagde heeft zijn bezwaarschrift namelijk
    beëindigd met het primaire verzoek de inhoudelijke bezwaren die
    hij in met name genoemde stukken had verwoord, te beoordelen. Nu
    appellant niet op grondslag van het bezwaar heeft beslist en het
    bestreden besluit 3 enkel heeft gebaseerd op het gebrekkige
    advies kan dat besluit in rechte geen stand houden. Het had op
    de weg van appellant gelegen aan de commissie alsnog advies te
    vragen omtrent de gemaakte bezwaren danwel geheel zelfstandig tot
    heroverweging te komen van zijn primaire besluit op grondslag van
    het bezwaar. De omstandigheid dat gedaagde niet tijdig gebruik
    heeft gemaakt van de gelegenheid bedenkingen te uiten bij de
    beoordelingsautoriteit staat immers niet in de weg aan de
    mogelijkheid voor gedaagde om krachtens artikel 8 van genoemd
    beoordelingsvoorschrift bezwaar te maken, terwijl zulks evenmin
    afdoet aan de verplichting voor appellant om op (de inhoud van)
    dat bezwaar te beslissen.
    Het bestreden besluit 3 kan derhalve reeds op deze grond in
    rechte geen stand houden, zodat de vernietiging van dat besluit
    door de rechtbank moet worden bevestigd. De Raad kan en zal de
    juistheid van de door de rechtbank voor die vernietiging gegeven
    motivering dat onvoldoende duidelijk is tegen de achtergrond van
    welke functie de beoordeling heeft plaatsgevonden, in het midden
    laten.
    Omdat de Raad, blijkens het hierna volgende, het bestreden
    besluit 4 in stand zal laten als gevolg waarvan er per 1 december
    1994 een einde is gekomen aan het dienstverband van gedaagde,
    komt het hem geraden voor met toepassing van artikel 8:72, vierde
    lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook het primaire
    besluit 3 te vernietigen. De Raad is niet gebleken dat gedaagde
    hier schade lijdt die met toepassing van artikel 8:73 van de Awb
    voor vergoeding in aanmerking komt.
  
  
  
    De rechtbank heeft het beroep van gedaagde tegen appellants
    weigering (bij bestreden besluit 4) hem een vaste aanstelling te
    verlenen met ingang van 1 december 1994, gegrond verklaard. De
    rechtbank is tot dat oordeel gekomen nadat zij de volgens vaste
    jurisprudentie hier te stellen vraag of appellant in redelijkheid
    tot het oordeel kon komen dat gedaagde niet aan de door appellant
    redelijkerwijs te stellen verwachtingen heeft voldaan, ontkennend
    heeft beantwoord.
    De Raad beantwoordt die vraag echter bevestigend. Daarbij roept
    hij in herinnering dat bij het aanleggen van de onderhavige
    toetsingsmaatstaf niet vereist is dat wordt aangetoond dat de
    betrokken ambtenaar schromelijk is tekort geschoten of anderszins
    heeft blijk gegeven van een ongeschiktheid welke het ontslag van
    een in vaste dienst aangestelde ambtenaar zou kunnen
    rechtvaardigen. Voorts overweegt hij dat het ontbreken van een
    rechtens onaantastbaar geworden beoordeling, in casu als gevolg
    van de vernietiging daarvan, evenmin beslissend is. Daarbij is
    van belang dat appellant weliswaar als beleid hanteert dat aan
    het verlenen van een vaste aanstelling het opmaken van een
    (positieve) beoordeling vooraf behoort te gaan en dit ook aan
    gedaagde heeft medegedeeld, maar dat een voorschrift ontbreekt
    waaraan aanspraak op een vaste aanstelling kan worden ontleend
    bij het ontbreken van een beoordeling.
    De Raad is van oordeel dat appellant redelijkerwijs te stellen
    verwachtingen heeft gehad omtrent onder meer het zelfstandig
    functioneren van gedaagde en het nemen van initiatieven door hem,
    en dat appellant in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen
    komen dat gedaagde aan die verwachtingen niet heeft voldaan. De
    Raad heeft vastgesteld dat er concrete voorbeelden zijn van
    tekortkomingen in genoemde functioneringsaspecten waarop
    appellant zich, ook indien de weerspreking daarvan door gedaagde
    op onderdelen als een gedeeltelijke weerlegging daarvan zou
    moeten worden aangemerkt, voor zijn oordeelsvorming heeft kunnen
    en mogen baseren.
    De Raad komt tot de slotsom dat bestreden besluit 4 niet voor
    vernietiging in aanmerking komt, zodat de aangevallen uitspraak
    dient te worden vernietigd voor zover daarbij dat besluit is
    vernietigd.
  
  
  
    Tot slot merkt de Raad naar aanleiding van het aan hem tevens
    overgelegde besluit van appellant van 10 februari 1997 het
    volgende op.
    In de eerste plaats heeft appellant ter uitvoering van de
    aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de bestreden besluiten
    1 en 2 zijn vernietigd, alsnog aan gedaagde per 1 december 1993
    een salarisverhoging naar schaal 9,2 en per 1 maart 1994
    salarisschaal 10 toegekend; daarbij heeft hij tevens vertragingsrente
    toegekend. Daarmee is appellant geheel tegemoetgekomen
    aan het bezwaar en inleidend beroep van gedaagde. Op grond van
    de slotzin van het eerste lid van artikel 6:19 van de Awb, welke
    bepaling krachtens artikel 6:24 van die wet in hoger beroep van
    overeenkomstige toepassing is, kan gedaagde dan niet worden
    geacht mede beroep te hebben ingesteld tegen dat nieuwe besluit.
    Evenmin is artikel 6:19, eerste lid, van de Awb hier van
    toepassing ten aanzien van het tweede onderdeel van het besluit
    van 10 februari 1997. Bij dat besluit, waartegen inmiddels door
    gedaagde bezwaar is gemaakt, is aan gedaagde in relatie tot de
    bestreden besluiten 3 en 4 een schadevergoeding toegekend. Van
    een besluit tot intrekking of wijziging van de bestreden
    besluiten 3 en 4 is echter in het geheel geen sprake.
  
  
  
    In de omstandigheid dat appellants hoger beroep ten aanzien van
    bestreden besluit 3 geen doel treft ziet de Raad aanleiding om
    de veroordeling tot vergoeding van proceskosten en griffierecht
    in eerste aanleg betreffende dat besluit in stand te laten. Omdat
    het hoger beroep overigens doel treft, is er aanleiding de
    veroordeling tot vergoeding van proceskosten en griffierecht in
    eerste aanleg in zoverre te vernietigen. Voorts acht de Raad
    termen aanwezig om appellant met overeenkomstige toepassing van
    artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de
    helft van de kosten van verleende rechtsbijstand van gedaagde in
    hoger beroep, groot (ƒ 1.420,- : 2 =) ƒ 710,-, alsmede van de
    reiskosten van gedaagde, groot ƒ 34,75.
  
  
  
    Omdat gelet op het vorenoverwogene het dictum van de aangevallen
    uitspraak grotendeels niet in stand kan worden gelaten, geeft de
    Raad er uit een oogpunt van duidelijkheid de voorkeur aan die
    uitspraak in zijn geheel te vernietigen en te doen hetgeen de
    rechtbank had behoren te doen.
    Beslist wordt dan ook als volgt:
  
  
  
  III. BESLISSING
  
  De Centrale Raad van Beroep,
  
  Recht doende:
  
  
    Vernietigt de aangevallen uitspraak;
    Verklaart de inleidende beroepen van gedaagde tegen de bestreden
    besluiten 1, 2 en 4 alsnog ongegrond;
    Verklaart het inleidend beroep van gedaagde tegen bestreden
    besluit 3 (betreffende de vaststelling van de beoordeling) alsnog
    gegrond;
    Vernietigt alsnog bestreden besluit 3 alsmede het primaire
    besluit 3;
    Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in eerste
    aanleg tot een bedrag groot ƒ 1.420,- terzake van kosten van
    verleende rechtsbijstand, en in hoger beroep tot een bedrag groot
    ƒ 710,- terzake van kosten van verleende rechtsbijstand en groot
    ƒ 34,75 terzake van reiskosten, te betalen door de Staat der
    Nederlanden;
    Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan gedaagde het door hem
    in de zaak 95/7932 AW betaalde griffierecht vergoedt.
  
  
  
    Aldus gegeven door mr H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter, en mr
    Ch. de Vrey en mr H.M.J.I. Steenbergen als leden, in
    tegenwoordigheid van mr A.W.M. van Bommel als griffier, en
    uitgesproken in het openbaar op 26 maart 1998.
  
  
  
  (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
  
  
  (get.) A.W.M. van Bommel.
  
  
  
  
  
    HD
    16.03