ECLI:NL:RVS:2012:BV8084, Raad van State, 07-03-2012, 201011333/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 5 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arcen (thans Venlo) vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor de bouw van Adventure World of Taurus (Hotel, Conferentie, Horeca, Film en Adventure Games) op met kadastraal nummer nader aangeduide percelen te Velden.

201011333/1/A1.
      Datum uitspraak: 7 maart 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 25 oktober 2010 in zaken nrs. 10/368 en 10/376 in het geding tussen:
    
    
      1. Adventureworld of Taurus, gevestigd te Velden, gemeente Venlo,
      (hierna: Adventureworld)
      2. [wederpartij sub 2] en echtgenote, beiden wonend te [woonplaats], gemeente Venlo, (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij sub 2])
    
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 5 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arcen (thans Venlo) vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor de bouw van Adventure World of Taurus (Hotel, Conferentie, Horeca, Film en Adventure Games) op met kadastraal nummer nader aangeduide percelen te Velden.
    
    Bij besluit van 9 februari 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venlo naar aanleiding van de door onder meer Adventureworld en [wederpartij sub 2] daartegen gemaakte bezwaren de bij besluiten van 5 maart 2008 verleende vrijstelling en bouwvergunning herroepen.
    
    Bij uitspraak van 25 oktober 2010, verzonden op 25 oktober 2010, heeft de rechtbank onder meer het door Adventureworld daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 februari 2010 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is bepaald. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 november 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Adventureworld en [wederpartij sub 2] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college, Adventureworld en [wederpartij sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 15 maart 2011 heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren en de besluiten van 5 maart 2008 herroepen.
    
    Adventureworld en het college hebben hierover nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2011, waar het college, vertegenwoordigd door J. M. G. Vincken, ambtenaar in dienst van de gemeente, Adventureworld, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. B. de Haan, advocaat te Nijmegen, en [wederpartij sub 2] en andere, vertegenwoordigd door mr. E.O. Wagenaar, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het, nu het strikte uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 21 januari 2010 en het besluit van de raad op het verzoek een voorbereidingsbesluit te nemen niet heeft afgewacht, heeft gehandeld in strijd met het fair-playbeginsel. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat ten tijde van de zitting van de rechtbank van 14 januari 2010 de heroverweging van de bezwaren nog niet volledig was voorbereid en nog niet was gebleken van een formeel beletsel de verleende vrijstelling in stand te laten.
    
    Voorts betoogt het college dat de rechtbank hem ten onrechte heeft opgedragen pas opnieuw op de bezwaren te beslissen, nadat de raad een besluit heeft genomen. Door hem op te dragen de raad voor te stellen een voorbereidingsbesluit te nemen, gaat de rechtbank voorbij aan de het college toekomende beleids- en beoordelingsvrijheid, aldus het college.
    
    2.1.1. Vast staat dat het bouwplan niet past in het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat een vrijstelling noodzakelijk is om bouwvergunning te kunnen verlenen.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), voor zover van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders
    
    Ingevolge artikel 19, vierde lid, van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor
    
    a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
    
    b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    Ingevolge artikel 33, eerste lid, wordt een bestemmingsplan ten minste eenmaal in de tien jaren herzien.
    
    Ingevolge het tweede lid, kunnen gedeputeerde staten op verzoek van de gemeenteraad voor ten hoogste tien jaren vrijstelling verlenen van de verplichting, bedoeld in het eerste lid.
    
    2.1.2. Bij besluiten van 5 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arcen en Velden krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van Adventure World of Taurus (Hotel, Conferentie, Horeca, Film en Adventure Games) te Velden. Daartegen hebben onder meer Adventureworld en [wederpartij sub 2] bezwaar gemaakt.
    
    Bij uitspraak van 21 januari 2010 heeft de rechtbank het beroep van Adventureworld tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren gegrond verklaard en bepaald dat op straffe van een dwangsom uiterlijk 1 maart 2010 een besluit op bezwaar wordt genomen en bekendgemaakt.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Venlo heeft naar aanleiding van de uitspraak van 21 januari 2010 bij besluit op bezwaar van 9 februari 2010 de besluiten van 5 maart 2008 herroepen en alsnog vrijstelling en bouwvergunning geweigerd. Het college heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO, omdat niet aan de in het vierde lid neergelegde toepassingsvoorwaarden is voldaan. Het college stelt in het besluit op bezwaar dat het beletsel voor toepassing van de bevoegdheid vrijstelling te verlenen zou kunnen worden weggenomen, indien de raad voordat het besluit op bezwaar wordt genomen een voorbereidingsbesluit neemt voor het perceel, maar beroept zich op de verplichting uitvoering te geven aan de uitspraak van 21 januari 2010 om uiterlijk 1 maart 2010 een besluit op bezwaar te nemen.
    
    Naar aanleiding van het verzoek van Adventureworld om alsnog een voorbereidingsbesluit te nemen, heeft de raad bij besluit van 24 maart 2010 overeenkomstig het advies van het college, dat verzoek afgewezen. Het college heeft in zijn motivering van het advies vermeld dat het gehouden was voor 1 maart 2010 te beslissen en het derhalve de vrijstelling moest weigeren, zodat het nadien nemen van een voorbereidingsbesluit door de raad daarop geen invloed meer zou hebben. Derhalve zag het college geen reden voor het nemen van een voorbereidingsbesluit.
    
    2.1.3. Niet in geschil is dat ten tijde van het besluit van 5 maart 2008 het ter plaatse geldende bestemmingsplan ouder was dan tien jaar, door gedeputeerde staten geen vrijstelling was verleend als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de WRO en voor het gebied geen voorbereidingsbesluit gold, maar wel een ontwerp voor een herziening van het bestemmingsplan ter inzage lag, zodat aan de in artikel 19, vierde lid, van de WRO neergelegde voorwaarden voor toepassing van de bevoegdheid een vrijstelling te verlenen, als bedoeld in het eerste lid, werd voldaan. Evenmin is in geschil dat twee jaar later, ten tijde van het besluit op bezwaar, niet meer aan bedoelde voorwaarden werd voldaan omdat de raad inmiddels bij besluit van 28 mei 2009 het bestemmingsplan gewijzigd had vastgesteld, waarbij het perceel buiten de herziening is gelaten, terwijl er geen voorbereidingsbesluit met betrekking tot de betrokken percelen was genomen.
    
    2.1.4. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak terecht overwogen dat het college, door het besluit van de raad op het verzoek om een voorbereidingsbesluit te nemen niet af te wachten, in de gegeven omstandigheden een te strikte uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 21 januari 2010. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college ter zitting van 14 januari 2010 te kennen heeft gegeven dat het afronden van de besluitvorming over de bezwaren voor 1 maart 2010 reëel en aanvaardbaar was en van geen enkele aanwijzing is gebleken dat deze afronding zou kunnen inhouden dat de primaire besluiten zouden worden herroepen, slechts omdat niet was voldaan aan het formele vereiste van artikel 19, vierde lid, van de WRO. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is ter zitting niet de verwachting gewekt dat de verleende vrijstelling in stand zou blijven, maar wel dat binnen de gestelde termijn een inhoudelijke heroverweging zou plaatsvinden. Het college wordt niet gevolgd in diens stelling dat op die zitting nog niet was gebleken van een formeel beletsel de verleende vrijstelling in stand te laten. Het college had kunnen en moeten weten dat reeds op 28 mei 2009 een beletsel was gerezen in de vrijstellingsprocedure en heeft verzuimd hiervan ter zitting melding te maken, terwijl uit het dossier van de rechtbank blijkt dat ter zitting afspraken zijn gemaakt over het tijdpad van het te nemen besluit op bezwaar, zodat de rechtbank daarmee terecht rekening heeft gehouden bij het stellen van de in de uitspraak van 21 januari 2010 gegeven termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar, uiterlijk 1 maart 2010. Voorts heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de uitspraak van 21 januari 2010 tot stand is gekomen door toedoen van Adventureworld en zij expliciet had toegezegd om, met het oog op besluitvorming door de raad, verbeurde dwangsommen niet te innen.
    
    Voorts bestaat er bovendien geen grond voor het oordeel dat het feitelijk onmogelijk was om voor 1 maart 2010 op het verzoek om een voorbereidingsbesluit te beslissen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat immers kon worden volstaan met het nemen van een voorbereidingsbesluit, zonder dat met de voorbereiding van het bestemmingsplan een aanvang was gemaakt. Dit brengt mee, dat het college voldoende gelegenheid had de raad te vragen een voorbereidingsbeslissing te nemen alvorens inhoudelijk op de bezwaren te beslissen. Dat de raad nadien bij besluit van 24 maart 2010 alsnog het verzoek om een voorbereidingsbesluit heeft afgewezen, heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel gebracht. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat aan dat besluit van de raad geen inhoudelijke afweging ten grondslag heeft gelegen, maar slechts het feit dat de met het voorbereidingsbesluit beoogde vrijstelling inmiddels reeds door het college was herroepen.
    
    Gelet op het vorenstaande is het besluit op bezwaar, nu het college ten onrechte vooruitgelopen is op de beslissing die de raad zou hebben genomen en ten onrechte bij voorbaat heeft geconcludeerd dat artikel 19 van de WRO geen mogelijkheden biedt om de voor het bouwplan noodzakelijke vrijstelling te verlenen, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, onzorgvuldig voorbereid. De rechtbank is derhalve, zij het op enigszins andere gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat het besluit van 9 februari 2010 voor vernietiging in aanmerking kwam. Het betoog faalt.
    
    2.1.5. Het college heeft evenwel terecht betoogt dat de rechtbank hem niet had mogen opdragen de raad opnieuw voor te stellen een voorbereidingsbesluit te nemen. Die opdracht is te verstrekkend, in die zin dat geen verplichting kan worden opgelegd een voorbereidingsbesluit te nemen. De rechtbank had behoren te volstaan met de opdracht aan het college om de raad voor te stellen te beraadslagen over het al dan niet nemen van een voorbereidingsbesluit en ter zake een besluit te nemen.
    
    2.2. Het hoger beroep van het college is gegrond, voor zover dat is gericht tegen de in de aangevallen uitspraak geformuleerde opdracht de raad voor te stellen een voorbereidingsbesluit te nemen. De uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Het hoger beroep is voor het overige ongegrond. De uitspraak dient voor het overige, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.3. Bij besluit van 15 maart 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de tegen de besluiten van 5 maart 2008 gemaakte bezwaren. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.3.1. De aangevallen uitspraak bracht mee dat het college gehouden was aan de raad voor te stellen een voorbereidingsbesluit te nemen. Het college heeft daaraan gevolg gegeven door de raad voor te stellen om voor de betrokken percelen een herziening van de bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Algemeen bestemmingsplan 1986" in voorbereiding te verklaren. De raad heeft bij besluit van 23 februari 2011 het voorstel van het college verworpen en geweigerd een voorbereidingsbesluit, als is verzocht, te nemen. Volgens het college heeft aan dat besluit thans een inhoudelijke afweging ten grondslag gelegen. Gelet op het besluit van de raad van 23 februari 2011, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat aan de voorwaarden om toepassing te geven aan de bevoegdheid krachtens artikel 19 van de WRO om vrijstelling te verlenen, niet is voldaan. Bij het besluit op bezwaar van 15 maart 2011 heeft het college daarom de bij besluiten van 5 maart 2008 verleende vrijstelling en bouwvergunning herroepen en heeft het die vrijstelling en bouwvergunning alsnog geweigerd.
    
    2.3.2. Adventureworld kan zich niet met het besluit op bezwaar van 15 maart 2011 verenigen en heeft dat in de brief van 14 april 2011 nader onderbouwd. Zij betoogt dat ten onrechte wederom geen inhoudelijke heroverweging heeft plaatsgevonden. Volgens Adventureworld heeft het college de raad op het verkeerde been gezet en verleid om een afwijzende beslissing te nemen.
    
    2.3.3. Het betoog faalt.
    
    Voor zover het betoog van Adventureworld in de brief van 14 april 2011 is gericht tegen de weigering van de raad een voorbereidingsbesluit te nemen, en de gang van zaken in de raadsvergadering daaromtrent, waarop het college in de brief van 28 april 2011 een reactie heeft gegeven, treft het reeds geen doel omdat het besluit van de raad in de onderhavige procedure niet ter beoordeling staat.
    
    De Afdeling ziet in hetgeen Adventureworld heeft aangevoerd, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het besluit van het college van 15 maart 2011 onzorgvuldig is voorbereid. Adventureworld wordt niet gevolgd in haar betoog dat, kort samengevat, de raad door het college verkeerd is voorgelicht. Het college heeft het verzoek aan de raad gedaan een voorbereidingsbesluit te nemen en daarbij gewezen op verschillende aspecten die voor de besluitvorming van belang konden zijn. Daarbij heeft het college onder meer gewezen op de omstandigheid dat het wegnemen van het formeel beletsel voor het college om vrijstelling te verlenen, voldoende reden kan zijn een voorbereidingsbesluit te nemen, maar dat het college zich kan voorstellen dat de raad ook nog wenst te beoordelen of het bouwplan past in de actuele inzichten over het toekomstig planologisch kader en of het voorbereiden van een bestemmingsplan (nog) te rechtvaardigen is. Voorts is Adventureworld in de gelegenheid gesteld om nadere informatie over het bouwplan aan de raad te verstrekken maar heeft ze dat om haar moverende redenen niet gedaan. Anders dan Adventureworld kennelijk meent, kan uit de aangevallen uitspraak niet worden afgeleid dat het college gehouden was het verzoek te vergezellen van een positief advies.
    
    Nu de raad na afweging van belangen met betrekking tot het bouwplan tot de conclusie is gekomen dat het geen medewerking wenste te verlenen door het nemen van een voorbereidingsbesluit, heeft het college zich in het besluit van 15 maart 2011 terecht op het standpunt gesteld, dat het niet bevoegd was vrijstelling voor het bouwplan te verlenen.
    
    2.4. Het beroep van Adventureworld tegen het besluit van 15 maart 2011 is ongegrond.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college gegrond, voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen de raad voor te stellen een voorbereidingsbesluit te nemen;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 25 oktober 2010 in zaken nrs. 10/368 en 10/376 in zoverre;
    
    III. bevestigt de uitspraak voor het overige;
    
    IV. verklaart het beroep van Adventureworld tegen het besluit van 15 maart 2011 van het college ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2012
    
    357.