ECLI:NL:RVS:2011:BP4707, Raad van State, 16-02-2011, 201005879/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft de burgemeester aan [vergunninghouders] (hierna tezamen en in enkelvoud: [vergunninghoudster]) een vergunning voor de exploitatie van [de Satébar] aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: het adres) verleend.

201005879/1/H3.
      Datum uitspraak: 16 februari 2011.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de Vereniging van Eigenaren Flatgebouw Karel Doormanstraat nrs. 320 tot en met 334 en Jan Evertsenplaats nrs. 1 tot en met 16 (hierna: de VvE), gevestigd te Rotterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 mei 2010 in zaak nr. 09/1261 in het geding tussen:
    
    de VvE
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft de burgemeester aan [vergunninghouders] (hierna tezamen en in enkelvoud: [vergunninghoudster]) een vergunning voor de exploitatie van [de Satébar] aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: het adres) verleend.
    
    Bij besluit van 27 februari 2009 heeft de burgemeester het door de VvE daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 mei 2010, verzonden op 6 mei 2010, heeft de rechtbank het door de VvE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 februari 2009 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de VvE bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 augustus 2010.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [vergunninghoudster] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 december 2010, waar de VvE, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, is verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. P. Rens, advocaat te Rotterdam, als belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2008 (hierna: APV), voor zover thans van belang, is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, weigert de burgemeester de exploitatievergunning indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Coolsingel en omgeving" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het pand waar de inrichting is gevestigd, de bestemming "stadscentrum", zone II, nader ingevuld met "W".
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) zijn de voor "stadscentrum" aangewezen gronden bestemd voor gebouwen, waarin in zone II op de begane grond zijn toegestaan: winkels, horeca en ontsluitingswegen, alsmede voorzieningen voor het functioneren van de op de verdiepingen gesitueerde bestemmingen, zoals ontsluitingen en dergelijke, met dien verstande dat horeca in de gebieden zoals aangegeven op het tot de beschrijving in hoofdlijnen behorende kaartje "horecaconcentraties en woongebieden" in gebied "W" niet is toegestaan tenzij dit gewenst is ter ondersteuning van de woonfunctie.
    
    Voor de Karel Doormanstraat geldt volgens de Horecanota Rotterdam 2007-2011 (hierna: de horecanota) het consolidatiebeleid. In paragraaf 4.1.2 is onder meer als uitgangspunt opgenomen dat het consolidatiebeleid de positie van de horeca beoogt te handhaven ten opzichte van de overige maatschappelijke functies. In de aangewezen zogenoemde "consolidatiegebieden" worden geen nieuwe inrichtingen toegestaan. Het consolidatiebeleid geldt tevens voor iedere afzonderlijke bestaande inrichting. Niet toegestaan wordt het vergroten van het aantal vierkante meters vloeroppervlakte, het verruimen van de openingstijden en het verzwaren van de exploitatievorm. Ook beperkt ontwikkelen van horeca is ter plaatse in deze straat niet toegestaan. In paragraaf 4.1.4 staat dat, wanneer voor een gebied is bepaald welk beleid van toepassing is, de mogelijkheden voor dat gebied in beginsel vastliggen. Slechts in bijzondere gevallen kan gemotiveerd van het beleid worden afgeweken. Dit betekent dat in bijzondere gevallen marginale uitbreiding van de oppervlakte van bestaande horeca-inrichtingen in consolidatiegebieden niet per definitie in strijd hoeft te zijn met het beleid. Een bijzondere omstandigheid kan zijn gelegen in de verwachting dat het woon- en leefklimaat zal verbeteren door de kwalitatieve verbetering van een horecagelegenheid. Bij beoordeling van aanvragen wordt daarom zoveel mogelijk gekeken naar de individuele omstandigheden.
    
    2.2. Op het adres van de inrichting was voorheen lunchroom Deli Chat gevestigd. Deli Chat beschikte over een exploitatievergunning, als bedoeld in artikel 2.3.2 van de APV, voor een lunchroom en over een vergunning, als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet (hierna: DHw).
    
    2.3. De burgemeester heeft op 9 oktober 2008 aan [vergunninghoudster] een vergunning, als bedoeld in artikel 2.3.2 van de APV, verleend voor de exploitatie van de inrichting. Aan deze in bezwaar gehandhaafde vergunningverlening heeft de burgemeester, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat het verzoek een overname met wijziging van lunchroom naar restaurant inhoudt, deze wijziging geen verzwaring is en niet in strijd is met het ter plaatse geldende horecabeleid, geen strijdigheid met planologische regelingen is geconstateerd en kan worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving door de aanwezigheid van de inrichting niet nadelig wordt beïnvloed.
    
    2.4. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 27 februari 2009 niet in strijd met het bestemmingsplan is genomen. Hiertoe heeft zij overwogen dat de burgemeester conform het consolidatiebeleid heeft gehandeld, nu vergunningverlening geen verruiming van de openingstijden ten opzichte van de openingstijden die aan Deli Chat waren toegestaan, met zich brengt. Voorts is de overgang van lunchroom naar restaurant volgens de rechtbank geen verzwaring van de exploitatievorm, nu Deli Chat al over een vergunning, als bedoeld in artikel 3 van de DHw, beschikte. De rechtbank heeft het besluit van 27 februari 2009 evenwel vernietigd, omdat de burgemeester de door de VvE gestelde stank- en geluidsoverlast niet in de besluitvorming heeft betrokken. Omdat de burgemeester volgens de rechtbank, na heropening van het onderzoek, alsnog aannemelijk heeft gemaakt dat afdoende maatregelen genomen kunnen worden om de overlast op een aanvaardbaar niveau te houden, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
    
    2.5. Het hoger beroep van de VvE richt zich tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 27 februari 2009 niet in strijd met het bestemmingsplan is genomen. De rechtbank heeft volgens de VvE miskend dat de burgemeester heeft nagelaten te toetsen of vergunningverlening gewenst is ter ondersteuning van de woonfunctie, zoals in artikel 2, aanhef en onder b, van de planvoorschriften is bepaald. Het antwoord op de vraag of het aantal inrichtingen conform het consolidatiebeleid gelijk blijft, is daarbij niet van belang, aldus de VvE. Zij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de door de burgemeester overgelegde meetgegevens niet volgt dat de exploitatievergunning de woonfunctie ondersteunt.
    
    2.5.1. Volgens de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan dient de horeca op het adres te voldoen aan de eis dat deze "gewenst is ter ondersteuning van de woonfunctie". Zoals in paragraaf 4.1 van de horecanota is vermeld, worden de vestigingsmogelijkheden van horeca-inrichtingen in een bepaald gebied in beginsel bepaald door het bestemmingsplan. Hierin wordt een integrale ruimtelijke afweging gemaakt van alle mogelijke en gewenste functies in een bepaald gebied. Binnen de contouren van het bestemmingsplan is vervolgens de horecanota bepalend ten aanzien van de gewenste ontwikkeling van de horeca, aldus de horecanota. Ten aanzien van het adres is het zogenoemde consolidatiebeleid van kracht dat zowel voor nieuwe inrichtingen als voor bestaande inrichtingen geldt. Nu dit beleid met betrekking tot het adres naar het oordeel van de Afdeling binnen de contouren van het bestemmingsplan valt, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de burgemeester bij het invullen van het criterium "gewenst ter ondersteuning van de woonfunctie" heeft mogen aansluiten bij het voor het adres geldende consolidatiebeleid.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht beoordeeld of de burgemeester door het besluit van 9 oktober 2008 te handhaven conform het consolidatiebeleid heeft gehandeld. Met juistheid heeft de rechtbank geoordeeld dat de aan de aan Deli Chat verleende exploitatievergunning verbonden openingstijden overeenkomen met de openingstijden verbonden aan de aan [vergunninghoudster] verleende exploitatievergunning. Ten onrechte heeft de rechtbank echter overwogen dat het feit dat Deli Chat al beschikte over een vergunning, als bedoeld in artikel 3 van de Dhw, een reden vormt om de overgang van lunchroom naar restaurant niet aan te merken als een verzwaring van de exploitatievorm. Of zich een dergelijke verzwaring voordoet, is immers niet slechts afhankelijk van de vraag of ter plaatse alcohol wordt geschonken. In dit verband is tevens van belang dat, zoals ter zitting bij de Afdeling is komen vast te staan, in de Satébar, anders dan in Deli Chat, vlees wordt gegrild en de gehele dag warme maaltijden worden geserveerd. Gelet hierop is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het verlenen van de exploitatievergunning voor de Satébar aan [vergunninghoudster] geen verzwaring van de exploitatievorm zoals omschreven in de horecanota met zich brengt. Een hierop betrekking hebbende motivering kan te meer niet worden gemist, nu het grote aantal klachten van omwonenden juist betrekking heeft op de geur die het grillen van saté meebrengt. Het besluit van 27 februari 2009 is derhalve in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht tot stand gekomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Derhalve komt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten, voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 27 februari 2009 in stand zijn gelaten. De burgemeester dient opnieuw op het bezwaar van de VvE tegen het besluit van 9 oktober 2008 te besluiten, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.7. De burgemeester dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 mei 2010 in zaak nr. 09/1261, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 27 februari 2009 in stand zijn gelaten;
    
    III. veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij de Vereniging van Eigenaren Flatgebouw Karel Doormanstraat nrs. 320 tot en met 334 en Jan Evertsenplaats nrs. 1 tot en met 16 in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan de Vereniging van Eigenaren Flatgebouw Karel Doormanstraat nrs. 320 tot en met 334 en Jan Evertsenplaats nrs. 1 tot en met 16 het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011.
    
    176-591.