ECLI:NL:RBAMS:2006:AX9295, Rechtbank Amsterdam, 12-06-2006, AWB 05-3397 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2006-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De uitspraak heeft betrekking op de weigering van een paspoort omdat betrokkene bij zijn aanvraag de pasfoto van een andere persoon zou hebben overgelegd en omdat hij in betrekkelijk korte tijd 4 paspoorten zou zijn kwijtgeraakt. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de aanvraag terecht heeft afgewezen, nu er, gezien vorengenoemde feiten, sprake was een gegrond vermoeden van paspoortfraude (artikel 24 Paspoortwet).

Rechtbank Amsterdam
      Sector Bestuursrecht Algemeen
      enkelvoudige kamer
    
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    in het geding met reg.nr. AWB 05/3397 GEMWT
    
    tussen:
    
    
      [eiser], wonende te [woonplaats],
      eiser,
      vertegenwoordigd door mr. S.J. van der Woude,
    
    
    en:
    
    
      de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      vertegenwoordigd door S. de Ruijter.
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP
    
    De rechtbank heeft op 2 februari 2005 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 1 februari 2005 (hierna: het bestreden besluit).
    
    Het onderzoek is geschorst ter zitting van 18 maart 2006 en gesloten op 1 juni 2006.
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Op 13 augustus 2003 heeft eiser een aanvraag ingediend ter verkrijging van een Nederlands paspoort. Bij primair besluit van 28 november 2003 (hierna: primair besluit I) is eisers aanvraag van 13 augustus 2003 niet in behandeling genomen, omdat de op de aanvraag aangebrachte pasfoto niet de foto van eiser bleek te zijn. 
    
    Vervolgens heeft eiser een nieuwe aanvraag ingediend ter verkrijging van een Nederlands paspoort. Bij primair besluit van 26 januari 2004 (hierna: primair besluit II) heeft verweerder geweigerd een paspoort op basis van deze nieuwe aanvraag te verstrekken, wegens het vermoeden dat eiser handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden. 
    
    Eiser heeft tegen primair besluit I en primair besluit II bezwaar gemaakt. 
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen primair besluit II ongegrond verklaard. Verweerder voert daartoe – kort gezegd – aan dat de afgifte van het paspoort op juiste gronden is geweigerd, nu gebleken is dat eiser bij een paspoortaanvraag op eigen naam een pasfoto van een ander heeft overgelegd en hij daarnaast in een periode van vier jaar drie reisdocumenten als vermist heeft opgegeven.
    
    
      Eiser heeft hiertegen beroep aangetekend en daarbij het volgende aangevoerd. 
      -	Ten onrechte heeft verweerder geen beslissing genomen op het bezwaar tegen primair besluit I. 
      -	Daarnaast schiet de motivering ten aanzien van het bezwaar tegen primair besluit II tekort. Uit het bestreden besluit wordt niet duidelijk welke betekenis verweerder toekent aan de drie vermiste reisdocumenten in de periode van vier jaar en welk beleid ter zake wordt gevoerd. In het bestreden besluit wordt immers niet ook vastgesteld en aan eiser tegengeworpen dat hij de vermiste reisdocumenten aan derden in gebruik zou hebben gegeven of daarmee anderszins handelingen zou hebben verricht waardoor het vertrouwen in reisdocumenten wordt geschaad. Daar komt bij dat eisers verklaringen voor de vermissingen niet onaannemelijk zijn. Verweerder heeft de vermissingen dan ook ten onrechte bij het bestreden besluit betrokken, hetgeen ook blijkt uit het feit dat de meervoudige vermissingen in primair besluit II niet als reden zijn vermeld voor de weigering het paspoort te verstrekken. 
      -	Verder voert eiser aan dat het klopt dat de pasfoto op de aanvraag van 13 augustus 2003 niet zijn foto is, maar deze foto heeft hij bij zijn aanvraag ook niet overgelegd. Kennelijk is de door hem overgelegde pasfoto verwisseld met de pasfoto van een ander. Wat precies is voorgevallen, is onduidelijk. In ieder geval staat vast dat de betrokken baliemedewerker een fout heeft gemaakt, ofwel door een onjuiste pasfoto te accepteren, ofwel door de pasfoto van eiser te verwisselen met de pasfoto van een derde. Door de feitelijke gang van zaken niet nader te onderzoeken, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      -	Daarnaast is bij de belangenafweging niet betrokken welk gevaar bij verstrekking van een paspoort naar redelijke verwachting in de toekomst te duchten is. 
      -	Tot slot voert eiser aan dat verweerder zijn beleid in zaken als deze in het bestreden besluit niet kenbaar heeft gemaakt, zodat het besluit in strijd is met de rechtszekerheid en het verbod van willekeur.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Ten aanzien van het niet beslissen op het bezwaar tegen primair besluit I
    
    Vaststaat dat eiser bezwaar heeft gemaakt tegen primair besluit I. Verder staat vast dat verweerder geen beslissing op dit bezwaar heeft genomen, ondanks zijn wettelijke verplichting daartoe. Het beroep van eiser, voorzover dat hierop ziet, moet dan ook gegrond worden verklaard. 
    
    De termijn van indiening van het bezwaar is van openbare orde. Verweerder komt ter zake geen beleidsvrijheid toe. Gelet op het hiernavolgende ziet de rechtbank aanleiding om zelf op het bezwaar tegen primair besluit I te beslissen. 
    
    Artikel 6:7 van de Awb bepaalt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken bedraagt. 
    
    Artikel 6:11 van de Awb bepaalt dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- en beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    
    Primair besluit I dateert van 28 november 2005. Het door eiser daartegen ingediende bezwaar dateert van 17 februari 2006. Dat de wettelijk voorgeschreven bezwaartermijn van 6 weken is overschreden, staat dan ook niet ter discussie. De vraag die resteert, is of de termijnoverschrijding eiser redelijkerwijs kan worden aangerekend.
    
    Eiser stelt dat dit niet het geval is en voert daartoe aan dat hij niet wist dat bezwaar tegen primair besluit I open stond, nu de mogelijkheid van bezwaar niet in het besluit was vermeld. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen en overweegt daartoe als volgt. Volgens vaste jurisprudentie brengt een overschrijding van de bezwaartermijn als gevolg van het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule in het besluit waartegen het bezwaar zich richt, in beginsel niet met zich dat de termijnoverschrijding de betrokkene tot wie het besluit zich richt niet kan worden aangerekend. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden kan dit anders zijn. Wil sprake zijn van een dergelijke uitzonderingssituatie, dan moet in ieder geval aannemelijk worden gemaakt dat de betrokkene zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs van hem gevergd kon worden, nadat hij bekend werd met de mogelijkheid van bezwaar, alsnog bezwaar heeft gemaakt tegen het betreffende besluit. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser desgevraagd bevestigd dat eiser zo spoedig mogelijk nadat hij bekend werd met de mogelijkheid van bezwaar alsnog bezwaar heeft gemaakt, doch dit standpunt heeft de gemachtigde van eiser op geen enkele concrete wijze nader onderbouwd. Daar komt bij dat eiser in zijn bezwaarschrift heeft aangevoerd dat hij niet eerder bezwaar tegen primair besluit I heeft ingediend, mede omdat hij dacht dat bezwaar toch geen zin had. Bovendien heeft eiser de door hem bij de aanvraag van 13 augustus 2003 betaalde leges teruggehaald nadat hij bij primair besluit I vernomen had dat de aanvraag niet in behandeling werd genomen en dat hij daarom recht had op terugbetaling van de leges. Uit deze omstandigheden leidt de rechtbank af dat eiser zich kennelijk had neergelegd bij het niet in behandeling nemen van de betreffende paspoortaanvraag.
    
    Nu het er voor moet worden gehouden dat de te late indiening van het bezwaar tegen primair besluit I eiser redelijkerwijs wel kan worden aangerekend, dient dat bezwaar niet-ontvankelijk te worden verklaard. De beslissing, zoals opgenomen in het dictum, zal in de plaats treden van het door verweerder ten onrechte niet beslissen op het betreffende bezwaar.
    
    
      De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser in dit verband gemaakte proceskosten. Die kosten zijn begroot op € 80,50 (1 punt x € 322,= x factor 0,25) als kosten van verleende rechtsbijstand. De rechtbank heeft daarbij, conform het bepaalde in de Bijlage van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Stb.1993, 763), 
      1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift. De wegingsfactor is op 0,25 gesteld, gelet op het gewicht van de zaak.
    
    
    Ten aanzien van de beslissing op het bezwaar tegen primair besluit II
    
    Artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet bepaalt dat een aanvraag kan worden geweigerd, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden, dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument.
    
    Verweerder stelt zich in het bestreden besluit – onder verwijzing naar een circulaire van 2 mei 2002 (BPR2002/U67483) – op het standpunt dat sprake is van het gegronde vermoeden in de zin van artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet.
    
    Dit gegronde vermoeden baseert verweerder allereerst op het feit dat eiser op 13 augustus 2003 een nieuw Nederlands paspoort op zijn eigen naam heeft aangevraagd onder overlegging van een pasfoto van een ander. Ten aanzien van dit verwijt, dat door eiser uitdrukkelijk wordt betwist, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    Vaststaat dat op eisers aanvraagformulier van 13 augustus 2003 een pasfoto is aangebracht, waarop een ander dan eiser is afgebeeld. Verweerder heeft aangevoerd dat de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (hierna: de uitvoeringsregeling) de processtappen vermeldt, zoals die gelden bij een paspoortaanvraag aan de balie van een stadsdeelkantoor. Volgens verweerder schrijft deze uitvoeringsregeling onder meer voor dat het aanvraagformulier in zijn geheel aan de balie van het betreffende stadsdeelkantoor moet worden aangemaakt. Daarbij dient de baliemedewerker het ingevulde aanvraagformulier aan de balie af te drukken en vervolgens ter plekke in aanwezigheid van de aanvrager te voorzien van de door de aanvrager verstrekte pasfoto. Daarna dient het aanvraagformulier onder toezicht van de baliemedewerker door de aanvrager te worden gecontroleerd en ondertekend. Tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase werd verweerder vertegenwoordigd door een ambtenaar, die werkzaam is bij het stadsdeelkantoor waar de betreffende paspoortaanvraag van eiser is behandeld. Deze ambtenaar heeft tijdens die hoorzitting een en ander verklaard over de gang van zaken bij paspoortaanvragen in zijn stadsdeelkantoor. Deze verklaring wijkt niet af van hetgeen is voorgeschreven in de uitvoeringsregeling. In aanvulling hierop is namens verweerder ter zitting nog betoogd dat het gebruikelijk is dat de pasfoto met doorzichtig plastificeerplastic door de betreffende baliemedewerker op het aanvraagformulier wordt aangebracht. Verder is namens verweerder aangevoerd dat aan het betreffende aanvraagformulier van eiser geen onregelmatigheden zijn ontdekt, zodat kan worden vastgesteld dat de pasfoto op eisers aanvraagformulier ook achteraf niet kan zijn verwisseld.
    
    De rechtbank is van oordeel dat met het vorenstaande voldoende aannemelijk is geworden dat eiser bij zijn paspoortaanvraag van 13 augustus 2003 een pasfoto van een ander heeft overgelegd. 
    
    Eiser stelt zich op het standpunt dat hij de op het aanvraagformulier aangebrachte pasfoto niet heeft overgelegd en dat de betrokken baliemedewerker de wel door hem overgelegde pasfoto kennelijk heeft verwisseld met de pasfoto van een ander. Nu eiser dit standpunt in het geheel niet heeft onderbouwd en derhalve onduidelijk blijft op welke wijze en op welk moment tijdens de aanvraagprocedure de verwisseling van de foto’s heeft moeten plaatsvinden, acht de rechtbank de door eiser geschetste gang van zaken – tegenover hetgeen verweerder heeft aangevoerd – niet waarschijnlijk.
    
    Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende onderzoek heeft verricht naar de feitelijke gang van zaken bij de behandeling van eisers paspoortaanvraag aan de balie van het stadsdeelkantoor. Met name gelet ook op het feit dat eiser geen concrete feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die twijfels teweegbrengen ten aanzien van de feitelijke gang van zaken tijdens de aanvraagprocedure, acht de rechtbank het horen van de baliemedewerker die de paspoortaanvraag van eiser daadwerkelijk heeft behandeld, niet noodzakelijk.
    
    Eisers heeft verder nog aangevoerd dat verweerder een fout heeft begaan door de onjuiste pasfoto te accepteren. De rechtbank overweegt in dit verband dat de betrokken ambtenaar inderdaad een pasfoto heeft geaccepteerd, die niet van eiser bleek te zijn. Dit is ondervangen doordat de scanner de ingeleverde foto heeft vergeleken met oude foto’s van eiser en aldus een aantal afwijkende kenmerken heeft vastgesteld. Daardoor is gebleken dat het niet eiser was die op de pasfoto stond, hetgeen ook de reden is dat een bij een paspoortaanvraag overgelegde pasfoto na acceptatie door de baliemedewerker vervolgens door een scanner wordt gehaald. Nu de geëigende procedure is gevolgd en het paspoort uiteindelijk niet aan eiser is afgegeven, kan naar het oordeel van de rechtbank niet van een fout van verweerder worden gesproken.
    
    Verweerder baseert zijn standpunt dat sprake is van het gegronde vermoeden als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet – naast het aanvragen van een paspoort op eigen naam onder overlegging van andermans pasfoto – ook op het verwijt dat eiser in korte tijd meerdere reisdocumenten als vermist heeft opgegeven zonder plausibele verklaringen daarvoor te geven. Ten aanzien van dit verwijt overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    Vaststaat dat eiser in de periode van november 1999 tot en met augustus 2003 in totaal drie reisdocumenten als vermist heeft opgegeven en om die reden drie nieuwe reisdocumenten heeft aangevraagd. Voorts geldt dat eiser, blijkens de voorhanden zijnde gegevens, noch tijdens de diverse aangiftes bij de politie, noch op een later tijdstip de redenen voor de vermissingen aan de hand van concrete feiten en omstandigheden heeft onderbouwd. De rechtbank kan verweerder dan ook volgen in zijn standpunt dat eiser geen plausibele verklaringen voor de diverse vermissingen heeft gegeven.
    
    Gelet op de aard en de ernst van de aan eiser te verwijten gedragingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van het gegronde vermoeden van – kort gezegd – paspoortfraude zoals bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet.
    
    In dit verband overweegt de rechtbank nog het volgende. 
    
    Aan de vraag of sprake is van het gegronde vermoeden dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden, is inherent dat bij de beantwoording van die vraag alle van belang zijnde omstandigheden worden meegewogen. Daar komt bij dat verweerder in het bestreden besluit expliciet verwijst naar een (intern geldende) circulaire, waaruit blijkt dat enkele vermissingen van reisdocumenten in combinatie met een of meer andere handelingen die het vertrouwen in het reisdocument schaden, het bedoelde gegronde vermoeden van – kort gezegd – paspoortfraude kunnen opleveren. De rechtbank kan eiser dan ook niet volgen in zijn standpunt dat uit het bestreden besluit niet duidelijk wordt welke betekenis verweerder aan de vermissingen van de reisdocumenten toekent en welk beleid ter zake wordt gevoerd.
    
    Dat in primair besluit II de meervoudige vermissingen niet zijn opgenomen als reden voor de weigering om het gevraagde paspoort te verstrekken, doet aan het vorenstaande overigens ook niet af. Bij een beslissing op bezwaar dient het voorliggende geval immers volledig te worden heroverwogen. Een uitbreiding van de motivering van het eerdere besluit, in de mate zoals in onderhavige zaak het geval is, is daarbij toelaatbaar. Bovendien heeft verweerder ter zitting betoogd dat de overlegging van een pasfoto van een ander bij de aanvraag van een nieuw reisdocument op eigen naam, op zich reeds voldoende grondslag biedt voor het gegronde vermoeden als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet, hetgeen de rechtbank – gelet op de ernst van die gedraging – juist acht.
    
    Nu vastgesteld is dat sprake is van het gegronde vermoeden in de zin van artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet, staat voorts ter beoordeling of verweerder de afgifte van het gevraagde paspoort in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
    
    Verweerder vermeldt in het bestreden besluit dat eiser ten tijde van dat besluit geen bijzondere reden heeft aangevoerd voor het verkrijgen van een paspoort. Gelet op hetgeen eiser in zijn bezwaarschrift heeft aangevoerd, alsmede gezien hetgeen hij tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht, kan de rechter verweerder hierin volgen. Daarnaast wordt in het bestreden besluit terecht overwogen dat verzoeker beschikt over een identiteitskaart en een rijbewijs, zodat hij naar de meeste landen binnen de Europese Unie kan reizen en ook kan voldoen aan de wettelijke identificatieplicht. Voorts geldt, blijkens het bestreden besluit, dat verzoeker – indien hij een aantoonbare dringende reden heeft om naar een land buiten de Europese Unie te reizen – een tijdelijk paspoort voor een beperkt territorium kan aanvragen. Gelet op deze omstandigheden en gelet ook op de gevaren die bij afgifte van een paspoort te duchten zijn, acht de rechter de belangenafweging van verweerder en daarmee de weigering hem een paspoort te verstrekken, niet onredelijk of disproportioneel.
    
    Voorts overweegt de rechtbank dat uit het aanvragen van een paspoort onder eigen naam met overhandiging van een pasfoto van een ander en uit het meermalen als vermist opgeven van diverse reisdocumenten zonder plausibele redenen, onmiskenbaar blijkt welke gevaren voor frauduleuze handelingen bij afgifte van een paspoort te duchten zijn. In tegenstelling tot eiser acht de rechtbank het dan ook vanzelfsprekend dat deze te duchten gevaren zijn meegewogen bij de belangenafweging. 
    
    
      Tot slot kan de rechtbank eiser ook niet volgen in zijn standpunt dat sprake is van strijd met de rechtszekerheid en het verbod van willekeur. 
      De rechtbank overweegt hiertoe allereerst dat het beginsel van de rechtszekerheid erop ziet dat een persoon voorafgaand aan een beslissing weet wat hij kan verwachten. Dat het door verweerder gevoerde beleid niet in het bestreden besluit zou staan, zoals eiser aanvoert, levert reeds daarom geen strijd op met het beginsel van de rechtszekerheid. 
      Daarnaast geldt dat verweerder in het bestreden besluit een aantal toetsingscriteria heeft vermeld die aangeven bij welke gedragingen het gegronde vermoeden in de zin van artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet in zijn algemeenheid kan worden aangenomen. Voorts vermeldt verweerder in het bestreden besluit op basis waarvan hij in dit specifieke geval concludeert dat sprake is van dat gegronde vermoeden. Van strijd met het verbod van willekeur is daarom evenmin sprake. 
    
    
    Gelet op het voorgaande dient het beroep tegen het bestreden besluit, betreffende het bezwaar tegen primair besluit II, ongegrond te worden verklaard.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van de proceskosten die eiser in dit verband heeft gemaakt.
    
    Nu het beroep van eiser gedeeltelijk gegrond moet worden verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in het door eiser betaalde griffierecht.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 28 november 2003 gegrond;
      -	verklaart het bezwaar tegen het besluit van 28 november 2003 niet-ontvankelijk en bepaalt dat dit oordeel in de plaats treedt van het door verweerder niet tijdig beslissen op het bezwaar;
      -	verklaart het beroep tegen het besluit van 26 januari 2004 ongegrond;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 80,50, te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiser;
      -	bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiser betaalde griffierecht ad € 136,= aan hem vergoedt.
    
    
    
    
      Gewezen door mr. M. de Rooij, rechter,
      in tegenwoordigheid van M.P. Osinga, griffier,
      en openbaar gemaakt op: 12 JUNI 2006
    
    
    
    
    De griffier,              						De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      Coll: MdR/LW/M.P.O.
      DOC: B