ECLI:NL:RVS:2003:AO0345, Raad van State, 17-12-2003, 200302317/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2001 heeft het college en burgemeester en wethouders van de gemeente Vriezenveen, aan [vergunninghoudster sub 1] en [vergunninghouder sub 2] te [plaats] vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en bouwvergunning verleend voor de bouw van 48 recreatiewoningen met bijbehorende voorzieningen op het perceel, gelegen ten oosten van de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummer [-] (hierna: het perceel).

200302317/1.
      Datum uitspraak: 17 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], allen te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Almelo van 10 maart 2003 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van gemeente Twenterand.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2001 heeft het college en burgemeester en wethouders van de gemeente Vriezenveen, aan [vergunninghoudster sub 1] en [vergunninghouder sub 2] te [plaats] vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en bouwvergunning verleend voor de bouw van 48 recreatiewoningen met bijbehorende voorzieningen op het perceel, gelegen ten oosten van de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummer [-] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 18 juni 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Twenterand, als rechtsopvolger van de gemeente Vriezenveen, (hierna: het college) de daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige, met aanpassing van de motivering, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 maart 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Almelo (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 9 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 11 april 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij een op 9 mei 2003 bij de Raad van State ingekomen brief. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 17 juni 2003 hebben [vergunninghouders] gezamenlijk een memorie ingediend.
    
    Bij brief van 19 juni 2003 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door [naam], in haar hoedanigheid van penningmeester van de Vereniging “De Bosruiters”(hierna: de vereniging), en het college, vertegenwoordigd door W. Blokland en drs. E. Nijhuis, wethouder onderscheidenlijk ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. Tevens zijn daar [vergunninghouders], vertegenwoordigd door mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Enschede, bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ten aanzien van het hoger beroep, door [gemachtigde] ingesteld namens de vereniging wordt het volgende overwogen.
    
        Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    
        Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan de rechtbank van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
    
        Ingevolge artikel 39 van de Wet op de Raad van State zijn deze bepalingen van overeenkomstige toepassing op het hoger beroep.
    
        Ingevolge 6:6, eerste lid, van de Awb, voor zover thans van belang, kan indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, dit niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
    
        Ingevolge artikel 6:24, eerste lid, van de Awb is deze bepaling van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep kan worden ingediend.
    
    2.1.1.    Het hoger-beroepschrift is bij brief van 9 april 2003 ingediend door [gemachtigde], mede namens de vereniging. Bij aangetekende brief van 11 april 2003 heeft de Afdeling [gemachtigde] er – voor zover hier van belang – op gewezen dat hij dient aan te tonen dat hij is gemachtigd tot het instellen van hoger beroep namens de vereniging. In de brief is voorts medegedeeld dat, indien dit verzuim niet binnen de gestelde termijn wordt hersteld, er rekening mee moet worden gehouden dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard.
    
    2.1.2.    Op 9 mei 2003 heeft [gemachtigde] een op 6 mei 2003 gedateerde verklaring, ondertekend door [naam], overgelegd, waarin deze aangeeft in zijn hoedanigheid van voorzitter van de vereniging beroep aan te tekenen tegen de aangevallen uitspraak. Ter zitting zijn desgevraagd alsnog de statuten aan de Afdeling overgelegd.
    
    2.1.3.    Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de statuten vertegenwoordigt het bestuur de vereniging, voorzover uit de wet niet anders voortvloeit.
    
        Ingevolge artikel 16, tweede lid, onder a, van de statuten wordt de vereniging voorts in en buiten rechte vertegenwoordigd door de voorzitter tezamen met de secretaris of tezamen met de penningmeester, dan wel bij afwezigheid van de twee laatstgenoemden door de voorzitter – tezamen met een ander bestuurslid.
    
        Ingevolge artikel 16, tweede lid, onder b, zijn de onder a genoemde bestuursleden bevoegd aan anderen een volmacht te verlenen, op grond waarvan deze bevoegd zijn de vereniging in de in de volmacht omschreven gevallen te vertegenwoordigen.
    
    2.1.4.    De overgelegde verklaring van de voorzitter van de vereniging is geen volmacht als bedoeld in artikel 16, tweede lid, onder b, van de statuten, daar deze verklaring niet voldoet aan het bepaalde in artikel 16, tweede lid, onder a, van de statuten, nu deze enkel is ondertekend door de voorzitter. Het in overweging 2.1.1. bedoelde verzuim is derhalve niet hersteld. Gelet hierop dient het hoger beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard, voor zover het is ingesteld namens de vereniging. Aan een inhoudelijke behandeling van de door de vereniging aangevoerde gronden komt de Afdeling gelet daarop niet toe.
    
    2.2.    Ten aanzien van het hoger beroep, voorzover dit mede namens [partij sub 1 en sub 2] is ingediend, wordt het volgende overwogen.
    
    2.2.1.    Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld.
    
    Ingevolge artikel 6:24 van de Awb geldt deze bepaling ook in hoger beroep.
    
    2.2.2.    Onbetwist is dat [partij sub 1 en sub 2] geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 18 december 2001. Evenmin is gebleken dat zij redelijkerwijs daartoe niet in staat zijn geweest. Ingevolge artikel 6:13 in samenhang met artikel 6:24, voormeld, is hun hoger beroep evenzeer niet-ontvankelijk.
    
    2.3.    Ten aanzien van de appellanten waarvan de bezwaren volgens de rechtbank terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard wordt het navolgende overwogen.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.3.2.    Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht en op goede gronden een aantal bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de bezwaarmakers op een te grote afstand wonen en/of geen direct zicht hebben op de te bouwen vakantiewoningen en ook overigens niet rechtstreeks in hun belangen worden getroffen, in die zin dat hun belangen zich onderscheiden van grote aantallen anderen. Zij stellen dat de rechtbank daarmee ten onrechte voorbij is gegaan aan hun betoog dat [partij sub 3, sub 4 en sub 5], ieder eigenaar zijn van direct aanliggende of in het omstreden gebied liggende gronden en daarmee wel als belanghebbende in zin van artikel 1:2 van de Awb zijn aan te merken.
    
    2.3.3.    Vooropgesteld zij dat de rechtbank bij de beantwoording van de vraag of bezwaarmakers als belanghebbenden zijn aan te merken de juiste criteria heeft gehanteerd. Het beroep van appellanten op het gegeven dat de kring van beroepsgerechtigden in geschillen over bestemmingsplanherzieningen ruimer is, faalt. Voor de kring van beroepsgerechtigden in die geschillen is immers een wettelijke voorziening getroffen die afwijkt van het hier te hanteren artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Wat betreft het betoog terzake van de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van [partij sub 3, sub 4 en sub 5] is ter zitting aan de hand van een kaart van de plaatselijke situatie vastgesteld dat de gronden toebehorende aan [partij sub 4 en sub 5] te ver van het onderhavige perceel liggen om hen te kunnen aanmerken als belanghebbende. Voorzover dit betoog ziet op [partij sub 3] treft het evenwel doel. De aan hem toebehorende gronden zijn zodanig nabij het onderhavige perceel onderscheidenlijk de zomerhuisjes gelegen dat hij aangemerkt moet worden als belanghebbende. Hieruit volgt dat het door hem ingestelde bezwaar ontvankelijk is. De rechtbank en het college hebben dat miskend.
    
    2.3.4.    Het hoger beroep is in zoverre gegrond.
    
    2.4.    Ten aanzien van het hoger beroep voor het overige wordt het navolgende overwogen.
    
    2.5.    Uit het procesdossier noch het verhandelde ter zitting kan worden opgemaakt dat appellanten met recht betogen dat het college heeft verhinderd dat zij bepaalde voor de onderhavige procedure relevante stukken konden inzien dan wel daarover konden beschikken. Ook overigens is dat door appellanten niet aannemelijk gemaakt. Voor het betoog dat zij door de handelwijze van het college in het onderhavige geding in hun processuele belangen zijn geschaad bestaat dan ook geen grond. Dat zulks het geval zijn zou ten gevolge van de diverse procedures die met betrekking hetzelfde gebied lopen is evenmin gebleken.
    
    2.6.    Het project voorziet in de bouw van 48 zomerwoningen met bijbehorende voorzieningen ten behoeve van een bedrijf gericht op verblijfsrecreatie in relatie met de uitoefening van de paardensport. Het bestaande agrarisch bedrijf van [vergunninghouder sub 2] wordt daarbij beëindigd, waarbij twee reeds op het perceel aanwezige bedrijfsgebouwen voor het houden van mestkuikens aan het gebruik worden onttrokken en een ander functie krijgen. De ter plaatse reeds aanwezige manege en paardenhouderij blijven gehandhaafd.
    
    2.7.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “bestemmingplan Buitengebied” rust op het perceel de bestemming “Agrarisch gebied”. Het bouwplan is in strijd met die bestemming. Om niettemin de gevraagde bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft het college toepassing gegeven aan de door de gemeenteraad bij besluit van 2 januari 2001 aan hem gedelegeerde bevoegdheid om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
    2.8.    Ingevolge artikel 19, eerste lid van de WRO, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede of derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    2.9.    Voorzover appellant betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in dit geval de weg van de herziening van het bestemmingsplan had dienen te worden begaan zij opgemerkt dat de wet geen rangorde kent tussen de procedure tot herziening van een bestemmingsplan en de procedure op grond van artikel 19 van de WRO. Het stond het college dan ook vrij van deze laatste procedure gebruik te maken.
    
    2.10.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen toepassing kan geven aan voormeld artikel 19, eerste lid, van de WRO, nu niet is voldaan aan de daarin gestelde voorwaarde dat het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    2.10.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank is op goede gronden tot het oordeel gekomen dat in dit geval aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing is voldaan. Zij heeft daarbij terecht verwezen naar het bij de bestreden beslissing op bezwaar in dat verband genoemde voorontwerp-bestemmingsplan “Flierdijk e.o.”, waarmee het project in overeenstemming is, en het in 1992 ingezette gemeentelijke beleid inzake toerisme. De rechtbank is ook terecht tot de slotsom gekomen dat de locatie niet in strijd is met structuurschets “Recreatie en Toerisme” uit 1992, nu voldoende aannemelijk is dat deze locatie destijds uitsluitend niet is aangewezen als voorkeurslocatie omdat daar toen nog het agrarische bedrijf van [vergunninghouder sub 2] was gevestigd. Het perceel voldoet voor het overige wel aan de criteria die in de structuurschets zijn vermeld. Verder heeft de rechtbank daarbij met juistheid overwogen dat het project – anders dan appellanten menen – niet in strijd is met het provinciale beleid neergelegd in het “Streekplan Overijssel 2000+”. Dat streekplan gaat er vanuit dat in de provincie Overijssel recreatie en toerisme wordt gestimuleerd en dat het provinciaal beleid zich niet verzet tegen nieuwvestiging van recreatieverblijven. De rechtbank is voorts met juistheid tot de conclusie gekomen dat het onderhavige project niet moet worden aangemerkt als een ‘grootschalig complex’ als bedoeld in het streekplan, ter realisering waarvan een streekplanuitwerking noodzakelijk zou zijn geweest. Ten slotte heeft de rechtbank in dat verband op goede gronden terecht overwogen dat het college in de in de VNG-publicatie “Bedrijven en Milieuzonering” neergelegde indicatieve afstandsnormen geen beletsel heeft hoeven zien voor het verlenen van vrijstelling.
    
        Ter zake van de ontsluiting van het recreatieterrein over de Flierdijk heeft de rechtbank overwogen dat de toename van de verkeersdruk kan worden opgelost door het treffen van verkeersmaatregelen. Appellanten hebben in hoger beroep niet betwist dat dergelijke maatregelen daarvoor een oplossing kunnen bieden. Zij hebben ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid ter plaatse na de komst van de zomerwoningen op onaanvaardbare wijze zal worden aangetast.
    
    2.10.2.    Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel bij besluit van 5 oktober 2001 de benodigde verklaring van geen bezwaar heeft verleend, was aan de voorwaarden voor het volgen van de procedure op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO voldaan.
    
    2.11.    Niet kan ten slotte worden staande gehouden dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het verlenen van de onderhavige vrijstelling kon komen. De rechtbank is terecht tot die slotsom gekomen en heeft daarbij in aanmerking kunnen nemen dat het recreatieterrein in de plaats komt van een milieubelastend mestkuikenbedrijf. Met betrekking tot de stelling van appellanten dat de zomerwoningen niet verhuurbaar zouden zijn heeft de rechtbank voorts terecht gewezen op de in opdracht van de gemeente uitgevoerde haalbaarheidsstudie. Daarin is het project als financieel haalbaar aangemerkt. Gebleken is weliswaar dat [vergunninghouder sub 2] ervoor heeft gekozen de zomerwoningen voor maximaal 5 jaar te verhuren aan het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers en dat het college daarvoor met toepassing van artikel 17 van de WRO vrijstelling heeft verleend, maar dat doet aan de haalbaarheid van het project op zichzelf niet af.
    
    2.12.    Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep voor het overige ongegrond is.
    
    2.13.    De slotsom is dat de aangevallen uitspraak, in zoverre het hoger beroep gegrond is, dient te worden vernietigd. De Afdeling zal voorts, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het door [partij sub 3] bij de rechtbank tegen de beslissing op bezwaar van 18 juni 2002 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen.
    
        Nu [partij sub 3] in bezwaar, in beroep alsmede in hoger beroep dezelfde inhoudelijke gronden heeft aangevoerd als de appellanten van wie de bezwaren wel ontvankelijk zijn verklaard en die tegen de beslissing op bezwaar beroep en vervolgens tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep hebben ingesteld, en de Afdeling, gelet op hetgeen zij hierboven heeft overwogen, van oordeel is de rechtbank in zoverre tot een juist oordeel is gekomen, ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal om de hiervoor gegeven redenen, het bezwaar van [partij sub 3] alsnog ongegrond verklaren en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar van 18 juni 2002. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    2.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voorzover ingesteld door de vereniging “De Bosruiters”, en voorzover ingesteld door [partij sub 1 en sub 2], niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het hoger beroep, voorzover ingesteld door [partij sub 3], gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Almelo van 10 maart 2003, 02/582 WW44 Y1A, voorzover daarbij het beroep van [partij sub 3] ongegrond is verklaard;
    
    IV.    verklaart het door [partij sub 3] bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van het college en burgemeester en wethouders van gemeente Twenterand van 18 juni 2002, voorzover daarbij het bezwaar van [partij sub 3] niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    VI.    verklaart het bezwaar van [partij sub 3] alsnog ongegrond;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 18 juni 2002;
    
    VIII.    verklaart het hoger beroep, voor het overige, ongegrond;
    
    IX.    bevestigt de  aangevallen uitspraak in zoverre;
    
    X.    gelast dat de gemeente Twenterand aan [partij sub 3] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 327,00 en € 348, 00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Van Meurs-Heuvel
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
    
    47-397.