ECLI:NL:RVS:2002:AE5116, Raad van State, 10-07-2002, 200105803/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200105803/1.
      Datum uitspraak: 10 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 februari 2001 heeft de gemeenteraad van Helden, op voorstel van burgemeester en wethouders, vastgesteld het bestemmingsplan "Ringovenpark".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 9 oktober 2001, no. 2001/43770, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 16 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 26 november 2001, appellant sub 2 bij brief van 26 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 28 november 2001, en appellant sub 3 bij brief van 30 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 februari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2002, waar appellanten sub 1 in persoon, bijgestaan door mr. T.M.M.A. Dieleman, gemachtigde, appellant sub 2 in persoon, bijgestaan door mr. J.J. Janssen, gemachtigde, appellant sub 3 in persoon, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. E.H. Janssen, ambtenaar der provincie, zijn verschenen.
      Voorts is de gemeenteraad van Helden, vertegenwoordigd door
      P.H.J. Maessen, ambtenaar der gemeente, daar gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plan vormt de juridische basis voor de nieuw te ontwikkelen stedenbouwkundige structuur van het gebied dat westelijk aansluit bij het dorpscentrum van Panningen en omsloten wordt door de Schoolstraat, Kerkstraat en J.F. Kennedylaan. Het plan voorziet in de realisering van een parkgebied met daarin ruimte voor woningen en bedrijven.
    
    2.2.    De beroepsgrond van appellanten sub 1, gericht tegen de opname van bebouwing in de milieucirkels steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    In het stelsel, neergelegd in artikel 28, zevende lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, tweede lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerp-plan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voorzover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen.
    
    De eerstgenoemde twee uitzonderingen terzake van de opname van de milieucirkels doen zich hier niet voor.
    
    Appellanten hebben aangevoerd dat op alle verstrekte tekeningen waar bebouwing is ingetekend de milieucirkels ontbreken en dat zij eerst bij het inzien van het vastgestelde bestemmingsplan constateerden dat milieucirkels waren ingetekend.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de door appellanten bedoelde milieucirkels reeds op het ontwerp van de bij het bestemmingsplan behorende plankaart waren aangebracht, doch dat appellanten de relatie tussen de milieucirkels en de mogelijkheid tot bebouwing niet hebben gelegd.
    
    Deze omstandigheid dient echter voor rekening van appellanten te blijven.
    
    In verband met het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat appellanten niet hebben aangetoond dat zij redelijkerwijs niet in staat zijn geweest terzake een zienswijze in te brengen.
    
    Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
    
    2.3.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    2.4.    Appellanten sub 1 zijn bevreesd dat door de situering van de geplande woningbouw het behoud van de karakteristieke bomen op het pleintje achter hun woning door het plan onvoldoende wordt gewaarborgd.
    
    De gemeenteraad heeft gesteld dat handhaving van de karakteristieke bomen op het pleintje volgens het beeldkwaliteitsplan één van de uitgangspunten is van de ter plaatse uit te voeren herinrichting.
    
    Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de gemeenteraad er op gewezen dat de desbetreffende bomen door het voorliggende plan niet bedreigd worden. De afstand tussen eventuele woningbouw en de aanwezige bomen is thans nog niet bekend en zal eerst in het kader van een uitwerkingsplan aan de orde kunnen komen, waarbij rekening kan worden gehouden met de belangen van appellanten. Verweerders hebben zich bij dit standpunt aangesloten.
    
    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting komt dit standpunt de Afdeling niet onredelijk voor.
    
    2.4.1.    Tot slot zijn appellanten van mening dat door de mogelijkheid tot het bouwen van woningen aan de zijkant van hun tuin sprake is van inbreuk op hun privacy, waardoor hun woongenot wordt aangetast.
    
    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de bestemming "Uit te werken woondoeleinden UW" op een afstand van ongeveer 40 meter van de woning van appellanten is geprojecteerd, zodat een onevenredige inbreuk op de privacy na uitwerking van de bestemming niet waarschijnlijk wordt geacht. Verweerders hebben het standpunt van de gemeenteraad onderschreven.
    
    Dit standpunt komt de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onredelijk voor.
    
    2.5.    Appellant sub 2 kan zich er niet mee verenigen dat de voorheen geldende bestemming "Detailhandel en wonen D + W" van zijn pand [locatie] is gewijzigd in de bestemming "Woondoeleinden W".
    
    Vaststaat dat het pand gedurende meer dan 10 jaar uitsluitend in gebruik is als woning.
    
    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorheen geldende bestemming niet meer doelmatig is te achten. Het pand heeft geen relatie met het kernwinkelgebied van Panningen, terwijl handhaving van de detailhandelsbestemming niet past in het door hem vastgestelde concentratiebeleid.
    
    Verweerders zijn van mening dat de gemeenteraad op goede gronden heeft gekozen voor een woonbestemming, mede gelet op de verankering in een parkachtig woongebied.
    
    Het standpunt van verweerders komt de Afdeling niet onredelijk voor.
    
    Appellant heeft nog gewezen op twee andere percelen in dezelfde straat, waarbij de detailhandelbestemming wel is gehandhaafd.
    
    Blijkens het verhandelde ter zitting zijn de twee door appellant bedoelde percelen gelegen buiten het voorliggende plan. Van gelijke gevallen is, gelet op de planopzet en de daarbij behorende planbegrenzing, geen sprake.
    
    Voor zover appellant nog heeft gesteld dat hij ten gevolge van de bestemmingswijziging schade zal lijden, heeft de gemeenteraad terecht gewezen op de mogelijkheid een verzoek in te dienen tot schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
    2.5.1.    Appellant heeft aangevoerd dat thans nog geen zicht bestaat op het tijdstip van realisatie van de bestemming "Verblijfsdoeleinden Vb" op een deel van zijn achtertuin. Verweerders hebben dienaangaande gesteld dat realisatie binnen de planperiode van 10 jaar dient te geschieden.
    
    De omstandigheid dat thans niet exact bekend is wanneer de door appellant betwiste bestemming zal worden gerealiseerd hangt samen met de gefaseerde uitvoering van het bestemmingsplan. De stukken bieden naar het oordeel van de Afdeling geen aanknopingspunten voor het standpunt dat realisatie van de desbetreffende bestemming binnen de planperiode niet mogelijk is.
    
    In beroep heeft appellant bezwaren geuit tegen het afstaan van een deel van zijn achtertuin ten behoeve van de realisatie van bovengenoemde bestemming.
    
    Ter zitting heeft appellant verklaard dat hij bereid is het desbetreffende deel van zijn tuin te verkopen, mits zijn privacy voldoende is gegarandeerd.
    
    De Afdeling verstaat hetgeen ter zitting door appellant is verklaard aldus, dat hij dit beroepsonderdeel niet langer handhaaft, zodat dit geen verdere bespreking behoeft.
    
    2.5.2.    Verder kan appellant zich er niet mee verenigen dat in de nabijheid van zijn woning de bestemming "Parkgebied" en het differentiatievlak "Wijzigingsgebied gestapeld wonen" is opgenomen, zolang niet gewaarborgd is dat aantasting van zijn privacy door het uitzicht vanuit het te bouwen appartementencomplex wordt voorkomen. Hierbij heeft appellant aangegeven dat de wijzigingsbevoegdheid naar zijn mening onvoldoende objectief is begrensd.
    
    De gemeenteraad heeft naar aanleiding van de door appellant ingebrachte zienswijze het beoogde complex op een grotere afstand van de woning van appellant geprojecteerd.
    
    Verweerders hebben zich, in navolging van de gemeenteraad, op het standpunt gesteld dat het bestemmingsvlak "Wijzigingsgebied gestapeld wonen" voldoende mogelijkheden biedt om bij daadwerkelijke toepassing van de wijzigingsbevoegdheid rekening te houden met de belangen van appellant en om de aantasting van de besloten sfeer zo beperkt mogelijk te houden. Hierbij hebben verweerders er tevens op gewezen dat in het Beeldkwaliteitsplan is neergelegd dat ter voorkoming van mogelijke aantasting van de privacy van het kerkhof en de tuin bij de woning [locatie] het uitzicht van de woningen in het cluster terzijde van het kerkhof zoveel mogelijk gericht dient te worden op het zuidelijk parkgebied.
    
    Het standpunt van verweerders komt de Afdeling niet onredelijk voor.
    
    Voor het standpunt van appellant dat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende objectief begrensd zou zijn, heeft de Afdeling geen aanknopingspunten gevonden. In artikel 2.02, onder 5A, van de planvoorschriften is aangegeven in welke gevallen en onder welke omstandigheden van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. De omstandigheid dat niet uitgesloten is dat de privacy van appellant enigszins kan worden aangetast, betekent niet dat sprake is van een onvoldoende objectief begrensde wijzigingsbevoegdheid.
    
    2.5.3.    Appellant kan zich er voorts niet mee verenigen dat aan de zij- en achterzijde van zijn perceel de bestemming "Uit te werken woondoeleinden UW" is opgenomen.
    
    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorgenomen inrichting tot een aan zijn tuin grenzende achtertuin redelijkerwijs niet zal kunnen leiden tot een onevenredige beperking van de privacy van appellant.
    
    Verweerders hebben dit standpunt onderschreven en hieraan nog toegevoegd dat aan de zij- en achterkant van de woning van appellant het uitzicht op de achterkant van een oude brandweerkazerne en op de achterkant van een gemeenteloods met milieupark wordt vervangen door een woning met tuin en door een verblijfsgebied, zodat het woongenot van appellant niet achteruitgaat.
    
    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting komt dit standpunt de Afdeling niet onredelijk voor, terwijl appellant ook overigens niet aannemelijk heeft gemaakt dat een onevenredige inbreuk op zijn privacy zal worden gemaakt.
    
    2.5.4.    Appellant kan zich evenmin verenigen met de opname van de bestemming "Verblijfsdoeleinden Vb" aan het perceel direct grenzend aan de achterzijde van zijn tuin. Appellant vreest voor overlast.
    
    De gemeenteraad heeft dienaangaande gesteld dat deze bestemming is bedoeld ter ontsluiting en parkeervoorziening van het hofje ter plaatse van het gemeentelager. De afstand tot de woning van appellant bedraagt ongeveer 60 meter en wordt deugdelijk afgeschermd door de tuin van appellant. Dat deze bestemming zal leiden tot extra overlast acht de gemeenteraad niet aannemelijk.
    
    Verweerders hebben zich bij het standpunt van de gemeenteraad aangesloten en opgemerkt dat, gelet op het feit dat het parkeren is gekoppeld aan een woonfunctie, de daarbij behorende verkeersbewegingen beperkt zullen zijn.
    
    Hetgeen van de zijde van appellant is aangevoerd heeft de Afdeling er niet van overtuigd dat verweerders zich in redelijkheid niet op dit standpunt hebben kunnen stellen.
    
    2.5.5.    Vervolgens vreest appellant voor de aantasting van het vrije uitzicht aan de voorzijde van zijn woning.
    
    Uit de stukken blijkt dat op basis van de voorheen geldende bestemming "Steenfabriek" op circa 50 meter afstand van de woning een steenfabriek kon worden gerealiseerd met een maximale goothoogte van 8 meter.
    
    Verweerders hebben dienaangaande gesteld dat voor appellant in de nieuwe situatie sprake is van een substantiële verbetering ten opzichte van de bestaande situatie, aangezien de ruimte tussen de woning van appellant en de J.F. Kennedylaan overwegend bebouwingsvrij wordt, terwijl voorheen ter plaatse een steenfabriek kon worden gebouwd.
    
    Dit standpunt komt de Afdeling niet onredelijk voor.
    
    De omstandigheid dat de bestemming "Steenfabriek" nimmer is gerealiseerd, doet aan het vorenstaande niet af.
    
    2.5.6.    Met betrekking tot appellants bezwaren ten aanzien van de ontsluiting van zijn perceel hebben verweerders, in navolging van de gemeenteraad, er op gewezen dat deze door de bestemming "Verblijfsdoeleinden Vb" in het plan is gegarandeerd.
    
    De bezwaren van appellant zien op de uitvoering van het plan en in zoverre hebben verweerders er terecht opgewezen dat de wijze van uitvoering in het kader van de bestemmingsplanprocedure niet ter beoordeling staat.
    
    2.5.7.    Het bezwaar van appellant tegen de zijns inziens mogelijk gemaakte asfaltering van een deel van het Kerkhofpad heeft appellant ter zitting ingetrokken, zodat dit geen verdere behandeling behoeft.
    
    2.5.8.    Voor zover appellant heeft aangevoerd dat de toegang tot het deel van het Kerkhofpad dat is aangeduid als "Ontsluitingsroute langzaam verkeer" voor motorvoertuigen op meer dan 2 wielen moet worden voorkomen, hebben verweerders opgemerkt dat aan de wensen van appellant is voldaan door opname van deze aanduiding in de planvoorschriften.
    
    In artikel 2.02, tweede lid, en onder b, van de planvoorschriften is onder meer bepaald dat de op de plankaart als "Ontsluitingsroute langzaam verkeer" aangeduide routes uitsluitend een functie hebben voor het langzaam verkeer, geen (personen-)auto's zijnde.
    
    Appellant wenst verdergaande garanties dat auto's geen gebruik kunnen maken van het pad. In dit verband hebben verweerders erop gewezen dat wellicht verkeerstechnische maatregelen nodig zullen zijn teneinde auto's te weren. De eventueel te nemen maatregelen in het kader van de wegenverkeerswetgeving kunnen, zoals ook van de zijde van verweerders ter zitting is gesteld, in het kader van het onderhavige geschil niet aan de orde komen.
    
    2.5.9.    Tot slot heeft appellant twijfels geuit omtrent de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Ingevolge artikel 9 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 verrichten burgemeester en wethouders ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente. Bij de voorbereiding van een ontwerp voor een bestemmingsplan heeft dit onderzoek van stonde af aan mede betrekking op de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Blijkens de Nota van toelichting op dit besluit betreft het daarbij onder meer de financiële uitvoerbaarheid.
    
    Uit de plantoelichting blijkt dat door het gemeentebestuur een afzonderlijk onderzoek heeft plaatsgevonden naar de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hebben verweerders op basis van dit onderzoek het standpunt van de gemeenteraad dat de economische uitvoerbaarheid van het plan binnen de planperiode in voldoende mate is verzekerd, onderschreven.
    
    Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerders zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen.
    
    2.6.    Appellant sub 3 heeft allereerst aangevoerd dat de gemeenteraad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het gestelde in zijn brief van 21 augustus 2000.
    
    Uit de stukken blijkt dat appellant deze brief als nadere toelichting op zijn zienswijze ten behoeve van de mondelinge behandeling hiervan heeft ingediend.
    
    Blijkens het vaststellingsbesluit van 19 februari 2001 heeft de gemeenteraad de brief van appellant van 21 augustus 2000 bij zijn besluitvorming betrokken, doch het gestelde in de brief heeft niet geleid tot aanpassing van het plan in de door appellant gewenste zin. Dit betekent niet dat, anders dan appellant kennelijk van mening is, de gevolgde procedure niet overeenkomstig de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft plaatsgevonden.
    
    Verweerders zijn dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat van onvolkomenheden in de gevolgde procedure niet is gebleken.
    
    2.6.1.    Voorts is appellant bevreesd dat de vier bomen op het voorterrein van een vroegere school ten gevolge van het plan niet gehandhaafd kunnen worden.
    
    Ter zitting is door de vertegenwoordiger van de gemeenteraad toegezegd dat de bomen zullen worden behouden.
    
    De vrees van appellant is derhalve ongegrond.
    
    2.6.2.    Tot slot kan appellant zich er niet mee verenigen dat in de onmiddellijke nabijheid van het kerkhof de bestemming "Parkgebied" met het differentiatievlak "Wijzigingsgebied gestapeld wonen" is opgenomen waardoor, na vaststelling van een wijzigingsplan, ter plaatse een appartementencomplex kan worden gerealiseerd. Appellant acht hoogbouw in de nabijheid van een kerkhof een inbreuk op de rust en privacy op het kerkhof.
    
    Dienaangaande heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat de gevreesde uitstraling van de hoogbouw bij het kerkhof op de cultuur-historisch waardevolle omgeving niet verder zal reiken dan de hoogtemaat van het appartementencomplex. De maximale hoogte van vier bouwlagen betekent derhalve dat de directe uitstraling niet verder reikt dan twaalf meter. Hierbij heeft de raad er op gewezen dat het voorheen vigerende bestemmingsplan reeds bebouwing op zeer korte afstand van het kerkhof toestond.
    
    Verweerders hebben hieraan toegevoegd dat een kerkhof een openbare en voor bezoekers toegankelijke plaats is en dat het gebruikelijk is dat in de nabijheid van een kerkhof woningbouw wordt gerealiseerd. Naar de mening van verweerders is een vrijpostige inbreuk op de privacy en rust niet aan de orde.
    
    In beroep heeft appellant ter onderbouwing van zijn standpunt gewezen op de Inspectierichtlijn bij de Wet op de lijkbezorging van de Hoofdinspecteur van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne van 17 januari 2000.
    
    De Afdeling overweegt dat in de Wet op de lijkbezorging geen norm is opgenomen ten aanzien van de minimaal in acht te nemen afstand tussen een begraafplaats en woonbebouwing.
    
    In bovenstaande richtlijn adviseert voornoemde hoofdinspecteur om binnen een zone van 20 tot 30 meter van een begraafplaats geen gevoelige bestemmingen te plaatsen. De aanbevolen afstanden zijn onder meer vastgesteld om het zicht op de begraafplaats te voorkomen.
    
    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting bedraagt de kortst mogelijke afstand tussen het complex en het kerkhof 12 meter.
    
    Ter zitting is door de vertegenwoordiger van verweerders gesteld dat er, gelet op de situatie ter plaatse, voldoende reden bestond om een kortere afstand aanvaardbaar te achten. Hierbij heeft de vertegenwoordiger gewezen op de nog zeer geringe mogelijkheid tot begraven op het kerkhof. Voorts heeft deze vertegenwoordiger gewezen op hetgeen ter zake in het beeldkwaliteitsplan is gesteld. De gemeenteraad heeft hierin vastgelegd dat ter voorkoming van mogelijke aantasting van de privacy van bezoekers van het kerkhof het uitzicht van de woningen in het cluster terzijde van het kerkhof zoveel mogelijk gericht dient te worden op het zuidelijk parkgebied.
    
    Het standpunt van verweerders dat voldoende reden bestond om een kortere afstand aanvaardbaar te achten, komt de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onredelijk voor.
    
    2.7.    In verband met het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Derhalve zijn de beroepen van appellanten, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de opname van bebouwing in de milieucirkels betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor het overige en de beroepen van appellant sub 2 en 3 geheel ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. A. Kosto en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lauwaars    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2002
    
    328.