ECLI:NL:RVS:2010:BL0692, Raad van State, 27-01-2010, 200905085/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellante sub 2]. een boete opgelegd van € 6.750,00 wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet.

200905085/1/H3.
      Datum uitspraak: 27 januari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 mei 2009 in zaak nr. 08/4854 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 2].
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juni 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellante sub 2]. een boete opgelegd van € 6.750,00 wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet.
    
    Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft de minister het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 mei 2009, verzonden op 4 juni 2009, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het besluit van 26 juni 2008 in zoverre herroepen dat de opgelegde boete wordt vastgesteld op een bedrag van € 4.500,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2009, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2009, hoger beroep ingesteld. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 4 augustus 2009. [appellante sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 10 augustus 2009.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.W. Jansen, ambtenaar in dienst van het ministerie, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. E.D. Breugelmans-Tanis, advocaat te Schiedam, en M.C.M. de Jong, werkzaam in dienst van [appellante sub 2], zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    
    Ingevolge het tiende lid van dit artikel, voor zover thans van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) zijn arbeidsplaatsen veilig toegankelijk en kunnen ze veilig worden verlaten. Ze worden zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen. Voorts worden zij zindelijk, zoveel mogelijk vrij van stof en voor zover de veiligheid van de arbeidsplaats dat vereist, ordelijk gehouden.
    
    Ingevolge artikel 9.1, voor zover thans van belang, is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, wordt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de eerste categorie aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.2 van het Arbobesluit.
    
    2.1.1. In beleidsregel 33, achtste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: beleidsregel 33), voor zover thans van belang, is vermeld dat bij een arbeidsongeval dat leidt tot blijvend letsel of een ziekenhuisopname, aan een bedrijf van meer dan 500 werknemers een boete van de eerste categorie voor een bedrag van € 6.750,00 wordt opgelegd.
    
    In het achtste lid, aanhef en onder c, is vermeld dat bij de berekening van de op te leggen boete de drie factoren aan de orde kunnen zijn als genoemd in lid 4, onder a, en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag.
    
    In het vierde lid, onder a, worden de volgende factoren die tot vorenbedoelde verlaging kunnen leiden genoemd:
    
    - Indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
    
    In het negende lid van beleidsregel 33 is vermeld dat, indien de verwijtbaarheid ontbreekt, geen boete wordt opgelegd.
    
    2.2. Op 18 juli 2007 is [het slachtoffer], werknemer in dienst van [appellante sub 2], tijdens werkzaamheden in een werkkast op een locatie aan de [locatie] te [plaats] een arbeidsongeval overkomen. Tijdens het verwijderen van een defecte stofzuiger is zij getroffen door omvallende dozen. Toen zij zich probeerde af te wenden, is zij met haar linkeroog tegen de hendel van een schrobmachine aangekomen. Hieraan heeft zij blijvend letsel aan dit oog overgehouden
    
    2.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat door [appellante sub 2] artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit, is overtreden. Anders dan de minister is zij echter van oordeel dat [appellante sub 2] heeft aangetoond dat zij de risico's van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijk, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, als bedoeld in het vierde lid, onder a, eerste gedachtestreepje, van beleidsregel 33. De rechtbank heeft om deze reden het besluit op bezwaar vernietigd en, zelf in de zaak voorziend, de boete gematigd en vastgesteld op € 4.500,00. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de boete verder te matigen, omdat de door [appellante sub 2] gegeven instructies naar haar oordeel onvoldoende specifiek zijn geweest.
    
    2.4. [appellante sub 2] betwist primair het oordeel van de rechtbank dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij een overtreding heeft gepleegd. Subsidiair betoogt zij dat de rechtbank heeft miskend dat zij heeft aangetoond voldoende instructies te hebben gegeven en adequaat toezicht heeft gehouden, zodat volgens het achtste lid, aanhef en onder c, van beleidsregel 33, gelezen in samenhang met het vierde lid, afgezien had moeten worden van het opleggen van een boete.
    
    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de door hem opgelegde boete diende te worden gematigd. Volgens de minister is door [appellante sub 2] niet voldaan aan de voorwaarde van het vierde lid, onder a, eerste gedachtestreepje, van beleidsregel 33. De rechtbank heeft miskend dat door [appellante sub 2] de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan, niet voldoende zijn geïnventariseerd en tevens niet de nodige maatregelen zijn getroffen, aldus de minister.
    
    2.5. Naar aanleiding van het ongeval heeft de inspecteur van de arbeidsinspectie, die met het onderzoek naar het ongeval was belast, de betreffende locatie op 31 juli 2007 bezocht. Zoals de rechtbank - onbestreden - heeft overwogen was ten tijde van dat bezoek de situatie van de werkkast gelijk aan die op de dag van het ongeval. In het door haar op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport heeft de inspecteur verklaard dat op het moment van het ongeval de werkkast niet veilig was ingericht en niet was opgeruimd, dozen met papieren handdoeken te hoog waren opgestapeld, apparaten zoals de schrobmachine en de stofzuigers niet op de goede plaats stonden, de verlengstelen kriskras voor het raam stonden en ook andere middelen en materialen door elkaar stonden.
    
    Het slachtoffer heeft verklaard dat de werkkast op het moment van het ongeval niet op orde was. [districtsmanager] in dienst van [appellante sub 2], heeft verklaard dat de werkkast niet goed was opgeruimd en bijgehouden.
    
    Gelet op deze verklaringen, welke bovendien worden bevestigd door de bij het boeterapport gevoegde foto's, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de werkkast niet op een zodanige wijze werd gebruikt, dat gevaar voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen, hetgeen tot de conclusie leidt dat [appellante sub 2] artikel 3.2 van het Arbobesluit, gelezen in samenhang met artikel 9.1 van dat besluit, heeft overtreden.
    
    2.5.1. Bij de beantwoording van de vraag of aanleiding bestaat de opgelegde boete te matigen, dient volgens het achtste lid, aanhef en onder c, van beleidsregel 33, gelezen in samenhang met het vierde lid, onder a, van die beleidsregel, allereerst beoordeeld te worden of [appellante sub 2] heeft aangetoond dat zij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat de werknemers van [appellante sub 2] tijdens de cursus "[appellante sub 2] instructie bij introductie" en in het instructieboekje dat aan elke werknemer ter beschikking wordt gesteld, erop wordt gewezen dat ongelukken moeten worden voorkomen en het belangrijk is dat de werkkast altijd schoon en opgeruimd wordt achtergelaten. Werknemers wordt erop gewezen dat stelen zoveel mogelijk moeten worden vastgezet in klemmen of houders en dat dozen, losse flacons en dergelijke in schappen of in rekken dienen te worden geplaatst. In het geval dat dozen op de vloer moeten worden opgestapeld, dienen deze tegen een muur te worden geplaatst en maximaal tot borsthoogte te worden gestapeld. Voorts wordt werknemers erop gewezen dat snoeren netjes moeten worden opgerold en opgehangen of op de machine moeten worden geplaatst en wordt werknemers erop gewezen dat men niets op de vloer mag laten slingeren en dat defect materiaal en verpakkingen zonder sticker apart moeten worden gezet.
    
    Uit deze door de rechtbank genoemde instructies volgt naar het oordeel van de Afdeling dat [appellante sub 2] de risico’s van de werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen. Zij heeft immers procedures op schrift gesteld en gecommuniceerd binnen de onderneming. Daarnaast worden er trainingen gegeven. De minister heeft niet aangevoerd welke maatregelen [appellante sub 2] nog meer kon treffen. Zijn betoog dat de door [appellante sub 2] te treffen maatregelen in dit specifieke geval slechts konden bestaan uit het geven van instructies en het houden van toezicht, waarmee de matigingsgronden van het vierde lid, onder a, van beleidsregel 33 ineen zouden vloeien, kan, gelet op de redactie van deze beleidsregel, niet worden gevolgd.
    
    Het betoog van de minister, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellante sub 2] heeft aangetoond dat zij de risico's van de werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, als bedoeld in het vierde lid, onder a, eerste gedachtestreepje, van beleidsregel 33, faalt derhalve.
    
    2.5.2. [appellante sub 2] bestrijdt met succes het oordeel van de rechtbank dat de door haar gegeven instructies onvoldoende zijn geweest. Hoewel de rechtbank, anders dan [appellante sub 2] betoogt, terecht als maatstaf heeft gehanteerd dat de te geven instructies voldoende specifiek moeten zijn, is de Afdeling in dit geval van oordeel dat de door [appellante sub 2] gegeven instructies, zoals hierboven onder 2.5.1 genoemd door de rechtbank, aan dit vereiste voldoen. Deze instructies zien specifiek op de inrichting en het gebruik van een werkkast. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de instructies niet specifiek betrekking hebben op een kleinere werkkast, is in dit geval niet relevant omdat, zoals door [appellante sub 2] ter zitting bij de Afdeling onweersproken is gesteld, het een werkkast van normale omvang betrof.
    
    Het betoog van [appellante sub 2] slaagt in zoverre.
    
    2.5.3. De rechtbank is niet toegekomen aan de vraag of [appellante sub 2] adequaat toezicht heeft gehouden, als bedoeld in het vierde lid, onder a, derde gedachtestreepje, van beleidsregel 33. [appellante sub 2] voert in dit verband aan dat zij voldoende toezicht heeft gehouden. Het slachtoffer was juist, ter ondersteuning van de objectleidster, ingezet om er onder meer voor te zorgen dat aan dit vereiste werd voldaan. Het slachtoffer bezocht het object voor inspectie met een gebruikelijke frequentie te weten één keer in de zes weken, aldus [appellante sub 2]. Zij voert aan dat van haar als werkgeefster niet kan worden verlangd dat zij nog meer toezicht hield.
    
    De Afdeling ziet in hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding de aan haar opgelegde boete verder te matigen. Naar van de zijde van [appellante sub 2] ter zitting nogmaals is bevestigd, was het haar bekend dat de objectleidster ter plaatse onvoldoende functioneerde, ook wat betreft het toezicht op de naleving van de veiligheidsvoorschriften en de daarmee verband houdende instructies voor de werkkast. Het is aan [appellante sub 2] aan te tonen dat zij op dit haar bekende gegeven adequaat heeft gereageerd door te voorzien in beter toezicht. Uit de stukken in het dossier blijkt evenwel onvoldoende dat [appellante sub 2] dat heeft gedaan. Een ondersteuning van de objectleidster door het slachtoffer één keer in de zes weken is onvoldoende frequent om als zodanig te kunnen worden aangemerkt.
    
    Het betoog van [appellante sub 2] faalt in zoverre.
    
    2.6. Uit het bovenstaande volgt dat het hoger beroep van de minister ongegrond is. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van 26 juni 2008 in zoverre heeft herroepen dat de opgelegde boete wordt vastgesteld op een bedrag van € 4.500,00 en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 9 oktober 2008. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien en de boete vaststellen op € 2.250,00.
    
    2.7. Nu de gemachtigde van [appellante sub 2] in dienst is van het moederbedrijf van [appellante sub 2], kunnen de kosten van de door haar verleende rechtsbijstand niet worden aangemerkt als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van andere proceskosten aan de zijde van [appellante sub 2] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2]. gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 mei 2009 in zaak nr. 08/4854, voor zover daarbij het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 juni 2008, kenmerk 070800432/04, in zoverre is herroepen dat de boete is vastgesteld op een bedrag van € 4.500,00 en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 9 oktober 2008;
    
    IV. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 juni 2008, kenmerk 070800432/04;
    
    V. bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 2.250,00 (zegge: tweeduizend tweehonderdvijftig euro);
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 9 oktober 2008, kenmerk AI/JZ/2008/22339/BOB;
    
    VII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante sub 2]. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    
    VIII. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. H.G. Lubberdink, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Idema
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2010
    
    512.