ECLI:NL:RBUTR:2007:BA4263, Rechtbank Utrecht, 25-04-2007, 211743/ HA ZA 06-1111
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2007-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Formele rechtskracht bestuursrechtelijk besluit. Schade als gevolg van vernietiging van een besluit?

vonnis
      RECHTBANK UTRECHT
    
    
    Sector handels- en familierecht
    
    zaaknummer / rolnummer: 211743 / HA ZA 06-1111
    
    Vonnis van 25 april 2007
    
    in de zaak van
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      P&A BELONINGSMANAGEMENT B.V.,
      gevestigd te Amersfoort,
      eiseres,
      procureur: mr. R.A. van Dijk,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      PROVINCIE UTRECHT,
      zetelend te Utrecht,
      gedaagde,
      procureur: mr. B.F. Keulen.
    
    
    
    Partijen zullen hierna P&A en Provincie Utrecht genoemd worden.
     
    1.	De procedure
    
    
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding;
      -	de conclusie van antwoord;
      -	de conclusie van repliek;
      -	de conclusie van dupliek;
      -	de akte uitlating op producties dupliek van de zijde van P&A. 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    2.	De feiten
    
    2.1.	Van 1 januari 2003 tot en met 21 december 2004 bestond in de provincie Utrecht een subsidieprogramma dat was genaamd “Utrecht innoveert”, hierna: het subsidieprogramma. Doel van het subsidieprogramma was het provinciale bedrijfsleven te stimuleren en om aansluiting tussen kennis- en onderwijsinstellingen enerzijds en bedrijfsleven anderzijds te verbeteren. 
    
    2.2.	Aan de subsidiabele uitgaven droeg de Europese Gemeenschap 50% bij tot een maximumbedrag van EUR 2.000.000,00. Daarnaast werd maximaal 15% van de projectkosten gedragen door de Provincie Utrecht. De overige 35% van de projectkosten diende de subsidieaanvrager zelf te financieren.
    
    2.3.	Aanvragen in het kader van het subsidieprogramma werden inhoudelijk beoordeeld door het Comité van Toezicht, waarvan de leden waren uitgekozen op grond van hun expertise op het gebied van innovatie en economische ontwikkeling. De voorzitter van het Comité van Toezicht was een lid van het College van Gedeputeerde Staten (hierna: GS).
    
    
      2.4.	P&A heeft op 25 februari 2004 een subsidieaanvraag voor een project ingediend in het kader van het subsidieprogramma. Het project waarvoor P&A subsidie aanvroeg had tot doel om kleinere bedrijven de mogelijkheid te bieden tot deelname aan een online shared service center voor personeelszaken. 
      Het Comité van Toezicht heeft de aanvraag van P&A bij brief van 7 april 2004 afgewezen en heeft aanbevolen het voorstel op een aantal punten verder uit te werken en daarna opnieuw in te dienen. P&A heeft een hernieuwde subsidieaanvraag ingediend op 26 april 2004. Bij brief van 7 juli 2004 heeft het Comité van Toezicht de subsidieaanvraag van 26 april 2004 afgewezen.
    
    
    2.5.	P&A heeft tegen deze afwijzing op 21 juli 2004 een bezwaarschrift ingediend. GS heeft dit bezwaar op 7 december 2004 – overeenkomstig het advies van 22 november 2004 van de adviescommissie Awb – ongegrond verklaard. 
    
    2.6.	P&A heeft tegen deze beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank Utrecht. In de beroepsprocedure heeft P&A aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd was met het zorgvuldigheids-, gelijkheids- en vertrouwensbeginsel. De strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel bestond er volgens P&A onder meer uit het feit dat er sprake zou zijn van belangenverstrengeling, omdat de leden van het Comité van Toezicht zelf ook subsidieaanvragen konden indienen. 
    
    2.7.	De rechtbank Utrecht heeft bij uitspraak van 16 februari 2006 het bestreden besluit (te weten de beslissing op bezwaar van GS van 7 december 2004) vernietigd. In de uitspraak heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen:
    
    “De rechtbank leidt uit het preadvies van 28 april 2004 aan het CvT van het programmasecretariaat van Unité af dat de eindconclusie van dit advies inzake de subsidieaanvraag van eiseres positief is. In het verslag van het CvT van 23 juni 2004 is vermeld dat de aanvraag wordt afgewezen. Argumenten daarvoor zijn – zo blijkt uit dit verslag – dat het project nog steeds te smal is, dat de uitvoering teveel bij eiseres zou liggen en dat het project anticipeert op toekomstige wetgeving en eiseres daarin te vroeg is. De rechtbank is van oordeel dat het, mede gelet op het grotendeels positieve preadvies, op de weg van verweerder lag het primaire besluit uitvoerig te motiveren. Hiervan is niet gebleken. Een dergelijk gebrek aan het primaire besluit kan in beginsel in bezwaar geheeld worden. De rechtbank heeft geconstateerd dat de commissie blijkens het deels hiervoor weergegeven advies van 22 november 2004 het primaire besluit zelf in volle omvang heeft getoetst en daarbij feitelijk al het werk heeft verricht dat voor het nemen van het primaire besluit had moeten worden verricht. De rechtbank is van oordeel dat dit niet aan de commissie was. Weliswaar is de commissie (namens verweerder) bevoegd en zelfs verplicht om het primaire besluit volledig te heroverwegen, maar het is naar het oordeel van de rechtbank niet de bedoeling dat zij feitelijk het primaire besluit neemt en daarbij bijvoorbeeld de innovativiteit beoordeelt, waarvoor verweerder nota bene een speciaal comité heeft ingesteld.
    
    (…)
    
    De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet in stand kan blijven. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Meer specifiek overweegt de rechtbank daarbij dat verweerder gelet op de reden van de vernietiging in het nieuw te nemen besluit tevens dient in te gaan op het verzoek om schadevergoeding van eiseres.”
    
    Voorts heeft de rechtbank overwogen dat er – gelet op hetgeen door P&A is aangevoerd – geen aanleiding is om aan te nemen dat er sprake zou zijn van belangenverstrengeling.
    
    2.8.	Ter voorbereiding van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar heeft GS bij brief van 7 maart 2006 aan de leden van het Comité van Toezicht een preadvies van M. Bergshoef gezonden. De leden van het Comité van Toezicht hebben hun instemming met dit advies betuigd. Vervolgens heeft de adviescommissie bezwaarschriften GS op 22 juni 2006 een advies aan GS van de Provincie Utrecht opgesteld. Hierin is onder meer opgenomen:
    
    
      “Nieuwe beoordeling van het project
      Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank is het project van reclamante opnieuw voor advies voorgelegd aan het Comité van Toezicht.
      Volgens het nieuwe advies scoort het project voldoende wat betreft: de continuïteit, slagingskans, de uitvoerbaarheid binnen twee jaar en de mate waarin het bedrijfsleven bereikt wordt.
      Anderzijds wordt het project op de volgende punten als onvoldoende beoordeeld:
      -	Het vernieuwende aspect van het project is volgens de beoordeling marginaal omdat het idee van een Shared Service Center voor P&O dienstverlening op zichzelf niet nieuw is. Het vernieuwend aspect is dan ook beduidend lager dan dat van goedgekeurde projecten.
      -	De concrete output van het project (de applicatie voor registratie en validatie van verlof) is beperkt in verhouding tot de gevraagde subsidie.
      -	De resultaten van het project blijven in beginsel voorbehouden aan de aanvrager. Dit levert ook strijd op met de regels voor staatssteun.
      -	De vereiste cofinanciering is onvoldoende onderbouwd.
      -	De bijdrage aan het concurrentievermogen van het bedrijfsleven is laag.
      -	Het project levert geen duidelijk bijdrage op aan netwerkvorming tussen bedrijven onderling en bedrijven en kennisinstellingen om gezamenlijk tot nieuwe producten of product- marktcombinaties te komen.
      -	De rol van kennisinstelingen in het projectplan, van belang voor bevordering publiek/private samenwerking, is onduidelijk
      Verder worden enkele opmerkingen geplaatst bij de projectbegroting al hoeft dit volgens de beoordeling niet te leiden tot afwijzing van de subsidie.
    
    
    De commissie heeft geen reden vraagtekens te plaatsen bij deze beoordeling. Zij acht de weigering van subsidie i.h.k.v. het programma innovatieve acties, gelet op de als onvoldoende beoordeelde punten, redelijk.
    
    
      Overige bezwaren
      Het gebrek in de motivering van het besluit is naar de mening van de commissie met het bovenstaande hersteld. Ten aanzien van de overige bezwaren zoals schending van de hoorplicht, het vertrouwensbeginsel en vermeende belangenverstrengeling heeft de rechtbank reeds opgemerkt dat ze geen doel treffen.
    
    
    
      Verzoek om schadevergoeding
      Reclamante heeft verzocht om vergoeding van de schade veroorzaakt door de onrechtmatigheid van het besluit.
    
    
    
      De commissie merkt hierover op dat door de vernietiging van de beslissing op bezwaar van 7 december 2004 de onrechtmatigheid van dat besluit vaststaat. De rechtbank heeft echter overwogen dat niet is gebleken dat reclamant in verband daarmee proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
      De vernietiging van de beslissing op bezwaar impliceert niet dat de provincie gehouden is om de schade te vergoeden die reclamant zegt te hebben geleden door het primaire besluit van 7 juli 2004. De rechtbank heeft het besluit vernietigd op grond van de zorgvuldige voorbereiding en de motivering. Herstel van deze gebreken heeft niet geleid tot een inhoudelijk andere beoordeling van de aanvraag. Gelet hierop is er geen causaal verband tussen de gestelde schade en de in het besluit van 7 juli 2004 vervatte afwijzing van de subsidieaanvraag. Een causale verband ontbreekt ook tussen de kosten voor voorbereiding van de aanvraag en het besluit van 7 juli 2004. De kosten van de aanraag kunnen gelet op de volgordelijkheid hoe dan ook niet veroorzaakt zijn door het besluit van 7 juni 2004.”
    
    
    2.9.	GS van de Provincie Utrecht hebben dit advies bij besluit van 4 juli 2006 gevolgd en besloten het besluit van 7 juli 2004 tot weigering van de subsidie in stand te laten. P&A is van dat besluit van GS in beroep gegaan. In die beroepsprocedure vorderde P&A aanvankelijk onder meer schadevergoeding vanwege onrechtmatigheid van een jegens haar genomen besluit, evenals zij doet in de onderhavige procedure. In de beroepsprocedure heeft P&A haar vordering tot schadevergoeding echter op 20 november 2006 ingetrokken.
    
    3.	Het geschil
    
    3.1.	P&A vordert, zakelijk weergegeven:
    
    
      -	voor recht te verklaren (i) dat de Provincie Utrecht onrechtmatig jegens P&A heeft gehandeld met diens beslissing op het bezwaar en (ii) dat de Provincie Utrecht vanwege deze onrechtmatige daad jegens P&A aansprakelijk is;
      -	de Provincie Utrecht te veroordelen tot betaling aan P&A van een bedrag van EUR 175.110,--, te vermeerderen met wettelijke rente.
    
    
    3.2.	De Provincie Utrecht voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    4.	De beoordeling
    
    
      4.1.	P&A stelt zich ter onderbouwing van haar vorderingen allereerst op het standpunt dat de Provincie Utrecht onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door het – door de rechtbank Utrecht vernietigde – besluit op het bezwaarschrift van 7 december 2004 te nemen. 
      Volgens P&A had de Provincie Utrecht na de vernietiging van het besluit van 7 december 2004 geen andere mogelijkheid dan het bezwaar van P&A gegrond te verklaren. Op dat moment was het echter niet meer mogelijk P&A alsnog een subsidie toe te kennen omdat het subsidieprogramma inmiddels was afgelopen. Volgens P&A is haar hierdoor de mogelijkheid ontnomen voor een subsidie in aanmerking te komen en heeft zij daardoor schade geleden, die voor vergoeding door de Provincie Utrecht in aanmerking komt. P&A stelt zich op het standpunt dat deze schade het gevolg is van het onrechtmatig handelen van de Provincie Utrecht (het nemen van het later vernietigde besluit op het bezwaarschrift van 7 december 2004). 
      De rechtbank begrijpt uit de toelichting van P&A op de onder 2.3 van de dagvaarding genoemde juridische grondslag (die staat beschreven onder het kopje “ontbreken wettelijke grondslag voor deel subsidie”) dat deze mede op de hiervoor omschreven grondslag betrekking heeft en daarnaast geen aparte betekenis heeft.
    
    
    
      4.2.	De door P&A gevorderde schadevergoeding bestaat allereerst uit de kosten die P&A heeft gemaakt in het kader van het project waarvoor zij subsidie aanvroeg, zijnde EUR 148.650,00. Volgens P&A zou zij bij toekenning van het subsidieverzoek weliswaar 35% hiervan voor eigen rekening hebben moeten nemen, doch zou zij – in geval de subsidie was verleend – in staat zijn geweest tenminste een bedrag gelijk aan deze 35% terug te verdienen. 
      Daarnaast bestaat de gevorderde schadevergoeding uit een vergoeding voor de tijd die P&A aan deze kwestie heeft besteed buiten de uitvoering van het project zelf. P&A stelt hieraan 270 uur te hebben besteed die – berekend tegen een uurtarief van EUR 98,00 – een waarde vertegenwoordigen van EUR 26.460,00.
    
    
    
      4.3.	De Provincie Utrecht betwist dat GS van de Provincie Utrecht geen andere mogelijkheid hadden dan om het bezwaar van P&A gegrond te verklaren. De Provincie Utrecht wijst er op dat GS bij besluit van 4 juli 2006 het bezwaarschrift van P&A opnieuw ongegrond hebben verklaard. Volgens de Provincie Utrecht dient de civiele rechter er van uit te gaan dat het besluit van 4 juli 2006 – zolang het niet is vernietigd – zowel qua inhoud als qua wijze van totstandkoming juist is. Omdat het bezwaar van P&A ongegrond is verklaard, bestaat er volgens de Provincie Utrecht geen causaal verband tussen de door P&A gevorderde schade en het besluit van 7 december 2004 op het bezwaarschrift van P&A. 
      De Provincie Utrecht betwist voorts de door P&A gestelde schade.
    
    
    
      4.4.	De rechtbank stelt voorop dat onderscheid moet worden gemaakt tussen het primaire besluit dat door de Provincie Utrecht is genomen op 7 juli 2004 en de beide beslissingen op bezwaar die zijn genomen op 7 december 2004 en – nadat de beslissing van 7 december 2004 door de rechtbank was vernietigd – op 4 juli 2006.
      De burgerlijke rechter dient volgens vaste jurisprudentie, zolang een appellabel besluit niet door de bestuursrechter is vernietigd (waaronder mede zijn begrepen de situaties dat de procedure die strekt tot vernietiging nog loopt), in beginsel van de rechtmatigheid van het besluit uit te gaan. In de onderhavige situatie heeft de rechtbank nog geen uitspraak gedaan in het door P&A tegen de beslissing op bezwaar van 4 juli 2006 ingestelde beroep. Anders dan P&A kennelijk stelt, dient de rechtbank als gevolg daarvan uit te gaan van de rechtmatigheid van het primaire besluit van het Comité van Toezicht van 7 juli 2004, waarin is besloten de subsidieaanvraag af te wijzen. Voorts dient de rechtbank uit te gaan van de rechtmatigheid van het besluit van 4 juli 2006, waarin is besloten het besluit van 7 juli 2004 in stand te laten. Voor zover P&A in de onderhavige procedure bezwaren heeft geformuleerd tegen de beslissing op bezwaar van 4 juli 2006, gaat de rechtbank daaraan derhalve voorbij. De vraag of die beslissing op bezwaar de rechterlijke toets kan doorstaan, ligt immers niet ter beoordeling voor in de onderhavige procedure, maar in de nog bij de rechtbank aanhangige beroepsprocedure.
    
    
    4.5.	De stelling van P&A dat door de vernietiging van de beslissing op bezwaar van 7 december 2004 in beginsel de onrechtmatigheid van dat besluit en de toerekening daarvan aan de Provincie Utrecht zijn gegeven, is op zichzelf juist. Anders dan P&A stelt, volgt daaruit echter niet dat de door P&A gestelde schade daarvan het gevolg is. Uit het arrest van de Hoge Raad van 13 oktober 2006 (RvdW 2006/945) volgt immers dat – als moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het primaire besluit – niet kan worden geoordeeld dat tussen de vernietigde beslissing op bezwaar en de door de geadresseerde gestelde schade het vereiste oorzakelijk verband bestaat. Voor zover de vorderingen van P&A zijn gebaseerd op de onrechtmatigheid van het door de Provincie Utrecht genomen besluit van 7 december 2004, zal de rechtbank deze daarom afwijzen.
    
    4.6.	De rechtbank merkt in dit kader nog op dat ook als het primaire besluit vernietigd wordt, daarmee nog niet het causale verband is gegeven tussen deze vernietiging en het gemis van de subsidie. Dit verband zal immers uitsluitend aanwezig kunnen zijn indien het gebrek dat aan de vernietiging ten grondslag ligt met zich brengt dat de subsidie zonder dit gebrek wel zou zijn verleend. Daarvan is bij een motiveringsgebrek, dat zich immers naar zijn aard leent voor herstel, geen sprake. Tegen deze achtergrond heeft het feit dat de subsidieregeling beëindigd is geen zelfstandige betekenis.
    
    4.7.	 P&A voert als subsidiaire grondslag voor zijn vorderingen aan dat er sprake is van (schijn van) belangenverstrengeling doordat de leden van het Comité van Toezicht zelf ook in de gelegenheid waren om subsidie aan te vragen op grond van het subsidieprogramma. Volgens P&A had de Provincie Utrecht dit moeten melden aan de Europese Commissie op grond van artikel 3 van de op de subsidieverlening van toepassing zijnde “Algemene voorwaarden van toepassing op subsidies voor acties van de Europese Gemeenschappen”. Hierin is bepaald:
    
    “De beheersinstantie verbindt zich ertoe alle nodige voorzorgsmaatregelen te treffen om elk risico van belangen verstrengeling uit te sluiten en stelt de Commissie onverwijld op de hoogte van elke situatie die een belangenverstrengeling vormt of tot een belangenverstrengeling kan leiden.”
    
    P&A stelt dat de Provincie Utrecht deze belangenverstrengeling niet heeft gemeld. Volgens P&A heeft de Provincie Utrecht zodoende onrechtmatig jegens haar gehandeld, waardoor de Provincie Utrecht gehouden is de door P&A als gevolg daarvan geleden schade te vergoeden. P&A stelt dat het causale verband tussen het onrechtmatig handelen van de Provincie Utrecht en de schade is gelegen in het feit dat zij veel tijd en geld heeft gestoken in een (aanvraag)procedure en het project zelf, terwijl zij stelt bij voorbaat geen eerlijke kans te hebben gehad op een zorgvuldige, onafhankelijke, gelijke en rechtmatige behandeling en beoordeling van haar subsidieaanvraag.
    
    
      4.8.	Met betrekking tot deze grondslag stelt de Provincie Utrecht zich op het standpunt dat de bestuursrechter zich hierover in de uitspraak van 20 februari 2006 al heeft uitgelaten. P&A is daartegen niet in beroep gegaan, zodat de uitspraak van de bestuursrechter hierover gezag van gewijsde heeft gekregen en de civiele rechter daaraan gebonden is.
      Daarnaast stelt de Provincie Utrecht dat een mogelijke onrechtmatigheid op dit punt wordt “gedekt” door de rechtmatigheid van het besluit van 4 juli 2006 omdat de stelling dat sprake is geweest van belangenverstrengeling niet kan worden los gezien van de genomen besluiten. Tenslotte betwist de Provincie Utrecht gemotiveerd dat er sprake is van belangenverstrengeling zoals door P&A gesteld. 
    
    
    
      4.9.	De rechtbank stelt voorop dat niet is komen vast te staan dat daadwerkelijk sprake is geweest van belangenverstrengeling. De Provincie Utrecht heeft dat immers gemotiveerd betwist en P&A heeft haar stellingen dienaangaande niet nader onderbouwd.
      De stelling die nog ter beoordeling voorligt is of de Provincie Utrecht onrechtmatig heeft gehandeld jegens P&A door de (schijn van) belangenverstrengeling niet te melden. P&A stelt ter toelichting op het causaal verband tussen het door haar gestelde onrechtmatig handelen van de Provincie Utrecht en de door P&A gelden schade dat zij geen eerlijke kans heeft gehad “op een zorgvuldige, onafhankelijke, gelijke en rechtmatige behandeling en beoordeling van haar subsidieaanvraag”. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze toelichting dat P&A niet het niet-melden van de belangenverstrengeling, maar het bestaan van de belangenverstrengeling zelf ten grondslag legt aan haar vordering. Het enkele melden van het bestaan van een belangenverstrengeling had immers niet tot gevolg gehad dat de behandeling en beoordeling van de subsidieaanvraag door de Provincie Utrecht “zorgvuldig, onafhankelijk, gelijk en rechtmatig” werd. De rechtbank heeft hiervoor reeds overwogen dat niet is komen vast te staan dat daadwerkelijk van belangenverstrengeling sprake is geweest. Daarmee is de subsidiaire grondslag aan de schadevergoedingsvordering komen te ontvallen. Gezien het vorenstaande kan in het midden blijven of de Provincie Utrecht onrechtmatig heeft gehandeld jegens P&A door geen melding te maken van (schijn van) belangenverstrengeling. De rechtbank zal de gevorderde schadevergoeding, ook voor zover deze is gebaseerd op de onder ?4.7 weergegeven grondslag, daarom afwijzen.
    
    
    4.10.	Gezien het vorenstaande leidt geen van de door P&A aangevoerde grondslagen tot een schadevergoedingsverplichting van de Provincie Utrecht, zodat de gevorderde schadevergoeding zal worden afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft P&A daardoor geen belang bij de gevorderde verklaringen voor recht. Ook die vorderingen zullen daarom worden afgewezen.
    
    
      4.11.	P&A zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van Provincie Utrecht worden begroot op:
      - vast recht	EUR	3.850,00
      - salaris procureur	2.842,00 (2,0 punten × tarief EUR 1.421,00)
      Totaal	EUR 	6.692,00
    
      
    5.	De beslissing
    
    De rechtbank
    
    5.1.	wijst de vorderingen af,
    
    5.2.	veroordeelt P&A Beloningsmanagement in de proceskosten, aan de zijde van Provincie Utrecht tot op heden begroot op EUR 6.692,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de veertiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
    
    5.3.	verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. M. van Delft-Baas, mr. H.M.M. Steenberghe en mr. J.W. Wagenaar en in het openbaar uitgesproken op 25 april 2007.
    
    w.g. griffier				w.g. rechter