ECLI:NL:RBARN:2007:BB7895, Rechtbank Arnhem, 07-11-2007, AWB 06/266 en AWB 06/267
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering om aan eiser een vergunning en ontheffing op grond van de APV te verlenen, benodigd voor het mogen exploiteren van een muziekpodium tijdens de Vierdaagsefeesten 2005. Verlening van diezelfde vergunning en ontheffing aan andere horeca-ondernemers. Beoordeling van het procesbelang. Verder beoordeling van de vraag of verweerders besluitvorming de redelijkheidstoets kan doorstaan, in welk verband het zogenoemde specialiteitsbeginsel een rol speelt.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummers: AWB 06/266 en AWB 06/267
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [naam], handelende onder de namen H.E.K.O. B.V.,  café De Groote Griet, café De Drie Gezusters en café Heidi’s Skihut,
      eiser, wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
    
    1.	Aanduiding bestreden besluiten
    
    Besluiten van verweerder van 9 december 2005. 
    
    2.	Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 31 mei 2005 heeft de burgemeester van de gemeente Nijmegen aan de Stichting SAM en aan café Malle Babbe in het kader van de Vierdaagsefeesten 2005 (van 16 tot en met 22 juli 2005) een terrasvergunning verleend voor het exploiteren van een terras c.q. terrasuitbreiding aan de Molenstraat te Nijmegen, alsmede een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet voor het verstrekken van zwakalcoholische dranken in/op de Molenstraat.
      Bij dezelfde besluiten heeft verweerder vergunningen verleend als bedoeld in artikel 2.1.5.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Nijmegen (APV), strekkende tot de bouw van podia binnen deze terrassen c.q. terrasuitbreidingen. Voorts heeft verweerder bij deze besluiten ontheffingen verleend van het verbod als bedoeld in artikel 4.1.1.1 van de APV voor het ten gehore (doen) brengen van muziek op de podia.
    
    
    Eiser heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt, voor zover bij deze besluiten vergunningen ex artikel 2.1.5.1 van de APV en ontheffingen ex artikel 4.1.1.1 van de APV zijn verleend. 
    
    Bij besluit van 29 juni 2005 heeft de burgemeester van de gemeente Nijmegen eisers verzoek om een vergunning voor het plaatsen van een podium tijdens de Vierdaagsefeesten 2005 en om een ontheffing voor het op dit podium ten gehore brengen van muziek afgewezen. Ook tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    
      Bij uitspraak van 8 juli 2005 (registratienummers AWB 05/2173, 05/2177 en 05/2178) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank een door eiser (op 15 juni 2005) ingediend verzoek om voorlopige voorziening (tevens betrekking hebbende op het uitblijven van een besluit op de door eiser ingediende aanvraag) afgewezen. 
      Bij besluit van 9 december 2005 (kenmerk G140/05.0032833) heeft verweerder de bezwaren tegen de besluiten van 31 mei 2005 ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.
      Bij besluit van gelijke datum (kenmerk G140/05.0033010) heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit van 29 juni 2005 gegrond verklaard, voor zover dit onbevoegd is genomen. Verder heeft verweerder dit bevoegdheidsgebrek geheeld geacht, het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 29 juni 2005 gehandhaafd.
    
    
    Tegen deze besluiten (verder: bestreden besluit I respectievelijk bestreden besluit II) is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    
      De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 13 juli 2007. Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door
      mr. Minkhorst voornoemd, advocaat te Nijmegen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. drs. A.J.C. van der Heijden, werkzaam bij de afdeling Juridische Zaken en Rechtsbescherming van de Directie Grondgebied van verweerders gemeente.
    
    
    3.	Overwegingen
    
    
      Aan bestreden besluit I, betrekking hebbende op de verlening van een vergunning en ontheffing aan Stichting SAM en café Malle Babbe, heeft verweerder ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat zich geen van de in de APV genoemde of daaruit af te leiden weigeringsgronden voordoen.
      Aan bestreden besluit II, betrekking hebbende op de weigering om aan eiser een vergunning en ontheffing te verlenen, heeft verweerder ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat hij, de belangen van de veiligheid en een maximaal te bereiken feestklimaat in aanmerking nemende, in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    
    Eiser kan zich met de bestreden besluiten niet verenigen. Op het namens hem gevoerde betoog zal de rechtbank, voor zover nodig, hierna nader ingaan.
    
    
      De rechtbank zal zich allereerst uitlaten over de ambtshalve te beantwoorden vraag of eiser nog belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten.
      Ter zitting is gebleken dat de ondernemers in de Molenstraat, waaronder eiser, in 2006 één gezamenlijk podium tot hun beschikking hebben gehad, en dat in deze (ook in de ogen van eiser bevredigende) situatie voor het jaar 2007 geen verandering is gebracht. De situatie zoals die zich op de Molenstraat heeft voorgedaan in 2005 betreft daarom geen jaarlijks terugkerende, maar, naar inmiddels mag worden aangenomen, een eenmalige situatie. In dit opzicht heeft eiser dan ook geen procesbelang.
      Eiser stelt echter omzetschade (ten bedrage van € 197.424) te hebben geleden als gevolg van de bestreden besluiten, doordat hij in 2005, bij gebreke van de benodigde vergunning en ontheffing, op het terras bij de café’s De Groote Griet, Heidi’s Skihut en De Drie Gezusters geen podium heeft kunnen exploiteren. Ter onderbouwing van de gestelde schade heeft eiser een schadeberekening ingebracht, waarin de aard en de oorzaak van de schade worden toegelicht en waarin inzicht wordt geboden in de totstandkoming van het
      schadebedrag.
      Naar vaste rechtspraak kan de omstandigheid dat schade is geleden als gevolg van bestuurlijke besluitvorming in een situatie als de onderhavige tot het oordeel leiden dat nog belang bestaat bij een beoordeling van de rechtmatigheid van deze besluitvorming. Daarvoor is echter vereist dat tot op zeker hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat daadwerkelijk schade is geleden als gevolg van die besluitvorming.
      De voormelde schadeberekening mede in aanmerking nemende, is de rechtbank van oordeel dat eiser aan dit vereiste heeft voldaan. Anders dan verweerder, acht de rechtbank het niet op voorhand uitgesloten dat eiser als gevolg van de bestreden besluiten omzetschade heeft geleden. De rechtbank ziet hierin aanleiding voldoende procesbelang bij voortzetting van de onderhavige procedure aanwezig te achten. 
    
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank het volgende gebleken.
    
    
      De Vierdaagsefeesten worden door verweerders gemeente georganiseerd in samenwerking met de Stichting Actief Comité Binnenstad Nijmegen (verder: de Stichting). In een in augustus 2004 tussen de gemeente Nijmegen en de Stichting gesloten convenant is met het oog hierop onder meer bepaald dat de Stichting gedurende de periode van de Vierdaagsefeesten van de gemeente de exclusieve civielrechtelijke toestemming verkrijgt tot het in gebruik nemen van de (binnen)stad met het recht van onderuitgifte ten behoeve van het exploiteren van vermaakcentra, muziekpodia, terrassen en standplaatsen. Verder is daarin bepaald dat de gemeente, op voordracht van de Stichting, de benodigde vergunningen en ontheffingen verleent aan de deelnemers aan de feesten, en dat deze vergunningen en ontheffingen worden verwerkt in het van gemeentewege in samenwerking met de Stichting jaarlijks op te stellen Vierdaagsefeestenplan. 
      Blijkens het Vierdaagsefeestenplan 2005 heeft verweerder bij besluit van 31 mei 2005 aan de Stichting onder meer een evenementenvergunning ex artikel 2.2.2 van de APV verleend. Tevens is daarbij meegedeeld dat aan de door de Stichting voorgedragen personen de op grond van onder meer de APV gevraagde vergunningen en ontheffingen zijn verleend. Daartoe behoorden onder meer de hier in geding zijnde vergunningen en ontheffingen die zijn verleend aan Stichting SAM, zijnde een samenwerkingsverband van diverse ondernemers op de Molenstraat, en café Malle Babbe. De daarmee ingewilligde aanvraag van Stichting SAM zag op de plaatsing van een podium van 17,5 x 1,8 meter vóór café Van Buren, dat is gelegen aan het plein op de Molenstraat en naast café De Groote Griet. De aanvraag van café Malle Babbe, dat verderop in de Molenstraat is gelegen, zag op een (klein) podium vóór de Meubelgigant.
      Eiser had met zijn aanvraag het oog op de plaatsing van een podium van 4 x 6 meter vóór de naast elkaar gelegen café’s De Groote Griet, Heidi’s Skihut en De Drie Gezusters. Meer in het bijzonder wenste eiser het podium haaks op de pui van café De Groote Griet te plaatsen, evenwijdig (en met de achterzijde) aan de grens met het terras van café Van Buren. Bij het eerdergenoemde besluit van 29 juni 2005 heeft de burgemeester eisers aanvraag afgewezen.
    
    
    Het wettelijke kader luidt als volgt.
    
    
      Ingevolge artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van het college stoffen in, op, aan of boven de weg aan te brengen, te hebben of achter te laten.
      Op grond van het vijfde lid van dit artikel kan een vergunning bedoeld in het eerste lid  worden geweigerd:
      a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de
      bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een
      belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
      b. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet
      voldoet aan redelijke eisen van welstand;
      c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in
      de nabijheid gelegen onroerende zaak.
    
    
    Op grond van artikel 4.1.1.1, eerste lid, van de APV is het verboden om met toestellen of geluidsapparaten dan wel op andere wijze handelingen te verrichten, waardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt, of toe te laten dat deze handelingen worden verricht. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan het college van het bepaalde in het eerste lid ontheffing verlenen.
    
    De rechtbank merkt vooraf op dat de in de genoemde artikelen neergelegde bevoegdheden van verweerder tot verlening van vergunningen en ontheffingen discretionair van aard zijn. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden dient verweerder de belangen van de aanvrager om een vergunning/ontheffing af te wegen tegen het belang dat of de belangen die met het vergunning-/ontheffingvereiste is/zijn gediend (het zogenoemde specialiteitsbeginsel). Het resultaat van deze belangenafweging wordt door de rechter marginaal getoetst (de zogenoemde redelijkheidstoets).
    
    
      Waar het gaat om de in artikel 2.1.5.1, vijfde lid, van de APV genoemde weigeringsgronden, stelt de rechtbank vast dat deze een limitatief karakter hebben. Het genoemde specialiteitsbeginsel brengt mee dat verweerder slechts de bevoegdheid heeft om tot weigering van een vergunning over te gaan, indien een van de in de weigeringsgronden genoemde of daaruit af te leiden belangen in het geding is. 
      Verder constateert de rechtbank dat artikel 4.1.1.1 van de APV is geplaatst in hoofdstuk IV (bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente), afdeling 1 (geluidhinder). Hier brengt het specialiteitsbeginsel mee dat verweerder slechts de bevoegdheid heeft om een ontheffing te weigeren uit een oogpunt van voorkoming van geluidhinder. 
    
    
    Het voorgaande in aanmerking nemende ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of verweerder in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, heeft kunnen besluiten om een vergunning en ontheffing op grond van de genoemde artikelen te verlenen aan Stichting SAM en café Malle Babbe, en om een op verkrijging van diezelfde vergunning en ontheffing gerichte aanvraag van eiser af te wijzen. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
    
    Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de Stichting in 2005 wat betreft de Molenstraat een voordracht gedaan aan de gemeente die gelijk is aan de situatie zoals die was in 2004 en de jaren daarvóór, te weten een podium voor Stichting SAM, gesitueerd voor café Van Buren, en een podium voor café Malle Babbe, gesitueerd voor de Meubelgigant. Aan deze voordracht is een poging tot samenwerking voorafgegaan tussen alle ondernemers op de Molenstraat. Deze poging, die erop was gericht om te komen tot een situatie van twee (anders gesitueerde) podia met afwisselende programmering -als uitgevoerd op Koninginnedag 2005-, is uiteindelijk mislukt. Hiervan wordt uitvoerig verslag gedaan in gedingstuk 15 (“tijdsverloop”), toegezonden door verweerder en opgesteld door de Stichting. Een en ander heeft er uiteindelijk toe geleid dat ook eiser een aanvraag heeft ingediend voor een podium op de Molenstraat. Daarbij had eiser het oog op het ten gehore brengen van live muziek. Dat een ander gebruik voor ogen stond, zoals door eiser in beroep betoogd, acht de rechtbank met verweerder onaannemelijk, en verweerder heeft hiervan dan ook bij de beoordeling van eisers aanvraag, anders dan eiser heeft gesteld, niet hoeven uit te gaan. 
    
    
      Geconfronteerd met drie aanvragen die, gelet op de situatie op de Molenstraat, niet alledrie konden worden gehonoreerd, diende verweerder een keuze te maken. Anders dan eiser heeft gesteld, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet miskend dat hij zich bij het maken van deze keuze, uitgaande van gelijke belangen aan de zijde van de aanvragers, diende te laten leiden door de belangen die met het
      vergunning-/ontheffingvereiste bescherming hebben gevonden, zoals hiervóór weergegeven. Blijkens bestreden besluit II, en zoals vanwege verweerder in het verweerschrift en ter zitting nader is toegelicht, heeft verweerder het belang van de veiligheid voor het publiek van de Vierdaagsefeesten (circa 1,2 miljoen bezoekers) zwaar laten wegen. Hiertoe is door verweerder het volgende opgemerkt. Met het oog op de waarborging van de veiligheid dient voorkomen te worden dat er een te hoge publieksdichtheid op één locatie ontstaat, nu dit een verhoogde kans op incidenten en calamiteiten geeft en voorts belemmerend kan werken voor hulpdiensten als brandweer en ambulance. Om de publieksdichtheid (de doorstroming) in positieve zin te kunnen beïnvloeden is de infrastructuur in het feestgebied verdeeld in vermaakcentra en publieksroutes, waarmee wordt bewerkstelligd dat het publiek zich via de publieksroutes beweegt van vermaakcentrum naar vermaakcentrum. Vanuit dit perspectief is de Molenstraat met plein benoemd tot vermaakcentrum, en maakt het een essentieel onderdeel uit van de infrastructuur. Daarbij dient de Molenstraat de concurrentie te kunnen aangaan met de andere vermaakcentra. Een aantrekkelijk vermaak op de Molenstraat draagt er namelijk aan bij dat op een populaire locatie als bijvoorbeeld de Waalkade niet een te hoge publieksdichtheid ontstaat. 
    
    
    Bezien in het licht van het voorgaande, acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder, ter bevordering van de aantrekkende werking van de Molenstraat en daarmee van de doorstroming van en de veiligheid voor het publiek in het hele feestgebied, als uitgangspunt heeft genomen dat er ten minste één groot muziekpodium gerealiseerd dient te worden op de Molenstraat. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat de locatie vóór café Van Buren, dat is gelegen aan een ruim plein met een maximaal geluidsbereik, zich hiertoe in de gegeven situatie, te weten een situatie waarin samenwerking tussen alle ondernemers op de Molenstraat niet mogelijk was gebleken, het beste leende. Verder heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat daarmee een muziekpodium op de door eiser gewenste locatie onmogelijk werd, alleen al om de reden dat in dat geval qua geluid sprake zou zijn van interferentie tussen de beide podia. Deze omstandigheid deed zich niet voor ten aanzien van het door café Malle Babbe aangevraagde muziekpodium.
    
    Dat met de door verweerder gemaakte keuze tevens tegemoet is gekomen aan de wensen van meerdere ondernemers (in plaats van slechts één) en dat daaraan ook andere voordelen voor deze ondernemers waren verbonden (bijvoorbeeld waar het gaat om de maximale benutting van de terrasruimte), mag weliswaar zo zijn, doch anders dan eiser is de rechtbank niet gebleken dat het dienen van de -door het vergunning- en ontheffingvereiste niet beschermde- ondernemersbelangen verweerders doel is geweest. Hetzelfde geldt voor het door verweerder genoemde “maximaal te bereiken feestklimaat”. Verder is de rechtbank van oordeel dat van de door eiser gestelde strijd met het gelijkheidsbeginsel, in die zin dat verweerder gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld, geen sprake is. Immers, reeds nu de aangevraagde podia zich op verschillende locaties bevinden, zijn de gevallen niet gelijk.
    
    De rechtbank concludeert dat verweerder in de gegeven omstandigheden in redelijkheid, het belang van eiser afwegende tegen het zwaarwegende belang van waarborging van de veiligheid voor het publiek en het belang van voorkoming van geluidhinder voor aan- en omwonenden, heeft kunnen weigeren om eiser in aanmerking te brengen voor een vergunning ex artikel 2.1.5.1, vijfde lid, van de APV en een ontheffing ex artikel 4.1.1.1, tweede lid, van de APV.
    
    Voorts concludeert de rechtbank dat verweerder in de gegeven omstandigheden in redelijkheid, gelet op diezelfde in de APV beschermde belangen, vergunningen en ontheffingen op grond van de genoemde artikelen heeft kunnen verlenen aan Stichting SAM en café Malle Babbe. Dat deze muziekpodia, zoals door eiser gesteld, naar de weg en de daartegenover gelegen gevels zijn gericht, heeft de rechtbank niet tot een ander oordeel kunnen brengen. Al het voorgaande in aanmerking nemende, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in de gegeven situatie voorbij mogen gaan aan het in de notitie “Structuur in Veiligheid en Veiligheid op Maat” neergelegde uitgangspunt dat de publieksroute zodanig is ingericht dat het publiek niet wordt opgehouden door uitzicht op podia, en aan de in het “Geluidsbeleid voor evenementen in de openlucht” genoemde voorkeurslocatie. Voorts overweegt de rechtbank in dit verband dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de muziekpodia van Stichting SAM en café Malle Babbe, gelet op hun situering en (voor zover het betreft het muziekpodium van café Malle Babbe) vanwege het kleinschalige karakter ervan, geen onevenredige afbreuk doen aan het doelmatige en veilige gebruik van de weg als bedoeld in artikel 2.1.5.1 van de APV, en dat de belangen van het woon- en leefmilieu, als beschermd in artikel 4.1.1.1 van de APV, met de aan de ontheffingen verbonden voorschriften voldoende zijn gewaarborgd. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juli 2005. De rechtbank sluit zich aan bij de overwegingen van de voorzieningenrechter (als weergegeven op pagina vier van die uitspraak) en maakt deze tot de hare. 
    
    Gelet op het vorenoverwogene, en nu ook de overige stellingen van eiser geen doel treffen, komt de rechtbank tot de slotsom dat de bestreden besluiten in rechte stand kunnen houden. De daartegen gerichte beroepen zijn dan ook ongegrond.
    
    Dit brengt mee dat eisers verzoek om schadevergoeding ex artikel 8:73, eerste lid, van de Awb niet voor toewijzing in aanmerking kan komen. 
    
    Voor een proceskostenveroordeling in de zin van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb bestaat geen aanleiding.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    4.	Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond;
      verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond.
    
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. K.A.M. van Hoof, voorzitter, en mrs. W.F. Bijloo en
      D.W. Putten-De Waard, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, en in het openbaar uitgesproken op	 7 november 2007.
    
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op 7 november 2007