ECLI:NL:RBSGR:2008:BD8588, Rechtbank 's-Gravenhage, 28-03-2008, AWB 07/6060 WET
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Controleplicht werkgever Wet Arbeid Vreemdelingen. Aan eiseres kan in redelijkheid niet worden verweten dat zij, in weerwil van de bevindingen van de IND en zonder te hoeven beschikken over een handboek en een UV-lamp, de valsheid van het door de vreemdeling aangeboden  identiteitsdocument had moeten vaststellen en dat, nu dat niet is gebeurd, eiseres is tekortgeschoten in de als werkgever op haar rustende onderzoeksplicht ter vaststelling van de juiste identiteit van de vreemdeling
        Beroep  gegrond.

Rechtbank ‘s-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, enkelvoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB 07/6060 WET
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    de besloten vennootschap [A.] B.V., statutair gevestigd te [plaats B.], eiseres,
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
    
    
    I.  Ontstaan en loop van het geding
    
    
      In de vestiging van eiseres aan de [adres te B.] heeft op 5 oktober 2005 een controle in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen (verder: Wav) plaatsgevonden. Bij die controle is gebleken dat in die vestiging een persoon van gestelde Portugese nationaliteit werkzaam was, die in feite over de Braziliaanse nationaliteit beschikte en zich met een vervalste Portugese identiteitskaart had geïdentificeerd. De betrokken vreemdeling was ingeleend van [agrarisch loonbedrijf X.]. te [B.]. 
      [X.] noch eiseres beschikte over een tewerkstellingsvergunning voor deze Braziliaanse werknemer.
    
    
    Verweerder heeft bij besluit van 21 augustus 2006 aan eiseres een boete van € 8.000 opgelegd voor het niet beschikken over een tewerkstellings- vergunning alsmede een boete van  € 1.500 voor het nalaten de identiteit van de vreemdeling vast te stellen aan de hand van een geldig identiteitsdocument en het nalaten een kopie van dat document in de administratie op te nemen.
    
    Eiseres heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Op 4 mei 2007 is eiseres op haar bezwaar gehoord.
    
    Bij besluit van 4 juli 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dat besluit heeft eiseres bij brief van 14 augustus 2007 bij de rechtbank beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn bij brief van 19 september 2007 aangevuld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden alsmede een verweerschrift, gedateerd 31 oktober 2007.
    
    
      De zaak is op 18 februari 2008 op zitting behandeld.
      Eiseres is verschenen bij [...], bijgestaan door 
      mr. C.J.R. Mehlem, advocaat te Leiden.
      Verweerder is verschenen bij zijn [gemachtigde]
    
    
    
    
    II.  Motivering
    
    1.  De rechtbank staat in dit geding voor de vraag of het bestreden besluit, gelet op de daartegen ingebrachte bezwaren, in rechte stand kan houden. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    2.  Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1° van de Wav wordt onder werkgever verstaan: degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    
      Artikel 15, eerste lid, van de Wav bepaalt dat, indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever eerstgenoemde werkgever er bij de aanvang van de arbeid onverwijld zorg voor draagt dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid onder 1° tot en met 3° van de Wet op de identificatieplicht (verder: Wid) van de vreemdeling ontvangt.
      Artikel 15, tweede lid, van de Wav bepaalt dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk verricht wordt de identiteit van de vreemdeling vaststelt aan de hand van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid onder 1° tot en met 3° van de Wid, waarvan hij een afschrift bij aanvang van de werkzaamheden ontvangen heeft van de werkgever bij wie de arbeid niet feitelijk verricht wordt.
      Het derde lid van dit artikel schrijft voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk verricht wordt voornoemd afschrift bewaart tot tenminste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd.
    
    
    In artikel 18 Wav is overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav en artikel 15 Wav als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ten tijde van het primaire besluit waren de Beleidsregels boeteoplegging Wav van 6 juni 2006 (Stcrt. 2006, 116) van kracht (verder: de Beleids- regels).
    
    Op grond van artikel 1 van de Beleidsregels en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav bedraagt de bestuurlijke boete voor een rechtspersoon € 8.000 per overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav en € 1.500 per overtreding van artikel 15 Wav.
    
    
      3.  Eiseres heeft - kort weergegeven -  aangevoerd dat zij geen aanleiding heeft gehad voor twijfel aan de echtheid van de identiteitskaart van de door haar van [X.] ingeleende werknemer [Q.], van Portugese nationaliteit. Eiseres heeft wel degelijk het origineel van overgelegde Portugese identiteitskaart gecontroleerd, maar zij beschikte destijds niet over een blauwe UV-lamp, waarmee afwijkingen aan een identiteitsdocument kunnen worden waargenomen. Verweerder heeft het kunnen beschikken over een dergelijke UV-lamp en een handboek voor het verifiëren van de echtheidskenmerken van identiteitsdocumenten (verder: handboek) niet verplicht gesteld, maar heeft dit slechts aanbevolen.
      Eiseres heeft verder aangevoerd dat drie andere Nederlandse overheids-organen hetzelfde identiteitsdocument als echt en onvervalst hebben beschouwd. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (verder: IND) heeft op een inlegblad de aantekening “arbeid vrij toegestaan; tewerkstellings- vergunning is niet vereist” geplaatst als was de vreemdeling EU-burger, de Belastingdienst heeft aan de vreemdeling een sofi-nummer verstrekt en het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen (verder: UWV) heeft de vreemdeling in zijn administratie opgenomen. Zeker van de IND mag worden verwacht dat deze identiteitsdocumenten aan een gedegen controle onderwerpt.
      Ook de ambtenaren van de Arbeidsinspectie hebben bij de controle niet ter plaatse kunnen vaststellen dat het hier om een vervalsing ging. De werknemer is voor controle meegenomen, omdat uit ervaring was gebleken dat bij personen van gestelde Portugese nationaliteit vaker onregelmatig- heden voorkwamen. Eerst na onderzoek door een specialist van de Politie Haaglanden is met zekerheid komen vast te staan dat het om een vervalsing ging.
      Van eiseres mag in redelijkheid niet worden verwacht dat zij in staat is bij haar controle de valsheid van het identiteitsdocument te onderkennen nadat meer deskundige instanties het als echt en onvervalst hebben aangemerkt.
      Met betrekking tot de verwijtbaarheid heeft eiseres verder aangevoerd dat zij het onjuist acht dat zij voor hetzelfde feit tweemaal is beboet, nu het niet onderkennen van de vervalsing onafwendbaar tot gevolg heeft dat zich in de administratie van eiseres geen kopie van een geldig identiteitsdocument van de vreemdeling bevond. Een kopie van het vervalste document was echter wel aanwezig. Eiseres ervaart dit als dubbele beboeting voor in wezen hetzelfde feit.
      Tenslotte heeft eiseres aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit geen aandacht heeft besteed aan door haar in bezwaar overgelegde relevante jurisprudentie, waaronder een uitspraak van de rechtbank Roermond van
      4 april 2007 (LJN: BA2371) in een soortgelijke casus als die van eiseres.
    
    
    
      4.  Verweerder heeft - kort weergegeven - aangevoerd dat op eiseres de verplichting rust een deugdelijke controle te verrichten ten aanzien van de identiteit van haar werknemers. Laat een werkgever deze controle achterwege, dan neemt hij het risico een vreemdeling tewerk te stellen die daartoe niet gerechtigd is, hetgeen kan leiden tot boeteoplegging door verweerder.
      Volgens verweerder heeft eiseres zich ten onrechte verlaten op het door [X.] al verrichte onderzoek naar de echtheid van het Portugese document, terwijl geen document is overgelegd waaruit de verificatie van dat document door [X.] bij de Koninklijke marechaussee blijkt.
      Bovendien is evenmin gebleken dat het door eiseres zelf verrichte onderzoek als een deugdelijke controle moet worden beschouwd. Hoe eiseres dat onder- zoek verricht is haar eigen verantwoordelijkheid; een blauwe UV-lamp en een handboek zijn hulpmiddelen daarbij. Eiseres beschikte niet over een blauwe lamp en/of een handboek. Door het gebruiken daarvan had zij haar risico aanmerkelijk kunnen verkleinen. Evenmin is gebleken dat eiseres het stappenplan van de website van verweerders ministerie daadwerkelijk heeft gevolgd. Verweerder wijst verder op afwijkende kenmerken op de foto op de identiteitskaart van de werknemer ten opzichte van de werkzame persoon en op afwijkingen in de handtekening van de vreemdeling op verscheidene documenten. Verweerder wijst erop dat in ieder geval de Belastingdienst en het UWV geen inhoudelijke verificatie verrichten naar de echtheid van een voorgelegd identiteitsdocument van een vreemdeling.
      Verweerder acht het handelen van eiseres met betrekking tot de tekortschietende controle en het niet in haar administratie opgenomen hebben van een kopie van een geldig identiteitsbewijs van de werknemer afzonderlijk verwijtbaar.
      Aangezien verweerder hoger beroep heeft ingesteld tegen de door eiseres overgelegde uitspraak van de rechtbank Roermond, staat die uitspraak nog niet in rechte vast. Eiseres kan zich daarop dan ook niet met succes beroepen.
    
    
    5. De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit in de rubriek “A. De feiten” een kennelijke misslag bevat. In de eerste alinea, regel 8-9 moet ten rechte worden gelezen: “(…) en dat hij niet de Portugese, maar de Braziliaanse nationaliteit bezit.” Op regel 10 moet ten rechte worden gelezen: “(…) met de Braziliaanse nationaliteit.” Uit de gedingstukken blijkt onmiskenbaar dat dit de enig mogelijke juiste tekst is. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom aldus gewijzigd lezen. Zij acht eiseres door deze benadering niet in haar belangen geschaad, aangezien zij in haar standpunt- bepaling ook van dit feit is uitgegaan.
    
    
      6.  Tussen partijen in dit geding staat vast dat eiseres niet beschikte over een tewerkstellingsvergunning voor de op 5 oktober 2005 werkend bij haar aangetroffen vreemdeling van – naar later is gebleken – Braziliaanse nationaliteit. Voorts staat vast dat eiseres van deze vreemdeling geen kopie van een geldig identiteitsbewijs in haar administratie had opgenomen. Het gaat hier om in artikel 18 Wav als beboetbaar feit aangemerkte overtredingen.
      Vaststaat dat eiseres deze beide overtredingen heeft begaan.
      Eiseres heeft evenwel aangevoerd, dat haar van deze overtredingen geen verwijt kan worden gemaakt, aangezien zij het aangeboden identiteits- document van de vreemdeling deugdelijk heeft onderzocht en het desondanks niet onderkennen van de valsheid daarvan onontkoombaar leidt tot het tweede beboetbare feit.
    
    
    
      7.  In dit geding staat daarmee de vraag voorop hoe ver de controleplicht van de werkgever die een vreemdeling arbeid wil laten verrichten strekt. In dit geval ging het om een vreemdeling die van een derde werd ingeleend. Onder die omstandigheden ontvangt de feitelijke werkgever ingevolge artikel 15, eerste lid, Wav onverwijld van de formele werkgever een kopie van het door deze laatste geverifieerde identiteitsdocument van de vreemdeling. Uit de verwijzing naar artikel 1, eerste lid, Wid blijkt dat het daarbij gaat om een geldig identiteitsdocument.
      Ingevolge het tweede lid van artikel 15 Wav moet de feitelijke werkgever vervolgens het originele identiteitsdocument van de vreemdeling verifiëren en aldus ook zelf de identiteit van de vreemdeling vaststellen. De van de formele werkgever ontvangen kopie van het identiteitsdocument moet de feitelijke werkgever in zijn administratie opnemen. Als de formele werkgever de genoemde kopie niet aan de feitelijke werkgever heeft verstrekt, moet deze laatste daarnaar navraag doen teneinde aan zijn administratieve verplichting te kunnen voldoen.
      De verificatie van de identiteit van de vreemdeling betreft een eigen verantwoordelijkheid van zowel de formele als de feitelijke werkgever. Aan hen staan daarbij hulpmiddelen ten dienste als een blauwe UV-lamp en een handboek, die het risico van de werkgever kunnen verkleinen, maar niet in formele wet- of regelgeving verplicht zijn voorgeschreven.
    
    
    
      Eiseres heeft de bij de controle van verweerder aangetroffen vreemdeling ingeleend van [X.] als formele werkgever. [X.] heeft volgens de verklaring van zijn [directeur] de Portugese identiteitskaart van de vreemdeling geverifieerd bij de Koninklijke marechaussee (verder: Kmar). Deze heeft [de directeur] gezegd dan men geen uitsluitsel kon geven over de echtheid van het document, aangezien de aan de Kmar gezonden kopie niet duidelijk was. [de directeur] kreeg van de Kmar het advies goed te kijken naar de sticker van de IND die bij de identiteitskaart behoorde en te bekijken of het zilveren rondje op de sticker veranderde onder een andere hoek. [de directeur] heeft dit gedaan en heeft verder gecontroleerd of het documentnummer op de IND-sticker hetzelfde was als dat op de identiteitskaart. Verder heeft [de directeur] een vorige werkgever van de vreemdeling gebeld om navraag te doen of de vreemdeling inderdaad voor die werkgever had gewerkt. [de directeur] verkreeg echter geen medewerking van die werkgever. [de directeur] zegt verder aan eiseres een “personeelsdossier” van de vreemdeling te hebben gestuurd, zoals eiseres dat altijd van hem verlangt als hij haar uitzendpersoneel levert.
      Eiseres heeft vervolgens haar eigen verificatie van de overgelegde Portugese identiteitskaart verricht. Volgens de verklaring van de heer [S.] vindt de verificatie plaats door een medewerkster van Personeelszaken. Deze heeft ingeschat dat de identiteitskaart echt was. Dit oordeel is volgens [S.] gebaseerd op de geldige IND-sticker met verblijfsaantekening. Verder is vastgesteld dat het nummer van de identiteitskaart van de vreemdeling ook voorkomt op de sticker en voorts dat de datum van afgifte van de sticker dezelfde is als die waarop het sofi-nummer is afgegeven. Eiseres heeft bij de verificatie geen hulpmiddelen gebruikt en was er niet van op de hoogte dat de werkgever identiteits- documenten kan laten verifiëren door de Kmar.
      De vreemdeling heeft tijdens zijn verhoor toegegeven dat hij niet [Q.] van Portugese nationaliteit is, maar dat hij de Braziliaanse nationaliteit heeft en het Portugese identiteitsdocument op die naam in Rotterdam heeft gekocht.
    
    
    
      Het door de vreemdeling overgelegde Portugese identiteitsdocument is onderzocht door de materiedeskundige E.F. Krayenbrink van de Politie Haaglanden. Deze heeft in zijn rapport van 5 oktober 2005 vastgesteld dat het identiteitsdocument vals was op grond van drie afwijkende kenmerken:
      - de afwijkende gebruikte druk-/reproductietechnieken;
      - de onjuiste reactie c.q. afwijkende reactie bij aanstraling met UV-licht;
      - het gebruikte laminaat.
      De aard van deze afwijkende kenmerken is zodanig dat deze alleen kunnen worden vastgesteld met behulp van een handboek en een blauwe UV-lamp. Deze hulpmiddelen zijn echter niet verplicht voorgeschreven aan de werkgever. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling)  heeft in haar uitspraak van 20 februari 2008, zaaknummer 200703261/1 (LJN: BC4700) in het hoger beroep van verweerder tegen de door eiseres aangevoerde uitspraak van de rechtbank Roermond overwogen dat  “(…) het gebruik van een UV-lamp voor de controle niet is voorgeschreven. In het in de brochure opgenomen stappenplan is slechts als tip vermeld dat bij de controle gebruik kan worden gemaakt van hulpmiddelen als een loep, UV-lamp of handboeken.” (r.o. 2.2.1.).
    
    
    
      8.1  Het opleggen van een bestuurlijke boete als hier aan de orde is aan te merken als een punitieve sanctie en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (verder: EVRM) brengt dan, gelet op de relevante rechtspraak van de Afdeling, mee dat de rechter vol dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.
      Daarmee wordt inbreuk gemaakt op de door de wetgever beoogde systematiek, waarin de mate van verwijtbaarheid geen rol van betekenis speelt en de hoogte van de op te leggen boete per beboetbaar feit door de wetgever zelf is vastgesteld.
    
    
    8.2  Uitgaande van de aan het slot van rubriek 7. aangehaalde overweging van de Afdeling is de rechtbank in de hier gegeven volle toetsing van oordeel dat sprake is van het gedeeltelijk ontbreken van verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, Wav door eiseres. Verweerder had derhalve de op te leggen boete sterk moeten matigen ten opzichte van het normbedrag. Aan eiseres kan in redelijkheid niet worden verweten dat zij, in weerwil van de bevindingen van de IND en zonder te hoeven beschikken over een handboek en een UV-lamp, de valsheid van het door de vreemdeling aangeboden Portugese identiteitsdocument had moeten vaststellen en dat, nu dat niet is gebeurd, eiseres is tekortgeschoten in de als werkgever op haar rustende onderzoeksplicht ter vaststelling van de juiste identiteit van de vreemdeling. Dit oordeel strekt zich mede uit tot het niet in haar administratie aanwezig hebben van een kopie van een geldige identiteitskaart aangezien ook ten aanzien van die - gegeven het voorgaande onontkoombare - overtreding de verwijtbaarheid gedeeltelijk ontbreekt.
    
    9.  Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit kan niet in stand blijven.
    
    
      10.  De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--. Daarbij is 1 punt toegekend voor het opstellen van het beroepschrift en 
      1 punt voor het verschijnen ter zitting met een wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde per punt van € 322,--.
    
    
    11.  De rechtbank ziet voorts aanleiding om, gelet op het tijdige verzoek van eiseres in de bezwaarfase (aanvullend bezwaarschrift; brief van 8 november 2006) en in beroep (aanvullend beroepschrift; brief van 19 september 2007), verweerder, met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, juncto artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, Awb, te veroordelen in de kosten welke eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--. Daarbij is 1 punt toegekend voor het opstellen van het bezwaarschrift  en 1 punt voor het verschijnen tijdens de hoorzitting met een wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde per punt van € 322,--.
    
    12.  De rechtbank ziet voorts aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    
    III.  Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT  DOENDE:
    
    Verklaart het beroep gegrond;
    
    Vernietigt het bestreden besluit van 4 juli 2007, kenmerk AI/JZ/2006/81659/BOB;
    
    Draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    Bepaalt dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) als rechtspersoon aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten  € 285,--, vergoedt;
    
    Veroordeelt verweerder in de proceskosten in bezwaar en in beroep ten bedrage van €  1.288,--, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiseres dient te vergoeden.
    
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
     
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. J.W. Sentrop en in het openbaar uitgesproken op 
      28 maart 2008,  in tegenwoordigheid van de griffier mr. N. Woldring.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    
    
    
    
    
    Verzonden op: