ECLI:NL:RVS:2010:BM4167, Raad van State, 12-05-2010, 200901894/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2007 heeft de minister aan het Ministerie van VROM, Rijksgebouwendienst, Directie Projecten, een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 1.500,00 wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200901894/1/V6.
      Datum uitspraak: 12 mei 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: het Ministerie van VROM),
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) van 6 februari 2009 in zaak nr. 08/731 in het geding tussen:
    
    de Staat (het Ministerie van VROM)
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2007 heeft de minister aan het Ministerie van VROM, Rijksgebouwendienst, Directie Projecten, een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 1.500,00 wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 19 december 2007 heeft de minister het door het Ministerie van VROM daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 6 februari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door het Ministerie van VROM, mede namens de Staat, daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft zowel het Ministerie van VROM als de Staat bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 15 april 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2009, waar de Staat, vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Nuyten, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J.A. Huisman, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht (hierna: de Wid), van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge het derde lid bewaart de werkgever het afschrift tot tenminste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd.
    
    Ingevolge het vierde lid verstrekt de vreemdeling een op hem betrekking hebbend document als bedoeld in artikel 1, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wid aan de werkgever, die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, en stelt die werkgever in de gelegenheid een afschrift van dit document te maken.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid, gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid, stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, tweede lid, op € 1.500,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 19 januari 2006 en de aanvullende boeterapporten van 23 januari 2007 en 1 februari 2007 (hierna gezamenlijk: de boeterapporten) houden in dat een vreemdeling van Turkse nationaliteit (hierna: de vreemdeling) op 26 mei 2005, daartoe uitgezonden door [loonbedrijf], gevestigd te [plaats], ten behoeve van de Rijksgebouwendienst, werkzaamheden heeft verricht, bestaande uit het verwijderen van systeemwanden, -plafonds en vloerbedekking, tot uitvoering van het [project], aan de [locatie], te [plaats], zonder dat daarvoor een tewerkstellingsvergunning is afgegeven.
    
    De boeterapporten houden voorts in dat de vreemdeling zich heeft geïdentificeerd met een kopie van een vervalst identiteitsdocument.
    
    2.3. Het Ministerie van VROM heeft ter zitting de beroepsgrond, waarin zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het adresseren van zowel de boetekennisgeving als het boetebesluit van 16 maart 2007 aan het Ministerie van VROM in plaats van aan de Staat is terug te voeren op een verschrijving, ingetrokken. De Afdeling gaat er met partijen vanuit dat het boetebesluit is gericht aan de Staat, alsmede dat de Staat in de onderhavige procedure bezwaar heeft gemaakt en beroep en hoger beroep heeft ingesteld.
    
    2.4. De Staat betoogt onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad (hierna: de HR) van 25 januari 1994 (NJ 1994, 598) en de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2008 in zaak nr. 200703636/1 (www.raadvanstate.nl) dat, samengevat weergegeven, de rechtbank niet heeft onderkend dat het leerstuk van de strafrechtelijke immuniteit in dit geval analoog van toepassing is en dat de Staat geen boete kan worden opgelegd. Daartoe voert hij aan dat de wetgever geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid een bestuurlijke boete aan de Staat op te leggen. Hij wijst er in dit verband op dat uit de parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat slechts een bestuurlijke boete aan de overheid kan worden opgelegd voor handelingen die niet onder de strafrechtelijke immuniteit vallen.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 november 2006 in zaak nr. 200600200/1; www.raadvanstate.nl), heeft de door de HR ontwikkelde rechtspraak inzake strafrechtelijke immuniteit betrekking op het opleggen van strafrechtelijke sancties. Op strafrechtelijke immuniteit kan gelet op het arrest van de HR van 6 januari 1998 (NJ 1998, 369) een beroep worden gedaan indien het gaat om gedragingen die naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbare lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat het uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbare lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In deze omschrijving is de verantwoordelijkheid van de organen van openbare lichamen voor de uitvoering van een aan hen bij of krachtens de wet opgedragen bestuurstaak centraal gesteld, in het kader waarvan besloten is tot gedragingen die strijden met geldende en op die gedragingen toepasselijke rechtsnormen. Strafrechtelijke immuniteit brengt met zich dat het openbaar lichaam niet kan worden vervolgd voor een zodanige gedraging. Aldus treedt de rechter niet in een beoordeling van de overtreding in het licht van de te verrichten bestuurstaak. De verantwoordelijkheid wordt ten volle aan het betrokken orgaan overgelaten, dat daarop wel kan worden aangesproken in het politieke en democratische verantwoordingsproces.
    
    Het besluit van 19 december 2007 strekt tot handhaving van een aan de Staat opgelegde bestuurlijke boete, zodat de vraag zich aandient of voormelde rechtspraak meebrengt dat deze boete niet kon worden opgelegd.
    
    De Afdeling beantwoordt deze vraag ontkennend. De strafrechtelijke immuniteit die de Staat volgens voormeld arrest van de HR van 25 januari 1994 geniet, plaatst hem binnen het strafrecht in een uitzonderingspositie. De Wav noch de totstandkomingsgeschiedenis van deze wet biedt een aanknopingspunt om aan te nemen dat de Staat ook bij het opleggen van bestuurlijke boetes op grond van deze wet een dergelijke positie toekomt. Blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1993/1994, 23 574, nr. 3, blz. 14) bij de artikelen 1 en 2 van de Wav heeft de wetgever juist beoogd de reikwijdte van de Wav ten opzichte van die van de - voordien geldende - Wet arbeid buitenlandse werknemers te verruimen, in die zin dat ook aanstelling in overheidsdienst onder de reikwijdte van de Wav valt. Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wav in verband met invoering van bestuursrechtelijke handhaving (Wet bestuurlijke boete arbeid vreemdelingen, Kamerstukken II, 2003/2004, 29 523, nr. 3, blz. 1) kan niet worden afgeleid dat de wetgever voormelde reikwijdte vervolgens weer heeft willen inperken door de overheid uit te sluiten van boeteoplegging bij overtreding van de Wav. Steun voor de opvatting dat boetes op grond van de Wav ook aan de Staat kunnen worden opgelegd, vindt de Afdeling in het arrest van de HR van 3 maart 1998 (VR 1998/130). In dit arrest wordt overwogen dat, aangezien er, gelet op het bestuursrechtelijke karakter van de in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften voorziene sanctionering van verkeersovertredingen, geen grond bestaat publiekrechtelijke overheidsorganen, waaronder begrepen de Staat, ten aanzien van die sanctionering anders te bejegenen dan natuurlijke personen of privaatrechtelijke rechtspersonen, moet worden aangenomen dat ook publiekrechtelijke rechtspersonen binnen het bereik van die wet vallen.
    
    De verwijzing door de Staat naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 23 april 2008 leidt niet tot een andere conclusie. In die uitspraak heeft de Afdeling de algemene vraag of strafrechtelijke immuniteit ook geldt bij het opleggen van een bestuurlijke boete uitdrukkelijk in het midden gelaten.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat grond voor het oordeel dat artikel 2, eerste lid, en artikel 15, in samenhang met artikel 18, eerste lid, van de Wav een grondslag bieden om de Staat een bestuurlijke boete op te kunnen leggen indien aan de daartoe gestelde eisen is voldaan.
    
    De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot dezelfde conclusie gekomen, zodat het betoog dient te falen.
    
    2.5. De Staat betoogt tevens dat een ruime uitleg van het werkgeversbegrip als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, in strijd is met het zogeheten lex certa-beginsel. De Staat voert in dit verband aan dat hij slechts een overeenkomst heeft gesloten met [bedrijf], gevestigd te [plaats], ter uitvoering van het [project], en hij derhalve geen opdracht heeft gegeven aan de vreemdeling om arbeid te verrichten.
    
    2.5.1. Het lex certa-beginsel verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt.
    
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav volgt dat het werkgeversbegrip in de Wav ruim is geformuleerd, omdat in de praktijk steeds naar wegen werd gezocht om via sluipwegen en ingewikkelde constructies het verbod vreemdelingen tewerk te stellen, en daarmee de vergunningplicht, te ontgaan. Er is gekozen voor een zodanig ruime definitie dat in feite altijd sprake is van een vergunningplicht, tenzij een van de uitzonderingen van toepassing is (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 4).
    
    In het licht van het vorenstaande is het niet onaanvaardbaar dat de wetgever heeft volstaan met de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wav neergelegde omschrijving van het werkgeversbegrip. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200805807/1/V6; www.raadvanstate.nl), is hetgeen al dan niet is verboden in de artikelen 1 en 2 van de Wav voldoende afgebakend. Van strijd met het zogeheten lex certa-beginsel is dan ook geen sprake.
    
    Voorts volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 5, blz. 2).
    
    Op grond van voormelde geschiedenis van de totstandkoming van de Wav was duidelijk dat de door de inspecteurs aangetroffen situatie onder het ruime werkgeversbegrip van de Wav viel en dat ter zake sprake was van een ingevolge die wet beboetbare gedraging. De rechtbank heeft derhalve terecht geconcludeerd dat de minister terecht de Staat als werkgever in de zin van de Wav heeft aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. De Staat betoogt voorts, samengevat weergegeven, dat nu hij van de formele werkgever van de vreemdeling geen afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wid heeft ontvangen, op hem geen verplichting rustte op grond van artikel 15, tweede en derde lid, van de Wav.
    
    2.6.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 15 van de Wav (Kamerstukken II 1999/00, 27 022, nr. 3, blz. 10/11) hebben de met de Wid in diverse wetten doorgevoerde wijzigingen inzake de identificatieplicht mede tot doel voor het toezicht en de opsporing van illegale tewerkstelling een instrument te bieden. Daarom is in de Wav de verplichting voor de feitelijk werkgever opgenomen om onverwijld een afschrift van het identiteitsdocument bij de formele werkgever op te vragen, de identiteit van de werkende te verifiëren en de identiteitsmiddelen op te nemen in de administratie. Gelet op de in artikel 15 van de Wav neergelegde verplichting lag het op de weg van de Staat als feitelijk werkgever van de vreemdeling om, vóórdat hij de vreemdeling arbeid liet verrichten, de nationaliteit en identiteit van de vreemdeling te verifiëren aan de hand van een van de formele werkgever te ontvangen afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wid, om zich er aldus rekenschap van te geven dat voor de door de vreemdeling te verrichten werkzaamheden een tewerkstellingsvergunning was vereist en afgegeven. Dat de formele werkgever niet heeft voldaan aan haar verplichting om een afschrift van het identiteitsdocument van de vreemdeling aan de Staat te doen toekomen, laat - anders dan de Staat betoogt - onverlet dat op de Staat de plicht rustte op de voet van artikel 15 van de Wav om de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling mede aan de hand van dat afschrift te verifiëren, alsmede om dat afschrift te bewaren tot tenminste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd. Gelet hierop kan het betoog van de Staat, dat uit artikel 15, vierde lid, van de Wav volgt dat de vreemdeling slechts een op hem betrekking hebbend document als bedoeld in artikel 1, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wid hoeft te verstrekken aan de werkgever die het afschrift van het identiteitsdocument heeft ontvangen, niet slagen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. De Staat betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de opgelegde boete. Hiertoe voert hij aan dat, samengevat weergegeven, van het Ministerie van VROM redelijkerwijs niet kan worden verwacht fysiek aanwezig te zijn bij alle projecten waarbij zij betrokken is, zeker niet in het licht van de eisen die de minister zelf stelt aan een hoofdaannemer in de Notitie Ketenaansprakelijkheid. In dit kader wijst hij op de hoeveelheid aan projecten, de keten van de betrokken aannemers en onderaannemers en de mogelijkheid van meerdere persoonswisselingen op een dag. Naleving van de Wav wordt volgens de Staat steeds geëist van de voor de projecten ingeschakelde aannemers. Ook dient het onderwerp 'tewerkstelling van vreemdelingen op het werk' bij elke bouwvergadering geagendeerd te worden, aldus de Staat. Hij voert eveneens aan dat de minister geen duidelijkheid wil geven over de mate van inspanningen die hij van de Staat verwacht.
    
    De Staat betoogt ook dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de boete had dienen te matigen nu de naleving van de doelstellingen van de Wav eveneens wordt bereikt door controle en handhaving van die wet ten aanzien van de andere partijen die in het onderhavige geval als werkgever in de zin van de Wav zijn aangemerkt. Volgens hem blijkt het beperkte belang van boeteoplegging tevens uit de tijd die is verstreken sinds de controle. Ook kan volgens de Staat van hem niet worden verwacht dat hij zelf op naleving van de Wav controleert op al zijn projecten, omdat hierdoor aanbesteding onmogelijk wordt en de politiek gewenste marktwerking niet kan worden bereikt.
    
    2.7.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr. 200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr. 200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr. 200900632/1/V6; www.raadvanstate.nl) vloeit het volgende voort.
    
    De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen. Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
    
    De rechter dient zonder terughoudendheid te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de boetenormbedragen eveneens als uitgangspunt.
    
    2.7.2. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 12 maart 2008 heeft overwogen, wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen heeft gedaan. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.7.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. 200509111/1; www.raadvanstate.nl), is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van die wet worden nageleefd. In de als bijlage bij het boeterapport gevoegde aannemingsovereenkomst tussen de Rijksgebouwendienst en [bedrijf] zijn geen bepalingen ten aanzien van de Wav opgenomen. Evenmin heeft de Staat voormelde Notitie Ketenaansprakelijkheid overgelegd. Bovendien staat in de als bijlage bij het boeterapport gevoegde verklaring van [projectverantwoordelijke] voor het [project], van 14 november 2005, dat de Wav niet specifiek wordt genoemd in contractstukken met aannemers, en hij niet zeker weet of de Wav wordt genoemd in de bestekken. Derhalve heeft de Staat het risico aanvaard dat de overtredingen zonder zijn medeweten konden plaatsvinden. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, dan wel van een verminderde mate van verwijtbaarheid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hetgeen de Staat in dit verband heeft aangevoerd de minister niet noopte tot matiging van de opgelegde boete.
    
    Dat aan andere partijen voor dezelfde overtreding dezelfde boete is opgelegd, is evenmin een omstandigheid die noopte tot matiging van de aan de Staat opgelegde boete. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2007 in zaak nr. 200606955/1; www.raadvanstate.nl) kunnen ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, verschillende werkgevers dezelfde vreemdeling arbeid laten verrichten en kan aan elk van hen, ingevolge artikel 2, in samenhang met de artikelen 18 en 19a, eerste lid, van de Wav, een boete worden opgelegd, indien geen van hen over een tewerkstellingsvergunning beschikt. Geen grond bestaat voor het oordeel dat indien slechts die andere partijen ten aanzien van de onderhavige overtreding worden beboet, eenzelfde mate van naleving van de doelstellingen van de Wav door de minister wordt bereikt. Evenmin kan uit de tijd die is verstreken sinds de controle worden afgeleid dat de minister beperkt belang heeft bij boeteoplegging. Dat het controleren op de naleving van de Wav het de Staat onmogelijk maakt zijn projecten aan te besteden, heeft hij niet gestaafd en noopte de minister derhalve niet tot matiging van de opgelegde boete.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. De Staat betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte zijn betoog, dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden, niet heeft beoordeeld.
    
    2.8.1. De rechtbank heeft op zichzelf terecht overwogen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200707109/1 (www.raadvanstate.nl), het EVRM niet van toepassing is op een geschil tussen overheden.
    
    Zoals de Afdeling echter tevens heeft overwogen in haar uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1 (www.raadvanstate.nl), geldt de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van het EVRM mede ten grondslag ligt, evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling en noopt dit beginsel er toe dat een geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste ook in artikel 6 van het EVRM is neergelegd, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006/134) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit die jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.
    
    2.8.2. In het onderhavige geval is sprake van de in 2.8.1. vermelde bijzondere omstandigheden, nu de onderhavige zaak een procedure betreft tussen bestuursorganen die deel uitmaken van dezelfde publiekrechtelijke rechtspersoon. Derhalve kan het in 2.8. weergegeven betoog niet leiden tot het ermee beoogde doel.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, gelet op hetgeen is overwogen in 2.4.1., te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Klein Nulent
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2010
    
    218-588.