ECLI:NL:RBUTR:2011:BR3882, Rechtbank Utrecht, 22-07-2011, SBR 10/257, SBR 10/3878 en SBR 10/640
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2011-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunningen voor evenementen in september 2009 verleend in afwijking van gemeentelijk evenementenbeleid. Afwijking van dit beleid is onvoldoende gemotiveerd.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht				
    
    
    zaaknummers: SBR 10/257, SBR 10/3878 en SBR 10/640
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
    [eiser 1], te Woerden, hierna: eiser 1,
    
    
      [eiser 2-1] en [eiser 2-2], te Woerden, hierna: eiser 2,
      gemachtigde: mr. E. Kronemeijer, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand,
    
    
    tezamen eisers,
    
    en
    
    
      de burgemeester van de gemeente Woerden, verweerder,
      gemachtigde: mr. drs. O. Netze, werkzaam bij de gemeente Woerden.
    
    
    
    
      Inleiding
      1.1 Eiser 1 heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 27 juli 2009, waarbij vergunning is verleend voor het evenement Tropical Night op zaterdag 5 september 2009. Bij besluit van 11 januari 2010 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld, welk beroep is geregistreerd onder nummer SBR 10/257. 
      Eiser 1 heeft voorts bezwaar gemaakt tegen de volgende besluiten:
      1) het besluit van 30 september 2009, waarbij verweerder vergunning heeft verleend voor het evenement Koeiemart op 20 en 21 oktober 2009; 
      2) het besluit van 25 mei 2010, waarbij vergunning is verleend voor het evenement Jazzin’ Woerden op zaterdag 29 mei 2010 en 
      3) het besluit van 16 juni 2010, waarbij verweerder vergunning heeft verleend voor het evenement Smartlappenfestival op 19 juni 2010. 
      Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld, welk beroep is geregistreerd onder nummer SBR 10/3878.
    
    
    
      1.2 Eiser 2 heeft bezwaar gemaakt tegen de volgende besluiten:
      1) het besluit van 8 juli 2009, waarbij verweerder vergunning heeft verleend voor het evenement Akoestival in het Westdampark op 6 september 2009;
      2) het besluit van 16 juli 2009, waarbij verweerder vergunning heeft verleend voor het evenement Summerlake Outdoor 2009 op 19 september 2009 op het Defensieterrein;
      3) het besluit van 27 juli 2009, waarbij verweerder vergunning heeft verleend voor het evenement Bierfeste op 26 september 2009;
      4) het besluit van 17 augustus 2009, waarbij verweerder vergunningen heeft verleend voor het evenement Taptoe Woerden op 12 september 2009 en 
      5) het besluit van 27 juli 2009, waarbij vergunning is verleend voor het evenement Tropical Night op zaterdag 5 september 2009. 
      Bij besluit van 11 januari 2010 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld, welk beroep is geregistreerd onder nummer SBR 10/640.
    
    
    1.3 De beroepen zijn behandeld ter zitting van 6 juli 2011, waar eisers in persoon zijn verschenen. Tevens zijn gemachtigden voornoemd verschenen. 
    
    
      Overwegingen
      2.1 De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of het beroepschrift van eisers ontvankelijk is. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
      
    2.2 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Ter zitting hebben eisers gesteld ter hoogte van hun perceel het geluid bij een evenement vanaf het Kerkplein goed te kunnen horen. De rechtbank acht dit aannemelijk, gelet op het geproduceerde geluidsniveau in de open lucht en de ligging van de woningen van eisers. Aangezien het Westdampark en het Defensieterrein vanaf de woning van eiser 2 (nog) dichterbij zijn gelegen dan het Kerkplein en eiser 1 enkel beroep heeft ingesteld ten aanzien van de op het Kerkplein verleende evenementenvergunningen, kunnen eisers in dit kader als belanghebbenden in vorenbedoelde zin worden aangemerkt. 
    
    2.3 De rechtbank stelt ten aanzien van de ontvankelijkheid voorts vast dat de beroepen zijn gericht tegen evenementen die in 2009 en 2010 hebben plaatsgevonden. Voor zover de bezwaren van eisers erop gericht zijn die evenementen geen doorgang te laten vinden, kunnen die bezwaren geen doel meer treffen. In zoverre hebben eisers geen belang meer bij een inhoudelijk oordeel over de besluiten op bezwaar. Eisers hebben echter gesteld dat hun bezwaren zich niet alleen richten op de verleende vergunning voor de onderhavige evenementen, maar dat zij tevens van de rechter een oordeel verlangen over de wijze waarop verweerder in de toekomst vergunningen mag verlenen. Eisers hebben er in dat kader op gewezen dat er jaarlijks meerdere evenementen worden georganiseerd en dat dit ook in de toekomst weer zal gebeuren. Omtrent dit gestelde procesbelang van eisers overweegt de rechtbank dat uit de stukken blijkt dat er meerdere malen per jaar evenementen met versterkt geluid plaatsvinden en dat het in de lijn der verwachting ligt dat de vergunninghouders in de toekomst wederom evenementenvergunningen zullen aanvragen. Aannemelijk is dat verweerder (telkens) pas zal besluiten op bezwaar nadat het evenement heeft plaatsgevonden, gezien de korte periode tussen de datum van vergunningverlening en de data waarop het evenement plaatsvindt, waardoor eisers aldus hun belang bij een inhoudelijk besluit op bezwaar behouden, ook al kan dit besluit de evenementen in 2009 en 2010 niet meer raken. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de rechtspraak van de ABRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 24 augustus 2005, LJN: AU1396. Eisers zijn daarom in bezwaar terecht als belanghebbende aangemerkt en voorts ontvankelijk in hun beroep. 
    
    2.4 Eisers hebben - kort samengevat - aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het in artikel 4.1.7 van de Algemene Plaatselijke Verordening Woerden 2007 (verder: de APV) opgenomen verbod tot het veroorzaken van geluidsoverlast. De betrokken belangen zijn niet op een zorgvuldige en evenwichtige wijze tegen elkaar afgewogen. 
     
    
      In dit kader hebben eisers gesteld dat bij evenementen onderscheid moet worden gemaakt of zij in of buiten een wooncentrum plaatsvinden, met of zonder versterkte muziek, wel of niet in de open lucht en overdag, ’s avonds of ’s nachts. Eisers bestrijden de geldigheid van het evenementenbeleid voor zover vergunningen worden verleend met kunstmatig versterkte muziek tot 80 decibel, midden in een woonkern, in de open lucht en tot in de nacht. Ten onrechte ziet verweerder een evenement met een geluidsniveau van 80 decibel niet als overlast. Bovendien is deze door verweerder gekozen norm nergens op gebaseerd. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid door de evenementenvergunningen te verlenen. Verder hebben eisers gesteld dat, als het niet gaat om een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, artikel 4.1.7 van de APV van toepassing is en dat dan het verbod om geluidhinder te veroorzaken geldt.
      Eiser 2 heeft aangevoerd dat de evenementenvergunningen willekeurig zijn verleend nu er geen inhoudelijke overweging aan de wenselijkheid van het al dan niet verlenen van de vergunningen ten grondslag ligt. Verweerder heeft zijn beleid omtrent evenementen in het onderhavige geval niet toegepast, althans op een onredelijke manier toegepast, door zoveel evenementen in één maand (september 2009) te vergunnen. Ook heeft verweerder nagelaten om een belangenafweging te verrichten, waarbij bij voorbeeld de noodzaak voor het produceren van het vergunde geluidsniveau had kunnen worden beschouwd. Tot slot heeft eiser 2 gesteld dat het produceren van geluid steeds wordt vergund, terwijl dat niet in alle gevallen is aangevraagd.
    
    
    
      2.5 Op grond van artikel 2.2.2, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de vergunning worden geweigerd in het belang van:
      a. de openbare orde;
      b. het voorkomen of beperken van overlast;
      c. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;
      d. de zedelijkheid of gezondheid.
    
    
    Op grond van artikel 4.1.7, eerste lid, van de APV is het verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt. 
    
    2.6 Een evenementenvergunning kan slechts worden geweigerd op een van de in artikel 2.2.2, tweede lid, van de APV genoemde gronden. Daarbij komt aan het bestuursorgaan, zoals blijkt uit het feit dat het gaat om een zogenoemde ‘kan’-bepaling, beleidsvrijheid toe. De bestuursrechter dient die beleidsvrijheid te respecteren en moet zich dan ook terughoudend opstellen bij de beoordeling van de belangenafweging die in dat kader heeft plaatsgevonden. Voor de rechtbank is daarom ter beoordeling of het bestuursorgaan de verleende vergunningen in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    
    2.7 De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de onderhavige evenementen als inrichting in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer zijn aan te merken. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. In artikel 1.1 van de Wet milieubeheer is het begrip inrichting gedefinieerd als: “elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”. Aangezien het betreffende terrein slechts incidenteel wordt gebruikt voor evenementen en ook de muziekinstallaties niet permanent aanwezig zijn, is geen sprake van een activiteit die “pleegt te worden verricht”. 
     
    Bovendien zijn de betreffende terreinen niet nauwkeurig begrensd en kunnen zij ook niet nauwkeurig begrensd worden, omdat het openbaar terrein betreft dat tevens toegankelijk moet blijven voor andere gebruikers. De rechtbank verwijst ter onderbouwing naar de uitspraken van de ABRS van 10 oktober 1996 (LJN: AP7668), 10 juni 1999 (LJN: AP5964) en 22 juni 2005 (LJN: AT7993).
    
    
      2.8 De rechtbank kan eisers niet volgen in hun stelling dat het evenementenbeleid in strijd is met het verbod van artikel 4.1.7 van de APV om geluidsoverlast te veroorzaken. Op grond van artikel 2.2.2, tweede lid, onder b, van de APV kan een evenementenvergunning worden geweigerd in het belang van het voorkomen of beperken van overlast, in dit geval geluidhinder. De rechtbank wijst erop dat verweerders evenementenbeleid een nadere invulling vormt van de artikelen 2.2.2 en 4.1.7 van de APV en overweegt hierover als volgt.
      In de inleiding van het evenementen- en festiviteitenbeleid “Samen houden we het leuk” van de gemeente Woerden uit 2005 (verder: het evenementenbeleid) is vermeld dat er voorheen te vaak sprake was van overbelasting van de woon- en leefsituatie en dat het beleid een leidraad biedt om de vergunningverlening van evenementen in goede banen te leiden. Het evenementenbeleid heeft tevens tot doel een afwegingskader te vormen voor afweging van de door de APV beschermde belangen versus de belangen van organisatoren/ondernemers, omwonenden en het toeristisch recreatief belang. In hoofdstuk 7 van het evenementenbeleid is vermeld dat het geluidsniveau op straat, gemeten bij de eerste gevel van een derde, niet hoger mag zijn dan 80 decibel. Verder is vermeld dat de gemeente in het weekend een uiterste eindtijd van 01.00 uur hanteert en is uiteengezet dat een evenementenkalender moet worden opgesteld, omdat dit voor de voorspelbaarheid van rust en belasting voor het woon- en leefklimaat bevorderend is. Hierbij is vermeld dat om het weekend de garantie op rust de limiet moet blijven en dat derhalve slechts om het weekend een belastend evenement (een evenement met versterkte muziek) mag plaatsvinden. Onder de paragraaf ‘locaties’ is nog vermeld dat de evenementenkalender een beheersinstrument is voor wat betreft locaties, waarbij het uitgangspunt ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ geldt. 
      Ten aanzien van de stelling van eisers dat het in het evenementenbeleid opgenomen geluidsniveau van 80 decibel niet acceptabel is, overweegt de rechtbank dat dit maximaal toegestane geluidsniveau door de gemeenteraad aanvaardbaar is geacht, mede met het oog op de geluidsoverlast voor omwonenden en op frequentie en duur van een evenement met versterkte muziek. Door verweerder is in dit verband ter zitting toegelicht dat voor de norm van 80 decibel aansluiting is gezocht bij de normen die worden gehanteerd door andere gemeenten en dat voor versterkte muziek bezwaarlijk een kleiner aantal decibellen vergund kan worden. De rechtbank overweegt dat eisers hun stelling dat voor versterkte muziek ook volstaan zou kunnen worden met 60 decibel, niet hebben onderbouwd met bijvoorbeeld een deskundigenoordeel. 
      De rechtbank is alles overziende van oordeel dat niet is gebleken dat het evenementenbeleid, voor wat betreft het aantal toegestane evenementen, de duur en de vaststelling van het maximale geluidsniveau, niet blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. 
    
    
    
      2.9 Eisers hebben betoogd dat in de verleende vergunningen ten onrechte steeds een geluidsniveau van 80 decibel is opgenomen, terwijl dit leidt tot onaanvaardbare hinder voor omwonenden. De rechtbank stelt vast dat aan de in geding zijnde evenementenvergunningen het voorschrift is verbonden dat het maximale geluidsniveau van de versterkte muziek niet boven de 80 decibel mag komen, gemeten op straat ter hoogte van de dichtstbijzijnde gevel van een door een derde bewoonde woning. Zoals hierboven onder 2.8 is overwogen, acht de rechtbank het evenementenbeleid ook op dit onderdeel niet onredelijk. Nu de geluidsvoorschriften in de verleende vergunningen gelijk zijn aan de norm uit het evenementenbeleid, ziet de rechtbank geen grond om het maximaal toegestane geluidsniveau van de onderhavige evenementen in beginsel als onacceptabel aan te merken. 
      Eiser 2 heeft aangevoerd dat het produceren van geluid ook wordt vergund wanneer dat niet (expliciet) is aangevraagd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de bestreden besluiten zien op jaarlijks terugkerende evenementen, waarvan bekend is dat er versterkte muziek wordt gebruikt. Daarnaast heeft verweerder aangevoerd dat indien in de vergunningaanvragen is gemeld dat er podia worden geplaatst, dat wordt aangemerkt als een (impliciet) verzoek om versterkt geluid te mogen produceren. De rechtbank kan verweerder hierin volgen en merkt nog op dat in de aanvragen eveneens expliciet is vermeld dat er optredens of een muziekavond worden gehouden. 
    
    
    
      2.10 Eiser 2 heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte in afwijking van het evenementenbeleid heeft gehandeld door in één maand (september 2009) een groot aantal evenementen te vergunnen. Verweerder heeft voor het afwijken van de frequentie van de evenementen en het maken van een belangenafwijking verwezen naar het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 20 januari 2009. 
      De rechtbank stelt vast dat, gelet op de verstrekte vergunningen waarin de geluidsnorm van 80 decibel is opgenomen, in vier achtereenvolgende weekenden belastende evenementen zijn vergund: het evenement Tropical Night op zaterdag 5 september 2009, het evenement Akoestival op 6 september 2009, het evenement Taptoe Woerden op 12 september 2009, het evenement Summerlake Outdoor 2009 op 19 september 2009 en het evenement Bierfeste op 26 september 2009. Dit staat haaks op het door verweerder gehanteerde beleid dat om het weekend de garantie op rust de limiet moet blijven en dat daarom slechts om het weekend een belastend evenement mag plaatsvinden. Verweerder heeft bij besluit van 20 januari 2009  besloten expliciet af te wijken van het evenementenbeleid. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. 
    
    
    
      2.11 Uit artikel 4:84 van de Awb vloeit voort dat afwijking van een beleidsregel slechts mogelijk is indien bijzondere omstandigheden daartoe nopen. Daaronder moeten worden verstaan omstandigheden die niet reeds in de beleidsregel zijn verdisconteerd en waarbij strikte navolging van de beleidsregel zou leiden tot een uitkomst die door het bestuursorgaan niet is beoogd; zie de uitspraak van de ABRS van 16 februari 2005, LJN: AS6225. 
      De rechtbank wijst erop dat het evenementenbeleid is opgesteld omdat er voordien teveel evenementen waren, waardoor het woongenot in de knel kwam. Het evenementenbeleid was bedoeld om de verschillende belangen in evenwicht te houden. Daartoe zijn in het beleid regels opgenomen over frequentie en duur van evenementen en over de communicatie met omwonenden. Een voor omwonenden belangrijk en voor verweerder eenvoudig te hanteren houvast daarbij is de regel dat in twee opeenvolgende weekenden geen belastende evenementen mogen plaatsvinden. Voorts voorziet de evenementenkalender erin dat ruim van tevoren de meeste evenementen bekend zijn, zodat omwonenden daarmee rekening kunnen houden en desgewenst tijdig hun zienswijze daarover naar voren kunnen brengen. Teneinde een en ander te waarborgen is in het beleid, eveneens duidelijk en eenvoudig controleerbaar, voor vergunningaanvragers bepaald: wie het eerst komt, het eerst maalt. 
    
    
    
      2.12 Verweerder is in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het besluit van 20 januari 2009, van zijn eigen beleid afgeweken door in meerdere opeenvolgende weekenden belastende evenementen toe te staan. Het besluit van 20 januari 2009 vermeldt omtrent de in september te organiseren evenementen dat er meer aanvragen zijn dan voorgaande jaren en dat verweerder alle organisatoren een kans wil geven om hun evenement te houden. Voorts acht het college het grote aantal evenementen waardevol voor de gemeente Woerden. 
      De rechtbank constateert dat in dat besluit ten onrechte vermeld staat dat bij het evenement Akoestival geen versterkte muziek wordt gebruikt. Voorts wordt in het besluit van 20 januari 2009 niets vermeld over de op 5 september 2009 en 19 september 2009 gehouden evenementen Tropical Night en Summerlake Outdoor 2009, waarbij - zonder nadere toelichting - is afgeweken van de evenementenkalender. Ten slotte valt op dat in het besluit van 20 januari 2009 de belangen van de organisatoren worden benadrukt, terwijl aan die van de omwonenden niet expliciet aandacht is besteed. Ook het bestreden besluit vermeldt hierover weinig of niets. 
      De rechtbank is van oordeel dat in het besluit van 20 januari 2009 geen bijzondere omstandigheden worden omschreven waarmee bij het vaststellen van het beleid geen rekening is gehouden. Immers, destijds is voorzien in de mogelijkheid dat meerdere aanvragers opteren voor eenzelfde datum. Daarvoor was nu juist de regel: wie het eerst komt, het eerst maalt, opgenomen. Uit het besluit van 20 januari 2009, noch uit het bestreden besluit blijkt om welke reden die regel in dit geval niet kon worden gevolgd. 
      Het voorgaande leidt in de eerste plaats tot de conclusie dat verweerder, met de verwijzing naar het besluit van 20 januari 2009, het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij de afwijking van het beleid onvoldoende acht geslagen op de belangen van de omwonenden. Zo is niet gebleken van enige belangenafweging met betrekking tot onder meer de vergunde duur van evenementen en de tijden waarop deze plaatsvinden (in relatie tot de gestelde geluidsoverlast). Het voorgaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder aldus zijn besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en dat hij niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    
    2.13 Gelet op het voorgaande is het besluit van 11 januari 2010 genomen in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal het beroep om die reden gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser 2 te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    2.14 De rechtbank zal verweerder veroordelen in de kosten die eiser 2 in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 874,- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de behandeling ter zitting, waarde per punt € 437,-). Daarnaast zal verweerder aan eiser 2 het griffierecht moeten vergoeden.
      
    
     
    
      Beslissing 
      De rechtbank Utrecht, 
    
    
    
      In de zaak SBR 10/257:
      3.1	verklaart het beroep ongegrond; 
    
    
    
      In de zaak SBR 10/3878:
      3.2 	verklaart het beroep ongegrond; 
    
    
    
      In de zaak SBR 10/640:
      3.3  	verklaart het beroep gegrond; 
    
      
    3.4  	vernietigt het besluit van 11 januari 2010; 
      
    3.5	draagt verweerder op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiser 2 te nemen;
    
    3.6	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 2 ten bedrage van € 874,-;
      	
    
      3.7  	bepaalt dat verweerder het door eiser 2 betaalde griffierecht ten bedrage van 
      € 150,- aan hen vergoed. 
    
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.N. Noorman, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2011. 
      
    De griffier:          					De rechter: 
      
    
    
    
    
    
      
      
      
    mr. J.C. van Vuren          				mr. M.N. Noorman
                   
      
    Afschrift verzonden op: 
      
      
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. 
      
    De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.