ECLI:NL:RVS:2006:AV0934, Raad van State, 01-02-2006, 200502925/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (hierna: het college) [appellante sub 1A] onder oplegging van een dwangsom gelast op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), voor 1 juli 2003 de (administratieve en technische) werkzaamheden ten behoeve van het transportbedrijf te beëindigen en beëindigd te houden (strijdig gebruik van de gebouwen), voor 1 mei 2003 de stalling van voertuigen en/of materieel ten behoeve van het transportbedrijf te beëindigen en beëindigd te houden en voor 1 juni 2003 de illegaal aangelegde verharding te verwijderen en verwijderd te houden.

200502925/1.
      Datum uitspraak: 1 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellante sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], gevestigd respectievelijk wonend te [plaats],
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 03/4806 en 04/1292 van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 februari 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten sub 1
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (hierna: het college) [appellante sub 1A] onder oplegging van een dwangsom gelast op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), voor 1 juli 2003 de (administratieve en technische) werkzaamheden ten behoeve van het transportbedrijf te beëindigen en beëindigd te houden (strijdig gebruik van de gebouwen), voor 1 mei 2003 de stalling van voertuigen en/of materieel ten behoeve van het transportbedrijf te beëindigen en beëindigd te houden en voor 1 juni 2003 de illegaal aangelegde verharding te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 28 oktober 2003 heeft het college, voor zover hier van belang, het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 30 juli 2003 heeft het college aan [appellant sub 1D] aanlegvergunning voor de verharding op het perceel geweigerd.
    
    Bij besluit van 12 februari 2004 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2005, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van 28 oktober 2003 en 12 februari 2004 ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 28 oktober 2003 vernietigd wat de lasten onder dwangsom strekkende tot het beëindigen en beëindigd houden van de werkzaamheden in de voormalige bedrijfswoning en de overige gebouwen ten behoeve van het transportbedrijf betreft, het besluit van 12 februari 2004 vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten sub 1 bij brief van 4 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en het college bij brief van 1 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 4 april 2005, hoger beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 3 mei 2005. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 29 april 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 20 juni 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 1 juli 2005 heeft het college nadere stukken ingediend.
    
    Bij brief van 22 juli 2005 hebben appellanten sub 1 van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van zowel het college als appellanten sub 1. Deze zijn aan de partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2005, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door H.H. van der Ster, T. Ruhnke en A.T.N. Warmerdam, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De thans nog in geschil zijnde bij besluit van 9 april 2003 opgelegde lasten onder dwangsom zijn gericht aan [appellante sub 1A] Omdat alleen de overtreder een dwangsom kan verbeuren, is in beginsel slechts hij bij die lasten als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan te merken. [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] zijn door de oplegging van de lasten onder dwangsom dan ook niet rechtstreeks in hun belangen getroffen. Aangezien het door appellanten sub 1 ingestelde hoger beroep zich slechts richt tegen de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de opgelegde lasten onder dwangsom, verklaart de Afdeling het hoger beroep van [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    2.2.    Het college betoogt dat [appellante sub 1A] wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Daartoe voert het college aan dat door gewijzigde verhoudingen binnen het transportbedrijf en gewijzigde privaatrechtelijke verhoudingen met betrekking tot de in het geding zijnde gronden en opstallen, het transportbedrijf is verplaatst en niet de reële mogelijkheid dan wel de intentie bestaat naar het perceel terug te keren.
    
        Namens [appellante sub 1A] is uitdrukkelijk gesteld dat het transportbedrijf onder druk van de opgelegde dwangsommen is verplaatst. Gezien het tijstip, waarop bovenvermelde wijzigingen hebben plaatsgevonden, acht de Afdeling dit niet onaannemelijk.
    
        Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 april 1999, no. H01.98.1513, AB 1999, 401 betekent de omstandigheid dat het voor [appellante sub 1A] belastende besluit heeft gesorteerd in het beoogde effect niet dat [appellante sub 1A] geen belang meer heeft bij een beoordeling van dat besluit. Dit betoog faalt derhalve.
    
        Voor zover het college betoogt dat de rechten op het overgangsrecht thans zijn verwerkt vanwege de aard en de duur van de onderbreking van het afwijkende gebruik, merkt de Afdeling op dat de vraag of het transportbedrijf na het vertrek per 1 februari 2004 thans nog aanspraak kan maken op het overgangsrecht in het kader van het voorliggende geschil niet aan de orde kan komen.
    
    2.3.    Op het perceel rustte ten tijde van de bestreden besluiten van 28 oktober 2003 en 12 februari 2004 ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied Leidschendam 1978" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarische doeleinden C (met landschappelijke waarde)".
    
        Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Agrarische doeleinden C (met landschappelijke waarde)" aangewezen gronden bestemd voor de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven met behoud van de aldaar voorkomende landschappelijke waarden.
    
        Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de gronden binnen het plangebied te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangewezen bestemmingen en deze voorschriften.
    
        Ingevolge artikel 27, vijfde lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, is het verboden de gebouwen binnen het plangebied, die worden of reeds zijn gebouwd op plaatsen, waar dit krachtens het plan is toegestaan te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangegeven bestemmingen.
    
        Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder B, sub a, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, is het aanleggen of verharden van wegen, paden, parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen buiten de erven van bedrijfsgebouwen of woningen op of in de gronden binnen het plangebied zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) voor de gronden met de in de artikelen 5, 7, 8 en 9 beschreven bestemmingen verboden.
    
        Ingevolge artikel 33, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, mogen gronden en opstallen die bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn voor andere doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemming ingevolge het plan mogen worden gebruikt, voor die doeleinden in gebruik blijven, doch is het verboden dit bestaande gebruik van gronden en opstallen te veranderen in een gebruik voor doeleinden, die van de bestemming van de grond afwijken, tenzij in een gebruik dat meer overeenkomt met de bestemming.
    
    2.4.    Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel ten behoeve van een transportbedrijf in strijd is met artikel 27, eerste en derde lid, van de planvoorschriften. Voorts is niet in geding dat het aanbrengen van verharding op het perceel zonder aanlegvergunning in strijd is met artikel 14 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 28, eerste lid, van de planvoorschriften.
    
    2.5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat op het perceel op 17 februari 1984, de datum waarop het bestemmingsplan van kracht is geworden (hierna: de peildatum), tenminste een transportbedrijf van enige omvang was gevestigd. Subsidiair is het college van mening dat het overgangsrecht niet meer in volle omvang van toepassing is, omdat het gebruik van het perceel op of na de peildatum meer in overeenstemming is gebracht met het bestemmingsplan. Daartoe stelt het college dat in een na de peildatum gelegen periode slechts sprake was van gebruik door één vrachtauto.
    
        Het betoog faalt. Gelet op de door appellanten sub 1 overgelegde stukken, met name de Hinderwetvergunning van 26 augustus 1980 voor onder meer een opslag voor drie ton witte diesel en een pompinstallatie, de inschrijving in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel van de vestiging van een transportbedrijf op het perceel op 1 februari 1980, de stukken van 23 mei 1980 van de vergadering van de commissie voor openbare werken en ruimtelijke ordening en de getuigenverklaringen ter zitting bij de rechtbank, welke niet door het college zijn betwist, heeft de rechtbank terecht aannemelijk geacht dat op het perceel op de peildatum een transportbedrijf was gevestigd.
    
        Nu het college in zijn besluit van 28 oktober 2003 er vanuit is gegaan dat zulks niet het geval is, voldoet dit besluit niet aan het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college nader zal moeten onderzoeken of sprake is geweest van onderbreking van de bedrijfsactiviteiten waardoor de bescherming door het overgangsrecht zou kunnen zijn vervallen en, indien dit niet het geval zou zijn geweest, tot welke omvang de bedrijfsactiviteiten door het overgangsrecht worden beschermd. Deze vragen dienen bij de door het college te nemen beslissing op bezwaar aan de orde te komen en zijn thans niet aan de orde, nu het ter toetsing staande besluit ten onrechte van geen enkele overgangsrechtelijke bescherming is uitgegaan.
    
    2.6.    Voorts betoogt het college dat de rechtbank heeft miskend dat de transportactiviteiten zeer kleinschalig waren en de geparkeerde vrachtwagens niet vanaf de openbare weg zichtbaar zijn, zodat hij niet op de hoogte had kunnen zijn van de overtreding van het vóór de peildatum geldende bestemmingsplan.
    
        Uit de stukken van 23 mei 1980 van de vergadering van de commissie voor openbare werken en ruimtelijke ordening blijkt van het bestaan van Transportbedrijf [partij]. Voor zover stukken zijn vernietigd waaruit het bestaan van dit bedrijf zou kunnen blijken, zoals volgt uit hetgeen namens het college ter zitting bij de rechtbank is aangegeven, dient dit voor risico van het college te komen. Het college had, mede gelet op het feit dat het transportbedrijf bijna vier jaren vóór de peildatum reeds op het perceel was gevestigd, op de hoogte kunnen zijn van het gebruik van het perceel ten behoeve van een transportbedrijf en had dit gebruik dan ook kunnen wraken. Het betoog faalt dan ook.
    
    2.7.    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat, aangezien de weigering om aanlegvergunning te verlenen is gebaseerd op het uitgangspunt dat het overgangsrecht niet van toepassing is op de exploitatie van het transportbedrijf, het besluit van 12 februari 2004 wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb diende te worden vernietigd.
    
    2.8.    [appellante sub 1A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte slechts het besluit van 28 oktober 2003 heeft vernietigd voor zover het beëindigen en beëindigd houden van de werkzaamheden in de voormalige bedrijfswoning en de overige gebouwen ten behoeve van het transportbedrijf betreft.
    
        Dit betoog slaagt. Gelet op het in de uitspraak overwogene met betrekking tot het gebruik van het perceel voor de activiteiten van het transportbedrijf, dient er vanuit te worden gegaan dat de rechtbank heeft bedoeld het besluit van 28 oktober 2003 strekkende tot het beëindigen en beëindigd houden van de stalling van voertuigen en/of materieel ten behoeve van het transportbedrijf en het verwijderen en verwijderd houden van de illegaal aangelegde verharding eveneens te vernietigen.
    
    2.9.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] met betrekking tot de aan [appellante sub 1A] opgelegde lasten onder dwangsom is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellante sub 1A] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de lasten onder dwangsom strekkende tot het beëindigen en beëindigd houden van de stalling van voertuigen en/of materieel ten behoeve van het transportbedrijven en tot het verwijderen en verwijderd houden van de illegaal aangelegde verharding niet zijn vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, vernietigt de Afdeling het besluit van 28 oktober 2003 voor zover daarbij de lasten onder dwangsom strekkende tot het beëindigen en beëindigd houden van de stalling van voertuigen en/of materieel ten behoeve van het transportbedrijven en tot het verwijderen en verwijderd houden van de illegaal aangelegde verharding niet zijn vernietigd.
    
    2.10.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld en dient opnieuw op de bezwaren van [appellante sub 1A] en van [appellant sub 1D] te beslissen met inachtneming van deze uitspraak en de aangevallen uitspraak, voor zover die in stand is gebleven.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep met betrekking tot de aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 1A] opgelegde lasten onder dwangsom van [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[appellante sub 1A]" gegrond;
    
    III.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg ongegrond;
    
    IV.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 februari 2005, zaak nos. AWB 03/4806 en 04/1292, voor zover daarbij de lasten onder dwangsom strekkende tot het beëindigen en beëindigd houden van de stalling van voertuigen en/of materieel ten behoeve van het transportbedrijf en tot het verwijderen en verwijderd houden van de illegaal aangelegde verharding niet zijn vernietigd;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 28 oktober 2003, kenmerk 2003/4400, voor zover het de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[appellante sub 1A]" opgelegde lasten onder dwangsom betreft;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[appellante sub 1A]" in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Leidschendam-Voorburg aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[appellante sub 1A]" onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII.    gelast dat de gemeente Leidschendam-Voorburg aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[appellante sub 1A]" het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00 (zegge: vierhonderdveertien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2006
    
    328-499.