ECLI:NL:RVS:2004:AO4366, Raad van State, 25-02-2004, 200303767/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 september 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) aan [vergunninghouder] vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), vrijstelling op grond van artikel 2.5.14, onder f, van de Bouwverordening en bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van diens woonhuis aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Woensel, sectie […], nummer […].

200303767/1.
      Datum uitspraak: 25 februari 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 13 mei 2003 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 september 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) aan [vergunninghouder] vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), vrijstelling op grond van artikel 2.5.14, onder f, van de Bouwverordening en bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van diens woonhuis aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Woensel, sectie […], nummer […].
    
    Bij besluit van 15 april 2002 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 mei 2003, verzonden op 16 mei 2003, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juni 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 28 juli 2003 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is vergunninghouder in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Hij heeft te kennen gegeven van deze gelegenheid gebruik te willen maken.
    
    Bij brief van 1 augustus 2003 heeft vergunninghouder een memorie ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2003, waar appellant in persoon, het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.H.G. Schavemaker, ambtenaar der gemeente, en vergunninghouder, in persoon, vergezeld van ing. M.M. van Kessel, gemachtigde, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het bouwplan voorziet in de bouw van een tuinkamer met kelder aan de zuidzijde van de woning en in vergroting van de slaapkamer op de eerste verdieping aan de noordzijde. Voorts wordt de garage/berging ingericht ten behoeve van gebruik als werkkamer/berging.
    
    2.2.    Appellant heeft in hoger beroep – kort weergegeven – betoogd dat de vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO uitsluitend is bedoeld voor planologisch ondergeschikte bouwwerken, dat het bouwplan ten onrechte niet als één geheel is beschouwd, dat de tuinkamer niet als bijgebouw, maar als uitbreiding van het hoofdgebouw dient te worden aangemerkt, dat door de uitbreidingen een gebouw zal ontstaan dat zich niet goed meer voegt in het ruimtelijk beeld ter plaatse, dat de hoofdmassa van de woning tot op de zijdelingse perceelsgrens komt te staan, waardoor de totale bebouwing nog massaler en dominanter wordt, dat het bouwplan de groene ader, die door het [gebied] loopt, zal verstoren en dat bij uitvoering van het bouwplan zijn privacy en woongenot zullen worden aangetast en de waarde van zijn woning zal dalen.
    
    2.3.    Ingevolge het geldende bestemmingsplan ‘Woensel Noord-Oost’ rust op het onderhavige perceel de bestemming woondoeleinden.
    
    2.4.    Het betreft een globaal bestemmingsplan dat niet beoogt een nieuw planologisch en stedenbouwkundig regime te introduceren, doch destijds in procedure is gebracht om te voldoen aan artikel 33 van de WRO. Het bestemmingsplan heeft als uitgangspunt, voor zover in de voorschriften niet anders is bepaald, de bestaande legale situatie vast te leggen.
    
    2.5.    Ingevolge artikel 7.1 van het bestemmingsplan mag, behoudens het onder 7.2 en 7.3 bepaalde, op de in de artikelen 4 en 5 bedoelde gronden slechts worden gebouwd overeenkomstig het plan zoals dat door burgemeester en wethouders op grond van artikel 11 van de WRO voor dit gebied is uitgewerkt en door gedeputeerde staten onherroepelijk is goedgekeurd.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 7.2 van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, is bouwen voor het tijdstip waarop het bestemmingsplan is uitgewerkt en onherroepelijk is goedgekeurd, mogelijk mits het aannemelijk is dat het bouwplan past in de toekomstige uitwerking.
    
    2.7.    Ingevolge artikel 7.3 van het bestemmingsplan is bouwen vooruitlopende op de uitwerking mogelijk in de gevallen bedoeld onder 7.3.1 tot en met 7.3.4.
    
    2.8.    Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, onder a, sub 1, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985), kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen voor een uitbreiding van of een bijgebouw bij een woongebouw in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft.
    
    2.9.    De rechtbank is met het college van oordeel dat de tuinkamer als een bijgebouw is aan te merken en dat het bestemmingsplan voor de bouw daarvan een directe titel biedt.
    
        Voorts heeft het college voor de uitbreiding van de slaapkamer een vrijstellingsprocedure ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO gevolgd, omdat het bestemmingsplan voor uitbreiding van de hoofdmassa van een woning geen bouwtitel biedt en voorts een uitwerkingsplan ontbrak.     Aangezien het bestemmingsplan onvoldoende kwantitatieve criteria bevat en een conserverende werking beoogt, heeft het college aansluiting gezocht bij het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Vaartbroek 1985’ om te beoordelen of de uitbreiding van de slaapkamer past in de toekomstige uitwerking van het plan. Het college is vervolgens tot de conclusie gekomen dat dit het geval is, waarna het vrijstelling van artikel 7, eerste lid, van het bestemmingsplan heeft verleend.
    
    2.10.    Het betoog van appellant dat de vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO alleen bedoeld is voor planologisch ondergeschikte bouwwerken treft geen doel.
    
        Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen dwingt de tekst van artikel 20 van het Bro 1985 niet tot de beperkte uitleg die appellant daaraan gegeven wil zien. Bedoelde artikelen geven de mogelijkheid tot het verlenen van vrijstelling voor uitbreiding van of voor een bijgebouw bij woongebouwen in de bebouwde kom. In tegenstelling tot bij voorbeeld de regeling voor woongebouwen buiten de bebouwde kom, zijn in deze regeling, afgezien van het aantal woningen, geen restricties gesteld. Dat is beoogd de toepassing van deze vrijstelling meer te beperken blijkt evenmin uit de Nota van Toelichting, waarin met betrekking tot deze woningen slechts is vermeld dat de vrijstelling er niet toe mag leiden dat het aantal zelfstandige woningen in de gemeente toeneemt. De door appellant aangehaalde jurisprudentie maakt dit niet anders.
    
    2.11.    Het bouwplan voorziet in het bouwen van een tuinkamer die functioneel zo nauw verbonden is met het hoofdgebouw dat deze in dit opzicht niet ondergeschikt is aan de woning, maar daarvan deel uitmaakt. Ook in bouwkundig opzicht kan de tuinkamer niet los gezien worden van het hoofdgebouw, reeds omdat zij in directe verbinding staat met de woonkamer.  Aldus is niet sprake van een bijgebouw, maar van uitbreiding van de woning. Dat betekent dat niet alleen door de uitbreiding van de woning aan de zijde van de garage/berging de hoofdmassa van de woning toeneemt, maar ook door de uitbreiding met de tuinkamer, waarvoor het bestemmingsplan evenmin een bouwtitel biedt.
    
    De uitvoering van het bouwplan zal derhalve tot gevolg hebben dat de in artikel 4, lid B, aanhef en onder 1, sub a, in samenhang bezien met de aanduiding op de plankaart van het voormalige bestemmingsplan
    
    ’Vaartbroek 1985’, voor een woning aangegeven maximale inhoudsmaat van 750 m3 niet onaanzienlijk wordt overschreden, nu de inhoud van de bestaande woning reeds circa 656 m3 bedraagt en de inhoud van de tuinkamer en de uitbreiding van de slaapkamer respectievelijk 135 m3 en 14 m3 zullen worden. Derhalve is niet aannemelijk dat het bouwplan past in het toekomstige uitwerkingsplan, waardoor niet aan de voorwaarde van het hiervoor aangehaalde artikel 7.2 van het bestemmingsplan is voldaan, terwijl evenmin de in de artikelen 7.3.1 tot en met 7.3.4 van het bestemmingsplan vermelde uitzonderingen op het bouwplan van toepassing kunnen worden geacht, nu het college ook zelf heeft aangegeven dat voor uitbreiding van de hoofdmassa het bestemmingsplan geen bouwtitel biedt.
    
        Voorts staat de garage/berging, die als werkkamer/berging zal worden ingericht en gebruikt, tot op de zijdelingse perceelsgrens met appellant. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zal de werkkamer/berging eveneens in directe verbinding met de woning komen te staan en in functioneel opzicht daarvan deel uitmaken. Het bouwplan heeft derhalve ook tot gevolg dat de woning tot op de perceelsgrens van appellant komt te staan, hetgeen in strijd is met artikel 4, lid B, aanhef en onder 1, sub e, van het voormalige bestemmingsplan ‘Vaartbroek 1985’. In dat artikel is bepaald dat de afstand tussen de woning en een zijdelingse perceelsgrens ten minste twee meter dient te zijn. De door het college gegeven interpretatie van dit voorschrift, dat de aan te houden afstand van twee meter slechts voor één van de zijdelingse perceelsgrenzen geldt, wordt niet gevolgd. Een dergelijke interpretatie leidt tot ondergraving van de bedoeling van het bestemmingsplan.
    
    2.12.    Gelet op het vorenstaande had het college, bij de beantwoording van de vraag of vrijstelling ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO kan worden verleend, zich niet mogen beperken tot de uitbreiding van de slaapkamer, maar daarbij ook de uitbreiding van de woning met de tuinkamer en het feit dat de woning tot op de perceelsgrens komt te staan in aanmerking moeten nemen. Aangezien het totale bouwplan aldus voorziet in een uitbreiding van de hoofdmassa van de woning die veel verder gaat dan het voormalige bestemmingsplan ‘Vaartbroek 1985’ toestaat, heeft de belangenafweging die aan de beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen ten grondslag is gelegd niet op grond van de juiste uitgangspunten plaatsgevonden. Omdat met het thans geldende bestemmingsplan ’Woensel Noord-Oost’ uitdrukkelijk is beoogd de bestaande situatie met de bouwmogelijkheden van het voorheen geldende bestemmingsplan ’Vaatbroek 1985’ te conserveren en om die reden bouwen in beginsel slechts toelaatbaar wordt geacht in overeenstemming met vastgestelde en goedgekeurde uitwerkingsplannen, moeten bovendien hoge eisen worden gesteld aan de motivering om met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling te verlenen voor een bouwplan dat daarop een niet geringe inbreuk vormt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat deze bepaling, anders dan artikel 19, eerste lid, van de WRO, niet de voorwaarde van een goede ruimtelijke onderbouwing stelt, waarin de motivering voor een dergelijke inbreuk zou kunnen worden gevonden.
    
        De beslissing op bezwaar berust, gelet op het vorenstaande, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Aangezien de verleende vrijstelling bovendien slechts betrekking heeft op een gedeelte van het bouwplan voorzover dat afwijkt van het bestemmingsplan, moet tevens worden geoordeeld dat de bouwvergunning in strijd met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c., van de Woningwet is verleend en gehandhaafd. De rechtbank heeft dat miskend.
    
    2.13.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 15 april 2002 vernietigen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    2.14.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellant te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 13 mei 2003, AWB 02/1065 WRO;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 15 april 2002, JZ&IV 01B001155;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 560,58, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Eindhoven te worden betaald aan appellant;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Eindhoven aan appellant de door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierechten (€ 109,00 en € 175,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.G. Treffers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A.A.M. Boot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    	w.g. Boot
      Voorzitter    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2004
    
    202.