ECLI:NL:RBUTR:2002:AD9805, Rechtbank Utrecht, 27-02-2002, SBR 01/0038
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2002-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestemming 'verzorgingsplaats' laat horeca-activiteiten bij benzinestations toe.
      
      
        Afwijzing verzoek om handhavende maatregelen te nemen met betrekking tot de horeca-activiteiten van een benzinestation aan de Rijksweg A12.
        Ter plaatse geldt de bestemming 'Verkeersdoeleinden, verzorgingsplaats en benzineservicestation (Vw (vp) + B(s)'. Volgens de 'Beschrijving in hoofdlijnen' mogen de aangegeven gronden uitsluitend worden gebruikt als verzorgingsplaats voor het gemotoriseerd verkeer annex verkooppunt voor motorbrandstoffen, smeermiddelen c.a. met inbegrip van bijbehorende overkappingen. 
      
      
      De rechtbank is van oordeel dat het begrip verzorgingsplaats moet worden uitgelegd aan de hand van het normale taalgebruik en de gangbare opvattingen omtrent dat begrip, met die aantekening dat in het kader van het onderhavige geding een en ander moet worden geplaatst in het referentiekader van voorzieningen voor weggebruikers. Met eiseres acht ook de rechtbank daarbij aansluiting bij de door eiseres genoemde door de Rijksoverheid schriftelijk vastgelegde Richtlijnen bewegwijzering, deel Aanduidingsbeleid (Sdu uitgeverij februari 1993) aangewezen. In de Richtlijnen bewegwijzering wordt de verzorgingsplaats gedefinieerd als 'Buiten de rijbaan gelegen parkeervoorziening ten behoeve van de weggebruiker, al dan niet gecombineerd met andere voorzieningen zoals een brandstofverkooppunt, een wegrestaurant, hotel/motel, geldwisselmogelijkheden, informatiepunt etc.' Verzorgingsplaatsen worden aangelegd om de weggebruiker in de gelegenheid te stellen op regelmatige afstanden te tanken, te rusten, te eten of te drinken, etc. Ter beperking van het aantal aansluitingen op het hoofdwegennet en om de verzorgingsplaatsen veilig en optimaal te laten functioneren worden zoveel mogelijk functies van de verzorgingsplaats gecombineerd. 
      
      Uit het vorenstaande vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat een verzorgingsplaats kan zijn bestemd voor de verzorging van zowel de mens als van het voertuig. Dit leidt tot de conclusie dat, nu het onderhavige perceel mag worden gebruikt als verzorgingsplaats voor het gemotoriseerd verkeer in samenhang met een verkooppunt voor motorbrandstoffen, het uitoefenen van horeca-activiteiten ter plaatse niet strijdig kan worden geacht met de geldende bestemming. Van ingevolge planvoorschriften verboden gebruik van de gronden kan niet worden gesproken.
      
      
        Burgemeester en wethouders van de gemeente Bunnik, verweerder.
        mr. J. Barkel-van Berchum

RECHTBANK  UTRECHT
    
    
    Reg. nr.: SBR 01/38  
    
    UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen: 
    
    
    
      AC Restaurants & Hotels B.V.,
      gevestigd te Breukelen, 
      e i s e r e s,
    
    
    
      het bestuur van de Federatie Wegverzorgende Horecabedrijven (FWH),
      gevestigd te Zaltbommel, 
      e i s e r,
    
    
    en 
     
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bunnik,
      v e r w e e r d e r. 
    
    
    
    1. INLEIDING
    
    Eiseres heeft, mede namens het bestuur van de Federatie Wegverzorgende Horecabedrijven (FWH), beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 27 november 2000, waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 6 juni 2000 ongegrond heeft verklaard.  Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder het verzoek van FWH over te gaan tot het nemen van handhavende maatregelen met betrekking tot de horeca-activiteiten van benzinestation Texaco De Slagmaat aan de Rijksweg A12 te Bunnik, afgewezen. 
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 31 januari 2002, waar eiseres is verschenen bij gemachtigden [A] en W.J. Kolkert, advocaat te 's-Hertogenbosch.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. C.M.E. Jansen, werkzaam bij de gemeente Bunnik. 
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Bij brief van 3 november 1999 heeft FWH verweerder verzocht handhavend op te treden ten aanzien van de door Texaco De Slagmaat aan de Rijksweg A12 te Bunnik uitgeoefende economische bedrijvigheid (horeca), die naar de mening van eiseres strijdig is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. 
    
    Verweerder heeft FWH naar aanleiding van dit verzoek bij brief van 10 april 2000 bericht niet handhavend op te treden omdat het in beperkte mate ter plaatse aanbieden van voedingsmiddelen niet in strijd met de ter plaatse geldende bestemming wordt geacht. Verweerder heeft FWH daarbij de gelegenheid geboden haar zienswijze naar voren te brengen. Van deze mogelijkheid heeft FWH geen gebruik gemaakt.
    
    
      Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 6 juni 2000 besloten van handhavend optreden af te zien.
      Eiseres heeft op 29 juni 2000 bij verweerder een bezwaarschrift tegen dit besluit ingediend.
      Daarbij heeft eiseres  - kort weergegeven -  met name aangegeven dat de productie en verkoop van horecaproducten als bedrijfsmatige en feitelijke horeca-activiteit moet worden aangemerkt, hetgeen zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. 
      Na een op 29 augustus 2000 gehouden hoorzitting waarbij eiseres haar bezwaren nader heeft toegelicht heeft verweerder bij besluit van 27 november 2000 het bezwaar ongegrond verklaard.
      Verweerder heeft daarbij overwogen dat nu er in de begripsbepalingen van de planvoorschriften geen nadere omschrijving van een verzorgingsplaats wordt gegeven dat begrip moet worden bezien aan de hand van hetgeen in het maatschappelijk verkeer daaronder wordt verstaan. De verzorging van de inwendige mens valt hier onder, aldus verweerder, zodat er geen met de bestemming strijdige activiteit plaatsvindt.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt.
      Geen beroep kan worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
    
    
    Ingevolge de Memorie van Toelichting bij dit artikel komt het recht om te procederen in beginsel slechts toe aan de belanghebbende die daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen dan wel administratief beroep in te stellen.
    
    Blijkens de gedingstukken heeft FWH bij verweerder geen bezwaar ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit van 6 juni 2000. Wel blijkt uit die stukken dat tegen dit besluit bezwaar is ingesteld door eiseres. Uit de bewoordingen van het bezwaarschrift van eiseres kan niet worden afgeleid dat daarmede is beoogd mede namens FWH bezwaar in te stellen.
    
    
      Aangezien het bestreden besluit, in het licht van de vraag of FWH daardoor in zijn belangen wordt getroffen, overeenstemt met het oorspronkelijke primaire besluit, kan aan FWH naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs worden verweten dat hij de gelegenheid tot het maken van bezwaar niet heeft benut.
      Voorts kan, naar het oordeel van de rechtbank, niet worden aangenomen dat FWH en eiseres in zodanige mate met elkaar vereenzelvigd zouden moeten worden dat op het vorenstaande een uitzondering zou moeten worden gemaakt. 
    
    
    Het door FWH ingestelde beroep dient derhalve gelet op artikel 6:13 van de Awb niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    In beroep stelt eiseres zich - kort gezegd - op het standpunt dat er verschil bestaat tussen verzorgingsplaatsen met en zonder horecavoorziening, derhalve met en zonder verzorgingsmogelijkheid voor de inwendige mens. De onderhavige verzorgingsplaats is een verzorgingsplaats waar uitsluitend een parkeerplaats is gecombineerd met een benzinestation. Verweerder heeft de hieromtrent ingebrachte bezwaren onvoldoende heroverwogen. Voorts heeft verweerder ten onrechte aangenomen dat er geen sprake is van horeca-activiteiten alsmede dat ten onrechte wordt aangenomen dat deze van ondergeschikt belang zijn. Eiseres acht wel degelijk sprake van zelfstandige horeca-activiteiten die zich niet verdragen met het bestemmingsplan en verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 17 augustus 2000 en naar enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS). 
    
    
      De rechtbank overweegt dat, naar aanleiding van het verhandelde ter zitting, tussen partijen niet langer in geschil is dat de onderhavige activiteiten van Texaco De Slagmaat, bestaande uit de exploitatie van een broodjesshop aangeduid als Bart's Baker Street, kan worden gekwalificeerd als een horeca-activiteit.
      Het geschil spitst zich dientengevolge toe op de vraag of binnen de op het onderhavige perceel rustende bestemming horeca-activiteiten mogelijk zijn.
    
    
    
      De rechtbank overweegt in dit verband dat het Texaco benzinestation is gelegen binnen het bestemmingsplan A12-N229. Ter plaatse geldt de bestemming 'Verkeersdoeleinden, verzorgingsplaats en benzineservicestation (Vw (vp) + B(s)'. Blijkens de doeleinden als omschreven in artikel 5 van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor een verzorgingsplaats annex verkooppunt van motorbrandstoffen, smeermiddelen o.a. voor het gemotoriseerd verkeer, alsmede voor de landschappelijke inpassing hiervan. 
      Het tweede lid van artikel 5 van de planvoorschriften 'Beschrijving in hoofdlijnen' luidt als volgt.
      a. De aangegeven gronden mogen uitsluitend worden gebruikt als verzorgingsplaats voor het gemotoriseerd verkeer annex verkooppunt voor motorbrandstoffen, smeermiddelen c.a. met inbegrip van bijbehorende overkappingen. 
      b. Op de in lid 1 bedoelde gronden mogen uitsluitend worden aangelegd verhardingen en groenvoorzieningen alsmede opgericht, gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten dienste van de verkoop van motorbrandstoffen, smeermiddelen c.a., binnen de aangegeven bebouwingsgrenzen.
      Ingevolge de gebruiksbepaling als opgenomen in het derde lid van voornoemd artikel 5 is het verboden de gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de uit het plan voortvloeiende bestemming.
    
    
    
      Nu het begrip verzorgingsplaats niet nader is gedefinieerd dient naar het oordeel van verweerder aansluiting te worden gezocht bij hetgeen in het maatschappelijk verkeer hieronder wordt verstaan. Eiseres heeft gesteld dat voor een omschrijving van althans de functies van een verzorgingsplaats aansluiting moet worden gezocht bij de door de Rijksoverheid schriftelijk vastgelegde Richtlijnen bewegwijzering, deel Aanduidingsbeleid (Sdu uitgeverij februari 1993).
      De rechtbank is van oordeel dat het begrip verzorgingsplaats moet worden uitgelegd aan de hand van het normale taalgebruik en de gangbare opvattingen omtrent dat begrip, met die aantekening dat in het kader van het onderhavige geding een en ander moet worden geplaatst in het referentiekader van voorzieningen voor weggebruikers. Met eiseres acht ook de rechtbank daarbij aansluiting bij de door eiseres genoemde Richtlijnen aangewezen.
    
    
    
      In deel I autosnelwegen van de Richtlijnen bewegwijzering, wordt de verzorgingsplaats als volgt gedefinieerd.
      'Buiten de rijbaan gelegen parkeervoorziening ten behoeve van de weggebruiker, al dan niet gecombineerd met andere voorzieningen zoals een brandstofverkooppunt, een wegrestaurant, hotel/motel, geldwisselmogelijkheden, informatiepunt etc.'
    
    
    Aan het Aanduidingsbeleid van de Richtlijnen bewegwijzering ontleent de rechtbank dat voor het verkeer op het hoofdwegennet weggebonden verzorgingsplaatsen worden aangelegd om de weggebruiker in de gelegenheid te stellen op regelmatige afstanden te tanken, te rusten, te eten of te drinken, etc. Ter beperking van het aantal aansluitingen op het hoofdwegennet en om de verzorgingsplaatsen veilig en optimaal te laten functioneren worden zoveel mogelijk functies van de verzorgingsplaats gecombineerd. Dat wil zeggen in beginsel en waar mogelijk wordt een parkeerplaats gecombineerd met een benzinestation en zonodig met een restaurant en/of eventueel een overnachtingsmogelijkheid. 
    
    
      Uit het vorenstaande vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat een verzorgingsplaats kan zijn bestemd voor de verzorging van zowel de mens als van het voertuig. Dit leidt tot de conclusie dat, nu het onderhavige perceel mag worden gebruikt als verzorgingsplaats voor het gemotoriseerd verkeer in samenhang met een verkooppunt voor motorbrandstoffen, het uitoefenen van horeca-activiteiten ter plaatse niet strijdig kan worden geacht met de geldende bestemming. Daarbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat onder verkeer dient te worden verstaan de beweging van voertuigen én personen langs de wegen.
      Van ingevolge artikel 5, derde lid, van de planvoorschriften verboden gebruik van de gronden kan niet worden gesproken, zodat verweerder op goede grond heeft kunnen weigeren om tot handhaving over te gaan.
    
    
    
      De conclusie van eiseres dat er fysiek verschillende soorten verzorgingsplaatsen zijn kan de rechtbank onderschrijven. Het standpunt van eiseres dat er in het onderhavige geval moet worden gesproken van een verzorgingsplaats zonder de mogelijkheid tot verzorging van de inwendige mens, kan de rechtbank echter gezien de hiervoor gegeven omschrijving van het begrip verzorgingsplaats niet onderschrijven. Het moge zo zijn dat ter plaatse uitsluitend een parkeervoorziening gecombineerd met een benzinestation aanwezig is, doch de fysieke bebouwing rechtvaardigt geen inperking van het gebruik van de gronden als door eiseres voorgestaan indien daarvoor in de planvoorschriften geen ruimte is te vinden. 
      Evenmin kan de rechtbank in de gebruiksbepaling als opgenomen in artikel 5, tweede lid, onder a van de planvoorschriften lezen dat hiermede is aangegeven dat uitsluitend het voertuig op de onderhavige verzorgingsplaats kan worden verzorgd. 
    
    
    Aan het vorenstaande kan voorts niet afdoen, zoals eiseres onder verwijzing naar brieven van de minister van Financiën van 11 februari 2000 en de directeur Algemene financiële en economische politiek van 9 juni 2000, heeft aangevoerd dat er vooralsnog, in afwachting van een nadere studie hieromtrent, een functiescheiding bestaat inhoudende dat benzinestations geen horeca-activiteiten mogen uitoefenen en wegrestaurants geen benzine mogen verkopen.  Zulks is immers in het planologisch kader als hier aan de orde, niet relevant.
    
    De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen mitsdien niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
    
    Beslist moet worden als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    
    De rechtbank Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep voorzover ingesteld door FWH niet-ontvankelijk,
    
    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Barkel- van Berchum, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2002.
    
    de griffier:					het lid van de enkelvoudige kamer:
    
    
    
    
    
     mr. J. Roose					mr. J. Barkel- van Berchum
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.