ECLI:NL:RVS:2011:BR2275, Raad van State, 20-07-2011, 201100126/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2010, nummer 634058, heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuwe Park wonen" vastgesteld.

201100126/1/R1.
      Datum uitspraak: 20 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], beiden wonend te Gouda,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Gouda,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2010, nummer 634058, heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuwe Park wonen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2011, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten] hebben nadere stuken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2011, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. L. de Groot, werkzaam bij Juridisch en Bestuurlijk Adviescentrum B.V., en de raad, vertegenwoordigd door mr. B.T. Goerdat en drs. D. Wissel, beiden werkzaam bij de gemeente, E. Korevaar, werkzaam bij de Milieudienst Midden-Holland, en Th. Koerselman, werkzaam bij Oranjewoud, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellanten] betogen dat hun kaashandel op de percelen [locatie] ten onrechte niet als zodanig is bestemd, terwijl de raad als uitgangspunt de bestaande situatie als zodanig heeft willen bestemmen. Daarbij voeren [appellanten] aan dat ingevolge de Staat van bedrijfsactiviteiten, een kaashandel wordt aangemerkt als een milieucategorie 3-bedrijf, maar dat ter plaatse slechts milieucategorie 2-bedrijven zijn toegestaan. Door het bedrijf aan te merken als een milieucategorie 2-bedrijf wordt de bestaande bedrijfsvoering beperkt.
    
    2.1.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de kaashandel als zodanig is bestemd. Een kaashandel wordt in de Staat van bedrijfsactiviteiten weliswaar aangemerkt als een milieucategorie 3.1-bedrijf, maar in dit geval speelt het aspect gevaar, als maatgevende afstand, geen rol omdat de kaashandel niet beschikt over een koelinstallatie met ammoniak. Derhalve is de kaashandel van [appellanten] vergelijkbaar met een milieucategorie 2-bedrijf en als zodanig bestemd. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat hogere bedrijfscategorieën ter plaatse niet kunnen worden toegelaten omdat sprake is van een gemengd gebied en woningen op korte afstand staan.
    
    2.1.2. Aan de percelen [locatie] is de bestemming "Bedrijf" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn de op de verbeelding voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor een kaashandel, met sbi-code 5132 uit milieucategorie 2, voor zover deel uitmakend van de bijbehorende Staat van bedrijfsactiviteiten.
    
    Een kaashandel wordt in de Staat van bedrijfsactiviteiten behorende bij de planregels, waarin is aangesloten bij de brochure van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten "Bedrijven en milieuzonering", aangemerkt met de sbi-code 5132, een groothandel in onder meer zuivelproducten, als een milieucategorie 3.1-bedrijf. Hierbij geldt voor het aspect gevaar een afstand van 50 m, voor het aspect geluid een afstand van 30 m en voor het aspect geur een afstand van 10 m.
    
    2.1.3. In de plantoelichting staat dat op de gronden in het plangebied uitsluitend bedrijven zijn toegestaan die voorkomen in de milieucategorieën 1 en 2 van de bij de regels horende Staat van bedrijfsactiviteiten. Bedrijfsactiviteiten die niet passen binnen deze toegelaten categorieën worden opgenomen met een zogenaamde maatbestemming. De bedrijfsactiviteiten van een kaashandel behoren tot milieucategorie 3, waarbij het relevante aspect gevaar is. Nu dit aspect bij de kaashandel geen rol speelt, behoren de bedrijfsactiviteiten tot milieucategorie 2.
    
    2.1.4. Niet in geschil is dat de kaashandel van [appellanten] geen gebruik maakt van een koelinstallatie met ammoniak, waardoor het aspect gevaar geen rol speelt bij het indelen van de bedrijfsactiviteiten in milieucategorieën. Voorts vinden in het bedrijf ook kaasbewerkingsactiviteiten plaats. Nu ter zitting is gebleken dat deze activiteiten beperkt worden uitgevoerd en derhalve ondergeschikt zijn aan de groothandelsactiviteiten, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestaande bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 2 kunnen worden ingedeeld. Gelet op de aangrenzende woningen heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet wenselijk is om de bedrijfsvoering op de percelen [locatie] uit te breiden.
    
    De Afdeling overweegt voorts dat de raad heeft beoogd in artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels het bedrijf van [appellanten] als zodanig te bestemmen. Nu daarin is bepaald dat een kaashandel met sbi-code 5132 uit milieucategorie 2 is opgenomen, terwijl de sbi-code 5132 ziet op bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 3.1, is de kaashandel van [appellanten] , anders dan de raad heeft beoogd, niet als zodanig bestemd. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    2.2. Voorts betogen [appellanten] dat aan het perceel [locatie b] ten onrechte niet de bestemming "Detailhandel" is toegekend. Daarbij voeren zij aan dat de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan, gelet op het conserverende karakter daarvan, van het laatst toegelaten gebruik als kringloopwinkel, en derhalve detailhandel, zou moeten uitgaan. Voorts zal een detailhandelsfunctie niet leiden tot een onaanvaardbare verkeersaantrekking, nu in het plan is opgenomen dat bedrijfsactiviteiten uitsluitend zijn toegestaan voor zover ingedeeld in maximaal 1G en 1P van de index verkeer zoals opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten en verschillende vormen van detailhandel zoals opgenomen in het bestemmingsplan "Kattensingel […]" volgens hen hierbinnen passen.
    
    [appellanten] betogen voorts dat het gebruiksverbod voor detailhandel in artikel 23, lid 23.1.1, aanhef en onder b, van de planregels in strijd is met het detailhandelsbeleid. In dit beleid is uitgewerkt dat indien het niet mogelijk is gebruik te maken van bestaande bebouwing in de binnenstad, uitgeweken kan worden naar de schil aantakkend op de bronpunten Bolwerk, Klein Amerika, Spoorzone en schouwburg. Volgens [appellanten] maakt een gedeelte van het plangebied deel uit van deze schil.
    
    2.2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de detailhandelsfunctie feitelijk niet meer op het perceel wordt uitgeoefend en dat detailhandel uit het oogpunt van de verkeersaantrekkende werking en de verkeersveiligheid niet kan worden toegestaan. De raad verwijst daarbij naar eerdere uitspraken van de Afdeling omtrent een aanvraag van [appellanten] voor een bouwvergunning voor de gedeeltelijke verandering en vernieuwing van de bebouwing op het perceel. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat een kringloopwinkel een minder intensieve vorm van detailhandel is met een beperkt komen en gaan van mensen.
    
    Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat in het vastgesteld detailhandelsbeleid algemene uitgangspunten zijn vastgelegd. Volgens de raad kunnen deze niet direct vertaald worden in de gebruiksregels van een bestemmingsplan.
    
    2.2.2. Het perceel [locatie b] is bestemd als "Bedrijf".
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Bedrijf" aangewezen voor:
    
    a. bedrijfsactiviteiten tot en met milieucategorie 2 voor zover deel uitmakend van de bijbehorende Staat van bedrijfsactiviteiten en daarmee gelijk te stellen bedrijfsactiviteiten;
    
    (…)
    
    met dien verstande dat:
    
    e. de bedrijfsactiviteiten, zoals genoemd onder a uitsluitend zijn toegestaan voor zover ingedeeld in maximaal 1G en 1P van de index verkeer zoals opgenomen in de bijbehorende Staat van activiteiten;
    
    f. de volgende bedrijfsactiviteiten zijn uitgesloten:
    
    (…)
    
    - detailhandel;
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 23, lid 23.1.1, aanhef en onder b, van de planregels, voor zover thans van belang, valt onder verboden gebruik in ieder geval het gebruik van bouwwerken ten behoeve van detailhandel, voor zover zulks niet expliciet is toegestaan ingevolge de bestemmingsregels.
    
    2.2.3. De Afdeling overweegt dat voor het perceel tot de inwerkingtreding van dit plan geen bestemmingsplan gold, zodat planologisch niet eerder een detailhandelsfunctie aan het perceel was toegekend. Voorts kunnen [appellanten] geen rechten ontlenen aan een eerder uitgeoefende functie op het perceel die bovendien ten tijde van de vaststelling van het plan was beëindigd. De Afdeling overweegt dat de raad na afweging van alle belangen tot bepaalde inzichten voor de invulling van het perceel kan komen. Ten aanzien van het betoog van [appellanten] dat het voorliggende plan ten onrechte niet voorziet in een detailhandelsfunctie op het perceel, ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding daarover anders te oordelen dan dat zij in haar uitspraak omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan "Kattensingel […]" van 18 augustus 2010 (zaak nr. 200904832/1/R1) heeft gedaan. [appellanten] hebben niet aangevoerd dat de omstandigheden bij het vaststellen van het voorliggende plan zijn gewijzigd ten opzichte van het bestemmingsplan "Kattensingel […]" waarin evenmin was voorzien in een detailhandelsfunctie op het perceel.
    
    Voor zover [appellanten] verwijzen naar de index verkeer in het bestemmingsplan "Kattensingel […]", overweegt de Afdeling dat dat bestemmingsplan niet in werking is getreden voor het perceel [locatie b] en dat dat thans niet ter beoordeling voorligt.
    
    2.2.4. In de detailhandelsnota "Eerst (vooruit) kijken dan kopen - detailhandelsbeleid Gouda 2007-2015" van december 2006 van de gemeente Gouda staat dat deze onder meer tot doel heeft om ontwikkelingsmogelijkheden te vertalen in beleidsuitgangspunten en het bieden van een toetsingskader (beleidsregels) voor nieuwe initiatieven. Voorts staat in de detailhandelsnota dat indien in de binnenstad ruimte vrij komt met prioriteit gekeken dient te worden naar een invulling met grootschalige detailhandel. Indien het niet mogelijk is gebruik te maken van bestaande panden in de binnenstad kan worden uitgeweken naar de schil aantakkend op de bronpunten Bolwerk, Klein Amerika, Spoorzone en schouwburg.
    
    Voor zover [appellanten] hebben aangevoerd dat het in de planregels opgenomen gebruiksverbod voor detailhandel in strijd is met dit beleid omdat een deel van het plangebied is gelegen in voornoemde schil, overweegt de Afdeling dat in artikel 23, lid 23.1.1, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat het gebruiksverbod niet van toepassing is als detailhandel expliciet is toegestaan in de planregels. Ingevolge de planregels zijn op gronden met de bestemming "Kantoor" ter plaatse van de aanduiding "detailhandel" en op gronden met de bestemming "Centrum" detailhandelsfuncties toegestaan. Het plan sluit, anders dan [appellanten] betogen, derhalve detailhandelsfuncties niet uit en is in zoverre niet in strijd met dit beleid.
    
    2.3. [appellanten] betogen voorts dat de ontsluiting van het bedrijfsterrein aan de [locatie] naar de Van Beverninghlaan ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Daarbij voeren zij aan dat de ontsluiting reeds lange tijd als zodanig is gebruikt en dat, gelet op de omstandigheid dat het plan conserverend van aard is, deze ontsluiting als zodanig had moeten worden bestemd.
    
    2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de ontsluiting feitelijk niet als zodanig wordt gebruikt en dat op grond van het vorige plan een ontsluiting ter plaatse ook niet was toegestaan. Voorts is de ontsluiting ongewenst, omdat sprake is van een smalle, doodlopende straat die is gelegen naast het monumentale Van Bergen IJzendoornpark. Het perceel [locatie] wordt afdoende ontsloten via de uitrit op de Kattensingel.
    
    2.3.2. In het voorliggende plan is aan het perceel, kadastraal bekend gemeente Gouda […], dat in eigendom is van [appellanten], de bestemming "Wonen" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 15, lid 15.1.1, van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de gronden met de bestemming "Wonen" bestemd voor wonen, tuinen en erven, aan de woonfunctie gebonden parkeervoorzieningen en groenvoorzieningen en water.
    
    2.3.3. In het voor dit perceel voorheen geldende bestemmingsplan "Nieuwe Park e.o.", vastgesteld door de raad bij besluit van 17 oktober 1983 en, voor zover thans van belang, goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten bij besluit van 21 december 1984, waren aan het perceel de bestemmingen "Woondoeleinden (categorie t)" en "Tuin I" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het voorheen geldende bestemmingsplan, voor zover hier van belang, waren de op de plankaart aangewezen gronden met de bestemming "Woondoeleinden (categorie t)" bestemd voor woningen voor één- of meerpersoonshuishoudens, horecabedrijven, kantoren, ruimten ten behoeve van openbare en bijzondere doeleinden, dienstverlenende bedrijven, alsmede parkeervoorzieningen, de daarbij behorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en onbebouwde gronden.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, waren de op de plankaart aangewezen gronden met de bestemming "Tuin I" bestemd voor erf, tuin, toegangspaden alsmede parkeervoorzieningen en water bij de gebouwen op het aangrenzende bebouwingsvlak.
    
    2.3.4. Het perceel, kadastraal bekend gemeente Gouda […], is niet bestemd voor het gebruik als ontsluitingsweg van de bedrijven van [appellanten]. De door [appellanten] gewenste ontsluiting was in het voorheen geldende plan evenmin als zodanig bestemd. Het voorliggende plan voorziet in twee andere ontsluitingen ten behoeve van het bedrijfsterrein aan de [locatie]. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het perceel [locatie] ten gevolge van het voorliggende plan niet afdoende ontsloten kan worden. Voorts hebben zij ter zitting aangegeven dat de ontsluiting niet meer als zodanig in gebruik is. Gelet op het voorgaande en gelet op de omstandigheid dat de ontsluiting verkeerskundig ongewenst is omdat sprake is van een smalle, doodlopende straat die is gelegen naast het monumentale Van Bergen IJzendoornpark overweegt de Afdeling dat de raad in redelijkheid niet heeft hoeven voorzien in de door [appellanten] gewenste ontsluiting.
    
    2.4. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels is vastgesteld, in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is genomen. Het beroep is op dit punt gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
    
    De Afdeling ziet, mede naar aanleiding van het daartoe ter zitting door de raad gedane verzoek, aanleiding om zelf voorziend een planregel vast te stellen waarbij de bestaande bedrijfsvoering van [appellanten] als zodanig wordt bestemd. Daarbij wordt aangesloten bij overweging 2.1.4. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat derdebelanghebbenden daardoor in hun belangen worden geschaad, nu de kaashandel ter plaatse reeds lange tijd is gevestigd en de raad de bedoeling heeft gehad de kaashandel van [appellanten] als zodanig te bestemmen en hiertegen, anders dan door [appellanten], geen beroep is ingesteld.
    
    2.4.1. In hetgeen [appellanten] voor het overige hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.5. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Gouda van 11 november 2010, nummer 634058, voor zover het betreft artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels;
    
    III. bepaalt dat artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels als volgt komt te luiden: een kaashandel, voor zover daarin bedrijfsactiviteiten worden uitgeoefend die gelijk te stellen zijn met bedrijfsactiviteiten uit milieucategorie 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd;
    
    V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI. veroordeelt de raad van de gemeente Gouda tot vergoeding van bij [appelanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VII. gelast dat de raad van de gemeente Gouda aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Huszar
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2011
    
    533-675.