ECLI:NL:RVS:2012:BV7269, Raad van State, 29-02-2012, 201111348/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2010 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.V. tot Exploitatie aan Pleisterplaatsen langs Autosnelwegen (hierna: EPA) vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een brandstoftankstation op het grensemplacement aan de A67, kadastraal bekend gemeente Venlo, sectie U nummer 698.

201111348/1/A1.
      Datum uitspraak: 29 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], gevestigd te [plaatsen],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 16 september 2011 in zaak nr. 2010/1710 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 maart 2010 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.V. tot Exploitatie aan Pleisterplaatsen langs Autosnelwegen (hierna: EPA) vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een brandstoftankstation op het grensemplacement aan de A67, kadastraal bekend gemeente Venlo, sectie U nummer 698.
    
    Bij besluit van 2 november 2010 heeft het college het door [appellante a] tegen dit besluit gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en de door [appellante b] en [appellante c] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 september 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 november 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    EPA heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2012, waar [appellanten], vertegenwoordigd door F.B. Schalekamp, bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink en mr. N. Rachak, advocaten te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is verschenen EPA, vertegenwoordigd door P.J.M. van de Sande en L.S. Rookhuijzen-de Jong, bijgestaan door mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante a] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college [appellante a] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaar. Zij voert daartoe aan dat [appellante a], als volledige eigenaar van [appellante b], in waarde daalt door een dalende omzet en winst van [appellante b] en daardoor door de verlening van de vrijstelling en bouwvergunning direct in haar vermogen wordt aangetast.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.1.2. [appellante a] is enig aandeelhouder en daarmee eigenaar van [appellante b]. [appellante a] heeft geen bestuursfunctie. Het besluit, waarbij vrijstelling en bouwvergunning is verleend heeft voor [appellante a] slechts gevolg in verband met haar aandeelhouderschap. Dit belang is slechts een afgeleid belang van het belang van de vennootschap. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan er derhalve niet gesproken worden van een belang dat rechtstreeks bij het besluit betrokken is.
    
    2.2. [appellante b] en [appellante c] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door EPA aangebrachte wijzigingen in de bouwaanvraag moeten worden aangemerkt als wijzigingen van ondergeschikte aard.
    
    2.2.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat na publicatie van het voornemen tot verlening van vrijstelling en het indienen van zienswijzen, door EPA wijzigingen zijn aangebracht in het bouwplan. De rechtbank heeft bij haar beoordeling terecht als uitgangpunt genomen dat voor een wijziging van ondergeschikte aard van een bouwplan geen nieuwe bouwaanvraag is vereist. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 september 2008 in zaak nr. 200800531/1) dient de vraag of sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard, per concreet geval te worden beantwoord.
    
    2.2.2. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een brandstoftankstation.
    
    Het oorspronkelijke plan voorzag in een vloeistofdichte betonpiste met een oppervlakte van ongeveer 409 m² voor onder meer een dieselstation en een servicestation. Op die betonpiste bevonden zich drie afzonderlijke afleverzuilen voor diesel, een afzonderlijke afleverzuil voor benzine en een afleverzuil voor benzine met direct daarnaast een afleverzuil voor LPG. Daarnaast voorzag het plan in een vloeistofdichte betonpiste met een oppervlakte van 49 m² voor een vulpunt voor LPG. Het geheel werd voorzien van een overkapping.
    
    In het gewijzigde bouwplan is de direct naast de afleverzuil voor benzine geplaatste afleverzuil voor LPG komen te vervallen. Voorts is het vulpunt voor LPG komen te vervallen. Het aangepaste plan voorziet niet in wijzigingen in de vloeistofdichte betonpistes en de overkapping.
    
    Gelet op de omvang van het totale bouwplan en de beperkte gewijzigde uiterlijke verschijningsvorm, in relatie tot de omgeving, is er met de wijziging geen nieuw toetsingsaspect aan de orde. In aanmerking genomen dat het bouwvolume afneemt en daarom niet valt in te zien dat derden door de wijziging in hun belangen worden geschaad, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat in dit geval de wijziging van het bouwplan een wijziging van niet-ondergeschikte aard is.
    
    Dat het, naar [appellante b] en [appellante c] stellen, maatschappelijk gewenst is dat een brandstoftankstation ook LPG verkoopt, doet daaraan niet af. De door [appellante b] en [appellante c] vermelde uitspraken van de Afdeling van 30 maart 2011 in zaak nr. 201007561/1/H1 en van 15 juni 2005 in zaak nr. 200408066/1 doen daar evenmin aan af, nu daaruit, anders dan in de onderhavige situatie, kan worden afgeleid dat de wijziging in het desbetreffende bouwplan afgezet tegen het gehele bouwplan niet beperkt was. De door [appellante b] en [appellante c] vermelde uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2010 in zaak nr. 200907723/1/H1 leidt evenmin tot een ander oordeel nu de wijziging in die zaak niet van ondergeschikte aard werd aangemerkt, mede vanwege de ingrijpende effecten op de brandveiligheid die door de wijziging werden veroorzaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. [appellante b] en [appellante c] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. Zij voeren daartoe aan dat uit die onderbouwing blijkt dat de enige reden voor de wenselijkheid van het brandstoftankstation is gelegen in de bereidheid van de uitbater daarvan om cameratoezicht te realiseren op het grensemplacement. Dit cameratoezicht is echter al gerealiseerd van overheidswege en kan dus niet dienen ter onderbouwing van de wenselijkheid van het brandstoftankstation.
    
    2.3.1. Ten behoeve van de bouwaanvraag is de ruimtelijke onderbouwing Herinrichting Grensemplacement Noord langs de A67 te Venlo opgesteld, die betrekking heeft op het gehele herinrichting van het grensemplacement. Naast het bouwplan ziet het onder meer ook op de herinrichting van het bestaande parkeerterrein en de oprichting van een restaurant, geëxploiteerd door EPA. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de gehele herinrichting is ingegeven door veiligheidsoverwegingen. Gewezen is op de bestaande sociale onveiligheid, de doorstroming en bereikbaarheid op het terrein, verkeersonveiligheid, achterstallig onderhoud en de onlogische en onoverzichtelijke indeling van het terrein.
    
    In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat de A67 intensief wordt bereden door het internationale vrachtverkeer en er grote behoefte is aan parkeerplaatsen voor vrachtwagens en daaraan thans een tekort bestaat, hetgeen zich uit in overvolle parkeerplaatsen, illegaal parkeren op de vluchtstrook van de A67 en op het onderliggend wegennet. Op de parkeerplaats en in de directe nabijheid van het terrein langs de autosnelweg leidt dit tot (verkeers)gevaarlijke situaties. De bereikbaarheid en doorstroming op het terrein wordt hierbij belemmerd. In de ruimtelijke onderbouwing is voorts gewezen op het beleid van Rijkswaterstaat, te weten de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Dit beleid streeft, aldus de ruimtelijke onderbouwing, naar volwaardige servicestations langs autosnelwegen, bestaande uit een parkeergelegenheid, een tankstation en eventueel een restaurant. Het beleid is erop gericht om in beginsel elke 20 km een servicestation te situeren langs een snelweg. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is naast het restaurant een benzineverkooppunt nodig voor de gezonde exploitatie van EPA/Routiers en past een benzineverkooppunt binnen het beleid van Rijkswaterstaat.
    
    In het besluit op bezwaar is daaraan toegevoegd dat het college van mening is dat in de huidige tijd een grensemplacement dient te beschikken over alle voorzieningen die voor het (beroeps)goederenvervoer op een dergelijke locatie noodzakelijk zijn. Een verkooppunt voor motorbrandstoffen behoort daartoe. Voor vrachtwagenchauffeurs, die van het emplacement gebruik wensen te maken voor het parkeren, moet het mogelijk zijn om op datzelfde terrein hun vrachtwagen van brandstof te voorzien. Dit uitgangspunt stemt, aldus het besluit op bezwaar, overeen met het Rijksbeleid.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht de door het college en EPA gegeven redengeving, gelegen in het bieden van een volledige voorziening uit veiligheidsoverwegingen en in het algemeen belang, een deugdelijke en draagkrachtige motivering geacht. Ten aanzien van het betoog van [appellante b] en [appellante c] dat realisatie van een brandstoftankstation niet nodig is, aangezien ook zonder brandstoftankstation al cameratoezicht aanwezig is en dus voldoende waarborgen voor de veiligheid, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit niet afdoet aan de aangevoerde redenen om een volwaardig servicestation, inclusief brandstofverkooppunt te realiseren. Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellante b] en [appellante c] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd op grond van welke argumenten wordt afgeweken van het gemeentelijke Spreidingsplan voor brandstofverkooppunten. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheid dat na de totstandkoming van het gemeentelijk beleid het rijksbeleid is gewijzigd geen reden is om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb het gemeentelijke beleid buiten toepassing te laten.
    
    2.4.1. Het Spreidingsplan is door het college in februari 1992 vastgesteld, maar niet bekend gemaakt. Het kan dan ook reeds daarom niet worden aangemerkt als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Artikel 4:84 van de Awb is daarom niet van toepassing.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college, gelet op het Spreidingsplan, de gevraagde vrijstelling in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het Spreidingsplan, dat betrekking heeft op de locaties waar brandstofverkooppunten al dan niet kunnen worden gerealiseerd, is beperkt tot de jaren 90 van de vorige eeuw. Het betoog faalt.
    
    2.5. Voor zover [appellante b] en [appellante c] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (hierna: de Veilingwet) eraan in de weg staat dat de Nederlandse Staat als grondeigenaar een huurovereenkomst aangaat met EPA voor het gebruik van staatseigendom ten behoeve van een tankstation en daarom het college de vrijstelling niet heeft kunnen verlenen, wordt overwogen, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat [appellante b] en [appellante c] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de Veilingwet op voorhand aan realisering van het bouwplan in de wegstaat. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellante b] en [appellante c] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat zij aan de Veilingwet en het Spreidingsplan het vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat geen nieuwe locatie voor een tankstation zou worden uitgegeven langs de A67. Zoals hiervoor is overwogen, staat de Veilingwet niet op voorhand in de weg aan de vestiging van een brandstofverkooppunt op het onderhavige perceel. Evenmin staat het Spreidingsplan daaraan in de weg. Anders dan [appellante b] en [appellante c] betogen, bestaat er dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat zij erop mochten vertrouwen dat het college de gevraagde vrijstelling niet zou verlenen.
    
    2.7. [appellante b] en [appellante c] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet langer onbevooroordeeld was bij het nemen van het besluit op de aanvraag, nu het ten tijde van het besluit van 8 maart 2009 reeds vrijstelling en bouwvergunning voor het restaurant had verleend en had ingestemd met het herinrichtingsplan voor het parkeerterrein.
    
    Zij betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college, nu het ervoor heeft gekozen de aanvraag voor het tankstation apart van de aanvraag voor het restaurant te behandelen, de gevolgen van het tankstation voor bijvoorbeeld de brandveiligheid had moeten betrekken bij de vraag of vrijstelling van het bestemmingsplan kan worden verleend.
    
    2.7.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college te beslissen op de aanvraag zoals die wordt ingediend en dat betekent voor dit geding dat de aanvraag zich beperkt tot het brandstoftankstation. Nu uit het vorenstaande blijkt dat de aanvraag is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en voorts niet is gebleken dat het college zich bij de verlening van de vrijstelling heeft laten leiden door de reeds verleende vrijstelling en bouwvergunning voor het restaurant op het perceel en het herinrichtingsplan voor het parkeerterrein, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college met vooringenomenheid heeft gehandeld.
    
    Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet alle aspecten bij de beoordeling heeft betrokken. Hiertoe wordt overwogen dat in de ruimtelijke onderbouwing is verwezen naar, voor zover thans van belang, de verrichte onderzoeken met betrekking tot de luchtkwaliteit, geluid en brandveiligheid.
    
    2.8. [appellante b] en [appellante c] hebben ter zitting hun grond met betrekking tot de Flora en Faunawet laten vallen, zodat deze grond geen bespreking meer behoeft.
    
    2.9. [appellante b] en [appellante c] betogen tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de herinrichting van het grensemplacement is gefinancierd met overheidsmiddelen. Zij betogen dat sprake is van staatsteun en dat had moeten worden bezien of het bouwplan economisch uitvoerbaar is, indien de verleende staatsteun zou moeten worden teruggevorderd.
    
    2.9.1. De rechtbank heeft gemotiveerd overwogen dat van staatssteun als door [appellante b] en [appellante c] bedoeld, niet kan worden gesproken. In hoger beroep hebben [appellante b] en [appellante c] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende grond en de argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Er bestaat derhalve in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Pieters
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2012
    
    473.