ECLI:NL:RVS:2012:BY1056, Raad van State, 24-10-2012, 201202941/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2012, kenmerk SO 11.079508, heeft de raad het bestemmingsplan "Entreegebouw, Binnenstad" vastgesteld.

201202941/1/R2.
      Datum uitspraak: 24 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid V&D B.V. en anderen, gevestigd te Amsterdam,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Utrecht en de raad van de gemeente Utrecht,
      verweerders.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 januari 2012, kenmerk SO 11.079508, heeft de raad het bestemmingsplan "Entreegebouw, Binnenstad" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 7 februari 2012, kenmerk BV20900006, heeft het college een bouwvergunning verleend voor het geheel en gedeeltelijk plaatsen, vernieuwen, veranderen en vergroten van een parkeergarage, commerciële ruimten, 60 woningen en kantoorruimten op een perceel tussen de Vredenburg en de Rijnkade.
    
    Tegen deze besluiten hebben V&D B.V. en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college en de raad hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend.
    
    De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hoog Catharijne B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Corio Vastgoedontwikkeling B.V. (hierna tezamen: Corio) hebben daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      V&D B.V. en anderen, de raad en Corio hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    V&D B.V. en anderen, het college en de raad en Corio hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2012, waar V&D B.V. en anderen, vertegenwoordigd door M.D.A. van Bodegraven en W.J. Oshea, bijgestaan door mr. H.A.H. Stam, advocaat te Amsterdam, en het college en de raad, beide vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, A.M. Tijink, N.J. van Oerle, drs. R.W.C. Crusio en J.T. Vroom, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is Corio, vertegenwoordigd door S.A. Banning en G.J. Dousi, bijgestaan door mr. M.Y.C.L. de Wit, advocaat te Rotterdam, ter zitting als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Coördinatieregeling
    
    1.    Het project waarvoor het plan is vastgesteld is in artikel 9, sub c, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet aangewezen als een lokaal project met nationale betekenis in de zin van artikel 2.18 en 2.19 van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw). In artikel 2.21 van de Chw is hiervoor bepaald dat in afwijking van artikel 3.30, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ten aanzien van op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van een krachtens artikel 2.18 aangewezen project, toepassing wordt gegeven aan de gemeentelijke coördinatieregeling, bedoeld in paragraaf 3.6.1 van de Wro. Vaststaat dat overeenkomstig deze artikelen de raad toepassing heeft gegeven aan de coördinatieregeling.
    
    Het plan
    
    2.    Het plan is onderdeel van de herontwikkeling van het Utrechtse stationsgebied, dat is gericht op de ontwikkeling van een hoogwaardig, multimodaal openbaar vervoersknooppunt in combinatie met een toplocatie voor werken, wonen en voorzieningen. Het geeft gevolg aan het op 12 december 2003 vastgestelde Masterplan "Stationsgebied Utrecht" (hierna: het Masterplan) en het op 14 december 2006 vastgestelde Structuurplan "Stationsgebied" (hierna: het Structuurplan). Het plan voorziet in het zogenoemde Entreegebouw en een parkeergarage. Het Entreegebouw bestaat uit ruimten voor detailhandel, dienstverlening, kantoren, woningen en horeca en zal aan de zijde van de binnenstad de entree vormen naar Nieuw Hoog Catharijne, het stationsplein en het station Utrecht centraal.
    
    Het beroep
    
    3.      V&D B.V. en anderen kunnen zich niet verenigen met de vaststelling van het bestemmingsplan en de verlening van de bouwvergunning. Hiertoe voeren zij in de eerste plaats aan dat het plan is vastgesteld in strijd met het verbod van vooringenomenheid, nu de raad zich bij de vaststelling van het plan gebonden achtte aan de privaatrechtelijke overeenkomst met Corio. Dit heeft er volgens V&D B.V. en anderen toe geleid dat een belangenafweging met het oog op een goede ruimtelijke ordening niet meer mogelijk was.
    
    3.1.    De raad stelt dat hij zich niet heeft laten leiden door privaatrechtelijke afspraken maar door de hoofdlijnen van de plannen uit het Structuurplan. Op basis hiervan heeft volgens de raad een integrale belangenafweging plaatsgevonden, waarbij de belangen van V&D B.V. en anderen zijn meegenomen.
    
    3.2.    Niet in geschil is dat het plan een uitwerking betreft van het Masterplan en het Structuurplan. De Afdeling overweegt dat nu de overeenkomst met Corio dateert van 3 maart 2006 en derhalve van na de vaststelling van het Masterplan, reeds hierom geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met het verbod van vooringenomenheid. Hierbij betrekt de Afdeling dat V&D B.V. en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het plan op wezenlijke onderdelen verschilt van het Masterplan en dat dit is toe te schrijven aan de overeenkomst met Corio. Een enkele opmerking van de wethouder hierover, kan op zich zelf niet tot een andere conclusie leiden. Daarbij komt dat Corio ter zitting onweersproken heeft gesteld dat de in geding zijnde looproutes, waarop hierna onder 5 tot en met 5.6. van deze uitspraak wordt ingegaan, niet zijn genoemd in de overeenkomst. Het betoog faalt.
    
    Plangrens en detailniveau
    
    4.    V&D B.V. en anderen voeren aan dat de in het plan voorziene ontwikkeling onlosmakelijk samenhangt met de herontwikkeling van het gehele stationsgebied, zodat hiervoor één bestemmingsplan had moeten worden vastgesteld. Hierbij stellen zij dat de keuzes in het onderhavige plan en de in dat kader meegecoördineerde besluiten van directe invloed zijn op de overige deelplannen, zodat een totaalvisie noodzakelijk is. Deze totaalvisie dient vanuit het oogpunt van rechtszekerheid bovendien een hoger detailniveau te hebben dan waarvoor thans in het plan is gekozen. Het detailniveau van het voorliggende plan achten V&D B.V. en anderen onvoldoende. Volgens hen geldt met name voor de aansluiting op de naastgelegen bebouwing, die functioneel en technisch zijn verbonden met het Entreegebouw, dat hiervoor één integraal bestemmingsplan had moeten worden vastgesteld.
    
    4.1.    De raad stelt dat het Entreegebouw als een afzonderlijk, op zich zelf staand winkel- en appartementengebouw kan worden aangemerkt. De raad stelt daarnaast dat zoveel mogelijk is aangesloten bij de plangrens van het recent vastgesteld bestemmingsplan "Binnenstad". Volgens de raad zijn verschillende gronden buiten de planbegrenzing gelaten omdat deze gronden buiten de door Corio aangevraagde ontwikkelingen vallen en omdat de wijze van herontwikkeling van deze gronden nog onvoldoende vaststaat.
    
    4.2.    Gelet op de systematiek van de Wro komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht. In hetgeen V&D B.V. en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe is allereerst van belang dat de gehele herontwikkeling van het Utrechtse stationsgebied in het kader van het Masterplan en vervolgens ook in het kader van het Structuurplan is beoordeeld. Dat de herontwikkeling integraal is beoordeeld volgt ook uit de onderzoeken van Peutz en Save die betrekking hebben op de brandveiligheid van het gehele stationsgebied Nieuw Hoog Catharijne. Daarbij komt dat ook de milieueffectrapportage betrekking heeft op het gehele stationsgebied. Dat desondanks niet gesproken kan worden van een integrale beoordeling omdat het vereiste detailniveau ontbreekt acht de Afdeling niet juist, nu het detailniveau in beginsel niet relevant is voor de vraag of een gebiedsontwikkeling integraal is beoordeeld, maar iets zegt over de mate van concreetheid waarmee dit is gebeurd. Voorts heeft de raad in zijn beoordeling mogen betrekken dat het Entreegebouw als een zelfstandig functionerend winkelcentrum zal functioneren en niet slechts als loopverbinding tussen het spoor en de binnenstad. Tevens heeft de raad van betekenis mogen achten dat voor een deel van het stationsgebied nog niet is uitgekristalliseerd hoe dit zal worden ontwikkeld. Hierbij is van belang dat, naar ter zitting is toegelicht, de aansluiting van het Entreegebouw op de naastliggende bebouwing ten volle aan de orde kan komen bij de vaststelling van het hierop betrekking hebbende bestemmingsplan. De Afdeling acht in dit verband niet zonder belang dat de ontwikkeling van het stationsgebied een bijzonder grootschalige ontwikkeling betreft waarvan de realisering met overlast gepaard zal gaan. Dat de raad het wenselijk heeft gevonden de ontwikkeling in meerdere plannen neer te leggen acht de Afdeling gepast. Het betoog faalt.
    
    4.2.1.    Ten aanzien van het detailniveau van het plan overweegt de Afdeling dat de raad ook beleidsvrijheid heeft bij het bepalen van de gedetailleerdheid van een vast te stellen bestemmingsplan. De raad heeft in dit verband overwogen dat een grote mate van flexibiliteit gewenst is teneinde gedurende de gehele planperiode in te kunnen spelen op ontwikkelingen in het winkelgebied. Op deze wijze kan volgens de raad op een optimale manier invulling worden gegeven aan het gebied. De Afdeling acht dit niet onredelijk en ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de keuze van de raad leidt tot een rechtsonzekere situatie. De raad heeft hierin dan ook geen aanleiding behoeven te zien een plan met een hoger detailniveau vast te stellen. Het betoog faalt.
    
    Veiligheid
    
    5.    V&D B.V. en anderen voeren voorts aan dat de met het plan gemaakte keuze voor twee looproutes onaanvaardbaar is vanuit het oogpunt van brandveiligheid, sociale veiligheid en leefbaarheid. Hiertoe verwijzen zij naar het rapport "Hoog Catharijne Shopping Centre" van 4 november 2010 van Atkins (hierna: het Atkins rapport). Volgens hen heeft de raad de conclusies uit dit rapport onvoldoende weerlegd, nu de raad ten onrechte geen totaaloverzicht van de (brand)veiligheidssituatie voor het stationsgebied heeft gemaakt. Voor zover de raad meent dat de onderzoeken van Peutz- en Save hiertoe voldoende zijn, stellen V&D B.V. en anderen onder meer dat het hierin geadviseerde nadere onderzoek ten onrechte ontbreekt. Ook kan volgens hen niet worden volstaan met een toets aan het Bouwbesluit 2003, nu hiermee niet vaststaat dat de veiligheid en leefbaarheid vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is gegarandeerd. Zij stellen verder dat de functies als loopverbinding voor reizigers en bezoekers van een zelfstandig functionerend winkelcentrum niet zijn te combineren. V&D B.V. en anderen stellen daarnaast dat een alternatieve inrichting van het plangebied met één brede looproute de voorkeur verdient. Dit alternatief is een planologisch meer geschikt ontwerp om het verwachte aantal voetgangers te kunnen verwerken en voorziet in hetzelfde winkelvoeroppervlak (hierna: wvo) als het plan, aldus V&D B.V. en anderen.
    
    5.1.    De raad stelt dat de concrete inrichting van het gebied niet in het plan is vastgelegd, zodat de bestreden looproutes - de zogenoemde looproutes Noord en Zuid - niet als zodanig uit het plan kunnen worden afgeleid. Het plan sluit een andere ontsluiting van Hoog Catharijne ook niet uit, zodat van dwingend te maken vervolgkeuzes, zoals V&D B.V. en anderen stellen, geen sprake is. De raad stelt daarnaast dat uit verschillende onderzoeken volgt dat de geplande ontwikkeling van Nieuw Hoog Catharijne, zoals deze volgt uit het Structuurplan, zal voldoen aan de eisen voor brandveiligheid, sociale veiligheid en leefbaarheid. De raad verwijst naar de bijlage "Veiligheids- en beheerrapportage herontwikkeling Stationsgebied Utrecht" van het Masterplan. Het Atkins rapport geeft volgens de raad geen aanleiding hieraan te twijfelen aangezien de normen van het Bouwbesluit 2003 hierin niet zijn betrokken maar is gekeken naar het comfort van de reiziger. De raad stelt dat het plan juist de sociale veiligheid en leefbaarheid beoogt te vergroten. In navolging van Corio heeft de raad ter zitting toegelicht dat uit recent onderzoek van Save volgt dat geen vervolgonderzoek nodig is.
    
    5.1.1.    Het college stelt dat het bouwplan, dat volgens het college slechts betrekking heeft op één looproute, voldoet aan het in het Bouwbesluit 2003 voorgeschreven veiligheidsniveau en dat een voldoende veilige mate van ontvluchting zal zijn gegarandeerd. Het college verwijst naar de rapportage van Peutz. Volgens het college heeft de bouwvergunning voor het overige geen betrekking op looproutes, zodat een andere ontsluiting dan via de twee bestreden looproutes niet onmogelijk is.
    
    5.2.    Uit het rapport "Nieuw Hoog Catharijne; Beoordeling brandveiligheid" van 31 maart 2006 van Peutz volgt dat geheel Nieuw Hoog Catharijne in ongeveer 15 minuten kan zijn ontruimd, zodat wordt voldaan aan de grenswaarde in de Regeling Bouwbesluit 2003. Tevens kan met het ontwerp voor Nieuw Hoog Catharijne een voldoende veilige mate van ontvluchting worden gegarandeerd. Daarnaast volgt uit het rapport dat indien de Rook- en warmteafvoerinstallatie wordt uitgevoerd met de in het rapport weergegeven afvoerdebieten de zogenoemde 'Big Rooms' en de 'Miles' als veilig vluchtgebied kunnen worden beschouwd omdat een rookcompartimentering is gerealiseerd. Met behulp van een Computational Fluid Dynamics berekening is bovendien aangetoond dat, ondanks grotere afmetingen van rooksegmenten de RWA-installatie goed zal functioneren, zodat een overschrijding van het toepassingsgebied kan worden geaccepteerd en kan worden voldaan aan NEN 6093, aldus het rapport.
    
        Uit het rapport "Ontruimingssimulatie Nieuw Hoog Catharijne Utrecht" van 14 januari 2008 van Peutz volgt dat het 14 minuten duurt voordat 32.850 aanwezigen Hoog Catharijne kunnen verlaten. Hierbij wordt opgemerkt dat het vergroten van de verbinding tussen Nieuw Hoog Catharijne en stationsplein Oost ertoe leidt dat de samenkomende mensenstromen efficiënter kunnen worden afgewikkeld. Het vergroten van deze verbinding van 14 meter tot bijvoorbeeld 18 meter zal naar verwachting een verkorting van de berekende ontruimingstijd opleveren van ongeveer 1,5 minuten, waarbij de centrale trappen tussen niveau 2 en niveau 1 maatgevend zijn voor de ontruimingstijd.
    
        Het rapport "Ontvluchting simulatie in het kader van de ontvluchting van Nieuw Hoog Catharijne" van 11 juli 2011 van Save bevat - als een second opinion - een beoordeling van de ontruimingsberekeningen van Peutz. Geconcludeerd wordt dat de berekening van Peutz is uitgevoerd conform NEN 6089 en daarmee voldoet aan de Nederlandse wet- en regelgeving. De uitkomsten van de onderzoeken van Peutz zijn volgens het rapport plausibel. Daarbij wordt gesteld dat de totale vluchttijd afhankelijk is van het brandscenario, het vluchtscenario en het gedragsscenario. Er wordt een aantal stappen genoemd die dienen te worden doorlopen om een reële benadering van de totale vluchttijd te bepalen.
    
        Het rapport "Nieuwbouw Hoog Catharijne te Utrecht. Beoordeling brandveiligheid bouwaanvraag; Entreegebouw inclusief parkeergarage" van 20 januari 2011 van Peutz bevat ten behoeve van de bouwaanvraag een beoordeling van de brandveiligheid van Nieuw Hoog Catharijne.
    
    5.3.    In het Atkins rapport is de circulatie bezien van de ontwikkeling van het gehele stationsgebied, bestaande uit het Entreegebouw, de nog te realiseren aansluiting op het Bruggebouw, het Poortgebouw, de Stadskamer en het verdere verloop door het te verbouwen winkelcentrum Hoog Catharijne. Volgens het Atkins rapport is dit belangrijk omdat wanneer moet worden geconstateerd dat er reeds sprake is van een probleem in de algemene circulatie/doorstroming van een gebouw, dit onvermijdelijk zal leiden tot een nog groter probleem in geval van evacuatie. In het rapport zijn de dichtheden en snelheden getoetst aan Fruin's Level of Service. Hierbij is aangegeven dat Fruin's Level of Service niveau a tot en met c acceptabel zijn. Uit twee simulaties komt naar voren volgens het Atkins rapport dat ter hoogte van de overgang van het Radboudkwartier naar het begane grond niveau van de Stadskamer alsmede in de loopzone Zuid ter plaatse van het Radboudkwartier, congestie zal optreden. In het alternatieve plan van V&D B.V. en anderen zal geen congestie optreden, aldus het Atkins rapport.
    
    5.4.    Uit het deskundigenbericht volgt dat door de ruime bestemmingen in het plan het mogelijk is dat aan de noord- en oostzijde van de V&D-vestiging een tientallen meters brede voetgangerszone wordt gerealiseerd. Andere centrumontwikkelingen zijn evenwel ook mogelijk. De gronden met de aanduidingen "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 2" hebben volgens het deskundigenbericht overeenkomstig de bestaande situatie een breedte van minimaal 13 meter. Het Entreegebouw, waaroor de bouwvergunning is verleend, strekt zich volgens het deskundigenbericht volledig uit over gronden met de bestemming "Centrum", die buiten het aanduidingsvlak "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 2" liggen. Na de realisering van dat bouwplan zal ter hoogte van de noordzijde van de V&D-vestiging een voetgangerszone resteren met een breedte van minimaal 13 meter. Het plan maakt het niet onmogelijk dat ook het alternatieve plan van V&D B.V. en anderen wordt uitgevoerd, aldus het deskundigenbericht.
    
    
          Uit het deskundigenbericht volgt voorts dat door het toepassen van bouwkundige voorzieningen alsmede een ontruimingsinstallatie, brandmeldinstallatie, sprinklerinstallatie, rook- en warmteafvoerinstallatie en overdrukinstallatie in het gehele Entreegebouw en de in de bouwvergunning voorgeschreven nadere beoordeling daarvan, de brandveiligheid en de rookafvoer voldoende zijn gegarandeerd. Het deskundigenbericht concludeert dat het bouwplan voldoet aan aspecten van brandveiligheid uit het Bouwbesluit 2003. 
          Uit het deskundigenbericht volgt voor ontvluchting dat de ontvluchtingssimulaties zijn uitgevoerd voor geheel Nieuw Hoog Catharijne. Volgens het deskundigenbericht is in deze simulaties uitgegaan van de juiste doorstroomcapaciteit van de deuren. Er is in de simulaties uitgegaan van een bezoekersaantal van 32.850. Het deskundigenbericht concludeert dat er geen reden is de conclusie van de rapporten van Peutz en Save onjuist te achten. Hierbij wordt opgemerkt dat in beide rapporten is aangegeven dat een verkorting van de vluchttijd en daarmee een verhoging van het veiligheidsniveau mogelijk zijn. Ook worden aandachtspunten aangegeven voor Nieuw Hoog Catharijne. Een van deze aandachtspunten is onderdeel van het bouwplan waarvoor de bouwvergunning is verleend. Uit het deskundigenbericht volgt tot slot dat het aspect crowd control, waarop het Atkins rapport betrekking heeft, geen aspect is waaraan eisen worden gesteld in het Bouwbesluit 2003. Hierbij wordt opgemerkt dat de congestie van voetgangersverkeer die Atkins rapporteert buiten het plangebied en buiten het Entreegebouw zal optreden en dat voorkomen kan worden door een adequate bewaking en organisatorische maatregelen en voorzieningen.
    
    
    5.5.    Vaststaat dat aan de gronden in het plangebied, voor zover thans van belang, de bestemming "Centrum" is toegekend. Daarnaast is aan een deel van de gronden met de bestemming "Centrum" de aanduidingen "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 1" en "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 2" toegekend.
    
        Ingevolge artikel 3.1, onder b, van de planregels, voor zover thans van belang, zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor bij de bestemming behorende verkeers- en verblijfsruimten.
    
        Ingevolge artikel 3.3.1, onder a, mogen ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 1" de gronden op de eerste verdieping slechts worden gebruikt ten behoeve van het voetgangersgebied.
    
        Ingevolge artikel 3.3.1, onder b, mogen ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 2" de gronden op de begane grond en de eerste verdieping slechts worden gebruikt ten behoeve van het voetgangersgebied.
    
        Ingevolge artikel 3.4, zijn burgemeester en wethouders bevoegd af te wijken van het bepaalde in artikel 3.3.1 en tevens het gebruik toestaan zoals opgenomen in artikel 3.1, onder a, onder voorwaarde dat geen belemmering optreedt voor veilige loopstromen van voetgangers en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet mogen worden aangetast.
    
    5.6.    De Afdeling begrijpt het betoog van V&D B.V. en anderen aldus dat de volgens hen in het plan en het bouwplan gemaakte keuze voor twee looproutes van ieder 8 meter breed onaanvaardbaar is vanuit het oogpunt van brandveiligheid, sociale veiligheid en leefbaarheid. Terzake overweegt de Afdeling allereerst dat het voorliggende plan, gezien bovengenoemde bestemming en de daarbij behorende planregels, geen looproutes vastlegt. Binnen de gehele bestemming "Centrum" is immers een invulling mogelijk voor looproutes voor voetgangers. De aanduidingen "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 1" en "specifieke vorm van verkeer - voetgangersgebied 2" voorzien bovendien in een voetgangersverbinding langs de vestiging van V&D B.V. zodat de gebruiksmogelijkheden van de gronden van V&D B.V. niet worden aangetast. Hieruit kan niet worden afgeleid dat gronden zonder laatstgenoemde aanduidingen niet als looproutes kunnen worden ingericht. V&D B.V. en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het plan ondanks de ruime bestemming geen inrichting mogelijk maakt die voldoet aan de eisen voor brandveiligheid, sociale veiligheid en leefbaarheid. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat het bestemmingsplan specifieke regels zou moeten bevatten ter waarborging van de brandveiligheid. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat het plan het door V&D B.V. en anderen ingebrachte alternatief niet uitsluit. Of het plan ook daadwerkelijk op die wijze wordt uitgevoerd behoeft in dit verband geen bespreking. Het betoog ten aanzien van het plan faalt.
    
    5.6.1.    Wat betreft de bouwvergunning staat vast dat deze uitsluitend betrekking heeft op het Entreegebouw met daarin een deel van één van de looproutes, zodat thans uitsluitend dit deel ter beoordeling voorligt. De Afdeling overweegt gelet op het deskundigenbericht, dat met de door Peutz en Save verrichte onderzoeken, die zijn verricht met gebruikmaking van een semi-dynamisch model en niet slechts met gebruikmaking van een statisch model, vaststaat dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2003, zoals dat luidde ten tijde van belang. Uit het Atkins rapport kan niet het tegendeel worden afgeleid. Bovendien signaleert dit rapport slechts mogelijke congestie op twee punten buiten het bouwplan. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het Bouwbesluit 2003 aan bouwwerken en het gebruik daarvan slechts eisen stelt aan het aantal en de breedte van vluchtwegen en daarbij niet het aspect crowd control betrekt. Het standpunt dat in redelijkheid niet kon worden volstaan met het toetsen aan het Bouwbesluit 2003 wordt verworpen, aangezien het gebonden karakter van de bouwvergunning zoals volgt uit artikel 44, eerste lid, van de Woningwet daartoe geen ruimte biedt. De Afdeling merkt nog op dat niet is weersproken dat na de realisering van het totaalplan voor Nieuw Hoog Catharijne eveneens zal worden voldaan aan de eisen voor (brand)veiligheid die gelden voor gebouwen op grond van het Bouwbesluit. Gelet op het voorgaande bestaat in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het college de bouwvergunning niet op goede gronden heeft verleend. Het betoog faalt.
    
    Distributieve ruimte
    
    6.     V&D B.V. en anderen voeren verder aan dat geen behoefte bestaat aan extra retailruimte. Zij stellen dat het realiseren van een plan waaraan geen behoefte bestaat, ondanks dat dit op zich zelf niet tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau leidt, in strijd moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe verwijzen zij naar enkele uitspraken van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 19 januari 2011, nr. 200906756/1/R3 en naar de Stuctuurvisie Infrastructuur en Ruimte (hierna: SVIR). V&D B.V. en anderen achten het rapport "Actualisatie distributieve analyse Utrecht-centrum d.d. 21 juli 2008", in het licht bezien van de gewijzigde economische omstandigheden, onvoldoende ter onderbouwing van de behoefte aan het plan. Te meer nu hieruit volgens hen niet volgt dat er behoefte bestaat aan uitbreiding van het aantal detailhandelsmeters. Zij verwijzen in dit verband naar het onderzoek "Forse afname winkelvloeroppervlak"van bureau Q&A, waaruit volgens hen volgt dat de retailbranche reeds fors is gekrompen in vierkante meters en dat een verdere krimp wordt verwacht. V&D B.V. en anderen achten het derhalve, gelet ook op de gevolgen van leegstand voor de (sociale) veiligheid en leefbaarheid, noodzakelijk dat alsnog onderzoek wordt gedaan naar de behoefte aan uitbreiding van de detailhandelsmeters.
    
    6.1.    De raad stelt zich, onder verwijzing naar de rapporten "Distributieve analyse Utrecht-Centrum" van 10 april 2003 en "Actualisatie Distributieve analyse Utrecht-Centrum" (hierna: actualisatie distributieve analyse) van 21 juli 2008, beide van Goudappel Coffeng, op het standpunt dat er ruimte is voor extra winkelaanbod in de Utrechtse binnenstad. Volgens de raad zijn deze rapporten niet verouderd, hiervoor verwijst de raad naar het rapport van 16 februari 2009 van Goudappel Coffeng. De raad licht toe dat onder meer door de groei van het treinverkeer en de groei van het inwonertal de verwachting bestaat dat Hoog Catharijne in de toekomst steeds meer bezoekers zal ontvangen. Het bezoekersaantal zal volgens de raad daarnaast toenemen doordat de herontwikkeling van het plangebied Entreegebouw ervoor zorgt dat Hoog Catharijne beter aansluit op de oude binnenstad. De raad verwijst naar het Structuurplan waaruit volgt dat tot 2015 het winkelareaal in het stationsgebied met ongeveer 45.000 m2 verhuurbare vloeroppervlakte kan worden uitgebreid. De raad stelt daarnaast dat de norm waarop V&D B.V. en anderen zich beroepen met hun beroepsgrond dat de leefbaarheid van Hoog Catharijne en de binnenstad achteruit gaat door het plan, niet een norm is die strekt tot bescherming van het belang van V&D B.V. en anderen bij behoud van het goede ondernemersklimaat.
    
    6.2.    Uit de actualisatie distributieve analyse volgt dat de oriëntatie op Utrecht-centrum sinds 2003 is afgenomen en dat de koopkrachtbinding van de gemeente Utrecht en van de gemeenten in de primaire kring rondom Utrecht is gedaald. Door de ontwikkelingsplannen voor het centrum kan de kooporiëntatie op dit deel van Utrecht weer toenemen. Daarnaast volgt uit de analyse dat met voorzichtige aannames geconcludeerd mag worden dat voor Utrecht-centrum thans sprake is van een forse uitbreidingsruimte in de niet-dagelijkse sector van ongeveer 44.000 m2 wvo. In de dagelijkse sector bedraagt de uitbreidingsruimte ongeveer 5.600 m2 wvo. Dit illustreert volgens de actualisatie distributieve analyse dat een forse impuls voor het centrum van Utrecht goed mogelijk is en de afgenomen kooporiëntatie op Utrecht-centrum geeft aan dat deze slag ook noodzakelijk is. Een versterking van Utrecht-centrum en uitbreiding van het winkelaanbod is kortom te beschouwen als een (hoog)nodige inhaalslag, aldus de actualisatie distributieve analyse.
    
        In het rapport van 16 februari 2009 van Goudappel Coffeng worden de gevolgen van de bevolkingsgroei en internet winkelen besproken in relatie tot de eerdere conclusies in de distributieve analyse dat Utrecht behoefte heeft aan uitbreiding van de niet-dagelijkse en de dagelijkse sector. Opnieuw wordt geconcludeerd dat er ruimte is voor extra winkelaanbod in de Utrechtse binnenstad.
    
    6.3.    Vaststaat dat het plan voorziet in een uitbreiding van 4.374 m2 verkoopvloeroppervlak. Deze uitbreiding past binnen de visie voor het stationsgebied, die onder meer is onderbouwd door de hiervoor weergegeven actualisatie distributieve analyse. In hetgeen V&D B.V. en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op deze analyse heeft mogen baseren. Hiertoe is in de eerste plaats van belang dat het rapport van 16 februari 2009 de resultaten van de actualisatie distributieve analyse bevestigt. In dit rapport is bovendien rekening gehouden met gevolgen van de bevolkingsgroei en het internet winkelen. V&D B.V. en anderen hebben de verwachte groei van het treinverkeer en de verwachte bevolkingsgroei, welke factoren beide van belang zijn voor de behoefteraming van detailhandelsmeters, niet gemotiveerd weersproken. Daarnaast is van betekenis dat niet is gebleken dat de gewijzigde economische omstandigheden tot de conclusie moet leiden dat de onderzoeksresultaten niet langer betrouwbaar zijn. De verwijzing van V&D B.V. en anderen naar het onderzoek van bureau Q&A is hiertoe onvoldoende nu dit niet is toegespitst op de onderhavige planontwikkeling en derhalve geen concrete weerlegging van de onderzoeksresultaten van Goudappel Coffeng bevat. Hierbij betrekt de Afdeling dat het onderzoek van Q&A geen rekening houdt met de bijzondere dubbele functie van het plangebied en hoe dit mogelijk van invloed is op de behoefte aan uitbreiding van het winkelvloeroppervlak in relatie tot de gewijzigde economische omstandigheden. Hoewel V&D B.V. en anderen derhalve terecht stellen dat een beoordeling van de behoefte aan een bepaalde planontwikkeling met het oog op eventuele leegstand onder omstandigheden van belang kan zijn voor een goede ruimtelijke ordening, kan dat in dit geval niet tot de conclusie leiden dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog faalt.
    
    6.4.    Nu bovenstaande beroepsgrond faalt, behoeft het betoog van de raad dat artikel 1.9 van de Chw in zoverre aan de vernietiging van het plan in de weg staat geen bespreking.
    
    7.    V&D B.V. en anderen betogen dat het plan ten onrechte geen regels omtrent branchering bevat. Zij achten dit in strijd met de gemeentelijke Detailhandelsnota "Boodschap aan winkels" (hierna: de Detailhandelsnota) en hetgeen hieromtrent is vermeld in de plantoelichting, waaruit volgens hen volgt dat dergelijke regels vanuit ruimtelijk oogpunt wenselijk zijn.
    
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen ruimtelijke motieven zijn voor het vaststellen van regels van branchering. Een branchering zou volgens de raad slechts economische doelen dienen.
    
    7.2.    Uit de plantoelichting volgt dat een van de belangrijkste doelstellingen van de Detailhandelsnota is het versterken van de nationale en regionale positie van Utrecht als winkelstad. Om dit te realiseren zijn een aansprekend aanbod woondetailhandel en een gevarieerd en hoogwaardig aanbod van winkels in het stadscentrum nodig en moeten de winkelgebieden goed bereikbaar zijn. Uit de Detailhandelsnota volgt volgens de plantoelichting dat Hoog Catharijne zich dient te onderscheiden door meer het accent te leggen op algemene warenhuizen, filiaalbedrijven, nieuwe internationale formules, branchespecifieke warenhuizen, lifestyle-winkels en nadrukkelijke aanbod van dagelijkse goederen. Nieuw Hoog Catharijne zal daarnaast meer moeten inspelen op de verblijvende consument, bijvoorbeeld met horeca en film. Volgens de plantoelichting maakt het plan de voorgenomen winkelcategorieën mogelijk zodat het plan in lijn is met de Detailhandelsnota.
    
    7.3.    Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca.
    
    7.4.    De Afdeling overweegt dat het al dan niet vaststellen van regels met betrekking tot branchering tot de beleidsvrijheid van de raad behoort. De Detailhandelsnota en de verwijzing hiernaar in de plantoelichting beperken deze vrijheid niet, noch verplichten deze de raad in het onderhavige geval een branchering op te nemen in de planregels. Hiertoe is van belang dat de Detailhandelsnota in hoofdzaak behoort tot het economisch beleid, zodat hieruit niet zonder meer volgt dat een branchering vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenst is. Daarbij komt dat niet aannemelijk is geworden dat in deze specifieke situatie een branchering noodzakelijk is vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening. De raad heeft dan ook in redelijkheid kunnen afzien van het vaststellen van regels voor branchering. Het betoog faalt.
    
    8.    V&D B.V. en anderen stellen dat in strijd met de rechtszekerheid een gezamenlijk toegestane verkoopvloeroppervlakte van 20.995 m2 is vastgesteld voor zowel detailhandel, dienstverlening, culturele voorzieningen als winkelondersteunende horeca. Er bestaat volgens hen hierdoor geen zicht op de eventuele vergunbaarheid van plannen omdat onzeker is in hoeverre het maximum oppervlak op dat moment reeds is gebruikt. Zij verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2005, nr. 200308242/1. Ook is op basis hiervan geen adequate handhaving mogelijk.
    
    8.1.    De raad stelt dat vanuit een oogpunt van flexibiliteit ervoor is gekozen het gebruik en de inrichting van de gronden niet gedetailleerder te reguleren. De raad stelt daarnaast dat de ingeroepen norm kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van V&D B.V. en anderen bij behoud van het goede ondernemersklimaat, zodat artikel 1.9 van de Chw in zoverre in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit.
    
    8.2.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, sub a, van de planregels zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel, dienstverlening, winkelondersteunende horeca, kantoren, horeca in de categorie tot en met b, culturele voorzieningen, expeditie, evenementen, wonen en parkeren.
    
        Ingevolge sub c, is horeca tot en met categorie b toegestaan ter plaatse van respectievelijk de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie b" tot een gezamenlijk verkoopvloeroppervlakte van 1.476 m², inclusief bijbehorende ruimten die direct ten dienste staan van de bedrijfsvoering zoals magazijnen, kantines, etc.
    
        Ingevolge sub d, is parkeren op de verdieping uitsluitend toegestaan op het dak van het gebouw ter plaatse van de aanduiding "parkeergarage".
    
        Ingevolge sub e, is wonen uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "wonen", waarbij het totaal aantal woningen maximaal 60 mag bedragen.
    
        Ingevolge sub f, mag de gezamenlijke verkoopvloeroppervlakte van detailhandel, dienstverlening, culturele voorzieningen en winkelondersteunende horeca niet meer dan 20.995 m² bedragen, inclusief bijbehorende ruimten die direct ten dienste staan van de bedrijfsvoering zoals magazijnen, kantines, etc.
    
        Ingevolge sub g, mag de gezamenlijke verkoopvloeroppervlakte van kantoren maximaal 600 m² bedragen, inclusief bijbehorende ruimten die direct ten dienste staan van de bedrijfsvoering zoals magazijnen, kantines, etc.
    
    8.3.    De Afdeling stelt voorop dat de raad beleidsvrijheid toekomt bij het ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening toekennen van bestemmingen en geven van regels. Gezien deze beleidsvrijheid is het aan de raad om in het voorliggende geval een afweging te maken tussen enerzijds de met het plan gewenste flexibiliteit en anderzijds de rechtszekerheid voor gebruikers en eigenaren. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de uitkomst van deze afweging onevenredig is vanuit een oogpunt van rechtszekerheid. Hiertoe is in de eerste plaats van belang dat V&D B.V. en anderen het door de raad gestelde grote belang bij een flexibele invulling van het plangebied niet hebben weersproken. Voorts is van betekenis dat niet aannemelijk is gemaakt dat voor gebruikers en eigenaren geen redelijke mate van zekerheid zal bestaan over de vraag of voor een bepaald bouwvoornemen een omgevingsvergunning kan worden verleend en of een bepaald voorgenomen gebruik in overeenstemming het plan kan worden geacht, op het moment dat zij een dergelijk voornemen hebben. Hieromtrent is van belang dat van iedere te verlenen omgevingsvergunning het vergunde metrage kan worden vastgesteld, zodat vervolgens door deze metrages te inventariseren kan worden berekend hoeveel metrage nog beschikbaar is voor een toekomstige vergunningaanvraag. Het betoog faalt.
    
    8.4.    Nu bovenstaande beroepsgrond faalt, behoeft het betoog van de raad dat artikel 1.9 van de Chw in zoverre aan de vernietiging van het plan in de weg staat geen bespreking.
    
    Uitvoerbaarheid
    
    9.    In het verlengde van het voorgaande inzake de behoefte aan retailruimte, betwisten V&D B.V. en anderen de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
    
    9.1.    De raad stelt dat voldoende behoefte bestaat aan winkelruimten zodat de financiële uitvoerbaarheid een gegeven is. De raad verwijst naar de Bilaterale Ontwikkel Overeenkomst (hierna: BOO Vredenburg).
    
    9.2.    Uit de plantoelichting volgt dat de economische uitvoerbaarheid is gewaarborgd via de BOO Vredenburg. De herinrichting van het Vredenburgplein is anderszins verzekerd op basis van de erfpachtafspraken in de BOO Vredenburg en nader uitgewerkt in de overeenkomst vestiging opstalrecht voor de Stationsstraat van 29 september 2010. De gemeente voert de herinrichting van het Vredenburgplein uit, aldus de plantoelichting.
    
    9.3.    In hetgeen V&D B.V. en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het plan niet financieel uitvoerbaar is. Hiertoe is van belang dat de gemeente een overeenkomst heeft gesloten met Corio, die het grootste deel van de gronden in het plangebied in eigendom heeft. Corio heeft ter zitting bevestigd dat er voldoende vraag is naar winkelruimten en dat zij het plan zal realiseren. V&D B.V. en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat Corio hiertoe niet in staat kan worden geacht. Het betoog faalt.
    
    Overige
    
    10.    V&D B.V. en anderen lassen tot slot hun zienswijzen in. De Afdeling overweegt dat, voor zover hierin meer beroepsgronden zijn opgenomen dan hiervoor zijn besproken, in de overwegingen van het bestreden besluit hierop is ingegaan. V&D B.V. en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende onderdelen van de zienswijzen in de bestreden besluiten onjuist zou zijn. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    11.     In hetgeen V&D B.V. en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college niet op goede gronden een bouwvergunning heeft verleend dan wel dat dat de bestreden besluiten anderszins zijn voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Proceskosten
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hagen    w.g. Van Heusden
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2012
    
    647.