ECLI:NL:RVS:2010:BN2621, Raad van State, 22-07-2010, 200909740/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 10 van de bij besluit van 29 april 1997 aan haar verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals gewijzigd bij besluiten van 3 februari 2000 en 8 april 2004, voor het lozen van afvalwater afkomstig van haar inrichting op het perceel [locatie] te [plaats].

200909740/1/M1.
      Datum uitspraak: 22 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 juli 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 10 van de bij besluit van 29 april 1997 aan haar verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals gewijzigd bij besluiten van 3 februari 2000 en 8 april 2004, voor het lozen van afvalwater afkomstig van haar inrichting op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 28 oktober 2009 heeft het dagelijks bestuur het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de rechtbank Groningen ingekomen op 2 december 2009, beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift ter verdere behandeling doorgezonden naar de Raad van State, waar het is ingekomen op 15 december 2009.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door E. Hageman en H.O. Pouw, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.C. Baron-van der Leest en M. Bethlehem, beiden werkzaam bij het dagelijks bestuur, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 juli 2009 is de wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) in werking getreden. Ingevolge artikel IV van deze wet blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip, van toepassing. Dit betekent dat het nieuwe recht niet van toepassing is op het huidige geding.
    
    2.2. Ingevolge voorschrift 10 dient het te lozen afvalwater, zoals genoemd in voorschrift 7a, gemeten ter plaatse van de meet- en bemonsteringsvoorziening direct na de afvalwaterzuiveringsinstallatie (hierna: awzi), aan de volgende eisen te voldoen: concentratie N-Kjeldahl in enig steekmonster: 10 mg/l en concentratie Totaal P in enig steekmonster: 2 mg/l.
    
    2.3. Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) (oud) wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb (oud) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    2.4. [appellante] betoogt geen voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom te hebben ontvangen en daardoor geen zienswijze te hebben kunnen indienen. In het advies van de adviescommissie behandeling bezwaren waterschap Noorderzijlvest e.a. (hierna: de bezwaaradviescommissie) staat volgens [appellante] dan ook ten onrechte dat de procedure correct is verlopen.
    
    2.4.1. Het dagelijks bestuur voert aan [appellante] bij brief van 17 juni 2009 in de gelegenheid te hebben gesteld om bij de voorbereiding van de voorgenomen beschikking tot het opleggen van een last onder dwangsom als belanghebbende een zienswijze naar voren te brengen.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
    2.4.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het dagelijks bestuur [appellante] bij brief van 19 september 2008 heeft laten weten dat het in overweging nam bestuursrechtelijk op te treden wegens overschrijding van de lozingsnormen van de vergunning van 29 april 1997 ten aanzien van de parameters N-Kjeldahl en Totaal P. Bij brief van 17 juni 2009 heeft het dagelijks bestuur [appellante] meegedeeld voornemens te zijn om terzake een beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom te nemen en [appellante] in de gelegenheid gesteld hierover een zienswijze naar voren te brengen. Ter zitting heeft [appellante] de ontvangst van de brief van 17 juni 2009 niet op niet-ongeloofwaardige wijze ontkend. Gelet hierop mist het betoog van [appellante] feitelijke grondslag.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat noch bij het bestreden besluit, noch bij het advies van de bezwaaradviescommissie een verslag is gevoegd van de hoorzitting van deze commissie. Dit had volgens haar wel moeten gebeuren, omdat het een formeel document betreft.
    
    2.5.1. Het dagelijks bestuur erkent dat geen verslag van de hoorzitting van de bezwaaradviescommissie bij het advies is gevoegd. Volgens het dagelijks bestuur is [appellante] door het ontbreken van dit verslag echter niet benadeeld, omdat de rechtsgang hierdoor niet is belemmerd.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 7:13, zesde lid, van de Awb wordt het advies van de commissie schriftelijk uitgebracht en bevat het een verslag van het horen.
    
    Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    2.5.3. Het dagelijks bestuur heeft erkend dat het advies van de bezwaaradviescommissie, dat is gevoegd bij het bestreden besluit, geen verslag van de hoorzitting bevat. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:13, zesde lid, van de Awb. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is [appellante], als zijnde de belanghebbende, door deze schending evenwel niet benadeeld. Het dagelijks bestuur heeft het verslag inmiddels alsnog aan [appellante] toegezonden. [appellante] heeft ten aanzien van de inhoud van dit verslag geen aanvullende gronden naar voren gebracht. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding de schending van dit vormvoorschrift te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat het advies van de bezwaaradviescommissie niet inhoudelijk ingaat op de door haar aangevoerde bezwaren en onvoldoende is onderbouwd. Het dagelijks bestuur heeft dit advies volgens [appellante] dan ook ten onrechte gevolgd en het besluit evenmin zelf onderbouwd.
    
    2.6.1. Het dagelijks bestuur voert aan dat de bezwaaradviescommissie tot een eenvoudig, kort gemotiveerd advies kon komen op basis van de op 18 september 2009 gehouden hoorzitting, waar [appellante] de overtredingen van de lozingsnormen niet heeft weersproken en heeft aangegeven er alles aan te doen de situatie te verbeteren en waar voorts de omstandigheden en belangen die hebben geleid tot het opleggen van een last onder dwangsom aan de orde zijn gekomen.
    
    2.6.2. Ingevolge artikel 3:49 van de Awb kan ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.
    
    2.6.3. Hoewel het advies van de bezwaaradviescommissie summier is, kan het dienen als motivering van het bestreden besluit, gezien het vermelde onder "Overwegingen van de commissie", waarin de door het dagelijks bestuur tijdens de hoorzitting op 18 september 2009 naar voren gebrachte weerlegging van de gronden van [appellante] wordt overgenomen. Gelet hierop heeft het college ter motivering van het bestreden besluit kunnen volstaan met een verwijzing naar het advies.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat het dagelijks bestuur bij het opleggen van de last onder dwangsom ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat zij bezig was adequate maatregelen te nemen ten einde te kunnen voldoen aan de in voorschrift 10 gestelde lozingsnormen. Het optimaliseren van de awzi, met name de biologische stap in die installatie, vergt volgens [appellante] echter enige tijd. [appellante] betoogt het dagelijks bestuur tijdig van deze ontwikkelingen op de hoogte te hebben gebracht en volgens afspraak in augustus 2009 de rapportage van een door DHV uitgevoerd onderzoek naar de werking van de awzi te hebben overgelegd aan het dagelijks bestuur.
    
    2.7.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat het [appellante] in de afgelopen jaren herhaaldelijk heeft gewaarschuwd naar aanleiding van overschrijdingen van de lozingsnormen. Er is ruim de gelegenheid gegeven verbetering te brengen in de situatie met betrekking tot de awzi en in 2008 zijn hierover zelfs adviezen gegeven aan het bedrijf, aldus het dagelijks bestuur. De ernst en aard van de overtredingen, alsmede het feit dat de situatie al jarenlang voortduurt, gaven volgens het dagelijks bestuur geen andere keuze dan tot handhaving over te gaan. Zwaarwegende bedrijfsbelangen om de overtredingen tijdelijk toe te staan zijn volgens het dagelijks bestuur niet aanwezig. Het feit dat [appellante] ten tijde van het opleggen van de last procesverbeteringen in kaart bracht, acht het dagelijks bestuur niet van dien aard dat op dat moment kon worden afgezien van handhaving. De evaluatie van de awzi door DHV is volgens het dagelijks bestuur een stap in de goede richting, maar ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom moest nog nader onderzoek plaatsvinden en uitvoering worden gegeven aan tal van maatregelen. De maatregelen betreffen voornamelijk de procesvoering, die van meet af aan in orde diende te zijn, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.7.2. Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met voorschrift 10, zodat het dagelijks bestuur terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.3. De Afdeling overweegt dat het dagelijks bestuur [appellante] reeds bij brief van 19 september 2008 heeft gewaarschuwd dat werd overwogen bestuursrechtelijk op te treden tegen overtreding van de betrokken lozingsnormen en dat [appellante] reeds geruime tijd heeft gehad om de procesvoering aan te passen. Gelet hierop en gelet op het belang van de kwaliteit van het oppervlaktewater, alsmede de omstandigheid dat het door [appellante] bedoelde onderzoek ten tijde van het opleggen van de last geen aanleiding gaf voor de conclusie dat de overtreding op korte termijn zou worden beëindigd, heeft het dagelijks bestuur zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoorde te worden afgezien. Dat uit het verhandelde ter zitting blijkt dat vanaf medio oktober 2009 de lozingsnormen in het algemeen niet meer worden overschreden doet hieraan niet af.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.8. Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2010
    
    271-650.