ECLI:NL:RBHAA:2012:BX2056, Rechtbank Haarlem, 13-07-2012, 12/1740, 12/1741, 12/2091, 12/2092, 12/2093
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2012-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: BESLUIT. Waarschuwing of vaststelling die is gebaseerd op een op schrift gesteld en bekendgemaakt beleid en die volgens dat beleid vooraf moet gaan aan het mogelijk opleggen van een zwaardere bestuurlijke maatregel kan niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. In brieven heeft verweerder slechts een rechtsoordeel gegeven over de vraag of (EG) Verordening 261/2004 is overtreden, klachten van passagiers gegrond verklaard en verzoeken om handhaving toegewezen. Zoals blijkt uit het beleid van verweerder is daarmee vooruit gelopen op eventueel te nemen handhavingsbesluiten. Met de rechtsoordelen in de brieven staat nog niet vast dat handhavingsbesluiten zullen worden genomen. De brieven behelzen geen wijziging in rechtspositie en hebben geen rechtsgevolg

RECHTBANK HAARLEM
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummers: AWB 12/1740, 12/1741, 12/2091, 12/2092 en 12/2093
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2012 in de zaken tussen
    
    
      TUI Airlines Nederland B.V. hodn Arkefly, te Schiphol-Rijk, eiseres
      (gemachtigde: mr. J.J.R. Lautenbach),
    
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
      (gemachtigde: mr. M.J. Lemmers).
    
    
    
    Procesverloop
    
    
      Zaaknummer 12/1740
      Bij brieven van 8 september 2010, 29 september 2010 en  30 september 2010 heeft verweerder klachten van passagiers van vlucht OR 488 van Hurghada (Egypte) naar Amsterdam op 28 november 2009, over een vermeende overtreding van artikel 7 van Verordening (EG) 261/2004 gegrond verklaard en het verzoek om handhaving van dat artikel toegewezen.
    
    
    Bij besluit van 24 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
      Zaaknummer 12/1741
      Bij brieven van 30 september 2010, 5 oktober 2010, 6 oktober 2010, 7 oktober 2010, 8 oktober 2010 en 11 oktober 2010 heeft verweerder klachten van passagiers van vlucht OR 364 van Aruba/Curaçao naar Amsterdam op 23 november 2009, over een vermeende overtreding van artikel 7 van Verordening (EG) 261/2004 gegrond verklaard en het verzoek om handhaving van dat artikel toegewezen.
    
    
    Bij besluit van 28 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
      Zaaknummer 12/2091
      Bij brieven van 20 oktober 2010 heeft verweerder klachten van passagiers van vlucht OR 365 van Amsterdam naar Curaçao/Bonaire op 30 januari 2010, over een vermeende overtreding van artikel 7 van Verordening (EG) 261/2004 gegrond verklaard en het verzoek om handhaving van dat artikel toegewezen.
    
    
    Bij besluit van 20 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
      Zaaknummer 12/2092
      Bij brieven van 14 oktober 2010 en 15 oktober 2010 heeft verweerder klachten van passagiers van vlucht OR 361 van Amsterdam naar Curaçao/Aruba op 20 november 2009, over een vermeende overtreding van artikel 7 van Verordening (EG) 261/2004 gegrond verklaard en het verzoek om handhaving van dat artikel toegewezen.
    
    
    Bij besluit van 21 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
      Zaaknummer 12/2093
      Bij brieven van 22 juli 2011 heeft verweerder klachten van passagiers van vlucht OR 449 van Amsterdam naar Banjul op 12 november 2010, over een vermeende overtreding van artikel 7 van Verordening (EG) 261/2004 gegrond verklaard en het verzoek om handhaving van dat artikel toegewezen.
    
    
    Bij besluit van 30 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    De rechtbank heeft, daartoe verzocht door eiseres, besloten de beroepen ingevolge artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), versneld te behandelen.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door E.C. de Jonge, jurist bij ArkeFly, bijgestaan door gemachtigde van eiseres mr. J.J.R. Lautenbach. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. M.J. Lemmers, vergezeld van mr. C.J. Kuiper en A. Mearadji, allen werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu.
    
    Overwegingen
    
    
      1.	Passagiers van verschillende vluchten van ArkeFly hebben bij verweerder geklaagd over vertraging die is opgelopen bij deze vluchten.
      In reactie hierop heeft verweerder onderzocht of de vertraging moet worden aangemerkt als overtreding van Verordening (EG) 261/2004. Verweerder heeft geconcludeerd dat dat het geval is. 
      Verweerder heeft aan klagers schriftelijk aangegeven dat hun klacht gegrond is verklaard en hun verzoek om handhaving is toegewezen. Onderaan de brieven heeft verweerder een rechtsmiddelenclausule opgenomen waarin wordt aangegeven dat bezwaar openstaat tegen het besluit.
    
    
    2.	Eiseres voert primair aan dat het oordeel van verweerder dat sprake is van overtreding van (EG) Verordening 261/2004 en dat dientengevolge het verzoek om handhaving wordt toegewezen, geen besluit is in de zin van de Awb omdat er geen rechtsgevolg uit voortvloeit. Gelet hierop heeft verweerder haar bezwaren ten onrechte ontvankelijk verklaard, aldus eiseres.
    
    3.	Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    
      4.	Het “Handhavingskader passagiersrechten luchtvaart” (hierna: het Handhavingskader) van verweerder ziet op handhaving van (EG) Verordening 261/2004.
      In artikel 2 (“Behandeling van klachten en verzoeken tot handhaving (klachten)”), onder viii, van het Handhavingskader is bepaald dat de behandeling van een klacht de volgende mogelijke uitkomsten kent:	
      a	Het komt niet tot een besluit van de inspectie, als de luchtvaartmaatschappij tijdens behandeling van de klacht alsnog tegemoet komt aan de wensen van de passagier.	
      b.	Klacht is gegrond / geen handhaving als de luchtvaartmaatschappij alsnog handelt overeenkomstig de regelgeving binnen drie weken nadat het besluit bekend is gemaakt aan passagiers en luchtvaartmaatschappij.	
      c. 	Klacht is gegrond / overtreding vastgesteld, als de luchtvaartmaatschappij zich niet (alsnog) conformeert aan de regelgeving.	
      d.	Klacht is ongegrond. De inspectie zal geen maatregel nemen jegens de luchtvaartmaatschappij.	
    
    
    In artikel 3 (“Sanctiebeleid”), onder i, is voor de situatie waarin een klacht gegrond is, maar de luchtvaartmaatschappij nog in staat is zich alsnog te conformeren aan de regelgeving (herstelmogelijkheid) bepaald dat de inspectie aan de luchtvaartmaatschappij een termijn geeft waarbinnen de overtreding jegens de betrokken passagier ongedaan gemaakt moet worden door het alsnog betalen van het bedrag waar de passagiers op basis van de Verordening recht op heeft. Bij niet-naleving van het besluit door de luchtvaartmaatschappij zal deze door de inspectie worden gewaarschuwd en als dat niet helpt, volgt er een gesprek met de inspectie op bestuurlijk niveau. Als dit alles geen effect heeft, kan de inspectie een last onder dwangsom opleggen. De hoogte van de dwangsom zal proportioneel zijn en mede afhankelijk van de ernst van de overtreding.
    
    5.	Verweerder merkt de gegrondverklaring van de klachten tevens aan als toewijzend individueel handhavingsbesluit. Een dergelijk handhavingsbesluit is – gelet op het Handhavingskader – een noodzakelijke voorwaarde voor het geven van een eventuele waarschuwing, het voeren van een bestuurlijk gesprek en het uiteindelijk opleggen van een last onder dwangsom, aldus verweerder. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat hij met dat besluit een feitelijke en juridische beoordeling heeft gegeven waaruit voortvloeit dat de betreffende passagiers recht hebben op financiële compensatie.
    
    
      6.	Ter zitting heeft verweerder – daarnaar gevraagd – aangegeven dat alleen zal worden overgegaan tot handhaving als sprake is van een gegronde klacht en als is vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Daaruit vloeit echter niet vanzelf voort dat de enkele vaststelling dat sprake is van een overtreding, is gericht op rechtsgevolg. Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder andere de uitspraak van 27 oktober 2010, LJN BO1845) kan een waarschuwing of een vaststelling zoals hier aan de orde – die is gebaseerd op een op schrift gesteld en bekendgemaakt beleid en die volgens dat beleid vooraf moet gaan aan het mogelijk opleggen van een zwaardere bestuurlijke maatregel – niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      Met voornoemde brieven heeft verweerder slechts een rechtsoordeel gegeven over de vraag of sprake is van overtreding van (EG) Verordening 261/2004. Hiermee is, anders dan verweerder betoogt, geen wijziging in de rechtspositie van eiseres aangebracht en geen rechtsgevolg tot stand gekomen. De brieven waarbij de klachten van de passagiers gegrond zijn verklaard en de verzoeken om handhaving zijn toegewezen lopen, zoals blijkt uit het beleid van verweerder, vooruit op eventueel jegens eiseres te nemen handhavingsbesluiten. Nu de in deze brieven vervatte rechtsoordelen niet met zich brengen dat reeds vaststaat dat jegens eiseres handhavingsbesluiten zullen worden genomen, kan niet worden gesteld dat deze rechtsoordelen als besluiten moeten worden aangemerkt.
    
    
    7.	De rechtbank volgt verweerder niet in diens betoog dat het rechtsgevolg daarin bestaat dat voor de betreffende passagiers daarmee een recht op financiële compensatie ontstaat. Deze passagiers hebben ook zonder de vaststelling van verweerder dat sprake is van overtreding van Verordening (EG) 261/2004 een zelfstandig recht om bij de kantonrechter een vordering in te stellen tot financiële compensatie indien eiseres in gebreke blijft de financiële compensatie te voldoen.
    
    
      8.	Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten.
      De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaken te voorzien, in die zin dat de bezwaren van eiseres alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    
    
      9.	Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van in totaal € 1550,-- 
      (5 x € 310,--) vergoedt. 
    
    
    10.	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank kent op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht  en gelet op de samenhang tussen de zaken 1 punt toe voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,-- en een wegingsfactor 1. De totale vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt dus vastgesteld op  € 874,--.
     
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    -	verklaart de beroepen gegrond;
    
    
      -	vernietigt de bestreden besluiten van 24 februari 2012 (zaaknummer 12/1740), 
      28 februari 2012 (zaaknummer 12/1741), 20 maart 2012 (zaaknummer 12/2091), 21 maart 2012 (zaaknummer 12/2092) en 30 maart 2012 (zaaknummer 12/2093);
    
    
    -	verklaart de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk;
    
    -	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
    
    -	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 1550,-- aan eiseres te vergoeden;
    
    -	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,--, te betalen aan eiseres.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2012.
    
    griffier											voorzitter		
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.