ECLI:NL:RBLEE:2008:BF1051, Rechtbank Leeuwarden, 10-09-2008, 81613 / HA ZA 07-240
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2008-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Ruilverkaveling Kollumerland. Vaststelling in dat kader van begrenzingenplan door Gedeputeerde Staten. Toedeling bermen aan gemeente. Vordering ingesteld door eiseres tot nietigverklaring van rechtshandelingen krachtens begrenzingenplan. De rechtbank oordeelt dat de gemeente geen overeenkomst met eiseres heeft gesloten, noch onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld. Voorts oordeelt de rechtbank dat de Landinrichtingswet 1985 niet in strijd met artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR is.

RECHTBANK LEEUWARDEN
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 81613 / HA ZA 07-240
    
    Vonnis van 10 september 2008
    
    in de zaak van
    
    
      [x],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      advocaat mr. J.B. Dijkema,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE GEMEENTE KOLLUMERLAND EN NIEUWKRUISLAND,
      zetelend te Kollum,
      gedaagde,
      procureur mr. I. van der Meer.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [x] en de gemeente genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding
      -	de akte overlegging producties zijdens [x]
      -	de conclusie van antwoord met producties
      -	de conclusie van repliek
      -	de conclusie van dupliek met productie.
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	[x] is eigenares van landgoed [naam] onder [plaats]. Tot dit landgoed behoorden ook enige bermen en bermsloten, onder meer langs de aldaar gelegen Mûntsewei. Een gedeelte van het landgoed valt in de ruilverkaveling Kollumerland, waarop van toepassing is de Landinrichtingswet 1985.
    
    
    2.2.	 In het kader van deze ruilverkaveling is bij besluit van 21 mei 1992 door Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân (verder ook: GS) het landinrichtingsplan vastgesteld. In dit landinrichtingsplan staat vermeld dat de eigendom, het beheer en het onderhoud van de openbare wegen met de daarmee samenhangende voorzieningen door GS zullen worden toegewezen aan de naar hun oordeel daarvoor in aanmerking komende openbare lichamen. Tot de wegen en waterlopen worden in dit verband mede gerekend de met de wegen en waterlopen samenhangende voorzieningen, zoals bermen, bermsloten, parkeerstroken, onderhoudspaden en beplantingen.
    
    2.3.	Bij brief van 17 februari 1993 heeft [x], via haar echtgenoot, zich tot de gemeente gericht met - kort gezegd - het voorstel om de bermen langs de Mûntsewei aan de gemeente over te dragen, met gelijktijdige vestiging van het recht van opstal van die bermen, ten gunste van [x]. Zij schrijft onder meer: “Nu is het zo, dat in het kader van de ruilverkaveling Kollumerland het te verwachten valt dat de binding, die nu bestaat door het zogenaamde pootrecht, zal vervallen en dat door eventuele toedeling van stroken (bermen), nu in eigendom van de familie, aan de Gemeente ook de eigendomsrechten van de daarop staande bomen verloren zouden gaan. In vergelijkbare situaties elders in het land werd het probleem van het in onderdelen uiteenvallen van een landgoed ten gevolge van een ruilverkaveling opgelost door de bermen in eigendom te laten of te geven aan de gemeente en voor de bomen ten gunste van de landgoedeigenaar een opstalrecht te vestigen. De Natuurschoonwet behandelt dit zakelijk recht op dezelfde wijze als eigendom zodat rangschikking mogelijk blijft en ook voor de regeling “Duurzaam Beheer Bos” wordt opstal met eigendom gelijk gesteld. Wij zouden het zeer op prijst stellen indien Uw college in principe met een dergelijke oplossing voor Landgoed [naam] zou kunnen instemmen. Concreet zou die oplossing kunnen inhouden overdracht van de bermen langs de Munnikenlaan aan de Gemeente met gelijktijdige vestiging van het recht van opstal op die bermen, evenals op de bermen waarop nu het pootrecht gevestigd is. Bij de vestiging van dit opstalrecht kunnen nadere bepalingen gemaakt worden over verkeersveiligheidsaspecten, onderhoud en dergelijke.”
    
    2.4.	De gemeente heeft gereageerd op dit voorstel in haar brief van 1 april 1993. Zij stelt voor dat zij [x] machtigt om wegbeplantingen met het landgoed te rangschikken onder de Natuurschoonwet 1928 (hierna: Nsw). Onder meer het volgende is in deze brief te lezen: “Onze burgemeester heeft onlangs contact gehad met zijn collega van de gemeente Vorden. Laatstgenoemde vertelde dat in zijn gemeente hetzelfde probleem had gespeeld. Daar was het op een simpele manier opgelost: het college van burgemeester en wethouders heeft de eigenaar van het landgoed gemachtigd de wegbeplantingen met het landgoed te rangschikken onder de Natuurschoonwet 1928. (...) Ik zou graag van u willen vernemen of een soortgelijk besluit van ons college voor u voldoende kan zijn.”
    
    
      2.5.	[x] stemt blijkens de brief van 30 juni 1993 met het voorstel van de gemeente in, voor zover het de Keningswei en de Cecilialoane betreft, maar wenst dat de bermen langs de Mûntsewei bij haar in eigendom blijven. Zij schrijft onder meer het volgende: "Voor wat betreft de bomen, staande in de bermen langs de Koningsweg en de Cecilialaan, lijkt ons de door U voorgestelde oplossing uitstekend. Deze bomen zullen dus in eigendom aan de gemeente overgedragen worden en de gemeente stemt toe deze bomen samen met het landgoed onder de Natuurschoonwet te rangschikken.
      De situatie aan de Monnikenlaan is echter anders, daar zijn de bermen eigendom van de familie [x] en de rangschikking onder de Natuurschoonwet is reeds aangevraagd op grond van de bestaande situatie. Daarom leek het verstandig deze situatie zo te laten. In een gesprek met de voorzitter van de Ruilverkavelingscommissie bleek dat ook van zijn kant hiertegen geen bezwaar bestond. Indien u met deze oplossing accoord gaat, zou ik het op prijs stellen van u te vernemen hoe de overdracht en gemeenschappelijke rangschikking van de bomen aan de Koningsweg en de Cecilialaan zal plaats vinden."
    
    
    2.6.	In haar brief van 27 juli 1993 geeft de gemeente de landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling te kennen dat zij er geen bezwaar tegen heeft dat de op dat moment bestaande eigendomssituatie gehandhaafd blijft. De gemeente schrijft onder meer: "Voor de Mûntsewei zou de eigenaresse liever zien dat de huidige eigendomssituatie gehandhaafd blijft. Wij hebben hiertegen geen bezwaren. Wij verzoeken u daarom te bevorderen dat de daar gelegen met bomen beplante stroken grond, deel uitmakend van de bermen, bij het afsluiten van de ruilverkaveling weer aan [x] worden toegedeeld. Het betreft de percelen gemeente Westergeest sectie D nummers 1874 en 1876". 
    
    2.7.	Op 16 juni 2000 richt [x] de stichting [naam] (hierna: de stichting) op die zich - samengevat - ten doel stelt het restaureren, instandhouden en doen voortbestaan van onroerende zaken die hoofdzakelijk rijksmonument zijn, in het bijzonder [naam landgoed]e te [plaats] en al hetgeen daarmee zijdelings of rechtstreeks verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
    
    2.8.	Op 20 juli 2000 maakt de landinrichtingscommissie bekend dat het plan van toedeling van de ruilverkaveling Kollumerland ter inzage wordt gelegd van 2 oktober tot en met 1 november 2000. Daarbij wordt de gelegenheid geboden bezwaar aan te tekenen.
    
    2.9.	Op 29 september 2000 stellen GS het begrenzingenplan van de ruilverkaveling Kollumerland vast. 
    
    2.10.	Op 14 september 2005 richt [x] zich per brief opnieuw tot de gemeente. Zij geeft aan dat haar bekend is geworden dat de bermen langs de Mûntsewei aan de gemeente zullen worden toebedeeld en verzoekt de gemeente alsnog mee te werken om de bermen aan [x] toe te delen.
    
    2.11. 	Bij besluit van 4 oktober 2005 heeft de gemeente het verzoek van [x] afgewezen. Wel worden [x] en opvolgende eigenaren van [naam]  gemachtigd de bomen op de bermen te rangschikken onder de Nsw. In de brief van 10 oktober 2005 heeft zij dit aan [x] meegedeeld. 
    
    2.12.	Bij vonnis van 5 april 2006 heeft deze rechtbank [x] niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar tegen het plan van toedeling.  
    
    2.13.	Na inschrijving van de akte van toedeling, die op 24 mei 2006 is verleden, zijn in eigendom aan de gemeente overgegaan de percelen Westergeest sectie D nrs. 1874 en 1876 (hierna: de percelen). Dit betreft de eerdergenoemde bermen aan de Mûntsewei met de daarop staande bomen. 
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	[x] vordert   samengevat - om bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
      I. nietig te verklaren, althans te vernietigen de rechtshandelingen krachtens het begrenzingenplan, zoals vastgesteld in de ruilverkaveling Kollumerland, voor zover daarbij de bermen en aangehorigheden langs de Mûntsewei onder [plaats], plaatselijk bekend gemeente Westergeest sectie D nrs. 1874 en 1876, aan de gemeente zijn toegewezen en naar haar in eigendom zijn overgegaan;
      II. de gemeente te veroordelen om aan [x] om niet in eigendom over te dragen de bermen en aangehorigheden langs de Mûntsewei onder [plaats], plaatselijk bekend gemeente Westergeest sectie D nrs. 1874 en 1876, in de staat waarin deze zijn overgedragen ten tijde van het verlijden van de akte van toedeling, en te leveren binnen veertien dagen na betekening van het vonnis, op straffe van de verbeurte van een dwangsom van EUR 2.500,-- per dag;
      met veroordeling van de gemeente in de kosten van het geding. 
    
    
    3.2.	De gemeente voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	[x] legt aan haar vorderingen ten grondslag dat zij met de gemeente een overeenkomst heeft gesloten, waarin de gemeente heeft toegezegd dat de eigendom van de bermen - anders dan in het aanvankelijke begrenzingenplan was opgenomen - niet zou overgaan, althans aan [x] zou worden geredresseerd in een rectificatieclausule in de akte van toedeling. Het niet nakomen van deze overeenkomst levert volgens [x] wanprestatie op aan de zijde van de gemeente. Daarnaast heeft de gemeente in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gehandeld, meer specifiek heeft zij het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel geschonden. Dit levert volgens [x] een onrechtmatige daad op. Tenslotte beroept [x] zich op de omstandigheid dat de Landinrichtingswet 1985 (hierna: Liw) in strijd is met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (verder: EVRM), het Eerste Protocol bij dit verdrag en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (verder: IVBPR). Met name het ontbreken van een rechtsgang tegen de ontneming van eigendom op grond van het begrenzingenplan, en het daardoor onvoldoende bieden van rechtsbescherming maakt de Liw naar de mening van [x] strijdig met genoemde verdragen en moet leiden tot nietigheid van de ontneming van de eigendom van de bermen.
    
    
    4.2.	De gemeente voert daar - samengevat - het volgende tegen aan. De gemeente heeft geen rechtshandelingen verricht krachtens het begrenzingenplan, zodat het onder I. gevorderde niet kan worden toegewezen. De nietigheid/vernietigbaarheid van de rechtshandelingen van GS en de landinrichtingscommissie kan niet worden ingeroepen in de procedure tegen de gemeente. Daarnaast wijst de gemeente erop dat een gebrek in nationale wetgeving haar niet treft. Een vordering op deze grond moet zich tegen de Staat der Nederlanden richten, in haar hoedanigheid van wetgever. Voor zover deze vordering zich wel tot de gemeente zou kunnen richten, is de gemeente van oordeel dat de Liw in casu voldoende rechtsbescherming bood om de toedeling van de bermen aan de gemeente aan te vechten. Vervolgens betwist de gemeente het bestaan van de door [x] gestelde overeenkomst. De gemeente heeft niets meer toegezegd dan dat zij de landinrichtingscommissie zou verzoeken te bevorderen de bermen toe te delen aan Van Harrinxma. Meer kan de gemeente ook niet toezeggen, zo stelt zij, omdat zij geen besluitvormend orgaan is in het ruilverkavelingstraject. Deze toezegging is niet meer dan een inspanningsverbintenis. De gemeente is deze toezegging nagekomen door het sturen van een brief aan de landinrichtingscommissie op 27 juli 1993, zodat van wanprestatie geen sprake kan zijn. Uitsluitend voor zover de rechtbank oordeelt dat er wel een overeenkomst zou zijn, merkt de gemeente nog op dat [x] geen procesbelang heeft, omdat het landgoed in 2002 is gerangschikt onder de Nsw en de gemeente [x] in 2005 heeft gemachtigd die rangschikking voor de toekomst ook te doen. Bovendien vallen de bermen volgens de gemeente onder de openbare weg en heeft de gemeente daar het beheer al van, zodat [x] ook om deze reden geen procesbelang (meer) heeft.
    
    4.3.	De rechtbank oordeelt ten aanzien van de vraag of er tussen partijen overeenstemming is bereikt over het niet overgaan van de eigendom van de percelen naar de gemeente, althans het redresseren van die eigendom aan [x], als volgt. Een overeenkomst komt tot stand door aanbod en aanvaarding daarvan. Daarbij is voor de totstandkoming van een overeenkomst noodzakelijk dat de aanvaarding inhoudelijk met het aanbod overeenstemt. In dat kader is van belang wat partijen hebben verklaard en uit elkaars verklaringen en gedragingen hebben afgeleid, overeenkomstig de zin die zij daaraan in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mochten toekennen. 
    
    4.4.	 Voor de vraag of er tussen partijen de voornoemde wilsovereenstemming is bereikt, baseert de rechtbank zich op de door partijen overgelegde - en onder r.o. 2.3. tot en met 2.6. weergegeven - brieven van 17 februari, 1 april, 30 juni en 27 juli 1993. Als wilsverklaring geldt niet alleen de verklaring van de werkelijke wil, maar ook het bij de wederpartij op toerekenbare wijze opgewekte vertrouwen dat de wil op het sluiten van de overeenkomst is gericht. Uit de inhoud van voormelde brieven blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de wil(sverklaring) van [x] was gericht op het tot stand brengen van overeenstemming omtrent de eigendom van de percelen aan de Mûntsewei. [x] mocht hier dan ook niet van uitgaan. In de brief van 30 juni 1993 schrijft [x] dat het haar 'verstandig lijkt' om de eigendomssituatie van de Mûntsewei 'zo te laten', aangezien zij reeds rangschikking onder de Nsw had aangevraagd. Deze wilsverklaring van [x] bevat niet alle essentiële elementen van een te sluiten overeenkomst (te weten de door haar te leveren prestatie en de van de gemeente verwachte tegenprestatie), zodat zij niet als aanbod kan gelden. Ook van de zijde van de gemeente is er geen sprake van aanvaarding. De uiting aan een andere partij (de Lic) 'geen bezwaar te hebben' kan niet als zodanig worden beschouwd. Tegenover de toezegging van de gemeente staat geen prestatie van [x]. Van een overeenkomst waar de gemeente aan gebonden is, is derhalve geen sprake.
    
    4.5.	Het beroep van [x] op een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad door de gemeente gaat evenmin op. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt: een inbreuk op een recht, een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht en een doen of nalaten hetgeen in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. [x] stelt in dit verband dat de gemeente het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden door de gemaakte afspraken niet na te komen en eenzijdig uit de overeenkomst terug te treden zonder [x] daarvan op de hoogte te stellen. Zoals hierboven overwogen, is de rechtbank van oordeel dat van een overeenkomst tussen partijen geen sprake is, zodat het door [x] gestelde onrechtmatig handelen daarin geen grondslag vindt. Gesteld, noch anderszins is gebleken dat de gemeente een onrechtmatige daad heeft gepleegd door te handelen in strijd met een wettelijke plicht, in strijd met hetgeen op grond van de redelijkheid en billijkheid van haar mocht worden verwacht, dan wel door inbreuk te maken op een recht van [x], zodat de vordering op deze grond ook wordt afgewezen.
    
    
      4.6.	De rechtbank overweegt ten slotte als volgt ter zake van de door [x] gestelde omstandigheid dat de Landinrichtingswet 1985 in strijd is met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (verder: EVRM), het Eerste Protocol bij dit verdrag en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (verder: IVBPR). Gedeputeerde Staten hebben bij besluiten van 21 mei 1992 en   29 september 2000 respectievelijk het landinrichtingsplan en het begrenzingenplan vastgesteld. Beide beslissingen zijn een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb). [x] is tegen deze besluiten niet, althans niet tijdig, opgekomen, terwijl de Liw ten tijde van ruilverkavelingstraject waarin [x] was betrokken meerdere mogelijkheden tot inspraak, dan wel bezwaar en beroep kende. De rechtbank verwijst in dit verband onder meer naar de artikelen 41, 80, 170 lid 1, 175 lid 2, 178 lid 2 en 200 van de Liw. Met dit in de Liw neergelegde traject en de openstaande rechtsmiddelen heeft de wetgever beoogd het mogelijk te maken een ruilverkaveling binnen een redelijke termijn te verwezenlijken, hetgeen voor alle betrokkenen van belang is. 
      Volgens vaste jurisprudentie komt aan niet of zonder succes bestreden besluiten formele rechtskracht toe. Dit betekent, zo overweegt de rechtbank vervolgens, dat de burgerlijke rechter er van uit moet gaan dat bij de voorbereiding en de totstandkoming van voornoemde besluiten de bepalingen van de Awb in acht zijn genomen en dat hij de betrokken besluiten (in beginsel) voor rechtmatig moet houden. [x] heeft geen omstandigheden aangevoerd die een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht rechtvaardigen. Dat de gemeente (een ander overheidsorgaan) het vertrouwen heeft opgewekt bij [x] dat de eigendom niet aan de gemeente zou worden toebedeeld, wat er ook van zij, betekent niet dat de door Gedeputeerde Staten vastgestelde besluiten onrechtmatig zijn genomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan het besluit tot vaststelling van het landinrichtingsplan en het besluit tot vaststelling van het begrenzingenplan in rechte onaantastbaar zijn geworden. De rechtbank wijst op grond van het voorgaande de vordering tot nietigverklaring dan wel vernietiging van de rechtshandelingen van het begrenzingenplan af.    	     
    
    
    
      4.7.	[x] zal als de in het ongelijk te stellen partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden vastgesteld op:
      - vast recht		251,00
      - salaris procureur	904,00 (2,0 punt × tarief EUR 452,00)
      Totaal	EUR 	1.155,00
    
      
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	wijst de vorderingen af,
    
    5.2.	veroordeelt [x] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden vastgesteld op EUR 1.155,00,
    
    5.3.	verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
      Dit vonnis is gewezen door mr. Th.G. Lautenbach en in het openbaar uitgesproken op 10 september 2008.
      Fn: 476