ECLI:NL:RVS:2008:BG6406, Raad van State, 10-12-2008, 200708774/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prodimex B.V. (hierna: Prodimex B.V.) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd voor een inrichting voor de productie van zilveruien en het wassen van agrarische producten aan de Rijksweg 73 te Nieuw-Vossemeer. Dit besluit is op 5 november 2007 ter inzage gelegd.

200708774/1.
      Datum uitspraak: 10 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te [woonplaats], handelend onder de naam werkgroep Heense Molen,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prodimex B.V. (hierna: Prodimex B.V.) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd voor een inrichting voor de productie van zilveruien en het wassen van agrarische producten aan de Rijksweg 73 te Nieuw-Vossemeer. Dit besluit is op 5 november 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 december 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Prodimex B.V. heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2008, waar [appellant] en anderen, van wie [3 appellanten] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door M.S.A. van Leeuwen, werkzaam bij de gemeente, en H.L. van Lieshout, werkzaam bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DHV B.V., zijn verschenen. Voorts is ter zitting Prodimex B.V., vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, bijgestaan door F.T.M. Veendrick, ing. J.C. Pors en ir. R. Koster, als belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
    
    Het college en Prodimex B.V. stellen dat het beroep niet-ontvankelijk is nu dit moet worden geacht te zijn ingesteld door de werkgroep Heense Molen en deze werkgroep geen zienswijzen tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend.
    
    Gezien het beroepschrift en de bijbehorende stukken moet er, anders dan het college en Prodimex B.V. veronderstellen, van worden uitgegaan dat het beroep is ingesteld door [appellant], mede namens een aantal andere omwonenden van de inrichting. Dat [appellant] en de andere omwonenden gezamenlijk handelen onder de naam werkgroep Heense Molen leidt niet tot een andere conclusie.
    
    [appellant] en anderen hebben evenwel geen zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot gezondheidsrisico's, het grondwaterpeil en bodemverontreiniging als gevolg van het gebruik van de beluchtingvijvers. Nu niet is gebleken dat redelijkerwijs niet kan worden verweten dat over deze categorieën van milieugevolgen geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, zijn de hierop betrekking hebbende beroepsgronden niet-ontvankelijk.
    
    2.2. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het produceren van zilveruien en voor de daarmee samenhangende activiteiten gedurende maximaal 8 weken per jaar, de zogenoemde uiencampagne. De vergunning ziet verder op uitlevering van de geproduceerde zilveruien en het wassen, koelen en bewaren van andere agrarische producten in de periode buiten de uiencampagne. De gevraagde vergunning is geweigerd voor zover het het verwerken van andere landbouwgewassen dan uien, wortelen en aardappelen betreft.
    
    Voor de inrichting is eerder bij besluit van 10 augustus 1983 krachtens de Hinderwet een revisievergunning verleend die ziet op de productie van zilveruien en het bewaren en koelen van landbouwproducten. Bij besluit van 14 januari 1986 is krachtens de Hinderwet een vergunning verleend voor het uitbreiden van de inrichting met een was- en spoelinrichting voor bloembollen.
    
    2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag de rechten die vergunninghouder aan de al eerder verleende vergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2.
    
    2.4. [appellant] en anderen voeren aan dat moet worden gevreesd voor geluidhinder van het in werking zijn van de inrichting. Zij betogen - samengevat weergegeven - dat de geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en de grenswaarde voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode, die gelden tijdens de uiencampagne, te hoog zijn. Volgens [appellant] en anderen gaat het college er wat deze grenswaarden betreft ten onrechte zonder meer van uit dat deze kunnen worden gebaseerd op rechten die kunnen worden ontleend aan een eerdere vergunning. Volgens hen is sprake van een uitbreiding van de duur van de uiencampagne. Verder heeft het college volgens [appellant] en anderen onvoldoende onderzocht of nadere geluidreducerende maatregelen mogelijk zijn.
    
    2.5. Het college heeft voor enerzijds de bedrijfssituatie tijdens de uiencampagne en anderzijds de bedrijfssituatie buiten de uiencampagne, aparte geluidgrenswaarden gesteld.
    
    Ingevolge vergunningvoorschrift 3.1, voor zover hier van belang, mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau tijdens de uiencampagne ter plaatse van woningen van derden of andere geluidgevoelige bestemmingen niet meer bedragen dan 55, 50 en 40 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    Ingevolge vergunningvoorschrift 3.2, voor zover hier van belang, mag het maximale geluidniveau tijdens de uiencampagne ter plaatse van woningen van derden of andere geluidgevoelige bestemmingen niet meer bedragen dan 65 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    Ingevolge vergunningvoorschrift 3.9 mag de uiencampagne maximaal 8 weken per jaar duren.
    
    Ingevolge vergunningvoorschrift 3.17, voor zover hier van belang, dient tijdens de uiencampagne de ontvangst/wasinstallatie op het buitenterrein te worden afgeschermd in de richting van de woningen aan de Rijksweg middels een geluidscherm met een minimale lengte van 16 meter en een hoogte van 5 meter. Indien buiten de uiencampagne andere gewassen worden gewassen, dient langs de zuidwestgrens van het terrein een geluidscherm opgericht te worden met een minimale lengte van 70 meter en een minimale hoogte van 5 meter.
    
    2.6. Voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten directe geluidhinder heeft het college hoofdstuk 4 en hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (verder te noemen: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd.
    
    In de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld - zoals het geval is in de gemeente Steenbergen - bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen.
    
    In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een rustige woonwijk, weinig verkeer, waarvan in het onderhavige geval sprake is en welke kwalificatie van de omgeving door [appellant] en anderen niet is bestreden, gelden als richtwaarden 45, 40 en 35 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
    
    In paragraaf 3.2 van de Handreiking is bepaald dat ten aanzien van het maximale geluidniveau voor de nachtperiode een grenswaarde geldt van 60 dB(A) en dat er ten aanzien van deze grenswaarde een ontheffingsmogelijkheid bestaat tot 65 dB(A). Voor het toepassen van deze ontheffingsmogelijkheid wordt in de Handreiking het voorbeeld genoemd van een situatie waarin, naast een aantal andere vereisten, sprake is van een reeds vergunde activiteit en waarbij alle redelijkerwijs mogelijke technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen.
    
    2.7. Wat de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 55, 50 en 40 dB(A) betreft, die hoger zijn dan de richtwaarden uit de Handreiking, stelt het college zich op het standpunt dat deze waarden kunnen worden gebaseerd op rechten die Prodimex B.V. ontleende aan de bij besluit van 10 augustus 1983 verleende vergunning, zoals die is gewijzigd bij koninklijk besluit van 22 augustus 1985, en dat, naast het voorgeschreven geluidscherm, verdere geluidreducerende maatregelen niet kunnen worden gevergd.
    
    Vooropgesteld zij dat bestaande rechten niet kunnen worden ontleend aan eerder vergunde geluidgrenswaarden, maar alleen aan eerder vergunde activiteiten die een bepaald geluidniveau met zich brengen. Ook indien het college terecht heeft geconcludeerd dat op grond van artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer vergunning voor de activiteiten moet worden verleend omdat Prodimex B.V. aan de vergunning uit 1983, zoals die is gewijzigd bij koninklijk besluit van 22 augustus 1985, het recht kan ontlenen om die activiteiten te ontplooien, dient het college aan de vergunning de voorschriften te verbinden die de milieugevolgen van deze activiteiten - in dit geval met name de geluidbelasting - zo veel mogelijk beperken. Gelet op de door het college gehanteerde Handreiking staat in dit geval primair ter beoordeling of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op basis van een bestuurlijke afweging als bedoeld in de Handreiking de gestelde geluidgrenswaarden toereikend kunnen worden geacht.
    
    Uit vergunningvoorschrift 3.17 volgt dat het tijdens de uiencampagne voorgeschreven geluidscherm dient ter afscherming van het geluid van de ontvangst/wasinstallatie op het buitenterrein in de richting van de woningen aan de Rijksweg. Blijkens het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende akoestisch onderzoek dat is verricht door het adviesbureau WNP raadgevende ingenieurs en waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 4 januari 2007 met kenmerk 6051232.R03 (hierna: het akoestisch onderzoek) wordt het geluidniveau op de woningen aan de Heense Molenweg tijdens de uiencampagne in belangrijke mate veroorzaakt door onder meer de opvoerband van uien naar de schilhal, stationair draaiende tractoren en vrachtwagens en het heffen van de laadbak van vrachtwagens op het buitenterrein. Naar het oordeel van de Afdeling is, mede gezien het deskundigenbericht, onvoldoende onderzoek gedaan naar mogelijke geluidreducerende maatregelen, zoals afscherming of maatregelen van organisatorische aard, bij toepassing waarvan de geluidbelasting als gevolg van de genoemde bronnen bij de woningen aan de Heense Molenweg lager zou zijn.
    
    Gezien het vorenstaande, heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom de aan de vergunning verbonden grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau tijdens de uiencampagne in dit geval toereikend kunnen worden geacht. Het bestreden besluit is, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    2.8. Aan de in vergunningvoorschrift 3.2 gestelde grenswaarde voor het maximaal geluidniveau in de nachtperiode van 65 dB(A), die hoger is dan de in de Handreiking in beginsel als ten hoogste aanvaardbaar geachte waarde van 60 dB(A), liggen volgens het college eveneens bestaande rechten ten grondslag, zodat gebruik kon worden gemaakt van de ontheffingsmogelijkheid van paragraaf 3.2 van de Handreiking.
    
    Ingevolge de vergunning uit 1983, zoals die is gewijzigd bij koninklijk besluit van 22 augustus 1985, mocht de in die stukken zogenoemde afdeling uienverwerking in de nachtperiode niet in werking zijn. In zoverre valt niet in te zien waarom de aan de vergunning verbonden grenswaarde voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode tijdens de uiencampagne van 65 dB(A) zou kunnen worden gebaseerd op bestaande rechten. Naar het oordeel van de Afdeling is voorts onvoldoende komen vast te staan dat geen organisatorische maatregelen zijn te treffen ten aanzien van de geluidbronnen waarvoor de ontheffing volgens het college nodig moet worden geacht, te weten de aankomst van drie tractoren vóór 07.00 uur. Gezien het vorenstaande, heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom de aan de vergunning verbonden grenswaarde voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode tijdens de uiencampagne, in dit geval toereikend kan worden geacht. Het bestreden besluit is in ook zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    2.9. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Nu het geluidaspect bepalend is voor de vraag of de vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover daarbij de gevraagde vergunning is verleend. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de gronden over gezondheidsrisico's, het grondwaterpeil en bodemverontreiniging als gevolg van het gebruik van de beluchtingvijvers betreft;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen van 19 oktober 2007, kenmerk 0608423, voor zover daarbij de gevraagde vergunning is verleend;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 28,78 (zegge: achtentwintig euro en achtenzeventig cent); het dient door de gemeente Steenbergen aan [appellant] en anderen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat de gemeente Steenbergen aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Timmerman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2008
    
    431.