ECLI:NL:RBBRE:2012:BY0330, Rechtbank Breda, 25-09-2012, 12/1015; 12/1016; 12/1019
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2012-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kamerverhuurvergunning/omzettingsvergunning.  
      
      Staat vast of is redelijkerwijs aannemelijk is dat verlening van die vergunning zal leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving? Verweerders toets of de toelaatbare concentratie aan kamerverhuurpanden wordt overschreden en dan met name of er een onevenredige verdeling tussen zelfstandige en onzelfstandige woonruimte zal ontstaan,  is te beperkt.  Verweerder had niet alleen de bestaande studentenwoningen  moeten betrekken bij de vraag naar de inbreuk op het woon- en leefmilieu, maar ook andere negatieve invloeden als gevolg van een bepaalde wijze van bewonen.

RECHTBANK BREDA
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummers: AWB 12/1015, 12/1016 en 12/1019
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 september 2012 in de zaak tussen
    
    [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5] en [eiser 6], te Tilburg, eisers,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij], te Tilburg.
    	
    Procesverloop 
    
    Bij besluit van 6 september 2011 (primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij een kamerverhuurvergunning (omzettingsvergunning) verleend voor het gebruik van het pand aan de [adres] in Tilburg als kamerverhuur voor maximaal 5 personen.
    
    Bij besluiten van 17 januari 2012 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    Eisers [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5] en [eiser 6] hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, onder gelijktijdige behandeling van alle beroepen, plaatsgevonden op 4 september 2012.
      Eisers [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3] en [eiser 5] zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder]. Derde-partij is verschenen.
    
    
    
      Overwegingen 
      1. Op 14 april 2011 heeft derde-partij een aanvraag ingediend voor een kamerverhuurvergunning voor het pand aan de [adres] te Tilburg. 
    
    
    Met het primaire besluit heeft verweerder deze aanvraag ingewilligd.
    
    Met de bestreden besluiten heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder meent dat met de verleende vergunning de toelaatbare concentratie aan kamerverhuur- en logiespanden niet is overschreden. Dat is ook de reden dat de [straat] niet is opgenomen als één van de gebieden waar toename van de verhuur van kamers (in beginsel) niet is toegestaan. De [straat] ligt derhalve niet in een zogenaamd ‘gesloten gebied’. Recentelijk heeft de gemeenteraad wijzigingen in de Kamerverhuurverordening aangebracht. Er is toen geen aanleiding gezien de ‘gesloten gebieden’ vóór de beoogde evaluatie twee jaar na invoering van de Kamerverhuurverordening uit te breiden. Daarnaast heeft verweerder redelijkerwijs geen reden om aan te nemen dat verlening van de omzettingsvergunning zal leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend leefmilieu in de omgeving. Er zijn de afgelopen jaren slechts twee meldingen geregistreerd via het gemeentelijk Centraal Meldpunt die betrekking hebben op de overlast voortvloeiend uit de bewoning van de bestaande studentenpanden. Uit die meldingen is niet af te leiden dat er sprake is van een structurele overlastsituatie als gevolg van de verleende kamerverhuurvergunningen. In beroep heeft verweerder daaraan nog toegevoegd dat hij navraag heeft gedaan bij de politie en dat daaruit is gebleken dat de politie vanaf februari 2009 tot en met heden geen officiële overlastmeldingen ten aanzien van de [straat] heeft geregistreerd. Verweerder heeft de meldingen die zijn gedaan bij het Centraal Meldpunt en die geen betrekking op de studentenpanden buiten beschouwing gelaten, omdat deze niet relevant zijn in de belangenafweging. De eventuele overlast van GGZ-instelling [instelling] maakt volgens verweerder geen onderdeel uit van de toetsing om de omzettingsvergunning wel of niet te verlenen. Verweerder stelt dat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat de leefbaarheid in de [straat] onder druk zal komen te staan als gevolg van de verleende vergunning. Dat er door het verlenen van de kamerverhuurvergunning drie studentenpanden naast elkaar komen te liggen en daardoor de overlast eventueel zal toenemen, is geen bijzondere omstandigheid om de vergunning te weigeren. Verweerder acht het belang bij omzetting tot kamerverhuurpand groter dan het belang bij het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Hij meent dan ook de omzettingsvergunning terecht te hebben verleend.
    
    2. Eisers hebben in beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Eisers betwisten dat er slechts twee meldingen zijn gedaan bij het Centraal Meldpunt. Meerdere bewoners van de [straat] hebben de afgelopen jaren meldingen van overlast gedaan met betrekking tot de bestaande studentenpanden. De ervaring is dat er niets met de melding wordt gedaan en dat ook registratie niet plaatsvindt. Dit blijkt ook uit het raadsvoorstel van 20 september 2011. Alleen al vanwege de overlast van de studentenpanden is er sprake van een structurele overlastsituatie. Daarnaast is er veel overlast van GGZ-instelling [instelling]. Dat maakt dat er thans reeds een zeer grote inbreuk is op het geordend woon- en leefmilieu en dat er minder ‘ruimte’ is voor een extra belasting. Voorts is door het aantal studentenwoning de verkoopbaarheid van eisers’ woningen afgenomen. Volgens eisers had dit voor verweerder aanleiding moeten zijn de omzettingsvergunning te weigeren.
    
    3. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    
      Artikel 2.2 van de Verordening voor kamerverhuur- en logiespanden (de Verordening) bepaalt:
      “1. Het is verboden om een woonruimte, aangewezen in artikel 1.1, met het oog op behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad, zonder vergunning van het college van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten. 
      2. Een omzettingsvergunning is verplicht voor woonruimten die als kamerverhuurpand of als logiespand in gebruik zijn waarin verhuur van kamers plaats vindt aan minstens drie personen.”
    
    
    Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de Verordening verleent het college de omzettingsvergunning, indien naar het oordeel van het college het met de omzetting gediende belang groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Grond tot weigering van een omzettingsvergunning is als vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de omzettingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur of logiesverhuur zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft. Een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu wordt in ieder geval aanwezig geacht indien in het gebied de toelaatbare concentratie aan kamerverhuur- en logiespanden in relatie tot de leefbaarheid reeds is overschreden. Een overzicht met gebieden waar dit aan de orde is, is opgenomen in de toelichting van deze verordening. Het college is bevoegd deze gebieden aan te passen. 
    
    Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. Gelet op het bepaalde in artikel 6:11 van de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    
    
      Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bepaalt:
      “Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
      a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen, 
      b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen, 
      c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt, 
      d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, of 
      e. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit.” 
    
    
    4. De rechtbank dient zich allereerst te buigen over de vraag wie de indieners zijn van het beroep en of zij ontvankelijk zijn in dat beroep.
    
    Op 28 februari 2012 is door eisers [eiser 1], [eiser 2], [eiser 4], [eiser 3] en [eiser 5] een beroepschrift ingediend bij de rechtbank. De rechtbank merkt deze personen aan als indieners van het beroep. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank zijn daarvan echter alleen [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] ontvankelijk in hun beroep. De rechtbank leidt uit de stukken af dat alleen deze personen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit, aangezien alleen zij het bezwaarschrift van 12 oktober 2011 hebben ondertekend. [eiser 4] en [eiser 5] hebben blijkens de dossierstukken ‘de actie ondersteund’, maar daarmee is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van het maken van bezwaar. Nu [eiser 4] en [eiser 5] niet voorafgaand aan het instellen van het beroep bezwaar hebben gemaakt zijn zij gelet op het bepaalde in artikel 7:1 van de Awb niet-ontvankelijk in dat beroep.
    
    Op 26 maart 2012 is [eiser 6], omdat hij per abuis niet was vermeld op het oorspronkelijke beroepschrift, toegevoegd aan dit beroepschrift en is dit door hem ondertekend. Daarmee kan [eiser 6] naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als indiener van het beroep. Dit beroep is echter buiten de beroepstermijn van 6:7 van de Awb door de rechtbank ontvangen. Niet is gebleken dat die termijnoverschrijding verschoonbaar is, zodat [eiser 6], gelet op het bepaalde in artikel 6:11 van de Awb, niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in zijn beroep.
    
    Bij het beroepschrift zijn stukken overgelegd waaruit blijkt dat verschillende omwonenden [eiser 1], [eiser 5], [eiser 6], [eiser 4] en [eiser 3] ‘ondersteunen in het bezwaar’. Hiermee hebben deze omwonenden naar het oordeel van de rechtbank niet zelfstandig beroep ingesteld. Als gevolg hiervan kunnen die omwonenden niet worden aangemerkt als indieners van het beroep en de rechtbank merkt deze omwonenden derhalve niet aan als eisende partij.
    
    5. De vraag die voorts aan de rechtbank voorligt is of de omzettingsvergunning in rechte standhoudt. Daarmee samenhangend dient de vraag te worden beantwoord of vaststaat dan wel redelijkerwijs aannemelijk is dat verlening van die vergunning zal leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving.
    
    Vastgesteld dient te worden dat er in de omgeving van de [adres] zich reeds een aantal studentenpanden bevindt. Zo zijn er in ieder geval studentenhuizen in de [straat] op de nummers 18 en 22 en nog drie studentenpanden aan de Sint Josephstraat. Verder bevindt zich aan de [adres GGZ-instelling] GGZ-instelling [instelling]. Deze instelling heeft onder meer afdelingen voor de behandeling patiënten met een dubbele diagnose problematiek (met zowel een psychisch als een verslavingsprobleem), voor langdurend verblijf van cliënten met chronische psychiatrische problematiek en voor crisisopname en -behandeling.
    
    Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat hij geen reden heeft om aan te nemen dat verlening van de omzettingsvergunning zal leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefmilieu in de omgeving. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat voor de vraag of daarvan sprake is slechts van belang is of de toelaatbare concentratie aan kamerverhuurpanden wordt overschreden en dan met name of er een onevenredige verdeling  tussen zelfstandige en onzelfstandige woonruimte zal ontstaan. Volgens verweerder is de invloed dan wel overlast van GGZ-instelling [instelling] dan ook niet relevant. Verweerder heeft uitsluitend de reeds bestaande kamerverhuurpanden en de overlast die die panden veroorzaken bij zijn beoordeling betrokken. 
    
    De rechtbank acht de door verweerder aangelegde toets te beperkt. Op grond van artikel 2.4 van de Verordening wordt een ontoelaatbare inbreuk in ieder geval aanwezig geacht indien in het gebied de toelaatbare concentratie aan kamerverhuur- en logiespanden in relatie tot de leefbaarheid reeds is overschreden. Dit houdt naar het oordeel van de rechtbank in dat van een ontoelaatbare inbreuk sprake kan zijn als gevolg van de concentratie van  kamerverhuurpanden en de overlast die deze panden opleveren, maar ook anderszins. 
    
    Voor haar oordeel dat er sprake is van een te beperkte toets vindt de rechtbank tevens aanwijzing in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 november 2006 (LJN: AZ2803). De AbRS heeft hierin geoordeeld dat uit de wetsgeschiedenis van de Huisvestigingswet genoegzaam blijkt dat de Huisvestingswet mede ziet op bescherming van de leefbaarheid door middel van regulering van de samenstelling van de woonruimtevoorraad, teneinde de negatieve effecten op de omgeving door het op een bepaalde wijze bewonen van een woning te beperken. Verweerders Verordening is op de Huisvestingswet gebaseerd. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank dienen gelet hierop niet alleen de bestaande studentenwoningen te worden betrokken bij de vraag naar de inbreuk op het woon- en leefmilieu, maar ook andere negatieve invloeden als gevolg van een bepaalde wijze van bewonen, zoals van GGZ-instelling [instelling]. De stelling van verweerder dat [instelling] en de daarvan uitgaande overlast geen onderdeel uitmaakt van de toetsing, volgt de rechtbank dan ook niet. Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder daarbij ook rekening dient te houden met de uitbreidingsplannen van [instelling] op korte termijn en de (extra negatieve) invloed die daarvan wordt verwacht. 
    
    Overigens is de rechtbank met verweerder wel van oordeel dat een eventuele waardedaling van eisers’ woningen als gevolg van de verlening van de omzettingsvergunning bij de beoordeling geen rol kan spelen, aangezien dat geen omstandigheid is die betrekking heeft op het woon- en leefmilieu. 
    
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder een onjuiste afweging van belangen heeft gemaakt door bij de vraag of vaststaat dan wel aannemelijk is dat er door het verlenen van de in geding zijnde omzettingsvergunning een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefklimaat in de omgeving van de [adres] zal ontstaan, niet de invloed van [instelling] op die omgeving te betrekken. De bestreden besluiten kunnen derhalve geen stand houden. 
    
    6. De rechtbank verklaart de beroepen van [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] gegrond en zij vernietigt de bestreden besluiten, wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder allereerst dient te inventariseren welke overlast – en de ernst daarvan – het gevolg is van de GGZ-instelling [instelling] en voorts een belangenafweging zal moeten maken. Verweerder zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
      7. Nu de beroepen van [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] gegrond worden verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      Beslissing
    
    
    
      De rechtbank: 
      - verklaart de beroepen van eisers [eiser 4], [eiser 5] en [eiser 6] niet-ontvankelijk;
      - verklaart de beroepen van eisers [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] gegrond; 
      - vernietigt de bestreden besluiten ten aanzien van [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] ;
      - draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] met inachtneming van deze uitspraak;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eisers te vergoeden.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2012.
    
    mr. H.D. Sebel, griffier	mr. C.A.F. van Ginneken, rechter
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 5 oktober 2012
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.