ECLI:NL:RVS:2010:BM2637, Raad van State, 28-04-2010, 200901093/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2008, kenmerk 2008-010172, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rheden (hierna: de raad) bij besluit van 27 mei 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Dieren-Zuid".

200901093/1/R2.
      Datum uitspraak: 28 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats]
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats]
      3. de stichting Stichting de Dierense Toren, gevestigd te Dieren, gemeente Rheden,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2008, kenmerk 2008-010172, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rheden (hierna: de raad) bij besluit van 27 mei 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Dieren-Zuid".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 februari 2009, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 februari 2009, en de stichting Stichting de Dierense Toren (hierna: de Stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 februari 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 24 februari 2009. [appellant sub 2] heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 18 maart 2009.
    
    De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2010, waar [appellant sub 1], de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. van Gessel, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Smeltink, werkzaam bij de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling van de zuidzijde van het dorp Dieren. Het plan heeft grotendeels een conserverend karakter.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.3. [appellant sub 1] richt zich tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduiding 'zone bijgebouwen' ter plaatse van het perceel [locatie a]. Volgens hem wordt het gebouw op dit perceel door de raad en het college ten onrechte aangemerkt als bijgebouw. Voorts is ten onrechte geen bouwvlak toegekend voor het pand aldaar, aldus [appellant sub 1]. In dit verband wijst hij erop dat ten tijde van de vaststelling van het plan in de raadsvergadering onduidelijkheid bestond over het feit dat het perceel is gelegen aan de openbare weg. Voorts is voor het perceel aan de [locatie b] wel een bouwvlak opgenomen. Dit betreft een vergelijkbare situatie als de onderhavige situatie, aldus [appellant sub 1].
    
    Ter zitting heeft [appellant sub 1] naar voren gebracht dat hij het pand aan de [locatie a] deels wenst te gebruiken voor het aanbieden van bed-and-breakfast en deels als kantoor. In dit verband wijst hij erop dat het plan wel voorziet in de mogelijkheid ter plaatse van het perceel aan de [locatie c] bed-and-breakfast aan te bieden.
    
    2.3.1. Het college heeft zich in navolging van de raad op het standpunt gesteld dat het pand op het perceel [locatie a] dient te worden aangemerkt als bijgebouw. Het pand is destijds ook vergund als bijgebouw. Gelet op de stedenbouwkundige structuur worden hoofdgebouwen aan de achterzijde van de Lagestraat niet toegestaan, aldus het college.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 1.1, onder l, van de planvoorschriften wordt onder een bijgebouw verstaan een al dan niet vrijstaand gebouw dat in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw. Ter zitting is komen vast te staan dat het gebouw op het perceel aan de [locatie a] in 1996 is vergund als bijgebouw bij het gebouw aan de [locatie d]. De privaatrechtelijke verhoudingen met betrekking tot deze percelen doen naar het oordeel van de Afdeling niet af aan de omstandigheid dat deze percelen in planologisch opzicht thans nog steeds dienen te worden beschouwd als één bouwperceel. Het gebouw aan de [locatie a] is voorts, gelet op de constructie en omvang, naar het oordeel van de Afdeling in bouwkundig opzicht ondergeschikt aan het hoofdgebouw aan de [locatie d]. Gelet op het voorgaande dient het gebouw ingevolge artikel 1.1, onder l, van de planvoorschriften, te worden aangemerkt als bijgebouw. Nu het hier voorts gaat om een vrijstaand gebouw, is sprake van een vrijstaand bijgebouw.
    
    2.3.3. Blijkens de plankaart is aan het perceel [locatie a] de bestemming "Wonen" toegekend. Uit de plankaart blijkt voorts dat het gebouw op dit perceel valt binnen het gebied met de aanduiding 'zone bijgebouwen'. Ingevolge artikel 2.1 B, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften wordt tot strijdig gebruik met de bestemming "Wonen" in ieder geval gerekend het gebruik van een vrijstaand bijgebouw als zelfstandige woonruimte. Ingevolge artikel 2.1 B, eerste lid, onder b, is het gebruik van een vrijstaand bijgebouw in de 'zone bijgebouwen' als inrichting eveneens strijdig met de bestemming. Gebruik van het pand als woning, kantoor of bed-and-breakfast is gelet op het voorgaande strijdig met het plan.
    
    2.3.4. Met betrekking tot de wens van [appellant sub 1] om voor het perceel [locatie a] een bouwvlak op te nemen, stelt de Afdeling voorop dat in het voorgaande bestemmingsplan "Dorpsvernieuwingsplan Dieren-Zuid" voor het perceel [locatie a] evenmin een bouwvlak was opgenomen en het gebouw op dit perceel is vergund als bijgebouw. Ter zitting heeft de raad uiteengezet dat volgens gemeentelijk beleid, gelet op de ruimtelijke kwaliteit in Dieren-Zuid, hoofdgebouwen in beginsel worden gesitueerd aan de straatzijde. Op deze manier wordt de stedenbouwkundige structuur van het dorp gewaarborgd, aldus de raad. Nu het gebouw aan de [locatie a] op het achterterrein van het perceel is gesitueerd, is in het plan voor dit perceel geen bouwvlak opgenomen. De stedenbouwkundige lintstructuur van de Lagestraat zou hierdoor worden aangetast, aldus de raad.
    
    Blijkens de stukken is bij de keuze van de raad om voor het perceel geen bouwvlak op te nemen de vraag of het perceel al dan niet aan de openbare weg is gelegen niet doorslaggevend geweest. Het voornoemde beleid omtrent de stedenbouwkundige structuur was voor de raad van doorslaggevende betekenis. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het voornoemde beleid onredelijk is, dan wel dat in het onderhavige geval van dit beleid had moeten worden afgeweken. Het college heeft dan ook in redelijkheid kunnen instemmen met de keuze van de raad om voor het perceel [locatie a] geen bouwvlak op te nemen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de onderhavige situatie verschilt van de situatie ter plaatse van het perceel aan [locatie b]. De raad heeft ter zitting uiteengezet dat het gebouw aan de [locatie b] weliswaar als bijgebouw is opgericht, maar dat er voor is gekozen voor dit perceel een bouwvlak op te nemen, omdat het gebouw direct aan de Noorderstraat is gelegen en derhalve een versterking vormt van de bestaande stedenbouwkundige structuur.
    
    2.3.5. Ten aanzien van de wens van [appellant sub 1] in het pand aan de [locatie a] bed-and-breakfast aan te bieden, heeft de raad ter zitting verklaard dat [appellant sub 1] deze wens niet voor de vaststelling van het plan bij de raad kenbaar heeft gemaakt. Het verzoek bed-and-breakfast aan te kunnen bieden in het bijgebouw aan de [locatie c] was bij de raad reeds voor de vaststelling van het plan bekend en kon derhalve worden meegenomen in de besluitvorming. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situatie met betrekking tot de [locatie c] niet overeenkomt met de onderhavige situatie. Overigens heeft de raad ter zitting naar voren gebracht dat het [appellant sub 1] vrijstaat een verzoek in te dienen tot het toestaan van het aanbieden van bed-and-breakfast ter plaatse van de [locatie a].
    
    2.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    2.5. [appellant sub 2] betoogt dat de raad zijn zienswijze in de zienswijzenota ten onrechte samengevat heeft weergegeven. Hierdoor is een aantal essentiële punten uit zijn zienswijze niet behandeld, aldus [appellant sub 2].
    
    2.5.1. Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de raad niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    2.6. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met de begrenzing van het plan. Volgens hem zijn de percelen [locaties e] en [locaties f] ten onrechte niet in het plan opgenomen. De invulling van deze percelen is derhalve onzeker en er zal een maximale bouwhoogte van 13 meter gelden, zoals opgenomen in het "Dorpsvernieuwingsplan Dieren-Zuid", terwijl voor het perceel van [appellant sub 2] in het onderhavige plan een maximale bouwhoogte van 9 meter geldt. Voorts wijst [appellant sub 2] er in dit verband op dat de Spoorstraat onderdeel vormt van het dorpslint. Ook om die reden hadden de percelen in het plan moeten worden opgenomen, aldus [appellant sub 2].
    
    2.6.1. Het college heeft uiteengezet dat de raad een grote beleidsvrijheid heeft bij de vaststelling van de planbegrenzing. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de percelen [locaties e] en [locaties f] niet een zodanige samenhang hebben met het plangebied dat de raad deze percelen niet buiten het plan heeft kunnen laten.
    
    2.6.2. Gelet op de systematiek van de WRO komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht. De Afdeling ziet in de enkele omstandigheid dat de percelen worden omringd door gronden die zijn gelegen binnen het plangebied, geen grond voor het oordeel dat het plangebied een dusdanige ruimtelijke samenhang vertoont met de percelen aan de [locaties e] en [locaties f] dat de raad deze niet buiten het onderhavige plan heeft kunnen laten. Het feit dat de Spoorstraat onderdeel uitmaakt van het zogenoemde dorpslint en de omstandigheid dat de maximale bouwhoogten voor de percelen aan de [locaties e] en [locaties f] mogelijk zullen afwijken van de maximale bouwhoogte voor het perceel van [appellant sub 2] maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. Thans geldt voor de percelen aan de [locaties e] en [locaties f] de bestemming zoals opgenomen in het ter plaatse vigerende "Dorpsvernieuwingsplan Dieren-Zuid". Ten tijde van de vaststelling van het plan was de planvorming met betrekking tot herontwikkeling van de percelen [locaties e] en [locaties f] volgens de raad nog in een onvoldoende gevorderd stadium om deze locaties op te kunnen nemen in het plan. Voor de desbetreffende percelen zal een apart bestemmingsplan worden vastgesteld, waartegen rechtsmiddelen zullen openstaan. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.7. [appellant sub 2] richt zich voorts tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Voorzieningen" ter plaatse van zijn perceel [locatie g], voor zover deze betrekking heeft op de bouwhoogten. Onder het voorgaande plan gold voor zijn perceel een maximale bouwhoogte van 13 meter. Onder het onderhavige plan is de maximale bouwhoogte ten onrechte beperkt tot 9 meter, aldus [appellant sub 2].
    
    2.7.1. Het college heeft zich in navolging van de raad op het standpunt gesteld dat een maximale bouwhoogte van 9 meter voor het perceel van [appellant sub 2] aanvaardbaar is. Bij het vaststellen van de bouwhoogten is zowel naar het voorgaande plan als naar de feitelijke situatie gekeken, zo stelt het college.
    
    2.7.2. Blijkens de plankaart geldt ter plaatse van het perceel [locatie g] een maximale bouwhoogte van 9 meter. Onder het voorgaande plan "Dorpsvernieuwingsplan Dieren-Zuid" gold ter plaatse een indicatieve maximale bouwhoogte van 13 meter. Nu deze bouwhoogte, zoals de raad in de zienswijzennota ook naar voren brengt, indicatief was, stelt de Afdeling vast dat ter plaatse van het perceel van [appellant sub 2] geen maximale bouwhoogte gold. In zoverre houdt het plan een beperking in van de voorheen geldende bouwmogelijkheden. De raad heeft ter zitting naar voren gebracht dat de huidige bebouwing op het perceel een hoogte heeft van 8 meter. In het algemeen geldt dat aan een geldend planologisch regime geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet in geschil is dat [appellant sub 2] tot op heden in zoverre geen gebruik heeft gemaakt van de bouwmogelijkheden die het "Dorpsvernieuwingsplan Dieren-Zuid" bood, noch concrete plannen kenbaar heeft gemaakt om de bebouwing te verhogen. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen instemmen met een maximale bouwhoogte van 9 meter ter plaatse van het perceel [locatie g].
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van de Stichting
    
    2.9. De Stichting richt zich tegen de aanduiding 'p' binnen het plandeel met de bestemming "Groen en Water" achter de Dierense Toren. Zij betoogt dat deze aanduiding ten onrechte in het plan is opgenomen door middel van een ambtshalve wijziging bij de vaststelling van het plan, waardoor belanghebbenden hierop geen invloed hebben kunnen uitoefenen. Voorts zijn belanghebbenden niet persoonlijk op de hoogte gesteld van de gewijzigde vaststelling op dit punt, aldus de Stichting.
    
    2.9.1. Voorop staat dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan afwijken van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen en dienen belanghebbenden in de gelegenheid te worden gesteld zienswijzen in te dienen. Deze situatie doet zich in dit geval niet voor. De omstandigheid dat de raad bij de vaststelling van het plan de aanduiding 'p' heeft toegevoegd, brengt niet met zich dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld. Tegen het gewijzigd vastgestelde plan konden bedenkingen worden ingediend.
    
    Voorts stelt de Afdeling vast dat is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de kennisgeving van de terinzagelegging. Uit de WRO, noch enige andere wettelijke bepaling volgt dat het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van een gewijzigd vastgesteld bestemmingsplan.
    
    2.10. De Stichting betoogt daarnaast dat het college heeft miskend dat sinds de vaststelling van het vorige plan "Dorpsvernieuwingsplan Dieren-Zuid" het terrein achter de Dierense Toren opnieuw is ingericht, in die zin dat bebouwing plaats heeft gemaakt voor groenvoorzieningen. De bestemming "Groen en water" en de aanduiding 'p' zijn volgens de Stichting tegenstrijdig. Daar waar sprake is van parkeervoorzieningen kan niet eveneens sprake zijn van groenvoorzieningen. Voorts wijst de Stichting er in dit verband op dat ten onrechte in het plan geen definitie is opgenomen van het begrip parkeervoorzieningen. De Stichting stelt tevens dat op ambtelijk en bestuurlijk niveau verwachtingen zijn gewekt dat het terrein autovrij zou worden gemaakt.
    
    2.10.1. Het college heeft uiteengezet dat met het plan is aangesloten bij de bestaande planologische situatie. De raad heeft beoogd deze bestaande situatie voort te zetten en de 'zone toegelaten afwijking' sluit aan op het als parkeerplaats aangeduide gebied in het voorgaande plan, aldus het college.
    
    2.10.2. Blijkens de plankaart is aan de gronden achter de Dierense Toren de bestemming "Groen en water" toegekend. Voorts zijn aan een deel van deze gronden de aanduidingen 'p' en 'zone afwijkingen toegestaan' toegekend. Ingevolge artikel 2.6 A, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn binnen de op de plankaart voor "Groen en water" bestemde gronden, indien op de plankaart een nadere aanduiding 'p' staat, parkeervoorzieningen toegestaan. Weliswaar is het terrein achter de Dierense Toren heringericht, in die zin dat een deel van de bebouwing is vervangen door groenvoorzieningen, maar in hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat gelet daarop de parkeervoorziening niet langer op dit terrein kan worden voortgezet. De hoofdbestemming van de gronden is "Groen en water". Voor een deel van dit terrein geldt binnen het als 'afwijking toegestaan' aangeduide gebied de nadere aanduiding 'p'. Weliswaar maakt het plan ten aanzien van deze gronden twee vormen van gebruik mogelijk, maar dat brengt naar het oordeel van de Afdeling niet met zich dat het plan op dit punt innerlijk tegenstrijdig is. Daarbij neemt zij in aanmerking dat gelet op de omstandigheid dat slechts aan een gedeelte van de als "Groen en water" bestemde gronden de nadere aanduiding 'p' is toegekend, beide functies naast elkaar in het gebied kunnen worden gerealiseerd. De Afdeling is voorts niet gebleken dat het ontbreken van een definitie van 'parkeervoorzieningen', gelet op de eenduidigheid van dit begrip, leidt tot onduidelijkheden.
    
    De Stichting heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat de gronden achter de Dierense Toren autovrij zouden worden gemaakt en dat het plan niet langer in een parkeervoorziening achter de Dierense Toren zou voorzien. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de raad bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging in zoverre niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft besloten.
    
    2.11. De Stichting betoogt tot slot dat het plan ten onrechte niet voorziet in een wijzigingsbevoegdheid op grond waarvan de nadere aanduiding 'p' uit het plan zou kunnen worden verwijderd, indien elders voldoende parkeerplaatsen zijn gerealiseerd.
    
    2.11.1. Het college heeft zich in navolging van de raad op het standpunt gesteld dat het niet is te verwachten dat de parkeervoorzieningen ter plaatse binnen de planperiode zullen worden beëindigd. Mocht dit wel het geval zijn, dan kan ter plaatse van deze gronden de bestemming "Groen en water" worden gerealiseerd, aldus het college.
    
    2.11.2. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat de parkeervoorzieningen een permanent karakter hebben. Gelet hierop acht de Afdeling het niet aannemelijk dat het gebruik van de gronden voor parkeervoorzieningen binnen de planperiode zal worden beëindigd. Er bestond dan ook geen aanleiding een door de Stichting bedoelde wijzigingsbevoegdheid in het plan op te nemen. Bovendien is aan de gronden de bestemming "Groen en water" toegekend met de nadere aanduiding 'p'. Indien het gebruik van de gronden voor parkeerdoeleinden binnen de planperiode zal worden beëindigd, staat het plan niet in de weg aan het op andere wijze invullen van de bestemming "Groen en water" ter plaatse.
    
    2.12. De conclusie is dat hetgeen de Stichting heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Broekman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2010
    
    12-575.