ECLI:NL:RVS:2012:BY5147, Raad van State, 05-12-2012, 201110468/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2010 heeft het college een aanvraag van [appellante] om verlening van een vergunning om de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Utrecht om te zetten in onzelfstandige woonruimte toegewezen onder de voorwaarde van financiële compensatie.

201110468/1/A3.
      Datum uitspraak: 5 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 12 augustus 2011 in zaak nr. 10/3272 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2010 heeft het college een aanvraag van [appellante] om verlening van een vergunning om de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Utrecht om te zetten in onzelfstandige woonruimte toegewezen onder de voorwaarde van financiële compensatie.
    
    Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.P. de Keijzer, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    Deze bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht, versie 1 januari 2010 (hierna: de Huisvestingsverordening), is het verboden zonder vergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.1 is het bepaalde in hoofdstuk 3 van toepassing op alle woonruimten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, wordt de aanvraag van een vergunning ingediend bij burgemeester en wethouders en gaat deze vergezeld van een compensatievoorstel.
    
    Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, verlenen burgemeester en wethouders de vergunning, indien naar hun oordeel het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang groter is dan dat van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt, indien burgemeester en wethouders hebben vastgesteld dat het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang minder zwaar weegt dan dat van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, de vergunning verleend, indien de aanvrager bereid is compensatie te bieden, als bedoeld in artikel 3.1.5, en wordt voldaan aan de door burgemeester en wethouders hiermee verband houdende voorwaarden en voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 3.1.5, eerste lid, moet compensatie worden geboden door het toevoegen aan de woningvoorraad van andere, vervangende woonruimte die naar het oordeel van burgemeester en wethouders gelijkwaardig is aan de te onttrekken woonruimte.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder c, is de aanvrager, indien en voor zover de compensatie, als bedoeld in het eerste lid, niet mogelijk is, een financiële bijdrage verschuldigd. Daarbij geldt in geval van omzetting van woonruimte, als een vergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend, een prijs van € 211,00 per vierkante meter.
    
    Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, zijn burgemeester en wethouders bevoegd in gevallen waarin toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
    
    2.    Tot 28 januari 2007 voerde het college het beleid dat, indien bij de beslissing op een aanvraag om verlening van een omzettingsvergunning de belangenafweging in het voordeel van de aanvrager uitviel, de aanvrager voor het verkrijgen van zodanige vergunning geen compensatie als bedoeld in artikel 3.1.5 van de Huisvestingsverordening behoefde te bieden.
    
    Vanaf 28 januari 2007 wordt bij de behandeling van aanvragen om verlening van een omzettingsvergunning in voorkomende gevallen compensatie overeenkomstig de Huisvestingsverordening verlangd (hierna: het gewijzigde beleid).
    
    3.    Indien de belangenafweging bij een vergunningaanvraag in het nadeel van de aanvrager uitviel, kon deze in de periode van 4 maart 2009 tot 4 september 2009 in aanmerking komen voor toepassing van een door het college gehanteerde coulanceregeling. Hiervoor golden de volgende voorwaarden:
    
    1. De aanvrager dient aan te tonen dat de situatie van kamerbewoning is ontstaan tussen 21 augustus 2001 en 27 januari 2007;
    
    2. De aanvrager dient voor iedere kamer geldige huurcontracten te     overhandigen van de huidige huurders;
    
    3. De aanvrager dient aan te tonen dat de huidige huren van iedere     kamer voldoen aan het puntensysteem voor kamerverhuur.
    
    4.    Aan het in beroep bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het belang bij het behoud van betaalbare koopwoningen voor starters en doorstarters zwaarder weegt dan het financiële belang van [appellante]. Omdat [appellante] te kennen heeft gegeven bereid te zijn tot financiële compensatie heeft het college de aanvraag toegewezen. Volgens het college komt [appellante] echter niet in aanmerking voor de coulanceregeling, omdat zij niet voldoet aan de derde voorwaarde.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gewijzigde beleid in strijd is met het recht omdat in dat beleid ten onrechte geen overgangsregeling is opgenomen voor oude gevallen of een bepaling dat oude gevallen naar het oude beleid zullen worden beoordeeld, waarbij voor oude gevallen geen compensatie wordt gevraagd. Voorts heeft het college volgens [appellante] bij de belangenafweging ten onrechte niet betrokken dat het gaat om een oud geval.
    
    Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat [appellante] bezwaren heeft tegen de coulanceregeling. Naar haar mening maakt het college bij het stellen van de derde voorwaarde in de coulanceregeling misbruik van zijn bevoegdheid. Daartoe verwijst [appellante] naar de arresten van de Hoge Raad van 14 januari 1949 (NJ 1949, 557) en 14 april 2006 (NJ 2006, 445). Omdat het college naar haar mening door het stellen van de derde voorwaarde misbruik maakt van zijn bevoegdheid, handelt het college tevens in strijd met artikel 1 van het Protocol bij het ERVM. Volgens [appellante] dient het gebruik van haar woning gevrijwaard te blijven van overheidsinmenging. Bovendien is het stellen van de derde voorwaarde in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus [appellante].
    
    5.1.        Indien aan de orde is de toetsing van de redelijkheid van de belangenafweging die aan door een bestuursorgaan vastgesteld beleid ten grondslag ligt, noopt de verhouding tussen bestuursorgaan en bestuursrechter tot terughoudendheid bij de bestuursrechter. Aan de bestuursrechter is dan slechts ter beoordeling of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot dit beleid heeft kunnen komen.
    
    5.2.        Bij de vaststelling van het gewijzigde beleid heeft het college in aanmerking genomen dat uit onderzoek van de Universiteit Utrecht in 2007 is gebleken dat 75% van de studenten binnen drie maanden een kamer vindt. Volgens het college is deze positieve ontwikkeling onder meer het resultaat van nieuwbouw die op verschillende plaatsen in de stad is gerealiseerd. Zo heeft het college gewezen op de ontwikkeling van de citycampus MAX aan de Europalaan, waar ongeveer 1000 zelfstandige huur- en koopeenheden zijn gerealiseerd voor zowel studenten als afgestudeerden en andere starters. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het kamertekort wordt teruggedrongen door bestaande panden, niet zijnde woningen, te herinrichten voor studentenhuisvesting. Voorts worden sloopwoningen tijdelijk verhuurd.
    
    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van heden (in zaak nr. 201110230/1/A3) heeft overwogen is het college bij de vaststelling van het gewijzigde beleid uitgegaan van een verstoord evenwicht in de woningmarkt en een dreiging van verdere verstoring daarvan. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de wachtlijsten voor kamerverhuur ten behoeve van studenten langer zijn dan gewenst, evenals de wachttijd. Het college heeft daarbij echter ook betrokken dat degenen die zelfstandige woonruimte zoeken worden geconfronteerd met zeer lange wachttijden en dat studenten die kamers zoeken in verhouding daarmee veel sneller een oplossing vinden voor hun huisvestingsprobleem. Weliswaar wil het college de woningnood onder studenten terugdringen, maar het wil dit naar eigen zeggen niet bereiken ten koste van de schaars beschikbare zelfstandige woonruimte. Mede gelet hierop heeft het college bij het vaststellen van het gewijzigde beleid meer gewicht willen toekennen aan het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad dan aan financiële belangen van woningeigenaren zoals [appellante].
    
    5.3.    Dat het college bij de vaststelling van dit gewijzigde beleid buiten de coulanceregeling geen overgangsregeling voor oude gevallen heeft opgenomen, maakt niet dat het gewijzigde beleid niet aanvaardbaar is.
    
    De oude gevallen betreffen panden waarvoor tussen 21 augustus 2001 en 27 januari 2007 geen omzettingsvergunningen zijn aangevraagd, maar die in die periode feitelijk wel zijn omgezet. Weliswaar kon tot begin 2007 een omzettingsvergunning 'om niet' worden verkregen, maar dat betekende slechts dat de belangenafweging in die periode in het voordeel van de aanvrager uitviel, en niet dat er voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte geen vergunning was vereist.
    
    5.4.    Met de coulanceregeling heeft het college beoogd te bewerkstelligen dat de zwaarste financiële gevolgen voor een bepaalde groep eigenaren die in een bepaalde periode zonder de daartoe vereiste vergunning zelfstandige woonruimte heeft omgezet naar onzelfstandige woonruimte, worden verlicht. Om in aanmerking te komen voor deze coulanceregeling heeft het college drie voorwaarden gesteld, waaraan deze eigenaren dienen te voldoen. De Afdeling acht deze coulanceregeling en de daarin gestelde voorwaarden niet onredelijk.
    
    Het stellen van voorwaarden in een regeling als hier aan de orde leidt ertoe dat bepaalde gevallen wel, en andere gevallen niet in aanmerking komen. Dat betekent niet dat de regeling in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Van willekeurige toepassing van de coulanceregeling is niet gebleken. Voor zover het betoog van [appellante] zich richt tegen de derde voorwaarde, wordt overwogen dat het college daarmee heeft beoogd te bewerkstelligen dat slechts die groep van eigenaren voor coulance in aanmerking komt, die een huurprijs berekent die kan worden aangemerkt als een redelijke huurprijs. Dat het college voor die derde voorwaarde in de coulanceregeling aansluiting heeft gezocht bij de maximale huurprijsgrens als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek en artikel 1, vierde lid, van de Huisvestingswet, is niet onredelijk te achten.
    
    
      Anders dan [appellante] stelt, heeft het college bij vaststelling van de derde voorwaarde van de coulanceregeling geen privaatrechtelijke bevoegdheden aangewend om een publiek doel te bereiken. De verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 14 april 2006 treft geen doel, aangezien het in die procedure ging om de vraag of de gemeente als privaatrechtelijke partij publiekrechtelijke belangen kon behartigen. De verwijzing van [appellante] naar het arrest van de Hoge Raad van 14 januari 1949 treft evenmin doel. In dat arrest is geoordeeld dat het motief dat aan een besluit tot vordering van woonruimte ten grondslag ligt, te weten dat voor de woning volgens het college een te hoge huur in rekening wordt gebracht, niet strookt met doel en strekking van dat besluit, te weten het bevorderen van een doelmatige verdeling van de woongelegenheid. In deze zaak heeft het college een omzettingsvergunning verleend onder de voorwaarde van financiële compensatie, zonder dat ten aanzien van de hoogte van het te betalen compensatiebedrag coulance is betracht. Het motief dat aan het besluit ten grondslag ligt stemt overeen met het doel en de strekking van het aan het besluit ten grondslag liggende beleid. Daarbij is in aanmerking genomen dat dit beleid het resultaat vormt van een afweging tussen het huisvestingsbelang van enerzijds starters en doorstarters die in aanmerking wensen te komen voor zelfstandige woonruimte en anderzijds woningzoekenden, veelal studenten, die zijn aangewezen op onzelfstandige woonruimte. Gelet daarop mocht het college naar het oordeel van de Afdeling in het belang van de laatste groep, die volgens het beleid in het algemeen minder prioriteit heeft, aan de coulanceregeling een voorwaarde verbinden betreffende de maximale huurprijs voor kamergewijze verhuur.  
      Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van misbruik van bevoegdheid. Reeds daarom faalt het betoog van [appellante] dat het college in strijd met artikel 1 van het Protocol bij het EVRM heeft gehandeld. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat met het stellen van de derde voorwaarde uit de coulanceregeling de eigendom niet aan [appellante] wordt ontnomen. Ook het gebruik van de woning wordt door het stellen van de derde voorwaarde niet gereguleerd, aangezien [appellante] niet wordt belet bij het aangaan van een huurovereenkomst met haar huurders een door haar gewenste huurprijs te bedingen. Dat [appellante] door aldus te handelen niet in aanmerking komt voor toepassing van de coulanceregeling maakt niet dat het eigendomsrecht van [appellante] ongerechtvaardigd wordt beperkt.
    
    
    Het betoog faalt.
    
    6.    De rechtbank heeft volgens [appellante] ten aanzien van haar beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte haar bewijsaanbod gepasseerd. Voorts heeft de rechtbank volgens haar miskend dat het college de belangen van [appellante] niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college buiten de coulanceregeling om toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule.
    
    6.1.        Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    [appellante] heeft zich in beroep en hoger beroep op het standpunt gesteld dat zij geen omzetvergunning heeft aangevraagd voordat het gewijzigde beleid in werking trad, omdat het college aan andere eigenaren van panden zou hebben medegedeeld dat geen omzettingsvergunning benodigd was.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet met gegevens of schriftelijke stukken heeft gestaafd dat door of namens het college dergelijke uitlatingen zijn gedaan. Ten aanzien van het aanbod van [appellante] om verklaringen van getuigen over te leggen heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] voldoende gelegenheid heeft gehad bewijsstukken op dit punt in het geding te brengen. De rechtbank heeft het door [appellante] gedane bewijsaanbod terecht onvoldoende concreet geacht en daarom gepasseerd. [appellante] heeft ook in hoger beroep geen getuigen genoemd of verklaringen ingebracht die haar standpunt ondersteunen.
    
    6.2.    Het college heeft, anders dan [appellante] stelt, de financiële belangen van [appellante] bij het besluit op bezwaar betrokken. In aanmerking genomen het gewijzigde beleid, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel, dat het college deze financiële belangen niet in redelijkheid minder zwaarwegend heeft kunnen achten dan de belangen die zijn gediend bij het behoud van zelfstandige woonruimte. In de enkele omstandigheid dat het gaat om een bestaande en illegale situatie heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in dit geval toepassing had moeten geven aan artikel 4.1 van de Huisvestingsverordening.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena    w.g. Grimbergen
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2012
    
    195-671.