ECLI:NL:RBOBR:2013:BZ3755, Rechtbank Oost-Brabant, 08-03-2013, Awb 13 / 33 en Awb 13 / 34
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2013-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verlenen omgevingsvergunning voor de huisvesting van 60 arbeidsmigranten. Verzoekers voeren aan dat sprake is van strijd met art. 11.1 van de provinciale Verordening Ruimte 2012 (VR2012) waarin is bepaald dat zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen in het buitengebied moet worden voorkomen. Verzoekers wijzen op de toelichting op de VR2012, p. 92, waarin permanente opvang van steeds wisselende arbeidsgroepen in het buitengebied als ongewenst wordt aangemerkt.
        De voorzieningenrechter overweegt dat de toelichting op de VR2012 uitkomst kan bieden indien de letterlijke tekst van art. 11.1 van de VR2012 niet voldoende duidelijk is. In zoverre volgt de voorzieningenrechter verweerders standpunt dat de letterlijke tekst van de VR2012 in beginsel leidend is, hetgeen overigens ook volgt uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van de ABRS van 16 februari 2011, LJN: BP3724. Dienaangaande stelt de voorzieningenrechter vast dat - voor zover hier van belang - uit de tekst van art. 11.1 van de VR2012 volgt dat ter voorkoming van zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen in een bestemmingsplan regels moeten worden gesteld. Deze bepaling is dermate algemeen geformuleerd, dat daarin ruimte is gelegen (met name) voor de planwetgever om het voorschrift nader in te vullen. Gelet op de ruime en algemene formulering van art. 11.1 van de VR2012 moet evenwel ook betekenis worden toegekend aan de toelichting daarop. In de toelichting op de VR2012 is - onder een apart kopje Arbeidsmigranten - een specifieke, voor arbeidsmigranten geldende regeling getroffen, ertoe strekkende dat permanente bewoning van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied niet toelaatbaar is. Derhalve geeft de toelichting op het voorschrift van art. 11.1 van de VR2012 dat zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen moet worden voorkomen, ten aanzien van de afgebakende groep arbeidsmigranten een uitdrukkelijke aanvulling, die in zoverre complementair aansluit bij de regel van art. 11.1 van de VR2012. De voorzieningenrechter vermag dan ook niet in te zien dat, anders dan verweerder heeft betoogd, de in de toelichting op groepen arbeidsmigranten toegesneden passage in dit verband met (de tekst van) art. 11.1 van de VR2012 op gespannen voet staat.
        De toelichting op art. 11.1 van de VR2012 strekt ertoe - zoals hiervoor overwogen - dat permanente opvang van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied niet gewenst is. Gelet op deze ondubbelzinnige uitleg in de toelichting, laat de regeling het dan ook niet toe dat een zelfstandige woonfunctie van bedrijfsgebouwen voor arbeidsmigranten mogelijk wordt gemaakt.
        De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de hier aan de orde zijnde huisvesting van arbeidsmigranten niet in strijd is met art. 11.1 van de VR2012. Met het bestreden besluit wordt immers een zelfstandig gebruik van bedrijfsgebouwen ten behoeve van permanente bewoning van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied vergund, terwijl een woonfunctie volgens de VR2012 in het buitengebied uitdrukkelijk niet gewenst is.
        Verweerder heeft zijn beslissing om toepassing te geven aan art. 2.1, lid 1, aanhef en onder c, van de Wabo, onvoldoende gemotiveerd.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 13/33
      	          AWB 13/34
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 maart 2013 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    
      [verzoeker A], [verzoeker B], [verzoeker C] en 
      [verzoeker D], te Veghel, verzoekers
      (gemachtigde: mr. A.A.M. van der Aa),
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel, verweerder
      (gemachtigde: mr. T.J.M. Bockting).
    
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Champas Holding B.V., te Veghel, 
      vergunninghoudster,
      (gemachtigde: mr. J.H.M. Verjans).
    
    
    
    
      Procesverloop
      Bij besluit van 20 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor de huisvesting van 60 arbeidsmigranten op de locatie [adres 1]. De omgevingsvergunning is verleend voor de volgende activiteiten:
      - bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo);
      - gebruiken van gronden of bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo;
      - gebruik van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo;
      - oprichten van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wabo.
    
    
    Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2013, waar [verzoekers A, B en C] zijn verschenen in persoon, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Voorts is de gemachtigde van vergunninghoudster verschenen, vergezeld van [naam E], directeur.
    
    
      Overwegingen
      1.	Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. 
    
    
    2.	Op 30 november 2011 heeft de derde-partij bij verweerder om omgevingsvergunning verzocht voor de huisvesting van 60 arbeidsmigranten in twee bedrijfsgebouwen op het perceel [adres 1]. Op 24 mei 2012 is een ruimtelijke onderbouwing overgelegd. Bij besluit van 17 januari 2012 heeft verweerder het verzoek van [verzoeker A] om handhavend op te treden tegen de huisvesting van arbeidsmigranten op bedoeld perceel afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 4 juni 2012 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 16 augustus 2012 heeft de voorzieningenrechter het daartegen gerichte beroep gegrond verklaard, alsmede het besluit van 4 juni 2012 vernietigd. 
    
    3.	De voorzieningenrechter ziet zich in deze zaak allereerst voor de vraag gesteld of verzoekers in hun beroep ontvankelijk zijn. Hiertoe wordt het volgende overwogen. 
    
    4.	Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen.
    
    5.	Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ABRS) heeft overwogen in de uitspraak van 16 januari 2008 (LJN: BC2139) heeft de wetgever deze eis gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid dan ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen.
    
    6.	Bij de vraag of iemand belanghebbende is bij een besluit met ruimtelijke effecten spelen met name het zichtcriterium, de afstand tot het bouwplan en de planologische uitstraling een rol. De voorzieningenrechter merkt ten aanzien daarvan op dat volgens jurisprudentie van de Afdeling de criteria zicht en afstand steeds in samenhang met elkaar en in combinatie met de specifieke omstandigheden van het geval bekeken moeten worden om te bepalen of een (rechtens te beschermen) belang aanwezig is. 
    
    7.	[verzoekers A, B en C] hebben ter zitting - onweersproken door verweerder - gesteld dat zij onbeperkt zicht hebben op de twee bedrijfsgebouwen waarop het bestreden besluit betrekking heeft. Desgevraagd hebben verzoekers ter zitting gevraagd dat de afstand tussen hun woningen en de twee vergunde bedrijfsgebouwen 300 meter ([verzoekers A en C]) respectievelijk 400 meter ([verzoeker B]) bedraagt. Nu dit zicht niet wordt beperkt door de - overigens betrekkelijk grote - afstand, is de voorzieningenrechter van oordeel dat voornoemde verzoekers als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.
    
    8.	Ter zitting is desgevraagd komen vast te staan dat de afstand tussen de woning van [verzoeker D] en de gebouwen van vergunninghoudster waarop het bouwplan betrekking heeft 600 meter bedraagt en dat [verzoeker D] geen zicht heeft op de bedrijfsgebouwen. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat [verzoeker D] bij het bestreden besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb staat voor [verzoeker D] derhalve geen beroep open tegen het bestreden besluit. Zijn beroep zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard. 
    
    9.	De rechtbank stelt vast dat het beroep beperkt is, in die zin dat [verzoekers A, B en C] enkel beroepsgronden aanvoeren tegen verweerders beslissing om toepassing te geven aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Tegen de overige door verweerder bij het bestreden besluit vergunde activiteiten voeren zij geen zelfstandige gronden aan. 
    
    10.	Verzoekers voeren tegen het bestreden besluit aan dat tussen de drie locaties [adres 1], [adres 2] en [adres 3] en de op die adressen gevestigde vennootschappen geen functionele relatie bestaat, zodat geen sprake is van één bedrijf en het om die reden niet gerechtvaardigd is om 60 arbeidsmigranten te huisvesten op de locatie [adres 1]. Verzoekers wijzen op de verschillende bedrijfsactiviteiten van de betreffende BV’s en de verschillende eigenaren. Hooguit is de relatie volgens verzoekers administratief van aard. Uit de productiecijfers die worden gehanteerd door de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (AAB) leiden verzoekers af dat voor de locatie [adres 1] slechts 15 arbeidskrachten nodig zijn. 
    
    11.	De voorzieningenrechter stelt vast dat als uitgangspunt van verweerders beleid terzake geldt dat huisvesting van arbeidsmigranten moet plaatsvinden op het bedrijf waarop zij werkzaam zijn. Verweerder heeft daartoe in de reactie op de zienswijzen verwezen naar artikel 3, vijfde lid van het facetbestemmingsplan ‘Landelijk gebied aanvulling 1’, en de toelichting daarop. Voor de betekenis van het begrip ‘bedrijf’ in dit verband heeft verweerder aansluiting gezocht bij de omschrijving van het begrip ‘Agrarisch bedrijf’ in artikel 1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied’. 
    
    12.	Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de drie genoemde locaties feitelijk onderdeel van één en hetzelfde bedrijf van vergunninghoudster vormen. De voorzieningenrechter neemt hierbij, onder verwijzing naar de adviezen van de AAB van 17 januari 2013, in aanmerking dat ten aanzien van de drie locaties feitelijk sprake is van één bedrijfsvoering door vergunninghoudster. Zoals de AAB heeft vastgesteld worden vanuit de drie locaties de geplukte champignons afgeleverd steeds op naam van vergunninghoudster, waarvan [naam F] enig aandeelhouder en bestuurder is. Het feit dat niet alle locaties bij vergunninghoudster in eigendom zijn, maar (deels) worden aangehuurd, doet hieraan niet af. Gezien deze informatie staat vast dat sprake is van één bedrijf in de zin van het door verweerder terzake gevoerde beleid. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het onderhavige bouwplan voldoet aan het daarin gehanteerde uitgangspunt dat huisvesting van arbeidsmigranten moet plaatsvinden op het bedrijf waarop zij werkzaam zijn. 
    
    13.	Verzoekers voeren tegen het bestreden besluit aan dat de aanvraag van vergunninghoudster strijdig is met artikel 11.1 van de provinciale Verordening Ruimte 2012 (VR2012) waarin is bepaald dat zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen in het buitengebied moet worden voorkomen. Verzoekers wijzen op de toelichting op de VR2012, p. 92, waarin permanente opvang van steeds wisselende arbeidsgroepen in het buitengebied als ongewenst wordt aangemerkt. 
    
    14.	In artikel 11.1 van de VR2012 is bepaald dat een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, regels stelt ter voorkoming van zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, recreatiewoningen en ander niet voor bewoning bestemde gebouwen. 
    
    15.	In de toelichting op dat artikel is - onder meer en voor zover hier van belang - het volgende vermeld:
    
    “Met bewoning wordt bedoeld permanent gebruik van een gebouw als woning. De regeling strekt er toe dat voorkomen wordt dat er zelfstandige woningen ontstaan die als afzonderlijke woonfuncties op de markt aangeboden kunnen worden. Afhankelijk wonen zoals het inpandig wonen in verband met mantelzorg blijft uiteraard wel mogelijk omdat hierbij geen sprake is van een zelfstandige woonfunctie als hier bedoeld. 
    
    
      Arbeidsmigranten
      Het voorzien in permanente opvang van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied achten wij niet gewenst. De regeling zoals opgenomen in het eerste lid maakt dan ook niet mogelijk dat bestemmingsplannen een zelfstandige woonfunctie van bedrijfsgebouwen, recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen voor deze groep mogelijk maakt. Wel is een tijdelijk gebruik van de bedrijfsbebouwing voor het huisvesten van bijvoorbeeld arbeidsmigranten ten behoeve van de piekopvang in een aantal maanden per jaar mogelijk door middel van een omgevingsvergunning voor een planologische gebruiksactiviteit voor een bepaalde termijn op grond van artikel 2.12, tweede lid, Wabo. Overigens wijzen wij voorts op de mogelijkheden voor het bieden van logiesmogelijkheden op grond van artikel 11.6 en verder van deze verordening.”
    
    
    16.	De voorzieningenrechter overweegt dat de toelichting op de VR2012 uitkomst kan bieden indien de letterlijke tekst van artikel 11.1 van de VR2012 niet voldoende duidelijk is. In zoverre volgt de voorzieningenrechter verweerders standpunt dat de letterlijke tekst van de VR2012 in beginsel leidend is, hetgeen overigens ook volgt uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van de ABRS van 16 februari 2011, LJN: BP3724. Dienaangaande stelt de voorzieningenrechter vast dat - voor zover hier van belang - uit de tekst van artikel 11.1 van de VR2012 volgt dat ter voorkoming van zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen in een bestemmingsplan regels moeten worden gesteld. Deze bepaling is dermate algemeen geformuleerd, dat daarin ruimte is gelegen (met name) voor de planwetgever om het voorschrift nader in te vullen. Gelet op de ruime en algemene formulering van artikel 11.1 van de VR2012 moet evenwel ook betekenis worden toegekend aan de toelichting daarop. In de toelichting op de VR2012 is - onder een apart kopje Arbeidsmigranten - een specifieke, voor arbeidsmigranten geldende regeling getroffen, ertoe strekkende dat permanente bewoning van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied niet toelaatbaar is. Derhalve geeft de toelichting op het voorschrift van artikel 11.1 van de VR2012 dat zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen moet worden voorkomen, ten aanzien van de afgebakende groep arbeidsmigranten een uitdrukkelijke aanvulling, die in zoverre complementair aansluit bij de regel van artikel 11.1 van de VR2012. De voorzieningenrechter vermag dan ook niet in te zien dat, anders dan verweerder heeft betoogd, de in de toelichting op groepen arbeidsmigranten toegesneden passage in dit verband met (de tekst van) artikel 11.1 van de VR2012 op gespannen voet staat.
    
    17.	Op de in de toelichting getroffen regeling die geldt voor zelfstandige bewoning - door anderen dan arbeidsmigranten - van bedrijfsgebouwen, recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen, heeft de voornoemde uitspraak van de ABRS van 16 februari 2011, LJN: BP3724 betrekking. In zoverre leent deze uitspraak zich niet voor toepassing op de onderhavige vergunde situatie, waarin wordt voorzien in permanente bewoning van wisselende groepen arbeidsmigranten in het buitengebied. Verweerder heeft zich - ter motivering van het bestreden besluit - aldus ten onrechte beroepen op deze uitspraak.
    
    
      18.	De toelichting op artikel 11.1 van de VR2012 strekt ertoe - zoals hiervoor overwogen - dat permanente opvang van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied niet gewenst is. Gelet op deze ondubbelzinnige uitleg in de toelichting, laat de regeling het dan ook niet toe dat een zelfstandige woonfunctie van bedrijfsgebouwen voor arbeidsmigranten mogelijk wordt gemaakt.
      De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de hier aan de orde zijnde huisvesting van arbeidsmigranten niet in strijd is met artikel 11.1 van de VR2012. Met het bestreden besluit wordt immers een zelfstandig gebruik van bedrijfsgebouwen ten behoeve van permanente bewoning van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied vergund, terwijl een woonfunctie volgens de VR2012 in het buitengebied uitdrukkelijk niet gewenst is.
    
    
    19.	De omstandigheid dat sprake is van tijdelijke huisvesting, in die zin dat de arbeidsmigranten slechts gedurende een korte periode - in ieder geval steeds korter dan een half jaar zoals verweerder ter zitting heeft verklaard - in de gebouwen worden gehuisvest, kan aan het vorenstaande niets af doen, nu de VR2012 betrekking heeft op het voorkomen van permanente opvang, met zoveel woorden ook van wisselende groepen arbeidsmigranten. Slechts voor een tijdelijk gebruik van de bedrijfsbebouwing voor het huisvesten van bijvoorbeeld arbeidsmigranten ten behoeve van de piekopvang in een aantal maanden per jaar biedt de VR2012 een mogelijkheid. Daarvan is in de onderhavige situatie geen sprake, nu - zoals uit de stukken blijkt en ter zitting door verweerder en vergunninghoudster nog is bevestigd - het bedrijf van vergunninghoudster voorziet in een volcontinu productie, dat wil zeggen met een vaste bezettingsdruk die het gehele jaar ononderbroken is.
    
    20.	Verweerder heeft er, onder meer onder verwijzing naar een brief van het college van Gedeputeerde Staten van de provincie (hierna: GS) van 10 september 2012, op gewezen dat GS in het kader van het ruimtelijke vooroverleg hebben ingestemd met de huisvesting van 60 arbeidsmigranten, mits daarbij de uitgangspunten van het facetbestemmingsplan als voorschriften worden opgenomen in de omgevingsvergunning. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter dat, wat daar ook van zij, een en ander niet kan wegnemen dat de onderhavige aanvraag om omgevingsvergunning getoetst dient te worden aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, in welk verband ook artikel 11.1 van de VR2012 dient te worden betrokken. In zoverre kan het ruimtelijke vooroverleg niet de toetsing van de onderhavige aanvraag aan artikel 11.1 van de VR2012 opzij zetten. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat in de brief van GS van 10 september 2012 niet wordt ingegaan op de haalbaarheid van de nog te verlenen omgevingsvergunning en - daarmee samenhangend - de toetsing van de aanvraag aan artikel 11.1 van de VR2012.
    
    21.	Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat verweerder zijn beslissing om toepassing te geven aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onvoldoende heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit is strijdig met artikel 7:12, tweede lid, van de Awb. Hetgeen verzoekers voor het overige tegen het bestreden besluit aanvoeren behoeft daarom geen verdere bespreking.
    
    22.	Het beroep van verzoekers is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op verzoekers’ bezwaren, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    23.	Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, wordt het verzoek om voorlopige voorziening wegens gebrek aan belang afgewezen.
    
    24.	De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.416,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,00, en een wegingsfactor 1). 
    
    25.	Voorts bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het griffierecht - door hen betaald voor het verzoek om een voorlopige voorziening alsmede voor het beroep -  vergoedt. 
    
    
     
    
      Beslissing
      De voorzieningenrechter,
    
     
    
      -	verklaart het beroep van verzoeker [verzoeker D] niet-ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep van verzoekers gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      -	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 312,00 aan verzoekers te vergoeden;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van  € 1.416,00 te betalen aan verzoekers;
      -	wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.D. Streefkerk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2013 
    
    
    
    
    
    griffier						voorzieningenrechter
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan voor zover daarmee is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Voor zover bij deze uitspraak is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening staat daartegen geen rechtsmiddel open.