ECLI:NL:RBBRE:2007:BB5106, Rechtbank Breda, 02-10-2007, AWB 05/3048, 05/3049 en 05/3050 WRO
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikelen 3:2, 8:45 lid 1 en 8:72 lid 3 AWB. Verschil tussen gebruik van een discretionaire bevoegdheid en vergaring van kennis voorafgaand aan gebruik van zo'n bevoegdheid. Rechtbank verricht nader vooronderzoek om te bezien of finale beslechting van het geschil tot de mogelijkheden behoort. Vooronderzoek door het verzoek schriftelijk inlichtingen te geven aan een derde (college van gedeputeerde staten) die niet als partij aan het geding deelneemt.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummers: 05 / 3048 WRO, 05 / 3049 WRO en 05 / 3050 WRO 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam eiser] en [naam eiseres],
      beiden wonende te [woonplaats eisers], eisers,
      gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij,
    
    
    tegen
    
    
      de raad van de gemeente Oosterhout,
      verweerder sub 1 (gemeenteraad),
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout,
      verweerder sub 2 (college).
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eisers hebben op 2 augustus 2005 beroep ingesteld tegen het besluit van de gemeenteraad van 6 juli 2005 (bestreden besluit I), inzake een verzoek om vrijstelling van een bestemmingsplan ten behoeve van tuinbouwkassen en een bedrijfswoning. Dit beroep staat bij de rechtbank bekend onder zaaknummer 05 / 3049 WRO.
    
    Eisers hebben op 11 augustus 2005 beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 18 juli 2005 (bestreden besluit II), inzake een aanvraag om bouwvergunning voor de oprichting van tuinbouwkassen. Dit beroep staat bij de rechtbank bekend onder zaaknummer 05 / 3050 WRO.
    
    Eisers hebben op 25 augustus 2005 beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 18 juli 2005 (bestreden besluit III), inzake een aanvraag om bouwvergunning voor de oprichting van een bedrijfswoning. Dit beroep staat bij de rechtbank bekend onder zaaknummer 05 / 3048 WRO.
    
    De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 6 februari 2006. Eisers en hun gemachtigde waren daarbij aanwezig; zij werden bijgestaan door mr. A.M. Josten. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam gemachtigde]. Voorts is - in hun hoe-danigheid van partijen - het woord gevoerd door [naam persoon], mede namens [naam persoon] en de vennootschap [naam vennootschap].” (vennootschap), alsmede door [naam persoon] en [naam persoon] en hun gemachtigde mr. A.J.M. van Kooten.
    
    De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting van 6 februari 2006 geschorst, in afwachting van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Na ontvangst van deze uitspraak hebben partijen schriftelijk op het oordeel van de ABRvS gereageerd.
    
    De beroepen zijn wederom gevoegd behandeld ter zitting van 19 juni 2007. Eisers en hun gemachtigde waren daarbij aanwezig. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam gemachtigde]. Voorts is het woord gevoerd door [naam persoon] en [naam persoon], mede namens de vennootschap, en hun gemachtigde mr. D.H.J. Kochx, alsmede door [naam persoon] en [naam persoon] en hun gemachtigde mr. A.J.M. van Kooten.
    
    De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting van 19 juni 2007 wederom geschorst, in afwachting van de visie van het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (college van gs) over het standpunt van verweerders ten aanzien van de in geding zijnde bouwplannen. Het college van gs heeft vragen van de rechtbank schriftelijk beantwoord. Hierop hebben partijen schriftelijk gereageerd.
    
    De beroepen zijn nogmaals gevoegd behandeld ter zitting van 17 september 2007. Eisers en hun gemachtigde waren daarbij aanwezig. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam gemachtigde]. Voorts is het woord gevoerd door [naam persoon] en zijn gemachtigde mr. D.H.J. Kochx, alsmede door [naam persoon] en [naam persoon] en hun gemachtigde mr. A.J.M. van Kooten.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 De feiten en omstandigheden die aan de thans voorliggende beroepen ten grondslag liggen, zijn aan partijen genoegzaam bekend. Daarom wordt hier volstaan met een zo beknopt mogelijke schets van de besluitvorming die tot de bestreden besluiten heeft geleid.
    
    Tuinbouwkassen
    
    
      In hun aan het college gerichte brief van 12 april 2000 hebben eisers gevraagd om verlening van een bouwvergunning voor een tuinbouwkas met verwerkingsruimte op het perceel [adres] te Oosteind (perceel). Bij besluit van het college van 
      10 augustus 2000 (primair besluit Ia) is de aanvraag van 12 april 2000 gehonoreerd. Hiertegen hebben enige omwonenden van eisers bezwaar gemaakt.
    
    
    Bij besluit van 28 november 2000 (primair besluit Ib) heeft het college primair besluit Ia ingetrokken. Hiertegen hebben eisers hebben bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 mei 2001 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard en primair besluit Ib in stand gelaten. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld.
    
    
      In hun aan de gemeenteraad gerichte brief van 2 september 2000 hebben eisers gevraagd om verlening van een bouwvergunning voor een tuinbouwkas zonder verwerkingsruimte op het perceel. Bij besluit van het college van 
      28 november 2000 (primair besluit II) is de aanvraag van 2 september 2000 gehonoreerd. Hiertegen hebben enige omwonenden van eisers bezwaar gemaakt. Bij afzonderlijke besluiten van 7 mei 2001 heeft het college deze bezwaren ongegrond verklaard en primair besluit II in stand gelaten. Hiertegen heeft een aantal van de omwonenden beroep ingesteld.
    
    
    In haar uitspraak van 11 april 2002 heeft de rechtbank de besluiten van 7 mei 2001 vernietigd, de primaire besluiten Ia en Ib herroepen, en het college gelast om nogmaals te be-slissen op de bezwaren tegen primair besluit Ib. Hiertegen is hoger beroep ingesteld. In haar uitspraak van 19 maart 2003 heeft de ABRvS de uitspraak van 11 april 2002, voorzover deze strekt tot herroeping van primair besluit Ia, vernietigd, en het college gelast om nogmaals te beslissen op de bezwaren tegen primair besluit Ia.
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 25 augustus 2004 heeft het college de primaire besluiten Ia en II herroepen en vervangen door besluiten tot afwijzing van de aanvragen van 12 mei 2000 en 22 september 2000. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld. In haar uitspraak van 26 april 2005 heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard en voornoemd besluit van 
      25 augustus 2004 vernietigd, en het college gelast alsnog op de bezwaren tegen de primaire besluiten Ia en Ib te beslissen.
    
    
    Bedrijfswoning
    
    In hun aan het college gerichte brief van 22 november 2000 hebben eisers gevraagd om verlening van een bouwvergunning voor de oprichting van een bedrijfswoning op het perceel. Bij besluit van 28 maart 2001 (primair besluit IIII) heeft het college de beslissing op deze aanvraag aangehouden. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Bij besluit van 13 november 2001 heeft het college primair besluit III herroepen, geweigerd vrijstelling van het bestemmingsplan “Buitengebied” (bestemmingsplan) te verlenen en op basis hiervan de aanvraag van 22 november 2000 alsnog afgewezen. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld.
    
    In haar uitspraak van 25 juli 2003 heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard. Hiertegen hebben eisers hoger beroep ingesteld. In haar uitspraak van 6 mei 2004 heeft de ABRvS zowel voornoemde uitspraak van 25 juli 2003 als meergenoemd besluit van 13 november 2001 vernietigd.
    
    Bij besluit van 3 september 2004 heeft het college het bezwaar tegen primair besluit III gegrond verklaard, en dit besluit herroepen en vervangen door een besluit tot afwijzing van de aanvraag van 22 november 2000. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld. In haar uitspraak van 26 april 2005 heeft de rechtbank het besluit van 3 september 2004 vernietigd. 
    
    Bestreden besluiten
    
    Bij bestreden besluit I heeft de gemeenteraad geweigerd vrijstelling van het bestemmingsplan ten behoeve van voornoemde aanvragen te verlenen. Hiertegen hebben eisers zowel bezwaar gemaakt als beroep ingesteld. Bij besluit van 13 december 2005 heeft de gemeenteraad ingestemd met het verzoek van eisers om instemming met rechtstreeks beroep.
    
    Bij bestreden besluit II heeft het college de bezwaren tegen de primaire besluiten Ia en Ib gegrond verklaard, en deze besluiten herroepen en vervangen door besluiten tot afwijzing van de aanvraag van 12 mei 2000 (tuinbouwkassen met verwerkingsruimte) en die van 22 september 2000 (tuinbouwkassen zonder verwerkingsruimte). Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld.
    
    Bij bestreden besluit III heeft het college het bezwaar tegen primair besluit III gegrond verklaard, en dit besluit herroepen en vervangen door het besluit tot afwijzing van de aanvraag van 22 november 2000 (bedrijfswoning).
    
    2.2 Eisers staan op het standpunt dat verweerders de aanvragen alsnog moeten honoreren. Daartoe is - kort en zakelijk weergegeven - betoogd dat verweerders de weigering ten onrechte hebben gebaseerd op artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), en dat de weigering tot het verlenen van vrijstelling in strijd komt met het provinciaal planologisch beleid en aldus met een goede ruimtelijke ordening. In dit kader hebben eisers gewezen op de mogelijkheden die de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (plan-voorschriften) bieden en het streekplan “Brabant in balans” (streekplan), alsmede op de plannen tot de realisering van een rondweg in de onmiddellijke nabijheid van hun huidige tuinbouwkasbedrijf.
    
    De rechtbank is gevraagd om de beroepen gegrond te verklaren en de bestreden besluiten te vernietigen, en om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers tijdens de bezwaar- en de beroepsprocedures hebben gemaakt.
    
    2.3 De rechtbank stelt voorop dat de thans ter discussie staande bouwplannen van eisers in strijd komen met het bestemmingsplan. Daartoe verwijst zij naar de uitspraken van de ABRvS van 19 maart 2003 en 6 mei 2004. Dit wordt niet anders indien - zoals eisers hebben gesteld - het bestemmingsplan zelf mogelijkheden tot afwijking van de daar gegeven bouw- en gebruiksvoorschriften biedt.
    
    Het onderhavige geding spitst zich toe op de vraag of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen weigeren - met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO - vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen, en aldus of de aanvragen terecht - op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet (WONW) - zijn afgewezen. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
    
    2.4 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO - voor zover hier relevant - kan de gemeenteraad vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van het college van gs de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
    
    Artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de WONW bepaalt dat de reguliere bouwvergunning moet worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    2.5 De rechtbank constateert dat artikel 19, eerste lid, van de WRO is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de gemeenteraad bij beslissingen over het al dan niet toepassen van deze bepaling beschikt over een aanzienlijke beleidsvrijheid, en dat de bestuursrechter het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend mag toetsen. Hierbij past de kanttekening dat elke belangenafweging in ieder geval ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar moet kunnen worden gedragen door een deugdelijk onderzoek naar de relevante feiten en de af te wegen belangen, en door een toereikende en voor derden kenbare motivering. Deze eisen zijn geformuleerd in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onderscheidenlijk artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op basis van deze uitgangspunten overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    2.6 Blijkens de gedingstukken en de mondelinge behandelingen van de beroepen vinden de bestreden besluiten hun grondslag in (de overwegingen die hebben geleid tot) de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied, eerste herziening” door de gemeenteraad op 14 juli 2004. Aan voornoemd raadsbesluit van 14 juli 2004 is echter goedkeuring onthouden bij besluit van het college van gs van 22 februari 2005. Hiertegen heeft de gemeenteraad beroep bij de ABRvS ingesteld, maar op dit beroep was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten nog niet beslist.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank hadden verweerders bij het nemen van de bestreden besluiten niet mogen volstaan met de verwijzing naar het op 14 juli 2004 vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied, eerste herziening”. Zij hadden zich onder deze omstandigheden moeten wenden tot het college van gs met de vraag of het zonder meer niet toestaan van glastuinbouw op het perceel van eisers in overeenstemming is met de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het stellen van voornoemde vraag niet is te beschouwen als een terughoudend te toetsen invulling van beleidsvrijheid, maar als een vol te toetsen onderdeel van kennisvergaring waartoe verweerders zijn gehouden op grond van artikel 3:2 van de Awb. In dit kader moet worden bedacht dat het vragen om een standpunt van het college van gs niet noodzakelijkerwijs behoeft te geschieden in de vorm van een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar.
    
    
      Nu de zojuist geschetste mate van zorgvuldigheid niet in acht is genomen, oordeelt de rechtbank dat verweerders hun onderzoeksplicht hebben geschonden. Dit wordt niet anders door het beroep tegen voornoemd besluit van gs van 
      22 februari 2005, reeds omdat dit beroep schorsende werking mist. Overigens heeft de ABRvS - in de rechtsoverwegingen 2.6 en 2.8 van haar uitspraak van 8 november 2006 op evenbedoeld beroep - geoordeeld dat het college van gs het op 14 juli 2004 vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied, eerste herziening” redelijkerwijs in strijd met de eisen van een goede ordening heeft kunnen achten wegens het in het geheel niet toestaan van glastuinbouw op onder meer het perceel van eisers.
    
    
    Gezien het vorenstaande zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    2.7 Thans onderzoekt de rechtbank of voldoende reden bestaat voor finale beslechting van het voorliggende geschil, mede gelet op de lange duur ervan. In dit licht moet de aan het college van gs gerichte vraagstelling van 22 juni 2007 - waarmee de rechtbank heeft gedaan wat, naar haar oordeel, door verweerders ten onrechte is nagelaten - worden beschouwd.
    
    Uit het antwoord op voornoemde vraagstelling leidt de rechtbank af dat het college van gs geen overwegend bezwaar heeft tegen de exploitatie van een glastuinbouwbedrijf op het perceel, maar onvoldoende reden ziet voor doorkruising van de beleidsmatige keuze van verweerders om de realisering van zo’n bedrijf ter plaatse niet toe te staan. De rechtbank acht deze bestuurlijke terughoudendheid begrijpelijk en aanvaardbaar. Hierbij wordt allereerst in aanmerking genomen dat het college van gs nooit een standpunt over het wenselijke gebruik van het perceel als zodanig heeft ingenomen, maar slechts over de bedoeling van de gemeenteraad om in het gehele plangebied geen enkele vorm van glastuinbouw toe te staan. Verder acht de rechtbank hier relevant dat het college van gs op 22 april 2005 het beleidsdocument “Gebiedsplan Wijde Biesbosch” heeft vastgesteld. In dit plan wordt het gebied rondom Oosteind aangeduid als “doorgroeigebied”, waarmee het college van gs heeft aangegeven de mogelijkheden voor nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven ter plaatse te willen beperken.
    
    
      Een en ander leidt de rechtbank tot het oordeel dat thans voldoende informatie beschikbaar is voor een adequate belangenafweging met betrekking tot de aanvragen van eisers. Blijkens de behandeling van de beroepen ter zitting van 
      17 september 2007 houden verweerders welbewust en onverkort vast aan hun beleidsmatige keuze om glastuinbouw zoveel mogelijk uit Oosteind en omgeving te weren, mede gezien de - overigens nog niet vast omlijnde - plannen voor woningbouw ter plaatse.
    
    
    De rechtbank - die een, voldoende zorgvuldig voorbereide en gemotiveerde, beleidsmatige keuze van een bestuursorgaan in beginsel moet respecteren - acht de gewraakte weigering tot het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan rechtens houdbaar. Haar is namelijk niet gebleken van feiten of omstandigheden die tot gevolg hebben dat verweerders thans - bij afweging van alle betrokken belangen - redelijkerwijs moeten besluiten om planologische medewerking aan de plannen van eisers te verlenen. In dit kader overweegt de rechtbank nog het volgende.
    
    Het aanvankelijk verlenen van planologische medewerking aan een bouwplan kan bij een belanghebbende niet de gerechtvaardigde verwachting wekken dat de afgegeven bouwvergunning ook na afronding van een bezwaarschriftprocedure in stand zal blijven. Een wezenlijk kenmerk van zo’n procedure is immers de volledige - dus ook beleidsmatige - heroverweging van het besluit waartegen het bezwaar is gericht. Een bestuursorgaan mag dan ook geen toezeggingen over de afloop van een bezwaarschriftprocedure doen, en van zo’n toezegging van het bevoegde bestuursorgaan is in dit geval overigens ook niet gebleken. Daarom komen de gewraakte weigeringen, naar het oordeel van de rechtbank, niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    De stellingen van eisers over de plannen voor de aanleg van een rondweg in de onmiddellijke nabijheid van hun huidige glastuinbouwbedrijf zijn te begrijpen als het betoog dat de handelwijze van verweerders in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. Dit zou immers tot gevolg kunnen hebben dat eisers, indien zij op het perceel [adres] geen bouwmogelijkheden krijgen, ernstig in hun bedrijfsvoering worden beperkt, aldus eisers. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten om een betoog met deze strekking te volgen. Eisers hebben immers weliswaar gesteld maar niet - met concrete en ter zake doende bewijsstukken - aannemelijk gemaakt dat de continuïteit van hun huidige glastuinbouwbedrijf in gevaar komt indien verweerders de plannen voor realisering van een rondweg willen doorzetten.
    
    2.8 Nu de beroepen gegrond zullen worden verklaard, dienen de griffierechten aan eisers te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerders veroordelen in de proceskosten die eisers tijdens de beroepsfase hebben gemaakt, welke kosten op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag. Hierbij rekent de rechtbank drie punten voor het instellen van de beroepen, één punt voor het bijwonen van de zitting van 6 februari 2006, en in totaal één punt voor het bijwonen van de zittingen van 19 juni 2007 en 17 september 2007.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven;
    
    gelast dat de gemeente Oosterhout aan eisers het door hun betaalde griffierechten van in totaal (€ 138,- + € 138,- + € 138,- =) € 414,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerders in de proceskosten van eisers tot een bedrag van in totaal (5 x € 322,- =) € 1.610,-, te betalen door de gemeente Oosterhout.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, en in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA ‘s-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    Afschrift verzonden op: