ECLI:NL:RVS:2006:AY8900, Raad van State, 20-09-2006, 200604351/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2006, kenmerk 1155021/SdG, heeft verweerder het verzoek van verzoekster van 24 augustus 2005 om toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot de vleesvarkenshouderij aan het perceel [locatie 1] te [plaats], afgewezen.

200604351/2.
      Datum uitspraak: 20 september 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting Leefbaarheid De Heen", gevestigd te De Heen, gemeente Steenbergen,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 januari 2006, kenmerk 1155021/SdG, heeft verweerder het verzoek van verzoekster van 24 augustus 2005 om toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot de vleesvarkenshouderij aan het perceel [locatie 1] te [plaats], afgewezen.
    
    
      Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt.
      Bij brief van 20 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 2006, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    Bij uitspraak van 30 mei 2006, no. 200601491/1, heeft de Voorzitter dit besluit bij wijze van voorlopige voorziening geschorst en bepaald dat verweerder uiterlijk binnen drie weken na verzending van deze uitspraak op het bezwaar tegen dit besluit beslist.
    
    Bij besluit van 30 mei 2006, kenmerk 1196943/SdG, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 11 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2006, beroep ingesteld.
      Bij deze brief heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    [vergunninghouder] en het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen zijn als partij tot het geding toegelaten.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verzoekster, verweerder, het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen en [vergunninghouder]. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 4 september 2006, waar verzoekster vertegenwoordigd door dr. C.A.M. Schepers, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S. de Groot en mr. B.F. Algera, ambtenaren van de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen.
      Voorts zijn als partij gehoord [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen, vertegenwoordigd door C. Franken, ambtenaar van de gemeente Steenbergen, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), vertegenwoordigd door mr. E.M.B. Kuijpers, ambtenaar van het ministerie.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2.    Verzoekster betoogt dat verweerder haar bezwaar tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Zij voert aan dat de vleesvarkenshouderij aan het perceel [locatie 1] te [plaats] nog steeds zonder de vereiste vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet in werking is en dat er geen concreet uitzicht bestaat op legalisatie. Gelet hierop verzoekt zij een voorlopige voorziening te treffen en verweerder op te dragen binnen 14 dagen na de uitspraak een handhavingsbesluit te nemen op straffe van een dwangsom van € 500,-- per dag dat geen uitvoering wordt gegeven aan de voorlopige voorziening.
    
    2.3.    Uit het stelsel van artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat ingeval van schorsing van het primaire besluit, waarna een besluit op bezwaar volgt met dezelfde strekking als het primaire besluit, de schorsing zich ook uitstrekt tot het besluit op bezwaar. Voor zover verzoekster met haar verzoek beoogt te bereiken dat het bestreden besluit wordt geschorst, overweegt de Voorzitter dat het bestreden besluit dezelfde strekking heeft als het primaire besluit van 17 januari 2006. Dit betekent dat het bestreden besluit, gelet op de uitspraak van 30 mei 2006, no. 200601491/1, hangende het door verzoekster ingediende beroep van 11 juni 2006, is geschorst. Het verzoek kan er niet toe leiden dat het bestreden besluit, nu het reeds is geschorst, wordt geschorst.
    
    2.4.    De Voorzitter zal nagaan of er thans aanleiding bestaat de door verzoekster gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.5.    Bij besluit van 19 augustus 2002 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) geweigerd aan [partij] een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet te verlenen in verband met het oprichten van een bedrijf voor het houden van 6.912 vleesvarkens op het hiervoor bedoelde perceel. Bij besluit van 10 juli 2003 heeft de minister in bezwaar alsnog vergunning aan [partij], thans [vergunninghouder], verleend voor een vleesvarkenshouderij met een emissie van 6.912 kg NH3. Bij uitspraak van 22 december 2004, no. 200305403/1, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd. De minister heeft nog geen nieuw besluit op het desbetreffende bezwaar genomen.
    
    2.6.    Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat op korte termijn duidelijk zal zijn of op basis van de vergunningaanvraag van 17 mei 2002 al dan niet een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kan worden verleend. Handhavend optreden op dit moment acht hij dan ook onevenredig bezwarend voor [vergunninghouder] in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Nu de minister op 28 maart 2006 heeft besloten de op 29 september 2005 door [vergunninghouder] nieuw aangevraagde vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet niet te verlenen, zal verweerder onmiddellijk overgaan tot het treffen van passende bestuursrechtelijke maatregelen zodra blijkt dat de minister afwijzend beslist op de vergunningaanvraag van 17 mei 2002.
    
    2.7.    Ter zitting heeft verweerder uitdrukkelijk verklaard dat hij uiterlijk op 3 oktober 2006 opnieuw een beslissing zal nemen ter zake van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot [vergunninghouder], ook in het geval de minister alsdan nog geen beslissing zou hebben genomen in de lopende bezwaarprocedures.
    
    2.8.    Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in de inrichting varkens werden gehouden, dat daarvoor een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet is vereist en dat [vergunninghouder] niet over een dergelijke vergunning beschikte. Verweerder was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9.    Ten aanzien van de vraag of concreet uitzicht op legalisatie bestaat neemt de Voorzitter het volgende in aanmerking.
    
    2.10.    In de uitspraak van de Voorzitter van 24 juni 2005, no. 200501541/1 en 200501885/1 op een eerder verzoek van verzoekster om handhaving door de minister heeft hij onder meer het volgende overwogen:
    
        "2.6. Verweerder dient nog een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift in de vergunningprocedure. Hij beraadt zich thans op het door hem te voeren ammoniakbeleid ten aanzien van nieuwvestiging. Hoofdlijn van het beleid zal zijn, aldus verweerder ter zitting, dat het in beginsel niet mogelijk is ten aanzien van nieuwvestiging een maximumdepositie van vijftien mol per hectare per jaar toe te staan. Als nieuwvestiging een merkbare depositie veroorzaakt op het natuurmonument, zal deze depositie volgens verweerder moeten worden gecompenseerd door het van tevoren aankopen van depositierechten in hetzelfde gebied (saldering).                
    
        Gelet op de mogelijkheden die bestaan om tot saldering te komen, ziet hij kansen voor vergunningverlening. Hij heeft de verzoeken om handhaving om die reden en mede gelet op het beperkte aantal dieren in de inrichting afgewezen.
    
        (....)
    
        2.8. De Voorzitter is van oordeel dat verweerder zich onder de huidige omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van handhavend optreden dient te worden afgezien. Hiertoe overweegt hij dat niet onaannemelijk is dat alsnog vergunning voor het houden van een aantal vleesvarkens op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet kan worden verleend. Daarbij betrekt de Voorzitter dat thans en, gelet op de verklaring van de zijde van [vergunninghouder] ter zitting, naar verwachting in de periode tot de beslissing in de vergunningprocedure niet meer dan 500 varkens worden gehouden waarmee een beperkte ammoniakdepositie van 2,85 mol per hectare per jaar is gemoeid. Handhavend optreden zou naar het oordeel van de Voorzitter in de huidige situatie onevenredig bezwarend zijn voor [vergunninghouder] in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    2.11.    In de uitspraak van de Voorzitter van 24 november 2005, no. 200507510/1 op een eerder vervolgverzoek van verzoekster om handhaving door de minister heeft hij onder meer het volgende overwogen:
    
        "2.4. Uit genoemd besluit van 24 augustus 2005 blijkt dat verweerder het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen heeft afgewezen vanwege de mogelijkheden die bestaan voor de vleesvarkenshouderij om de op dit bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie te compenseren door het aankopen van depositierechten in hetzelfde gebied (saldering). Daarbij achtte verweerder van belang dat [vergunninghouder] heeft aangegeven ter plaatse niet meer dan 500 varkens, waarmee een beperkte ammoniakdepositie van 2,85 mol per hectare per jaar is gemoeid, te zullen houden in de periode tot de beslissing in de vergunningprocedure.
    
    2.5. De toezichthouder Handhaving Bedrijven van de provincie Noord-Brabant heeft bij controlebezoeken op 24 augustus 2005 en 20 september 2005 vastgesteld dat op de vleesvarkenshouderij aan de Heensedijk 3.328 respectievelijk 4.544 varkens aanwezig waren.
    
        (....)
    
        2.7. Bij brief van 29 september 2005 heeft [vergunninghouder] bij verweerder een nieuwe vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet aangevraagd voor de oprichting van een vleesvarkenshouderij aan de Heensedijk te Steenbergen. Daarbij liet zij weten ter compensatie van de door haar bedrijfsvoering veroorzaakte depositie bij overeenkomst van 4 augustus 2005 van een kippenhouderij in hetzelfde gebied depositierechten te hebben aangekocht.
    
        (....)
    
        2.10. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder de vergunningaanvraag van 29 september 2005 van [vergunninghouder] ontvankelijk heeft geacht en in behandeling heeft genomen. Mede gelet op de bij genoemde vergunningaanvraag gevoegde stukken waarin is aangegeven dat [vergunninghouder] met het oog op saldering depositierechten van een kippenhouderij in hetzelfde gebied heeft aangekocht, ziet hij vooralsnog geen redenen die in weg kunnen staan aan vergunningverlening. Ter zitting heeft verweerder gesteld, dat hij in het kader van de vergunningaanvraag nader onderzoek zal doen naar de door verzoekster gemaakte opmerkingen over de aangekochte depositierechten.
    
        (....)
    
        2.12. De Voorzitter is van oordeel dat verweerder zich onder de huidige omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van handhavend optreden dient te worden afgezien. Hiertoe overweegt hij dat niet op voorhand uitgesloten is dat alsnog vergunning voor het houden van een aantal vleesvarkens als door [vergunninghouder] beoogd op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet kan worden verleend."
    
    2.12.    Verzoekster heeft zich opnieuw tot de Voorzitter gewend nadat verweerder bij besluit van 17 januari 2006 had geweigerd bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen te treffen met betrekking tot de vleesvarkenshouderij. De Voorzitter heeft bij uitspraak van 30 mei 2006, no. &lt;a target="_blank"  href='200601491/1'&gt;200601491/1&lt;/a&gt; onder meer het volgende overwogen:
    
        "Ten aanzien van het door verweerder (…) ingenomen standpunt dat gelet op de nog lopende vergunningprocedures legalisatie niet is uitgesloten, overweegt de Voorzitter als volgt. De minister heeft in het besluit van 28 maart 2006 het volgende overwogen:
    
            "In de aangevraagde situatie is sprake van een nieuwvestiging welke een toename veroorzaakt van ammoniakdepositie op het beschermd natuurmonument. Op basis van het standstill principe ten aanzien van ammoniakdepositie op voor verzuring gevoelige vegetaties binnen beschermde natuurmonumenten acht ik redenen aanwezig om aan te nemen dat deze nieuwvestiging extra negatieve effecten zal veroorzaken op de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument. Dit moet onaanvaardbaar worden geacht. 
    
         (…)."
    
        Wat betreft de door de [vergunninghouder] gestelde verwerving van ammoniakrechten, heeft de minister overwogen dat tot op heden daarvan geen sluitende bewijsstukken zijn overgelegd.    
    
        [vergunninghouder] heeft bezwaar tegen dit besluit gemaakt. De minister dient derhalve niet alleen een hernieuwde beslissing op bezwaar tegen het besluit van 19 augustus 2002, maar ook nog een beslissing op bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2006 te nemen. Gelet op de hierboven aangehaalde motivering van het besluit van 28 maart 2006 acht de Voorzitter echter niet aannemelijk dat één van beide procedures alsnog tot vergunningverlening zal leiden. De Voorzitter is er derhalve niet van overtuigd dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Niet aannemelijk is gemaakt dat zich anderszins zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dan wel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in het onderhavige geval behoort te worden afgezien."
    
    2.13.    De minister heeft ter zitting verklaard dat zijn beleid ten aanzien van nieuwvestiging en het standstill principe, zoals aangehaald in het hiervoor genoemde besluit van 28 maart 2006, ook thans nog onverkort van toepassing is op [vergunninghouder].
    
        [vergunninghouder] heeft op 16 augustus 2006 het besluit van 9 augustus 2006 van de ISGO tot gedeeltelijke intrekking van de oprichtingsvergunning voor de inrichting aan de [locatie 2] te [plaats] overgelegd. Ter zitting heeft verzoekster verklaard tegen dit besluit beroep in te stellen.
    
    2.14.    Gelet op de in de uitspraak van de Voorzitter van 30 mei 2006 aangehaalde motivering van het besluit van 28 maart 2006, de verklaring ter zitting van de minister, en de overgelegde stukken, die hem vooralsnog niet tot de overtuiging hebben gebracht dat (volledige) saldering mogelijk is, acht de Voorzitter het niet aannemelijk dat de hernieuwde beslissing op bezwaar tegen het besluit van 19 augustus 2002 en de beslissing op bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2006 alsnog tot de aangevraagde vergunningverlening zal leiden. De Voorzitter is er derhalve niet van overtuigd dat concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    2.15.    Ten aanzien van de vraag of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien, neemt de Voorzitter het volgende in aanmerking.
    
    2.16.    Ter zitting is komen vast te staan dat [vergunninghouder] het aantal varkens heeft uitgebreid tot een volledige bezetting van de stallen, zijnde ruim 6000 stuks. Gelet op de verklaring van [vergunninghouder] op de zitting van 16 juni 2005, dat niet meer dan 500 varkens zullen worden gehouden in de periode tot de beslissing in de vergunningprocedure en dat [vergunninghouder] zich ervan bewust moet zijn geweest dat deze verklaring van wezenlijke betekenis zou zijn voor de genomen beslissing op het verzoek voor het treffen van een voorlopige voorziening van 24 juni 2005, alsmede op de omstandigheid dat [vergunninghouder] ook na de zitting van 10 november 2005 het aantal varkens nog aanmerkelijk heeft uitgebreid, acht de Voorzitter op zich termen aanwezig bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen te nemen, in ieder geval om het aantal varkens, eventueel geleidelijk, terug te brengen tot het eerder genoemde aantal van 500. Een ordemaatregel zou, gelet op de tijd die voor het nemen van het daartoe benodigde besluit aan verweerder zou moeten worden gegund, niet voor 3 oktober 2006 uitgevoerd kunnen worden. Nu verweerder ter zitting uitdrukkelijk heeft verklaard dat hij uiterlijk op 3 oktober 2006 opnieuw een beslissing zal nemen ter zake van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot [vergunninghouder], ook in het geval de minister alsdan nog geen beslissing zou hebben genomen in de lopende bezwaarprocedures, ziet de Voorzitter af van een zodanige ordemaatregel, aangezien dit tot een besluit op een later tijdstip zou leiden dan door verweerder zelf is voorzien. Op grond hiervan komt het verzoek niet voor inwilliging in aanmerking.
    
    2.17.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2006
    
    12.