ECLI:NL:RVS:2011:BS8865, Raad van State, 14-09-2011, 201012451/2/H1 en 201012483/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2010 heeft het college zijn besluit op het door [wederpartij] gedane verzoek om handhaving tegen het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Alphen (hierna: het perceel) als burgerwoning opgeschort tot onherroepelijk vaststaat welke bestemming op deze bedrijfswoning rust.

201012451/2/H1 en 201012483/1/H1.
      Datum uitspraak: 14 september 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1 A] en [appellante sub 1 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
      2. [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
      allen wonend te Alphen, gemeente Alphen-Chaam,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 9 november 2010 in zaak nr. 10/3132 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 januari 2010 heeft het college zijn besluit op het door [wederpartij] gedane verzoek om handhaving tegen het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Alphen (hierna: het perceel) als burgerwoning opgeschort tot onherroepelijk vaststaat welke bestemming op deze bedrijfswoning rust.
    
    Bij besluit van 22 juni 2010 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 november 2010, verzonden op 10 november 2010, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juni 2010 vernietigd en het college opgedragen met in achtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij afzonderlijke brieven van 21 december 2010, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep van [appellant sub 2] zijn aangevuld bij brief van 19 januari 2011.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 24 december 2010 heeft het college [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel als burgerwoning te staken en gestaakt te houden.
    
    Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij afzonderlijke brieven van 8 februari 2011, beroep ingesteld. De rechtbank heeft deze brieven doorgezonden aan de Raad van State. De gronden van het beroep van [appellant sub 2] zijn nader aangevuld bij brief van 25 februari 2011. De gronden van het beroep van [appellant sub 1] zijn aangevuld bij brief van 15 maart 2011.
    
    Het college heeft afzonderlijke verweerschriften ingediend.
    
    [wederpartij] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, afzonderlijke schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    [appellant sub 2], [appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2011, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door H.J.M. Marcus, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is daar [wederpartij], bijgestaan door mr. L.J.H. Jonkeren, werkzaam bij DGB Juridisch te Hardenberg, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Zoals ter zitting is bevestigd, is het op 21 december 2010 door [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep bij brief van 14 januari 2011 ingetrokken. De Afdeling zal daarop dan ook geen uitspraak doen.
    
    2.2. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij besluit van 22 juni 2010 heeft geweigerd handhavend op te treden naar aanleiding van het verzoek daartoe door [wederpartij].
    
    2.2.1. Het college heeft aan zijn besluit van 22 juni 2010 ten grondslag gelegd dat het recht van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] om hun woonsituatie te legaliseren dient te worden gerespecteerd in afwachting van de uitspraak van de Afdeling in de bodemprocedure inzake het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010". Dit komt erop neer dat, tot het moment dat de Afdeling in de bodemprocedure heeft beslist over hun beroepen inzake de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010", er niet handhavend wordt opgetreden. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van het college van 22 juni 2010 terecht aangemerkt als een besluit tot weigering handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. Het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank had dienen te volstaan met de constatering dat het besluit tot weigering van het handhavend optreden een toereikende motivering ontbeert en zich niet had moeten uitspreken over de inhoudelijke beroepsgronden tegen dat besluit, faalt, nu bij een vernietiging van een besluit de bestuursrechter de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil dient te onderzoeken en de rechtbank dit op grondslag van het beroep van [wederpartij] heeft gedaan.
    
    2.4. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. De besluiten van 24 december 2010, waarbij aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder dwangsom is opgelegd teneinde het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel als burgerwoning te staken en gestaakt te houden, zijn besluiten in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Aangezien bij deze nieuwe besluiten niet aan de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is tegemoetgekomen, worden de hoger beroepen ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van die wet, geacht mede beroepen tegen deze besluiten in te houden. De door de rechtbank doorgezonden beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] worden als nadere motivering van de beroepen van rechtswege aangemerkt.
    
    2.6. Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), voor zover thans van belang, is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het ten tijde van het nemen van de besluiten van 24 december 2010 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf".
    
    Ingevolge artikel 4.1, van de planregels zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. grondgebonden agrarische bedrijven met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding:
    
    - "intensieve veehouderij" tevens intensieve veehouderijen zijn toegestaan;
    
    - "glastuinbouw" tevens glastuinbouwbedrijven zijn toegestaan;
    
    - "intensieve kwekerij" tevens intensieve kwekerijen zijn toegestaan; waarbij niet meer dan één bedrijf aanwezig mag zijn per bestemmingsvlak;
    
    b. bedrijfswoningen:
    
    1 ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" is één bedrijfswoning toegestaan;
    
    2 ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" mag het aantal bedrijfswoningen niet meer bedragen dan is aangegeven;
    
    […];
    
    l. opslag, bewerking en verwerking van dierlijke mest, afkomstig uit de eigen bedrijfsvoering tot maximaal 25.000 m³ op jaarbasis.
    
    Ingevolge artikel 4.6.5 zijn burgemeester en wethouders bevoegd deze bestemming te wijzigen in de bestemming "Wonen" voor zover het de voormalige agrarische bedrijfswoning betreft en indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    a. Deze wijziging is niet toegestaan op agrarische locaties ter plaatse van de aanduiding "Reconstructiewetzone - Landbouwontwikkelingsgebied".
    
    b. Wijziging vindt gelijktijdig plaats met wijziging van de overige gronden naar de bestemming "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", "Agrarisch met waarden - Landschaps- en Natuurwaarden- 1" en "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden- 2", waarbij deze worden bestemd overeenkomstig de genoemde aangrenzende bestemmingen.
    
    c. Het agrarisch bedrijf ter plaatse dient te zijn beëindigd.
    
    d. Hergebruik van de gronden ten behoeve van agrarische doeleinden redelijkerwijs niet langer mogelijk is.
    
    e. De oppervlakte bijgebouwen bij de woning dient door sloop van overtollige bebouwing teruggebracht te worden tot 200 m², waarbij cultuurhistorisch waardevolle bebouwing gehandhaafd dient te blijven.
    
    f. De wijziging van de bestemming mag geen onevenredige beperking opleveren van de bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende (agrarische) bedrijven.
    
    g. De nieuwe woning dient aanvaardbaar te zijn uit een oogpunt van milieuhygiënisch verantwoord woon- en leefklimaat.
    
    h. De in het gebied aanwezige waarden mogen niet onevenredig worden aangetast.
    
    2.7. Door het pand op het perceel te gebruiken als burgerwoning hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in strijd gehandeld met artikel 7.10, eerste lid, van de Wro, in samenhang bezien met de voor het perceel op blad 3 van de verbeelding aangeduide bestemming "Agrarisch - agrarisch bedrijf" met "bedrijfswoning (bw)", zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat zij er gerechtvaardigd op konden vertrouwen dat de bedrijfswoning een woonbestemming zou krijgen, nu het agrarisch bedrijf ter plaatse is gestaakt op basis van de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (hierna: de Regeling) en de daartoe dienende gebouwen zijn ontmanteld. In dit kader wijzen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op artikel 7 van de beleidsregeling Ruimte voor Ruimte en de toelichting op dit artikel, alsmede op de omstandigheid dat op de bedrijfswoning volgens het voorontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010" de bestemming "Wonen" rustte. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat hem een aanslag in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ) is opgelegd, waarbij de bedrijfswoning als vrijstaande woonboerderij is aangemerkt.
    
    2.8.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat het college terzake concrete en ondubbelzinnige mededelingen heeft gedaan waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Er is niet aannemelijk gemaakt dat het college op enig moment te kennen heeft gegeven dat tegen het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning niet handhavend zou worden opgetreden.
    
    Aan de omstandigheid dat ten tijde van de aankoop van de woning bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bekend was dat de agrarische bedrijfsvoering was gestaakt en de gebouwen waren ontmanteld, konden zij niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat reeds daarom bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan aan de woning de status van bedrijfswoning zou komen te ontvallen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de toelichting bij het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vermelde artikel slechts is vermeld dat de voormalige agrarische bedrijfswoning, als daar al sprake van zou zijn in het onderhavige geval, "doorgaans" onder de woonbestemming wordt gebracht. Ook aan het voorontwerp van het bestemmingsplan, dat in 2009 ter inzage is gelegd, derhalve na de aankoop van de woning op het perceel in 2005, konden [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet het in rechte te honoreren vertrouwen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel als burgerwoning.
    
    Dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] reeds vijf jaar gebruik maken van de woning als burgerwoning, kan evenmin de verwachting hebben gewekt dat het college niet meer handhavend zou optreden. Het enkele tijdsverloop is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200905557/1/H1), kan aan aanslagen die in het kader van de Wet WOZ zijn opgelegd ook geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college niet handhavend zou optreden. Thans betreft het immers niet de Wet WOZ, maar het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning in strijd met de Wro en het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het college heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voeren zij aan dat beroepen zijn ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010" en dat dit plan dient te worden vernietigd, nu het in strijd is met het rijksbeleid. Voorts voeren zij aan dat het college de bestemming kan wijzigen in "Wonen", nu huns inziens niet is onderbouwd dat een dergelijke wijziging een onevenredige beperking oplevert van de bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van het bedrijf van [wederpartij].
    
    2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 oktober 2010 in zaak nr. 201000002/1/H1) is voor concreet zicht op legalisering ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar ten minste vereist dat op dat moment een ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd dat het gewraakte gebruik mogelijk maakt. Ten tijde van de besluiten van 24 december 2010 was niet een zodanig plan ter inzage gelegd, maar was daarentegen een bestemmingsplan vastgesteld dat het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel als burgerwoning niet mogelijk maakt. Het enkele feit dat beroepen zijn ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is onvoldoende om concreet zicht op legalisering aan te nemen, terwijl op voorhand geen aanwijzingen bestaan dat de gemeenteraad aan het perceel een woonbestemming moet toekennen. Dat de bestemming "Wonen" volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen onevenredige beperking oplevert voor de bedrijfsvoering van [wederpartij], wat daar ook van zij, maakt dit niet anders. Evenmin dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een verzoek tot wijziging van de bestemming bij het college hebben ingediend, nu een enkel verzoek daartoe onvoldoende is om concreet zicht op legalisering aan te nemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. Voorts betogen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan dient te worden afgezien. Daartoe voeren zij aan dat het staken van het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning grote impact heeft op hun gezinsleven, terwijl de bedrijfsbelangen van [wederpartij] door de aanwezigheid van de burgerwoning niet worden geschaad.
    
    2.10.1. Niet aannemelijk is geworden dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daartoe niet had mogen overgaan. Daarbij wordt overwogen dat het college in de besluiten van 24 december 2010 in redelijkheid het algemeen belang dat met handhaving van het bestemmingsplan is gediend, voorop heeft kunnen stellen. Gelet hierop kan in de gestelde omstandigheid dat [wederpartij] niet in zijn uitbreidingsplannen wordt geschaad als gevolg van het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning, wat daar ook van zij, geen bijzondere omstandigheid worden gevonden om van handhaving af te zien. Dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoodzaakt zijn om elders woonruimte te zoeken, alsmede het feit dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in hun financiële belangen worden getroffen, zijn risico's die voor hun rekening dienen te komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    
    2.11.1. Het betoog van het college dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] met hun beroep op het gelijkheidsbeginsel buiten de omvang van het geding zijn getreden, faalt. De lasten onder dwangsom van 24 december 2010 zijn genomen naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 9 november 2010. Deze besluiten zijn in de plaats getreden van de oorspronkelijke weigering handhavend op te treden. Nu, gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb in samenhang bezien met artikel 6:24 van die wet, tegen deze besluiten voor het eerst bij de Afdeling kon worden opgekomen, is met het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet buiten de omvang van het geding getreden.
    
    Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Het college heeft in de gedingstukken en ter zitting genoegzaam aannemelijk gemaakt dat de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gestelde gevallen niet zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie dat het college in verband daarmee van handhavend optreden had moeten afzien. Daarbij wordt opgemerkt dat de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoemde gevallen hoofdzakelijk zijn gerelateerd aan het verkrijgen van een woonbestemming, terwijl dit geding het handhavend optreden tegen het gebruik van een bedrijfswoning als burgerwoning betreft.
    
    2.12. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen de besluiten van 24 december 2010 zijn ongegrond.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 24 december 2010 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Huijben
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2011
    
    374.