ECLI:NL:RVS:2006:AV1800, Raad van State, 15-02-2006, 200506196/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2004 heeft de gemeenteraad van Opsterland, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 28 september 2004, het bestemmingsplan "Ureterp – [locatie]" vastgesteld.

200506196/1.
      Datum uitspraak: 15 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging "Vereniging Natuur en Milieu Ureterp en omstreken", gevestigd te Ureterp, gemeente Opsterland, en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 november 2004 heeft de gemeenteraad van Opsterland, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 28 september 2004, het bestemmingsplan "Ureterp – [locatie]" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 19 april 2005, kenmerk 597120, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten (hierna ook: de Vereniging en anderen) bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 21 juli 2005 hebben [partijen] verzocht om als partij te worden toegelaten. Dit verzoek is door de Voorzitter van de Afdeling toegewezen.
    
    Bij brief van 8 augustus 2005 heeft de gemeenteraad van Opsterland, die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 29 augustus 2005 heeft verweerder meegedeeld dat geen verweerschrift wordt uitgebracht.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 7 november 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de Vereniging en anderen en van [partijen]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2006, waar de Vereniging en anderen, vertegenwoordigd door mr. Y.J. Hullegie, advocaat te Leeuwarden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. F. Jilderda, ambtenaar der provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn als partij gehoord de gemeenteraad van Opsterland, vertegenwoordigd door mr. A. Kramer, ambtenaar der gemeente, en [partijen], in persoon en bijgestaan door drs. J. Takkebos.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Planbeschrijving
    
    2.3.    Het bestemmingsplan geeft een planologische regeling voor de ontwikkeling van een natuur- en landschapscamping in aansluiting op een paardenhouderij en -fokkerij aan de [locatie] te [plaats].
    
    Standpunt van appellanten
    
    2.4.    De Vereniging en anderen stellen in beroep dat verweerder ten onrechte grotendeels goedkeuring heeft verleend aan de bestemming "Agrarisch bedrijf/Kampeerterrein".
    
    Hiertoe voeren zij onder meer aan dat de begripsomschrijvingen in de planvoorschriften niet toereikend zijn voor de feitelijke activiteiten op het bedrijf. Voorts stellen appellanten dat niet is voldaan aan de voorwaarden van het gemeentelijke beleid inzake recreatieterreinen, zodat het bedrijf hier niet voor in aanmerking komt. Volgens appellanten is ook niet voldaan aan het provinciale beleid inzake verblijfsrecreatie en het beleid inzake de provinciale ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS). Zij stellen tot slot dat onvoldoende onderzoek naar de toename van het aantal verkeersbewegingen heeft plaatsgevonden, dat deze toename onevenredig groot is en dat wordt gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Bestreden besluit
    
    2.5.    Verweerder heeft het plandeel met de bestemming "Agrarisch bedrijf/Kampeerterrein", niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het goedgekeurd. Hij heeft geconcludeerd dat het plandeel niet in strijd is met het gemeentelijke en provinciale beleid. Voorts heeft hij overwogen dat de verkeersintensiteiten zijn onderzocht in het kader van de verleende milieuvergunning en dat is gebleken dat er geen onevenredige toename valt te verwachten. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan het gedeelte "en/of het houden van dieren" uit de begripsomschrijving van "agrarisch bedrijf", omdat hij wil voorkomen dat in de toekomst mogelijk weer een melkrundveehouderij op deze gronden zal worden gerealiseerd.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    Op het perceel [locatie], gelegen in het dal van de beek Koningsdiep, was voorheen een melkrundveehouderij gevestigd. Na beëindiging van deze bedrijfsvoering is het perceel verkocht aan [partijen], die hier een paardenhouderij en -fokkerij zijn begonnen, onder de naam Beekdalhoeve Koningsdiep. Hiervoor beschikken zij over een milieuvergunning. Ten behoeve van de vergroting van het aantal te houden paarden en veulens tot 100 stuks, hebben [partijen] een revisievergunning aangevraagd.
    
    Eind vorige eeuw zijn [partijen] gestart met de voorbereiding voor uitbreiding van het bedrijf met een natuur- en landschapscamping. Ten behoeve van de oprichting van een dergelijke camping hebben [partijen] een milieuvergunning aangevraagd. Deze is verleend en inmiddels onherroepelijk. Voorts is een bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van een gebouw waarin sanitaire voorzieningen voor de camping zullen worden gerealiseerd, alsmede een vergunning in het kader van de Wet op de Openluchtrecreatie.
    
    Voorts hebben [partijen] aan de Dienst Landelijk Gebied verzocht een deel van hun gronden op te nemen in de EHS.
    
    De verhouding camping:bos en natuur op de landerijen is 1:2,75.
    
    De afstand tussen de op te richten camping en de kern Beetsterzwaag is 3,5 kilometer.
    
    2.6.2.    In het bestemmingsplan is aan de gronden van het bedrijf van [partijen] de bestemming "Agrarisch bedrijf/Kampeerterrein" gegeven. Een deel van de gronden met deze bestemming is tevens aangeduid als "bouwperceel". Een ander deel is tevens aangeduid als "bufferzone".
    
    In artikel 1 van de voorschriften van het plan is het begrip "agrarisch bedrijf" omschreven als "een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen (houtteelt daaronder begrepen) en/of het houden van dieren". Zoals hiervoor reeds weergegeven heeft verweerder in zijn besluit goedkeuring onthouden aan het gedeelte "en/of het houden van dieren". Het begrip "agrarisch aanverwante bedrijfsvoering" is omschreven als een niet-grondgebonden bijzondere agrarische bedrijfsvoering, in de vorm van het houden van huisdieren, paarden en pony's, vissen, bijen, maden en wormen".
    
    2.6.3.    In het gemeentelijk structuurplan "Opsterland in beeld" wordt onder meer het beleid met betrekking tot recreatie beschreven. Uit dit plan volgt dat in het nog nader aan te wijzen EHS-gebied in principe geen campings worden toegestaan. Wél is bij hoge uitzondering binnen het huidige, bruto EHS-gebied en aan de rand hiervan, de ontwikkeling van een landschaps- en natuurcamping mogelijk. Een capaciteit van meer dan 10 kampeermiddelen tot een maximum van 50 kampeermiddelen kan worden toegestaan. Daarbij gaat het alleen om bedrijven die een deel van hun agrarische bedrijfsactiviteiten willen beëindigen. Bovendien zijn er enkele randvoorwaarden aan verbonden om negatieve effecten op de EHS te voorkomen. Zo geldt de uitzondering alleen in gevallen waar sprake is van het in economisch opzicht kunnen mengen van de functies natuur, recreatie en landbouw. De positie van de landbouwers kan worden verbeterd door op deze wijze compensatiemogelijkheden te bieden. Bovendien vermindert op deze manier, door een lagere ammoniak-emissie, de milieubelasting binnen de EHS. Om een grens te kunnen stellen aan het ruimtebeslag en de omvang van negatieve effecten te beperken worden nog enkele voorwaarden gesteld. Zo moeten de campings nadrukkelijk aan het agrarische bedrijf zijn gekoppeld, moet er sprake zijn van een landschappelijk goede inpassing en zijn er maximaal vijf van dergelijke campings toegestaan.
    
    2.6.4.    In de "Partiële herziening Streekplan 1994" uit 1998, gelezen in samenhang met het "Streekplan 1994", waarvan de partiële herziening deel uitmaakt, staat het provinciale beleid voor Zuidoost Friesland weergegeven. Op de streekplankaart is het plangebied aangeduid als "landbouwgebied met ontwikkelingsmogelijkheden natuur en recreatie". Volgens de tekst van het streekplan zullen in gebieden met deze aanduiding èn de natuurfunctie èn de recreatiefunctie worden uitgebreid. Daarbij wordt opgemerkt dat meer grootschalige recreatieve ontwikkelingen, met name in de sfeer van verblijfscomplexen, vragen om een meer planmatige aanpak tegelijk met de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur. Daarbij wordt als uitgangpunt gehanteerd dat grootschalige voorzieningen buiten de netto-ecologische hoofdstructuur komen te liggen.
    
    In het streekplan zijn voorts EHS-uitwerkingsgebieden aangegeven. Daarbij is bepaald dat de nadere invulling en concrete begrenzing van de EHS in samenspraak met de streek zal plaatsvinden. De uiteindelijke invulling van de EHS zal worden vastgelegd in één of meer streekplanuitwerkingen of in een volgend streekplan. Voorts is in de partiële herziening aangegeven dat het ruimtelijke kader van het Plan van Aanpak naast het Streekplan Friesland de leidraad vormt voor de beoordeling van ontwikkelingen in Zuidoost-Friesland.
    
    In het "Plan van Aanpak" dat hoort bij het "Slotconvenant voor de uitvoering van het ROM-project Zuidoost Friesland" uit 1999 is ten aanzien van de EHS-uitwerkingsgebieden gekozen voor een indikking van de bruto-EHS naar EHS-zoekgebieden. Dit betekent dat nog geen exacte begrenzing van de EHS is vastgelegd. Samen met de streek zal op een later moment de precieze invulling worden gekozen. Het plangebied ligt in een EHS-zoekgebied, aan de buitenrand.
    
    Met betrekking tot recreatie en toerisme stelt het Plan van Aanpak dat er in heel Zuidoost Friesland goede mogelijkheden zijn voor landschapsgerichte recreatie, maar dat op sommige plaatsen rekening moet worden gehouden met de kwetsbaarheid van gebieden. Daarom is een zonering aangebracht, teneinde de verblijfsrecreatiemogelijkheden op de juiste plaatsen in het ROM-gebied te stimuleren en te versterken. In dit kader heeft het plangebied de aanduiding "intensieve mogelijkheden voor landschapsgerichte recreatie" gekregen. Voorts staat in het Plan van Aanpak dat vooral bij de recreatie-ontwikkelingskernen en de recreatie-speerpuntkernen uitbreidingsruimte bestaat voor bijvoorbeeld campings. De kern Beetsterzwaag is aangeduid als een recreatie-ontwikkelingskern. Om de concurrentiepositie van Zuidoost Friesland met betrekking tot het toeristisch product te verstevigen worden enkele ingangen genoemd, waaronder de beekdalen Koningsdiep en Linde.
    
    In de provinciale "Beleidsnota Recreatie en Toerisme 2002-2010" uit 2002 wordt het beleid inzake recreatie en toerisme verder uitgewerkt. In dit stuk wordt een onderscheid gemaakt tussen kleinschalig kamperen (maximaal 10 standplaatsen en in uitzonderingsgevallen maximaal 25 standplaatsen) en grotere campings. De laatste groep wordt onderverdeeld in middelgrote campings (50-100 standplaatsen) en grootschalige campings (meer dan 100 plaatsen). Binnen de categorie grotere campings bestaan mogelijkheden voor natuur- en landschapscampings. Dit zijn campings van beperkte omvang waarbij in een verhouding van 1:3 naast de kampeerruimte plaats is voor natuur- en landschapselementen. De locatie voor zo'n camping kan aansluitend op de ecologische hoofdstructuur worden gezocht. In de omgeving van het Nationaal Park Lauwersmeer, in Gaasterland en in de omgeving van het Nationaal Park Drents Fries Woud zijn daarvoor kansen. Definitieve beoordeling van de wenselijkheid van dergelijke initiatieven moet per geval gebeuren, afhankelijk van de lokale omstandigheden. Onder "Acties" staat vermeld dat het realiseren van natuur- en landschapscampings actief zal worden bevorderd.
    
    2.6.5.    Ten behoeve van de gevraagde milieuvergunning is een akoestisch onderzoek verricht, waaruit blijkt dat het aantal verkeersbewegingen als gevolg van de ontwikkeling van de camping zal toenemen met ongeveer 130 verkeersbewegingen per dag. De ontsluiting van de camping zal plaatsvinden via de De Mersken. Dit is een geasfalteerde weg met een breedte van ongeveer 4 meter. De weg heeft een functie als lokale ontsluitingsweg.
    
    Het provinciale beleid is erop gericht de groei van het autoverkeer af te remmen. Het beperken van het autoverkeer zal bestaan uit het treffen van infrastructurele en andere voorzieningen met het oog op een goede en veilige doorstroming van het verkeer, het bevorderen van openbaar vervoer en het verhogen van de bezettingsgraad, en niet door middel van het tegengaan van alle economische ontwikkelingen.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    Ter zitting heeft verweerder zijn onthouding van goedkeuring aan het gedeelte "en/of het houden van dieren" uit de begripsomschrijving voor "agrarisch bedrijf" toegelicht. Hij stelt zich op het standpunt dat de begripsomschrijving in een nieuw op te stellen plan op grond van artikel 30 van de WRO zo aangepast moet worden, dat het bedrijf aan de [locatie] past binnen de omschrijving, maar dat deze omschrijving het niet mogelijk maakt dat ter plaatse een melkrundveehouderij wordt gerealiseerd.
    
    In reactie hierop heeft de gemeenteraad ter zitting aangegeven dat hij zich conformeert aan dit standpunt en een dergelijk plan zal vaststellen.
    
    In verband hiermee hebben appellanten aangegeven hun beroep in te trekken voor zover dit mede gericht was tegen het mogelijk maken van een agrarisch bedrijf, zodat hun beroep enkel nog betrekking heeft op de mogelijkheid die het plan biedt tot realisering van een camping.
    
    2.8.    Met betrekking tot het provinciale beleid is van belang dat het plangebied binnen een EHS-uitwerkingsgebied ligt, zoals dit in het streekplan en de partiële herziening is weergegeven. Dit betekent echter niet dat het gehele gebied aangewezen zou moeten worden als EHS, nu de definitieve begrenzing in een later stadium zal plaatsvinden. Voorts staat de aanduiding die de gronden in het streekplan hebben gekregen, mede gelet op de betekenis die hieraan volgens de streekplantekst moet worden gegeven, niet in de weg aan de ontwikkeling van een camping.
    
    Voorts is van belang dat het plangebied aan de rand van het EHS-zoekgebied ligt, zoals dat in het Plan van Aanpak is weergegeven. Omdat het plangebied in het Plan van Aanpak de aanduiding "intensieve mogelijkheden voor landschapsgerichte recreatie" heeft, het plangebied in het beekdal Koningsdiep ligt, de camping maximaal 50 standplaatsen zal hebben en het beleid voor de situering van natuur- en landschapcampings aanstuurt op een beoordeling per geval, aan de hand van de lokale omstandigheden, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met het beleid uit het Plan van Aanpak.
    
    Voor zover appellanten stellen dat verweerder willekeurig omgaat met het grensgetal 50, is van belang dat dit aantal in de Beleidsnota Recreatie en Toerisme wordt genoemd als de ondergrens voor de middelgrote campings. De onderhavige camping ligt daarmee op de grens van "klein" en "middelgroot". Verweerder heeft in redelijkheid kunnen overwegen dat de Beleidsnota een leidraad is voor de beoordeling en dat hieruit niet de conclusie getrokken hoeft te worden dat in het onderhavige geval slechts maximaal 49 standplaatsen kunnen worden toegestaan. Dit betekent voorts dat de omstandigheid dat in afwijking van het beleid, zoals neergelegd in de Beleidsnota, de verhouding kampeerruimte:ruimte voor natuur- en landschapselementen slechts 1:2,75 is in plaats van 1:3, verweerder niet zonder meer tot een negatieve beoordeling hoefde te leiden.
    
    Verweerder heeft voorts in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de locatie niet ligt in de nabijheid van de recreatie-ontwikkelingskern Beetsterzwaag, maar dat deze relatie niettemin wel als aanvullend argument gebruikt kan worden.
    
    Gelet op al het voorgaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden plandeel niet in overeenstemming is met het provinciale beleid.
    
    2.9.    Omdat het bedrijf van [partijen] aan de rand van het zoekgebied voor de EHS ligt, maximaal 50 standplaatsen zal tellen, een menging kent van de functies natuur, recreatie en landbouw, gekoppeld is aan een agrarisch bedrijf, landschappelijk zal worden ingepast en binnen het maximale aantal van vijf natuur- en landschapscampings valt, bestaat er voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het plandeel niet in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid met betrekking tot recreatie. Dat de beëindiging van de melkrundveehouderij reeds een aantal jaren geleden, onder de vorige eigenaren van het bedrijf, heeft plaatsgevonden, maakt dit niet anders. Het is niet ongebruikelijk dat de verandering van de bedrijfsvoering en het opzetten van nieuwe activiteiten enige jaren in beslag nemen. Overigens is de vraag wie eigenaar is van de betreffende gronden vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet relevant. Of de eigenaren van het bedrijf voor de verandering van de bedrijfsvoering al dan niet terecht een inkomenscompensatie krijgen, is in deze procedure niet aan de orde.
    
    Voor zover appellanten ter onderbouwing van hun betoog hebben gewezen op de regeling in het voorgaande bestemmingsplan "Landelijk Gebied" en de in dat plan gehanteerde begripsomschrijvingen, overweegt de Afdeling dat primair aan de orde is de vraag of het voorliggende, bestreden plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het niet zonder meer noodzakelijk is om een bufferzone van 200 meter aan te houden, zoals in het voorgaande bestemmingsplan was opgenomen. Niet aannemelijk is geworden dat de in het plan vastgelegde bufferzone tussen de camping en de nog vast te stellen EHS onvoldoende zou zijn. Omdat uit het voorgaande blijkt dat de voorliggende planregeling voldoende bescherming biedt aan de natuurlijke waarden en niet in strijd is met het provinciale beleid, doet niet ter zake dat het voorgaande bestemmingsplan een andere regeling kende. Ook de vraag of de huidige activiteiten op het bedrijf passen binnen de begripsomschrijvingen van het voorgaande bestemmingsplan, is niet van invloed op de vraag of het voorliggende plandeel voldoet aan het gemeentelijke beleid.
    
    2.10.    Met betrekking tot de verkeerssituatie is niet aannemelijk dat de ontwikkelingen met betrekking tot de camping tot ernstige verkeersoverlast zullen leiden, gelet op het karakter van de weg en de te verwachten extra verkeersbewegingen. Ook is niet onjuist dat verweerder bij zijn beoordeling van dit aspect het provinciale beleid aangaande het autoverkeer heeft betrokken. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat extra verkeerskundig onderzoek noodzakelijk was. De conclusie van verweerder dat geen sprake is van een onevenredige toename van de automobiliteit is dan ook redelijk.
    
    2.11.    Ten aanzien van de door appellanten gemaakte vergelijking met andere campinghouders en de afwijzing van de aanvragen om uitbreiding van deze campings, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situaties zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plandeel.
    
    2.12.    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van de Vereniging en anderen is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. J.R. Schaafsma, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. van den Berg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Van den Berg
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2006
    
    350.