ECLI:NL:RVS:2004:AO6101, Raad van State, 24-03-2004, 200305490/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast om de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [locatie] te [plaats] voor 1 november 2002 te staken en gestaakt te houden.

200305490/1.
      Datum uitspraak: 24 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 4 juli 2003 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juni 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast om de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [locatie] te [plaats] voor 1 november 2002 te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 30 september 2002 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar, onder verlenging van de begunstigingstermijn tot 1 december 2002, ongegrond verklaard. Bij besluit van 6 november 2002 heeft het college, onder herroeping in zoverre van het besluit van 30 september 2002, die termijn verlengd tot 1 december 2003.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Zutphen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 11 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 september 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 25 november 2003 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.D. Kok, advocaat te Ermelo, en het college, vertegenwoordigd door ing. E. Greving, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Strokel 1973” heeft het terrein waarop de recreatiewoning is gelegen de bestemming “Kampeercentrum”.
    
        Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor de exploitatie van recreatiebedrijven, waar personen, die hun vaste verblijfplaats elders hebben, recreatief verblijf kunnen houden in recreatiewoonverblijven of mobiele kampeermiddelen.
    
        Ingevolge artikel 1, onder o, van de planvoorschriften, voor zover hier relevant, dient onder een recreatiewoonverblijf te worden verstaan: een gebouw, bestemd om uitsluitend door een gezin of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat/die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond.
    
        Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden om gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of voor doeleinden welke strijdig zijn met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming van die gronden en opstallen.
    
        Ingevolge het derde lid van die bepaling verleent het college vrijstelling van het bepaalde in het eerste lid indien strikte toepassing van die bepaling zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    2.2.    Op 18 april 1996 is door de raad van de gemeente Harderwijk een herziening van onder meer het bestemmingsplan “Strokel 1973” vastgesteld, die op 23 oktober 1996 van kracht is geworden. Deze bestemmingsplanherziening bevat naast (ruimere) bebouwingsvoorschriften, een specifiek op het gebruik betrekking hebbend voorschrift (onder i) voor recreatieverblijven. Het voorschrift luidt: “Het is verboden een recreatieverblijf anders dan voor recreatieve doeleinden te gebruiken; overtreding van deze bepaling is een strafbaar feit als bedoeld in artikel 59 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.”
    
    2.3.    De rechtbank heeft het betoog van appellante dat deze bestemmingsplanregeling buiten toepassing dient te worden gelaten wegens strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), terecht verworpen. In zoverre de daarin neergelegde beperkingen van het gebruik van de recreatiewoning al zijn aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom, laat de bedoelde bepaling de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang onverlet. De ter plaatse geldende bestemmingsplanregeling is een zodanige regulering.
    
        Ten aanzien van de stelling van appellante dat sprake is van schending van artikel 8 EVRM overweegt de Afdeling als volgt. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. In het tweede lid is bepaald dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voorzover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
        Voorzover het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod kan worden beschouwd als een inmenging in de rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM vindt deze haar grondslag in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en de op grond van die wet, onder andere door het gemeentebestuur, nader vastgestelde regelgeving, daaronder begrepen een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de WRO.
    
        Ingevolge deze bepaling stelt de gemeenteraad voor het gebied, dat niet tot een bebouwde kom behoort - zoals hier aan de orde - een bestemmingsplan vast, waarbij, voorzover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemming van de in het plan begrepen gronden wordt aangewezen en zonodig, in verband met de bestemming, voorschriften worden gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen.
    
        Het gebruiksverbod is derhalve bij wet voorzien en moet worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van het economisch welzijn van het land en de rechten en vrijheden van anderen, waarbij een billijke afweging heeft plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds.
    
        De Afdeling gaat voorbij aan de stelling dat het gebruiksverbod in strijd is met het in artikel 14 van het EVRM neergelegde gelijkheidsbeginsel. Appellante heeft dat standpunt op geen enkele wijze onderbouwd.
    
    2.4.    Niet in geschil is dat appellante ten tijde van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar in de gemeentelijke basisadministratie stond ingeschreven op het adres van de recreatiewoning. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat gelet op die inschrijving, tezamen met de bevindingen van het door het college ingeschakelde onderzoeksbureau MB-All, voldoende aannemelijk is dat appellante in de recreatiewoning haar hoofdverblijf had. Niet is gebleken dat appellante ten tijde hier van belang haar hoofdverblijf elders had, hetgeen volgens de planvoorschriften noodzakelijk is om van een gebruik in overeenstemming met de bestemming te kunnen spreken.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het  oordeel dat het college geen gebruik heeft mogen maken van de gegevens die hij - door personen van MB-All verzameld - onder zich heeft gekregen. In hetgeen door appellante is aangevoerd, alsmede in de uitspraken van het gerechtshof te Arnhem van 13 augustus 2002 (LJN-nr.: AE7320) en van 19 februari 2002 (LJN-nr.: AE1522) zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de informatie in het geval van appellante is vergaard op een wijze, die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid moet worden gevergd, dat het gebruik dat het college daarvan heeft gemaakt ontoelaatbaar is.
    
    2.5.    Het betoog van appellante dat het college bij het verlenen van de door appellante aangevraagde bouwvergunning tevens (impliciet) vrijstelling heeft verleend voor het gebruik van de recreatiewoning als hoofdverblijf heeft de rechtbank terecht verworpen. Naar onweersproken is gesteld is de bouwvergunning uitdrukkelijk aangevraagd voor een recreatiewoning. Deze is door het college ook als zodanig verleend.
    
    2.6.    Gelet op het vorenstaande was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning.
    
    2.7.    Alleen in bijzondere gevallen kan het bestuursorgaan afzien van handhavend optreden tegen de illegale situatie. De aanwezigheid van een bijzonder geval kan onder meer worden aangenomen, indien concreet zicht bestaat op legalisatie.
    
    2.8.    Het beroep van appellante, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2000, nr. 199902762/1, gepubliceerd in onder andere AB 2000, 406, op de zogenoemde toverformule, slaagt niet. De Afdeling overweegt daartoe dat hier in het midden gelaten kan worden of zinvol gebruik van de gronden overeenkomstig de bestemming – het bedrijfsmatig exploiteren van een recreatiebedrijf - in dit geval objectief bezien niet meer mogelijk is, aangezien het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat dringende redenen zich tegen het verlenen van vrijstelling met toepassing van de toverformule verzetten. Het college heeft er in dit verband op gewezen dat het gemeentelijk beleid, zoals dat is neergelegd in het - inmiddels op 4 maart 2003 vastgestelde en ter goedkeuring aan gedeputeerde staten van Gelderland verzonden - nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied”, er op is gericht om de recreatieve bestemming voor het onderhavige gebied te handhaven. Ook het rijks- en provinciaal beleid staat er tot op heden aan in de weg om (de) illegaal bewoonde recreatiewoningen positief te bestemmen. In de gegeven omstandigheden heeft het college zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat er dringende redenen zijn om de in het derde lid van artikel 20 van de planvoorschriften neergelegde vrijstelling niet te verlenen. Uit het vorenstaande volgt eveneens dat ook anderszins geen sprake is van concreet zicht op legalisering van de permanente bewoning van de recreatiewoning.
    
    2.9.    Om de illegale bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Harderwijk terug te dringen is het “Plan van Aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven” (hierna: Plan van Aanpak) op 16 september 1999 door de raad van die gemeente vastgesteld. Op grond van het in deze nota neergelegde beleid - dat op 20 oktober 1999 is bekendgemaakt - zal handhavend worden opgetreden tegen na 10 september 1997 aangevangen permanente bewoning van recreatiewoningen. Bewoners die voor die datum zijn aangevangen met permanente bewoning komen in aanmerking voor een (persoonsgebonden) gedoogstatus.
    
    2.10.    Ten aanzien van de vraag of het beleid, dat in het voorliggende geval tot handhavend optreden heeft geleid, onredelijk danwel anderszins in strijd met het recht moet worden geacht, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.11.    Vooropgesteld wordt dat het ingevolge het bestemmingsplan “Strokel 1973” op de gronden van het park “Slenck & Horst” (altijd) verboden is (geweest) om recreatiewoningen permanent te bewonen. Hierover heeft bij geen van de (potentiële) kopers van een recreatiewoning op het park, naar ook uit de stukken naar voren komt, onduidelijkheid (kunnen) bestaan.
    
        In verband met de grote belangstelling voor de aankoop van een recreatiewoning op het park “Slenck & Horst” is op 10 september 1997 door het gemeentebestuur een publicatie in het gemeentelijke huis-aan-huisblad “De Stadsomroeper” geplaatst, waarin (kort samengevat) is vermeld dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan, dat wordt bekeken hoe het probleem van permanente bewoning moet worden aangepakt en dat dit met name gevolgen zal hebben voor diegenen die nog overwegen een recreatiewoning aan te schaffen met de bedoeling deze voor permanente bewoning aan te wenden. Enkele dagen daarvoor, op 8 september 1997, is een brief van het college met een soortgelijke inhoud verzonden aan makelaars, notarissen, banken, hypotheekadviseurs en de recreatieparken in Harderwijk. Zoals blijkt uit een interne memo van de Afdeling Bouwzaken, gedateerd 22 augustus 1997, moeten genoemde publicatie en brief worden gezien tegen de achtergrond van het gegeven dat het gemeentebestuur eenduidige informatie wilde (laten) verstrekken aan (potentiële) kopers van recreatiewoningen. In die memo is, naast de hiervoor weergegeven informatie, onder meer aangegeven dat tegen permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk tot op dat moment geen actie is ondernomen, dat ook nog geen beleid voorhanden is, dat handhaving politiek geen prioriteit heeft, maar dat dit niet wil zeggen dat hierin geen verandering kan komen. Ook is daarin gesteld dat het gemeentebestuur wellicht - in regionaal verband - gaat meedoen aan een gezamenlijke aanpak van permanente bewoning, maar dat nog niet duidelijk is hoe de aanpak gestalte moet krijgen. Verder wordt in de memo aangegeven dat het meest waarschijnlijke is dat een peildatum wordt gehanteerd waarbij nieuwe gevallen van na die datum worden tegengegaan.
    
    In het licht van het vorenstaande acht de Afdeling de ten behoeve van het onderhavige handhavingsbeleid gekozen peildatum (10 september 1997) niet onredelijk. Vanaf deze datum kon het voor een ieder immers duidelijk zijn dat het gemeentebestuur, dat jarenlang niet had opgetreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk, plannen had om hierin verandering aan te brengen en handhavend wilde gaan optreden. De publicatie van 10 september 1997 bevat een duidelijke waarschuwing voor degenen die vanaf die datum nog zouden overgaan tot het permanent bewonen van een recreatiewoning. Vanaf dat moment kon er redelijkerwijs niet meer op worden vertrouwd dat tegen overtreding van het verbod om recreatiewoningen permanent te bewonen niet zou worden opgetreden. Door de recreatiewoning niettemin na 10 september 1997 te (gaan) bewonen hebben de bewoners dan ook een risico genomen, die voor hun rekening dient te blijven.
    
        Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het dan ook niet in strijd met de rechtszekerheid dat de peildatum is gelegen voor de datum van vaststelling en bekendmaking van het beleid
    
        In het midden kan verder blijven of het hiervoor geschetste beleid, voorzover betrekking hebbend op voor de peildatum aangevangen bewoning van de recreatiewoning, de rechterlijke toets kan doorstaan. Die gevallen zijn hier niet aan de orde.
    
    2.12.    Voorts is niet gebleken dat door (een) (oud-)wethouder(s) en/of (ex-)ambtenaren van de gemeente uitlatingen zijn gedaan, waarin in concrete bewoordingen is aangegeven dat in een individueel geval niet tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning zou worden opgetreden, nog daargelaten of het college zich aan zodanige uitlatingen gebonden had moeten achten. Uit de stukken komt het beeld naar voren dat bij het inwinnen van informatie door (potentiële) kopers zowel voor als na 10 september 1997 steeds is gezegd dat permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk niet is toegestaan, dat het gemeentebestuur (nog) geen beleid heeft en dat onbekend is hoe het eventuele toekomstige beleid zal zijn geformuleerd. Na de peildatum zijn er, zoals eveneens blijkt uit de stukken, ook signalen afgegeven dat het gemeentebestuur mogelijk een begin gaat maken met handhaven. Voorzover er tot het moment van vaststelling van het beleid (16 september 1999) al mededelingen zijn gedaan over toekomstig beleid, is en kán hoogstens sprake (zijn) geweest van een inschatting hoe dat beleid eruit zou gaan zien. Aan de verstrekte informatie kon derhalve niet (zonder meer) de conclusie worden verbonden of de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat slechts handhavend zou worden opgetreden tegen eventuele na de vaststelling en bekendmaking van het beleid aangevangen permanente bewoning, nog daargelaten de vraag of het college aan deze conclusie of verwachting zou zijn gebonden.
    
    2.13.    Voorts kan niet worden staande gehouden dat het college geen belang heeft bij handhaving van het bestemmingsplan. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, gegeven het (algemene) belang dat wordt gediend met de handhaving van het bestemmingsplan en met name het belang dat het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning naar het oordeel van het college de publieke recreatieve functie van het buitengebied aantast, het college een rechtens te respecteren belang heeft bij optreden tegen permanente bewoning.
    
    2.14.    Het betoog van appellante dat de last onvoldoende bepaald is omdat niet duidelijk is wat onder het begrip permanente bewoning moet worden verstaan, faalt. Duidelijk is dat appellante het hebben van haar hoofdverblijf in de recreatiewoning dient te staken, en elders over een hoofdverblijf dient te beschikken. De eisen die uit het oogpunt van rechtszekerheid aan een dwangsombesluit moeten worden gesteld, reiken niet zover dat daarbij op voorhand dient te worden aangegeven onder welke omstandigheden er sprake is van het hebben van een hoofdverblijf elders.
    
    2.15.    Ten aanzien van het betoog dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat in vele andere gevallen de permanente bewoning wordt gedoogd, overweegt de Afdeling dat het in de bedoelde gevallen personen betreft die, anders dan appellante, vóór 10 september 1997 (de peildatum) in hun huidige recreatiewoning zijn komen wonen. Het betreft derhalve geen vergelijkbare gevallen.
    
        Voorzover een beroep is gedaan op het aan [belanghebbende] afgegeven gedoogbesluit voor het bewonen van een recreatiewoning in het park “Ceintuurbaan” overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken blijkt dat [belanghebbende] zijn conclusies uit telefonisch ingewonnen informatie bij de gemeente heeft verwoord in een brief van 10 juni 1997 aan het gemeentebestuur, met het verzoek om daarop voor een nader aangegeven datum te reageren als de weergave onjuist zou zijn. Het gemeentebestuur heeft op die brief niet (tijdig) gereageerd. Het college heeft om die reden betrokkene - die tot aankoop van een recreatiewoning is overgegaan en deze na de peildatum is gaan bewonen - het voordeel van de twijfel gegeven. Daargelaten de vraag of deze individuele uitzondering terecht is gemaakt, is dit geen reden om in alle andere gevallen, waarin die situatie zich niet voordoet, ook een gedoogverklaring te verstrekken. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
    
    2.16.    Voorzover appellante zich erop beroept dat het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit in zijn concrete situatie als een niet-gerechtvaardigde of disproportionele inbreuk op de door het EVRM beschermde (eigendoms)rechten moet worden beschouwd, faalt dat betoog evenzeer. Nu appellante van meet af aan op de hoogte was van de op de woning rustende recreatieve bestemming en voorts niet is gebleken dat appellant voor zijn hoofdverblijf is aangewezen op de onderhavige recreatiewoning kan, mede gelet op de door het college gestelde ruime begunstigingstermijn, niet worden staande gehouden dat van een zodanige inbreuk sprake is.
    
    2.17.    Ook in hetgeen overigens in beroep is aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot de bestreden besluiten op bezwaar heeft kunnen komen.
    
    2.18.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.19.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Ettekoven    w.g. Van Roosmalen
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2004
    
    53-412.