ECLI:NL:RVS:2010:BK9014, Raad van State, 13-01-2010, 200903396/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juni 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek (hierna: het college) aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de percelen aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de percelen) ten behoeve van een garagebedrijf voor 1 januari 2008 blijvend te staken.

200903396/1/H1.
      Datum uitspraak: 13 januari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 1 april 2009 in zaak nr. 08/1090 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juni 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek (hierna: het college) aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de percelen aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de percelen) ten behoeve van een garagebedrijf voor 1 januari 2008 blijvend te staken.
    
    Bij besluit van 27 mei 2008 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat de begunstigingstermijn betreft, de datum waarop de bedrijfsmatige activiteiten moeten zijn gestaakt bepaald op 1 juni 2010 en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 april 2009, verzonden op 2 april 2009, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 juni 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Door [appellant] en het college zijn nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.W. Huijbers, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door J. Tuitert en M. Tijssen, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oosterwolde" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de percelen de bestemming "Agrarisch hoevengebied van landschappelijke waarde" met de nadere aanduiding "Bestemmingsvlak I".
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, onder a, b en c, van de planvoorschriften, zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor een of meer vormen van agrarisch grondgebruik; landelijke woonbebouwing; behoud, beheer en/of herstel van de bij het van kracht worden van het plan aanwezige landschapswaarde, met name het bodemreliëf, de openheid en de houtopstanden.
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, is het verboden opstallen, of delen daarvan, en gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    Ingevolge het vierde lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op:
    
    a. gebruik van opstallen, of delen daarvan, en grond strijdig met de bestemming aan de grond gegeven in het plan, voor zover dit gebruik reeds plaatsvond ten tijde van het van kracht worden van het plan, zolang in de aard van dat gebruik geen wijziging wordt aangebracht;
    
    b. een gewijzigd gebruik van opstallen, of delen daarvan, en grond, anders dan ten tijde van het van kracht worden van het plan, indien dit gewijzigde gebruik minder strijdig zal zijn met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    2.2. Niet in geschil is dat het gebruik van de percelen ten behoeve van een garagebedrijf ingevolge artikel 11 van de planvoorschriften niet is toegestaan.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het gebruik van de percelen ten onrechte in strijd heeft geacht met het bestemmingsplan en derhalve niet bevoegd was handhavend op te treden. [appellant] voert daarbij aan dat hem beroep op het overgangsrecht toekomt, omdat het gebruik van de percelen ten behoeve van het garagebedrijf ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan, naar hij stelt, reeds plaatsvond en de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de datum van het Kroonbesluit van 14 augustus 1990 als datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat met het besluit van het college van 9 mei 1990, verzonden op 14 mei 1990, het gebruik tijdig is gewraakt.
    
    2.3.1. Als peildatum voor het gebruiksovergangsrecht geldt het tijdstip van het van kracht worden van het plan. De vraag wanneer het bestemmingsplan in werking is getreden, moet worden beantwoord aan de hand van de ten tijde van het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten van 27 april 1989 geldende tekst van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, is het besluit van gedeputeerde staten tot goedkeuring onherroepelijk ten aanzien van die gedeelten van een bestemmingsplan, waartegen bij hen geen bezwaren zijn ingediend en waarop bij hen ingediende bezwaren niet mede betrekking hebben. Gedeputeerde staten beschrijven die gedeelten in dat besluit en geven deze gedeelten op de tot het plan behorende kaart en in de daarbij behorende voorschriften aan.
    
    In artikel 29, derde lid, is geregeld dat een beslissing tot goedkeuring, voor zover deze niet krachtens artikel 29, eerste lid, onherroepelijk is, niet in werking treedt indien gedurende de termijn van terinzagelegging beroep is ingesteld.
    
    2.3.2. Het bestemmingsplan is wat de percelen betreft op 27 april 1989 onherroepelijk is geworden, omdat de bij gedeputeerde staten ingediende bezwaren geen betrekking hadden op de percelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 december 2008, in zaak nr. 200801752/1) volgt uit artikel 29, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 28, zesde lid, en artikel 29, eerste lid, van de WRO dat een goedkeuringsbesluit, voor zover het onherroepelijk is, in werking treedt nadat de terinzagelegging hiervan bekend is gemaakt. Deze bekendmaking heeft op 21 juni 1989 plaatsgevonden. Het bestemmingsplan is, voor zover het betrekking heeft op de percelen, met ingang van die datum van kracht geworden.
    
    2.3.3. Het besluit van 9 mei 1990 is na het van kracht worden van het bestemmingsplan genomen en verzonden, zodat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het gebruik niet tijdig is gewraakt.
    
    Voor een geslaagd beroep op het overgangsrecht mag echter gezien artikel 39, vierde lid, van de planvoorschriften na het van kracht worden van het bestemmingsplan in de aard van het gebruik van de percelen geen wijziging zijn aangebracht tenzij dit gewijzigde gebruik minder strijdig is met de aan de grond gegeven bestemming. In de jaarstukken betreffende 1989 is vermeld dat het autobedrijf eerst per 1 oktober 1989 is gestart. [appellant] heeft verder gesteld dat op 1 september 1989 een vestigingsvergunning voor het bedrijfsmatig repareren van voertuigen is aangevraagd, welke vergunning op 21 november 1989 is verleend. Voorts heeft hij gesteld dat de bebouwing op de percelen ten behoeve van het bedrijf in 1993, 1995 en 1996 is uitgebreid. Op grond van het vorenstaande moet worden vastgesteld dat het gebruik van de percelen is geïntensiveerd en dat het karakter van het gebruik is gewijzigd van hobbymatig naar bedrijfsmatig. Het gebruik van de percelen is naar haar aard gewijzigd en de afwijking van het bestemmingsplan is toegenomen na het van kracht worden van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 39, vierde lid, van de planvoorschriften komt aan [appellant] geen beroep op het overgangsrecht toe. Het gebruik is in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank is terecht, zij het op grond van een andere motivering, tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.4. Vast staat dat het gebruik van de percelen ten behoeve van een garagebedrijf ingevolge artikel 11 van de planvoorschriften niet is toegestaan zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Hij voert aan dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat in het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" de bedrijfsactiviteiten positief worden bestemd.
    
    2.5.1. Vast staat dat ten tijde van het besluit van 19 juni 2007 en het besluit op bezwaar het ontwerp van het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" niet ter inzage was gelegd. Eerst op 21 april 2009 is het ontwerp vastgesteld. Daarin is het gebruik van het perceel ten behoeve van een garagebedrijf niet positief bestemd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisering bestond.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving onevenredig is. Het college heeft zijns inziens niet in redelijkheid het belang van het karakteristieke landschap kunnen laten prevaleren boven zijn belang. Volgens hem maakt het garagebedrijf geen of slechts in geringe mate inbreuk op het karakteristieke landschap en heeft hij groot belang bij voortzetting van het bedrijf op de percelen.
    
    2.6.1. De rechtbank is in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan op deze gronden. Door [appellant] zijn in hoger beroep geen gronden aangevoerd waarom deze overwegingen onjuist, dan wel onvolledig zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college het gerechtvaardigde vertrouwen bij hem heeft gewekt dat niet zou worden opgetreden. Hij wijst er daarbij op dat het college na de aanschrijving van 9 mei 1990 lange tijd heeft stilgezeten, waardoor hij er redelijkerwijs vanuit kon gaan dat het college niet meer handhavend zou optreden. [appellant] wijst er daarbij tevens op dat op de percelen diverse milieucontroles zijn verricht.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de omstandigheid dat het college na het handhavingsbesluit van 9 mei 1990 geen stappen meer heeft ondernomen om de activiteiten ter plaatse te beëindigen niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat van handhaving werd afgezien. Evenmin kan een dergelijk vertrouwen worden ontleend aan de omstandigheid dat milieu-inspecteurs van de gemeente sinds 1999 op de hoogte waren van de activiteiten van het bedrijf ter plaatse.
    
    2.8. Tot slot betoogt [appellant] tevergeefs dat het besluit is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Met betrekking tot het bedrijf op de percelen [locatie a] is gebleken dat dit bedrijf positief is bestemd in het daarop van toepassing zijnde bestemmingsplan. Dit is derhalve geen gelijk geval op grond waarvan geoordeeld moet worden dat het college thans niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn handhavingsbevoegdheid. Voor zover [appellant] betoogt dat zijn bedrijf ook positief bestemd had moeten worden, richt dit betoog zich tegen het bestemmingsplan "Buitengebied 2007", waarvan de totstandkoming thans niet als zodanig aan de orde is.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Van Heusden
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2010
    
    163-627.