ECLI:NL:RVS:2005:AU0421, Raad van State, 03-08-2005, 200501174/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk het wijzigingsplan "De Lange Beijerd, bouwmarkt" vastgesteld.

200501174/1.
      Datum uitspraak: 3 augustus 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de vennootschap onder firma Fixet Cuijk, alsmede de vennoten [vennoot] en [vennoot] (hierna: Fixet Cuijk e.a.), gevestigd te Cuijk,
      2.    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Formido Bouwmarkten B.V. en Bouwmarkt Hendriks B.V. (hierna: Formido Bouwmarkten e.a.), gevestigd respectievelijk te Nijkerk en Cuijk,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk het wijzigingsplan "De Lange Beijerd, bouwmarkt" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 7 december 2004, kenmerk 10352741049151, beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben Fixet Cuijk e.a. bij brief van 7 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 7 februari 2005, en Formido Bouwmarkten e.a. bij brief van 8 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2005, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 9 mei 2005 een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nadere stuk ontvangen van het college van burgemeester en wethouders. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2005, waar Fixet Cuijk e.a., vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Nijmegen, Formido Bouwmarkten e.a., vertegenwoordigd door mr. H.A. van der Linden, advocaat te Utrecht, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. G.R. van Bruggen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Tevens zijn daar gehoord het college van burgemeester en wethouders van Cuijk, vertegenwoordigd door C.M. Peters, ambtenaar van de gemeente, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Mara b.v.", vertegenwoordigd door ing. B. Hackert, gemachtigde.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    het toetsingskader
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    het wijzigingsplan
    
    2.2.    Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 23, zesde lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Industrieterrein De Beijerd en 't Riet 1980". Met het wijzigingsplan wordt voor de gronden gelegen op de hoek Beversestraat/Lange Beijerd te Cuijk de bestemming "Bedrijven, bebouwing toegestaan klasse BII", gewijzigd in de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding 'bouwmarkt'. Het wijzigingsplan is opgesteld naar aanleiding van een verzoek voor een vestiging van een Karwei-bouwmarkt op het voornoemde perceel.
    
    het standpunt van appellanten
    
    2.3.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het wijzigingsplan. Zij stellen dat niet voldaan is aan de wijzigingsvoorwaarden die zijn opgenomen in het bestemmingsplan. In dat verband stellen appellanten dat de vestiging van een extra bouwmarkt in Cuijk zal leiden tot een onevenredige aantasting van de distributie planologische structuur. Zij wijzen in dat kader op de in opdracht van het college van burgemeester en wethouders opgestelde "Second opinion DPO Karwei Cuijk" van 23 januari 2003.
    
    Voorts stellen appellanten dat met het wijzigingsplan niet wordt voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde dat voldoende parkeergelegenheid verzekerd is. Naar de mening van appellanten dient uitgegaan te worden van een parkeernorm van 6,5 tot 8,5 parkeerplaatsen per 100 m2 bedrijfsvloeroppervlak (b.v.o.). Verder stellen zij dat het wijzigingsplan in strijd is met het detailhandelsbeleid dat verweerder op 20 juli 2004 heeft vastgesteld. Verweerder had voorts bij de afweging van de belangen een doorslaggevend gewicht aan de (concurrentie)belangen van appellanten moeten toekennen.
    
    het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder acht het wijzigingsplan niet in strijd met het recht of een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd. Verweerder heeft daartoe overwogen dat uit de onderzoeken niet kan worden afgeleid dat de vestiging van een bouwmarkt zal leiden tot een onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen in Cuijk. Voorts is verweerder van mening dat in voldoende mate in parkeergelegenheid zal worden voorzien. Verweerder is dan ook van mening dat aan de wijzigingsvoorwaarden is voldaan.
    
    Verweerder meent voorts dat strikte toepassing van zijn detailhandelsbeleid in dit geval niet aan de orde kan zijn. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat het in dit geval gaat om de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid en dat aan de totstandkoming van het plan een geruime voorbereidingstijd is voorafgegaan.
    
    vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    Het perceel hoek Beversestraat/Lange Beijerd heeft in het bestemmingsplan "Industrieterrein De Beijerd en 't Riet 1980" de bestemming "Bedrijven, bebouwing toegestaan, klasse BII".
    
    Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de planvoorschriften, voorzover van belang, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen ten aanzien van de gronden bestemd tot "Bedrijven, bebouwing toegestaan, klasse BII", ten behoeve van de uitoefening van detailhandel indien:
    
    a. het betreft: bouwmarkten;
    
    b. uit een uitgebreid distributie-planologisch onderzoek is gebleken, dat geen onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen optreedt;
    
    c. voldoende parkeergelegenheid verzekerd is en de verkeersaantrekkende werking niet leidt tot een onevenredige aantasting van de normale afwikkeling van verkeer.
    
    2.5.2.    Het perceel hoek Beversestraat/Lange Beijerd heeft in het wijzigingsplan de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding 'bouwmarkt'.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de voorschriften van het wijzigingsplan, zijn de als zodanig op de plankaart aangeduide gronden onder meer bestemd voor een bouwmarkt en parkeerplaatsen (minimaal 3,5 parkeerplaatsen per 100 m2 b.v.o.).
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder het tweede gedachtestreepje, van de voorschriften van het wijzigingsplan, bedraagt het maximumbebouwingspercentage per bouwblok 80%, met dien verstande dat binnen het bouwblok met de aanduiding 'maximaal bruto vloeroppervlak' sprake is van een maximum toelaatbaar b.v.o. van 2.890 m2 ten behoeve van de bouwmarkt.
    
    2.5.3.    In opdracht van RAB Beheer B.V., de initiatiefnemer van de vestiging van de bouwmarkt, is het "distributie-planologisch onderzoek t.b.v. vestiging Karwei-bouwmarkt in Cuijk" door Quist Holding B.V. opgesteld (september 2002).
    
    In dit rapport wordt uitgaande van de situatie in 2003, de ruimte in de markt voor uitbreiding van het bouwmarktaanbod becijferd op 1.725 m2 tot 2.250 m2 verkoopvloeroppervlak (hierna: v.v.o.). De vestiging van de Karwei-bouwmarkt (2.400 m2 v.v.o.) en de geplande uitbreiding van de Formido bouwmarkt (500 m2 v.v.o.) betekenen volgens dit rapport een extra omzetclaim van 4,3 miljoen euro. Van deze totale claim wordt, uitgaande van de situatie in 2003, 60 tot 77 % ondervangen door de berekende marktruimte. De berekende marktruimte bedraagt ongeveer 2,6 tot 3,3 miljoen euro.
    
    Op basis van deze gegevens wordt in het rapport geconcludeerd dat in voldoende mate is aangetoond dat voor een onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen niet behoeft te worden gevreesd. Wel is duidelijk dat tussen de bouwmarkten, en gegeven de ligging ten opzichte van elkaar met name tussen Fixet en Karwei, concurrentie zal ontstaan.
    
    2.5.4.    In opdracht van het college van burgemeester en wethouders is door BRO adviseurs de "Second opinion DPO Karwei Cuijk" opgesteld (23 januari 2003).
    
    In dit rapport wordt gesteld dat er een beperkte uitbreidingsruimte te berekenen is van ongeveer 200 m2 v.v.o. voor bouwmarkten. Het initiatief voor de vestiging van een nieuwe Karwei-bouwmarkt naast de geplande uitbreiding van de Formido-bouwmarkt is volgens het rapport cijfermatig niet te onderbouwen. Het initiatief zal gevolgen hebben voor het economisch functioneren van het huidige aanbod. Deze gevolgen zijn moeilijk in te schatten, maar waarschijnlijk is dat één van de gevestigde aanbieders zal verdwijnen of dat de nieuwe bouwmarkt onvoldoende omzet weet te genereren om te kunnen functioneren. 
    
    De slotconclusie van het rapport is dat een uitbreiding van het doe-het-zelfaanbod in Cuijk met een nieuwe bouwmarkt niet wenselijk wordt geacht. Vervolgens wordt gesteld dat het toetsingscriterium in het bestemmingsplan niet is of een ontwikkeling wenselijk is, maar of een uitbreiding van het aanbod zal leiden tot een onevenredige aantasting van de structuur. Dit begrip is volgens het rapport moeilijk definieerbaar. Het bestemmingsplan biedt in dit geval, ondanks het feit dat het in de optiek van de opstellers van het rapport gaat om een onwenselijke ontwikkeling, ruimte om toestemming te verlenen aan het initiatief van Karwei.
    
    2.5.5.    Uit het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan blijkt dat op het terrein in maximaal 112 parkeerplaatsen kan worden voorzien.
    
    2.5.6.    In de toelichting op het wijzigingsplan is aangegeven dat in de "Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom" (hierna: ASVV) uit 1996 van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in Grond-, Water- en Wegenbouw en Verkeerstechniek (hierna: CROW) wordt uitgegaan van 2,2 parkeerplaatsen per 100 m2 b.v.o. voor doe-het-zelfzaken en bouwmarkten. Uitgaande van een b.v.o. van 2.875 m2 voor de nieuwe bouwmarkt zouden er, aldus de toelichting, 63 parkeerplaatsen aanwezig moeten zijn. Het bouwplan voor de nieuwe bouwmarkt voorziet in de aanleg van 67 plaatsen en er is ruimte voor meer plaatsen, zodat voorzien wordt in de parkeerbehoefte. In de toelichting wordt voorts aangegeven dat in de nieuwe ASVV de parkeerkencijfers voor bouwmarkten zijn gewijzigd in minimaal 6,5 en maximaal 8,5 parkeerplaatsen per 100 m2 b.v.o. Op basis van een berekening van de parkeerbehoefte bij de nieuwe bouwmarkt en het gemeentelijke beleid ten aanzien van parkeren, wordt in de plantoelichting gesteld dat er in dit geval geen aanleiding bestaat aan te sluiten bij de nieuwe parkeerkencijfers.
    
    2.5.7.    Verweerder heeft gesteld dat het CROW hem desgevraagd heeft meegedeeld dat de nieuwe parkeerkencijfers betrekking hebben op grootschalige bouwmarkten in clusters zoals op woonboulevards. Voor solitaire bouwmarkten op een bedrijventerrein kan volgens het CROW worden volstaan met een kengetal van 2 tot 4 parkeerplaatsen per 100 m2 b.v.o. Aangezien het college van burgemeester en wethouders een kengetal van 2,2 per 100 m2 b.v.o. heeft toegepast is verweerder van oordeel dat met de aanleg van 67 parkeerplaatsen op het eigen terrein in voldoende mate in de parkeerbehoefte wordt voorzien.
    
    2.5.8.    In het streekplan "Noord-Brabant 2002; Brabant in Balans" is de ambitie van zuinig ruimtegebruik geformuleerd. Op 20 juli 2004 heeft verweerder de beleidsbrief "Bedrijventerreinen, zelfstandige kantoorvestigingen, detailhandel en voorzieningen" (hierna: de beleidsbrief) vastgesteld. In deze beleidsbrief is een verdere invulling gegeven aan het beleid inzake zuinig ruimtegebruik.
    
    2.5.8.1.    In de beleidsbrief is aangegeven, voorzover hier van belang:
    
    "De uitgeefbare ruimte op bedrijventerreinen dient in het algemeen beschikbaar te zijn voor bedrijfsactiviteiten die vanwege hun milieuhinder, hun omvang en/of hun verkeersaantrekkende werking niet in een (gemengde) woonomgeving passen. Uit oogpunt van zuinig ruimte gebruik moet oneigenlijk gebruik van bedrijventerreinen worden voorkomen.(..) De volgende activiteiten zijn goed inpasbaar in een woonmilieu of gemengd milieu en worden in het algemeen geweerd op een bedrijventerrein:
    
    - (…)
    
    - voorzieningen (incl. detailhandel), zover niet gerelateerd aan het bedrijventerrein.
    
    Ten aanzien van detailhandel wordt in de beleidsbrief het volgende aangegeven:
    
    In een aantal specifieke branches mogen winkels zich buiten de bestaande of nieuw te ontwikkelen winkelconcentratiegebieden vestigen. (…) De hoofdactiviteit van de detailhandelsvestiging moet zich in één van de onderstaande branches bevinden:
    
    - (…);
    
    - Bouwmarkten
    
    - (…)
    
    Dergelijke detailhandel dient zich, bij voorkeur geconcentreerd, te vestigen aansluitend aan bestaande of nieuw te ontwikkelen winkelconcentratiegebieden of op een specifiek daartoe door het gemeentebestuur aangewezen gebied, goed ontsloten en gelegen binnen of direct aansluitend aan het bestaand stedelijk gebied". 
    
    het oordeel van de Afdeling
    
    2.5.9.    Uit de overgelegde rapporten en het verhandelde ter zitting kan worden afgeleid dat de voorziene bouwmarkt van invloed kan zijn op de omzet van de bestaande aanbieders met een geheel of een gedeeltelijk zelfde assortiment. Uit beide onderzoeken kan voorts worden afgeleid dat niet uit te sluiten is dat overaanbod in de doe-het-zelf-artikelenbranche ontstaat. Enige omzetdaling en overaanbod in een bepaalde branche brengen echter anders dan appellanten stellen, als zodanig geen onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen met zich. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat de voorziene bouwmarkt het voortbestaan van de bouwmarkten van appellanten onmogelijk maakt. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit de overgelegde onderzoeken is gebleken dat door de vestiging van de bouwmarkt geen onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen optreedt. Hij heeft dan ook terecht gesteld dat het wijzigingsplan niet in strijd is met het bepaalde in artikel 23, zesde lid, onder b, van de planvoorschriften.
    
    2.5.9.1.    Voor de beantwoording van de vraag of in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien heeft verweerder, gezien de door hem bij het CROW ingewonnen informatie, waarvan appellanten de onjuistheid niet aannemelijk hebben gemaakt, in redelijkheid geen aansluiting hoeven zoeken bij de parkeerkencijfers van minimaal 6,5 en maximaal 8,5 parkeerplaatsen per 100 m2 b.v.o. De Afdeling neemt daarbij tevens in aanmerking dat ter zitting is gesteld dat de omvang van de parkeergelegenheid bij de bestaande bouwmarkten in Cuijk niet op een dergelijke norm is gebaseerd en zich aldaar geen noemenswaardige parkeerproblemen voordoen.
    
    2.5.9.2.    Op grond van het vermelde in overweging 2.5.2. stelt de Afdeling vast dat bij een maximale benutting van het volgens het wijzigingsplan toegestane b.v.o. (2.890 m2) gezien de in het wijzigingsplan voorgeschreven parkeernorm minimaal 101 parkeerplaatsen op het terrein moeten worden aangelegd.
    
    Het college en verweerder zijn bij de berekening van de parkeerbehoefte van een lagere parkeernorm uitgegaan dan op grond van het wijzigingsplan is voorgeschreven. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding voor vernietiging van het goedkeuringsbesluit aangezien niet aannemelijk is gemaakt dat op grond van het wijzigingsplan niet in de parkeerbehoefte kan worden voorzien. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de parkeernorm die in de voorschriften van het wijzigingsplan is neergelegd aansluit bij de parkeerkencijfers die het CROW voor een situatie als de onderhavige aanbeveelt, de omstandigheid dat het terrein ruimte biedt voor de aanleg van het minimale aantal voorgeschreven parkeerplaatsen bij een maximale benutting van het toegestane b.v.o. en het gestelde ter zitting dat bij de bestaande bouwmarkten een lagere parkeernorm is gehanteerd en zich aldaar geen noemenswaardige parkeerproblemen voordoen.
    
    2.5.10.    Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht gesteld dat het wijzigingsplan niet in strijd is met de wijzigingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan.
    
    2.5.11.    Het feit dat aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van verweerder onverlet om in de besluitvorming omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan na te gaan of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    
    In dit kader heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorzover de bezwaren van appellanten zijn ingegeven door concurrentievrees, er in beginsel geen aanleiding bestaat om in het kader van een goede ruimtelijke ordening ter zake regulerend op te treden. Slechts in het geval zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in dit opzicht zal voordoen, zodanig dat sprake is van een in planologisch opzicht onaanvaardbare situatie, is hiervoor plaats.
    
    Zoals in overweging 2.5.9. is overwogen doet een dergelijke situatie zich hier niet voor. 
    
    2.5.12.    In de beleidsbrief is vermeld dat voorzieningen inclusief detailhandel in het algemeen worden geweerd op een bedrijventerrein. Het in de beleidsbrief opgenomen beleid biedt naar het oordeel van de Afdeling de ruimte voor de afweging die verweerder in het bestreden besluit heeft gemaakt. Hij heeft dan ook in hetgeen in de beleidsbrief is gesteld geen aanleiding hoeven te zien het wijzigingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
    
    2.5.13.    Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het wijzigingsplan niet in strijd is met het recht. Voorts heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het wijzigingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het wijzigingsplan.
    
    De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.5.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Verbeek
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2005
    
    388.