ECLI:NL:RBBRE:2011:BR0681, Rechtbank Breda, 23-02-2011, 10 / 2285 WET
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2011-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Opleggen bestuurlijke boete ten bedrage van € 32.211,50 wegens het overtreden van de gebruiksnormen van de Meststoffenwet (Msw) in 2007. Uitleg criterium "tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond" (art. 1 lid 1 onder m van de Msw). De rechtbank is niet gebleken van enige daadwerkelijke beschikkingsmacht van eiser ten aanzien van de Zeeuwse percelen. Eiser had de percelen niet in gebruik en had kennelijk ook geen feitelijke zeggenschap over de percelen. Verweerder heeft de Zeeuwse percelen terecht niet meegerekend bij de bedrijfsoppervlakte.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 10 / 2285 WET 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam eiser],
      wonende te [plaatsnaam], eiser,
      gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij,
    
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Economische zaken, Landbouw en Innovatie, als rechtsopvolger van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 29 april 2010 (bestreden besluit), inzake het opleggen van een bestuurlijke boete van € 32.211,50.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 13 januari 2011, waarbij aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde en namens verweerder [naam persoon].
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van de staatssecretaris. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van staatssecretaris, wordt in voorkomend geval daaronder (mede) verstaan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser exploiteert een landbouwbedrijf. De Algemene Inspectie Dienst (AID) heeft het bedrijf van eiser gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet (Msw).
    
    Bij brief van 5 juni 2009 heeft verweerder aan eiser kenbaar gemaakt voornemens te zijn aan hem een bestuurlijke boete op te leggen wegens het overtreden van de gebruiksnormen van de Msw in 2007.
    
    Bij brief van 18 juni 2009 heeft eiser een zienswijze ingediend.
    
    Bij besluit van 17 december 2009 (primair besluit) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 32.211,50.
    
    Op 28 december 2009 heeft eiser hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    Op 22 maart 2010 is een hoorzitting belegd waar de bezwaren mondeling zijn toegelicht.
     
    Bij brief van 26 maart 2010 zijn van de zijde van eiser nadere documenten ingebracht.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
    
    2.2 Eiser heeft in beroep in de eerste plaats verwezen naar hetgeen hij in de bezwaarfase heeft aangevoerd. Voorts heeft eiser, samengevat, aangevoerd dat hij van mening blijft dat verweerder ten onrechte de door eiser in Zeeland gehuurde landbouwgrond buiten beschouwing heeft gelaten bij de vraag of de gebruiksnorm al dan niet is overschreden. Immers, door middel van de civielrechtelijke overeenkomst met Flora Partners B.V. had eiser de feitelijke en exclusieve beschikkingsmacht over de betreffende landbouwpercelen. Dat eiser die gronden uiteindelijk niet heeft bewerkt, beweid of bemest, doet daar niet aan af. Overigens was eiser niet bekend dat een zekere Van Eenennaam de grond gebruikte. Mede gelet op het voorgaande blijft eiser van mening dat hem geen verwijt gemaakt kan worden. Tenslotte blijft eiser van mening dat het niet toepassen van derogatie niet voor andere dan de Zeeuwse percelen geldt. Verweerder beroept zich in dat kader ten onrechte op de Memorie van Toelichting. Derogatie is uitgewerkt in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet en de wettekst is bepalend, aldus eiser.
    
    
      2.3 Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Msw wordt – voor zover relevant - verstaan onder: 
      i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
      m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
    
    
    Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
      Ingevolge artikel 8 van de Msw geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      a.	de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      b.	de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      c.	de fosfaatnorm voor meststoffen.
    
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Msw is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    
      Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen kan worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling. 
      De hier bedoelde regeling is de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (URM).
    
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Msw is de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Msw is de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond 105 kilogram fosfaat in 2007.
    
    
      Ingevolge artikel 57, eerste lid, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete in geval van overtreding van artikel 7:
      a.	€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke 	meststoffen is overschreden, vermeerderd met
      b.	€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
      c.	€ 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel acht, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
    
    
    Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 geldt voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
    
    Het derde lid van dit artikel bepaalt dat indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 geldt voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
    
    Ingevolge artikel 59 van de Msw legt verweerder een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is (hardheidsclausule).
    
    2.4  Verweerder heeft aan eiser een boete opgelegd ten bedrage van € 32.211,50 wegens het overtreden van de gebruiksnormen van de Msw in 2007. Nu de boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter, dient de rechtbank het bestreden besluit vol te toetsen. 
    
    2.5 Het geschil spitst zich toe op de vraag of de twee percelen landbouwgrond in Veere, Zeeland, met een gezamenlijke oppervlakte van 6 hectare, meegerekend moeten worden bij het bedrijf van eiser.
    
    
      Daarvoor dient beoordeeld te worden of sprake is van “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond”. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het hier gaat om een feitelijk criterium, zodat bepalend is of sprake is van landbouwgrond die feitelijk bij het bedrijf van eiser in gebruik was. Voorts is van belang of eiser de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen in het kader van de normale bedrijfsvoering.
      De rechtbank constateert dat eiser heeft erkend dat hij op de Zeeuwse percelen in 2007 geen gewassen heeft geteeld, mest heeft gebruikt of vee heeft geweid. Hij heeft naar eigen zeggen een bedrijfsmatige keuze gemaakt om de percelen dat jaar niet te gebruiken. Voorts constateert de rechtbank dat van de betaling van een pachtsom niet is gebleken. Ook is niet betwist dat eiser in 2007 niet bij de Zeeuwse percelen aanwezig is geweest.
    
    
    Gelet op het voorgaande, plus het feit dat verweerder heeft geconstateerd dat een derde - de maatschap Van Eenennaam uit Grijpskerke - de gronden heeft gebruikt om snijmaïs te telen, is de rechtbank van oordeel dat van enige daadwerkelijke beschikkingsmacht van eiser ten aanzien van de Zeeuwse percelen niet is gebleken. Eiser had de percelen niet in gebruik en had kennelijk ook geen feitelijke zeggenschap over de percelen. Het feit dat eiser een grondgebruikersverklaring had, maakt dat niet anders. Overigens heeft die verklaring slechts een beperkte strekking: niet om op de grond te telen, maar om de grond mee te laten tellen conform de “Regeling landbouwgrond en natuurterrein Meststoffenwet”. 
    
    De rechtbank concludeert dat verweerder de Zeeuwse percelen terecht niet heeft meegerekend bij het bedrijf van eiser en op goede gronden is uitgegaan van een bedrijfsoppervlakte van 31,93 hectare.
    
    2.6 Voorts is van belang of eiser heeft voldaan aan de voorwaarden om een verhoogde gebruiksnorm, als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Msw, in het kader van derogatie, te mogen toepassen. Te dien aanzien overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder toegelicht dat eisers bedrijf op zichzelf voldeed aan de voorwaarden voor derogatie, maar dat het bedrijf niet voldeed aan de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg dierlijke mest per hectare in het jaar 2007. De gebruiksruimte van het bedrijf, uitgaande van 31,93 ha landbouwgrond en 250 kg stikstof, zou voor dierlijke meststoffen 7982,5 kilogram zijn. Er is echter een gebruik geconstateerd van 9384 kg. Daarom is geen verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen toegepast. 
    
    
      De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat voor derogatie geen aanleiding is. 
      Daarom geldt voor eisers bedrijf op grond van artikel 9, eerste lid, van de Msw de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de Msw, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      Overigens is op eisers bedrijf niet alleen de norm voor dierlijke meststoffen, maar ook de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatnorm voor meststoffen overschreden.
      Vanwege de overtredingen van de drie gebruiksnormen van artikel 7 juncto 8 van de Msw heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 32.211,50. 
    
    
    2.7 Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij van mening blijft dat hem geen verwijt gemaakt kan worden van de overtredingen. Volgens eiser is er daarom aanleiding om de boete te matigen tot een symbolisch bedrag. In dat kader heeft eiser gewezen op het ontbreken van milieuhygiënisch nadeel en het feit dat de overtredingen zeer nauw samenhangen met elkaar (de drie gebruiksnormen). Bovendien heeft eiser erop gewezen dat de 13-wekentermijn door verweerder ruimschoots is overschreden.
    
    
      In de Memorie van Toelichting is toegelicht dat in verband met de rechtszekerheid, de voorkoming van geschillen over het toegepaste boetetarief en de noodzaak van het stellen van effectieve, afschrikkende sancties, voor het stelsel van gebruiksnormen het tarief van de boete in de wet zelf wordt vastgelegd. 
      Het uitgangspunt bij artikel 57 Meststoffenwet is dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naar mate de overschrijding groter is. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, p. 125-126). 
    
    
    De rechtbank ziet in hetgeen eiser in dit kader naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat eiser de overtredingen niet kan worden verweten. Evenmin is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder met toepassing van artikel 59 van de Msw van boeteoplegging had behoren af te zien of een lagere boete op had moeten leggen.
    
    De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder op goede gronden heeft besloten tot handhaving van de opgelegde bestuurlijke boete.
    
    2.8 Het beroep wordt ongegrond verklaard. Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling. 
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, en door deze en mr. M.A. de Rooij, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, postbus 20021 te 2500 EA ’s-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: