ECLI:NL:RVS:2011:BP7183, Raad van State, 09-03-2011, 201006393/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2009 heeft de minister [appellant] in kennis gesteld van mededelingen in de zin van artikel 13 van de Wet veiligheidsonderzoeken, inhoudende dat er onvoldoende waarborgen zijn om zijn Personnel Security Clearance op NATO SECRET niveau te handhaven, en de clearance van [appellant] ingetrokken.

201006393/1/H3.
      Datum uitspraak: 9 maart 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 mei 2010 in zaak nr. 09/4436 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 april 2009 heeft de minister [appellant] in kennis gesteld van mededelingen in de zin van artikel 13 van de Wet veiligheidsonderzoeken, inhoudende dat er onvoldoende waarborgen zijn om zijn Personnel Security Clearance op NATO SECRET niveau te handhaven, en de clearance van [appellant] ingetrokken.
    
    Bij besluit van 31 augustus 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 mei 2010, verzonden op 27 mei 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 augustus 2010.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft toestemming verleend, als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. Eckhardt, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende treffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 87, eerste lid, van de Wiv blijft in bestuursrechtelijke procedures inzake de toepassing van deze wet of de Wet veiligheidsonderzoeken waarbij de minister door de rechtbank ingevolge artikel 8:27, 8:28 of 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht wordt verplicht tot het verstrekken van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken, artikel 8:29, derde tot en met vijfde lid, van die wet buiten toepassing. Indien de minister de rechtbank meedeelt dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken, kan de rechtbank slechts met toestemming van de andere partijen mede op grondslag van die inlichtingen of stukken uitspraak doen. Indien de minister het verstrekken van inlichtingen of het overleggen van stukken weigert, blijft artikel 8:31 van de Awb van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken kan de minister, naar aanleiding van een verzoek van een andere mogendheid of van een volkenrechtelijke organisatie dat wordt gedaan in verband met de door die mogendheid of volkenrechtelijke organisatie gehanteerde beveiligingsmaatregelen, over een in dat verzoek aangeduide persoon mededelingen doen.
    
    Ingevolge het tweede lid worden de mededelingen, bedoeld in het eerste lid, slechts gedaan over personen die de Nederlandse nationaliteit bezitten dan wel, indien zij een andere nationaliteit bezitten, die in Nederland verblijven of daar recentelijk verblijf gehouden hebben. De desbetreffende personen worden schriftelijk in kennis gesteld van de zakelijke inhoud van deze mededelingen. Deze kennisgeving geldt als een beschikking.
    
    Ingevolge het derde lid wordt, indien de minister voornemens is mededelingen als bedoeld in het eerste lid te doen, ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) een veiligheidsonderzoek ingesteld, mits de betrokkene daarmee schriftelijk heeft ingestemd.
    
    Ingevolge het vierde lid omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of de veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende mogendheid of volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
    
    […]
    
    d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.
    
    Ingevolge het vijfde lid bevatten de mededelingen, bedoeld in het eerste lid, de conclusies die uit het ingestelde veiligheidsonderzoek kunnen worden getrokken, dan wel de vaststelling dat het onderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om op basis daarvan conclusies te kunnen trekken of dat de betrokken persoon niet heeft ingestemd met het instellen van een veiligheidsonderzoek.
    
    De NAVO heeft criteria opgesteld voor de afgifte, revalidatie en intrekking van een clearance en deze neergelegd in de Directive on Personnel Security (hierna: de Directive). Tussen partijen is niet in geschil dat deze Directive voor de minister als toetsingskader in dezen geldt. Voor zover in deze Directive wordt gesproken over een NSA, wordt hiermee bedoeld de National Security Authority, het bestuursorgaan dat ingevolge artikel 2 van de Directive, in samenhang met de nationale wet- en regelgeving, bevoegd is om een clearance te verlenen. De clearance wordt in de Directive aangeduid met "PSC". De classificaties NATO CONFIDENTIAL en NATO SECRET worden aangeduid met "NC" en "NS".
    
    Artikel 3 luidt:
    
    NSAs or other competent national authorities are responsible for
    
    a. carrying out security investigations on their nationals / citizens, and other persons within their jurisdiction, who require access to information classified NC or above, and for determining whether a PSC should be granted, denied or revoked. Standards of investigation shall be in accordance with the national investigative practices of NATO nations, but in no case shall these standards be lower than those prescribed in paragraphs 7 to 10 below;
    
    […].
    
    Artikel 8 luidt:
    
    Although the criteria apply to the individual being cleared, where appropriate and in accordance with national legislation, a spouse's, cohabitant's or close family member's character, conduct and circumstances may also be relevant and should be taken in account when considering an individual's eligibility for clearance.
    
    Artikel 9 luidt:
    
    The criteria shall be applied to determine if an individual or his spouse, co-habitant, and where appropriate and in accordance with national family legislation, close family member:
    
    […]
    
    e. has deliberately withheld, misrepresented or falsified information of significance, particularly of a security nature, or has deliberately lied in completing the personnel security form or during the course of a security review;
    
    f. has been convicted of a criminal offence, or offences indicating habitual criminal tendencies; or has serious financial difficulties or unexplained affluence; […].
    
    Artikel 12 luidt:
    
    The following requirements may also be relevant to the assessment of NC and NS clearances, where they are compliant with national rules and legislation:
    
    a. financial status - information shall be sought on the individual's finances in order to assess any vulnerability to foreign or domestic pressure due to serious financial difficulties, or to discover any unexplained affluence;
    
    […].
    
    Artikel 14 luidt:
    
    The NSA or competent national authority shall consider all available information in order to determine whether a PSC shall be granted or not. It should be noted that indications of potential vulnerability to pressure (e.g. debts or the potential vulnerability of a spouse/cohabitant/close family member) need not be a reason to deny clearance if the subject's loyalty, trustworthiness and reliability are undisputed. The NSA or competent national authority shall assess the risks associated with each case in order to determine whether a clearance may be granted.
    
    Artikel 22 luidt:
    
    Procedures shall be established to ensure that if adverse information becomes known concerning an individual, a determination shall be made by the individual's parent NSA as to whether he shall continue to hold a PSC. In cases where individuals are considered to represent an unacceptable security risk, their PSC shall be withdrawn and the individuals shall be excluded from access to NATO classified information and from positions where they might endanger security. When the PSC is withdrawn for an individual seconded to, or directly hired by, a NATO civil or military body, a certificate revoking the PSC shall be issued to the NATO body by the parent NSA.
    
    2.2. De minister heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit genomen na het uitvoeren van een veiligheidsonderzoek door de AIVD. De minister heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat de financiële situatie van [appellant], gelet op de hoogte van zijn schulden, zijn gedragingen omtrent het aflossen van schulden en het gebrek aan inzicht in de lopende financiën, zich niet verhoudt met de verantwoordelijkheden die mogen worden verwacht van een persoon in een functie als die van [appellant]. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de relatie van [appellant] en zijn echtgenote een instabiele factor is, waardoor hij niet op korte termijn in staat zal zijn om zijn financiële problemen adequaat op te lossen. Voorts heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat uit het veiligheidsonderzoek naar voren komt dat [appellant] niet eerlijk is over bepaalde gebeurtenissen, hetgeen onder meer blijkt uit het feit dat hij geen eenduidige verklaringen heeft afgelegd over die gebeurtenissen. Daarnaast heeft de minister aan het besluit ten grondslag gelegd dat [appellant] zich meerdere malen heeft onttrokken aan de op hem van toepassing zijnde regelgeving. Dit alles samengenomen concludeert de minister dat er gedragingen en omstandigheden zijn waardoor niet buiten twijfel is dat [appellant] onder alle omstandigheden weerstand zal kunnen bieden aan de verleiding de gevoelige informatie waarmee hij in zijn functie in aanraking komt te gelde te maken. Daarom zijn er onvoldoende waarborgen dat hij de uit zijn NATO-functie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen, aldus de minister.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het eerlijke karakter van de procedure wordt aangetast doordat een gedeelte van de aan de besluiten ten grondslag liggende stukken voor hem niet kenbaar is. Hij voert aan dat het hierdoor voor hem niet mogelijk is om op adequate wijze te reageren op de informatie die is opgenomen in die stukken, terwijl de minister op basis van die stukken heeft geconcludeerd dat zijn betrouwbaarheid niet onomstreden is.
    
    2.3.1. De Afdeling stelt vast dat de motivering van de besluiten in afdoende mate haar grondslag vindt in de stukken waarop geen geheimhouding is toegepast en die derhalve voor [appellant] kenbaar zijn. Van deze niet-geheime stukken maakt onder meer een bewerkte versie van het rapport van het veiligheidsonderzoek deel uit. Dat aan de besluiten ter nadere onderbouwing tevens geheimgehouden stukken ten grondslag zijn gelegd, leidt daarom niet tot het oordeel dat [appellant] niet kan opkomen tegen de feiten en omstandigheden die in de besluiten zijn opgenomen en die hebben geleid tot de conclusie dat zijn betrouwbaarheid niet onomstreden is. In dat licht is de geheimhouding van een gedeelte van de stukken in het belang van de bescherming van bronnen en werkwijzen van de AIVD, hetgeen tevens noodzakelijk is voor het in het belang van de nationale veiligheid verrichten van de taken van de AIVD, gerechtvaardigd. Het voorgaande in samenhang bezien, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het recht op een eerlijk proces in dit geval is geschonden. Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan het feit dat hij in strijd met artikel 4:8 van de Awb niet in de gelegenheid is gesteld om voorafgaand aan het besluit van 16 april 2009 zijn zienswijze naar voren te brengen. Hij voert aan dat hij door het naar voren brengen van een zienswijze het nemen van het voor hem negatieve besluit had kunnen voorkomen, zodat hij door de schending van de hoorplicht is benadeeld.
    
    2.4.1. Niet in geschil is dat [appellant] voorafgaand aan het besluit van 16 april 2009 niet in de gelegenheid is gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen. In de bezwaarprocedure heeft echter een hoorzitting plaatsgevonden, alwaar [appellant] en zijn gemachtigde ook zijn verschenen en zijn gehoord. Door het horen in bezwaar is de schending van artikel 4:8 van de Awb genoegzaam hersteld. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat hij desondanks door deze schending in zijn belangen is geschaad. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat het door de minister verrichte onderzoek onzorgvuldig is. Volgens [appellant] is het onderzoek wel onzorgvuldig, omdat het met name bestaat uit een zeven uren durend gesprek tussen hem en een medewerker van de AIVD. Dat na dat gesprek nog een gesprek van één uur en een gesprek van twee uur zijn gevolgd, doet aan de onzorgvuldigheid niet af, omdat hij in die gesprekken juist te kennen heeft gegeven dat hij tijdens het eerste gesprek erg in de war is geraakt van de genoemde feiten en omstandigheden waarover van hem uitleg werd verwacht. Tevens voert hij aan dat hij in een telefoongesprek te kennen heeft gegeven dat hij bij het eerste gesprek verward en moe was en dat hij een aantal zaken nogmaals wilde toelichten.
    
    2.5.1. [appellant] heeft zijn stelling dat hij te kennen heeft gegeven dat hij bij het eerste gesprek verward en moe was, eerst in hoger beroep naar voren gebracht en op geen enkele wijze onderbouwd. Verder valt niet in te zien dat [appellant] in het tweede en derde gesprek onvoldoende de gelegenheid zou hebben gehad om zaken nader toe te lichten. Derhalve faalt dit betoog.
    
    2.6. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat niet deugdelijk is gemotiveerd dat zijn loyaliteit en betrouwbaarheid niet onomstreden zijn.
    
    Hij voert aan dat de rechtbank de minister ten onrechte volgt in diens uitleg van artikel 14 van de Directive. Volgens hem volgt uit deze bepaling dat de minister zijn financiële situatie en zijn relatie niet in de besluitvorming mocht betrekken, omdat zijn loyaliteit en betrouwbaarheid juist binnen zijn werkkring onomstreden waren. Dat zijn relatie als niet-stabiel wordt gekwalificeerd, is bovendien gebaseerd op niet-objectiveerbare waardeoordelen, aldus [appellant].
    
    Dat hij over bepaalde gebeurtenissen geen eenduidige verklaringen heeft afgelegd, mag volgens hem niet bijdragen aan de conclusie omtrent de betrouwbaarheid, aangezien hij meerdere malen te kennen heeft gegeven dat hij als een verstrooid persoon kan overkomen en dat hij in latere verklaringen zaken naar voren heeft gebracht waarover hij eerder niet wilde spreken.
    
    Voorts betwist [appellant] dat hij eerst na het veiligheidsonderzoek serieus werk heeft gemaakt van het verminderen van zijn schulden.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 14 van de Directive behoeven aanwijzingen voor mogelijke kwetsbaarheid ten aanzien van uitgeoefende druk, zoals het hebben van schulden en mogelijke kwetsbaarheid van een echtgenote, geen reden te zijn om een clearance te weigeren indien de loyaliteit en betrouwbaarheid van betrokkene onomstreden zijn. De kern van de beoordeling, welke ingevolge de nationale regelgeving aan de minister is, bestaat derhalve uit de vraag of de loyaliteit en betrouwbaarheid onomstreden zijn. Dat de NATO, naar hij stelt, niet te kennen heeft gegeven aan zijn loyaliteit en betrouwbaarheid te twijfelen, maakt daarom niet dat daarmee zijn loyaliteit en betrouwbaarheid onomstreden zijn. Bovendien zijn de financiële situatie en de relatie niet de enige omstandigheden op grond waarvan de minister tot zijn standpunt is gekomen. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant]s financiële situatie en zijn relatie in de besluitvorming mochten worden betrokken.
    
    De minister heeft zijn standpunt dat de relatie tussen [appellant] en zijn echtgenote niet stabiel is, gebaseerd op diverse feiten. Het betreft onder meer het feit dat hij in 2007 gedurende een half jaar een buitenechtelijke relatie heeft gehad, waarover hij te kennen heeft gegeven dat de vrouw met wie hij een relatie had, beter bij hem paste dan zijn echtgenote, en dat deze periode een leuke periode in zijn leven was. Verder gaat het om het feit dat er in de aan het veiligheidsonderzoek voorafgaande jaren diverse malen geweldsincidenten hebben plaatsgevonden tussen [appellant] en zijn echtgenote. Daarnaast gaat het om het feit dat [appellant] eenmaal problemen heeft ondervonden bij het binnenkomen van de Verenigde Staten, hetgeen werd veroorzaakt door een zogenoemde 'restraining order' die de politie op verzoek van zijn echtgenote had uitgevaardigd. Gelet op deze feiten is het standpunt van de minister, anders dan [appellant] betoogt, niet slechts gebaseerd op niet-objectiveerbare waardeoordelen. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister, gelet op voormelde feiten, de relatie van [appellant] in redelijkheid als niet-stabiel heeft kunnen aanmerken. De rechtbank heeft verder terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de niet-stabiele relatie het oplossen van de financiële problemen bemoeilijkt.
    
    2.6.2. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet eenduidig heeft verklaard over een verzoek om een zogenoemde 'home leave', een aanklacht vanwege huiselijk geweld, een naamswijziging van zijn vorige echtgenote en moeilijkheden omtrent zijn stiefdochter. Nog daargelaten dat [appellant] eerst in hoger beroep naar voren heeft gebracht dat dit wordt veroorzaakt door zijn verstrooidheid, is deze stelling onvoldoende om de verschillen in de afgelegde verklaringen te kunnen duiden. Daarbij is van belang dat de verklaringen geen betrekking hebben op onbeduidende of alledaagse omstandigheden en dat de verschillen tussen de verklaringen niet slechts details betreffen.
    
    Anders dan [appellant] aanvoert, is hem bovendien niet tegengeworpen dat hij eerst later meer heeft verklaard over bepaalde gebeurtenissen. Dat [appellant] in latere verklaringen meer heeft gezegd over bepaalde gebeurtenissen, verklaart echter niet dat deze verklaringen op onderdelen in strijd zijn met eerder afgelegde verklaringen over dezelfde gebeurtenissen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich mede op grond van deze afwijkende verklaringen op het standpunt mocht stellen dat [appellant]s betrouwbaarheid niet onomstreden is. Daarbij kan in het midden blijven of hij, zoals de rechtbank heeft overwogen, ter zitting wederom een andere verklaring heeft gegeven over het huiselijk geweld.
    
    2.6.3. Omtrent het verminderen van de schulden heeft [appellant] in zijn bezwaarschrift vermeld dat het bezoek van een medewerker van de AIVD in het kader van het veiligheidsonderzoek hem in zekere zin wakker heeft geschud en dat hij sindsdien preciezer is geworden op financieel gebied. Ter illustratie daarvan heeft hij bij het bezwaarschrift een aflossingsplan gevoegd. Verder is in het verslag van de hoorzitting in bezwaar vermeld dat [appellant] te kennen heeft gegeven dat hij zijn schulden adequater zou hebben aangepakt indien hij eerder op de noodzaak daarvan was gewezen en dat hij de laatste acht maanden goed bezig was met het aflossen van schulden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] eerst na het veiligheidsonderzoek serieus werk heeft gemaakt van het verminderen van zijn schulden en dat de periode die sinds het veiligheidsonderzoek is verstreken te kort is om te concluderen dat de financiële situatie geen risico meer is voor de loyaliteit en betrouwbaarheid van [appellant]. Dat hij zijn schulden heeft gemeld bij de personeelsafdeling van zijn werk en om hulp en begeleiding heeft verzocht, is geen grond voor een ander oordeel, nu daarmee niet aannemelijk is gemaakt dat de schulden ook daadwerkelijk in betekenende mate werden afgelost.
    
    2.6.4. Gelet op het voorgaande is in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de loyaliteit en betrouwbaarheid van [appellant] niet onomstreden zijn. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.7. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat geen juiste belangenafweging heeft plaatsgevonden. Hij voert daartoe aan dat het intrekken van de clearance bijzonder schadelijk is voor zijn reputatie op zijn specifieke werkterrein.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. Door het intrekken van de clearance kan [appellant] zijn functie bij de NATO niet meer vervullen. Dit gevolg is inherent aan het systeem van de Wet veiligheidsonderzoeken en van de Directive. Dat door het niet meer kunnen vervullen van een functie een reputatie kan worden aangetast, moet worden geacht in die regelgeving te zijn verdisconteerd. De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2008 in zaak nr. 200705784/1, terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Nu bovendien de veiligheidsbelangen die de Wet veiligheidsonderzoeken en de Directive beogen te beschermen zeer zwaarwegend moeten worden geacht, is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de belangen van [appellant] niet voldoende in de besluitvorming zijn betrokken.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Hardeveld
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2011
    
    312-640.