ECLI:NL:RBSHE:2007:BB0184, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 28-06-2007, Awb 05/3640
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2007-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanvraag voor vergoedingen van voorzieningen betreffende onderhoud van de onderwijshuisvestingen.
        Verweerder is van mening dat de kosten technische ondersteuning' behoren tot kosten van administratie, beheer en bestuur welke door het Rijk worden vergoed. De tekst van de WPO, noch de tekst van de de programma van eisen geven hieromtrent uitsluitsel. In de voorlichtingsbrochure van 25 september 2004 van de jaarlijks vastgestelde ministeriële regeling houdende uitvoering van artikel 113 WPO wordt wel een nadere invulling van deze begrippen gegeven. De rechtbank overweegt dat voor de uitleg van de begrippen administratie, beheer en bestuur bij de voorlichtingsbrochure aansluiting gezocht moet worden en niet bij hetgeen in het eindadvies van de werkgroep Londo is vermeld. Evenmin kan de voorlichtingsbrochure een antwoord geven op de vraag of de in geding zijnde kosten al dan niet behoren tot de kosten van administratie, beheer en bestuur. De rechtbank zoekt daarom aansluiting bij het wettelijk systeem dat ervan uitgaat dat de kosten van administratie, beheer en bestuur behoren tot de binnenkant van het schoolgebouw. De kostenpost 'technische ondersteuning' is evenwel dermate verweven met de kosten die ten behoeve van de 'buitenkant' van de schoolgebouwen zijn gemaakt, dat deze door het gemeentebestuur dienen te worden vergoed.
        Volgt gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit.

RECHTBANK ‘s-HERTOGENBOSCH
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: Awb 05/3640 
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank d.d. 28 juni 2007
    
    inzake
    
    
      Stichting Primair Onderwijs Peelraam,
      te Wanroij,
      eiseres,
      gemachtigde R.P.H. Andriolo,
    
    
    tegen
    
    
      de raad van de gemeente Sint Anthonis,
      verweerder, 
      gemachtigden M.G.H. Wijdeven en T.M.L. Venhuizen.
    
    
    
    
    Procesverloop
    
    Op 13 december 2004 heeft verweerder het ‘Programma voorzieningen huisvesting onderwijs 2005’ (hierna: het Programma) vastgesteld.
    
    Het hiertegen door Stichting Basisonderwijs Goser ingediende bezwaar is door verweerder bij besluit van 26 september 2005 ongegrond verklaard, waarbij het besluit van 13 december 2004 is gehandhaafd.  
    
    Stichting Basisonderwijs Goser heeft op 7 november 2005 tegen het besluit van 26 september 2005 beroep ingesteld. De zaak is behandeld ter zitting van 7 september 2006, alwaar Stichting Basisonderwijs Goser zich heeft doen vertegenwoordigen door haar  gemachtigde R.P.H. Andriolo, bijgestaan door M.M.L. van Tienen. Namens verweerder zijn verschenen diens gemachtigden. 
    
    Op 11 oktober 2006 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat zij besloten heeft om het onderzoek te heropenen. 
    
    Bij schrijven van 12 maart 2007 heeft de gemachtigde van eiser c.q. Stichting Basisonderwijs Goser aan de rechtbank laten weten dat de procedure wordt voortgezet door eiseres als  rechtsopvolger van Stichting Basisonderwijs Goser.
    
    Op 5 april 2007 is de zaak wederom ter zitting van de rechtbank behandeld. Ter zitting zijn wederom gemachtigden van partijen verschenen.   
    
    
    
    Overwegingen 
    
    1. 	In geschil is de in bezwaar gehandhaafde weigering de door eiseres geraamde kosten van technische ondersteuning te vergoeden, zulks als onderdeel van de kosten van onderhoudsvoorzieningen voor alle basisscholen binnen verweerders gemeente. 
    
    
      2. 	Op 29 januari 2004 heeft eiseres ten behoeve van de onder haar ressorterende basisscholen van de gemeente Sint Anthonis bij verweerder aanvragen ingediend voor vergoedingen van voorzieningen betreffende onderhoud van de onderwijshuisvestingen. Eiseres heeft in dat verband aangegeven dat onder de door haar in het kader van de kostenraming opgegeven post ‘technische ondersteuning’ de volgende werkzaamheden vallen:
      ‘Opstellen technische omschrijving (bestek) met bijbehorende tekeningen.
      Verzorgen van de aanbesteding,
      Controleren van werktekeningen aan de hand van bestek en bestektekeningen.
      Bewaken van benodigde informatie zoals tekeningenproductie, bemontering etc.
      Beperkt toezicht houden op kwaliteit van de uitvoering.
      Signaleren afwijkingen en meer- en minderwerken.
      Voeren van besprekingen met aannemers, onderaannemers etc.
      Verzorgen van de eindoplevering (proces verbaal maken).’
      De werkzaamheden waarop deze kostenpost betrekking heeft betreffen respectievelijk het vervangen onder meer dakbedekking, golfplaten, een erfafscheiding, houten delen van een berging, gootbetimmering en boeiboorden van diverse basischolen.
    
    
    3. 	Verweerder heeft bij alle basisscholen van eiseres deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking gebracht, zulks op grond van de motivering dat deze kostenpost geen voorziening betreft als genoemd in artikel 2 van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Sint Anthonis 2004 (hierna: de Verordening). De voorzieningen die wel ten gunste van eiseres in het Programma zijn opgenomen hebben nagenoeg uitsluitend betrekking op de componenten onderhoud aan het gebouw en terrein, alsmede op aanpassingen wegens onderwijskundige vernieuwingen. Eiseres heeft haar beroep uitsluitend gericht verweerders weigering om bovengenoemde kosten van technische ondersteuning te vergoeden.
    
    4. 	Het wettelijk kader luidt alsvolgt.
    
    Van toepassing zijn de Wet op het primair onderwijs, Stb.1998,495, (WPO) en de Verordening, op 29 maart 2004 vastgesteld door de raad der gemeente Sint Anthonis. 
    
    Ingevolge artikel 91, eerste lid, van de WPO draagt de gemeenteraad ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling. Hij behandelt daarbij de door de gemeente in stand gehouden scholen en de niet door de gemeente in stand gehouden scholen op gelijke voet.
    
    
      Ingevolge artikel 92, eerste lid, van de WPO worden voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
      a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
      1°. nieuwbouw, een  bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
      2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
      3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
      b. voorzieningen, bestaande uit:
      1°. aanpassingen met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
      2°. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk;
      c. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
    
    
    
      Ingevolge artikel 100, eerste lid, van de WPO wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
      a. de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 92,
      (…).
    
    
    Ingevolge artikel 102, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht
    
    
      Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van de Verordening, dat een uitwerking bevat van artikel 92 WPO, wordt onder een voorziening in de huisvesting onder meer verstaan onderhoud aan gebouwen voor basisonderwijs, bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage I. 
      Ingevolge punt I-1 van deze bijlage bestaat de voorziening onderhoud, voorzover hier van belang, uit onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw, voorzover omschreven in het bijbehorende overzicht ‘Activiteiten die behoren tot het onderhoud’. Kosten als thans in geschil zijn, zo stelt de rechtbank vast, niet uitdrukkelijk in dit overzicht opgenomen. 
    
    
    Ingevolge artikel 134, eerste lid, van de WPO, voorzover hier van belang, vergoedt het Rijk jaarlijks aan het bevoegd gezag de kosten van de materiële instandhouding waarop de programma's van eisen, bedoeld in artikel 114 betrekking hebben. De kosten van administratie, beheer en bestuur vallen onder het programma van eisen, vermeld in artikel 114, aanhef en onder e, WPO. 
    
    
      Ingevolge artikel 113, eerste lid, van de WPO worden bij ministeriële regeling eenmaal in de vijf jaar voor 1 oktober programma's van eisen vastgesteld die de grondslag vormen voor de bekostiging van de voorzieningen, bedoeld in het derde lid. De programma's van eisen gelden voor de vijf jaar volgend op het jaar waarin de vaststelling dient plaats te vinden. (…)
      Elk programma van eisen omvat:
      a. een omschrijving van de in aanmerking genomen componenten waaruit de voorzieningen zijn opgebouwd,
      b. de daarvoor noodzakelijk geachte bedragen en
      c. de wijze waarop de voor elke voorziening vast te stellen bekostiging wordt berekend.
      Ingevolge artikel 113, derde lid, van de WPO, worden programma's van eisen, onverminderd artikel 118, vastgesteld voor de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van de scholen, daaronder niet begrepen de ruimten voor het onderwijs in lichamelijke oefening.
      Ingevolge artikel 113, vierde lid, van de WPO, worden bij ministeriële regeling jaarlijks voor 1 oktober de overeenkomstig het zesde lid, aangepaste bedragen vastgesteld. De aldus vastgestelde bedragen zijn de definitieve bedragen, geldend voor het jaar volgend op het jaar waarin de vaststelling dient plaats te vinden.
      Ingevolge artikel 113, vijfde lid, kan Onze minister bij de vaststelling van de ministeriële regeling, bedoeld in het vierde lid, wijzigingen in de programma's van eisen aanbrengen indien de toestand van 's Rijks schatkist of onderwijskundige ontwikkelingen dat noodzakelijk maken. Aan de eerste volzin kan slechts toepassing worden gegeven indien de ministeriële regeling, bedoeld in het vierde lid, voor de in dat lid bedoelde datum wordt vastgesteld.
    
    
    
      5. 	Verweerder is van mening dat - kort samengevat - de in geding zijnde kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen, om reden dat zij behoren tot de kosten van administratie, beheer en bestuur, welke door het Rijk rechtstreeks aan het bevoegd gezag worden vergoed. 
      Volgens verweerder heeft moet - op basis van de uitgangspunten van het Programma van eisen voor het jaar 1997, alsmede op basis van het eindadvies van de werkgroep Londo - geconcludeerd worden dat met de inwerkingtreding van de Wet decentralisatie huisvestingsvoorzieningen en de vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel Londo het programma van eisen administratie, beheer en bestuur na de inwerkingtreding van laatstgenoemde wet niet een andere, beperkter inhoud heeft gekregen.
      Verweerder vindt blijkens het bestreden besluit steun voor zijn standpunt in bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ingewonnen informatie, alsmede in een uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 22 maart 2003 en een besluit van de commissie ter behandeling van administratieve geschillen ingevolge de onderwijswetgeving van de provincie Noord-Brabant van 18 april 1995, die zich naar de mening van verweerder lenen voor toepassing op de onderhavige zaak. 
    
    
    
      6. 	Eiseres heeft hiertegen - hier samengevat en hier van belang - het navolgende aangevoerd. 
      Volgens eiseres betreft de post technische ondersteuning een kostenpost die onlosmakelijk met de in het Programma opgenomen huisvestingsvoorzieningen is verbonden. Verweerder heeft deze kosten dan ook ten onrechte in het huisvestingsoverzicht opgenomen, terwijl voor deze kosten helemaal geen (afzonderlijke) huisvestingsaanvraag is ingediend. Nu van een huisvestingsaanvraag geen sprake is, kan ook geen van de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 100 WPO hierop van toepassing worden verklaard. 
      Naar de mening van eiseres maken de thans in geding zijnde kosten deel uit van de feitelijke kosten die voor het op voldoende kwaliteitsniveau en technisch verantwoord realiseren van de goedgekeurde voorzieningen zullen moeten worden gemaakt. Volgens eiseres dienen deze kosten te worden gedragen door de gemeentes, ook in het geval waarbij een schoolbestuur de uitvoering van deze activiteiten extern heeft uitbesteed. Eiseres benadrukt dat de in geding zijnde kosten de kostenpost bouwtoezicht en bouwbegeleiding regarderen, en hebben geen enkele relatie met (kosten van) onderhoudsplanning en bouwbeheer die betaalt moeten worden uit de vergoeding die behoren tot het programma van eisen voor administratie, beheer en bestuur. 
      Eiseres ziet steun voor deze visie in hetgeen de VNG dienaangaande op haar website in 2004 en 2005, laatstelijk geactualiseerd op 23 november 2004 en ook overigens door de VNG inmiddels verwijderd, heeft gepubliceerd.
      Ten aanzien van de door verweerder in het bestreden besluit  aangehaalde uitspraken is eiseres van mening dat deze zich niet lenen voor toepassing op de onderhavige zaak. Volgens eiseres heeft de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 22 maart 2003, registratienummer AWB 99/6816, slechts betrekking op kosten die verband houden met de huisvestingsaanvraag buitenonderhoud, waarvan overigens eiseres met de rechtbank ’s-Gravenhage van mening is dat deze betaalt moeten worden uit de vergoeding die behoren tot het programma van eisen voor administratie, beheer en bestuur. Overigens is eiseres van mening dat de rechtbank ten onrechte de ministeriële regeling inzake de jaarlijkse vaststelling van de programma’s van eisen inzake het bekostigingsstelsel basisonderwijs ondergeschikt heeft gemaakt aan het Eindadvies van de werkgroep Londo uit 1985.
      Eiseres heeft dienaangaande ook nog gewezen op de voorlichtingsbrochure bij deze ministeriële regelingen, die door het Ministerie jaarlijks beschikbaar wordt gesteld. Meer concreet heeft eiseres gewezen op de brochure van 25 september 2004 waarin wordt ingegaan op de programma’s van eisen voor het jaar 2005. Volgens eiseres geeft de in de brochure aangegeven specificatie van programma’s van eisen administratie, beheer en bestuur geen enkele aanleiding te veronderstellen dat kosten betreffende werkzaamheden behorende tot de component bouwtoezicht en bouwbegeleiding middels de programma’s van eisen rechtstreeks aan eiseres worden vergoed.
    
    
    7. 	De rechtbank overweegt het navolgende.
    
    8. 	Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of de in geding zijnde kosten al dan niet behoren tot de kosten van administratie, beheer en bestuur, die onder het programma van eisen vallen, en welke door het Rijk rechtstreeks aan het bevoegd gezag worden vergoed. 
    
    9. 	Noch de tekst van bovengenoemde wetten, noch de tekst van het programma van eisen bevatten een antwoord op deze vraag. 
    
    
      10. 	In de door eiseres aangehaalde en overgelegde voorlichtingsbrochure van 25 september 2004, behorende bij de Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, nr. PO/F-2004/43952, houdende uitvoering van artikel 113 van de WPO (hierna: de Brochure) wordt evenwel een nadere invulling gegeven aan de kosten van administratie, beheer en bestuur, te weten (p.25 van de Brochure ):
      a.	administratie: dit programma van eisen geeft een vergoeding voor de uitvoering van het normatieve takenpakket van de administratie. (…).
      b.	onderhoudsbeheer: dit programma van eisen geeft een vergoeding voor het opstellen en het jaarlijks activeren van een onderhoudsplanning inzake de noodzakelijke vervangingen op korte en lange termijn van het programma van eisen onderhoud (gebouw-, tuin-, en schoonmaakonderhoud).
      c.	beheer en bestuur: dit programma van eisen geeft een vergoeding voor het uitvoeren van het normatieve takenpakket voor bestuur en beheer. Dit takenpakket betreft de bestuursorganisatie, de interne en externe bestuurscontacten, de planning van het onderwijs, het materieel beheer en beleid, de zorg voor de kwaliteit van het onderwijs, het personeelsbeleid en het financieel beheer en beleid.
    
    
    
      11. 	Naar het oordeel van de rechtbank dient voor de invulling van de kosten van administratie, beheer en bestuur, zoals bedoeld in de programma’s van eisen, aansluiting te worden gezocht bij hetgeen daaromtrent in bovengenoemde ministeriële regeling, houdende uitvoering van artikel 113 van de WPO, is bepaald en daaruit voortvloeiend, bij de nadere invulling van deze kosten die door het Ministerie in de Brochure daaraan wordt gegeven. 
      Verweerder heeft dan ook bij de vraag of in geding zijnde kosten al dan niet behoren tot de kosten van administratie, beheer en bestuur ten onrechte doorslaggevende waarde heeft gehecht aan hetgeen in het eindadvies van de werkgroep Londo is vermeld. Eiseres heeft er in dit verband terecht op gewezen dat - vergeleken met het Londo-advies - de ministeriële regeling van recente datum is en bovendien, anders dan bij het advies van de Londo-werkgroep het geval is, een besluit betreft dat door de Minister zelf genomen is. Verweerder heeft dan ook zijn besluit op bezwaar ten onrechte doen steunen op de in bedoeld besluit aangehaalde uitspraken, die immers zijn gebaseerd op hetgeen in het eindadvies van de werkgroep Londo is verwoord.
    
    
    12. 	Hoewel eiseres terecht heeft betoogd dat uit de Brochure opgemaakt kan worden dat kosten uit voor het opstellen en het jaarlijks activeren van een onderhoudsplanning inzake de noodzakelijke vervangingen op korte en lange termijn van het programma van eisen onderhoud vergoed dienen te worden uit de rijksvergoeding administratie, bestuur en beheer, alsmede dat deze kosten niet de kostenpost betreffen zoals die hier in geding is, kan uit de Brochure niet afgeleid worden dat de onderhavige kosten van technische ondersteuning al dan niet als kosten van administratie, beheer en bestuur aangemerkt moet worden. Naar het oordeel van de rechtbank geeft derhalve de Brochure evenmin uitsluitsel omtrent de vraag of de in geding zijnde kosten al dan niet behoren tot de kosten van administratie, beheer en bestuur, die onder het programma van eisen vallen.
    
    13. 	Voor de beantwoording van deze vraag zal de rechtbank daarom aansluiting zoeken bij het wettelijk systeem, zoals dat in bovengenoemde wetten en het programma van eisen is neergelegd.
    
    14. 	Sedert de inwerkingtreding van de Wet decentralisatie onderwijshuisvestingsvoorzieningen, Stb. 1996,402, per 1 januari 1997 waarbij een splitsing is aangebracht tussen de bekostiging van - ruwweg - de binnenkant van het schoolgebouw (uit de rijksvergoeding aan het bevoegd gezag) en de buitenkant (uit door het gemeentebestuur ter beschikking te stellen middelen), is de rijksvergoeding voor de kosten van administratie, beheer en bestuur alleen bedoeld voor kosten die betrekking hebben op de binnenkant van het schoolgebouw. Een en ander is door verweerder in de Verordening overigens tot uitdrukking gebracht.
    
    
      15. 	De thans in geding zijnde kostenpost ‘technische ondersteuning’ is dermate verweven met de kosten die ten behoeve van de ‘buitenkant’ van de schoolgebouwen zijn gemaakt, dat deze door het gemeentebestuur dienen te worden vergoed.
      De rechtbank neemt hierbij uitdrukkelijk nog in aanmerking dat, zoals eiseres heeft betoogd, de in geding zijnde kosten deel uit maken van de feitelijke kosten die voor het op voldoende kwaliteitsniveau en technisch verantwoord realiseren van de goedgekeurde voorzieningen  zullen moeten worden gemaakt. Verweerder heeft zich aldus ten onrechte op het standpunt gesteld dat de in geding zijnde kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen, om reden dat zij behoren tot de kosten van administratie, beheer en bestuur, welke door het Rijk rechtstreeks aan het bevoegd gezag worden vergoed. 
    
    
    16. 	Gelet op het bovenstaande kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal op dit punt een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.  
    
    
      17. 	Gelet op de gegrondverklaring van het beroep, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De kosten zijn, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage, begroot op in totaal € 644,--, voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
      -	1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
      -	1 punt voor het verschijnen ter zitting;
      -	waarde per punt € 322,--;
      -	wegingsfactor: 1.
    
    
    18. 	Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerders gemeente aan eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te vergoeden.
    
    19. 	Mitsdien wordt beslist als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank
     
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	gelast verweerder aan eiseres te vergoeden het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 276,00;
      -	veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op 
      € 644,00;
      -	wijst de gemeente Sint Anthonis aan als de rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht dient te vergoeden.
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen als rechter in tegenwoordigheid van mr. A.F. Hooghuis als griffier en in het openbaar uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2007.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    Afschriften verzonden: