ECLI:NL:RBLEE:2005:AS6948, Rechtbank Leeuwarden, 11-02-2005, 04/709 BELEI
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2005-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verlaging loonkostensubsidie voormalige ID-banen tot 75%. Het gehanteerde criterium "instellingen die bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke doelstellingen" is onvoldoende duidelijk. Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom een school voor openbaar onderwijs niet een dergelijke instelling is. Onredelijke beleidsbepaling. Beroep gegrond.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    
    Reg.nr.: 04/709 BELEI
    
    Inzake het geding tussen
    
    
      de bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs (OPO) Smallingerland, gevestigd te Drachten, eiseres,   
      gemachtigde: mr. V.G.A. Kellenaar, werkzaam als juridisch adviseur bij de Vereniging van Openbare en Algemeen Toegankelijke Scholen (VOSABB) te Woerden,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland, verweerder,
      gemachtigde: mr. J.W. Boersma.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 10 mei 2004 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de ongegrondverklaring van het bezwaar gericht tegen het besluit van verweerder tot vermindering van de subsidie in de loonkosten per ID-medewerker in dienst van eiseres met ingang van 1 januari 2005.
    
    Tegen dit besluit is namens eiseres op 18 juni 2004 beroep ingesteld. 
    
    De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 23 november 2004. Namens eiseres zijn verschenen eerdergenoemde gemachtigde, vergezeld van J.H. Balkema, algemeen directeur OPO Smallingerland. Verweerder is verschenen bij bovengenoemde gemachtigde.
    
    
    Motivering
    
    Bij brief van 7 oktober 2002 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat in verband met door de staatssecretaris van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangekondigde bezuinigingsmaatregelen voorshands een rem gezet wordt op de invulling van de op dat moment niet bezette instroom-/doorstroombanen (ID-banen). Concreet betekent dit dat de onbezette ID-banen niet worden ingevuld tenzij reeds toezeggingen zijn gedaan, ID-banen die vrij vallen in beginsel niet opnieuw worden ingevuld, getracht wordt een (natuurlijke) uitstroom te realiseren van 15% en gedwongen ontslagen van ID-medewerkers vooralsnog niet aan de orde zijn.
    
    Bij brief van 22 april 2003 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het besluit dat de subsidie voor de loon- en de aanvullende kosten voor het jaar 2003 wordt vastgesteld op basis van de bezetting per 1 januari 2003 en voorlopig is vastgesteld op € 420.000,=. De subsidie heeft betrekking op de loonkosten van 11 arbeidsplaatsen van 36 uur per week, 8 arbeidsplaatsen van 32 uur per week en 1 arbeidsplaats van 24 uur per week, alsmede op de aanvullende kosten van maximaal € 1.925,= op jaarbasis per arbeidsplaats. Voorts is in deze brief aangegeven dat de loonkosten van de ID-werknemers in 2003 volledig vergoed zullen worden en dat tevens de vergoeding voor de aanvullende kosten niet gewijzigd is. Voor 2004 dient er echter rekening mee gehouden te worden dat de loonkosten dan niet meer volledig worden vergoed maar bijvoorbeeld tot maximaal 90% en dat er geen vergoeding meer wordt verstrekt voor de aanvullende kosten.
    
    Bij besluit van 4 februari 2004 heeft verweerder aan eiseres bekendgemaakt dat de subsidie ten behoeve van de loonkosten van de bij eiseres in dienst zijnde ID-medewerkers voorlopig is vastgesteld op € 392.000,=. Verweerder heeft hierbij aangegeven dat per 1 januari 2004 een nieuwe situatie is ontstaan in verband met de inwerkingtreding van de Wet werk en bijstand (WWB). Als gevolg hiervan is het Besluit in- en doorstroombanen per 1 januari 2004 ingetrokken. Dit betekent dat na 1 januari 2004 geen nieuwe instroom op grond van deze regeling mogelijk is. De invoering van de WWB en de intrekking van het Besluit ID-banen heeft echter geen gevolgen voor de rechtspositie van het zittende bestand ID-medewerkers. De invoering van de WWB heeft echter wel grote gevolgen voor de gemeenten, hetgeen heeft geleid tot een aantal maatregelen. Een van deze maatregelen is dat met ingang van 1 januari 2005 de subsidie voor de loonkosten van de ID-werknemer van instellingen die niet een bijdrage leveren aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen/taken en derhalve niet vallen onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid beperkt wordt tot 75% van de loonkosten. Deze maatregel geldt eveneens voor eiseres.
    
    Namens eiseres is bij brief van 18 februari 2004 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 februari 2004.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Verweerder heeft hierbij in de eerste plaats overwogen dat eiseres in voldoende mate van de voorbereiding van het besluit in kennis is gesteld, waarbij er meerdere gelegenheden zijn geweest waarbij eiseres een zienswijze naar voren heeft kunnen brengen. Voorts is overwogen dat het vanaf eind 2002 voor eiseres duidelijk had kunnen zijn dat het niet reëel was te veronderstellen dat de subsidie in de loonkosten van ID-banen ongewijzigd zou blijven. Door die vroegtijdige aankondiging van vermindering van de subsidie en de huidige concrete aankondiging dat de vermindering met ingang van 2005 daadwerkelijk zijn beslag krijgt is voldaan aan het stellen van een redelijke termijn. Veranderde omstandigheden noodzaken verweerder om een beleidskeuze te maken. Daarnaast is verweerder van mening dat eiseres geen werkgever is die een bijdrage levert aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen/taken die vallen onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Volgens verweerder is in het geval van eiseres gekozen voor het verzelfstandigen binnen de eigen publiekrechtelijke structuur, op afstand en los van het gemeentebestuur. Tot slot merkt verweerder op dat het de eigen verantwoordelijkheid van eiseres is om binnen de financiële mogelijkheden keuzes te maken. Het is volgens verweerder niet zo dat door de vermindering van de subsidie per ID-baan tot 75% het ontslaan van de ID-ers per definitie de enige oplossing is.
    
    
      In beroep is namens eiseres naar voren gebracht dat ten onrechte wordt aangenomen dat de bestuurscommissie als bevoegd gezag van het gemeentelijk openbaar basisonderwijs niet een bijdrage levert aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen/taken en derhalve niet valt onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid. In de eerste plaats verwijst eiseres naar de Grondwettelijke zorgplicht van de gemeenten voor de aanwezigheid van voldoende openbaar onderwijs. Verder verwijst zij naar het feit dat de bestuurscommissie door de gemeenteraad bij verordening is opgericht en de gezagstaken over het openbaar primair onderwijs in Smallingerland door de gemeenteraad heeft overgedragen gekregen. Voorts wordt in artikel 1 van de Wet primair onderwijs als bevoegd gezag voor wat betreft het openbaar onderwijs gedefinieerd: het college van burgemeester en wethouders, voor zover de raad niet anders bepaalt, en, indien de raad dit besluit, met inachtneming van door hem te stellen regelen. Daarnaast maakt eiseres als bestuursorgaan naast de burgemeester, het college en de gemeenteraad onderdeel uit van de rechtspersoon gemeente. De middelen van eiseres maken eveneens onderdeel uit van de gemeentebegroting.
      Eiseres is in de tweede plaats van mening dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt in verband met het feit dat eiseres in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze over de korting tevoren kenbaar te maken.
      Daarnaast is eiseres van mening dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten de gevolgen van het besluit te inventariseren en voorts deze mee te laten wegen, met als gevolg dat de overgangstermijn niet redelijk is. Tot slot heeft verweerder ongemotiveerd het voorstel van eiseres om de 75%-regeling anders in te kleuren op voor de gemeente budgettair neutrale wijze afgewezen.
    
    
    Blijkens het verweerschrift is het beroepschrift voor verweerder geen aanleiding zijn standpunt te herzien.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    In het onderhavige geding is in geschil of verweerder op juiste gronden toepassing heeft gegeven aan artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. In dit artikel is bepaald dat indien een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts geschiedt met inachtneming van een redelijke termijn.
    
    Tot 1 januari 2005 heeft verweerder aan eiseres op grond van het Besluit ID-banen gedurende drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie verstrekt voor de loonkosten van de ID-werknemers. Tengevolge van de invoering van de WWB per 1 januari 2004 is het Besluit ID-banen per gelijke datum ingetrokken. De gemeenteraad stelt op grond van de WWB de kaders voor de uitvoering van deze wet vast, terwijl verweerder  verantwoordelijk is voor deze uitvoering. De intrekking van het Besluit ID-banen heeft geen gevolgen voor de rechtspositie van de zittende ID-medewerkers. Nieuwe instroom op grond van deze regeling is evenwel met ingang van 1 januari 2004 niet meer mogelijk. De invoering van de WWB heeft voorts financiële gevolgen voor de gemeenten. Tengevolge van de door het Rijk opgelegde bezuinigingen op het terrein van de gesubsidieerde arbeid wordt de financiering van de ID-banen door het Rijk in een snel tempo afgebouwd. Indien door verweerder geen maatregelen worden genomen om de kosten van de ID-banen te beperken zal het reïntegratiebudget van verweerder ontoereikend zijn om andere reïntegratie-instrumenten te kunnen financieren. Het aantal uitkeringsgerechtigden, dat daardoor afhankelijk blijft van de bijstand zal dan toenemen, terwijl het budget beperkt is en de financiële risico’s voor de overschrijding van dat budget bij de gemeente berusten. Gelet hierop heeft de raad van verweerders gemeente besloten een aantal maatregelen te nemen. Deze maatregelen zijn vastgelegd in de notitie “Smallingerland werkt aan werk” van 6 januari 2004. Eén van deze maatregelen betreft de beperking van de subsidie tot 75% van de loonkosten per 1 januari 2005 van de ID-werknemers van instellingen die niet een bijdrage leveren aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen/taken en derhalve niet vallen onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Ter zitting is namens verweerder aangegeven dat de gemeenteraad ter vaststelling van de categorie-indeling bekeken heeft of aan de organisatie ook anderszins door het gemeentebestuur al subsidie wordt verstrekt met het oog op de realisering van daarbij bepaalde activiteiten op eigen gemeentelijke beleidsvelden.
    
    Zoals eerder gezegd, heeft de raad van de gemeente Smallingerland een en ander vastgelegd in de beleidsnotitie “Smallingerland werkt aan werk” van 6 januari 2004 en wordt ingevolge deze notitie de loonkostenvergoeding voor de instellingen die niet bijdragen aan de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen/taken die vallen onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vanaf 2005 gesteld op 75%. In dit kader is een lijst opgesteld van instellingen die bijdragen aan de realisatie van specifieke gemeentelijke doelstellingen (bij de notitie gevoegd als bijlage 2) en waarvoor geldt dat de loonkosten volledig worden vergoed, alsmede een lijst van overige instellingen. Het openbaar onderwijs staat vermeld op de laatstbedoelde lijst.
    
    De rechtbank stelt vast dat het criterium “instellingen die bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke doelstellingen” onvoldoende duidelijk is om als maatstaf te kunnen dienen. Uit de beleidsnotitie blijkt niet in welk geval geoordeeld moet worden dat sprake is van een specifieke gemeentelijke doelstelling die onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid valt. De gemeentelijke doelstellingen zijn evenmin in eerdergenoemde notitie kenbaar gemaakt en voorts is niet duidelijk wanneer een instelling hieraan in de ogen van de gemeente bijdraagt. Gelet hierop is niet controleerbaar of eiseres al dan niet terecht niet op de lijst van instellingen die een bijdrage leveren aan de realisatie van specifieke gemeentelijke doelstellingen is geplaatst en lijkt de lijst  willekeurig tot stand te zijn gekomen. Het betreffende beleid voldoet derhalve naar het oordeel van de rechtbank niet aan de eisen van een redelijke beleidsbepaling. Aangezien het bestreden besluit op dit beleid is gebaseerd, kan niet gesteld worden dat dit besluit op een deugdelijke grondslag berust.
    
    In dit verband merkt de rechtbank voorts op dat verweerder in het besluit op bezwaar heeft gesteld dat de doelstelling van het gemeentebestuur met betrekking tot het openbaar onderwijs is: ervoor zorg te dragen dat kinderen vanaf 4 jaar basisonderwijs kunnen genieten dat door middel van een ononderbroken ontwikkelingsproces aansluiting geeft op het voortgezet onderwijs en dat toegankelijk is voor iedereen ongeacht hun godsdienst of levensovertuiging. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank niet duidelijk kunnen maken waarom het openbaar onderwijs desondanks niet is opgenomen op de hierboven bedoelde lijst van instellingen die bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke doelstellingen. Ook overigens valt niet in te zien dat het openbaar primair onderwijs in Smallingerland niet moet worden aangemerkt als een taak waarvoor de gemeente verantwoordelijk is, dan wel geen gemeentelijke doelstelling betreft.
    
    De rechtbank ziet in het vorenstaande aanleiding om te concluderen dat het besluit op bezwaar niet berust op een deugdelijke motivering en derhalve is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep dient om die reden gegrond worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaarschrift van eiseres, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient de gemeente Smallingerland het door eiseres gestorte griffierecht van ?€ 273,= te vergoeden.
    
    Op grond van artikel 8:75 van de Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van eiseres € 644,= ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,=). De rechtbank wijst de gemeente Smallingerland aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat de gemeente Smallingerland het betaalde griffierecht van € 273,= aan eiseres vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,= aan eiseres te vergoeden door de gemeente Smallingerland.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E. de Witt, rechter, en door hem in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2005, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Molenaar als griffier.
    
    
    
      w.g. M.R. Molenaar
      w.g. E. de Witt
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
    
    Afschrift verzonden op: 11-02-2005