ECLI:NL:RVS:2008:BD0764, Raad van State, 29-04-2008, 200705515/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2006 heeft het College bouw zorginstellingen (hierna: het College bouw) de door de stichting Stichting Ziekenhuis Gelderse Vallei (hierna: de stichting) ingediende definitieve eindafrekening van de nieuwbouw van het Ziekenhuis Gelderse Vallei gedeeltelijk afgekeurd.

200705515/1.
    
    Datum uitspraak: 29 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Ziekenhuis Gelderse Vallei, gevestigd te Ede,
    
    appellante,
    
    en
    
    het College bouw zorginstellingen,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2006 heeft het College bouw zorginstellingen (hierna: het College bouw) de door de stichting Stichting Ziekenhuis Gelderse Vallei (hierna: de stichting) ingediende definitieve eindafrekening van de nieuwbouw van het Ziekenhuis Gelderse Vallei gedeeltelijk afgekeurd.
    
    Bij besluit van 21 juni 2007 heeft het College bouw het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2007.
    
    Het College bouw heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [lid van de raad van bestuur] en het College bouw, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. Linders, advocaat te Utrecht, vergezeld door J. de Smit, werkzaam bij het College bouw, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 5, derde lid, van de Regeling over de taak, de positie en de werkwijze van de Gemachtigden Bouw (Stcrt. 2000, 79) (hierna: de Regeling) oefent de Gemachtigde Bouw zijn functie op zodanige wijze uit dat het bestuur van de bouwende instelling in alle gevallen zelf volledig verantwoordelijk blijft voor de voorbereiding en de uitvoering van de bouw. De Gemachtigde Bouw geeft, met inachtneming van het gestelde onder artikel 1, onder g, van de Regeling, adviezen aan de instelling voor de begeleiding van de aan hem toegewezen bouwprojecten. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, wordt in de Regeling verstaan onder bouwbegeleiding: in het kader van deze regeling het begeleiden van en het toezien op het bouwproces, op de voortgang ervan en op de naleving van de vergunning, tot aan de vaststelling van de eindafrekening door het Bouwcollege.
    
    2.2. De Bouwkostennota 1996 biedt een onderbouwing van de kostennormen die bij de beoordeling van bouwaanvragen worden gehanteerd. Volgens deze nota wordt tot de rubriek directiekosten gerekend alle met de bouwvoorbereiding en bouwbegeleiding verband houdende kosten, waaronder met name de kosten voor managementondersteuning en planontwikkeling door externe adviseurs. Onder de directiekosten worden volgens de nota geacht te zijn begrepen de kosten voor:
    
    - het opstellen van een programma van eisen;
    
    - de bouwkundig architect;
    
    - de adviseur werktuigbouwkundige installaties;
    
    - de adviseur elektrotechnische installatie;
    
    - de constructeur;
    
    - de adviseur vaste inrichtingen
    
    - de adviseur terreinvoorzieningen;
    
    - planning- en coördinatie (door externen);
    
    - bouwbegeleiding en projectadministratie (door externen);
    
    - toezicht tijdens de bouw (door externen);
    
    - ondersteuning van het management bij de planontwikkeling;
    
    - bijzondere adviseurs zoals onder andere de tuin- en interieurarchitect, de kostendeskundige, de bouwfysicus en TNO.
    
    Volgens de nota blijven de directiekosten gehandhaafd op een maximumpercentage van de bouwkosten.
    
    2.3. De stichting heeft op 17 juni 1997 vergunning krachtens de Wet ziekenhuisvoorzieningen gekregen voor de nieuwbouw van een fusieziekenhuis, onder andere onder voorwaarde van goedkeuring van de eindafrekening. Op 6 juni 2002 heeft het College bouw de eindverantwoording van die nieuwbouw goedgekeurd. De in het kader van de eindafrekening nog te beoordelen uitkomst van een arbitrage over meerwerk ten aanzien van technische installaties is niet in dit besluit meegenomen.
    
    De arbitrage heeft geresulteerd in een veroordeling van de stichting om aan de installateur een bedrag te betalen van € 3.883.032,-.
    
    Op 2 oktober 2006 heeft de stichting het College bouw verzocht de eindafrekening goed te keuren. In deze eindafrekening zijn posten opgenomen die voortvloeien uit de arbitragezaak, ten bedrage van € 3.197.532,- voor werktuigbouwkundige voorzieningen, onderscheidenlijk € 1.439.033,- voor bijkomende startkosten. Deze bijkomende startkosten bestaan vooral uit juridische en technische kosten tijdens de arbitrage en de kosten voor de arbitrage.
    
    Het College bouw heeft in zijn besluit van 21 december 2006 het in de eindafrekening opgenomen bedrag voor werktuigbouwkundige voorzieningen onderverdeeld in twee categorieën: extra teken- en engineeringskosten, ten bedrage van € 1.430.464,- en meer- en minderwerk, ten bedrage van € 1.767.068,-. Het College bouw heeft het bedrag voor meer- en minderwerk goedgekeurd. De extra teken- en engineeringskosten heeft het College bouw beschouwd als directiekosten. Het College bouw heeft de in de eindafrekening opgenomen extra teken- en engineeringskosten niet goedgekeurd voor zover ze meer bedragen dan een maximumpercentage van de bouwkosten.
    
    Het College bouw heeft in datzelfde besluit het bedrag voor de bijkomende startkosten ook gedeeltelijk niet goedgekeurd. Het College bouw heeft een deel van deze kosten, namelijk de kosten ten bedrage van € 561.942 die zijn gemaakt voor juridische en technische bijstand bij de arbitrage, voor de helft niet goedgekeurd. Deze helft van de kosten voor juridische en technische bijstand bij de arbitrage en de overige bijkomende startkosten ten bedrage van € 877.091,- vat het College bouw onder directiekosten. Het keurt deze kosten niet goed voor zover ze meer bedragen dan een maximumpercentage van de bouwkosten.
    
    2.4. De stichting betoogt dat het College bouw ten onrechte de post 'werktuigbouwkundige voorzieningen' wat de extra teken- en engineeringskosten betreft, heeft beschouwd als directiekosten. Omdat de grondslag van deze kosten ligt in de aannemingsovereenkomst die de stichting met de installateur heeft afgesloten, betreffen deze kosten een bijbetaling op de aanneemsom en dienen zij als bouwkosten te worden beschouwd, aldus de stichting. Volgens haar heeft de installateur bij de bouw van het ziekenhuis niet gefungeerd als haar installatieadviseur of ondersteuner omdat zij daartoe geen opdracht heeft gegeven.
    
    2.4.1. De Bouwkostennota 1996 geeft een niet limitatieve opsomming van mogelijke adviseurs. De nota geeft daarbij een inhoudelijke omschrijving van de soorten adviseurs. Volgens de nota behoort het tot de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om te bepalen in welke mate deze gebruik wenst te maken van de diensten van de adviseurs. De nota stelt geen bijzondere voorwaarden aan de wijze van inschakeling.
    
    Uit het arbitrale vonnis blijkt dat de extra teken- en engineeringskosten het gevolg waren van verzuim van de door de stichting ingeschakelde adviseur/architect en dat de installateur werkzaamheden heeft verricht die normaal gesproken door de adviseur worden verricht.
    
    Het College bouw is terecht ervan uitgegaan dat voor de kwalificatie van de kosten de aard van deze kosten en niet de aard van de overeenkomst beslissend is. Bovendien staat het enkele feit dat de installateur ook op basis van een aannemingsovereenkomst werkzaamheden verrichtte voor de stichting, er niet aan in de weg dat de kosten voor de adviserende werkzaamheden onder directiekosten kunnen worden gevat, nu deze werkzaamheden blijkens het arbitrale vonnis substantieel verschillen van de werkzaamheden die een installateur in een normaal geval zou verrichten. Een andere opvatting zou betekenen dat werkzaamheden die normaliter onder de werkzaamheden van een adviseur zouden vallen, en derhalve directiekosten betreffen die een maximumpercentage van de bouwkosten mogen bedragen, op grond van de wijze van inschakeling welke ter keuze aan de stichting is, buiten deze kostenpost kunnen worden gebracht.
    
    Het College bouw heeft derhalve terecht besloten de vergoeding van de extra teken- en engineeringskosten te vatten onder directiekosten.
    
    2.5. De stichting betoogt verder dat het College bouw ten onrechte de bijkomende startkosten slechts gedeeltelijk vergoedt. Er zijn volgens haar zodanig bijzondere omstandigheden, dat het redelijk is dat deze kosten geheel worden vergoed. Ten eerste had het college een toezegging gedaan om de kosten voor juridische en technische bijstand bij de arbitrage te vergoeden. Bovendien is de Gemachtigde Bouw, die was aangesteld door het College bouw, volgens de stichting zo nauw bij de arbitrageprocedure betrokken geweest dat zij erop mocht vertrouwen dat het college de kosten voor de juridische bijstand zou vergoeden.
    
    De resterende bijkomende startkosten zouden door het college moeten worden vergoed omdat ze rechtstreeks verband houden met de met instemming van het College bouw gevoerde procedures, aldus de stichting.
    
    2.5.1. De stichting heeft op 3 oktober 2001 een brief aan het College bouw gestuurd waarin wordt gerefereerd aan een volgens de stichting door een vertegenwoordiger van het College bouw gemaakte opmerking dat het College bouw de stichting welwillend tegemoet zal treden ten aanzien van een bijdrage in de aanzienlijke kosten voor juridische en technische bijstand die noodzakelijkerwijs aan (voortzetting van) de arbitrage zijn verbonden. Het College bouw heeft niet op deze brief gereageerd, en heeft daarin aanleiding gezien 50% van de kosten voor juridische en technische bijstand bij de arbitrage te vergoeden. Anders dan de stichting betoogt, kan hieruit niet de conclusie worden getrokken dat zij erop mocht vertrouwen dat 100% van de kosten vergoed zou worden. Een 'bijdrage' als hierboven genoemd betekent niet dat de kosten volledig dienden te worden vergoed.
    
    Het betoog dat door de betrokkenheid van de Gemachtigde Bouw het gerechtvaardigd vertrouwen zou zijn gewekt dat de kosten geheel zouden worden vergoed, vindt geen steun in de taakomschrijving van de gemachtigde, welke de verantwoordelijkheid van de instelling voor de voorbereiding en uitvoering van de bouw uitdrukkelijk onverlet laat. De Gemachtigde Bouw is bovendien niet bevoegd toezeggingen te doen over de vergoeding van kosten naar aanleiding van een arbitrageprocedure. Niet aannemelijk is geworden dat het College bouw bij de stichting een zodanig vertrouwen heeft gewekt dat het gehouden zou zijn meer dan 50% van het bedrag te vergoeden.
    
    Ook in hetgeen de stichting overigens aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het College bouw is gehouden de bijkomende startkosten geheel te vergoeden. Een advies van het College bouw over de voortzetting van de arbitrageprocedures, wat daar verder ook van zij, ontslaat de stichting niet van haar eigen verantwoordelijkheid voor de beslissing om verder te procederen. Dat de stichting niet tot schikking zou zijn overgegaan omdat het College bouw haar had geadviseerd om de bodemprocedure te gaan voeren, neemt niet weg dat het haar eigen beslissing was om verder te procederen.
    
    Het College bouw heeft derhalve terecht besloten de bijkomende startkosten gedeeltelijk te vergoeden.
    
    2.6. Het beroep is ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
    
    De voorzitter w.g. Bindels
    
    is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
    
    te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008
    
    85-554.