ECLI:NL:RVS:2008:BG7174, Raad van State, 17-12-2008, 200800066/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sneek (hierna: het college) het verzoek van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht Lidl Nederland GmbH, gevestigd aan het Sint Antoniusplein 33 en de Julianastraat 71 te Sneek (hierna: drijfster van de inrichting) afgewezen.

200800066/1.
      Datum uitspraak: 17 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [appellant sub 2] en anderen, wonend te [woonplaats],
      3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Sneek,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 augustus 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sneek (hierna: het college) het verzoek van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht Lidl Nederland GmbH, gevestigd aan het Sint Antoniusplein 33 en de Julianastraat 71 te Sneek (hierna: drijfster van de inrichting) afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 januari 2007 heeft het college het besluit van 31 augustus 2004 ingetrokken en in de bezwaren voor zover gericht op handhaving van de ingevolge voorschrift 1.1.4 van bijlage 2-B behorende bij het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer, zoals dat gold vóór 1 januari 2008, (hierna: het Besluit) geldende grenswaarden voor trillingen aanleiding gezien tot het starten van een handhavingsprocedure tegen de drijfster van de inrichting. Het door [appellanten sub 1] gemaakte bezwaar is bij dit besluit niet-ontvankelijk verklaard. [appellanten sub 1] hebben tegen dat besluit beroep ingesteld. Bij uitspraak van 5 september 2007, nr. 200701349/1 heeft de Afdeling het besluit van 10 januari 2007, voor zover het de niet-ontvankelijkheid van de bezwaren van [appellanten sub 1] betreft, vernietigd.
    
    Bij brieven van 19 november 2007 met kenmerken 07-00307 onderscheidenlijk 07-00310, tezamen het besluit op bezwaar, heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren van [appellanten sub 1]. Het college heeft zijn besluit van 10 januari 2007 ingetrokken en besloten niet tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmiddelen over te gaan. Daarnaast heeft het college ten aanzien van de drijfster van de inrichting een nadere eis gesteld, als bedoeld in artikel 5, eerste lid van het Besluit in samenhang gezien met voorschrift 1.1.4 van bijlage 2-B behorende bij het Besluit. Bij besluit op bezwaar van 19 november 2007 heeft het college het door [appellanten sub 1] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 januari 2008, [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 januari 2008, en [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 januari 2008, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 31 januari 2008.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De drijfster van de inrichting heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2008, waar [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], allen vertegenwoordigd door mr. K.A. Faber, advocaat te Heerenveen en [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door [appellant], en het college vertegenwoordigd door mr. A.C. Schoormans en R. Tekstra, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord de drijfster van de inrichting, vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Bevoegdheid Afdeling
    
    2.1. Het college heeft bij besluit van 19 november 2007 tevens de hierna volgende nadere eis gesteld.
    
    Trillingen veroorzaakt door de tot de inrichting toe te rekenen werkzaamheden of andere activiteiten, moeten in woningen van derden voldoen aan de volgende waarden:
    
    - A1 = 0,2; A2= 0,6; A3= 0,1 in de dagperiode tussen 07:00-19:00 uur
    
    - A1 = 0,2; A2= 0,6; A3= 0,1 in de dagperiode tussen 19:00-23:00 uur
    
    - A1 = 0,2; A2= 0,3; A3= 0,1 in de dagperiode tussen 23:00-07:00 uur
    
    De metingen van de trillingen en de beoordeling van de meetresultaten moeten plaatsvinden overeenkomstig de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B van de Stichting Bouwresearch (SBR-deel B). Deze waarden gelden niet indien de gebruiker van deze woningen geen toestemming geeft voor het in redelijkheid uitvoeren van trillingmetingen.
    
    2.1.1. In geschil is of de Afdeling bevoegd is om over de bij besluit van 19 november 2007 gestelde nadere eis te oordelen. In dit kader betogen [appellanten sub 1], [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] dat het stellen van een nadere eis moet worden aangemerkt als een handhavingsbeschikking, als bedoeld in artikel 18.16, tweede lid, van de Wet milieubeheer, en de Afdeling derhalve bevoegd is om over beide besluiten te oordelen.
    
    2.1.2. In artikel 18.16, tweede lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat het bestuursorgaan, indien het verzoek om handhavend optreden wordt ingewilligd, bij de bekendmaking van de beschikking aan de verzoeker een afschrift voegt van de beschikking tot toepassing van bestuursdwang, oplegging van een last onder dwangsom of intrekking van de vergunning of ontheffing.
    
    2.1.3. Uit het besluit van 19 november 2007 volgt dat niet wordt overgegaan tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de drijfster van de inrichting, zodat geen inwilliging van het verzoek om handhavend op te treden, zoals bedoeld in artikel 18.16, tweede lid, van de Wet milieubeheer heeft plaatsgevonden. Derhalve komt aan dit artikel geen betekenis toe. Het stellen van de nadere eis is een nieuw primair besluit waartegen alvorens beroep in te stellen bij de Afdeling eerst bezwaar moet worden gemaakt bij het college. Nu dit niet is gebeurd, is de Afdeling in zoverre onbevoegd kennis te nemen van de beroepen van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] ten aanzien van de bij de nadere eis gestelde trillingnorm.
    
    Algemeen
    
    2.2. [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] hebben geen beroep ingediend tegen het besluit van 10 januari 2007 en worden derhalve geacht te hebben berust in het desbetreffende besluit dat nadien bij een beslissing op een door anderen ingesteld beroep is vernietigd. Echter doordat het college in de heroverwegingsbesluiten van 19 november 2007 wat betreft de ondervonden trillinghinder heeft besloten af te zien van het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen en het bij besluit van 10 januari 2007 nog aanleiding zag tot het starten van een handhavingsprocedure zijn [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] in een nadeliger positie komen te verkeren. Alleen de beroepsgronden die in deze nieuwe positie grond vinden, worden inhoudelijk beoordeeld. Wat betreft de beroepsgronden aangaande de ondervonden geluidhinder is van een nieuwe positie geen sprake. Derhalve kunnen deze gronden niet tot een vernietiging van de bestreden besluiten leiden en moeten deze buiten beschouwing worden gelaten.
    
    Trillinghinder
    
    2.3. In voorschrift 1.1.4 van bijlage 2-B behorende bij het Besluit is bepaald dat trillingen, veroorzaakt door de tot de inrichting behorende installaties of toestellen, alsmede de tot de inrichting toe te rekenen werkzaamheden of andere activiteiten, niet meer dan een trillingssterkte van 0,1 in woningen mag bedragen.
    
    2.4. Tussen partijen is niet in geschil dat de trillingnorm van 0,1 uit voorschrift 1.1.4 van bijlage 2-B behorende bij het Besluit destijds werd overschreden. In zoverre was het college ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bevoegd tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen.
    
    2.5. [appellanten sub 1], [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] betogen dat in de omstandigheid dat een nadere eis ten aanzien van trillinghinder is gesteld geen grond is gelegen om van handhaving af te zien. Zij voeren aan dat de metingen die zijn verricht door de Milieuadviesdienst Noord-Fryslân (in 2005), en Peutz (in 2006 en 2007), die aan de gestelde nadere eis ten grondslag liggen, niet representatief zijn.
    
    2.5.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuurorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.2. De nadere eis gesteld in het besluit van 19 november 2007 is ruimer dan de trillingnorm in voorschrift 1.1.4 van bijlage 2-B behorende bij het Besluit. In hetgeen [appellanten sub 1], [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat, mede gezien het deskundigenbericht, het college niet mocht uitgaan van de juistheid van de in de trillingrapporten gehanteerde uitgangspunten, evenals de daarin vermelde uitkomsten betreffende de trillingsbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting. Door ten tijde van het besluit op bezwaar een nadere eis te stellen, is er concreet zicht op legalisatie, zodat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld af te zien van het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen. De beroepsgrond faalt.
    
    Geluid
    
    2.6. [appellanten sub 1] betogen dat het college ten onrechte de ondervonden geluidhinder niet heeft meegenomen in de heroverweging.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag van het bestreden besluit een heroverweging daarvan plaats. Ingevolge het tweede lid herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit.
    
    2.6.2. Gelet op artikel 7:11 eerste lid, Awb dient de heroverweging gebaseerd te zijn op de grondslag van het bezwaar. Nu het college bij de beslissing op bezwaar niet nader is ingegaan op de bezwaren aangaande geluid heeft er geen volledige heroverweging plaatsgevonden. Dit is in strijd met dit artikel. De beroepsgrond slaagt.
    
    Conclusie
    
    2.7. De Afdeling is onbevoegd voor zover de beroepen zijn gericht tegen de bij besluit van 19 november 2007 gestelde nadere eis. De Afdeling verklaart het beroep van [appellanten sub 1] gegrond. Het besluit op bezwaar van 19 november 2007 komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De Afdeling verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en anderen en [appellanten sub 3] ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.8. Het college dient ten aanzien van [appellanten sub 1] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart zich onbevoegd voor zover de beroepen zijn gericht tegen de bij besluit van 19 november 2007 gestelde nadere eis;
    
    II. verklaart het beroep van [appellanten sub 1] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Sneek van 19 november 2007 met kenmerk 07-00307 en 07-00310.
    
    IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Sneek op om binnen 8 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    V. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en aderen en [appellanten sub 3] ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sneek tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door gemeente Sneek aan [appellant sub 1 A] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat gemeente Sneek aan [appellanten sub 1] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Drouen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2008
    
    375-590.