ECLI:NL:RVS:2012:BV9526, Raad van State, 21-03-2012, 201007825/1/R2 en 201007828/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38765, heeft het college aan Arenicola B.V. een vergunning ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) voor het mechanisch winnen van wadpieren binnen het concessiegebied "Vlakte van Kerken" in de Waddenzee verleend. Eveneens bij besluit van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38766, heeft het college aan [appellant sub 3] en haar maten een vergunning ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor het mechanisch winnen van wadpieren binnen het concessiegebied "Balgzand/Breehorn en Middelplaat" in de Waddenzee verleend.

201007825/1/R2 en 201007828/1/R2.
      Datum uitspraak: 21 maart 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, de vereniging Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, gevestigd te 's-Graveland, gemeente Wijdemeren en de stichting Stichting WAD, gevestigd te Groningen, (hierna: de Waddenvereniging en anderen),
      2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Arenicola B.V. gevestigd te Oosterend, gemeente Texel,
      3. [appellant sub 3], gevestigd te Hippolytushoef, waarvan de maten zijn [maat 1] en [maat 2], beiden wonend te [woonplaats], gemeente Hollands Kroon,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38765, heeft het college aan Arenicola B.V. een vergunning ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) voor het mechanisch winnen van wadpieren binnen het concessiegebied "Vlakte van Kerken" in de Waddenzee verleend. Eveneens bij besluit van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38766, heeft het college aan [appellant sub 3] en haar maten een vergunning ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor het mechanisch winnen van wadpieren binnen het concessiegebied "Balgzand/Breehorn en Middelplaat" in de Waddenzee verleend.
    
    Tegen het besluit met kenmerk 2010-38765 hebben de Waddenvereniging en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2010, en Arenicola bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2010, beroep ingesteld. Tegen het besluit met kenmerk 2010-38766 hebben de Waddenvereniging en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2010, en [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2010, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
    
    De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    Arenicola en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken, gevoegd met de zaken 201100548/1/R2 en 201100550/1/R2, ter zitting behandeld op 23 december 2011, waar de Waddenvereniging en anderen, vertegenwoordigd door mr. E. Gerbens en [gemachtigde], Arenicola en [appellant sub 3], beide vertegenwoordigd door mr. W. Zwier, advocaat te Breda, en bijgestaan door [gemachtigden], [maat 1] en [maat 2], directeuren, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk, M.D. Veldhoen en drs. G.W. Doeglas, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn, als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De Afdeling heeft de onderhavige zaken ten aanzien van de twee verleende Nbw-vergunningen evenals de twee zaken aangaande de daarop betrekking hebbende besluiten van de staatssecretaris vanwege hun onderlinge samenhang ter zitting gevoegd behandeld.
    
    Ingetrokken beroepsgronden
    
    2.2. Ter zitting hebben Arenicola en [appellant sub 3] de beroepsgrond inzake de gestelde onuitvoerbaarheid van de monitoringsverplichting die is opgenomen in voorschrift 27 van beide Nbw-vergunningen ingetrokken.
    
    Wettelijk kader
    
    2.3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    2.3.3. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van het eerste lid van artikel 19f, een vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 19d slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    De beroepen van Arenicola en [appellant sub 3]
    
    Voorschrift 28
    
    2.4. Voor zover het beroep van Arenicola is gericht tegen voorschrift 28 van de aan haar verleende Nbw-vergunning, dat voorzag in een verbod om in kansrijke gebieden voor mosselbanken pieren te winnen, is ter zitting door het college bevestigd dat voorschrift 28 ten onrechte aan de vergunning is verbonden zodat het betoog van Arenicola reeds hierom slaagt.
    
    Voorschrift 18
    
    2.5. In voorschrift 18 van beide Nbw-vergunningen is bepaald dat na het trekken van een spoor dit trekspoor, plus 1 meter aan weerszijden van dit trekspoor, gedurende minimaal 5 jaar niet meer mag worden beroerd om de bodem en de populatie bodemdieren de gelegenheid te bieden om te herstellen.
    
    2.5.1. Arenicola en [appellant sub 3] voeren aan dat voorschrift 18 ten onrechte aan de vergunningen is verbonden. Volgens hen is dit voorschrift niet noodzakelijk aangezien in de passende beoordelingen niet is uitgegaan van een wachtperiode van 5 jaar. Daarnaast is dit voorschrift opgenomen vanwege de veronderstelde hersteltijd van de strandgaper, wat volgens Arenicola en [appellant sub 3] is gebaseerd op een artikel van Beukema uit 1995 dat door de gewijzigde omstandigheden en verbeterde pierenwintechniek niet ten grondslag aan dit voorschrift kon worden gelegd. Bovendien leidt het voorschrift ertoe dat een groter deel van hun concessiegebieden zal moeten worden beroerd, aldus Arenicola en [appellant sub 3].
    
    2.5.2. Het college stelt zich op het standpunt dat voorschrift 18 is gebaseerd op het onderzoek van Beukema uit 1995 en dat sindsdien geen nieuwe onderzoeken of gegevens zijn verschenen over de hersteltijd van de wadbodem na beroering door mechanische pierenwinning. Uit dit onderzoek blijkt dat van alle typische soorten die behoren tot het habitattype 'bij eb droogvallende slikwadden en zandplaten (getijdengebied)' (H1140A) waarvoor de Waddenzee onder andere is aangewezen als N2000-gebied, de strandgaper het langzaamste herstelt van mechanische pierenwinning en dat volgens het college pas na ongeveer 5 jaar de strandgaper weer zijn oorspronkelijke dichtheid en leeftijdsopbouw heeft bereikt. De wachttijd in voorschrift 18 van beide vergunningen is gebaseerd op deze hersteltijd van de strandgaper, aldus het college.
    
    2.5.3. Ten behoeve van de vergunningaanvraag van Arenicola is door Imares een passende beoordeling verricht, neergelegd in het rapport met het nummer C112/09 van 30 oktober 2009. Ten behoeve van de vergunningaanvraag van [appellant sub 3] is door Agonus Fisheries Consultancy en Ziltwater Advies een passende beoordeling verricht, neergelegd in het rapport van 24 november 2009.
    
    Arenicola en [appellant sub 3] stellen met juistheid dat in de passende beoordelingen van Imares dan wel Agonus en Ziltwater niet is uitgegaan van de voorgeschreven wachtperiode van 5 jaar, maar van een feitelijke wachtperiode die kan variëren van 2 jaar tot 7 jaar. Dit neemt niet weg dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat vanwege de resterende onduidelijkheden omtrent de effecten van mechanische pierenwinning het college niet in redelijkheid dit voorschrift als aanvullende waarborg aan de verleende Nbw-vergunningen heeft kunnen verbinden.
    
    Daarbij is van belang dat Arenicola en [appellant sub 3] de bevindingen in het artikel 'Long-term effects of mechanical harvesting of lugworms Arenicola marina on the zoobenthic community of a tidal flat in the Wadden Sea' van J.J. Beukema uit 1995 niet hebben bestreden noch recenter onderzoek hebben overgelegd die de bevindingen van dit artikel tegenspreken. In dit artikel wordt in paragraaf 3.4 over de strandgaper onder andere het volgende opgemerkt: "Not until about five years after the end of the dredging period had the Mya population recovered its original density level (fig. 5) and age composition".
    
    De stelling dat een groter deel van het concessiegebied zal moeten worden beroerd als gevolg van voorschrift 18 is niet weersproken door het college, maar hieromtrent overweegt de Afdeling dat dit is verdisconteerd in de afweging bij de vergunningverlening. Bij die afweging heeft het college mogen betrekken dat die toename van de beroering gezien voorschrift 17 van beide vergunningen - inhoudende dat per jaar maximaal 75 hectare van de wadbodem mag worden beroerd - en gelet op de totale oppervlakte van meer dan 81.000 hectare van het habitattype H1140A dat in de Waddenzee voorkomt, nog steeds een relatief kleine oppervlakte betreft en niet leidt tot significante gevolgen.
    
    Voorschrift 27
    
    2.6. In voorschrift 27 van beide Nbw-vergunningen is, voor zover hier van belang, bepaald dat het verplicht is om een monitoringsonderzoek op te starten en uit te (laten) voeren. Het monitoringsonderzoek moet kunnen aantonen welke ontwikkeling er in de bodemfauna optreedt na beroering van de wadbodem als gevolg van mechanische winning van wadpieren.
    
    2.6.1. Arenicola en [appellant sub 3] betogen dat dit voorschrift niet noodzakelijk is voor het uitsluiten van significante gevolgen, gelet op de passende beoordelingen die zijn verricht. Ook is volgens hen het voorschrift onevenredig bezwarend gelet op de kosten die ermee gemoeid zijn. Voorts wijzen Arenicola en [appellant sub 3] erop dat reeds een aantal lopende monitoringsonderzoeken bestaan die betrekking hebben op de bodemfauna in de Waddenzee en dat eventueel aanvullend onderzoek beter binnen die bestaande onderzoeken kan worden uitgevoerd.
    
    2.6.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het voorschrift inzake de monitoringsverplichting mede is ingegeven door de omstandigheid dat niet langer sprake is van uitsterfbeleid en beide vergunningen - anders dan in het verleden - overdraagbaar zijn gemaakt, want in het geval van een eindige situatie zou minder noodzaak tot monitoring bestaan. Tevens is de monitoringsverplichting bedoeld om duidelijkheid te verkrijgen omtrent de resterende onzekerheden over de hersteltijden van het habitattype H1140A binnen de concessiegebieden. Indien uit de monitoringsresultaten blijkt dat het habitattype H1140A minder dan 5 jaar nodig heeft om te herstellen, kan dat volgens het college wellicht in de toekomst aanleiding geven om dit nieuwe feit in de vergunningsvoorschriften te verwerken.
    
    2.6.3. In het door Arenicola overgelegde rapport 'Duurzaamheid van de mechanische wadpierenvisserij in de Waddenzee' van 5 februari 2009, opgesteld door Imares, wordt aanbevolen om een vorm van gericht monitoringsonderzoek te ontwikkelen, zodat een situatie met een dalende wadpierenpopulatie zoals deze zich op het Balgzand heeft voorgedaan tijdig kan worden opgemerkt en dat kan worden bijgestuurd. Tevens wordt in dit rapport geconcludeerd dat nog veel onderzoeksvragen te beantwoorden zijn over de effecten van wadpierenwinning op de bodem en bodemfauna. In de verrichte passende beoordelingen is niet inzichtelijk gemaakt waarom dit rapport van Imares uit 2009 met betrekking tot het gestelde nut van monitoring achterhaald zou zijn.
    
    Gezien de relatief lange looptijd van beide Nbw-vergunningen, de resterende onduidelijkheden omtrent de effecten van mechanische pierenwinning op de bodem van de Waddenzee en het gebrek van recent en gericht ecologisch onderzoek naar deze effecten, hebben Arenicola en [appellant sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat de verplichting tot monitoring in voorschrift 27 geen redelijk doel dient noch dat het voorschrift voor hen onevenredig bezwarend is. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat ter zitting door het college is bevestigd dat indien de monitoringsresultaten daartoe aanleiding geven, de wachtperiode van voorschrift 18 en de monitoringsverplichting van voorschrift 27 wellicht voor Arenicola en [appellant sub 3] in gunstige zin kan worden gewijzigd.
    
    Gezien het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid voorschrift 27 aan beide vergunningen heeft kunnen verbinden. Dat reeds onderzoeken worden uitgevoerd naar het bodemleven in de Waddenzee maakt dat niet anders, aangezien die onderzoeken niet specifiek zijn gericht op de effecten binnen de concessiegebieden van de mechanische pierenwinning.
    
    Het beroep van de Waddenvereniging en anderen
    
    Overdraagbaarheid vergunningen
    
    2.7. Voor zover de Waddenvereniging en anderen aanvoeren dat het college ten onrechte de overdraagbaarheid van beide Nbw-vergunningen niet heeft uitgesloten in de voorschriften, overweegt de Afdeling dat gelet op de uitspraak van heden in zaak nr. 201100548/1/R2 en 201100550/1/R2, waarin onder 2.6.2 wordt geoordeeld dat Nbw-vergunningen niet overdraagbaar zijn naar burgerlijk recht, dit betoog berust op een onjuiste rechtsopvatting en derhalve niet slaagt.
    
    Tenaamstelling vergunning
    
    2.8. Ten aanzien van het betoog van de Waddenvereniging en anderen dat het college de tenaamstelling van de Nbw-vergunning ten onrechte heeft gewijzigd van [partij] naar Arenicola B.V., verwijst de Afdeling eveneens naar de uitspraak van heden in zaak nr. 201100548/1/R2 en 201100550/1/R2 waarin onder 2.8.1 wordt geoordeeld dat het college niet ten onrechte de Nbw-vergunning op naam van Arenicola B.V. heeft gesteld.
    
    Duur vergunning
    
    2.9. De Waddenvereniging en anderen betogen dat de vergunningen ten onrechte zijn verleend tot 1 januari 2019. Hiertoe voeren zij aan dat de verrichte passende beoordelingen in combinatie met de lange looptijd van de vergunningen niet de volledige zekerheid geven dat geen significante gevolgen optreden door de mechanische pierenwinning. In dit geval dienden volgens de Waddenvereniging en anderen de vergunningen voor een kortere periode te worden verleend, waarna op basis van verder onderzoek, monitoring en een passende beoordeling opnieuw vergunningen hadden moeten worden verleend. Ook kan volgens de Waddenzee en anderen door de lange looptijd van de Nbw-vergunningen minder goed worden aangesloten bij nieuwe inzichten uit het beheerplanproces.
    
    2.9.1. Het college wijst erop dat beide vergunningen niet per definitie zijn verleend voor een periode van 9 jaar. Beide Nbw-vergunningen zijn geldig tot het eerste beheerplan voor het Natura 2000-gebied "Waddenzee" is vastgesteld of uiterlijk tot 1 januari 2019. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat uit wetenschappelijke inzichten blijkt dat geen kans is op significante effecten en dat monitoring in dit geval de laatste onzekerheid hieromtrent kan opvangen en dat door middel van de monitoringsverplichting aangesloten kan worden bij nieuwe inzichten uit het beheerplanproces.
    
    2.9.2. Nu de Waddenvereniging en anderen de conclusies van de verrichte passende beoordelingen dat de vergunde activiteiten niet leiden tot significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de Waddenzee niet gemotiveerd hebben bestreden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college vergunningen voor een kortere periode had moeten verlenen. Daarbij heeft het college er terecht op gewezen dat de looptijd van beide Nbw-vergunningen korter is dan tot 1 januari 2019, zodra het beheerplan voor de Waddenzee is vastgesteld.
    
    Met betrekking tot de monitoringsverplichting die is opgenomen in artikel 27 van beide vergunningen, overweegt de Afdeling dat het hiermee mogelijk is de gevolgen van de mechanische pierenwinning in de Waddenzee te volgen en deze winning bij te stellen indien hiertoe aanleiding zou bestaan. Ter zitting is door het college bevestigd dat de uitkomsten van de monitoring kunnen leiden tot wijziging van de Nbw-vergunningen in positieve dan wel negatieve zin. Gelet op deze mogelijkheid om aan de resultaten van het monitoringsonderzoek gevolgen te verbinden, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in het opnemen van de monitoringsverplichting in de voorschriften aanleiding had moeten zien de vergunningen voor een kortere periode te verlenen.
    
    Conclusies
    
    Vergunning Arenicola
    
    2.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.4 ziet de Afdeling in hetgeen Arenicola heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het besluit van het college van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38765, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid voor zover het voorschrift 28 betreft. Het beroep is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd, voor zover daarbij voorschrift 28 aan de vergunning is verbonden.
    
    In hetgeen de Waddenvereniging en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bovengenoemde besluit is genomen in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 of anderszins in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Vergunning [appellant sub 3]
    
    2.11. In hetgeen de Waddenvereniging en anderen en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van het college van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38766, is genomen in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 of anderszins in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.12. Het college dient ten aanzien van Arenicola op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 3] en de Waddenvereniging en anderen bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Arenicola B.V. tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38765, gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38765, voor zover daarbij voorschrift 28 aan de vergunning is verbonden;
    
    III. verklaart het beroep van Waddenvereniging en anderen tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38765, ongegrond;
    
    IV. verklaart het beroep van Waddenvereniging en anderen en het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 30 juni 2010, kenmerk 2010-38766, ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Arenicola B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Arenicola B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Vreugdenhil
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2012
    
    571.