ECLI:NL:RBMID:2006:AZ2057, Rechtbank Middelburg, 28-09-2006, AWB 06/536, AWB 06/537, AWB 06/538
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2006-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontheffingen op grond van artikel 68 Flora- en faunawet. Noodzaak populatiebeheer op grond van de belangen van landbouw en verkeersveiligheid berust op ontoereikende belangenafweging, althans onvoldoende draagkrachtige motivering.

RECHTBANK MIDDELBURG
      sector bestuursrecht
      meervoudige kamer
      ____________________________________________________
      UITSPRAAK
      ____________________________________________________
      Reg.nrs.: 	Awb 06/536, 06/537 en 06/538
      Inzake:	Stichting de Faunabescherming, zetelend te Amstelveen, eiseres,
      tegen: 	het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Zeeland, verweerder.
    
    
    
      I. Procesverloop
      Bij besluiten van 22 november 2005 heeft verweerder op een daartoe strekkend verzoek van 11 oktober 2005 aan de Faunabeheereenheid Zeeland (verder: ontheffinghouder) op grond van artikel 68 van de Flora- en faunawet (Ffwet) voor de periode van 23 november 2005 tot en met 31 december 2009 de navolgende ontheffingen verleend:
      A. voor het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of het met het oog daarop opsporen van damhert met gebruik van het geweer van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang, binnen de twee aangewezen leefgebieden, Manteling van Walcheren en de Kop van Schouwen, binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid, gelegen in de provincie Zeeland als vermeld op de bij het besluit horende kaarten, en ter regulatie van de populatieomvang damherten, in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid (verkeersveiligheid), ter voorkoming van  belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren en ter bescherming van flora en fauna. 
      B. voor het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of het met het oog daarop opsporen van damhert met gebruik van het geweer, op de gronden gelegen binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid, gelegen in de provincie Zeeland, en buiten de aangewezen leefgebieden, als vermeld op de bij het besluit horende kaarten en in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid (verkeersveiligheid), ter voorkoming van  belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
       C. voor het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of het met het oog daarop opsporen van ree met gebruik van het geweer van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang, in die delen van Zeeland waar zich thans reeën hebben gevestigd, te weten Walcheren (met uitzondering van het kernleefgebied de “Manteling van Walcheren”), Zuid-Beveland, Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland (met uitzondering van het kernleefgebied de  “Kop van Schouwen”), Tholen en St. Philipsland gelegen binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid, gelegen in de in de provincie Zeeland als vermeld op de bij het besluit horende kaarten, en in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid (verkeersveiligheid), en ter voorkoming van  belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.  
      De ontheffing wordt verleend gedurende de volgende perioden: 
      - opzettelijk verontrusten van bokken en geiten gedurende het hele jaar
      - doden van bokken gedurende het gehele jaar 
      - doden van geiten in de periode van 1 september tot 31 maart daaropvolgend. 
      Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaargemaakt.
      Bij besluiten van 4 april 2006 heeft verweerder de bezwaren van eiseres, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard. 
      Tegen deze besluiten heeft eiseres beroepen ingesteld bij de rechtbank.
      De beroepen zijn op 12 juni 2006 gevoegd behandeld ter zitting. Namens eiseres is daar verschenen mr. A.P. de Jong. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Steijn en mr. J.J. Versteeg, ambtenaren van de provincie. Ontheffinghouder werd vertegenwoordigd door J. Ramondt. 
    
    
    
      II. Overwegingen
      1. In artikel 9 van de  Ffwet is bepaald dat het verboden is dieren, behorend tot een inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.   
      Op grond van artikel 4, eerste lid, onder a. van de Ffwet, in samenhang met de Bijlage bij de Regeling bekendmaking lijsten beschermde inheemse soorten van 7 november 2001 (Stcrt 2001, 220) gelden het damhert en de ree als beschermde inheemse diersoort.
      Artikel 68, eerste lid, van de  Ffwet luidt als volgt:  
      Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid: 
      a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid; 
      b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer; 
      c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren; 
      d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of 
      e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen. 
      Op grond van artikel 68, leden 3 en 4 van de Ffwet wordt bedoelde ontheffing  slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan en voor een periode van ten hoogste vijf jaren. 
      In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e., van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren  zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet, aangewezen het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse 
      en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
      2. Aan de bestreden besluiten, waarbij de besluiten van 22 november 2005 zijn gehandhaafd,  heeft verweerder ten grondslag gelegd de provinciale nota Faunabeleid Zeeland en het vastgestelde Faunabeheerplan Zeeland 2005-2009, deel 1B hoefdieren: Damhert en ree van ontheffinghouder. Voorts is verwezen naar onderzoeksrapporten van Alterra (Research Instituut voor de Groene Ruimte te Wageningen) uit 2005 en 2001, welke ten grondslag zijn gelegd aan het Faunabeheerplan en welke betrekking hebben op de populatie damherten en reeën in respectievelijk het natuurmonument de Kop van Schouwen en het natuurmonument de Manteling van Walcheren. 
      3. Verweerder heeft zich  voor wat betreft de onder A genoemde ontheffing op het standpunt gesteld dat een duurzaam en getalsmatig beheer van de populatie damherten binnen de leefgebieden Manteling van Walcheren en de Kop van Schouwen noodzakelijk is. Niet ingrijpen betekent dat – op termijn – schade zal ontstaan aan flora en fauna door overbegrazing van kwetsbare vegetaties en verdringing van het ree. Door een te grote populatie damherten zullen volgens verweerder voorts meer migratiebewegingen ontstaan hetgeen kan leiden tot verkeersonveilige situaties en schade aan landbouwgewassen. Ter onderbouwing heeft verweerder gewezen op een stijgende lijn in het aantal aanrijdingen met damherten en de schadecijfers van het Faunafonds. De gewenste voorjaarsstand is voor de Manteling van Walcheren gesteld op 80 dieren en voor de Kop van Schouwen op 150. 
      4. Voor wat betreft de onder B genoemde ontheffing stelt verweerder zich op het standpunt dat Zeeland buiten de aangewezen leefgebieden de Manteling van Walcheren en de Kop van Schouwen geen geschikt leefgebied kent voor damherten en dat het daarom aannemelijk is dat zich vroeg of laat problemen zullen voordoen met betrekking tot de verkeersveiligheid en schade aan de landbouw. De vestiging van meerdere populaties damherten wordt daarom ongewenst geacht. 
      5. Ten slotte stelt verweerder zich op het standpunt dat ook de onder C genoemde ontheffing met betrekking tot reeën noodzakelijk is, en wel uit het oogpunt van het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen. Jonge dieren worden namelijk in het voorjaar uit reeds bezette territoria verdreven en trekken door de provincie op zoek naar een eigen leefgebied. Zij kruisen daarbij wegen en veroorzaken schade aan de landbouw. Er is volgens verweerder een toename waarneembaar van aantallen aangereden reeën en schade aan gewassen. 
      6. Eiseres heeft aangevoerd dat de ontheffingen niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 68 van de Ffwet, al dan niet in samenhang met het Besluit beheer en schadebestrijding dieren. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat het wenselijke aantal damherten in de beide leefgebieden willekeurig is vastgesteld. Damherten vormen volgens eiseres geen gevaar voor de verkeersveiligheid en niet is aangetoond dat afschot van reeën zal leiden tot minder aanrijdingen. Verder is er volgens eiseres geen sprake van belangrijke schade aan landbouwgewassen en zijn ter voorkoming van eventuele schade alternatieve maatregelen denkbaar. 
      7. De rechtbank overweegt het volgende. 
      8. Uitgangspunt van de Ffwet is de bescherming van soorten en het met rust laten van in het wild levende dieren. Ter wille van andere, zwaarwegende, belangen kan hierop een inbreuk worden gemaakt door de verlening van ontheffing. Hierbij dient terughoudendheid te worden betracht. 
      De ontheffing met betrekking tot damherten binnen de leefgebieden Manteling van Walcheren en Kop van Schouwen (A).
      9. De ontheffing is gebaseerd op de gestelde noodzaak van populatiebeheer in relatie tot de belangen van de verkeersveiligheid en het voorkomen van schade aan de landbouw en de flora en fauna. Voor wat betreft de Kop van Schouwen geeft verweerder in het bestreden besluit aan dat nog onvoldoende inzicht bestaat over het niveau waarop een duurzame populatie moet worden gehandhaafd. Bij gebrek aan dat inzicht en met het oog op de genoemde belangen is het niveau veiligheidshalve vastgesteld op 150 dieren. 
      10. De rechtbank is van oordeel dat een gebrek aan duidelijkheid omtrent de maximaal te handhaven duurzame populatie, gelet op bovengenoemde uitgangspunten van de Ffwet, in beginsel in het voordeel van de beschermde diersoort dient uit te vallen. Van belang is verder dat in het onderzoek van Alterra de aanbeveling wordt gedaan om, uitgaande van het zogeheten landschapsecologisch model, het aantal damherten in het leefgebied de Kop van Schouwen te beperken tot 325 dieren en dat is volgens Alterra een betrekkelijk laag niveau. Voor wat betreft de schadehistorie geldt dat eerst vanaf 2004 sprake is van enkele onder damherten geregistreerde verkeersslachtoffers. Uit de stukken blijkt voorts dat een direct verband tussen de ongevallen en de omvang van de populatie nog niet is aangetoond, zodat hierin thans geen grond kan worden gevonden voor het reguleren van de populatieomvang. Voor wat betreft de schade aan landbouwgewassen blijkt uit het Faunabeheerplan dat zich op Schouwen-Duiveland vanaf 2001, met uitzondering van 2002, jaarlijks slechts twee schadegevallen hebben geleid tot een uitkering uit het Faunafonds. Gelet voorts op de daarbij uitgekeerde bedragen, kan hierin naar het oordeel van de rechtbank evenmin rechtvaardiging worden gevonden voor het beperken van de populatie damherten in de Kop van Schouwen.
      11. Voor wat betreft de Manteling van Walcheren blijkt uit de stukken dat de duurzaam te handhaven populatie damherten, gelet op het draagvlak van dit natuurgebied, overeenkomstig de aanbevelingen van Alterra is vastgesteld op 40 dieren van elk geslacht. Gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e., van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren, berust de verleende ontheffing daarmee op een deugdelijke grondslag. De vraag naar de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied behoeft geen verder onderzoek. 
      De ontheffing met betrekking tot damherten buiten de vastgestelde leefgebieden Manteling van Walcheren en Kop van Schouwen (B).
      12. Verweerders opvatting dat Zeeland buiten de Manteling van Walcheren en de Kop van Schouwen geen geschikt leefgebied kent voor damherten, is als zodanig geen voldoende grond om ontheffing te verlenen.
      13. Voor wat betreft het aan de ontheffing ten grondslag gelegde belang van de verkeersveiligheid overweegt de rechtbank dat uit het Faunabeheerplan blijkt dat zich van 2000 tot en met 2004 op Walcheren acht verkeersongevallen met damherten hebben voorgedaan en dat zich op de Kop van Schouwen eerst vanaf 2004 enkele ongevallen met damherten hebben voorgedaan. Op grond hiervan en gezien het feit dat het oorzakelijk verband met het aantal damherten niet is aangetoond, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geconcludeerd dat de verkeersveiligheid in het geding is. 
      14. Voor wat betreft het belang van het voorkomen van belangrijke schade aan landbouwgewassen is de rechtbank van oordeel dat het daarbij dient te gaan om schade van substantiële omvang, die zich bovendien met een zekere regelmaat dient voor te doen. De door verweerder gehanteerde norm van € 115,- per hectare is daarbij niet onredelijk. Uit de in dit verband overgelegde cijfers van het Faunafonds blijkt echter slechts van incidentele schade in de afgelopen jaren in Zeeland en voornamelijk  in de nabijheid van de twee aangewezen leefgebieden. Naar het oordeel van de rechtbank is met deze gegevens niet gebleken van een reëel belang. De aanname dat zich zonder ingrijpen in de toekomst belangrijke schade aan landbouwgewassen zal voordoen, is gelet op de uitgangspunten van de Ffwet, onvoldoende om thans ontheffing te verlenen. De ontheffing met betrekking tot reeën buiten de vastgestelde leefgebieden Manteling van Walcheren en Kop van Schouwen (C).
      15. Uit een taxatie van het Faunafonds, zoals opgenomen in het Faunabeheerplan, blijkt dat in de periode van 1998 tot en met 2004 verspreid over de provincie sprake is geweest van gewasschade door toedoen van reeën. Een duidelijke lijn, voor wat betreft omvang en verspreidingsgebied, is hierin evenwel niet te onderkennen. De genoemde bedragen variëren van € 27,- tot € 8.448,-. Een en ander kan naar het oordeel van de rechtbank niet de conclusie rechtvaardigen dat sprake is van belangrijke schade in de zin van de wet. 
      16. Voor wat betreft het aantal aanrijdingen met reeën geldt blijkens het Faunabeheerplan dat een directe relatie tussen met de draagkracht van leefgebieden moeilijk aantoonbaar is en dat het verband tussen groeiende populaties reeën en gelijktijdig toenemend valwild (waaronder verkeer) slechts indicatief wordt genoemd. Uit de door verweerder overgelegde gegevens blijkt niet van een duidelijk toenemend aantal aanrijdingen in de provincie. Gelet hierop rechtvaardigt het belang van de verkeersveiligheid niet het verlenen van de onderhavige ontheffing.
      17. De slotsom is derhalve dat de verleende ontheffingen, met uitzondering van de ontheffing onder A, voor zover deze ziet op de Manteling van Walcheren, berusten op een ontoereikende belangenafweging, althans op een onvoldoende draagkrachtige motivering. De bestreden besluiten dienen in zoverre daarom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dan wel artikel 7:12 van de Awb.
      18. Eiseres heeft de rechtbank ter zitting verzocht om de onderhavige ontheffingen te schorsen. 
      De rechtbank ziet hiertoe aanleiding, voor zover de desbetreffende beroepen gegrond zijn verklaard, nu blijkens de mededelingen van verweerder ter zitting in beginsel meteen gebruikt kan worden gemaakt van de verleende ontheffingen. De rechtbank zal daarom gebruik maken van de haar in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid om de hierna onder rubriek III te vermelden voorlopige voorziening te treffen.
      19. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder in deze zaak te veroordelen tot vergoeding van proceskosten, zijnde reiskosten als bedoeld in artikel 1 en onder c. van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    
      
    
      III. Uitspraak
      De Rechtbank Middelburg verklaart het beroep tegen het besluit van 4 april 2006 (kenmerk: RMW0603715/2005.11005/136/16) gegrond voor zover de ontheffing is verleend voor het leefgebied de Kop van Schouwen;  
      vernietigt dit besluit in zoverre en verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
      verklaart de beroepen tegen de besluiten van 4 april 2006 (kenmerk: RMW 0603713/2005.22001/136/15 en RMW0603794/136/12) gegrond;
      vernietigt deze besluiten;
      draagt verweerder op nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      schorst de primaire besluiten van 22 november 2005, met uitzondering van de ontheffing verleend voor het leefgebied de Manteling van Walcheren;
      veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiseres begroot op 
      € 37,50 te betalen door de provincie Zeeland  aan eiseres.
      bepaalt dat de provincie Zeeland aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,- (tweehonderdeenentachtig) vergoedt.
      Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 28 september 2006
      door mr. T. Damsteegt als voorzitter en mr. C. van Boven-Hartogh en mr. J.F.I. Sinack als leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Evenhuis als griffier.
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
      Nota bene:
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
      Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
    
    
    Afschrift verzonden op: