ECLI:NL:RVS:2002:AE1253, Raad van State, 10-04-2002, 200003881/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200003881/1.
      	Datum uitspraak: 10 april 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.		[appellant], wonend te [plaats],
      2.		[appellant], wonend te [plaats],
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerders.
    
     
    1.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 januari 2000 heeft de gemeenteraad van Goes, op voorstel van burgemeester en wethouders van 7 januari 2000, vastgesteld het bestemmingsplan "Ouverture/Aria".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 27 juni 2000, no. 006135/540/68, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 11 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2000, en appellanten sub 2 bij brief van 22 september 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 september 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 15 december 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2002, waar appellant sub 1 met bericht van verhindering niet is verschenen, en appellanten sub 2, in de persoon van [appellant] en vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door H.J. Mersie-du Cloo, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    
      2.	Overwegingen
      2.1.	Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
      	Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
      2.2.	Met het plan wordt uitbreiding van de stad Goes in zuidwestelijke richting beoogd. Het plangebied heeft een oppervlakte van ongeveer 50 hectare en wordt globaal begrensd door het bedrijventerrein De Poel III en de woonbuurt Goes-Zuid aan de noordzijde en de woonbuurt Overzuid en de 
      ‘s-Gravenpolderseweg aan de oostzijde. Ten westen van het plangebied is een uitbreiding van het bedrijventerrein De Poel II gepland. Het plan voorziet in de aanleg van een woonwijk van maximaal 780 woningen en enkele maatschappelijke voorzieningen.
      2.3.	Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
      De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
      2.4.	Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat verweerders het plan ten onrechte hebben goedgekeurd. Hij heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de gang van zaken tijdens en na de vaststelling van het plan in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voorts zullen ten gevolge van het plan gedeelten van het poellandschap aan de westrand van het plangebied verdwijnen. Dit poellandschap betreft een waardevol cultuurhistorisch gebied met karakteristieke landschapskenmerken dat onvervangbaar is, aldus appellant. Verder heeft appellant aangevoerd dat het plan in strijd is met het bestemmingsplan “Natuurgebieden” en eerdere beleidsuitgangspunten van de gemeente, onder meer neergelegd in het Structuurbeeld Goes-Zuid (hierna: structuurbeeld).
      2.5.	De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan in aanmerking genomen dat het structuurbeeld andere beleidsstukken voor dit gebied vervangt. Het structuurbeeld vormt het beleidskader waaraan het bestemmingsplan is getoetst. In het structuurbeeld is de handhaving van cultuurhistorische waarden als randvoorwaarde voor de ontwikkeling van het gebied opgenomen. In het plan zijn de op een kreekrug gelegen stoomtramlijn en de omliggende zone als belangrijkste structuurdrager van het gehele gebied aangemerkt. Een belangrijk deel van de landschappelijk waardevolle poelweiden is hiermee beschermd. Gelet hierop stelt de gemeenteraad zich op het standpunt dat het plan aan de hoofdlijnen van het structuurbeeld voldoet.
      2.6.	Verweerders hebben in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan goedgekeurd. Zij onderschrijven het standpunt van de gemeenteraad en, voor zover een deel van de zogenoemde poelweiden niet kan worden gehandhaafd, voegen zij hieraan toe dat zij in 1997 een inventarisatie hebben laten verrichten, waarbij een deel van het plangebied niet langer werd aangemerkt als gebied met actuele natuur- en landschapswaarden. Voorts voorziet het plan in dit verband in gedeeltelijke compensatie.
      2.7.	In hetgeen appellant ten aanzien van de procedure tijdens en na de vaststelling van het bestemmingsplan heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de procedure is gevoerd in strijd met enige geschreven rechtsregel, meer in het bijzonder met de wettelijke procedureregels ingevolge de artikelen 25 en 26 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, dan wel met enige ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel.
      2.7.1.	Het standpunt van verweerders komt de Afdeling niet onredelijk voor. Aan een geldend bestemmingsplan kunnen in het algemeen geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad heeft een eigen beleidsvrijheid wat betreft de planologische invulling van het grondgebied van de gemeente. Op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen kunnen steeds andere bestemmingen en voorschriften in een plan worden opgenomen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerders een uitzondering hadden moeten maken op dit uitgangspunt. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het structuurbeeld andere beleidsstukken voor dit gebied vervangt en een leidraad vormt voor de verdere planontwikkeling. Uit de toelichting blijkt dat door een in de jaren zeventig uitgevoerd landinrichtingsproject de structuur van het landschap ingrijpend is veranderd, maar dat langs de historische spoorlijn op enkele percelen nog landschappelijk waardevolle relicten zijn te vinden. Deze percelen zijn opgenomen in de bestemming “Recreatief groengebied”. Hoewel uitvoering van het plan met zich brengt dat een deel van de poelweiden verloren gaat, kan niet met vrucht worden gesteld dat het plan in strijd is met het structuurbeeld. Verweerders hebben in redelijkheid aan de noodzaak tot aanleg van de woonwijk, die niet is betwist en op grond van de stukken voldoende aannemelijk is gemaakt, een groter gewicht kunnen toekennen dan aan de belangen die gemoeid zijn met het behoud van de desbetreffende gronden.
      2.8.	Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat verweerders het plan ten onrechte hebben goedgekeurd. Zij hebben zich hierbij op het standpunt gesteld dat de bestemmingen “Woongebied” en “Gemengd gebied 2” in strijd zijn met de rechtszekerheid omdat de voorschriften zeer beperkt uitsluitsel geven over de vraag welk gebruik op welke plek mogelijk is. Appellanten zijn van mening dat het plan niet tegemoet komt aan toezeggingen met betrekking tot het groengebied tussen de nieuwe woonwijk en de woonwijk Overzuid. In dit verband voeren zij aan dat onvoldoende waarborgen in het plan zijn opgenomen ten aanzien van de realisering van het voornoemde groengebied. Voorts zijn functies mogelijk die geen recht doen aan de functie van ecologische zone. Tenslotte biedt het plan geen duidelijkheid over de locatie van de toegezegde speelvoorzieningen.
      2.9.	De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan in aanmerking genomen dat het plan een globaal eindplan is. Nu de planvoorschriften duidelijk en objectiveerbaar zijn is naar de mening van de gemeenteraad van rechtsonzekerheid geen sprake. Tussen de wijk Overzuid en Ouverture/Aria zal een bosachtige groenzone worden aangelegd, zoals globaal aangeduid op de voorschriftenkaart. De groenzone zal worden opgenomen in het verkavelingsplan. Voorts is op de plankaart een bufferzone aangeduid, waarbinnen geen woonbebouwing of ontsluitingsweg mogelijk is. De gemeenteraad bestrijdt dat een groenzone met een breedte van 80 meter is toegezegd en acht het verder strijdig met de plansystematiek om de in het plan voorziene speelvoorzieningen meer concreet aan te duiden.
      2.10.	Verweerders onderschrijven de reactie van de gemeenteraad op de ingediende zienswijze en hebben in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
      2.11.	De Afdeling stelt vast dat het plan een zogenoemd globaal eindplan is. In beginsel behoort het tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen.
      Het systeem van de Wet op de Ruimtelijke Ordening brengt mee dat in een bestemmingsplan globale bestemmingen kunnen worden opgenomen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt.
      Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld.
      Blijkens het bestreden besluit achten verweerders deze planvorm in dit geval aanvaardbaar. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Zij neemt hierbij in aanmerking dat het plan onder meer voorziet in de aanleg en inrichting van een nieuwe wijk, zodat er mogelijkheden moeten zijn om toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen te kunnen inpassen. Op de plankaart is duidelijk aangegeven welke bestemmingen aan de gronden zijn toegekend en in de planvoorschriften is het gebruik van deze gronden nader omschreven en limitatief bepaald. Verder zijn in de planvoorschriften per toegekende bestemming een beschrijving in hoofdlijnen en bebouwingsregels opgenomen. Voorts bevat het plan een bij de planvoorschriften behorende “Voorschriftenkaart I: Ruimtelijke hoofdstructuur” (hierna: voorschriftenkaart), waarop de wijze waarop de in de bestemmingen aan de gronden toegekende doeleinden met het plan zullen worden nagestreefd globaal in beeld is gebracht (artikel 5, tweede lid, aanhef, van de planvoorschriften).
      Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan onvoldoende inzicht geeft in de toekomstige inrichting van het gebied, zodat niet kan worden staande gehouden dat het plan in strijd is met de rechtszekerheid.
      2.11.1.	Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften zijn de als “Woongebied” aangewezen gronden onder meer bestemd voor groenvoorzieningen. In het tweede lid, onder d, van dat artikel (beschrijving in hoofdlijnen) is het volgende bepaald:
      “Ten oosten van het nieuwe woongebied wordt langs de woonbuurt Overzuid een bosachtig gebied ontwikkeld dat een functie heeft als ruimtelijke geledingszone. Ten noorden van de groene ‘wig’ zal de breedte van deze zone minimaal 30 meter bedragen, ter hoogte van de groene ‘wig’ zal deze in zuidelijke richting worden verbreed tot minimaal 40 meter. Dit gebied krijgt tevens een functie voor de afwikkeling van langzaam verkeer, de waterhuishouding en de dagelijkse recreatie (wandelen, spelen). In deze zone is geen bebouwing ten behoeve van de functie woondoeleinden toegestaan.”
      Voorts is in artikel 5, lid 4.1, onder a, sub 1, van de planvoorschriften bepaald dat ter plaatse van de gronden in de op de plankaart aangeduide zone ‘bebouwing ten behoeve van de functie woondoeleinden niet toegestaan’ geen bebouwing ten behoeve van de functie woondoeleinden mag worden opgericht. De betreffende aanduiding op de plankaart betreft een zone van 30-40 meter. Ter zitting is van de zijde van verweerders gesteld dat de aangeduide 40 meter-zone tussen het deelgebied Aria en de woonwijk Overzuid moet worden gezien als een harde minimumgrens, die tijdens de verkaveling in voorkomend geval ruimer kan uitvallen. 
      Op de voorschriftenkaart is op de betreffende gronden in het plangebied globaal een groene zone ingetekend. 
      Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het standpunt van verweerders, dat de aanleg van een groene zone tussen de bestaande woonwijk Overzuid en de voorziene woonwijk Aria door het plan voldoende is verzekerd, niet onredelijk. De Afdeling neemt hierbij voorts in aanmerking dat de gekozen planvorm een globaal eindplan is, en dat blijkens de stukken de aanleg van een bufferzone tussen de genoemde woonwijken het uitgangspunt is voor het betreffende groengebied, waarbinnen geen woonbebouwing of ontsluitingsweg mogelijk is.
      2.11.2.	Met betrekking tot de toezeggingen die volgens appellanten van de zijde van de gemeente over het groengebied zijn gedaan, stelt de Afdeling voorop dat thans een besluit van verweerders over de goedkeuring van een bestemmingsplan aan de orde is. Verweerders zijn, behoudens zeer bijzondere omstandigheden, niet gebonden aan de gestelde toezegging van gemeentewege in het kader van de totstandkoming van dat plan. Een ander oordeel zou betekenen dat de beoordelingsruimte van verweerders door toedoen van het bestuursorgaan dat het goed te keuren besluit heeft genomen, kan worden ingeperkt.
      Overigens is uit de stukken noch uit hetgeen hieromtrent ter zitting is gesteld gebleken van concrete toezeggingen over de precieze breedte en inrichting van het groengebied. 
      2.11.3.	Voor zover appellanten menen dat de bebouwingsmogelijkheden op gronden met de bestemming “Gemengd gebied (GG2)“ te ruim zijn, overweegt de Afdeling het volgende. 
      Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften zijn de als “Gemengd gebied” ter plaatse van differentiatievlak GG2 aangewezen gronden onder meer bestemd voor woondoeleinden.
      In het tweede lid, onder e, van dat artikel (beschrijving in hoofdlijnen) is bepaald dat de betreffende gronden een parkgebied betreffen, dat tevens een functie heeft voor onder meer de dagelijkse recreatie en ‘enkele’ bijzondere woontypologieën. In een minimaal 40 meter brede zone langs de woonbuurt Overzuid is geen woonbebouwing toegestaan. Richting de 
      ‘s-Gravenpolderseweg verengt die zone zich tot minimaal 30 meter, waarbinnen bebouwing is toegestaan met een maximale hoogte van drie bouwlagen. De gebouwen zullen worden gesitueerd aan de randen van het gebied. In artikel 7, lid 4.2, van de planvoorschriften zijn voorts bouwbepalingen ten aanzien van de binnen de bestemming toegestane bebouwing opgenomen, onder meer betreffende de bouwhoogte en oppervlakte van hoofdgebouwen. Volgens de aanduiding op de plankaart geldt in het betreffende bestemmingsvlak een maximum bebouwingspercentage van acht.
      De Afdeling ziet, gelet op de voornoemde voorschriften in samenhang bezien, geen aanleiding voor het oordeel dat de bebouwingsmogelijkheden op gronden met de bestemming “Gemengd gebied (GG2)“ te ruim zijn.
      2.11.4.	Ten aanzien van de speelvoorzieningen binnen de bestemming “Gemengd gebied (GG2)“ stelt de Afdeling vast dat het plan ingevolge artikel 7, eerste lid, onder b, sub 5, van de planvoorschriften in speelvoorzieningen binnen de betreffende bestemming voorziet. Zoals de Afdeling in 2.11. heeft overwogen acht zij de keuze voor een globaal en flexibel plan niet onredelijk. Gelet op de gekozen planvorm ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan onvoldoende duidelijkheid biedt ten aanzien van de speelvoorzieningen. Gelet op het vorenoverwogene ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de locatie van de speelvoorzieningen in het plan reeds definitief dient te zijn bepaald.
      2.12.	Gezien het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan.
      De beroepen zijn ongegrond.
      2.13.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
     
    3.	Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lauwaars	w.g. Kooijman
      Voorzitter	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2002
    
    177-357.