ECLI:NL:RBROT:2006:AW5533, Rechtbank Rotterdam, 25-04-2006, 06/1062
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2006-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De bijlage met afzonderlijke subsidieplafonds in de Regeling Schoonmaakdiensten particulieren (RPS) is een concretiserend besluit van algemene strekking. De vermelding van subsidiebedragen als opgenomen in de bijlagen bij de RPS in een gewijzigde beschikking tot subsidieverlening  kan weliswaar als een vermelding als bedoeld in artikel 4:31, tweede lid, van de Awb worden aangemerkt, maar dit laat onverlet dat artikel 2a (nadien vervangen door artikel 3) van de RPS zelf een wettelijk voorschrift is als bedoeld in artikel 4:25, eerste lid, van de Awb, terwijl de op grond daarvan vastgestelde bijlage met concrete bedragen zich na optelling kwalificeert als subsidieplafond, waaruit tevens volgt dat de bijlage de verdeelsleutel bevat als bedoeld in artikel 4:26 van de Awb. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat artikel 4:27 van de Awb, gelet op de tekst en strekking van die bepaling, slechts de eis stelt dat het subsidieplafond bekend wordt gemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld en dat de vaststelling van een subsidieplafond uitsluitend geen gevolgen heeft voor aanvragen die betrekking hebben op dat tijdvak, terwijl bekendmaking van het plafond plaats heeft eerst nadat de aanvraag is ingediend en nadat het tijdvak is aangevangen.

RECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    Voorzieningenrechter
    
    
    
      Reg.nrs.:	VBELEI 06/1062-ZWI
      		VBELEI 06/1064-ZWI	
      		BELEI 06/1063-ZWI
    
    	
    
    
    Uitspraak
    
    
    naar aanleiding van de verzoeken om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, tevens uitspraak in één van de hoofdzaken als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in verband met de gedingen tussen
    
    
      Home Maid B.V., gevestigd te Rotterdam, verzoekster, 
      gemachtigde mr. J. Geelhoed, advocaat te Den Haag,
    
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 1 juni 2005 heeft verweerder het bezwaar tegen (bijlage B bij) de Wijziging Regeling Schoonmaakdiensten particulieren (hierna: Wijziging RSP) niet-ontvankelijk verklaard.
    
    De rechtbank heeft bij uitspraak van 10 januari 2006 het beroep tegen dit besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van die uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    Bij besluit van 7 maart 2006 heeft verweerder het bezwaar tegen (bijlage B bij) de Wijziging RSP ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 14 maart 2006 beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 16 december 2005, bekend gemaakt op 23 december 2005 (Scrt. 2005, 250), heeft verweerder de Wijziging Regeling vaststelling subsidieplafond RSP’05 voor 2006 (hierna: RSP 2006) vastgesteld. 
    
    De gemachtigde van verzoekster heeft namens verzoekster en een viertal andere schoonmaakbedrijven bij brief van 25 januari 2006 bezwaar gemaakt tegen (de bijlagen bij) de RSP 2006. 
    
    Op 14 maart 2006 heeft verzoekster verzocht om twee voorlopige voorzieningen te treffen, namelijk een voorziening hangende het beroep tegen het besluit op bezwaar van 7 maart 2006 en een voorziening hangende het bezwaar tegen (de bijlagen bij) de RSP 2006. 
    
    Verweerder heeft bij brief van 4 april 2006 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2006. Verzoekster heeft zich door haar gemachtigde laten vertegenwoordigen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Moesker en drs. A. Boer.
    
     2. Overwegingen
    
    2.1. Wettelijk kader
    
    Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de voorzieningenrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
    
    
      Ingevolge artikel 4:25, eerste en tweede lid, van de Awb: 
      1. kan een subsidieplafond slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld;
      2. wordt een subsidie geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden.
    
    
    
      Ingevolge artikel 4:26 van de Awb:
      1. wordt bij of krachtens wettelijk voorschrift bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld;
      2. wordt bij de bekendmaking van het subsidieplafond de wijze van verdeling vermeld.
    
    
    
      Ingevolge artikel 4:27 van de Awb:
      1. wordt het subsidieplafond bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld;
      2. heeft deze bekendmaking, indien het subsidieplafond of een verlaging daarvan later bekend wordt gemaakt, geen gevolgen voor voordien ingediende aanvragen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 4:31 van de Awb:
      1. vermeldt de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
      2. vermeldt de beschikking tot subsidieverlening het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, indien zij het bedrag van de subsidie niet vermeldt, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    
    
    Ingevolge artikel 5 van de Kaderwet SZW-subsidies stelt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een subsidieplafond vast voor de verschillende activiteiten waarvoor op grond van deze wet subsidie kan worden verstrekt en bepaalt daarbij hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld, tenzij de Minister van Financiën heeft ingestemd met het achterwege laten daarvan.
    
    De Regeling Schoonmaakdiensten particulieren (hierna: RSP) luidde voorzover hier van belang op 1 januari 2003 als volgt:
    
    
      “Artikel 3. Subsidieverlening
      1. De minister verleent de subsidie voor het in dienst hebben van personen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, rekening houdend met de omvang van de uitgevoerde werkzaamheden op die consumentencontracten.
      (…)
    
    
    
      Artikel 5. Gegevensverstrekking voor subsidieverlening en -betaling
      1. Namens de minister geeft OSB op aanvraag van een werkgever een beschikking tot subsidieverlening.
      (…)
    
    
    
      Artikel 6. Vaststelling subsidie
      1. De minister stelt de subsidie per kalenderjaar vast binnen 12 maanden na ontvangst van de jaaropgave.
      (…)”.
    
    
    Op 28 december 2004 heeft verweerder in de Staatscourant (Stcrt. 2004, 251) de Wijziging  RSP, houdende de invoering van artikel 2a, bekend gemaakt. 
    
    Ingevolge artikel 2a van de RSP is het subsidieplafond per werkgever van 1 januari 2005 tot 1 juli 2005 vastgesteld overeenkomstig bijlage B bij deze regeling. 
    
    Bijlage B bevat voor zover hier van belang voor de eerste helft van 2005 de volgende gegevens:
    
    
      Naam Bedrijf			Aantal RSP		Aantal fte’s		Subsidieplafond 
      				Medewerkers					tot 1 juli 2005
    
    
    Home Maid B.V.			43			32,65625		167.282.
    
    Op 13 juli 2005 heeft verweerder de Regeling Schoonmaakdiensten particulieren 2005 (hierna: RSP 2005) bekend gemaakt (Stcrt. 2005, 133). 
    
    Ingevolge artikel 3 van de RSP 2005 is het subsidieplafond per werkgever van 1 juli 2005 tot 1 januari 2006 vastgesteld overeenkomstig bijlage 1 bij deze regeling.
    
    Bijlage 1 bevat voor zover hier van belang voor de tweede helft van 2005 voor verzoekster dezelfde gegevens en hetzelfde subsidieplafond als de Wijziging RSP. 
    
    De RSP 2006 tenslotte, voorziet in een wijziging van het subsidieplafond over de periode 1 juli 2005 tot 1 januari 2007 en vervangt daarmee met terugwerkende kracht de RSP 2005. Bijlage 1, behorende bij artikel 3, eerste lid, van de Wijziging RSP is voor zover hier van belang voor de periode 1 juli 2005 tot 1 januari 2006 identiek aan de bijlage bij de Wijziging RSP en de RSP 2005. Bijlage 1a, behorende bij artikel 3, tweede lid, van de Wijziging RSP bevat voor zover hier van belang voor de periode 1 januari 2006 tot 1 januari 2007 de volgende gegevens:
    
    
      Naam Bedrijf			Aantal RSP		Aantal fte’s		Subsidieplafond 
      				Medewerkers					tot 1 januari 2007
    
    
    Home Maid B.V.			43			32,65625		337.666
    
    Het subsidieplafond over heel 2006 komt daarmee voor verzoekster ongeveer € 3.000,- hoger te liggen dan dat de voorgaande halfjaarlijkse subsidieplafonds op jaarbasis opleverden. De wijzigingen voor 2006 hangen blijkens de toelichting samen met de indexatie voor de loon- en prijsbijstellingen. De wijziging met terugwerkende kracht van de RSP 2005 hing samen met het ontbreken van enkele bedrijven en verkeerde tenaamstelling van enige bedrijven. 
    
    2.2 Standpunten van partijen
    
    Verzoekster heeft aangevoerd dat de Ondernemersorganisatie schoonmaak- en bedrijfsdiensten, namens verweerder, op of omstreeks maart 2003 het besluit heeft genomen tot subsidieverlening als bedoeld in artikel 5 van de RSP. Het betreft hier een eenmalig toekenningsbesluit, dat na afloop van elk jaar wordt gevolgd door een vaststellingsbesluit. Het op aanvraag genomen toekenningsbesluit geeft derhalve een voorwaardelijk recht op meerjarige subsidie. Gelet hierop is het subsidieplafond ingesteld nadat het besluit tot subsidieverlening is genomen. Nu aan verzoekster voorafgaande aan de Wijziging RSP reeds subsidie was toegekend kan haar niet meer tussentijds een subsidieplafond worden tegengeworpen.
    
    Verweerder heeft in het besluit van 7 maart 2006 overwogen dat het subsidieplafond telkens tijdig - dat wil zeggen voorafgaande aan het tijdvak waarop het ziet - is bekendgemaakt, zodat artikel 4:27, eerste lid, van de Awb onverkort van toepassing is. 
    
    Ter zitting is van de zijde van verweerder - onder handhaving van het bestreden besluit - betoogd dat in feite geen sprake is van een subsidieplafond, maar van de voorwaardelijke verlening van subsidie waarbij het bedrag is vermeld waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld. De RSP en de wijzigingen van die regeling zijn derhalve besluiten als bedoeld in artikel 4:31 van de Awb. 
    
    Nu verweerder per tijdvak zowel de bevoegdheid heeft een subsidieplafond vast te stellen als een bedrag vast te stellen als bedoeld in artikel 4:31, tweede lid, van de Awb moet het beroep hoe dan ook ongegrond worden verklaard en dienen de verzoeken te worden afgewezen, aldus verweerder.
    
    2.4. Beoordeling
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen, zodat met betrekking tot het beroep tegen het besluit van 7 maart 2006 geen beletsel bestaat voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb.
    
    Het standpunt van verweerder ter zitting komt er op neer dat de Wijziging RSP en de RSP 2006 voorzover in geschil moeten worden aangemerkt als beschikkingen tot subsidieverlening voor de daarin vermelde tijdvakken, waarin het bedrag dat ten hoogste kan worden vastgesteld is vermeld conform artikel 4:31, tweede lid, van de Awb. 
    
    De voorzieningenrechter kan dit standpunt niet onderschrijven. Hij overweegt in dit verband het volgende.
    
    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 10 januari 2006 ondermeer het volgende overwogen:
    
    “Onder een algemeen verbindend voorschrift pleegt te worden verstaan: een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent (zie Memorie van Toelichting, Kamerstukken II,  23 700, nr. 3, p 105). Uit  jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat het moet gaan om een besluit dat de vaststelling van zelfstandige normen inhoudt en dat zich leent voor herhaalde toepassing. 
    
    Het instellen van een subsidieplafond dient naar het oordeel van de rechtbank in dit geval te worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, aangezien dit besluit niet verder strekt dan het bepalen van de werkingssfeer van de reeds bestaande algemeen verbindende normen en geen zelfstandige normstelling inhoudt. De rechtbank wijst in dit verband naar de uitspraak van 23 januari 2000 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (JB 2000/27).
    
    De bijlage zoals bedoeld in artikel 2a wijziging RPS richt zich niet tot een open, in abstracto omschreven groep van (rechts)personen, maar tot een identificeerbare groep van 53 genoemde personen/bedrijven waarbij de hoogte van eenmalig te ontvangen subsidie per ontvanger vaststaat. De groep geadresseerden van bijlage B is aldus nader bepaald, zodat de bijlage zoals bedoeld in artikel 2a om deze reden niet is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift.”.
    
    Nu partijen in die uitspraak hebben berust hebben deze overwegingen gezag van gewijsde gekregen. Verweerder heeft zich derhalve met het besluit op 7 maart 2006 terecht inhoudelijk over het bezwaar tegen het over de eerste helft van 2005 vastgestelde subsidieplafond ten aanzien van verzoekster gebogen. 
    
    Ook met betrekking tot het bezwaar tegen de RPS 2006 onderschrijft de voorzieningenrechter in essentie voornoemde overwegingen, zodat hij bij de beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening in die zaak bovengenoemde overwegingen eveneens tot uitgangspunt zal nemen. 
    
    In dit verband overweegt de voorzieningenrechter dat onbestreden is dat in 2003 een beschikking tot subsidieverlening is afgegeven die nimmer als zodanig is ingetrokken. De vermelding van subsidiebedragen als opgenomen in de bijlagen bij de RPS in een gewijzigde beschikking tot subsidieverlening  kan weliswaar als een vermelding als bedoeld in artikel 4:31, tweede lid, van de Awb  worden aangemerkt, maar dit laat onverlet dat artikel 2a (nadien vervangen door artikel 3) van de RPS zelf een wettelijk voorschrift is als bedoeld in artikel 4:25, eerste lid, van de Awb, terwijl de op grond daarvan vastgestelde bijlage met concrete bedragen zich na optelling kwalificeert als subsidieplafond, waaruit tevens volgt dat de bijlage de verdeelsleutel bevat als bedoeld in artikel 4:26 van de Awb. 
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 4:27 van de Awb, gelet op de tekst en strekking van die bepaling, slechts de eis stelt dat het subsidieplafond bekend wordt gemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld en dat de vaststelling van een subsidieplafond uitsluitend geen gevolgen heeft voor aanvragen die betrekking hebben op dat tijdvak, terwijl bekendmaking van het plafond plaats heeft eerst nadat de aanvraag is ingediend en nadat het tijdvak is aangevangen. Een andere lezing van artikel 4:27 van de Awb zou betekenen dat bij langlopende subsidierelaties nimmer een subsidieplafond voor toekomstige tijdvakken mogelijk zou zijn. Een dergelijke uitleg staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter zozeer op gespannen voet met de tekst en strekking van die bepaling dat die uitleg niet voor juist kan worden gehouden. Van de uitzonderingssituatie als bedoeld in het tweede lid van artikel 4:27 van de Awb is in het geval van verzoekster geen sprake. Zij heeft weliswaar eerder een aanvraag ingediend en ook subsidie toegekend gekregen over tijdvakken voorafgaande aan de eerste helft van 2005, maar het subsidieplafond voor de eerste helft van 2005 is bekend gemaakt eind 2004, derhalve voorafgaande aan het tijdvak in geding. 
    
    De voorzieningenrechter is niet gebleken dat verweerder in strijd met enige rechtsregel heeft gehandeld door een subsidieplafond vast te stellen. Verweerder was immers ingevolge artikel 5 van de Kaderwet SZW-subsidies daartoe (in beginsel) verplicht. Gesteld noch gebleken is dat verweerder daarbij tot een onjuiste verdeling is gekomen. 
    
    De voorzieningenrechter ziet derhalve aanleiding het beroep ongegrond te verklaren. Hij ziet gelet hierop tevens aanleiding het verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot het besluit van 7 maart 2006 af te wijzen nu op de hoofdzaak wordt beslist. 
    
    Gelet op hetgeen de voorzieningenrechter heeft overwogen met betrekking tot de Wijziging RSP ziet hij evenmin aanleiding om hangende bezwaar een voorziening te treffen met betrekking tot de bijlagen 1 en 1a bij RSP 2006. Daarbij merkt de voorzieningenrechter overigens nog op dat naar zijn voorlopig oordeel verzoekster niet kan worden ontvangen in haar bezwaar tegen bijlage 1 bij de RSP 2006 dat ziet op het tijdvak 1 juli 2005 tot 1 januari 2006. Zij heeft immers geen bezwaar gemaakt tegen bijlage 1 bij de RSP 2005, terwijl de RSP 2006 voor haar geen inhoudelijke wijziging teweeg heeft gebracht en in zoverre niet op enig andere rechtsgevolg is gericht voor zover het de (mogelijke) aanspraken van verzoekster aangaat.
    
    Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de voorzieningenrechter ten slotte geen aanleiding.
    
    Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep ongegrond,
    
    wijst beide verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzieningenrechter.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 25 april 2006.
    
    
    
    
    De griffier:                     De voorzieningenrechter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval verzoekster wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak, voorzover betrekking hebbende op de hoofdzaak, hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.