ECLI:NL:RBSHE:2004:AR3886, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 14-10-2004, Awb 04/2404 Awb 04/2059 Awb 04/2405 Awb 04/2086
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2004-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voor het plaatsen van chaletachtige stacaravans op Landgoed Loveren te Vught, welke worden verkocht te samen met de kavels waarop zij zullen worden geplaatst, is een bouwvergunning vereist.
        De preventieve last onder dwangsom desalniettemin vernietigd ivm strijd met beginselen van rechtszekerheid en zorgvuldigheid.

Rechtbank 'S-HERTOGENBOSCH
      Sector bestuursrecht
    
    
    UITSPRAAK
    
    
      AWB 04/2404 VV
      AWB 04/2059
      AWB 04/2405 VV
      AWB 04/2086
    
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in het geschil tussen
    
    
      [eiseres] eiseressen,
      gemachtigde mr. [gem[verweerder]
      [verweerder] 
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 5 apri[eiseres]ft verweerder eiseressen een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat  [eiseres] een dwangsom van ? 20.000,00 zal verbeuren als [e[eiseres] een bouwvergunningplichtig bouwwerk bouwt zonder bouwvergunning, met een maximum van ? 500.000,00.
    
    Tegen deze besluiten is door eiseressen afzonderlijk bezwaar gemaakt. Voorts hebben eiseressen bij afzonderlijke brieven om een voorlopige voorziening verzocht.
    
    De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 27 april 2004 de verzoeken om een voorlopige voorziening afgewezen, wegens het ontbreken van spoedeisend belang.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 8 juni 2004 heeft verweerder de bezwaren van eiseressen gegrond verklaard en het besluit van 5 april 2004 zodanig herzien, dat de last onder dwangsom wordt opgelegd ter voorkoming van het bouwen van gebouwen die zijn bestemd om op enig moment te worden verkocht aan individuele recreanten en die bedoeld zijn voor recreatief verblijf, niet zijnde bouwwerken die zijn aan te merken als caravans in de zin van de Wet op de openluchtrecreatie (Wor) en die in overeenstemming met deze wet worden geplaatst. De dwangsom blijft gehandhaafd op ? 20.000,00 en wordt verbeurd per gebouw dat zonder vergunning wordt gebouwd. De maximale dwangsom blijft ? 500.000,00.
    
    Tegen deze besluiten is door eiseressen afzonderlijk beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    Bij brief van 13 augustus 2004 hebben eiseressen gezamenlijk de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb. 
    
    Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. 
    
    
      Het verzoek om een voorlo[eiseres]iening is behandeld ter zitting van 5 augustus 2004,[eiseres], allen bijgestaan door de gemachtigde van eiseressen.
      Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door [gemachtigde] 
    
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    Ingevolge artikel 8:86 van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep is ingesteld bij de rechtbank en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting als bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat zich hier een situatie voordoet als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb en zal derhalve onmiddellijk uitspraak doen in beide hoofdzaken.
    
    In dit geding is de vraag aan de orde of het besluit van 8 juni 2004, waarbij verweerder eiseressen een last onder dwangsom heeft opgelegd, in rechte stand kan houden.
    
    Bij de beoordeling van het onderhavige geding gaat de voorzieningenrechter uit van de navolgende feite[eiseres]
    
    De gebroeders [de man] zijn directeur van de in 1992 opgerichte besloten vennootsch[eiseres]s] Deze besloten vennootschap was eigenaar van [adres] waarvan [eiseres] enig aandeelhouder is en zowel [eiseres] als [eiseres] bestuurder zijn, huurt vanaf 1976 de camping en voert tot op heden de exploitatie van het terrein. 
    
    
      Blijkens de koopovereenkomst van 21 september 2003 heeft [eiseres] een gedeelte van het kampeerterrein verkocht a[eiseres] Blijkens de koopovereenkomst wordt het kampeerterrein verkaveld en zullen de afzonderlijke kavels met daarop te plaatsen chalets worden verkocht aan individuele eigenaren. Zowel de grond als het chalet zullen alsdan in eigendom toebehoren aan de particuliere koper. Eiseressen hebben inmiddels al 39 kavels inclusief (nog te plaatsen) chalets verkocht.
      Momenteel wordt het onderhavige  kampeerterrein [belanghebbende] genoemd.
    
    
    De chalets bestaan uit vier modellen waarbij de oppervlaktematen variëren tussen 50.31 m² en 79.75 m². Alle modellen zijn middels een aan de onderkant van het chalet bevestigd as- en wielstelsel een korte afstand over de weg te vervoeren. Eén van deze modellen is L-vormig en te vervoeren in twee delen. Na plaatsing zullen as- en wielstelsel worden ingegraven, waardoor deze aan het oog worden onttrokken. 
    
    
      Op hetzelfde adres als waar [eiseres] is gevestigd zijn tevens [belanghebbende] [belanghebbende], [b[belanghebbende] en [belanghebbende] ingeschreven. [belanghebbende] heeft de aanvragen voor bouwvergunningen voor de te plaatsen chalets ingediend en [belanghebbende] biedt de grond met chalets te koop aan. 
      Verweerder heeft zowel [eiseres] als [eiseres] aangeschreven om te voorkomen dat eiseressen meer chalets zullen (laten) bouwen. Verweerder is van oordeel dat eiseressen het (samen) in hun macht hebben om dit te voorkomen.
    
    
    In beroep hebben eiseressen onder meer gemotiveerd aangegeven dat geen bouwvergunning is vereist voor de chalets, aangezien het stacaravans zijn en als zodanig onder de Wor vallen. Tevens geven eiseressen aan niet in staat te zijn de eventuele overtreding te beëindigen.
    
    Het wettelijk kader luidt als volgt.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    Krachtens artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitoefent.
    
    Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet (Ww) is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is ingeval een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wor is aan te merken als een bouwwerk, niettemin voor het plaatsen daarvan geen bouwvergunning vereist in de gevallen, bedoeld in het derde lid van genoemd artikel.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid onder b, van de Wor wordt onder een kampeerterrein verstaan een terrein of plaats, geheel of gedeeltelijk ingericht, en blijkens die inrichting bestemd, om daarop gelegenheid te geven tot het plaatsen of geplaatst houden van kampeermiddelen ten behoeve van recreatief nachtverblijf.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid onder c, van de Wor wordt onder een kampeermiddel verstaan een tent, tentwagen, kampeerauto of caravan danwel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet (Ww) een bouwvergunning vereist is; een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wor is ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet, voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in  artikel 40, eerste lid van de Ww vereist.
    
    Ingevolge het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied 1997" is het kampeerterrein bestemd tot "recreatieve doeleinden R" met als nadere aanduiding R1 ("Kampeer- en caravanterrein").
    
    Ingevolge artikel 14 lid 3 van de planvoorschriften zijn op de tot "recreatieve doeleinden" aangewezen gronden de volgende gebouwen toegestaan: gebouwen ten behoeve van recreatieve doeleinden, één of meer bedrijfswoningen met bijgebouwen, centrale voorziening in de vorm van horeca als nevenfunctie, centrale voorzieningen in de vorm van beperkte detailhanden, centrale sanitaire voorzieningen een één sanitaire voorziening per stacaravan en zomerhuisje. 
    
    Ingevolge artikel 1 lid 60 van de planvoorschriften wordt onder een stacaravan verstaan een onderkomen, onder welke benaming ook aangeduid, dat uitsluitend of in hoofdzaak dient of kan dienen tot woon-, dag- of nachtverblijf van een of meer personen en dat door de aanwezigheid van een chassis, assenstelsel en wielen wel over korte afstand naar een vaste standplaats kan worden verreden, doch dat niet bestemd is om regelmatig en op normale wijze op de verkeerswegen als aanhangsel van een personenauto te worden voortbewogen. Ook indien dit onderkomen wegens daaraan of daarbij aangebrachte wijzingen of voorzieningen niet of niet meer geschikt is om te worden verreden, wordt het voor de toepassing van dit plan aangemerkt als een stacaravan.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Allereerst zal de voorzieningenrechter de last beoordelen.
    
    Volgens vaste jurisprudentie dient een in het kader van bestuurlijke handhaving gegeven last, gezien de daaraan verbonden verstrekkende gevolgen, zodanig duidelijk en concreet te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent hetgeen gedaan of nagelaten moet worden ten einde toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen.
    
    
      De in het bestreden besluit herziene last luidt als volgt: 
      de last onder dwangsom wordt opgelegd ter voorkoming van het bouwen van gebouwen die zijn bestemd om op enig moment te worden verkocht aan individuele recreanten en die bedoeld zijn voor recreatief verblijf, niet zijnde bouwwerken die zijn aan te merken als caravans in de zin van de Wor en die in overeenstemming met deze wet worden geplaatst. De dwangsom blijft gehandhaafd op ? 20.000,00 en wordt verbeurd per gebouw dat zonder vergunning wordt gebouwd. De maximale dwangsom blijft ? 500.000,00.
    
    
    Uit deze last blijkt niet wie niet mag bouwen en tevens niet waar niet gebouwd mag worden. Anders dan verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze gegevens uit de last moeten blijken en niet uit het geheel van het besluit waarin de last is opgenomen. Dit is temeer van belang aangezien verweerder beide eiseressen afzonderlijk heeft aangeschreven, waardoor [eiseres] respectievelijk [eiseres] voor het handelen van de ander een dwangsom zou kunnen verbeuren. Reeds om deze reden is de last in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    
      Daarnaast is onvoldoende vast komen te staan dat eiseressen de rechtspersonen zijn die de regelgeving klaarblijkelijk zullen overtreden, nu kennelijk verschillende rechtspersonen zich bezig houden met de verkoop van de kavels en de chalets. [belanghebbende] heeft de aanvragen voor bouwvergunningen voor de te plaatsen chalets ingediend en ingetrokken, [belanghebbende] biedt de kavels met de chalets te koop aan, [eiseres] is volgens de overeenkomst van 21 oktober 2003 eigenaar van een aantal inmiddels verkochte of nog te verkopen kavels op [belanghebbende], [eiseres] is eigenaar van een ander gedeelte van het perceel van [belanghebbende] en [belanghebbende] huurt vanaf 1976 de camping, thans [belanghebbende] genaamd. 
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht welke rechtspersoon dan wel natuurlijke persoon de regelgeving zal overtreden. Dat de verschillende rechtspersonen banden met elkaar hebben en wellicht allemaal gerelateerd zijn aan [eiseres] of [eiseres] of aan beide, is onvoldoende om eiseressen aan te wijzen als klaarblijkelijke overtreders van de regelgeving. Op grond hiervan is de last in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
      Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter op dat de grief van eiseressen dat de Vereniging van Eigenaren aangemerkt dient te worden als overtreder niet kan slagen, aangezien vast is komen te staan dat deze vereniging na de totstandkoming van de beslissing op bezwaar is opgericht.  
    
    
    
      Overigens is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat de in het geding zijnde chalets gezien de vorm, omvang, oppervlakte, uiterlijk en aanzien, alsmede het plaatsgebonden karakter, niet zijn aan te merken als caravan. De omvang en het uiterlijk van de chalets geven meer de indruk van een permanent recreatieverblijf dan van een (semi-)mobiel kampeermiddel. Ook de omstandigheid dat het as- en wielstelsel ingegraven zal worden en een aantal chalets alleen in twee delen vervoerd kunnen worden, duidt op een permanent, grondgebonden onderkomen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat de chalets geplaatst worden op een kavel dat in eigendom toebehoort aan de eigenaar van het te plaatsen chalet. 
      Door - zoals eiseressen doen - deze chalets aan te merken als caravan, wordt het begrip caravan zozeer opgerekt dat het onderscheid tussen caravan en zomerhuisje nihil wordt. Dit acht de voorzieningenrechter onwenselijk.
    
    
    Mitsdien is het plaatsen van de in geding zijnde chalets ingevolge artikel 40 van de Ww bouwvergunningplichtig. Nu vast staat dat voor het plaatsen van de chalets geen bouwvergunning is aangevraagd en niet is gebleken dat eiseressen voornemens zijn een bouwvergunning aan te vragen, is verweerder bevoegd om handhavend op te treden.
     
    Dit laat echter onverlet dat verweerder om te besluiten tot handhavend optreden, had moeten onderzoeken of er bijzondere omstandigheden bestaan zoals concreet zicht op legalisatie, die opwegen tegen het algemeen belang dat met handhaving is gemoeid. De omstandigheid dat een preventieve dwangsom is opgelegd, maakt dit niet anders.
    
    Nu verweerder enkel heeft vastgesteld dat het plaatsen van chalets op het [belanghebbende] in strijd is met het bestemmingsplan en niet tevens heeft onderzocht of vrijstelling verleend kan worden van dat bestemmingsplan, heeft verweerder onvoldoende onderzocht of er concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook overigens blijkt uit het bestreden besluit niet dat verweerder heeft onderzocht of er andere bijzondere belangen zijn die het rechtvaardigen om van handhavend optreden af te zien. Derhalve is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder ook om deze reden in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld.
    
    Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter op dat het beroep van eiseressen op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. De omstandigheid dat een ander in het verleden de regelgeving heeft overtreden, kan niet tot gevolg hebben dat in een nieuwe situatie de regelgeving ook mag worden overtreden. Er kan slechts geconcludeerd worden dat in het verleden hiertegen niet is opgetreden en dat nu wel wordt opgetreden. Bovendien is uit de stukken gebleken dat eiseressen in besprekingen met verweerder erop zijn gewezen dat de chalets bouwvergunningplichtig zijn.
    
    Op grond van het bovenstaande zal de voorzieningenrechter de beroepen gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.
    
    Tevens zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toewijzen en het primaire besluit schorsen tot zes weken nadat op het bezwaar van eiseressen is beslist.
    
    
      De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal          ? 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
      ( 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
      ( 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
      ( waarde per punt ? 322,00
      ( wegingsfactor 1 (minder dan 4 samenhangende zaken).
    
    
    Tevens zal de rechtbank bepalen dat door de [verweerder] aan eiseressen het door hen gestorte griffierecht ad ? 546,00 dient te worden vergoed.
    
    Mitsdien wordt beslist als volgt.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    III. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter,
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe in dier voege dat het besluit van 5 april 2004 zal worden geschorst tot zes weken nadat verweerder op de bezwaren heeft beslist;
      - veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten vastgesteld op ? 644,00;
      - wijst de [verweerder] aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden;
      - gelast de [verweerder] aan [eiseres] te vergoeden het door haar gestorte griffierecht ad ? 546,00;
      - gelast de [verweerder] aan [eiseres] te vergoeden het door haar gestorte griffierecht ad ? 546,00.
    
    
    Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker als voorzieningenrechter en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. J.F.M. Emons als griffier op    14 oktober 2004.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak - voorzover op het beroep is beslist - binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    Afschrift verzonden:
    
    8
    
    
    
      8
      AWB 04/2404 VV
      AWB 04/2059
      AWB 04/2405 VV
      AWB 04/2086