ECLI:NL:RBLEE:2004:BW3364, Rechtbank Leeuwarden, 12-03-2004, AWB 02/4
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2004-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling nadeelscompensatie Rijkswaterstaat.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    Reg.nr.: 02/4 WET
    
    Inzake het geding tussen
    
    
      [naam onderneming], gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres, 
      gemachtigde: mr. A.R. van Tilborg, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden,
    
    
    en
    
    
      de minister van Verkeer en Waterstaat , verweerder,
      gemachtigden: H. Raap en H.J. Schotanus, beiden werkzaam bij de directie Noord-Nederland van verweerders directoraat-generaal Rijkswaterstaat.
    
    
    
    
      Procesverloop
      Bij brief van 15 november 2001 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van een besluit op bezwaar met betrekking tot de toepassing van de Regeling nadeelcompensatie Rijkswaterstaat van 19 december 1991 (hierna: de Regeling). Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 20 december 2001 beroep ingesteld. De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 22 januari 2004. Namens eiseres is verschenen [naam], bijgestaan door mr. Van Tilborg voornoemd. Verweerder is bij voornoemde gemachtigden verschenen. 
    
    
    
      Motivering
      De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
    Eiseres exploiteert sinds begin 1996 een Q8 tankstation inclusief winkel aan de A31 tussen Dronrijp en Marssum. 
    
    In de periode van 11 september tot en met 18 oktober 1998 heeft Rijkswaterstaat groot onderhoud gepleegd aan de Koningsbrug te Harlingen. In verband met dit onderhoud is de A31 tussen Harlingen en de afslag Midlum in deze periode voor al het verkeer afgesloten geweest, met als gevolg dat het tankstation van eiseres voor een deel van de weggebruikers niet of minder goed bereikbaar is geweest. 
    
    Op 22 september 1999 is Rijkswaterstaat begonnen met het vervangen van de deklaag van de A31 tussen de afritten Dronrijp en Marssum. Aanvankelijk was het de bedoeling dat de onderhoudswerkzaamheden gereed zouden zijn op 18 oktober 1999, maar als gevolg van slechte weersomstandigheden en het gebruik van ondeugdelijk materiaal door de aannemer hebben de werkzaamheden voortgeduurd tot en met 12 november 1999. Gedurende deze hele periode is het tankstation van eiseres voor al het wegverkeer onbereikbaar geweest. 
    
    Eiseres heeft op 4 december 1998 verweerder verzocht om haar een vergoeding toe te kennen voor de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het afsluiten van de Koningsbrug, door haar begroot op een bedrag van fl. 5.628,--. Op 6 april 1999 heeft eiseres verweerder verzocht om haar een vergoeding toe te kennen voor de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het afsluiten van de A31 tussen Dronrijp en Marssum, door haar begroot op een bedrag van (aanvankelijk) fl. 128.688,--.
    
    Verweerder heeft beide verzoeken conform artikel 5 van de Regeling ter advisering voorgelegd aan een schadebeoordelingscommissie. Deze commissie heeft op 2 augustus 2000 haar eindadvies uitgebracht, na twee eerdere concept-adviezen waarop partijen hebben kunnen reageren. In het eindadvies heeft de commissie verweerder geadviseerd het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de afsluiting van de Koningsbrug af te wijzen en het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de afsluiting van de A31 tussen Dronrijp en Marssum toe te wijzen tot een bedrag van fl. 44.439, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 18 oktober 1999.
    
    Bij besluit van 7 mei 2001 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de commissie, het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de Koningsbrug afgewezen. In afwijking van het advies van de commissie heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de afsluiting van de A31 toegewezen tot een bedrag van fl. 50.819,--, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 18 oktober 1999.
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend, dat bij het bestreden besluit ongegrond is verklaard. 
    
    In beroep heeft eiseres haar standpunt gehandhaafd dat haar schadeverzoeken voldoen aan het criterium dat de Regeling daaraan stelt, zodat zij de schade die zij als gevolg van beide afsluitingen heeft geleden geheel vergoed dient te krijgen.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Regeling kent verweerder aan degene die schade lijdt, of zal lijden, als gevolg van het door Rijkswaterstaat vervullen van haar taken op verzoek een schadevergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de schade niet, of niet voldoende, anderszins is verzekerd.
    
    Uit de algemene toelichting op de Regeling blijkt dat bij de beoordeling of de geleden schade redelijkerwijs ten laste van de betrokkene behoort te blijven van belang is enerzijds of de schadeveroorzakende maatregel dan wel het resultaat daarvan tot het normale maatschappelijke risico kan worden gerekend, en anderzijds of sprake is van aan de betrokkene in het specifieke geval toe te rekenen omstandigheden op grond waarvan de schade voor zijn rekening dient te blijven (risicoaanvaarding). 
    
    
      Afsluiting Koningsbrug
      In 1994 is door Rijkswaterstaat geconstateerd dat de slijtlaag op het berijdbare deel van de klep van de brug, die blijkens de stukken gebouwd is in 1953, in slechte conditie verkeerde en op wat langere termijn zou moeten worden hersteld. Omdat ook het hout in de klep in 1998 het einde van zijn levensduur naderde, zijn de houten dekdelen tegelijkertijd met het onderhoud aan de slijtlaag vervangen en is tevens de staalconstructie van de brug opnieuw geconserveerd. 
    
    
    De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de stremming van een brug als gevolg van onderhoud behoort tot het normale maatschappelijke (bedrijfs-)risico van een ondernemer die een tankstation langs een rijksweg exploiteert, ook als sprake is van groot onderhoud waarbij meerdere onderdelen van de brug moeten worden vervangen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van zodanig achterstallig onderhoud dat herstelwerkzaamheden op een aanzienlijk grotere schaal noodzakelijk waren dan het geval zou zijn geweest als Rijkswaterstaat wel voldoende en tijdig onderhoud zou hebben gepleegd. 
    
    Aan dit oordeel van de rechtbank doet niet af dat de stremming van de brug door het combineren van meerdere onderhoudswerkzaamheden langer heeft geduurd dan bij het afzonderlijk uitvoeren van de werkzaamheden het geval zou zijn geweest. Het beleid van Rijkswaterstaat is erop gericht om door het combineren van verschillende werkzaamheden de frequentie waarmee onderhoud moet worden gepleegd zoveel mogelijk te beperken. Een andere keuze had voor eiseres betekend dat zij weliswaar korter, maar ook vaker met stremmingen zou zijn geconfronteerd, en had voor haar derhalve uiteindelijk niet minder nadelig uitgepakt. De rechtbank wijst er bovendien op dat verweerder de duur van de onderhoudswerkzaamheden zoveel mogelijk heeft trachten te beperken door de werkzaamheden 24 uur per dag te laten uitvoeren.
    
    De rechtbank stelt wel vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft toegegeven dat eiseres, in strijd met een gedane toezegging van de kant van Rijkswaterstaat, niet persoonlijk van te voren is ingelicht over de voorgenomen onderhoudswerkzaamheden aan de Koningsbrug. Daarmee is eiseres de mogelijkheid ontnomen om reeds in een vroeg stadium maatregelen te nemen om haar schade te beperken. 
    
    Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank is ook van oordeel, dat de schade die eiseres door het nemen van dergelijke maatregelen had kunnen voorkomen niet tot haar normale maatschappelijke risico behoort. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit evenwel op het standpunt gesteld dat deze schade niettemin redelijkerwijs voor haar rekening dient te blijven, nu de effecten van de schadebeperkende maatregelen naar verwachting gering zouden zijn geweest en het derhalve gaat om een beperkt bedrag aan schade. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Dat de omvang van dit deel van de schade beperkt zou zijn berust enkel op een veronderstelling van verweerder, die door eiseres gemotiveerd is betwist. Maar ook als het wel om een tamelijk gering bedrag zou gaan (in verhouding tot de totale gevorderde schade), is er geen grond om niet tot vergoeding daarvan over te gaan, nu reeds is vastgesteld dat het gaat om schade die niet tot haar normale maatschappelijke risico behoort. Daarmee is gegeven dat het gaat om schade die redelijkerwijze niet voor haar rekening dient te blijven, zoals bedoeld in artikel 2 van de Regeling. Voor een extra redelijkheidstoets biedt de tekst van dit artikel naar het oordeel van de rechtbank geen grondslag.
    
    In zoverre kan het bestreden besluit dan ook geen stand houden.
    
    
      Afsluiting A31 tussen Dronrijp en Marssum
      Partijen zijn het er over eens dat de onvoorziene langere duur van de afsluiting van de A31 niet tot het normale maatschappelijke risico van eiseres behoort en dat zij derhalve aanspraak kan maken op vergoeding van de schade die zij als gevolg van de afsluiting in de periode van 18 oktober 1999 tot en met 12 november 1999 heeft geleden. Eiseres meent echter dat ook de schade die zij heeft geleden als gevolg van de afsluiting in de daaraan voorafgaande periode van 22 september tot en met 17 oktober 1999 redelijkerwijs niet voor haar rekening dient te blijven. 
    
    
    In dat verband heeft eiseres in de eerste plaats betoogd dat van de zijde van Rijkswaterstaat (in het bijzonder de heer Schotanus) aan haar zou zijn toegezegd dat de schade die zij als gevolg van de afsluiting van de A31 zou lijden aan haar vergoed zou worden. Dat een dergelijke toezegging is gedaan is echter op geen enkele wijze komen vast te staan, nog afgezien van de vraag of eiseres daaraan het gerechtvaardige vertrouwen mocht ontlenen dat al haar schade vergoed zou worden. 
    
    Eiseres heeft voorts betoogd dat de schade die zij als gevolg van de afsluiting heeft geleden niet tot haar normale maatschappelijke risico behoort. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
    
    Ten behoeve van de onderhoudswerkzaamheden aan de A31 heeft Rijkswaterstaat de zuidelijke rijbaan tussen de afritten Dronrijp en Marssum in de periode van 22 september tot en met 12 november 1999 volledig afgesloten, waarbij het verkeer via de afritten is omgeleid naar de noordelijke rijbaan. Daarmee is het tankstation van eiseres gedurende de gehele genoemde periode onbereikbaar geworden voor al het wegverkeer. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat er geen alternatief bestond voor het afsluiten van de zuidelijke rijbaan, nu op grond van arbo-eisen geen wegwerkzaamheden mogen worden verricht indien er, zoals hier, onvoldoende veilige ruimte aanwezig is tussen het werkvak en een in gebruik zijnde rijstrook. Het verkeer moet in zo'n geval over de naastliggende rijbaan worden geleid. 
    
    Wel heeft Rijkswaterstaat, zoals ook uit de stukken blijkt, op verzoek van eiseres onderzocht of er alternatieven waren voor de voorgenomen volledige afsluiting van de zuidelijke rijbaan gedurende de gehele periode dat daaraan onderhoudswerkzaamheden werden verricht. Daarbij is gekeken naar de mogelijkheid om het werk in 3 fasen te verdelen, waarbij in iedere fase een deel van de zuidelijke rijbaan onder handen zou worden genomen, en naar de mogelijkheid om ter hoogte van het tankstation twee doorsteken te maken. Uiteindelijk is toch voor volledige afsluiting gekozen, omdat beide alternatieven te veel gevaar zouden opleveren voor het werkverkeer en met name het eerste alternatief bovendien erg kostbaar zou zijn. 
    
    De rechtbank acht het op zichzelf geenszins onredelijk dat Rijkswaterstaat bij de weging van de verschillende alternatieven de veiligheid van haar medewerkers (en in mindere mate financiële overwegingen) heeft laten prevaleren boven bereikbaarheid van het tankstation. Dat neemt niet weg dat vooralsnog voldoende aannemelijk is dat door de keuze voor volledige afsluiting aan eiseres meer schade is toegebracht dan bij de beide andere alternatieven, waarbij het tankstation in verminderde mate bereikbaar zou zijn gebleven, het geval zou zijn geweest. Naar het oordeel van de rechtbank valt deze extra schade buiten de nadelige gevolgen van onderhoudswerkzaamheden die een ondernemer van een tankstation langs een rijksweg als een normaal maatschappelijk risico heeft te dragen. Eiseres behoefde immers niet te verwachten dat, daar waar Rijkswaterstaat beschikt over verschillende alternatieven om de voorgenomen werkzaamheden uit te voeren, juist voor de voor haar bedrijfsvoering meest ingrijpende maatregel gekozen zou worden, te minder nu in de praktijk -zoals ter zitting is gebleken- in vergelijkbare situaties ook niet in alle gevallen tot volledige afsluiting van een rijbaan wordt overgegaan. De extra schade die eiseres heeft geleden als gevolg van de keuze voor volledige afsluiting ten opzichte van de andere alternatieven komt dan ook voor vergoeding in aanmerking. Ook in zoverre kan het bestreden besluit dus geen stand houden.
    
    Partijen verschillen verder van mening over de hoogte van een aantal schadeposten. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de door eiseres geleden omzetschade.
    
    De commissie heeft deze schade berekend aan de hand van de winst- en verliesrekeningen van eiseres over de jaren 1996 tot en met 1999 en de door haar behaalde (genormaliseerde) omzetten over dezelfde jaren. Op basis van deze gegevens heeft de commissie vastgesteld wat naar verwachting de brutowinstmarges op de verkoop van brandstof en winkelartikelen over de maanden september tot en met november 1999 zouden zijn geweest bij volledige bereikbaarheid en dit vergeleken met de brutowinstmarges die daadwerkelijk in deze maanden zijn gerealiseerd. Het verschil is als schade gekwalificeerd, evenals de extra kosten die eiseres in de visie van de commissie heeft moeten maken als gevolg van de afsluiting.
    
    De rechtbank ziet geen grond om de door de commissie gehanteerde (en door verweerder overgenomen) berekeningsmethodiek onjuist te achten. Door uit te gaan van de brutowinst wordt voorkomen -zoals in de afwijkende berekening van eiseres wel het geval is- dat eventuele toe- of afnamen in de vaste kosten (de kosten die eiseres ook bij volledige bereikbaarheid zou hebben gemaakt en die derhalve niet in een oorzakelijk verband met de getroffen maatregel staan) invloed uitoefenen op de hoogte van de schade. 
    
    Wel stelt de rechtbank vast dat eiseres gemotiveerd de gemiddelde groeipercentages heeft betwist die de commissie heeft gebruikt om de te verwachten omzet in de maanden september tot en met november 1999 te berekenen. De commissie heeft deze percentages vastgesteld aan de hand van de groei in de verkoop van brandstof en winkelartikelen in 1998 en de eerste acht maanden van 1999. Volgens eiseres zijn de cijfers over 1998 echter niet meer relevant te achten omdat de sterkere groei in latere jaren structureel is gebleken. Nu de werkelijke omzetten in de periode na de afsluiting inmiddels bekend zijn, zal bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar bezien kunnen worden in hoeverre de door de commissie aangenomen percentages bijstelling behoeven. De schade zou thans bijvoorbeeld berekend kunnen worden door middel van een vergelijking tussen de brutowinstmarges die zijn gerealiseerd in de maanden september tot en met november in 1998 en 2000 en die in september tot en met november 1999.
    
    In geschil is verder de vergoeding van een aantal eenmalige kostenposten. De kostenposten "afgeschreven producten" (fl. 830,--) en "managementfee / administratiekosten" (fl. 11.875,--) zijn door verweerder (in navolging van de commissie) als onvoldoende onderbouwd afgewezen. Nu een nadere onderbouwing van zowel de hoogte als het oorzakelijk verband met de afsluiting ook in beroep niet is gegeven, ziet de rechtbank geen grond voor een ander oordeel.
    
    
      Met betrekking tot de schadepost "gemiste afnamebonussen shopartikelen" heeft verweerder de helft (fl. 625,--) van het door de commissie berekende bedrag van fl. 1.250,-- vergoed, hetgeen voortvloeit uit het standpunt dat slechts schadevergoeding hoefde te worden toegekend over de laatste 26 van de 52 dagen dat het tankstation onbereikbaar is geweest. Nu, gelet op het hiervoor overwogene, verweerder niet in dat standpunt kan worden gevolgd, zal alsnog het volledige bedrag van fl. 1.250,-- moeten worden toegekend. De rechtbank merkt daarbij op dat van de zijde van eiseres niet is onderbouwd waarom uitgegaan zou moeten worden van het door haar berekende hogere bedrag van fl. 1.600,--.
      De extra personeelskosten die eiseres heeft gemaakt en de schade die zij heeft geleden als gevolg van het stopzetten van een lopende verkoopactie is door verweerder vergoed tot een bedrag van fl. 5.320,-- (personeelskosten) + fl. 1.060,-- (verkoopactie). Dat laatste bedrag is de helft van de werkelijke schade van fl. 2.120,--, hetgeen ook in dit geval voortvloeit uit verweerders standpunt dat slechts over de helft van de dagen dat het tankstation was afgesloten een plicht tot schadevergoeding bestaat. Ook hier zal derhalve het volledige bedrag van fl. 2.120,-- moeten worden toegekend. Daarmee komt de totale vergoeding voor deze posten overeen met het bedrag dat eiseres hiervoor heeft gevorderd (fl. 7.440,--).
    
    
    De kosten die eiseres stelt te hebben gemaakt ter compensatie voor het verloren gaan van rekeningklanten tijdens de afsluitingsperiode (in totaal een bedrag van fl. 5.500,--) zijn niet door verweerder vergoed, omdat reeds een aparte vergoeding is gegeven voor het weer op peil brengen van de omzet. Eiseres heeft niet gemotiveerd toegelicht waarom deze vergoeding niet voldoende compensatie vormt, zodat de rechtbank geen grond ziet voor een ander oordeel. 
    
    Verweerder heeft de door eiseres opgevoerde accountantskosten ad fl. 3.500,-- evenmin vergoed, omdat de inschakeling van een accountant niet strikt noodzakelijk zou zijn geweest. De rechtbank overweegt echter dat de commissie eiseres uitdrukkelijk de mogelijkheid heeft geboden om op de concept-adviezen te reageren en dat de discussie tussen partijen zich ook destijds met name toespitste op de door de commissie gehanteerde omzetcijfers en de toegepaste berekeningsmethodiek. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom de inschakeling door eiseres van een eigen deskundige, teneinde haar bezwaren tegen de concept-conclusies van de commissie zo goed mogelijk te kunnen onderbouwen, niet redelijk is geweest. Ook ten aanzien van dit punt kan het bestreden besluit daarom geen stand houden.
    
    Uit al het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is, zodat het bestreden besluit zal worden vernietigd.
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard zal de rechtbank, gelet op het bepaalde in artikel 8:74  Algemene wet bestuursrecht, de Staat der Nederlanden aanwijzen als de rechtspersoon die het door eiseres betaalde griffierecht ad € 218,-- aan haar dient te vergoeden. De rechtbank ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten, die in het geval van eiseres geheel bestaan uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,-- en wegingsfactor 1).
    
    
      Beslissing
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep, gericht tegen het besluit van 15 november 2001, gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die het door eiseres betaalde griffierecht ad € 218,-- aan haar dient te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad € 644,--, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze aan eiseres dient te voldoen.
    
    
    Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, rechter, en in het openbaar uitgesproken op in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier.
    
    
      w.g. B.M. van der Doef
      w.g. D.J. Keur
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Algemene wet bestuursrecht. 
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van de uitspraak te zenden aan:
    
    
      	de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      	Postbus 20019
      	2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.