ECLI:NL:RVS:2006:AY3724, Raad van State, 12-07-2006, 200508883/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 21 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) geweigerd appellanten exploitatievergunningen te verlenen voor het vervoeren van passagiers met bedrijfsvaartuigen (zogenoemde fluisterbootjes).

200508883/1.
      Datum uitspraak: 12 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "Canal Motorboats B.V.", de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Sesa-Rent-a-Boat B.V.", beide gevestigd te Amsterdam, en [vennoot] van [appellante 3] wonend te Amsterdam,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/972  van de rechtbank Amsterdam van 1 september 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 21 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) geweigerd appellanten exploitatievergunningen te verlenen voor het vervoeren van passagiers met bedrijfsvaartuigen (zogenoemde fluisterbootjes).
    
    Bij onderscheiden besluiten van 23 januari 2003 heeft het college de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2005, verzonden op 13 september 2005, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 oktober 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 november 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 16 december 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, en [directeur] van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Canal Motorboats B.V.", en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam, en mr. M.J.M. Jacobs, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Verordening op de haven en het binnenwater 1995 (hierna: de VHB) is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders met een bedrijfsvaartuig goederen dan wel passagiers te vervoeren.
    
        Ingevolge artikel 2.12, tweede lid, kunnen burgemeester en wethouders de vergunning weigeren in het belang van ordening, openbare orde, veiligheid en milieu.
    
        Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen burgemeester en wethouders, gelet op de in het tweede lid vermelde belangen, ter beperking van het aantal vaartuigen de vergunning weigeren, dan wel bij de vergunning een maximum bepalen van het aantal te exploiteren vaartuigen.
    
        Ingevolge het vierde lid kunnen burgemeester en wethouders bij het verlenen van de vergunning tevens bepalen welke wateren, al of niet met enige beperking, alsmede op welke plaatsen mag worden afgemeerd.
    
    2.2.    Uit de stukken is onder meer het volgende gebleken.
    
        Om problemen met de openbare orde te voorkomen, is in de jaren veertig in Amsterdam een zogenaamd volumebeleid voor rondvaartboten ingevoerd. In 1991 is dit beleid afgeschaft en bij besluit van 30 augustus 1994 is het op grond van artikel 2.12, derde lid, van de VHB weer ingevoerd vanwege de geconstateerde drukte en knelpunten op het water. Het beleid houdt een beperking in van de toename van het aantal bedrijven dat zich met passagiersvervoer te water bezighoudt en van het aantal vaartuigen, afvaartlocaties en halteplaatsen dat door deze bedrijven wordt gebruikt.
    
        Bij besluit van 16 juli 1996 is het beleid ten aanzien van de vergunningverlening voor passagiersvaartuigen genuanceerd ten gunste van zowel milieuvriendelijke als nieuwe initiatieven van ondernemers te water. Uitbreiding van vergunninghouders wordt mogelijk wat betreft de bedrijfsmatige verhuur van kleine roeiboten en kleine boten met elektromotoren. In de "nadere uitwerking nuancering volumebeleid passagiersvaartuigen" van 20 december 1996 staat voorts vermeld dat op 17 december 1996 is besloten om (bij wijze van proef) aan maximaal drie aanvragers, te weten appellanten, vergunning te verlenen voor een periode van ten hoogste drie jaar om een bedrijf te water te exploiteren tot verhuur van kleine roeiboten of kleine boten voorzien van elektromotor vanaf ligplaatsen op ten hoogste tien nader aan te wijzen locaties in de binnenstad, waarbij per locatie ten hoogste tien vaartuigen met een lengte van maximaal 8,5 meter ter beschikking worden gesteld (hierna: het experiment).
    
        Op 21 februari 2001 heeft de gemeenteraad op voordracht van het college besloten het experiment met elektrische verhuurbootjes voortijdig te beëindigen. Het college heeft vervolgens op 17 april 2001 als volgt besloten:
    
    1. het raadsbesluit tot beëindiging van het experiment met de verhuur van elektrische bootjes is alleen van toepassing op de exploitatie vanaf locaties gelegen binnen de grachtengordel;
    
    2. de drie betrokken ondernemers zijn eerste gegadigden als in het kader van de uitwerking van de conceptvisie op het gebruik van het water in de binnenstad geschikte locaties voor dergelijke exploitatie worden gevonden; voorwaarde hierbij is dat de beëindiging van de exploitatie vanuit de binnenstad op vrijwillige basis geschiedt;
    
    3. in te stemmen met arbitrage ter vaststelling van de door de ondernemers geleden schade. 
    
        In de toelichting op het besluit van 17 april 2001 staat vermeld dat het raadsbesluit van 21 februari niet is bedoeld om het elektrisch varen geheel onmogelijk te maken, maar om de exploitatie vanaf steigers in de binnenstad voor dit moment te stoppen.
    
        De gemeente en appellanten hebben op 4 april 2002 een vaststellingsovereenkomst getekend, waarin is overeengekomen dat appellanten aan de gemeente een gedetailleerde schadeopstelling doen toekomen, dat de gemeente hierop zal reageren en dat als sprake is van een geschil over het te vergoeden bedrag, daarover een arbitrageprocedure zal worden gevoerd. Deze arbitrageprocedure is inderdaad gevoerd en heeft geleid tot betaling van schadevergoeding aan appellanten.
    
    2.3.    Het college heeft zijn besluiten gebaseerd op het feit dat het  volumebeleid door beëindiging van voormeld experiment weer is gaan gelden en dat nieuwe aanvragen voor vergunningen niet in behandeling worden genomen. Volgens het college bestaan voorts geen bijzondere omstandigheden om van dit beleid af te wijken. Weliswaar is, zo stelt het college, enig vertrouwen gewekt door het besluit van het college van 17 april 2001, waarin is bepaald dat het raadsbesluit tot beëindiging van het experiment alleen van toepassing is op afvaartlocaties binnen de grachtengordel, maar tevens hebben appellanten ingestemd met en hun handtekening gezet onder de finale afwikkeling van het experiment. Het sluiten van de vaststellingsovereenkomst houdt naar het oordeel van het college in dat de ondernemers akkoord zijn gegaan met een definitieve beëindiging van het experiment. Daarmee heeft het besluit van 17 april 2001 volgens het college zijn werking verloren. Andere feiten of omstandigheden die ertoe zouden nopen van het strikte volumebeleid af te wijken zijn gesteld noch gebleken, aldus het college.
    
    2.4.    Appellanten betogen, samengevat weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, nu het college op 17 april 2001 heeft aangegeven dat de beëindiging van het experiment uitsluitend betrekking had op afvaartlocaties binnen de grachtengordel, het nuanceringsbesluit van 16 juli 1996 zelfstandige betekenis heeft gehouden en dat, nu het stopzetten van het experiment niet gold voor de locaties buiten de grachtengordel, het college de aanvragen ten onrechte heeft afgewezen met verwijzing naar het stopzetten van het experiment.
    
    2.4.1.    Het experiment zag op de exploitatie tot verhuur van kleine roeiboten of kleine boten voorzien van elektromotor vanaf ligplaatsen op ten hoogste tien nader aan te wijzen locaties in de binnenstad. De gemeenteraad heeft besloten het experiment in zijn geheel te beëindigen. Wat er ook zij van het eventuele onderscheid tussen de termen binnenstad en grachtengordel, nu het college heeft ingestemd met uitvoering van het besluit tot beëindiging van het gehele experiment en daarbij expliciet heeft aangegeven dat het de bedoeling is de exploitatie vanaf steigers in de binnenstad voor dit moment te stoppen, kan de beslissing van het college van 17 april 2001 naar het oordeel van de Afdeling niet anders worden gelezen dan dat is ingestemd met beëindiging van het gehele experiment, te weten de exploitatie op locaties in de binnenstad. De beperking die het college lijkt te hebben aangebracht komt rechtens geen betekenis toe, zodat de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel op dit punt terecht heeft doen falen.
    
        Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat, nu het besluit van 17 juli 1996 een principebesluit is dat nader is uitgewerkt in het besluit van 20 december 1996 en de nadere uitwerking door beëindiging van het experiment op het punt van de zogenoemde fluisterbootjes is komen te vervallen, ook de nuancering van het volumebeleid op dat punt is komen te vervallen. Dit geldt ook voor de locaties buiten de binnenstad, waarop de nadere uitwerking van de nuancering op dit punt niet zag. 
    
        Het college heeft de aanvragen dan ook terecht getoetst aan artikel 2.12 van de VHB en de nadere invulling daarvan in het naar oordeel van de Afdeling niet onredelijke volumebeleid, dat erop is gericht toename van het aantal bedrijven dat zich met passagiersvervoer te water bezighoudt, te beperken. Van bijzondere omstandigheden om van dit beleid af te wijken, is de Afdeling niet gebleken. Geen grond bestaat derhalve voor het oordeel dat het college niet heeft mogen weigeren de gevraagde vergunningen te verlenen.    
    
    2.5.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Van der Smissen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
    
    419.