ECLI:NL:RVS:2004:AO5687, Raad van State, 17-03-2004, 200302375/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2002 heeft de gemeenteraad van Ermelo, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 4 juni 2002, het bestemmingsplan “Buitengebied agrarische enclave” vastgesteld.

200302375/1.
      Datum uitspraak: 17 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], h.o.d.n. Hotel-Landgoed Het Roode Koper, gevestigd te [plaats],
      2.    [appellante sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
      4.    de regionaal inspecteur VROM, regio Oost,
      5.    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juli 2002 heeft de gemeenteraad van Ermelo, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 4 juni 2002, het bestemmingsplan “Buitengebied agrarische enclave” vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 februari 2003, nr. RE2002.77656, beslist over de goedkeuring van het plan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] (hierna: Het Roode Koper) bij brief van 24 april 2003, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 24 april 2003, [appellante sub 2] bij brief van 25 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 28 april 2003, [appellant sub 3] bij brief van 1 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2003, appellant sub 4 (hierna: regionaal inspecteur VROM) bij brief van 1 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2003, en appellant sub 5 (hierna: burgemeester en wethouders) bij brief van 28 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2003, beroep ingesteld. Het Roode Koper heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 28 oktober 2003.
    
    Bij brief van 1 juli 2003 heeft verweerder medegedeeld dat de beroepschriften hem geen aanleiding geven tot het maken van opmerkingen.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 november 2003 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van
      [appellante sub 2]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2004, waar Het Roode Koper, vertegenwoordigd door mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Utrecht, [appellante sub 2] in persoon en bijgestaan door mr. M. Kuiper, advocaat te Harderwijk, [appellant sub 3] in persoon en bijgestaan door
      mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, de regionaal inspecteur VROM, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup en ing. A. van den Bos, gemachtigden, burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door ing. E.J. Bilder, wethouder en J.P. Zwijnenburg, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Doel van het plan
    
    2.2.    Het plan heeft betrekking op het deel van het Ermelose buitengebied dat in de zogenoemde Agrarische Enclave binnen het Centraal Veluws Natuurgebied ligt. De doelstelling van het plan is het vinden van een nieuw evenwicht tussen het gebruik van gronden voor landbouw en natuur.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
    
    Het beroep van Het Roode Koper
    
    2.3.    Het Roode Koper heeft bezwaar tegen de onthouding van goedkeuring aan de regeling in artikel 14, eerste lid, van de voorschriften, voor zover dit voorziet in de maximale oppervlakte aan bedrijfsgebouwen voor Het Roode Koper (bedrijf met code Be1).
    
    Hij betwist dat aan de in het plan opgenomen uitbreidingsmogelijkheid geen zorgvuldige belangenafweging vooraf is gegaan.
    
    2.3.1.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat in het bestemmingsplan “Buitengebied 1983” voor Het Roode Koper reeds een ruime uitbreidingsmogelijkheid was opgenomen, die betrekking had op de zijde van het landhuis, in de richting van de Hierdense beek. Hij heeft verder overwogen dat gelet op de bescherming van deze beek en uit stedenbouwkundig en welstandtechtnisch oogpunt uitbreiding aan de andere zijde van het landhuis de voorkeur heeft. Dit was voor
    
    Het Roode Koper reden om af te zien van de oorspronkelijke bouwmogelijkheden en het voorliggende plan af te wachten. Voorts heeft de gemeenteraad overwogen dat de uitbreidingsplannen van Het Roode Koper uitvoerig met diverse betrokkenen zijn besproken.    
    
    2.3.2.    Verweerder heeft overwogen dat uit de plantoelichting, noch uit de zienswijzen en de nader verstrekte informatie blijkt op welke gronden
    
    Het Roode Koper een forse uitbreidingsmogelijkheid nodig heeft. Volgens verweerder is gelet hierop aan het plan geen zorgvuldige belangenafweging ten grondslag gelegd.
    
    
      2.3.3.    In de beoordeling van de zienswijze van Het Roode Koper is vermeld dat uitbreiding van het hotel-restaurant noodzakelijk is om onder andere aan de eisen van hygiëne en veiligheid te voldoen en tevens om een rendabele exploitatie mogelijk te maken. Voorts is in deze beoordeling ingegaan op het bestemmingsplan “Buitengebied 1983” en blijkt dat de uitbreidingsplannen van Het Roode Koper zijn besproken met onder andere vertegenwoordigers van de gemeente Ermelo, de welstandscommissie,
      de rayonarchitect en de Vereniging Natuurmonumenten.
    
    
    In de nadere memorie van Het Roode Koper van 28 oktober 2003 zijn de redenen voor uitbreiding/verbouwing nogmaals uitgebreid toegelicht. In bijlage 11 van deze nadere memorie is een overzicht opgenomen van de gevoerde correspondentie en overleggen met de diverse betrokkenen.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling, anders dan verweerder, van oordeel dat aan de in het plan voor Het Roode Koper opgenomen uitbreidingsmogelijkheid, een zorgvuldige voorbereiding vooraf is gegaan. 
    
    Temeer nu verweerder in zijn bestreden besluit niet heeft aangegeven wat volgens hem nog een acceptabele uitbreiding van Het Roode Koper zou zijn, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft artikel 14, eerste lid, van de voorschriften, voor zover dit voorziet in de maximale oppervlakte aan bedrijfsgebouwen voor Het Roode Koper (bedrijf met code Be1), is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. 
    
    Het beroep van [appellante sub 2]   
    
    2.4.    [appellante sub 2] heeft bezwaar tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschapswaarden” voor zover dit betrekking heeft op haar perceel [locatie].
    
    Zij is van mening dat aan dit perceel primair een woonbestemming en subsidiair een recreatiebestemming had moeten worden toegekend.
    
    [appellante sub 2] stelt in dit verband dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ter zitting heeft zij het geschil toegespitst op een vergelijking met het perceel [locatie].
    
    2.4.1.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat het bewonen van de schuur op het perceel [locatie] zowel in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied 1983” als met het voorliggende plan. Hij heeft voorts overwogen dat het gemeentebestuur zich, gelet op lopende dwangsomprocedures, verzet tegen het strijdige gebruik van de schuur en niet bereid is dit gebruik te legaliseren.
    
    2.4.2.    Verweerder kan instemmen met het standpunt van de gemeenteraad. Hij heeft voorts overwogen dat het gelijkheidsbeginsel in dit geval niet is geschonden. De gemeenteraad heeft volgens verweerder voldoende gemotiveerd waarom het beroep van [appellante sub 2] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
    
    2.4.3.    Verweerder heeft terecht overwogen dat nu het wonen illegaal plaatsvond dit niet als zodanig hoeft te worden bestemd.
    
    Ten aanzien van de door [appellante sub 2] gemaakte vergelijking met het perceel [locatie] overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan.
    
    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 3]   
    
    2.5.    [appellant sub 3]heeft bezwaar tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschapswaarden”, met de nadere aanduiding ‘zonder bedrijfswoning’ voor zover dit betrekking heeft op zijn perceel [locatie].
    
    Hij betoogt dat de gemeenteraad en verweerder ten onrechte niet zijn ingegaan op de argumenten om bij zijn agrarische bedrijf een bedrijfswoning toe te staan. Voorts is [appellant sub 3] van mening dat voor zover het gemeentelijke beleid inhoudt, dat geen nieuwe bedrijfswoning mag worden opgericht na afsplitsing van het bedrijf van de voormalige bedrijfswoning, in dit geval hierop een uitzondering dient te worden gemaakt, gelet op zijn belangen.
    
    2.5.1.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de splitsing in 1986 tussen het agrarische bedrijf en de bijbehorende bedrijfswoning op het perceel [locatie], niet ertoe kan leiden dat nu de mogelijkheid wordt gecreëerd op het perceel [locatie] een nieuwe bedrijfswoning op te richten. Indien dit wel mogelijk zou zijn kunnen volgens de gemeenteraad op eenvoudige wijze burgerwoningen aan het buitengebied worden toegevoegd, hetgeen in strijd is met het provinciale beleid.
    
    2.5.2.    Verweerder heeft overwogen dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan de belangen van [appellant sub 3] voldoende heeft afgewogen, maar terecht heeft gemeend hieraan geen doorslaggevende betekenis toe te kennen. Hij stemt voorts in met het standpunt van de gemeenteraad geen nieuwe bedrijfswoning toe te staan op het perceel [locatie].
    
    2.5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is verweerder voldoende ingegaan op de bedenkingen van [appellant sub 3] tegen het vastgestelde plan.
    
    Uit het deskundigenbericht blijkt dat [appellant sub 3] het agrarische bedrijf aan de [locatie] heeft gekocht op 1 maart 1994. De bij dit bedrijf behorende bedrijfswoning op [locatie] was toen reeds afgesplitst en in gebruik als burgerwoning.
    
    Onbestreden is dat de woning oorspronkelijk als bedrijfswoning behoorde bij het bedrijf van de rechtsvoorganger van [appellant sub 3]. Voorts staat vast dat [appellant sub 3]bij de koop van het bedrijf op de hoogte was van het feit dat geen bedrijfswoning bij het bedrijf aanwezig was.
    
    De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat een gesplitste verkoop van enerzijds bedrijfsgronden en -gebouwen en anderzijds een van oorsprong tot het bedrijf behorende woning, niet ertoe kan leiden dat de woning voor de toepassing van het plan niet langer als bedrijfswoning wordt beschouwd, niet onredelijk. Verweerder heeft daarbij buiten beschouwing kunnen laten dat de woning niet in gebruik is bij of in eigendom is van [appellant sub 3]   . Een ander oordeel zou er immers toe leiden dat het splitsen van de bedrijfswoning en de bedrijfsgebouwen telkens de bouw van een nieuwe woning mogelijk maakt.
    
    Een dergelijke uitbreiding van woningen in het buitengebied is strijdig met het gemeentelijke en provinciale beleid dat erop gericht is verstening van het buitengebied tegen te gaan, welk beleid de Afdeling niet onredelijk voorkomt.
    
    Uit het deskundigenbericht blijkt verder dat [appellant sub 3] op ongeveer één kilometer van zijn bedrijf woont. Niet aannemelijk is geworden dat deze afstand leidt tot onoverkomelijke problemen voor zijn bedrijfsvoering. In de omstandigheid dat een bedrijfswoning bij het bedrijf volgens [appellant sub 3] nodig is voor een goede bedrijfsvoering behoefde verweerder daarom in redelijkheid geen aanleiding te zien van eerder genoemd beleid af te wijken.
    
    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van de regionaal inspecteur VROM 
    
    2.6.    De regionaal inspecteur VROM stelt dat de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid, waarmee de agrarische bouwpercelen kunnen worden vergroot, in strijd is met een essentiële beleidsuitspraak uit het streekplan Gelderland 1996 (hierna: het streekplan). Ten onrechte is volgens hem op dit punt geen procedure tot herziening van het streekplan gevoerd, alvorens dit planonderdeel goed te keuren. De regionaal inspecteur VROM stelt verder dat de wijzigingsvoorwaarden onvoldoende objectief zijn begrensd en te ruime mogelijkheden bieden. Voorts betoogt hij dat het plan te ruime uitbreidingsmogelijkheden biedt voor agrarische bedrijven nabij verzuringsgevoelige gebieden.
    
    
      2.6.1.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat het gemeentelijke beleid erop is gericht de bestaande agrarische bedrijven, rekening houdend met de ligging, voldoende ontwikkelingsperspectief te bieden, zodat deze bedrijven ook in economisch opzicht kunnen voldoen aan de geldende
      milieu- en dierenwelzijnswetgeving.
    
    
    Hij heeft verder overwogen dat van de wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van het vergroten van de agrarische bouwpercelen, pas gebruik kan worden gemaakt indien de noodzaak hiertoe is aangetoond en voldaan kan worden aan de criteria die zien op de bescherming en de instandhouding van de landschappelijke waarden en de natuurwaarden in het plangebied.
    
    Ten aanzien van de omvang van de agrarische bouwpercelen heeft de gemeenteraad overwogen dat een uitgebreide inventarisatie is uitgevoerd en naar de omvang van de bouwpercelen in het bestemmingsplan “Buitengebied 1983” is gekeken. Resultaat van het plan is volgens de gemeenteraad, dat  het agrarisch bouwvolume in het plangebied aanzienlijk vermindert omdat het aantal agrarische bedrijven is afgenomen.
    
    2.6.2.    Wat betreft de omvang van de agrarische bouwpercelen heeft verweerder overwogen in te kunnen stemmen met de door de gemeenteraad gehanteerde systematiek. Volgens verweerder is de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid met voldoende waarborgen omkleed. Hij kan instemmen met de visie van de gemeenteraad die een verruiming van de agrarische bouwpercelen mogelijk heeft gemaakt.
    
    2.6.3.    In het streekplan hebben de gronden van het plangebied de aanduiding ‘landelijk gebied B’ gekregen. Als essentiële beleidsuitspraak is dienaangaande in het streekplan het volgende opgenomen: “Voor deze gebieden is de natuur de belangrijkste functie. Ontwikkelingen van andere functies mogen de beoogde natuurdoelstellingen niet frustreren. De landbouw vervult in landelijk gebied B een blijvende rol en kan zich in economisch opzicht duurzaam ontwikkelen voor zover de natuurwaarden niet worden geschaad.” In het streekplan is verder opgenomen dat hiervan slechts door middel van een (partiële) streekplanherziening kan worden afgeweken.
    
    2.6.4.    Ingevolge artikel 5, elfde lid, respectievelijk artikel 6, achtste lid, van de voorschriften heeft het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van gronden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschapswaarden (Al)” en de bestemming “Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden (ALN)” de bevoegdheid het plan onder voorwaarden te wijzigen ten behoeve van vergroting van de bouwpercelen.
    
    Gelet op de wijzigingsvoorwaarden die worden gesteld, waaronder de noodzaak voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering, geen onevenredige aantasting van de in het eerste lid van beide artikelen bedoelde waarden voor zover het de ‘kernrandzone’ betreft, geen onevenredige aantasting van het leefmilieu en voor zover het de ‘natuurrandzone’ betreft, geen onevenredige aantasting van de natuurwaarden op de aangrenzende gronden, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voldoende duidelijk is aangegeven in welke gevallen en op welke wijze van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt en dat deze derhalve voldoende objectief is begrensd.
    
    Echter, gelet op het streekplan overweegt de Afdeling het volgende. Voor zover deze wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft op de op de plankaart als ‘natuurrandzone’ aangeduide gronden, wordt als voorwaarde gesteld dat daardoor de natuurwaarden op aangrenzende gronden niet onevenredig mogen worden aangetast.
    
    Nu het plangebied in landelijk gebied B ligt, is het plan op dit punt gelet op overweging 2.6.3. in strijd met het streekplan. Immers, volgens het streekplan mag de ontwikkeling van de landbouw de natuurwaarden ter plaatste niet schaden. Provinciale staten hebben in dit verband geen (partiële) streekplanherziening vastgesteld. Gelet hierop heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze planvoorschriften in zoverre niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Het beroep van de regionaal inspecteur VROM is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, wat betreft de goedkeuring van artikel 5, elfde lid, respectievelijk artikel 6, achtste lid, van de voorschriften, voor zover deze  zien op de als ‘natuurrandzone’ aangeduide gronden om deze reden dient te worden vernietigd. Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om in zoverre goedkeuring te onthouden aan voornoemde planvoorschriften.
    
    2.6.5.    De regionaal inspecteur VROM stelt zich in zijn beroepschrift op het standpunt dat naast de mogelijkheden die het milieuspoor biedt, de instrumenten in de ruimtelijke ordening dienen te worden gebruikt om tot een zo gunstig mogelijke situatie te komen. Bij het opstellen van het plan moet volgens hem een goede afweging worden gemaakt tussen de gevolgen die bepaalde ontwikkelingen hebben voor de omliggende bestemmingen. Als resultaat van deze afweging dient volgens de regionaal inspecteur VROM het bestemmingsplan een vorm van zonering te bevatten tussen gevoelige en belastende bestemmingen.
    
    Ter zitting heeft de regionaal inspecteur VROM verzocht het bestreden besluit te vernietigen voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen op de plankaart waarbij aan de agrarische bedrijven in de natuurrandzone perceelsgrootten voor bebouwing zijn toegekend die in beduidende mate groter zijn dan de op de kaart ingetekende oppervlakten van fysiek aanwezige bebouwing. Voorts heeft de regionaal inspecteur VROM verzocht het bestreden besluit te vernietigen voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan agrarische bouwpercelen, die op dit moment niet meer voor bedrijfsmatige agrarische activiteiten worden benut, maar als burgerwoning c.a. en voor andere niet-agrarische activiteiten.    
    
    De regionaal inspecteur VROM heeft zijn beroepsgrond inzake zonering pas ter zitting gespecificeerd. Beoordeling hiervan zou een diepgaand onderzoek vergen. In verband hiermee acht de Afdeling het in strijd met een goede procesorde om het beroep pas in dit stadium van de procedure nader te specificeren.
    
    In hetgeen de regionaal inspecteur VROM in zijn beroepschrift naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling in zoverre geen reden tot vernietiging van het bestreden besluit over te gaan. Voor het overige is het beroep van de regionaal inspecteur VROM ongegrond.
    
          
    
    Het beroep van burgemeester en wethouders
    
    2.7.    Burgemeester en wethouders hebben bezwaar tegen de onthouding van goedkeuring aan de regeling in artikel 13, derde lid, sub f en
    
    artikel 14, vierde lid, sub e, van de voorschriften met betrekking tot de oppervlakte van bijgebouwen.
    
    Zij voeren hiertoe aan dat het bij recht toelaten van 50 m² aan bijgebouwen, zoals verweerder heeft aanbevolen, een aanzienlijke beperking betekent ten opzichte van het bestemmingsplan “Buitengebied 1983”.
    
    2.7.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bij recht toelaten van 75 m² aan bijgebouwen niet in overeenstemming is met de provinciale Handreiking bestemmingsplannen (hierna: de Handreiking). Om een verdere verstening van het buitengebied te voorkomen heeft hij aanbevolen om bij recht 50 m² en met een vrijstellingsmogelijkheid maximaal 75 m² aan bijgebouwen toe te staan. Verweerder verwijst hierbij naar zijn eerdere besluiten met betrekking tot het Nunspeetse en Apeldoornse deel van de agrarische enclave.
    
    2.7.2.    De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich ten aanzien van artikel 13, derde lid, sub f en artikel 14, vierde lid, sub e, van de voorschriften terecht op het standpunt heeft gesteld, dat het bij recht toestaan van een gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen bij woningen dan wel bedrijven van maximaal 75 m² in strijd is met zijn beleid ter voorkoming van verdere verstening van het buitengebied. Hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, leidt de Afdeling niet tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid aan dit beleid heeft kunnen vasthouden.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan deze artikelen.
    
    Het beroep van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
    
    2.8.    Burgemeester en wethouders stellen dat ten onrechte goedkeuring is onthouden aan de regeling in artikel 14, eerste lid, kolom maximale oppervlakte bedrijfsgebouwen van bedrijven met de codes Be3, Be4, Be5, Be6, Be7, Be8, Be9, Be12, Be13 en Be14, van de voorschriften. Zij hebben bezwaar tegen de interpretatie door verweerder van het criterium “aan buitengebied gebonden bedrijven”.
    
    Burgemeester en wethouders betogen dat verweerder in het kader van een zorgvuldige belangenafweging had moeten inventariseren of de bebouwing ten opzichte van 1998 is toegenomen, welke uitbreidingsmogelijkheden op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied 1983” zijn toegestaan en of er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om een grotere uitbreiding toe te staan. Verder stellen zij dat bedrijven die zich voor 100% richten op landschapsbeheer, zoals het Gelders Landschap, Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten binnen de natuurfunctie in het buitengebied gelijkgesteld moeten worden met agrarische bedrijven of agrarische hulpbedrijven binnen de agrarische functie in het buitengebied, zodat aan deze bedrijven een grotere uitbreidingsmogelijkheid kan worden toegekend dan de gebruikelijke 10% voor bestaande niet-agrarische bedrijven in het buitengebied. 
    
    2.8.1.    Verweerder heeft overwogen dat op grond van constante jurisprudentie het reëel is bestaande niet-agrarische bedrijven een uitbreidingsmogelijkheid van 10% te bieden. Dit is volgens verweerder voorts in overeenstemming met de Handreiking.
    
    Hij stelt dat het Gelders Landschap, Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten in principe binding hebben met de agrarische enclave, maar niet specifiek gebonden zijn aan een locatie in het buitengebied. Volgens verweerder dienen deze bedrijven dezelfde uitbreidingsmogelijkheid van 10% te krijgen als de overige niet-agrarische bedrijven.
    
    2.8.2.    Het plan voorziet voor bedrijven in zijn algemeenheid in een uitbreidingsmogelijkheid van de bebouwing van 15%. Voor zover het aan het buitengebied gebonden bedrijven betreft is een uitbreidingsmogelijkheid van 25% toegekend.
    
    Op grond van het beleid van verweerder, neergelegd in de Handreiking, wordt aan bestaande niet-agrarische bedrijven in het buitengebied in beginsel 10% uitbreidingsruimte geboden. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
    
    Hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, leidt de Afdeling niet tot het oordeel dat verweerder ten aanzien van de bedrijven met de codes Be3, Be4, Be5, Be8, Be9 en Be12, niet in redelijkheid aan dit beleid heeft kunnen vasthouden. De omstandigheid dat de bedrijven met de codes Be6, Be7 en Be13 binding hebben met de agrarische enclave, leidt niet tot een ander oordeel. Deze bedrijven zijn immers niet specifiek gebonden aan het buitengebied, zoals verweerder terecht heeft gesteld.
    
    Blijkens het deskundigenbericht zijn de uitbreidingsplannen van Natuurmonumenten (Be14) op de huidige locatie niet in de toelichting van het plan opgenomen en was verweerder niet op de hoogte van de gewenste uitbreiding. Niet is gebleken dat verweerder ten tijde van het nemen van het thans bestreden besluit hiervan op de hoogte had behoren te zijn. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat niet is voldaan aan de uitgangspunten van het streekplan.   
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan de regeling in artikel 14, eerste lid, kolom maximale oppervlakte bedrijfsgebouwen van bedrijven met de codes Be3, Be4, Be5, Be6, Be7, Be8, Be9, Be12, Be13 en Be14. 
    
    Het beroep van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
    
    2.8.3.    Ten aanzien van de in het plan opgenomen uitbreidingsmogelijkheid voor het bedrijf Het Roode Koper (Be1) verwijst de Afdeling naar hetgeen zij reeds heeft overwogen in rechtsoverweging 2.3.3..
    
    Het beroep van burgemeester en wethouders is in zoverre gegrond.
    
    2.9.    Burgemeester en wethouders hebben bezwaar tegen de onthouding van goedkeuring aan de regeling in artikel 17, derde lid, onder d, van de voorschriften betreffende de omwisselmogelijkheid van recreatieve voorzieningen.
    
    Zij voeren hiertoe aan dat het plan aan twee terreinen een uitbreidingsmogelijkheid biedt voor toeristisch kamperen en dat één terrein is opgeheven en één terrein is ingewisseld voor andere functies. Voor zover nieuwe recreatiewoningen mogelijk zijn, hebben burgemeester en wethouders overwogen dat dit binnen de in het plan opgenomen verdeelsleutel moet passen, zodat geen sprake kan zijn van een ongelimiteerde toename van het aantal vakantiewoningen, zoals verweerder heeft gesteld.
    
    2.9.1.    Verweerder heeft betoogd dat in het plan een maximum aantal recreatiewoningen dient te worden opgenomen die overeenkomt met het huidige aantal. Voorts is volgens hem de uitbreiding van het aantal recreatiebungalows niet gekoppeld aan de voorwaarden die in het streekplan zijn neergelegd.
    
    2.9.2.    Blijkens het deskundigenbericht hebben acht terreinen in het plangebied de bestemming “Recreatieve voorzieningen”. In artikel 17 van de voorschriften is een regeling opgenomen waarbij de vorm van verblijfsrecreatie op terreinen met de bestemming “Recreatieve voorzieningen” vrij wordt gelaten. Wel is in de regeling een oppervlaktenormering per type recreatief woonverblijf opgenomen en wordt het maximale aantal recreatiewoningen en mobiele kampeermiddelen per bedrijf bepaald aan de hand van standaard dichtheden. De grootte van het bestemmingsvlak bepaalt hierdoor het maximaal aantal standplaatsen.
    
    In het streekplan is op pagina 110 en 111 ten aanzien van recreatiebungalowcomplexen vermeld dat de provincie zowel nieuwe initiatieven als ook de omzetting van bestaande kampeerterreinen naar recreatiebungalowterreinen in hun regionale context zal beoordelen. Dit betekent dat de regionale vraag en aanbod bezien worden en dat initiatieven op een plaats waar reeds enkele andere complexen bestaan, om deze reden kunnen worden afgewezen. De provincie zal op korte termijn onderzoeken hoe de regionale vraag en het aanbod zich tot elkaar verhouden. Een uitgangspunt daarbij is het voorkomen van verstening in kwetsbare gebieden.
    
    Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder in 1999 onderzoek gedaan naar de vraag -en aanbodverhoudingen van recreatiebungalows in Gelderland. Uit dit onderzoek is gebleken dat in Gelderland sprake is van marktverzadiging en dat er geen ruimte meer is voor nieuwe recreatiebungalows. Dit onderzoek is in 2002 geactualiseerd, waarbij bleek dat met name op de Veluwe nog steeds sprake is van marktverzadiging en dat er vooralsnog geen reden is om ruimhartiger om te gaan met uitbreiding van het aantal recreatiewoningen. Dit betekent volgens verweerder dat nog meer dan voorheen zal moeten worden ingespeeld op kwaliteitsverbetering van de bestaande recreatiebungalows. Voor zover het gemeentebestuur in een individueel geval toch medewerking wil verlenen aan nieuwe recreatiebungalows stelt verweerder zich op het standpunt dat de behoefte hiervoor in regionale context met behulp van een adequaat en recent behoefteonderzoek moet zijn aangetoond.    
    
    Over de capaciteit van de verschillende verblijfsrecreatieterreinen vermeldt het deskundigenbericht dat ten gevolge van het plan op vrijwel alle terreinen een forse groei van het aantal recreatiewoningen mogelijk is, indien eerst alle aanwezige stacaravans en mobiele kampeerplaatsen worden verwijderd.   
    
    Gelet op de mogelijke toename van het aantal recreatiewoningen en het gevaar voor verdere verstening van het gebied en het ontbreken van een adequaat en recent behoefteonderzoek voor nieuwe recreatiebungalows, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.         
    
    In hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan dit artikelonderdeel.
    
    Het beroep van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
    
    2.10.    Burgemeester en wethouders betogen dat ten onrechte goedkeuring is onthouden aan de regeling in artikel 17, vijfde lid, onder b, van de voorschriften ten aanzien van een vrijstellingsmogelijkheid ten behoeve van grotere recreatiewoningen.
    
    Zij stellen dat in het Toeristisch-recreatief beleidsplan van de gemeente Ermelo de oprichting van enkele recreatiewoonverblijven verspreid over het grondgebied van de gemeente met een maximale oppervlakte van 100 m² wordt voorgestaan. Het plan maakt de vrijstelling mogelijk voor maximaal drie recreatiewoonverblijven, waarvan maximaal twee op hetzelfde terrein.
    
    
      2.10.1.    Het toestaan van drie grotere recreatiewoningen van maximaal
      400 m³ past volgens verweerder niet binnen het provinciale ruimtelijke beleid. Het streekplan staat voor recreatiewoningen een maximummaat van 75 m² oppervlakte en/of 300 m³ inhoud (inclusief berging) toe. Verder is hier volgens verweerder geen sprake van bijzondere omstandigheden die afwijking van het provinciale beleid rechtvaardigen. 
    
    
    2.10.2.    Ingevolge artikel 17, vijfde lid, onder b, van de voorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het derde lid onder c, ten behoeve van het bouwen van grotere recreatiewoningen mits de oppervlakte niet meer bedraagt dan 100 m² en de inhoud met inbegrip van een kelder niet meer dan 400 m³. Op grond van deze regeling zijn drie grotere recreatiewoningen in het plangebied mogelijk, waarbij er per recreatiebedrijf niet meer dan twee mogen worden opgericht.
    
    In het streekplan is op pagina 110 als beleidsuitgangspunt opgenomen dat recreatiebungalows een aan de omgeving aangepast karakter dienen te hebben. Om dit te waarborgen zijn richtlijnen ten aanzien van oppervlakte en bouwvolume opgesteld. Er wordt een maximummaat toegestaan van 75 m² oppervlakte en/of 300 m³ inhoud (inclusief berging). Per gebied kan hier gedifferentieerd mee worden omgegaan, waarbij de maximummaat niet mag worden overschreden. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
    
    Hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, leidt de Afdeling niet tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid aan dit beleid heeft kunnen vasthouden.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan dit artikelonderdeel.
    
    Het beroep van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond. 
    
    
      2.11.    Burgemeester en wethouders hebben bezwaar tegen de onthouding van goedkeuring aan artikel 14, eerste lid, de nadere bestemmingen behorend bij het bedrijf met code Be4, te weten horeca, conferentieoord en kantoren. Zij voeren hiertoe aan dat de bedenking die tegen voornoemde bepaling was gericht buiten beschouwing had moeten worden gelaten omdat dienaangaande geen eerdere zienswijze is ingediend. Verder is volgens burgemeester en wethouders de nadere bestemming “Horeca, conferentieoord en kantoor” passend voor het bedrijf
      Het Roode Koper. De bescherming van het kasteel Staverden als rijksmonument en het feit dat het Gelders Landschap hiervan eigenaar is zorgt volgens burgemeester en wethouders ervoor dat op een ruimtelijk verantwoorde wijze met deze locatie wordt omgegaan.     
    
    
    
      2.11.1.    Verweerder heeft ten aanzien van de omschrijving van de nadere bestemming van het bedrijf Het Roode Koper in artikel 14, eerste lid,
      code Be4, van de voorschriften overwogen, dat het begrip “horeca” in het plan ten onrechte niet is gedefinieerd. Hierdoor ontbreekt het onderscheid met betrekking tot verschillende soorten horeca. Voorts kan verweerder niet instemmen met de nadere bestemming “Conferentieoord en kantoor” zonder dat de gemeenteraad aannemelijk heeft gemaakt dat een conferentieoord locatieafhankelijk is en zonder dat de ruimtelijke uitstralingseffecten van een kantoor zijn bezien.       
    
    
    2.11.2.    Wat ook zij van het standpunt van burgemeester en wethouders dat verweerder de bedenking van [partij] tegen de verbreding van de horecabestemming met conferentieoord en kantoorfunctie van het landgoed Staverden ten onrechte niet buiten beschouwing heeft gelaten, de Afdeling overweegt dat verweerder de bevoegdheid heeft om ambtshalve te bezien of goedkeuring moet worden onthouden aan plandelen.
    
    Blijkens het deskundigenbericht is aan het kasteel Staverden en de bij het  kasteel behorende directe omgeving en bebouwing de bestemming “Bedrijven” toegekend met code Be4 en met de nadere bestemming “Horeca, conferentieoord en kantoor”. Gebleken is dat het begrip “horeca” in de voorschriften niet is gedefinieerd. Hierdoor wordt iedere vorm van horeca toegestaan, van horeca waar uitsluitend of in hoofdzaak dranken en maaltijden of andere etenswaren worden verstrekt tot bars, dansgelegenheden en discotheken.
    
    Gelet op de omgevingskenmerken van het gebied is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het ontbreken van een differentiatie in de toegestane horeca niet aanvaardbaar is.
    
    Blijkens het deskundigenbericht is ten aanzien van de nadere bestemming “Conferentieoord en kantoor” in het plan op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat een conferentieoord op deze locatie moet komen. Verder zijn de schaal, het vermoedelijke mobiliteitsprofiel en de uitstralingseffecten van het conferentieoord niet uiteengezet.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan artikel 14, eerste lid, de nadere bestemmingen behorend bij het bedrijf met code Be4, te weten horeca, conferentieoord en kantoren.
    
    Het beroep van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.12.    Verweerder dient ten aanzien van het beroep van Het Roode Koper op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Ten aanzien van de beroepen van de regionaal inspecteur VROM en burgemeester en wethouders is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van de beroepen van [appellante sub 2] en [appellant sub 3] geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van Het Roode Koper geheel en de beroepen van de regionaal inspecteur VROM en burgemeester en wethouders gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 25 februari 2003, nr. RE2002.77656, voor zover: 1. daarbij goedkeuring is onthouden aan artikel 14, eerste lid, van de voorschriften, voor zover dit voorziet in de maximale oppervlakte aan bedrijfsgebouwen voor Het Roode Koper (bedrijf met code Be1);
    
    2. daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 5, elfde lid, respectievelijk artikel 6, achtste lid, van de voorschriften, voor zover deze zien op de als ‘natuurrandzone’ aangeduide gronden;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan de onder II.2 genoemde artikelleden, voor zover deze zien op de als ‘natuurrandzone’ aangeduide gronden;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak wat betreft de onder II.2 genoemde onderdelen in de plaats treedt van het onder II vermelde besluit;
    
    V.    verklaart de beroepen van [appellante sub 2] en [appellant sub 3]    geheel en de beroepen van de regionaal inspecteur VROM en burgemeester en wethouders voor het overige ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door Het Roode Koper in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; dit bedrag dient door de provincie Gelderland aan Het Roode Koper te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de provincie Gelderland aan Het Roode Koper, de regionaal Inspecteur VROM en burgemeester en wethouders het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    	    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2004
    
    218-427.