ECLI:NL:RVS:2002:AE6741, Raad van State, 21-08-2002, 200101347/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200101347/1.
      Datum uitspraak: 21 augustus 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
      4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
      5.    [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
      6.    [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
      7.    [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
      8.    [appellant sub 8], wonend te [woonplaats],
      9.    [appellant sub 9], wonend te [woonplaats],
      10.   [appellanten sub 10], wonend te [woonplaats],
      11.   [appellant sub 11], wonend te [woonplaats]
      12.   [appellanten sub 12], wonende te [woonplaats]
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 22 juni 2000 heeft de gemeenteraad van Onderbanken, vastgesteld het bestemmingsplan "Woonkernen".
      Het besluit van de gemeenteraad is aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 30 januari 2001, kenmerk 2001/5323M, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. De beroepschriften zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 18 juli 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 29 maart 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2001, waar appellanten sub 2, appellant sub 3, appellant sub 4, appellant sub 6, appellante sub 7, appellant sub 9, appellanten sub 10, appellant sub 11 en appellanten sub 12 in persoon zijn verschenen of zich hebben doen vertegenwoordigen. De overige appellanten zijn niet verschenen.
      Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen door
      mr. J.J.A.J.M. Timmermans, ambtenaar der provincie. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Onderbanken, vertegenwoordigd door
      drs. W.H.J.M. Smeets en drs. D.R.C. Metsemakers, ambtenaren der gemeente en mr. N.S. Crommijs, advocaat te Utrecht, en
      [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
    
    Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
    
    2.2.    Het plangebied omvat de dorpen van de gemeente Onderbanken, te weten Bingelrade, Jabeek, Merkelbeek en Schinveld. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor deze dorpen en vervangt een groot aantal oude bestemmingsplannen.
    
    Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
    
    2.3.    Appellant sub 8 heeft niet binnen de in artikel 23, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voorgeschreven termijn van vier weken een zienswijze tegen het ontwerp-plan ingebracht.
    
    In het stelsel, neergelegd in artikel 28, zevende lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, tweede lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, indien tegen het ontwerp-plan tijdig een zienswijze bij de gemeenteraad is ingebracht.
    
    Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voorzover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest tijdig een zienswijze in te brengen.
    
    Appellant heeft gesteld dat verweerders hebben miskend dat hij in zijn bedenkingen wel degelijk bezwaren tegen het gewijzigd vastgestelde plan heeft ingebracht, te weten de besluitvorming ten aanzien van de [partij] betreffende het perceel [locatie].
    
    Vast staat dat appellant in zijn buiten de gestelde termijn ingediende zienswijze bezwaren heeft aangevoerd met betrekking tot de bestemming van het perceel [locatie].
    
    Appellant heeft in zijn bedenkingengeschrift gesteld dat de gemeenteraad ten onrechte met zijn te laat ingediende zienswijze geen rekening heeft gehouden. Hierbij heeft hij, met een beroep op het gelijkheidsbeginsel, gewezen op de door [partij] buiten de termijn ingediende zienswijze, die voor de gemeente aanleiding vormde het plan ambtshalve te wijzigen.
    
    De Afdeling stelt vast dat, gelet op de bewoordingen van het door appellant bij verweerders ingediende bedenkingengeschrift, hetgeen door appellant in zijn bedenkingen naar voren is gebracht niet ziet op de gewijzigde vaststelling van het bebouwingspercentage van het perceel [locatie].
    
    In verband met het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat geen van bovenstaande uitzonderingen zich voordoet.
    
    Het beroep is dan ook niet-ontvankelijk.
    
    2.4.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    2.5.    Appellant sub 1 kan zich er niet mee verenigen dat aan zijn gronden aan de [locatie sub 1] de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "Volumineuze detailhandel" is toegekend zonder dat tevens een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen.
    
    Appellant, die ter plaatse een woninginrichtingwinkel exploiteert, is van mening dat tevens een wijzigingsbevoegdheid had moeten worden opgenomen zodat het in de toekomst mogelijk is ter plaatse een discountsupermarkt te vestigen.
    
    2.5.1.    Blijkens de toelichting bij het plan heeft het gemeentebestuur onderzoek laten uitvoeren naar de winkelvoorzieningen in de gemeente.
    
    Op basis van dit onderzoek heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat gestreefd moet worden naar een compact en duidelijk kernwinkelgebied in Schinveld, welk gebied bestaat uit de Beekstraat, de Bleekplaats, de A ge Water 2 tot en met 4 en 18, de Kloosterlaan 2 tot en met 8 en het Wilhelminaplein 15 tot en met 19.
    
    Verder ondersteunt de gemeenteraad het streven om de supermarkten in dit kernwinkelgebied uit te breiden, hetgeen een positief effect zal hebben op het bestaande winkelaanbod.
    
    Met betrekking tot de door appellant gewenste wijzigingsbevoegdheid heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat deze locatie niet is gelegen in het kernwinkelgebied en dat vestiging van een discountsupermarkt, gezien het uitgevoerde onderzoek en de daaruit voortgekomen afbakening van het kernwinkelgebied, op deze locatie niet gewenst is.
    
    Verweerders hebben zich bij dit standpunt aangesloten.
    
    Dit standpunt komt de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onredelijk voor.
    
    2.5.2.    Verweerders hebben zich voorts op standpunt gesteld dat door appellant niet is aangetoond dat hem door de voorzitter van de commissie VROM toezeggingen zijn gedaan.
    
    Voorzover appellant in beroep zijn standpunt met betrekking tot de gedane toezegging heeft gehandhaafd, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Thans is aan de orde een besluit van verweerders over de goedkeuring van een bestemmingsplan. Zij zijn, behoudens zeer bijzondere omstandigheden, niet gebonden aan de gestelde toezegging van gemeentewege – wat daarvan in dit geval overigens zij - in het kader van de totstandkoming van dat plan. Een ander oordeel zou betekenen dat de beoordelingsruimte van verweerders door toedoen van het bestuursorgaan dat het goed te keuren besluit heeft genomen, kan worden ingeperkt.
    
    Van zeer bijzondere omstandigheden is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet gebleken.
    
    2.6.    Appellanten sub 2 kunnen zich er niet mee verenigen dat geen woonbestemming is toegekend aan een deel van hun tuin naast hun woonhuis [locatie sub 2], zodat zij geen seniorenwoning kunnen realiseren. De bestemming van hun huidige woning zouden appellanten gewijzigd willen zien in de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "Dienstverlening", zodat er een kantoor kan worden gevestigd.
    
    2.6.1.    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de beperkte contingentering geen mogelijkheid biedt tot het toekennen van een bouwkavel. Voor zover er behoefte is aan een seniorenwoning, biedt het plan een vrijstellingsmogelijkheid ten behoeve van de realisering van een slaapkamer en een natte cel op de begane grond van de bestaande woning.
    
    Verder is de gemeenteraad van mening dat de bestaande woning aan de [locatie sub 2] conform het daadwerkelijke gebruik is bestemd. Het wijzigen van de woonbestemming in een bedrijfsbestemming acht de gemeenteraad onwenselijk, aangezien de aard van bedrijfsactiviteiten niet in overeenstemming is met het woonkarakter ter plaatse, te meer nu sprake is van een twee-onder-een kap woning.
    
    Verweerders hebben het standpunt van de gemeenteraad onderschreven en hebben hierbij opgemerkt dat de provinciale richtcijfers onvoldoende ruimte bieden om nieuwe woningbouwlocaties in het bestemmingsplan op te nemen.
    
    Verder hebben verweerders in navolging van de gemeenteraad gewezen op de in artikel 4, tiende lid, van de planvoorschriften, neergelegde mogelijkheid tot uitbreiding en aanpassing van de woning tot seniorenwoning.
    
    Mede gelet op het deskundigenbericht komt dit standpunt de Afdeling niet onjuist voor.
    
    De omstandigheid dat appellanten deze oplossing vanuit architectonisch oogpunt minder fraai achten, doet aan het vorenstaande niet af.
    
    Voor zover appellanten hebben verzocht de bestemming van het woonhuis te wijzigen in de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "Dienstverlening" hebben verweerders zich aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad en hebben hierbij opgemerkt dat, gezien de decentrale ligging van de woning, zij het niet wenselijk achten dat de woning een kantoorbestemming krijgt.
    
    Het standpunt van verweerders komt de Afdeling niet onjuist of onredelijk voor.
    
    Hierbij wordt nog opgemerkt dat, anders dan appellanten, de Afdeling van oordeel is dat de gemeenteraad bij de opname van de woningbouwmogelijkheden in het bestemmingsplan terecht rekening heeft gehouden met de provinciale richtcijfers, aangezien een evenwichtige opbouw van het aantal te bouwen woningen in de regio een belang is dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening een rol speelt.
    
    2.7.    Appellant sub 3 kan zich er niet mee verenigen dat aan zijn gronden, gelegen aan de [locatie sub 3], ten noorden van de kern Schinveld, de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" is toegekend.
    
    Appellant heeft aangevoerd dat hij de gebouwen op het perceel legaal gebruikt voor detailhandel en dat volgens de jurisprudentie een bepaalde bedrijfsactiviteit positief dient te worden bestemd, tenzij op korte termijn het vooruitzicht bestaat dat het bedrijf zal worden aangekocht of verplaatst.
    
    Appellant is van mening dat zijn winkelbedrijf ten onrechte onder het overgangsrecht is gebracht aangezien niet beoogd wordt aan de huidige situatie een einde te maken via aankoop of onteigening.
    
    2.7.1.    Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat appellant in april 2000 de bedrijfsgebouwen, zijnde een loods met een oppervlakte van ongeveer 1.200 m2 en een gebouw met een oppervlakte van ongeveer 500 m2 en het bijbehorende bedrijfsterrein van een voormalig constructiebedrijf heeft gekocht. Onder de naam "De Habbekrats, Levensmiddelen voor groothandelsprijzen B.V." worden in het kleinere gebouw levensmiddelen verkocht en in de loods worden naast levensmiddelen ook zeer uiteenlopende non-foodartikelen te koop aangeboden.
    
    2.7.2.    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de vestiging van detailhandel, mede gelet op de uitkomsten van het onderzoek naar de detailhandelsvoorzieningen in de gemeente, buiten het kernwinkelgebied van Schinveld, niet gewenst is.
    
    Blijkens de stukken heeft de gemeenteraad voor de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" gekozen omdat ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp-bestemmingsplan enkele bedrijfjes in de gebouwen waren gevestigd.
    
    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat toekenning van een detailhandelsbestemming ter plaatse niet past binnen het gemeentelijk detailhandelsbeleid. In het plan komt duidelijk tot uitdrukking dat de gemeente streeft naar de ontwikkeling van één duidelijk kernwinkelgebied in de kern Schinveld en dat in dit gebied naar een geleidelijke concentratie van detailhandel wordt gestreefd. De gemeente gaat er naar de mening van verweerders dan ook terecht van uit dat vestiging buiten het kernwinkelgebied niet gewenst is.
    
    Verder hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp-plan (met ingang van 3 januari 2000) de loodsen nog niet in gebruik waren als detailhandel en bovendien het gebruik niet in overeenstemming is met de bestemming "Handelsdoeleinden" van het voorheen vigerende bestemmingsplan "Uitbreiding aanwijzend de bestemming in hoofdzaak".
    
    Concluderend zijn verweerders van mening dat er voor de gemeenteraad voldoende redenen zijn om het desbetreffende perceel en gebouwen niet te bestemmen voor detailhandel.
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp-plan de in geding zijnde detailhandelsactiviteiten nog niet plaatsvonden. Het perceel is conform het toentertijd bestaande gebruik bestemd als "Bedrijfsdoeleinden".
    
    Van een ongerechtvaardigde inbreuk op gevestigde belangen van appellant is derhalve geen sprake.
    
    Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het standpunt van verweerders niet onjuist of onredelijk.
    
    2.8.    Appellant sub 4, woonachtig aan de [locatie sub 4] kan zich niet verenigen met het besluit van verweerders, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan de bestemming "Woondoeleinden" met de aanduiding "Achtertuin" aan de percelen met de kadastrale nummers 5005 en 76, gelegen aan de achterzijde van zijn achtertuin.
    
    Appellant heeft aangevoerd dat verweerders niet zorgvuldig hebben vastgesteld welke activiteiten ter plaatse plaatsvinden dan wel hebben plaatsgevonden.
    
    Naar de mening van appellant is het gebruik als bedrijfsterrein nagenoeg nihil.
    
    2.8.1.    Verweerders hebben naar aanleiding van de door de eigenaar van de percelen, [eigenaar], ingebrachte bedenkingen goedkeuring onthouden aan het desbetreffende plandeel.
    
    Verweerders hebben hierbij overwogen dat niet aan het feit kan worden voorbij gegaan dat ter plaatse een werkplaats aanwezig is en dat een deel van het perceel gedurende een lange periode wordt benut ten behoeve van de opslag van bouw- en sloopmaterialen en de stalling/berging van materieel van de huidige huurder, die agrariër is. Naar de mening van verweerders is bij de keuze van de bestemming van de percelen onvoldoende rekening gehouden met het bestaande gebruik ervan.
    
    2.8.2.    Blijkens het deskundigenbericht maken beide percelen deel uit van het terrein dat tussen de plangrens en de tuinen en erven achter de
    
    (woon-)bebouwing aan de Eindstraat en de Einderstraat ligt. De percelen zijn bereikbaar vanaf de Einderstraat via een stuk grond dat deel uitmaakt van het kadastrale perceel nummer 5105.
    
    Bij het onderzoek van de deskundige is gebleken dat het perceel nummer 76 met gras is begroeid en er uitziet als een gazon. Op het grasveld stonden ten tijde van het onderzoek twee landbouwwerktuigen. Verder waren op de percelen een bouwvallige houten schuur aanwezig die als bergruimte in gebruik was en een bouwvallig afdak. Verspreid op het terrein trof de deskundige één of twee aanhangwagens aan en stonden enkele landbouwwerktuigen geparkeerd. Het geheel maakt, aldus de deskundige, niet de indruk dat het in het kader van enige vorm van bedrijvigheid een nuttige functie vervult.
    
    2.8.3.    Ter zitting is van de zijde van verweerders gesteld dat, gelet op het deskundigenbericht, de bestemming "Woondoeleinden" met de aanduiding "Achtertuin" meer voor de hand ligt.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen hebben vergaard. Verweerders hebben derhalve gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van appellant sub 4 is mitsdien gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    2.9.    Appellante sub 5 kan zich er niet mee verenigen dat aan haar perceel gelegen aan de Haagstraat tussen de nummers 42 en 44 te Merkelbeek de bestemming "Woondoeleinden" met de aanduidingen "Tuin" en "Achtertuin" is toegekend. Appellante wil ter plaatse een woning realiseren.
    
    2.9.1.    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de planvoorschriften de bouw van een woning ter plaatse niet toelaten, aangezien de minimaal vereiste breedte voor een bouwkavel 12,5 meter dient te bedragen. Tevens is de gemeenteraad van mening dat een verdere verdichting van de lintbebouwing in de richting van het buitengebied ongewenst is.
    
    Verweerders hebben zich bij het standpunt van de gemeenteraad aangesloten en hierbij opgemerkt dat de reststrook op het desbetreffende perceel dermate smal is dat niet voldaan kan worden aan de voorschriften met betrekking tot de zijdelingse perceelsgrens en de minimale breedte per huis. Verweerders achten deze bepalingen noodzakelijk om een ruimtelijk verantwoorde bebouwing te kunnen garanderen. Dit klemt in dit geval temeer omdat het perceel is gelegen nabij het einde van een lintbebouwing, waar een meer diffuse bebouwing in de overgang naar het buitengebied op zijn plaats is, aldus verweerders.
    
    2.9.2.    Op grond van de stukken staat vast dat het perceel ter hoogte van de voorgevels van de woningen Haagstraat 42 en 44 ongeveer 9,5 meter breed is. Derhalve kan niet worden voldaan aan de in artikel 4, derde lid, onder b en f, van de planvoorschriften opgenomen eisen dat tussen twee niet aaneengebouwde hoofdgebouwen de afstand van de hoofdgebouwen tot de onderlinge zijdelingse perceelsgrens niet minder dan 3 meter mag bedragen en dat de voorgevelbreedte van de woning niet minder dan 6 meter mag bedragen.
    
    In verband met het vorenstaande komt het standpunt van verweerders de Afdeling, gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, alsmede het verhandelde ter zitting, niet onjuist of onredelijk voor.
    
    Nu niet kan worden voldaan aan bovenvermelde afstandseis en de eis van de minimale breedte van de woning, heeft de gemeenteraad geen aanleiding gevonden de locatie als "Inbreidingslocatie" te bestemmen. Verweerders hebben hiermede ingestemd.
    
    De Afdeling acht dit standpunt niet onjuist of onredelijk.
    
    2.10.    Appellant sub 6 kan zich er niet mee verenigen dat aan het bouwwerk gelegen aan de [locatie sub 6] de bestemming "Vakantiebungalow" is toegekend.
    
    Verder kan appellant zich er niet mee verenigen dat niet tegemoet is gekomen aan zijn verzoek om het bouwperceel van dit bouwwerk te mogen verplaatsen richting de weg in verband met herbouw.
    
    2.10.1.    De beroepsgrond, gericht tegen de toekenning van de bestemming "Vakantiebungalow" aan het bouwwerk gelegen aan de [locatie sub 6] steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    In het stelsel, neergelegd in artikel 28, zevende lid, gelezen in samenhang met artikelen 23, tweede lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerp-plan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voorzover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen.
    
    Deze uitzonderingen doen zich hier niet voor.
    
    De omstandigheid dat het desbetreffende perceel in een voorontwerp van het plan in de door appellant gewenste zin was bestemd en appellant er blijkens het verhandelde ter zitting vanuit was gegaan dat dit ongewijzigd in het ontwerp-plan was opgenomen, dient voor rekening van appellant te blijven.
    
    Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
    
    2.10.2.    Appellant heeft aangevoerd dat de mondelinge behandeling van de bedenkingen bij verweerders op onzorgvuldige wijze is geschied, waardoor geen gedegen belangenafweging heeft plaatsgevonden.
    
    Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening stellen gedeputeerde staten degenen die overeenkomstig het eerste of het tweede lid van dit artikel tijdig bedenkingen hebben ingebracht in de gelegenheid tot het geven van een nadere mondelinge toelichting.
    
    Appellant is overeenkomstig dit artikellid in de gelegenheid gesteld zijn bedenkingen nader mondeling toe te lichten.
    
    De Afdeling heeft, gelet op de stukken alsmede het verhandelde ter zitting, geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de mondelinge behandeling van de bedenkingen op onzorgvuldige wijze is geschied.
    
    2.10.3.    Met betrekking tot het verzoek van appellant om het bouwperceel van het bouwwerk aan de [locatie sub 6] te verplaatsen in de richting van de weg, heeft de gemeenteraad het niet opportuun geacht om een bouwlocatie ter vervanging van een vakantiewoning op te nemen. Verweerders hebben dit standpunt onderschreven.
    
    Dit standpunt komt de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onredelijk voor.
    
    2.11.    Appellante sub 7 en appellant sub 11 kunnen zich er niet mee verenigen dat de woning [locatie sub 7] is aangemerkt als bedrijfswoning en dat de woning met de bijbehorende gronden ten onrechte zijn bestemd als "Bedrijfsdoeleinden". Zij zijn van mening dat de kwalificatie bedrijfswoning feitelijk onjuist is omdat het pand niet gebouwd is als bedrijfswoning en ook niet als zodanig wordt gebruikt of is gebruikt.
    
    Ten gevolge van deze kwalificatie is het niet mogelijk om op het naast gelegen perceel kadastraal bekend nummer [….] een bedrijfswoning op te richten, hetgeen volgens appellant sub 11 noodzakelijk is in verband met zijn bedrijf, gelegen achter de woning [locatie sub 7].
    
    2.11.1.    Uit de stukken blijkt het volgende.
    
    Appellante sub 7 bewoont de woning aan de [locatie sub 7], kadastraal bekend nummer [….]. Haar zoon, appellant sub 11, is eigenaar van het bedrijfsgebouw dat achter deze woning is gelegen, alwaar ten tijde van het bestreden besluit een confectiebedrijf werd uitgeoefend. Verder heeft appellant sub 11 de naastgelegen percelen [….] en [….] in eigendom.
    
    De percelen kadastraal bekend nummer [….], [….] (gedeeltelijk) en [….] zijn bestemd voor "Bedrijfsdoeleinden". Op grond van artikel 8, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" bedrijfsgebouwen worden gebouwd, waaronder begrepen ten hoogste één bedrijfswoning met bijgebouwen bij elke vestiging.
    
    2.11.2.    De gemeenteraad is van mening dat sinds de vestiging van het bedrijf de woning [locatie sub 7] is aangemerkt als bedrijfswoning, hetgeen eveneens in de milieuvergunning is geregeld. Hierbij heeft de raad opgemerkt dat een bedrijfswoning niet aan een eigenaar maar aan een bedrijf is gebonden. Aangezien het op het desbetreffende perceel aanwezige confectiebedrijf reeds beschikt over een bedrijfswoning, is vestiging van een tweede bedrijfswoning niet toegestaan.
    
    Verweerders zijn van mening dat de gemeenteraad bij de beoordeling van de vraag of de woning [locatie sub 7] te beschouwen is als een bedrijfswoning terecht aansluiting heeft gezocht bij de aan het confectiebedrijf op 8 juli 1996 verleende milieuvergunning. De vorige eigenaar, de vader van appellant sub 11, heeft altijd in de woning bij het bedrijf gewoond en heeft destijds in zijn aanvraag om een milieuvergunning aangegeven dat deze woning is gelegen binnen de grenzen van de inrichting.
    
    Het feit dat appellante sub 7 na het overlijden van haar echtgenoot in de woning is blijven wonen en zelf geen binding met het bedrijf heeft (gehad), is volgens verweerders voor de beoordeling of planologisch gezien sprake is van een bedrijfswoning niet van belang. Verweerders hebben zich aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad dat een bedrijfswoning gebonden is aan een bedrijf en niet aan een persoon. Nu het confectiebedrijf er nog steeds gevestigd is, behoudt de bedrijfswoning deze functie en blijft zij als zodanig geschikt.
    
    Tegen deze achtergrond zijn verweerders van mening dat de gemeenteraad terecht heeft aangenomen dat er reeds een bedrijfswoning aanwezig is en een tweede bedrijfswoning op grond van de planvoorschriften niet is toegestaan.
    
    Bovendien achten verweerders het niet aannemelijk dat de aard van het bedrijf met zich brengt dat een bedrijfswoning in de directe nabijheid van het bedrijf noodzakelijk is. Het gaat niet om een bedrijf met een continu bedrijfsproces waarbij continue aanwezigheid van medewerkers noodzakelijk is.
    
    Het standpunt van verweerders komt de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onjuist of onredelijk voor.
    
    2.12.    De beroepsgronden van appellant sub 9, gericht tegen de in
    
    artikel 7, zevende lid, van de planvoorschriften opgenomen vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van functieomzetting alsmede de in artikel 22 van de planvoorschriften neergelegde algemene wijzigingsbevoegdheid, steunen niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    In het stelsel, neergelegd in artikel 28, zevende lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, tweede lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerp-plan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voorzover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen.
    
    Deze uitzonderingen doen zich hier niet voor.
    
    Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
    
    2.12.1.    Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu het plan bestaande rechten te niet doet, de financiële consequenties daarvan in het plan dienen te worden geregeld.
    
    Ingevolge artikel 9 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 verrichten burgemeester en wethouders ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente. Bij de voorbereiding van een ontwerp voor een bestemmingsplan heeft dit onderzoek van stonde af aan mede betrekking op de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Blijkens de Nota van toelichting op dit besluit betreft het daarbij onder meer de financiële uitvoerbaarheid.
    
    In de plantoelichting is met betrekking tot de economische uitvoerbaarheid vermeld dat het een regeling betreft van de bestaande toestand die geen consequenties heeft voor de gemeente. Voor de eventuele planschadeclaims is volstaan met een PM-post.
    
    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat, nu het plan vooral bestaande situaties vastlegt, het plan geen financiële consequenties heeft, behoudens misschien op het punt van schadeclaims. Omdat het aantal claims, de hoogte van de claims en de gerechtvaardigheid van deze claims thans moeilijk te beoordelen zijn, heeft de gemeente terecht een PM-post opgenomen, aldus verweerders.
    
    In vorenbedoelde Nota van toelichting is vermeld dat het in de rede ligt bij het onderzoek met betrekking tot de financiële uitvoerbaarheid van het plan aan mogelijke planschade aandacht te besteden, indien de planschade op voorhand is te voorzien.
    
    Nu mogelijke planschade ten gevolge van het voorliggende plan niet op voorhand voorzienbaar was, hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat het opnemen van een PM-post in dit geval gerechtvaardigd was.
    
    2.12.2.    Appellant is van mening dat de toedeling van inbreidingslocaties willekeurig is.
    
    De gemeenteraad heeft bij het toekennen van een inbreidingslocatie als uitgangspunt genomen rechten uit het verleden. Een locatie is in het plan opgenomen als zowel de plankaart en de planvoorschriften de bouw van een woning daadwerkelijk mogelijk maken.
    
    Verweerders hebben het standpunt van de gemeenteraad onderschreven.
    
    Dit komt de Afdeling niet onredelijk voor.
    
    2.12.3.    Appellant acht de in het plan opgenomen 3 meter grens, welke in acht dient te worden genomen bij de bouw van een woning op een inbreidingslocatie, planologisch niet verantwoord. Dit vormt volgens appellant een belemmering voor een doelmatige inrichting van de ruimte.
    
    De gemeenteraad heeft gesteld dat de maatvoering van 3 meter uitsluitend bedoeld is voor de hoofdbouw om zodoende tussen vrijstaande woningen voldoende ruimte te bieden. Het is niet gewenst als een hoofdgebouw op minder dan 3 meter van het naastgelegen hoofdgebouw zou komen te staan in verband met eventueel voorkomende ramen in de zijmuren.
    
    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat het open houden van een ruimte tussen de woningen wel degelijk een ruimtelijk relevant doel is.
    
    De Afdeling acht dit standpunt niet onjuist of onredelijk.
    
    2.12.4.    Tot slot kan appellant zich niet verenigen met de begrenzing van het plan. Naar zijn mening is de kernrandzone "Het Broek", waarin een groot aantal op de kern Schinveld betrokken activiteiten wordt ontplooid, ten onrechte niet opgenomen in het plan.
    
    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de planbegrenzing is afgestemd op de begrenzing van het bestemmingsplan "Buitengebied". Voor zover voorzieningen waren bestemd in het buitengebied, maar in feite zijn verbonden aan de kernen, zijn deze in het voorliggende plan opgenomen. Dit geldt echter slechts voor die voorzieningen die direct grenzen aan de kern. "Eilandjes" in het buitengebied blijven in het bestemmingsplan "Buitengebied" gehandhaafd, aangezien het niet gewenst is dat activiteiten die (ver) buiten de kernen zijn gelegen alsnog als eilandjes bij de kernen worden getrokken.
    
    Verweerders hebben zich bij het standpunt van de gemeenteraad aangesloten en daarbij nog opgemerkt dat de door appellant bedoelde voorzieningen naar hun oordeel meer raakpunten hebben met het buitengebied dan met de kernen.
    
    Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening komt de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan.
    
    Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
    
    De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat in dit geval verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat zij deze ook overigens terecht hebben goedgekeurd.
    
    2.13.    Appellanten sub 10 wonen aan [locatie sub 10] en ondervinden, naar zij stellen, reeds geruime tijd ernstige geluid- en stankhinder ten gevolge van de exploitatie van een grillroom in het naastgelegen pand.
    
    De gemeenteraad heeft naar aanleiding van de door appellanten ingediende zienswijze aan het pand de bestemming "Verspreide voorzieningen" met de aanduiding "Detailhandel" toegekend.
    
    Appellanten zijn bevreesd dat door middel van de in artikel 7, zevende lid, van de planvoorschriften neergelegde vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van functieomzetting alsnog, via een "getrapte" vrijstelling de aanduiding "Horeca" wordt toegekend.
    
    2.13.1.    Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de plankaart als "Verspreide voorzieningen" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "Detailhandel" op de plankaart.
    
    Ingevolge het zevende lid van artikel 7, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders voor de aan het [locatie sub 10] gelegen bestemmingen bevoegd vrijstelling te verlenen, onder nader in dit artikellid omschreven voorwaarden, van het bepaalde in het eerste lid ten behoeve van:
    
    - het omzetten van de functie detailhandel in dienstverlening;
    
    - het omzetten van de functie dienstverlening in horeca;
    
    - het omzetten van de functie horeca in dienstverlening.
    
    2.13.2.    Verweerders hebben zich blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting op het standpunt gesteld dat het plan geen mogelijkheid biedt om de toegekende bestemming te wijzigen in de nadere aanduiding "Horeca".
    
    Dit standpunt acht de Afdeling niet onjuist.
    
    Hierbij merkt de Afdeling op dat de in artikel 7, zevende lid, van de planvoorschriften bedoelde omzettingen uitsluitend kunnen worden toegestaan via een vrijstelling. Van een bestemmingswijziging is dan ook geen sprake, zodat een "getrapte vrijstelling" zoals door appellanten gevreesd niet tot de mogelijkheden behoort.
    
    2.14.    Appellanten sub 12 kunnen zich niet verenigen met de in artikel 4, derde lid, onder b, van de planvoorschriften neergelegde eis dat een hoofdgebouw op een afstand van ten minste 3 meter van de perceelsgrens dient te worden gebouwd.
    
    Appellanten zijn eigenaar van het perceel kadastraal nummer [….], gelegen aan de [locatie sub 12]. Op deze locatie willen appellanten een vrijstaande woning bouwen, hetgeen ten gevolge van het betwiste planvoorschrift uitsluitend mogelijk is met medewerking van de eigenaar van het naast gelegen perceel.
    
    Appellanten stellen dat diverse percelen in het plangebied, waaronder hun perceel, ten gevolge van het voorschrift, niet voor bebouwing in aanmerking komen hetgeen zich niet verdraagt met het begrip "inbreidingslocatie".
    
    Verder hebben appellanten een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en er op gewezen dat in het verleden in de praktijk geringe afstandseisen zijn gesteld. Voorts hebben zij in dit verband gewezen op het perceel [locatie sub 12], alwaar tot in de perceelsgrens is gebouwd.
    
    2.14.1.    De gemeenteraad heeft gesteld dat de maatvoering van de bestaande bouwkavel de bouw van een vrijstaande woning niet toelaat in verband met een te geringe afstand tot de zijdelingse perceelsgrens. Het is niet toegestaan om een vrijstaande woning in de perceelsgrens op te richten. Wel bestaat de mogelijkheid om samen met het belendende perceel ter rechterzijde een halfvrijstaande woning op te richten.
    
    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat het tot de beleidsvrijheid van de gemeente behoort om te bepalen welke (minimale) afstand tussen het hoofdgebouw en de perceelsgrens dient te worden aangehouden. Door de gemeenteraad is aangegeven dat men met de voorgeschreven afstandsmaat voldoende ruimte wenst te houden tussen vrijstaande woningen en dat deze voldoende is voor de realisering van bijgebouwen.
    
    Een minimale afstand van 3 meter met een vrijstellingsmogelijkheid van 10% achten verweerders niet onredelijk, te meer daar ook in het voorheen vigerende bestemmingsplan een afstand van 2,80 meter werd aangehouden.
    
    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting komt dit standpunt de Afdeling niet onredelijk voor.
    
    2.14.2.    Verder hebben verweerders er terecht opgewezen dat appellanten op basis van het voorheen vigerende bestemmingsplan "Putbergstraat" evenmin een vrijstaande woning konden realiseren, aangezien de breedte van het perceel, 10 meter, niet voldoende is om te voldoen aan de minimale afstandseis van 2,80 meter tot de zijdelingse perceelsgrens en de minimale voorgevelbreedte van 6 meter.
    
    Verweerders hebben zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de bestaande mogelijkheid tot bouw van een halfvrijstaande woning is gehandhaafd, zodat appellanten niet in hun rechten zijn beperkt.
    
    2.14.3.    Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel hebben verweerders er op gewezen dat als zou blijken dat in het verleden in enkele gevallen is afgeweken van de minimale afstand tot de perceelsgrens, dit niet betekent dat dergelijke afwijkingen in het nieuwe plan voor nieuwe gevallen zouden moeten worden toegestaan.
    
    Met betrekking tot het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van het pand [locatie sub 12] hebben verweerders gesteld dat deze vergelijking niet opgaat. Het betreft hier de bouw van een bijgebouw op de perceelsgrens, hetgeen op basis van het voorheen vigerende alsook het voorliggende plan mogelijk is. In het geval van appellanten is sprake van de bouw van een hoofdgebouw, waarvoor andere voorschriften van toepassing zijn.
    
    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting komt het standpunt van verweerders de Afdeling niet onjuist voor.
    
    2.14.4.    Ten aanzien van het door appellanten aangevoerde, dat de afstandseis zich niet verdraagt met het begrip "Inbreidingslocatie" hebben verweerders zich op het navolgende standpunt gesteld. Door middel van inbreiding wordt weliswaar tussen de bestaande bebouwing binnen de kern gebouwd teneinde de ruimte zo optimaal mogelijk te benutten en het buitengebied te ontzien, doch dit betekent niet dat er geen grenzen aan de bebouwing mogen worden gesteld.
    
    De Afdeling komt dit standpunt niet onredelijk voor.
    
    2.14.5.    Voorzover appellanten alsmede appellanten sub 10 hebben aangevoerd dat het plan niet in overeenstemming is met artikel 9 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, verwijst naar de Afdeling naar hetgeen onder 2.11.1. is overwogen.
    
    2.15.    In verband met het vorenstaande hebben verweerders zich, met uitzondering van het onder 2.7. bedoelde plandeel, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor het overige anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Derhalve zijn de ontvankelijke beroepen van appellanten, met uitzondering van het beroep van appellant sub 4, ongegrond.
    
    2.16.    Appellant sub 4 heeft verzocht om een vergoeding op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht van de kosten van verleende rechtsbijstand, te weten een door appellant aangewezen woordvoerder ter zitting.
    
    De Afdeling stelt vast dat geen sprake is van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Gelet op artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, komt het verzoek van appellant in zoverre niet voor inwilliging in aanmerking.
    
    
    2.16.1.    Verweerder dient op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellant sub 8 niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het beroep van appellant sub 6 niet-ontvankelijk,
    
        voor zover gericht tegen het plandeel dat ziet op de toekenning van
    
              de bestemming "Vakantiebungalow" aan het bouwwerk gelegen aan
    
              [locatie sub 6];
    
    III.    verklaart het beroep van appellant sub 9 niet-ontvankelijk,
    
              voor zover gericht tegen de in artikel 7, zevende lid, van de
    
              planvoorschriften opgenomen vrijstellingsbevoegdheid en de in
    
              artikel 22 van de planvoorschriften opgenomen
    
              wijzigingsbevoegdheid;
    
    IV.    verklaart het beroep van appellant sub 4 gegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Limburg van
    
        30 januari 2001, kenmerk 2001/5323M, voor zover daarbij
    
        goedkeuring is onthouden aan de plandelen met de bestemming
    
              "Woondoeleinden" en de aanduiding "Achtertuin" van de
    
              percelen met de kadastrale nummers [….] en [..] te [plaats];
    
    VI.    verklaart de beroepen van appellanten sub 6 en sub 9 voor het
    
              overige en de overige beroepen geheel ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt gedeputeerde staten van Limburg in de in verband met de
    
              behandeling van het beroep van appellant sub 4 gemaakte
    
              proceskosten tot een bedrag van € 52,68; het bedrag dient door de
    
              provincie Limburg te worden betaald aan appellant sub 4;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Limburg aan appellant sub 4 het door hem
    
        voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10)
    
        vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. A. Kosto en drs. G.A. Posthumus, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2002
    
    328.