ECLI:NL:RVS:2013:BZ3373, Raad van State, 06-03-2013, 201111046/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk ingewilligd en gedeeltelijk afgewezen.

201111046/1/A3.
      Datum uitspraak: 6 maart 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 31 augustus 2011 in zaak nr. 10/3982 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Best.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk ingewilligd en gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 augustus 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 oktober 2010 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2012, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door drs. M.W.C.C. van Rooij en mr. H. Stark, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 18 december 2009 gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard en dat besluit, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden van beroep ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 29 januari 2013, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door drs. M.W.C.C. van Rooij en mr. H. Stark, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.
    
    Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
    Ingevolge het vierde lid verzoekt het bestuursorgaan, indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
    
    a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
    
    b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
    
    c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
    
    d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
    
    Ingevolge het tweede lid verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
    
    a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
    
    b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
    
    3. [appellant] heeft verschillende malen op grond van de Wob verzocht om informatie over grondtransacties tussen de gemeente Best en NS Railinfrabeheer, thans Prorail. Desgevraagd heeft [appellant] deze verzoeken bij brief van 19 januari 2009 gespecificeerd, waarna hij inzage heeft gekregen in een aantal dossiers. Vervolgens heeft [appellant] bij brief van 10 februari 2009 opnieuw een verzoek om informatie op grond van de Wob ingediend. Hierin heeft hij vermeld dat hij in het door het college aangeboden dossier enkele briefvermeldingen heeft gevonden waarvan geen kopie in het dossier aanwezig was. Voorts heeft hij hierin verzocht om verstrekking van de door hem in deze brief genoemde documenten door toezending van kopieën hiervan. Ook heeft hij ter informatie enkele vragen gesteld.
    
    Bij besluit van 18 december 2009 heeft het college per in het verzoek genoemd document vermeld of het in het archief is aangetroffen. Ook heeft het college de door [appellant] gestelde vragen beantwoord. De aangetroffen documenten heeft het college aan [appellant] toegezonden.
    
    Naar aanleiding van het tegen dit besluit ingediende bezwaar heeft het college voorts dossiers aan [appellant] toegezonden en vermeld dat hiermee aan zijn verzoek tegemoet is gekomen. Daarnaast is hem inzage gegeven in 56 dossiers met vergaderverslagen van de gemeenteraad en raadscommissies.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat, hoewel [appellant] reeds eerder verzoeken heeft ingediend op grond van de Wob, het verzoek van 10 februari 2009 een nadere specificatie vormt van die eerdere verzoeken, waardoor het college zijn besluitvorming terecht hierop heeft gebaseerd.
    
    Voorts heeft de rechtbank aannemelijk geacht dat een verslag van een overleg van 13 maart 2002 niet bij het college dan wel Prorail berust.
    
    Over e-mailcorrespondentie, genoemd in een brief van Prorail aan de gemeente van 25 juni 2004, heeft de rechtbank geoordeeld dat aannemelijk is dat deze niet bij het college berust. Doordat echter, zoals het college ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard, niet bij Prorail is nagevraagd of de e-mailcorrespondentie daar berust, heeft het college niet al het redelijkerwijs mogelijke gedaan om deze documenten alsnog te achterhalen.
    
    Voorts ziet de rechtbank geen aanleiding om aan het standpunt van het college te twijfelen dat, los van eventuele e-mailcorrespondentie als hiervoor genoemd, geen andere correspondentie als antwoord op een brief van 6 april 2004 bij hem berust.
    
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende behulpzaam is geweest bij het nader concretiseren van het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van de in voormelde brief van 6 april 2004 genoemde transacties tussen de gemeente en derden. In zoverre acht de rechtbank het besluit op bezwaar van 26 oktober 2010 onzorgvuldig voorbereid.
    
    Betreffende het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van verslagen van besprekingen en notities van telefoongesprekken die aangaande de grondoverdracht tussen de gemeente en Prorail hebben plaatsgevonden in de periode 2003 tot 2005, heeft de rechtbank ten slotte geoordeeld dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van het college dat in zoverre alle documenten aan [appellant] zijn verstrekt. Afgezien van voormelde transacties en e-mailcorrespondentie, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat meer documenten al dan niet in digitale vorm bestaan of hebben bestaan en bij het college berusten, aldus de rechtbank.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn eerste mondelinge verzoek om verstrekking van documenten op grond van de Wob is ingediend op 9 september 2004, gevolgd door een schriftelijk verzoek op 29 september 2004. Na deze verzoeken heeft het college ten onrechte documenten vernietigd althans uit dossiers verwijderd, terwijl de verzoeken hierop betrekking hadden. Voorts heeft het college ten onrechte medegedeeld dat verzoeken om informatie op grond van de Wob niet mondeling kunnen worden ingediend, aldus [appellant] .
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uitsluitend het verzoek van 10 februari 2009 in geding is. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college naar aanleiding van dit verzoek het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 december 2009 heeft genomen. Voorts volgt uit dit verzoek dat dit is ingediend nadat [appellant] dossiers ter inzage heeft gehad en dat hierin gespecificeerd de documenten zijn genoemd waarover [appellant] alsnog wil beschikken. Dat, naar [appellant] stelt, documenten uit dossiers zijn verwijderd, nadat hij ten aanzien hiervan verzoeken om informatie had ingediend, en dat aan hem zou zijn medegedeeld dat geen mondeling verzoek om informatie op grond van de Wob kan worden ingediend, doet, wat hiervan ook zij, aan het vorenstaande niet af, nu dit ziet op verzoeken die gelet op het vorenstaande thans niet in geding zijn. Hiertegen had [appellant] destijds rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet behulpzaam is geweest bij het specificeren van zijn verzoek om informatie. De aan hem toegezonden dossiers waren niet compleet. Voorts waren de 56 ter inzage gegeven dossiers niet geselecteerd en niet ter zake doende. Daarbij kreeg hij te weinig tijd om deze in te zien en werd hij verschillende malen gestoord tijdens het doornemen van de dossiers, aldus [appellant].
    
    6.1. Voor zover dit betoog is gericht tegen het oordeel van de rechtbank betreffende het onvoldoende behulpzaam zijn van het college bij het specificeren van het verzoek om openbaarmaking van de in de brief van 6 april 2004 genoemde transacties tussen de gemeente en derden, berust dit op een onjuiste lezing van de uitspraak. De rechtbank heeft immers geoordeeld dat op dit punt het besluit van 26 oktober 2010 onzorgvuldig is voorbereid.
    
    Voor het overige heeft de rechtbank terecht geen grond gezien te oordelen dat het college onvoldoende behulpzaam is geweest bij het specificeren van het verzoek van 10 februari 2009, nu hierin reeds, zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, de documenten waarover [appellant] wil beschikken, zijn gespecificeerd.
    
    6.2. Voor zover [appellant] overigens bedoelt te betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 7, eerste lid, van de Wob door de informatie niet op de door hem verzochte wijze te verstrekken, wordt opgemerkt dat aan [appellant] desgevraagd kopieën zijn verstrekt van de in zijn verzoek van 10 februari 2009 genoemde documenten, afgezien van voormelde e-mailcorrespondentie en transacties. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien te oordelen dat het college bedoelde documenten niet op de door [appellant] verzochte wijze heeft verstrekt. Hetgeen [appellant] onder meer betoogt inzake de 56 ter inzage gegeven dossiers, doet hieraan niet af. Hiertoe is redengevend dat, gelet op hetgeen hierna onder 7.3 wordt overwogen, niet onaannemelijk is dat het ter inzage geven van die dossiers niet was bedoeld om te voldoen aan het verzoek om informatie op grond van de Wob, maar dat dat was om [appellant] de gelegenheid te bieden te verifiëren dat aan dat verzoek was voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet zorgvuldig en voldoende onderzoek heeft gedaan teneinde de gevraagde informatie te kunnen verstrekken. Hiertoe voert hij aan dat het college niet heeft gezocht in alle fysieke archiefruimten, in de back-up bestanden en in het digitale archief. Evenmin heeft het college Prorail verzocht te onderzoeken of de betreffende documenten aldaar berusten. Verder voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aannemelijk is dat niet meer documenten aangaande de grondoverdracht tussen de gemeente en Prorail in de periode van 2003 tot en met 2005 bij het college berusten, zoals notities van onder meer telefoongesprekken, interne beraadstukken, verslagen van besprekingen en concepten. Zo is het onaannemelijk dat van het overleg van 13 maart 2002 geen verslag is gemaakt dat bij het college berust, gelet op de relevantie van dit overleg, het feit dat de brief van 26 maart 2002, die naar aanleiding hiervan is verzonden, is ondertekend door iemand die niet bij dat overleg aanwezig was en voorts dat elke deelnemer van het overleg eigen aantekeningen heeft gemaakt, die als ambtelijke verslagen moeten worden aangemerkt, aldus [appellant] .
    
    7.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 september 2010 in zaak nr. 200910242/1/H3 (www.raadvanstate.nl) overweegt de Afdeling dat een bestuursorgaan niet kan weigeren een document openbaar te maken, zonder onderzoek te hebben verricht naar het bestaan van dat document.
    
    Zoals voorts de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 september 2009 in zaak nr. 200809495/1/H3), mag, voor zover openbaarmaking wordt verzocht van documenten die niet bij het bestuursorgaan berusten maar aldaar hadden behoren te berusten, van dit bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen.
    
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juni 2012 in zaak nr. 201104165/1/A3), is het in beginsel aan diegene die om informatie verzoekt om het tegendeel aannemelijk te maken, wanneer een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een document niet bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig is.
    
    7.2. Voor zover het betoog van [appellant] is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het verzoek om openbaarmaking van de in de brief van Prorail van 25 juni 2004 genoemde e-mailcorrespondentie, berust dit op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft immers geoordeeld dat ten tijde van het nemen van het besluit van 26 oktober 2010 het college dienaangaande niet voldoende onderzoek heeft verricht en dat het college niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om eventuele documenten te achterhalen. Het betoog mist op dit punt derhalve feitelijke grondslag.
    
    7.3. Voor zover [appellant] voorts betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college voor het overige niet voldoende en zorgvuldig onderzoek heeft verricht en niet aannemelijk heeft gemaakt dat documenten bij hem berusten, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college, afgezien van hetgeen hiervoor onder 7.2 is overwogen, niet voldoende en zorgvuldig onderzoek heeft verricht. Het college heeft immers aan [appellant] in kopie de documenten verstrekt waar specifiek om is verzocht en de door [appellant] in het verzoek gestelde vragen beantwoord. Het college heeft dossiers in kopie aan [appellant] toegezonden en hem inzage in dossiers gegeven. Volgens het college zijn in zoverre alle bij hem berustende documenten aan [appellant] verstrekt. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] aanvoert terecht geen aanleiding gezien de geloofwaardigheid van het standpunt van het college in twijfel te trekken. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat nog andere documenten al dan niet in digitale vorm bestaan of hebben bestaan en bij het college berusten.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    9. Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 december 2009 alsnog gegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd onder aanpassing van de motivering. In het besluit is vermeld dat Prorail desgevraagd heeft laten weten dat uit onderzoek naar voren is gekomen dat de in de brief van Prorail van 25 juni 2004 genoemde e-mailcorrespondentie daar niet berust. Voorts heeft het college zich hierin op het standpunt gesteld dat de transacties met derden, die in de brief van 6 april 2004 zijn vermeld, niet hebben plaatsgevonden en derhalve niet kunnen worden overgelegd.
    
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    10. [appellant] betwist het standpunt van het college dat geen transacties hebben plaatsgevonden. Ter staving hiervan heeft hij een uittreksel uit het Kadaster overgelegd, waaruit volgt dat de gemeente een gedeelte van een perceel, waarop zijn verzoek om informatie ziet, wel heeft verkocht. Voorts is in weerwil van hetgeen het college stelt, niet in het digitale systeem gezocht naar de e-mailcorrespondentie. Het besluit van 25 september 2012 is dan ook in strijd met het motiveringsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel genomen, aldus [appellant].
    
    10.1. Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, is het in beginsel aan diegene die om informatie verzoekt om het tegendeel aannemelijk te maken, wanneer een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een document niet bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig is.
    
    10.2 Het college heeft een kooptransactie overgelegd van een gedeelte van een perceel, waarop het in geding zijnde verzoek op grond van de Wob ziet en heeft toegelicht dat deze transactie uitsluitend heeft plaatsgevonden teneinde een aangrenzend perceel recht te trekken. Bij het zoeken naar de documenten waar [appellant] om heeft verzocht, heeft het college deze transactie klaarblijkelijk over het hoofd gezien, waardoor het besluit van 25 september 2012 niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
    
    Het college heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat bij onderzoek, onder meer in het digitale systeem, niet naar voren is gekomen dat nog andere documenten bij hem berusten. Dit standpunt komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. Daarbij heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat andere transacties hebben plaatsgevonden en documenten hierover derhalve bij het college berusten dan wel dat het college niet in het digitale systeem heeft gezocht. De enkele stelling daartoe is onvoldoende.
    
    11. Het beroep gericht tegen het besluit van 25 september 2012 is gegrond. Voor zover het college daarin heeft overwogen dat voormelde transactie niet bestaat en niet is overgegaan tot openbaarmaking van die transactie, komt dat besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college behoeft echter op dit punt geen nieuw besluit te nemen, nu het document betreffende de transactie, waarop de vernietiging ziet, inmiddels alsnog openbaar is gemaakt.
    
    12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De door [appellant] gestelde kosten voor een door een deskundige uitgebracht rapport komen niet voor inwilliging in aanmerking, aangezien [appellant] met de behandeling van het voorliggende beroep geen stukken heeft overgelegd die als een deskundigenrapport kunnen worden aangemerkt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II. verklaart het beroep gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 25 september 2012, kenmerk PU12-08926/PI10-00752, gegrond;
    
    III. vernietigt dat besluit, voor zover het college daarin het bezwaar ongegrond heeft verklaard voor zover dat ziet op de in overweging 11 bedoelde transactie;
    
    IV. bepaalt dat het college geen nieuw besluit hoeft te nemen;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Best tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Best tot vergoeding van bij A.P.W. [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 99,30 (zegge: negenennegentig euro en dertig cent).
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Borman w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2013
    
    317-741.