ECLI:NL:RVS:2003:AO0296, Raad van State, 17-12-2003, 200301649/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2002, kenmerk 028936, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 25.000 per week dat het aan de vergunning van 18 juli 2000 verbonden voorschrift 7.1, waarin is bepaald dat het opslaan en bewerken van te sorteren bedrijfsafvalstoffen niet in de buitenlucht plaats mag vinden, wordt overtreden. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 200.000.

200301649/1.
      Datum uitspraak: 17 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Sluiskil,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 september 2002, kenmerk 028936, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 25.000 per week dat het aan de vergunning van 18 juli 2000 verbonden voorschrift 7.1, waarin is bepaald dat het opslaan en bewerken van te sorteren bedrijfsafvalstoffen niet in de buitenlucht plaats mag vinden, wordt overtreden. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 200.000.
    
    Bij besluit van 28 januari 2003, kenmerk 030794/657/12, verzonden op 3 februari 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat betreft de onduidelijkheid van de strekking van de last, het besluit van 3 september 2002 herroepen voorzover dit betrekking heeft op alle andere soorten bedrijfsafval dan sorteerresidu, zeef- en breekzand, zeefresidu bouw- en sloopafval en slakken vermengd met teerhoudend asfalt-granulaat en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 13 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 19 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Breda, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door W. Beilo, C. Beekman en R. Pennings, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is voorzover daarin wordt gesteld dat appellante het aan de vergunning van 18 juli 2000 verbonden voorschrift 7.1 niet heeft overtreden. Hij voert daartoe aan dat deze grond niet in bezwaar is aangevoerd.
    
        De Afdeling overweegt dat ten aanzien van de bezwaarschriftprocedure noch uit de wet noch uit enig rechtsbeginsel voortvloeit dat gronden die niet in bezwaar worden aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven. De Afdeling zal daarom hierna op de bedoelde beroepsgrond ingaan.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
        Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat bij het bestreden besluit in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Naar haar mening had ten eerste acht moeten worden geslagen op de omstandigheid dat er op 8 oktober 2002 een veranderingsvergunning ten behoeve van haar inrichting was verleend, die mede op de opslag van afvalstoffen betrekking heeft. Ten tweede had verweerder haars inziens in zijn oordeel moeten betrekken dat de gestelde overtreding nog voor het einde van de begunstigingstermijn was opgeheven.
    
        De Afdeling overweegt dat niet is gebleken van relevante feiten en omstandigheden die verweerder ten onrechte niet heeft betrokken bij zijn heroverweging bij het nemen van het besluit op bezwaar. Ook het betoog van appellante biedt geen aanknopingspunten voor dat oordeel.
    
    2.4.    Appellante stelt dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van de last, omdat er geen overtreding van voorschrift 7.1 heeft plaatsgevonden. Hiertoe voert zij aan dat de stoffen waar de last op ziet, gelet op de bij de vergunning behorende stoffenlijst, niet zijn aan te merken als bedrijfsafvalstoffen maar als bouw- en sloopafval en dat, voorzover dit wel zo zou zijn, het geen nog te sorteren stoffen betreft.
    
    2.4.1.    Verweerder stelt dat gelet op het opschrift van hoofdstuk 7 van de vergunningvoorschriften de daarin opgenomen voorschriften betrekking hebben op bedrijfsafvalstoffen, inclusief bouw- en sloopafval. Alle daaronder vallende stoffen, die nog moeten worden gesorteerd, mogen dan ook niet worden opgeslagen in de buitenlucht. Verweerder bestrijdt dat de stoffen waarop de last ziet ten tijde van de controles reeds waren gesorteerd. Hij wijst erop dat niet de herkomst, maar de bewerking die de stof binnen de inrichting ondergaat doorslaggevend is. Hij geeft daarbij aan dat het aan appellante is om, met inachtneming van voorschrift 7.2, te bepalen of een afvalstof die zij accepteert, gesorteerd moet worden.
    
    2.4.2.    Verweerder heeft in hoofdstuk 7 van de vergunning van 18 juli 2000 voorschriften opgenomen over het bewerken van bedrijfsafvalstoffen, inclusief bouw- en sloopafval.
    
        Ingevolge voorschrift 7.1 mag het opslaan en bewerken van te sorteren bedrijfsafvalstoffen niet in de buitenlucht plaats vinden.
    
        Ingevolge voorschrift 7.2 is de vergunninghouder verplicht het geaccepteerde afval te scheiden in minimaal vijf fracties, te weten:
    
    - sorteerzand;
    
    - steenachtige fractie;
    
    - houtfractie;
    
    - (non)ferro metalen;
    
    - restfractie.
    
    2.4.3.    De Afdeling overweegt dat in de stoffenlijst behorende bij de aanvraag onderscheid wordt gemaakt tussen stoffen die worden aangevoerd voor opslag en bewerking en stoffen die worden aangevoerd enkel voor opslag. De stoffen aangevoerd voor opslag en bewerking zijn in de lijst onderverdeeld in zes categorieën, waaronder een categorie getiteld bouw- en sloopresten, te weten beton- en metselresten, houtfractie, zandfractie en asfalt.
    
        Ingevolge het dictum van het besluit waarbij de vergunning is verleend, maakt de aanvraag deel uit van de vergunning voorzover daar in de vergunning niet van is afgeweken. Blijkens de titel van hoofdstuk 7 van de voorschriften, die luidt “Bewerken van bedrijfsafvalstoffen, inclusief bouw- en sloopafval”, is verweerder in de vergunning in die zin van de aanvraag afgeweken dat wat de activiteiten in de inrichting betreft bouw- en sloopafval tot de categorie bedrijfsafvalstoffen wordt gerekend.
    
        De Afdeling is, gelet op het bovenstaande, van oordeel dat de in de inrichting opgeslagen afvalstoffen sorteerresidu, zeef- en breekzand, zeefresidu bouw- en sloopafval en slakken vermengd met teerhoudend asfaltgranulaat aangemerkt moeten worden als bedrijfsafvalstoffen.
    
    2.4.4.    Verweerder stelt zich, zoals boven vermeld, op het standpunt dat het aan appellante is om, met inachtneming van voorschrift 7.2, te bepalen of een afvalstof die zij accepteert, moet worden gesorteerd, in welk geval de stof overdekt moet worden opgeslagen. Ter zitting heeft appellante te kennen gegeven dat de beslissing om een afvalstof al dan niet te sorteren onder meer afhangt van de opgeslagen hoeveelheid van die stof en de afzetmogelijkheden daarvoor. Uit het voorgaande vloeit voort dat het al dan niet aanwezig zijn van de verplichting een bepaalde afvalstof overdekt op te slaan in belangrijke mate afhankelijk is van de intentie van vergunninghoudster, welke intentie bovendien aan verandering onderhevig kan zijn.
    
        Appellante heeft te kennen gegeven niet de intentie te hebben gehad de afvalstoffen waarop de last ziet te sorteren. Aannemelijk is geworden dat voor sorteerresidu op grond van voorschrift 7.2 een verplichting tot sorteren bestond, nu deze stof bestaat uit onder meer een hout- en steenfractie. Hetzelfde geldt voor het zeefresidu bouw- en sloopafval, nu appellante ter zitting heeft betoogd dat deze categorie qua samenstelling overeenkomt met de categorie sorteerresidu. Met betrekking tot het zeef- en breekzand is de Afdeling uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat appellante tot sorteren verplicht was op grond van voorschrift 7.2. Met betrekking tot de slakken vermengd met teerhoudend asfaltgranulaat is verweerder van oordeel dat de stof slechts op grootte is gesorteerd en in aanmerking komt voor verdere sortering. Wat hiervan ook zij, nu voorschrift 7.2 niet bepaalt dat tot een bepaalde fractiegrootte een sorteerplicht bestaat, kan dit argument niet leiden tot het aannemen van een bevoegdheid om handhavend op te treden wegens overtreding van voorschrift 7.1. Het bestreden besluit berust wat de last inzake het zeef- en breekzand en de slakken vermengd met teerhoudend asfaltgranulaat betreft, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht, op een ondeugdelijke motivering.
    
        Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder slechts met betrekking tot sorteerresidu en zeefresidu bouw- en sloopafval bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom.
    
    2.5.    Appellante acht de dwangsom onevenredig hoog. Zij stelt zich op het standpunt dat, nu de omvang van de last in de beslissing op bezwaar is ingeperkt, het bedrag navenant had moeten worden gematigd en dat verweerder niet (toereikend) heeft gemotiveerd dat de zwaarte van het geschonden belang het gekozen bedrag rechtvaardigt.
    
        Verweerder voert aan dat het te beschermen milieubelang bestaat uit voorkomen van het risico van verontreiniging van de omgeving van de inrichting ten gevolge van verwaaiing van de in de last genoemde stoffen. De hoogte van de dwangsom is door hem gekoppeld aan de te verwachten kosten van de bouw van een loods, waarmee de opslag van te sorteren stoffen kan plaatsvinden in overeenstemming met voorschrift 7.1. Inperking van de omvang van de last onder dwangsom heeft de hoogte van deze kosten niet veranderd. 
    
        De Afdeling overweegt dat, nog daargelaten dat niet goed valt in te zien waarom opslag van nog te sorteren stoffen tot een groter risico op verwaaiing zou leiden dan de opslag van reeds gesorteerde stoffen, niet is gebleken van aanmerkelijke verontreiniging van de omgeving van de inrichting ten gevolge van verwaaiing. Gelet hierop staat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in redelijke verhouding tot het geschonden milieubelang en is het besluit in zoverre in strijd met artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.6.    Gelet op het bovenstaande is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 28 januari 2003, kenmerk 030794/657/12;
    
    
      III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 693,37, waarvan een gedeelte groot 
      € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Zeeland te worden betaald aan appellante;
    
    
    IV.    gelast dat de provincie Zeeland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Overdijk
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
    
    320-446.