ECLI:NL:RVS:2011:BR0495, Raad van State, 06-07-2011, 201007810/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft het college aan [appellant sub 1] een vergoeding van planschade van € 20.800,00 toegekend vermeerderd met de wettelijke rente.

201007810/1/H2.
      Datum uitspraak: 6 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te Winterswijk Miste, gemeente Winterswijk,
      2. het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 14 juli 2010 in zaak
      nr. 08/2103 in het geding tussen:
    
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft het college aan [appellant sub 1] een vergoeding van planschade van € 20.800,00 toegekend vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    Bij besluit van 14 oktober 2008 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2008 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2010, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen per fax op 23 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 24 september 2010 heeft het college zijn hoger beroep aangevuld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2010 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank het bezwaar van [appellant sub 1] opnieuw ongegrond verklaard, het besluit van 21 augustus 2007 herroepen en aan [appellant sub 1] een vergoeding van planschade toegekend van € 20.800,00 vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    Bij brief van 20 oktober 2010, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2010, heeft [appellant sub 1] hiertegen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2011, waar [appellant sub 1], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.F. Kramer, werkzaam bij de gemeente, en bijgestaan door W. Manenschijn, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dat gold ten tijde hier van belang, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.1.1. Bij de beoordeling van een aanvraag om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden gerealiseerd en na de planologische maatregel maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dit uitgangspunt geldt evenzeer voor de vaststelling van de eventuele waardevermindering.
    
    2.2. [appellant sub 1] is voor een deel eigenaar van een perceel met woning aan [locatie 1] (voorheen: [locatie 2]) te Winterswijk (hierna: het object) en was op de peildatum tevens eigenaar van een deel van een naastgelegen perceel. Hij heeft verzocht om vergoeding van de waardevermindering van het object en van geleden indirecte schade ten bedrage van € 413.000,00 ten gevolge van de inwerkingtreding op 1 mei 1996 van het bestemmingsplan "Industriegebied Misterweg/Rondweg-Zuid". Dit plan kent aan het object en aan gronden rondom het object de bestemming "Bedrijventerrein" toe.
    
    2.2.1. Voorheen gold ter plaatse het op 29 oktober 1987 door de gemeenteraad van Winterswijk vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Winterswijk-West", goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 14 juni 1988, dat aan het object de bestemming "Woondoeleinden" toekende. Op de gronden aan weerszijde van het object gold het op 17 februari 1960 vastgestelde bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in hoofdzaak voor de gemeente Winterswijk" (hierna: het uitbreidingsplan), goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 8 maart 1961, dat aan deze gronden een agrarische bestemming toekende.
    
    2.2.2. Bij besluit van 21 augustus 2007, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 14 oktober 2008, heeft het college zich met verwijzing naar het aan hem uitgebrachte rapport van de stichting Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van mei 2007 op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] door de planologische wijzigingen per saldo in een nadeliger situatie is komen te verkeren. De waarde van de woning is vóór de peildatum (1 mei 1996) getaxeerd op een bedrag van € 180.000,00. De waarde is na de planologische wijzigingen gedaald met een bedrag van € 26.000,00 naar een bedrag van € 154.000,00, waarvan € 20.800,00 voor vergoeding aan [appellant sub 1] in aanmerking komt.
    
    2.3. Bij een nader advies van maart 2010 heeft de SAOZ aan het college geadviseerd om aan [appellant sub 1] een vergoeding van planschade van € 16.000,00 toe te kennen vermeerderd met de wettelijke rente. De SAOZ heeft, in tegenstelling tot het vorige advies, op verzoek van het college, bij deze planvergelijking ook de bouwmogelijkheden van het uitbreidingsplan op de gronden aan weerszijde van het object betrokken.
    
    2.4. De rechtbank heeft het besluit van 14 oktober 2008 vernietigd, omdat het college bij de aan dit besluit ten grondslag gelegde planvergelijking, neergelegd in het advies van de SAOZ van mei 2007, het uitbreidingsplan niet had betrokken. De rechtbank heeft niet zelf in de zaak voorzien dan wel de rechtsgevolgen in stand gelaten, nu de in het advies van de SAOZ van maart 2010 neergelegde planvergelijking niet juist is, omdat, voor zover hier van belang, de SAOZ er bij de planvergelijking ten onrechte van is uitgegaan dat het uitbreidingsplan op de gronden aan weerszijde van het object bouwwerken toeliet tot een hoogte van 15 m. Een redelijke uitleg van artikel C, aanhef en vierde lid, van het renvooi van het uitbreidingsplan, in samenhang gelezen met de overige leden van dat artikel, brengt volgens de rechtbank met zich dat agrarische bedrijfsgebouwen als daarin vermeld uitsluitend konden worden gerealiseerd op gronden die bij een agrarisch bedrijf behoorden. Nu de omliggende gronden ten tijde hier van belang niet (meer) behoorden bij een agrarisch bedrijf en de vestiging van een nieuw agrarisch bedrijf op de omliggende percelen niet mogelijk was, moet de conclusie dan ook zijn dat op de omliggende percelen binnen het plangebied van het uitbreidingsplan planologisch geen bebouwing mogelijk was, aldus de rechtbank.
    
    2.5. [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college de waardevermindering van het object en de overige planschade op onjuiste wijze heeft bepaald. Aangezien de rechtbank het besluit van
    
    14 oktober 2008 heeft vernietigd, reeds omdat de hierbij gebruikte planvergelijking onjuist was en ook de planvergelijking in het advies van de SAOZ van maart 2010 gebrekkig was, is de rechtbank niet toegekomen aan de beroepsgronden van [appellant sub 1] over de waardevermindering van het object en de planschade bestaande uit het verminderde woongenot. Aan de hand van een nieuwe planvergelijking dient het planologisch nadeel immers opnieuw te worden berekend hetgeen kan leiden tot een ander schadebedrag.
    
    Ook de hogerberoepsgrond van [appellant sub 1] gericht tegen de vermeende niet-onafhankelijkheid van de SAOZ faalt. Niet aannemelijk is gemaakt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de SAOZ wat betreft het advies van mei 2007 en maart 2010 is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Het college is ter zitting bij de rechtbank vertegenwoordigd door een medewerker van de gemeente, zodat er van moet worden uitgegaan dat deze medewerker het woord namens het college heeft gevoerd en niet de ter zitting eveneens aanwezige medewerker van de SAOZ.
    
    2.6. Het hoger beroep van het college is gericht tegen de overweging van de rechtbank, dat het college bij de planvergelijking er ten onrechte van is uitgegaan dat het uitbreidingsplan op de gronden aan weerszijde van het object bouwwerken toelaat tot een hoogte van 15 m. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel C, aanhef en vierde lid, van het renvooi van het uitbreidingsplan het oprichten van bedrijfsgebouwen aan weerszijde van de percelen toelaat. Uit deze bepaling blijkt niet dat agrarische bedrijfsgebouwen uitsluitend kunnen worden gebouwd bij een bestaand agrarisch bedrijf en dat deze op hetzelfde perceel als het bedrijf moeten worden gebouwd. Nu uit de voorschriften van de Bouwverordening van de gemeente Winterswijk volgt dat de maximale bouwhoogte van deze bedrijfsgebouwen 15 m bedraagt, was het ter plaatse toegestaan om agrarische bedrijfsgebouwen tot een hoogte van 15 m op te richten, aldus het college.
    
    2.6.1. Artikel C van het renvooi van het uitbreidingsplan, zoals dat artikel gold ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, luidt als volgt:
    
    gronden, hoofdzakelijk bestemd voor agrarisch gebruik met de daarbij behorende noodzakelijke bebouwing en afgewisseld met bos. […] Burgemeester en wethouders zijn bevoegd de volgende vormen van bebouwing toe te staan:
    
    1. de bouw van nieuwe agrarische bedrijven, alleen in die gevallen, waarin door verwezenlijking van het bouwplan het karakter van het landschap niet in merkbare mate wordt geschaad. Als bebouwing, noodzakelijk voor één bedrijf, wordt in dit geval toegestaan:
    
    a. een eengezinswoning met een minimuminhoud van 260 m³, gecombineerd met
    
    b. stal- en of schuurruimte met een minimuminhoud van 400 m³.
    
    Het complex van gebouwen mag slechts worden opgericht op een aaneengesloten perceel van tenminste 1 ha, dat eigendom is van of in erfpacht is bij de aanvrager van de bouwvergunning […].
    
    2. waar deze niet aanwezig is, de bouw van een tweede eengezinswoning op minimum 12 m en maximum 30 m afstand van het hoofdgebouw, van welke afstanden in verband met de aard van het bedrijf bij uitzondering kan worden afgeweken, mits de bedrijfsgrootte tenminste
    
    15 ha bedraagt, de noodzakelijkheid van deze woning wordt aangetoond en de inhoud van deze woning tenminste 260 m³ bedraagt.
    
    3. een derde eengezinswoning met een maximum inhoud van 260 m³ ten dienste van het oude boerenechtpaar op de boerderij thuis behorende bij bestaande bedrijven en
    
    4. de bouw van agrarische bedrijfsgebouwen, niet ter bewoning dienende, als landbouwschuur, kippenhokken, opslagplaatsen, grasdrogerijen, maalinrichtingen e.d. […].
    
    2.6.2. De rechtbank heeft niet onderkend dat uit artikel C, aanhef en vierde lid, van het renvooi van het uitbreidingsplan volgt dat ter plaatse de bouw van agrarische bedrijfsgebouwen is toegelaten ook indien de gronden waarop deze kunnen worden gebouwd niet behoren bij ter plaatse gelegen agrarische bedrijven. Dit lid biedt een mogelijkheid om nieuwe agrarische bedrijfsgebouwen te bouwen die los staan van de overige bedrijfsbebouwing. In het eerste lid is weliswaar bepaald dat bij de bouw van nieuwe agrarische bedrijven uitsluitend een complex van gebouwen mag worden opgericht op een aaneengesloten perceel van tenminste 1 ha, maar uit dit artikel volgt niet dat dit ook geldt voor agrarische bedrijfsgebouwen bij bestaande agrarische bedrijven zoals bedoeld in het vierde lid. In dit verband is verder van belang dat de bouw van agrarische bedrijfsgebouwen ter plaatse niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Het is immers gelet op het verhandelde ter zitting niet uitgesloten dat de zoon of dochter van [appellant sub 1], die beiden een deel van de gronden in eigendom hebben, dan wel hun rechtsopvolgers, daartoe zullen overgaan. Gelet hierop en gezien de aanvullende werking van de Bouwverordening waarin, voor zover thans van belang, is opgenomen dat de maximale bouwhoogte 15 m bedraagt, kunnen ter plaatse agrarische bedrijfsgebouwen tot een hoogte van 15 m worden opgericht. Het betoog van het college slaagt dan ook.
    
    2.7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond en het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.8. Bij besluit van 11 oktober 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 21 augustus 2007 gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van [appellant sub 1] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.9. Bij dit besluit heeft het college, met verwijzing naar een nader aan hem uitgebracht rapport van de SAOZ van augustus 2010, de planschade vastgesteld op € 19.200,00. Teneinde [appellant sub 1] niet in een nadeliger positie te brengen heeft het college besloten de planschadevergoeding op € 20.800,00 vast te stellen. De SAOZ heeft in dit advies toegelicht dat de waarde van het object in de nieuwe planologische situatie geringer is dan die in de voorgaande planologische situatie, waarbij het object de bestemming "Woondoeleinden" had. Thans is er, volgens de SAOZ, planologisch gezien sprake van een kavel bedrijventerrein, dat gunstig is gelegen ten opzichte van de openbare weg. De aanwezige woning is evenwel ten dienste van bedrijfsdoeleinden niet bruikbaar en zal, om de bestemming te kunnen realiseren, dienen te worden afgebroken. De woning is thans echter nog als zodanig in gebruik en dit kan onder het overgangsrecht worden bestendigd. Een zekere mate van uitbreiding behoort zelfs tot de mogelijkheden. Verder heeft de SAOZ toegelicht dat de waardevermindering, naast de waarde van het object, met name wordt bepaald door de aard en ernst van de inbreuk in verhouding tot de oude planologische situatie, zijnde de aangetaste ligging van het object, zicht op bedrijfsbebouwing en de invloed van bedrijfsmatigheid. Deze en de ten nadele gewijzigde bestemming van het object zelf hebben ertoe geleid dat voor een willekeurige gegadigde derde de waarde van het object op de peildatum met een bedrag van € 24.000,00 is gedaald naar een bedrag van € 146.000,00. Het schadebedrag is het resultaat van de saldering van het planologische voordeel, getaxeerd op € 4.000,00, met het opgetreden planologische nadeel, getaxeerd op € 28.000,00. Dit nadeel bestaat uit € 13.000,00 aan indirecte planschade, veroorzaakt door de invloed van de bedrijfsmatige invulling op het object van [appellant sub 1], en uit € 15.000,00 aan directe planschade, als gevolg van het beëindigen van de positieve woonbestemming van het object. Nu [appellant sub 1] voor 4/5 deel eigenaar is, heeft de SAOZ de schade voor hem vastgesteld op € 19.200,00.
    
    2.10. [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte is afgegaan op het advies van de SAOZ van augustus 2010. Hij voert daartoe aan dat dit advies onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat de SOAZ de planschade tot drie maal toe op een ander bedrag heeft vastgesteld. Daarnaast heeft de SAOZ wat betreft de planvergelijking ten onrechte niet nader onderbouwd waaruit het planologische voordeel bestaat en betekenis toegekend aan het oprichten van agrarische bedrijfsgebouwen onder het uitbreidingsplan.
    
    Voorts is de SAOZ volgens [appellant sub 1] ten onrechte afgegaan op het taxatierapport van J.H. Bennink van 28 december 2006. In dit verband wijst hij op het door hem op 14 februari 2011 overgelegde tegenadvies van P.H.A. Steinmetz en de nadere aanvulling daarop van 15 maart 2011. Volgens [appellant sub 1] heeft het college de vermogensschade, ontstaan doordat de woning en bijbehorende gronden zijn bestemd tot bedrijfsdoeleinden, onvoldoende in de vaststelling van de planschade mee genomen.
    
    2.10.1. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies van de SAOZ van augustus 2010 onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins gebreken kleven. Dat de SAOZ in de drie uitgebrachte adviezen de planschade op een ander bedrag heeft vastgesteld, houdt verband met de verschillende opdrachten van het college aan de SAOZ. De SAOZ heeft in het advies van maart 2010, in tegenstelling tot het advies van mei 2007, in opdracht van het college de bouwmogelijkheden van het uitbreidingsplan meegenomen. Het advies van augustus 2010 verschilt van het advies van maart 2010 omdat dit advies is opgesteld naar aanleiding van de vernietiging door de rechtbank van het besluit van 14 oktober 2008 en hierin rekening is gehouden met de amovering van het fruitteeltbedrijf aan Venemansweg 4. Ter zitting heeft het college voorts nader toegelicht dat het planologische voordeel in het advies van augustus 2010 is bepaald op € 4.000,00, omdat in tegenstelling tot in het advies van mei 2007 bij de planvergelijking is uitgegaan van de mogelijkheid om agrarische bedrijfsgebouwen tot 15 m op te richten. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.6.1. en 2.6.2. volgt dat de SAOZ bij de planvergelijking in het advies van augustus 2010 er terecht vanuit is gegaan dat het uitbreidingsplan het oprichten van agrarische bedrijfsgebouwen tot een hoogte van 15 m mogelijk maakt. Dit betoog van [appellant sub 1] faalt dan ook.
    
    2.10.2. Hoewel het opnamerapport van Bennink van 28 december 2006 summier is, volgt hieruit niet dat de SAOZ hiervan geen gebruik heeft kunnen maken. Uit dit rapport volgt dat Bennink de woning heeft opgenomen en aan de hand daarvan de waarde van de woning heeft vastgesteld. Hierbij is tevens in aanmerking genomen dat aan het tegenadvies van Steinmetz niet de betekenis kan worden toegekend die [appellant sub 1] daaraan wenst toe te kennen. Aan dit advies ligt geen gedetailleerde planvergelijking ten grondslag en de in dit advies gestelde waardevermindering is niet tot stand gekomen op basis van een inventarisatie van de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan "Buitengebied Winterswijk-West" en het uitbreidingsplan onder het oude planologische regiem boden, zoals in het door het college gevolgde SAOZ-advies van augustus 2010 wel is gebeurd. Verder heeft Steinmetz de waarde van de woning bepaald aan de hand van de opbrengst van de verkoop van het fruitteeltbedrijf aan Venemansweg 4. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat die waarde niet vergelijkbaar is met de waarde van het object, omdat het fruitteeltbedrijf in zijn geheel is verkocht en het een onteigeningssituatie betrof.
    
    Volgens het advies van de SAOZ van augustus 2010 bedraagt de schade als gevolg van het beëindigen van de woonbestemming van het object € 15.000,00. Volgens de SAOZ ontleent het object, rekening houdende met de maximale mogelijkheden van het oude planologische regiem, op de peildatum zijn hoogste waarde aan de hoedanigheid van woonhuis met bijhorende grond. In het advies is vermeld dat de waarde van het perceel met de ingevolge het overgangsrecht aanwezige woning groter is dan die van een kavel bedrijfsterrein. Het object van [appellant sub 1] ondergaat volgens de SAOZ een waardedaling als gevolg van het plaatsen onder het overgangsrecht waarvan de omvang mede wordt bepaald door het feit dat ter plaatse geen bedrijfswoningen zijn toegestaan. De ten nadele gewijzigde bestemming van het object is blijkens het advies bij de vaststelling van de planschade mee genomen. Gelet hierop en nu, gezien het hiervoor overwogene over het tegenadvies van Steinmetz, het college het advies van de SAOZ aan het besluit van 11 oktober 2010 ten grondslag heeft mogen leggen, heeft het college op grond van dit advies de totale planschade kunnen vaststellen op € 19.200,00 en de planschadevergoeding terecht op € 20.800,00 vastgesteld. Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
    
    2.11. Het beroep is ongegrond.
    
    2.12. Van proceskosten in verband met het in hoger beroep gevoerde verweer van [appellant sub 1] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk gegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    IV. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk van 11 oktober 2010 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2011
    
    85-680.