ECLI:NL:RVS:2011:BP2756, Raad van State, 02-02-2011, 201006225/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft het college aan [belanghebbende] vrijstelling verleend voor het bouwen van een appartementencomplex met winkelruimte op het perceel [locatie1] te Cadzand-Bad (hierna: [locatie 1]).

201006225/1/H1.
      Datum uitspraak: 2 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend dan wel gevestigd te [plaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 20 mei 2010 in zaken nr. 09/551, 09/586, 09/587, 09/907, 09/943 en 09/983 in het geding tussen onder meer:
    
    
      [appellant sub 1] en anderen, en
      [appellant sub 2]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sluis.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft het college aan [belanghebbende] vrijstelling verleend voor het bouwen van een appartementencomplex met winkelruimte op het perceel [locatie1] te Cadzand-Bad (hierna: [locatie 1]).
    
    Bij besluit van 7 november 2008 heeft het college aan [belanghebbende] bouwvergunning verleend voor een appartementencomplex met winkelruimte op het perceel [locatie 1].
    
    Bij besluit van 25 mei 2009 heeft het college het daartegen door [appellant sub 2] ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard, alsmede het daartegen door [appellant sub 1] en anderen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk, voor zover het [appellant sub 1] en [appellante A] betreft, en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 8 september 2009 heeft het college aan [belanghebbende] vrijstelling verleend voor het aanleggen van tien parkeerplaatsen op het perceel [locatie 2] te Cadzand-Bad.
    
    Bij uitspraak van 20 mei 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1] en anderen tegen de besluiten van 25 mei 2009 en 8 september 2009 ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover het de niet-ontvankelijkverklaring van [appellant sub 1] en [appellante A] betreft, het besluit van 25 mei 2009 in zoverre vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellante A] alsnog ongegrond verklaard, bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit, de beroepen van [appellant sub 1] en anderen voor het overige ongegrond verklaard en het beroep van [appellant sub 2] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juni 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 2010, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] en anderen hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 26 juli 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2011, waar [appellant sub 1] in persoon, bijgestaan door mr. I.S. Ouwehand, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door M. de Koeijer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan betreft een gebouw van vier bouwlagen en een vijfde bouwlaag in de kap ervan. Op de begane grond is een winkelruimte voorzien en in de overige bouwlagen zullen zeven appartementen worden gerealiseerd. Voorts zal ondergronds een kelder worden gerealiseerd. Het gebouw zal een nokhoogte hebben van 17 m, een breedte van 12,9 m en een diepte van 18 m. Verder zullen achter het gebouw op het perceel [locatie 1] drie parkeerplaatsen worden aangelegd. Op het perceel [locatie 2] te Cadzand-Bad, dat is gelegen achter het perceel [locatie 1], zullen voorts tien parkeerplaatsen worden aangelegd.
    
    2.2. De bouw van het appartementencomplex met winkelruimte en de aanleg van de parkeerplaatsen zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Boulevard de Wielingen". Om de bouw toch mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.3. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge het eerste lid, voor zover thans van belang, wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    2.4. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen vrijstelling kon verlenen voor het appartementencomplex met winkelruimte, omdat geen daartoe strekkende aanvraag voorlag. Hiertoe hebben [appellant sub 1] en anderen aangevoerd dat het in bezwaar gehandhaafde vrijstellingsbesluit is gebaseerd op een verzoek om vrijstelling van 25 juni 2007, waarvan is gebleken dat dit niet bestaat.
    
    2.4.1. Dat op 25 juni 2007 geen separaat verzoek om vrijstelling is ingediend, zoals abusievelijk in het vrijstellingsbesluit voor het appartementencomplex met winkelruimte was vermeld, leidt niet tot het oordeel dat de rechtsgrondslag voor deze vrijstelling ontbreekt. De bij besluit van 25 mei 2009 gehandhaafde vrijstelling voor het bouwen van een appartementencomplex met winkelruimte is verleend naar aanleiding van een op 8 mei 2008 bij het college ingekomen bouwaanvraag. Nu deze aanvraag in strijd was met het bestemmingsplan en derhalve slechts kon worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO, wordt deze aanvraag ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet, zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, geacht een verzoek om vrijstelling in te houden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de vrijstelling heeft verleend zonder dat sprake was van een daartoe strekkende aanvraag. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de vrijstelling voor het aanleggen van tien parkeerplaatsen op het perceel [locatie 2] ten onrechte heeft verleend, nu daartoe evenmin een aanvraag was ingediend. Zij hebben hiertoe aangevoerd dat de bouwaanvraag van 8 mei 2008 uitsluitend zag op de bouw van het appartementencomplex met winkelruimte en zich niet mede uitstrekt tot de voorziene parkeerplaatsen op het perceel [locatie 2]. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben dienaangaande voorts aangevoerd dat het ontbreken van een aanvraag voor het aanleggen van voormelde tien parkeerplaatsen meebrengt dat alsnog een daartoe strekkende aanvraag moet worden ingediend, waarop dan de per 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) van toepassing is. Gelet hierop kunnen de tien parkeerplaatsen slechts gerealiseerd worden, indien daarvoor een projectbesluit op grond van artikel 3.10 van de Wro genomen wordt, aldus [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2].
    
    2.5.1. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, ziet de bouwaanvraag van 8 mei 2008 op de aanleg van in totaal dertien parkeerplaatsen, daaronder begrepen de tien parkeerplaatsen op het perceel [locatie 2]. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de bij voormelde bouwaanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing van 10 juni 2008 melding maakt van het aanleggen van tien parkeerplaatsen op dat perceel en deze parkeerplaatsen voorts zijn ingetekend op de op 16 juli 2008 bij het college ingekomen en van voormelde bouwaanvraag deel uitmakende bouwtekening. Aan het feit dat in het aanvraagformulier van 8 mei 2008 uitsluitend de kadastrale aanduiding van perceel [locatie 1] is vermeld, kan niet de conclusie worden verbonden dat de aanvraag uitsluitend betrekking heeft op dat perceel, nu de aanvraag met voormelde stukken is aangevuld. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat geen aanvraag aan de vrijstelling ten grondslag is gelegd en derhalve voor de aanleg van tien parkeerplaatsen op het perceel [locatie 2] een projectbesluit krachtens de Wro is vereist. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen voorts dat, indien de Afdeling oordeelt dat daartoe strekkende verzoeken aan de verleende vrijstellingen ten grondslag zijn gelegd, de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om gevolgen te verbinden aan het feit dat het college terzake afzonderlijke besluiten heeft genomen. [appellant sub 1] en anderen hebben in dit verband aangevoerd dat het ontbreken van vrijstelling voor de aanleg van de tien parkeerplaatsen ten tijde van het besluit van 25 mei 2009 tot gevolg heeft dat de vrijstelling en bouwvergunning voor het appartementencomplex met winkelruimte op onjuiste gronden zijn verleend, omdat op dat moment niet was voorzien in de benodigde parkeergelegenheid. [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat hij door dit oordeel van de rechtbank in een nadeliger positie is gebracht dan waarin hij zou hebben verkeerd indien hij geen bezwaar zou hebben gemaakt tegen het vrijstellingsbesluit van 21 oktober 2008.
    
    2.6.1. De rechtbank heeft, anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen, in de enkele omstandigheid dat in het bij besluit van 25 mei 2009 gehandhaafde vrijstellingsbesluit abusievelijk geen vrijstelling is verleend voor de aanleg van de tien parkeerplaatsen op het perceel [locatie 2], geen grond hoeven te zien voor vernietiging van dit besluit. Het ontbreken van vrijstelling voor de aanleg van deze parkeerplaatsen neemt niet weg dat het college er in dit geval zonder meer vanuit mocht gaan dat de benodigde parkeerplaatsen ten tijde van de ingebruikneming van het appartementencomplex met winkelruimte zouden zijn aangelegd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de op eigen grond aan te leggen tien parkeerplaatsen zijn ingetekend op de bij de bouwaanvraag behorende bouwtekening en eveneens in de aan het besluit van 25 mei 2009 ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing zijn betrokken, en het college de parkeerproblematiek aldus volledig heeft beoordeeld.
    
    Geen grond bestaat voor het oordeel dat [appellant sub 2] door het indienen van het bezwaarschrift in een ongunstiger positie is komen te verkeren dan wanneer hij geen bezwaar zou hebben gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college de bevoegdheid heeft om tot verlening van vrijstelling over te gaan indien aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 19, tweede lid, van de WRO is voldaan, heeft miskend dat het college in dit geval van deze bevoegdheid geen gebruik mocht maken. Hij heeft daartoe aangevoerd dat in het licht van de gewenste herstructurering van Cadzand-Bad en het dreigende tekort aan parkeerplaatsen een integrale ontwikkeling van het gebied gewenst is, hetgeen thans met verlening van de vrijstelling wordt doorkruist.
    
    2.7.1. De wetgever heeft in artikel 19 van de WRO voorzien in een naast de bestemmingsplanprocedure staande en los daarvan toepasbare bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan voor een project. In de omstandigheid dat enige samenhang bestaat tussen het bouwplan en de gewenste herstructurering van het gebied waarin het bouwplan is gelegen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college geen gebruik mocht maken van de in de WRO verleende bevoegdheid vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, nu het college zich bij het verlenen van de vrijstellingen ten onrechte heeft gebaseerd op het door de gemeenteraad vastgestelde Ontwikkelingsplan Cadzand-Bad "Natuurlijk Stijlvol". [appellant sub 1] en anderen hebben daartoe aangevoerd dat het Ontwikkelingsplan niet als basis mag dienen voor de vrijstelling voor het appartementencomplex met winkelruimte omdat dit Ontwikkelingsplan herhaaldelijk op essentiële punten is gewijzigd zonder instemming van de raad van de gemeente Sluis. [appellant sub 1] en anderen hebben voorts aangevoerd dat de beoogde aanleg van tien parkeerplaatsen niet kan worden getoetst aan het Ontwikkelingsplan, omdat het Ontwikkelingsplan niet ziet op het perceel [locatie 2]. Indien het Ontwikkelingsplan wel geldt voor dit perceel, ontbreekt volgens [appellant sub 1] en anderen de vereiste verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Zeeland.
    
    2.8.1. Bij besluit van 24 mei 2007 heeft de raad van de gemeente Sluis het van het Ontwikkelingsplan deel uitmakende Beeldkwaliteitsplan vastgesteld. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, heeft het Beeldkwaliteitsplan, waarin stedenbouwkundige en architectonische spelregels zijn beschreven, een kaderstellend karakter. Om deelprojecten verder te kunnen ontwikkelen, bevat het Beeldkwaliteitsplan geen gedetailleerd toetsingskader. Naar aanleiding van door de raad van de gemeente Sluis ingediende wijzigingsvoorstellen heeft het college bij besluit van 10 juni 2008 het Beeldkwaliteitsplan aangepast. Hierbij zijn tevens wijzigingen aangebracht in de richtlijnen voor bouwmassa's en architectuur voor het gebied waarin het bouwplan is gesitueerd. Zo heeft een nadere concretisering plaatsgevonden van de hoogtemaat van de begane grond en is toegevoegd dat onder de kappen mag worden gewoond. Nu niet in geschil is dat de aangebrachte wijzigingen aan de raad van de gemeente Sluis zijn aangeboden en vanuit de raad daarop geen afwijzende reactie is gekomen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad niet heeft ingestemd met de wijzigingen in het Beeldkwaliteitsplan en om deze reden niet aan het besluit tot verlening van vrijstelling ten grondslag mocht worden gelegd. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat, zoals het college onbetwist heeft gesteld, in de gemeente Sluis gebruikelijk is om geaccordeerde wijzigingsvoorstellen in de tekst van een stuk op te nemen en dat vervolgens aan de raad toe te zenden, waarna bij het uitblijven van reacties binnen de gestelde reactietermijn de definitieve inhoud van het desbetreffende stuk vaststaat.
    
    Anders dan [appellant sub 1] en anderen stellen, kan aan de kleurstelling van de percelen op een bij het Beeldkwaliteitsplan behorende kaart niet de conclusie worden verbonden dat het Ontwikkelingsplan niet van toepassing is op het perceel [locatie 2], teminder nu het Beeldkwaliteitsplan in de paragraaf die ziet op de Rode Wielingen ook richtlijnen bevat voor bebouwing aan de Duindoornstraat.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet zonder verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO kon verlenen. Bij brief van 27 november 2007 heeft het college van gedeputeerde staten ermee ingestemd dat het college gebruik maakt van de vrijstellingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO indien een bouwplan binnen de kaders van het Ontwikkelingsplan valt, waarvan in dit geval sprake is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte heeft nagelaten een distributie-planologisch onderzoek (hierna: dpo) uit te voeren. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen in dit verband hebben aangevoerd is louter een herhaling van hetgeen zij terzake in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de noodzaak van een dpo niet is aangetoond, zodat het betoog faalt.
    
    2.10. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.30, derde lid, van de bouwverordening van de gemeente Sluis. Zij hebben daartoe aangevoerd dat laden en lossen op eigen terrein niet mogelijk zal zijn en de daartoe strekkende voorwaarde van het vrijstellingsbesluit derhalve niet kan worden nageleefd.
    
    2.10.1. Het betoog slaagt niet. Weliswaar kan aan [appellant sub 1] en anderen worden toegegeven dat geen sprake zal zijn van een voor laden en lossen ideale situatie, maar geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de parkeervoorziening op het perceel [locatie 2] niet tevens kan worden benut voor laden en lossen ten behoeve van de in het bouwplan voorziene winkel. Niet gebleken is dat de aan het vrijstellingsbesluit verbonden voorwaarde, dat het laden en lossen op eigen terrein dient te geschieden, niet kan worden nageleefd.
    
    2.11. Eerst in hoger beroep voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat aan de bouwvergunning geen deugdelijk welstandsadvies ten grondslag ligt. De rechtbank heeft hierover geen oordeel kunnen geven omdat het welstandsadvies geen onderwerp van geschil in beroep was. Reeds omdat het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, en geen reden bestaat om aan te nemen dat [appellant sub 1] en anderen dit niet bij de rechtbank hadden kunnen aanvoeren en zij dit, gelet op de functie van het hoger beroep, hadden behoren te doen, dient deze geheel nieuwe grond buiten beschouwing te blijven.
    
    2.12. [appellant sub 1] en anderen betogen ook tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten onrechte geen bouwvergunning is verleend voor twee aan te leggen overdekte parkeerplaatsen op het perceel [locatie 2]. Zoals uit de bouwtekeningen is op te maken, heeft de bouwaanvraag geen betrekking op de bouw van overdekte parkeerplaatsen. Ter zitting van de Afdeling heeft vergunninghouder toegelicht, dat met de arcering van twee parkeerplaatsen op een bij de bouwvergunning behorende tekening niet is beoogd een bouwvergunning voor overdekte parkeerplaatsen aan te vragen.
    
    2.13. Het betoog van [appellant sub 2] tenslotte dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de kosten van de door hem in beroep gemaakte kosten slaagt niet, nu de rechtbank het besluit van 25 mei 2009, voor zover daarin de vrijstelling en bouwvergunning zijn gehandhaafd, in stand heeft gelaten en het door [appellant sub 2] ingediende beroep ongegrond heeft verklaard.
    
    2.14. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, mr. A.B.M. Hent en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Van Roessel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2011
    
    457-604.