ECLI:NL:RBBRE:2005:AU4006, Rechtbank Breda, 15-08-2005, 05 / 2487 WET VV, 05 / 2488 WET
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2005-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uitleg van een bepaling in een zendtijdmachtiging. Hoewel de letterlijke betekenis van de bepaling duidelijk is, betekent dit niet dat aan deze bepaling ook deze letterlijke betekenis toekomt. Deze letterlijke betekenis kan namelijk in strijd zijn met een dwingendrechtelijke bepaling of met de kennelijke bedoeling van het bestuursorgaan en de uitleg die beide partijen aan deze bepaling hebben gegeven. Die situatie doet zich in dit geval voor.

05 / 2487 WET VV	RECHTBANK BREDA
      05 / 2488 WET	Sector bestuursrecht
      Voorzieningenrechter
    
    	
    
      UITSPRAAK
      in de zaak van 
    
    
    
      Stichting Radio Televisie Tilburg, gevestigd te Tilburg, verzoekster,
      gemachtigde mr. T.A.M. Richard,
    
    
    en
    
    het Commissariaat voor de Media, verweerder.
    
    
    1. Het procesverloop
    
    Namens verzoekster is op 18 juli 2005 beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 7 juni 2005 (bestreden besluit), inzake de afwijzing van de aanvraag om zendtijd van verzoekster (RTT) en de toewijzing van de aanvraag om zendtijd van de Stichting Lokale Omroep Tilburg Totaal (LOTT). Tevens is namens RTT op 21 juli 2005 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van 29 juli 2005. Voor RTT is haar voorzitter P. van Alphen verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. D. Oudenaarden, bijgestaan door haar gemachtigde mr. G.H.L. Weesing. Namens LOTT was haar penningmeester P.H.M. Franken aanwezig.
    
    2.  De beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voor-zieningen-rechter uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      Bij besluit van 3 augustus 1999 heeft verweerder RTT zendtijd toegewezen voor de uitzending van een lokaal programma voor algemene omroep door middel van een omroepzender of een omroepnetwerk in de gemeente Tilburg. Artikel 3 van het besluit luidt: 
      “Deze beslissing heeft een geldigheidsduur van vijf jaren en treedt in werking op het moment dat de leden van het representatief orgaan krachtens de laatste volzin van artikel 30, sub c, Mediawet, door het College van Burgemeester en Wethouders zijn benoemd, met dien verstande dat pas daadwerkelijk via de omroepzender uitgezonden kan worden op het moment dat aanvraagster door de Minister van Verkeer en Waterstaat op grond van artikel 3.3 van de Telecommunicatiewet vergunning is verleend voor het gebruik van frequentieruimte ten behoeve van een lokaal programma voor algemene omroep via een omroepzender.”
    
    
    Stellende dat de toewijzing van zendtijd per 3 augustus 2004 zal verlopen, heeft verweerder RTT bij brief van 17 november 2003 gewezen op de mogelijkheid om voor 3 februari 2004 een nieuwe aanvraag tot toewijzing van zendtijd in te dienen.
    
    Op 2 juni 2004 heeft RTT bij verweerder een aanvraag om verlenging van de toewijzing van zendtijd ingediend. Verweerder heeft verder een aanvraag om toewijzing van zendtijd ontvangen van LOTT en de stichting Tilburgse Omroep Favoriet (TOF).
    
    Bij besluit van 27 september 2004 heeft de gemeenteraad van Tilburg aan verweerder een representativiteitsverklaring afgegeven voor de initiatieven van RTT en LOTT en verweerder medegedeeld dat het initiatief van TOF niet representatief is voor de Tilburgse bevolking. In dat besluit heeft de gemeenteraad verder een voorkeur uitgesproken voor het initiatief van LOTT. Bij brief van 11 oktober 2004 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg is verweerder van dit besluit op de hoogte gebracht.
    
    In een hoorzitting op 11 november 2004 heeft verweerder RTT, LOTT en TOF de gelegenheid gegeven hun aanvragen toe te lichten. Van deze gelegenheid hebben alle aanvragers gebruik gemaakt.
    
    Bij besluit van 15 februari 2005 heeft verweerder de aanvraag om zendtijd van RTT afgewezen (primair besluit I). Eveneens bij besluit van 15 februari 2005 heeft verweerder de aanvraag om zendtijd van LOTT toegewezen voor een periode van vijf jaren (primair besluit II).
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van RTT tegen voornoemde primaire besluiten ongegrond verklaard en de primaire besluiten van 15 februari 2005 gehandhaafd.
    
    
      2.2 Namens RTT wordt aangevoerd dat ingevolge het besluit van 3 augustus 1999 en de benoeming van het programmabeleidbepalende orgaan (programmaraad) door het college van B&W op 11 oktober 2004 de zendtijdtoewijzing per deze laatste datum in werking is getreden voor de duur van vijf jaren, zodat toewijzing van zendtijd aan LOTT in strijd is met de wet en met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Subsidiair wordt aangevoerd dat het bestreden besluit op onjuiste gronden is genomen nu ten onrechte wordt overwogen dat niet aannemelijk is te achten dat RTT een volwaardig lokaal omroepprogramma zal kunnen verzorgen.
      Namens RTT wordt de voorzieningenrechter verzocht:
      1. het bestreden besluit te schorsen;
      2. verweerder te gebieden de zendtijdmachtiging d.d. 3 augustus 1999 gedurende de looptijd daarvan van vijf jaren vanaf 11 oktober 2004 te eerbiedigen, of:
      3. een zodanige voorziening te treffen die de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren;
      4. verweerder te veroordelen in de kosten van de procedure en tot vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    
    2.3 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de recht-bank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voor-lopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom zal, op grond van artikel 8:86 van de Awb, tevens onmiddellijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaak. Ter zitting is namens RTT bevestigd dat de in het verzoek om voorlopige voorziening aangevoerde grieven gelijk zijn aan de grieven die zij in de hoofdzaak wil indienen.
      2.4  Artikel 30 van de Mediawet luidt:
      Een lokale, onderscheidenlijk regionale omroepinstelling, is een instelling die voldoet aan de volgende eisen:
      a. zij is rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid;
      b. zij stelt zich blijkens haar statuten uitsluitend, althans hoofdzakelijk ten doel, ter uitvoering van de taak van de publieke omroep, bedoeld in artikel 13, op lokaal onderscheidenlijk regionaal niveau een programma voor algemene omroep te verzorgen en alle activiteiten met betrekking tot programmaverzorging en uitzending te verrichten die daartoe nodig zijn. Het programma is in zodanige mate gericht op de bevrediging van de in de gemeente of provincie, of een deel van de provincie waarop de omroepinstelling zich richt, levende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke behoeften, dat de instelling geacht kan worden van algemeen nut te zijn; en
      c. zij heeft op grond van de statuten een orgaan dat het programmabeleid bepaalt. Dit orgaan heeft een zodanige samenstelling dat het representatief is voor de belangrijkste in de gemeente of provincie voorkomende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen. De leden van dit orgaan worden op voordracht van de omroep benoemd door het College van Burgemeester en Wethouders, respectievelijk Gedeputeerde Staten.
    
    
    
      Artikel 42 van de Mediawet luidt, voorzover van belang:
      1. Het Commissariaat voor de Media kan voor lokale en regionale omroep zendtijd toewijzen aan een lokale onderscheidenlijk een regionale omroepinstelling, op aanvraag van die instelling.
      2. Er kan per gemeente slechts aan één lokale omroepinstelling zendtijd worden toegewezen. Indien meer dan één omroepinstelling aan de eisen voldoet die deze wet aan een lokale omroepinstelling stelt, bevordert de gemeente het samengaan van die instellingen. Indien zij daarin niet slaagt wijst het Commissariaat de zendtijd toe aan één van de instellingen. Het slaat daarbij acht op alle factoren die voor het functioneren van de instelling van belang kunnen zijn. (…)
      4. De zendtijd voor lokale en regionale omroep wordt telkenmale voor tenminste vijf jaar toegewezen. Het Commissariaat kan jaarlijks de totale hoeveelheid zendtijd voor lokale en regionale omroep toewijzen. (…)
      5. De wijze waarop aanvragen tot toewijzing van zendtijd worden ingediend, de termijn waarbinnen beslissingen daarop worden genomen en de termijn waarop adviezen worden uitgebracht en waarop beslissingen inzake toewijzing of intrekking van zendtijd voor lokale en regionale omroep in werking treden, worden bij algemene maatregel van bestuur geregeld.
      (…)
    
    
    
      Artikel 20 van het Mediabesluit luidt:
      1. Het Commissariaat voor de Media legt de aanvraag tot toewijzing van zendtijd voor lokale omroep binnen vier weken na de datum van ontvangst voor aan het gemeentebestuur en zendt een afschrift van de aanvraag aan Onze Minister van Verkeer en Waterstaat.
      2. Het gemeentebestuur brengt binnen achttien weken na ontvangst van het verzoek, bedoeld in het eerste lid, advies uit aan het Commissariaat.
      3. Het Commissariaat beslist binnen vier weken na ontvangst van het advies van het gemeentebestuur.
      4. Bij toewijzing van zendtijd kan het Commissariaat tevens voor het eerste kalenderjaar of het nog resterende deel daarvan, de hoeveelheid zendtijd vaststellen en de dagen en uren en zonodig de omroepzender of omroepzenders aanwijzen waarop het programma wordt uitgezonden. De zendtijd gaat zo spoedig mogelijk in. (…)
    
    
    
    2.5 Als primaire en meest vérstrekkende grief voert RTT aan dat de aan haar bij besluit van     3 augustus 1999 toegewezen zendtijd nog niet is verstreken. Zij beroept zich daarbij op de tekst van artikel 3 van het betreffende besluit, inhoudende dat dit besluit pas in werking treedt op het moment dat de leden van de programmaraad zijn benoemd. De voorzieningenrechter volgt RTT in het standpunt dat, gelet op de bewoordingen daarvan, in artikel 3 letterlijk wordt bepaald dat het betreffende besluit, en daarmee de zendtijdtoewijzing aan RTT, van kracht wordt op het moment dat de leden van de programmaraad zijn benoemd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter betekent dit echter nog niet dat aan dit artikel ook deze letterlijke betekenis toekomt. Deze betekenis kan namelijk in strijd zijn met een dwingendrechtelijke bepaling of met de kennelijke bedoeling van verweerder en de uitleg die beide partijen aan deze bepaling hebben gegeven.
    
    Omtrent de inwerkingtreding van een zendtijdtoewijzing bepaalt artikel 20 van het Mediabesluit dat de zendtijd zo spoedig mogelijk ingaat. Deze bepaling geeft verweerder enige ruimte om de ingangsdatum van de zendtijdtoewijzing te bepalen. De tekst van artikel 3 van het toewijzings-besluit is dan ook niet in strijd met deze bepaling indien de benoeming van de programmaraad binnen een afzienbare termijn is te verwachten. Een dergelijk concreet vooruitzicht zal zich evenwel veelal niet voordoen. Het college van burgemeester en wethouders zal immers niet tot benoeming van de leden van de programmaraad besluiten zolang daar door de omroepinstelling niet om wordt verzocht. Doch ook indien de omroepinstelling onmiddellijk een verzoek tot benoeming zou doen, hetgeen in dit geval niet is gebeurd, is op voorhand niet zeker dat het college van burgemeester en wethouders tot de gevraagde benoeming zal besluiten, zoals ook in het geval van RTT is gebleken. Met deze formulering van artikel 3 heeft verweerder het moment van ingang van de zendtijdtoewijzing dan ook afhankelijk gesteld van een voorval waarvan op voorhand niet alleen niet bekend is wanneer het zal plaatsvinden, maar zelfs niet bekend is of het voorval zich zal voordoen. Dit artikel 3 is daarom in strijd met de bepaling in artikel 20 van het Mediabesluit dat de zendtijd zo spoedig mogelijk ingaat.
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat met artikel 3 uitsluitend is bedoeld om de omroep te informeren over het feit dat van de zendtijdtoewijzing, die onmiddellijk ingaat, pas gebruik kan worden gemaakt nadat de programmaraad is benoemd en frequentieruimte is toegewezen. De voorzieningenrechter constateert dat RTT niet betwist dat verweerder voornoemde bedoeling heeft gehad. Dat verweerder deze bedoeling heeft gehad wordt bevestigd in de door verweerder met RTT gevoerde correspondentie, met name verweerders brieven van 17 november 2003 en 17 februari 2004. Deze bedoeling ligt ook geheel in de lijn van het voorschrift in artikel 20 van het Mediabesluit dat de zendtijd zo spoedig mogelijk ingaat. 
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit niets dat RTT voorafgaand aan dit geschil artikel 3 anders heeft begrepen dan door verweerder is bedoeld. Integendeel: dat RTT artikel 3 overeenkomstig de bedoeling van verweerder heeft opgevat blijkt met name uit het feit dat RTT na de zendtijdtoewijzing onmiddellijk contact heeft gezocht met netwerkexploitant Essent voor het realiseren van een signaalverbinding met diens omroepnetwerk en dat RTT in reactie op verweerders brieven van 17 november 2003 en 17 februari 2004 in juni 2004 daadwerkelijk een nieuwe aanvraag om toewijzing van zendtijd heeft ingediend. Uit niets blijkt dat deze aanvraag door RTT onder protest of onder voorbehoud van rechten is ingediend. 
    
    Tegen de letterlijke uitleg van artikel 3 spreekt naar het oordeel van de voorzieningenrechter tot slot, dat ten tijde van de toewijzing van zendtijd in augustus 1999 geen der partijen er belang bij 
    
    had om de ingangsdatum van de zendtijdtoewijzing in handen te leggen van een derde partij, te weten het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg. 
    
    Gelet op verweerders kennelijke bedoeling met artikel 3 van het zendtijdtoewijzingsbesluit van   3 augustus 1999 en de uitvoering die partijen dienovereenkomstig daaraan hebben gegeven, dient artikel 3 naar het oordeel van de voorzieningenrechter aldus te worden begrepen dat de zendtijdtoewijzing onmiddellijk ingaat maar dat daarvan pas gebruik kan worden gemaakt nadat de programmaraad van RTT zal zijn benoemd en aan RTT frequentieruimte is toegewezen. Dat betekent dat de zendtijdtoewijzing van 3 augustus 1999 per 3 augustus 2004 is geëxpireerd, zodat verweerder bevoegd was om opnieuw zendtijd toe te wijzen aan een lokale omroepinstelling. De primaire grief van RTT faalt derhalve.
    
    In het kader van de beoordeling van de subsidiaire grieven stelt de voorzieningenrechter voorop dat de toewijzing van zendtijd aan een lokale omroepinstelling een discretionaire bevoegdheid van verweerder is. De wijze waarop verweerder van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt kan de bestuursrechter daarom slechts marginaal toetsen. Dat wil zeggen dat – indien zich geen formele gebreken in de besluitvorming voordoen – het bestreden besluit alleen dàn niet in stand kan blijven indien moet worden aangenomen dat verweerder, na afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid niet tot zijn beslissing heeft kunnen komen. 
    
    Wat betreft de gevolgde procedure constateert de voorzieningenrechter dat verweerder de raad van de gemeente Tilburg om advies heeft gevraagd, dat de drie aanvragers in dat kader tweemaal zijn gehoord alvorens het advies is uitgebracht en dat verweerder na ontvangst van het advies de drie aanvragers ook zelf heeft gehoord op 11 november 2004. Door RTT is niet gesteld en ook de voorzieningenrechter is niet gebleken dat de gevolgde procedure onzorgvuldig is geweest. Niet is in geschil dat voorafgaande aan de zendtijdtoewijzing op gemeentelijk niveau is getracht om, overeenkomstig het bepaalde in artikel 42, tweede lid, van de Mediawet, RTT en LOTT te bewegen tot fusie of samenwerking, hetgeen is mislukt. Dientengevolge was verweerder gehouden zendtijd aan één van de aanvragende omroepinstellingen toe te wijzen, hetgeen bij primair besluit van 15 februari 2005 is gebeurd. Voor het standpunt van RTT dat thans opnieuw moet worden gepoogd om RTT en LOTT te laten fuseren of samenwerken, ontbreekt een wettelijke grondslag.
    
    Inhoudelijk is de besluitvorming van verweerder voor een belangrijk deel gebaseerd op het advies van de gemeenteraad. De feiten waarop het advies van de gemeenteraad is gebaseerd worden door RTT als zodanig niet betwist. RTT probeert uitsluitend de in haar nadeel werkende argumenten in dat advies in een voor haar gunstiger licht te plaatsen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt in het bestreden besluit voldoende en deugdelijk gemotiveerd waarom RTT daar volgens verweerder niet in is geslaagd. 
    
    Op basis van het advies van de gemeenteraad diende verweerder wat betreft de toewijzing van zendtijd te kiezen tussen RTT en LOTT. De voorzieningenrechter kan RTT niet volgen in de stelling dat verweerder daarbij is afgeweken van zijn beleid om de voorkeur te geven aan het meest lokale initiatief. Gebleken is dat verweerder, op basis van de representativiteitsverklaring van de gemeenteraad, beide omroepinstellingen beschouwt als meest lokale initiatief. De keuze tussen deze twee omroepinstellingen dient ingevolge artikel 42, tweede lid, van de Mediawet te worden gebaseerd op alle factoren die voor het functioneren van de omroepinstelling van belang zijn. Bij het maken van zijn keuze is verweerder binnen de grenzen van dit criterium gebleven. Dat de keuze van verweerder overeenkomstig het advies van de gemeenteraad is gevallen op LOTT, acht de voorzieningenrechter niet onredelijk. Dat daarbij ten nadele van RTT heeft meegewogen dat zij geen aanspraak heeft op subsidie terwijl LOTT evenmin aanspraak zal kunnen maken op subsidie, maakt dit oordeel niet anders. De door RTT subsidiair aangevoerde grieven falen derhalve eveneens.
    
    2.6 Het voorgaande brengt mee dat het beroep van RTT ongegrond zal worden verklaard. In dat licht ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Het daartoe strekkende verzoek van RTT zal worden afgewezen.
    
    2.7 Gelet op dit oordeel is er geen grond voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van RTT.
    
    3.  De beslissing
    
    De voorzieningenrechter: 
    
    verklaart het beroep ongegrond; 
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.J. Bakx, rechter, en in aanwezigheid van mr. M.A.M. de Baar, griffier, in het openbaar uitgesproken op 15 augustus 2005.
    
    
      Tegen deze uitspraak, voorzover daarbij op het beroep is beslist, kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak. 
      Tegen de uitspraak inzake de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
    
    
    
    Afschrift verzonden op: