ECLI:NL:RVS:2009:BH2542, Raad van State, 11-02-2009, 200803518/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 29 juni 2006, heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer (hierna: het dagelijks bestuur) [appellant], onder aanzegging van een dwangsom, gelast het in de Amstel drijvende vlot, dat als toegang voor de aan de [locatie 1] te [plaats] op de tweede rij gelegen woonboot [naam] dient, binnen zes weken na dagtekening van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer.

200803518/1.
      Datum uitspraak: 11 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2008 in zaak nr. 07/1967 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 29 juni 2006, heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer (hierna: het dagelijks bestuur) [appellant], onder aanzegging van een dwangsom, gelast het in de Amstel drijvende vlot, dat als toegang voor de aan de [locatie 1] te [plaats] op de tweede rij gelegen woonboot [naam] dient, binnen zes weken na dagtekening van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer.
    
    Bij besluit van 20 maart 2007 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 april 2008, verzonden op 8 april 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 mei 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 26 juni 2008.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, ambtenaar in dienst van de gemeente Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    Ingevolge artikel 2.2.1, aanhef en onder e, van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 (hierna: de Vhb 2006) wordt onder object verstaan: een voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in hoofdstuk 2 genoemde categorie.
    
    Ingevolge artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vhb 2006 is het verboden met een object ligplaats in te nemen of een object in, op of boven het water te plaatsen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het college van het eerste lid ontheffing verlenen indien de overige vereiste vergunningen of ontheffingen voor het aanbrengen of plaatsen van die objecten zijn verleend.
    
    Ingevolge het derde lid kan het college categorieën objecten aanwijzen waarop het verbod in het eerste lid niet van toepassing is.
    
    Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van de Vhb 2006 wordt, degene die vóór het in werking treden van de Vhb 2006 over een vergunning, ontheffing of toestemming beschikt op grond van de Verordening op de haven en het binnenwater 1995 (hierna: de Vhb 1995), geacht vergunning, ontheffing of toestemming te hebben verkregen op grond van de van toepassing zijnde overeenkomstige bepalingen van de Vhb 2006.
    
    Ingevolge het tweede lid, worden de desbetreffende bepalingen van deze verordening toegepast op aanvragen om een vergunning, ontheffing of toestemming die vóór het in werking treden van deze verordening zijn gedaan en waarop nog niet is beslist.
    
    Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, van de Vhb 1995 is het verboden in, op of boven het openbaar water voorzieningen aan te brengen of voorwerpen te plaatsen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, is het verbod in het eerste lid niet van toepassing op voorzieningen of voorwerpen die dienen om de toegang tot het schip of ander vaartuig mogelijk te maken.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen burgemeester en wethouders van het verbod in het eerste lid ontheffing verlenen.
    
    Gelet op de Verordening op de stadsdelen van de gemeente Amsterdam moet in de plaats van "burgemeester en wethouders" respectievelijk "college" zoals opgenomen in de hierboven aangehaalde artikelen van de Vhb 2006, respectievelijk de Vhb 1995 "het dagelijks bestuur" worden gelezen.
    
    Het dagelijks bestuur hanteert bij de toepassing van artikel 2.5.2, tweede lid, van de Vhb 2006 inzake handhaving ter zake van illegale objecten in de Amstel de nota "Gebruik Openbaar water" van stadsdeel Oost van januari 1998 (hierna: de beleidsnota). In paragraaf 2.7.3 van deze beleidsnota staan maximale maten voor vlotten en terrassen vermeld en is bepaald dat een vlot vanaf de wal onzichtbaar moet worden afgemeerd en dat zich tussen de wal en een schip uitsluitend dukdalven, een loopplank en bekabeling voor nutsvoorzieningen mogen bevinden. Om een rommelig beeld vanaf de wal te voorkomen vermeldt paragraaf 2.7.7 van de beleidsnota dat bootjes, vlonders, ander drijfgerei en voorwerpen tussen twee vaartuigen niet worden toegestaan en voorts dat loopplanken niet gebruikt mogen worden als opslagplaats.
    
    2.2. Het dagelijks bestuur heeft aan het besluit van 29 juni 2006, gehandhaafd in bezwaar, ten grondslag gelegd dat [appellant] in strijd met artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vhb 2006 een drijvend object heeft geplaatst.
    
    2.3. [appellant] betwist het oordeel van de rechtbank dat het dagelijks bestuur bevoegd was handhavend op te treden. Volgens hem had hij voor het plaatsen van het object geen ontheffing nodig omdat ingevolge artikel 2.17, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vhb 1995 het verbod om in, op of boven het openbaar water een voorwerp te plaatsen niet van toepassing is op een noodzakelijke voorziening die dient om de toegang tot een schip mogelijk te maken. Hij betoogt in dit verband over toestemming, als bedoeld in artikel 5.2 van de Vhb 2006, te beschikken.
    
    2.3.1. Ten tijde van het primaire besluit tot handhaving en het besluit op bezwaar gold de op 20 februari 2006 in werking getreden Vhb 2006. Vaststaat dat [appellant] voor het plaatsen van het object geen ontheffing heeft gekregen op grond van artikel 2.5.2, tweede lid, van de Vhb 2006. Ingevolge het overgangsrecht, neergelegd in artikel 5.2, wordt degene die voor inwerkingtreding van de Vhb 2006 over een vergunning, ontheffing of toestemming beschikt op grond van de Vhb 1995 geacht een ontheffing te hebben verkregen op grond van de van toepassing zijnde overeenkomstige bepalingen van de Vhb 2006. Vaststaat dat [appellant] op grond van de Vhb 1995 geen ontheffing of vergunning heeft voor het plaatsen van het object, noch een aanvraag daartoe heeft gedaan. Ten aanzien van de vraag of [appellant] over toestemming beschikt op grond van de Vhb 1995, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het dagelijks bestuur deze niet heeft gegeven. Met juistheid heeft de rechtbank in dit verband het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel verworpen. Voorts heeft de rechtbank ten aanzien van het handhavend optreden terecht overwogen dat de Vhb 2006 van toepassing is.
    
    2.3.2. Het betoog van [appellant] dat de beleidsnota niet kan worden beschouwd als een beleidsregel faalt. Het in de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2004 in zaak nr. 200304211/1 geconstateerde bevoegdheidsgebrek is met terugwerkende kracht hersteld door de vaststelling van de beleidsnota door het dagelijks bestuur op 24 februari 2004.
    
    2.3.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een loopplank zoals in de beleidsnota bedoeld, omdat het object uit meerdere planken, schroeven, verbindingen en een hekwerk bestaat. Zolang het object als toegangsvoorziening functioneert, is volgens [appellant] sprake van een loopplank en heeft de rechtbank ten onrechte het object gekwalificeerd als een vlot, aldus [appellant].
    
    2.3.4. Dit betoog faalt. Gelet op het feit dat de woonboot van [appellant] op de tweede rij ligt, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het onderhavige object niet gekwalificeerd kan worden als een loopplank, als bedoeld in de beleidsnota.
    
    Het betoog van [appellant] dat het object noodzakelijk is vanwege de gevaarlijke situatie, faalt omdat de gebruikelijke wijze van toegang tot een woonboot op de tweede rij via de toegangsvoorziening vanaf de wal en de woonboot op de eerste rij is. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat aan wonen op een woonboot op de tweede rij inherent is dat de toegang tot deze woonboot meer oplettendheid vergt. Van noodzaak om op andere wijze in de toegang te voorzien is echter geen sprake.
    
    2.3.5. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vhb 2006, zodat het dagelijks bestuur ter zake handhavend kon optreden.
    
    2.3.6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Met juistheid heeft de rechtbank geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat en ook overigens niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die voor het dagelijks bestuur aanleiding hadden dienen te vormen om in dit geval af te zien van handhaving.
    
    2.4. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat de Dienst Waterbeheer en Riolering het object op 4 november 2005 heeft gelegaliseerd betekent, anders dan [appellant] aanvoert, niet dat het dagelijks bestuur in strijd met het beginsel van rechtszekerheid is overgegaan tot handhavend optreden. Deze dienst is tot legalisering overgegaan in het kader van de toepassing van de regelgeving waarmee die dienst is belast, terwijl het dagelijks bestuur toepassing heeft moeten geven aan de Verordening op de haven en het binnenwater.
    
    2.4.1. Ten slotte faalt eveneens het betoog van [appellant] dat de rechtbank zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Ten aanzien van de door hem genoemde woonboten, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat van gelijke of rechtens vergelijkbare gevallen geen sprake is. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur bovendien, naar aanleiding van een door [appellant] ter zitting overgelegde foto van een vrij recent geplaatste toegangsvoorziening van de aan de [locatie 2] gelegen woonboot, opgemerkt dat het thans de in de Amstel gelegen objecten inventariseert en dat het in die gevallen waarin objecten in strijd met de VHb 2006 zijn geplaatst, tot handhaving zal overgaan.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
    
    280-497.