ECLI:NL:RVS:2008:BF1025, Raad van State, 17-09-2008, 200801790/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Helder (hierna: het college) met toepassing van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de bij besluit van 20 augustus 1996 aan [appellante] verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een opslagplaats voor gewasbeschermingsmiddelen met kantoren op het perceel [locatie] te [plaats].

200801790/1.
      Datum uitspraak: 17 september 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Den Helder,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Helder (hierna: het college) met toepassing van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de bij besluit van 20 augustus 1996 aan [appellante] verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een opslagplaats voor gewasbeschermingsmiddelen met kantoren op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 maart 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door W. Foppen, en het college, vertegenwoordigd door J.M. Streunding en N.A.M. van Koningsbruggen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft [appellante] haar beroepsgrond inzake voorschrift 4.4 ingetrokken.
    
    2.2. Ingevolge artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer wijzigt het bevoegd gezag de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel brengt alsnog aan de vergunning beperkingen aan of verbindt daaraan voorschriften, voor zover blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
    
    Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge de artikelen 8.22, vierde lid, en 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    2.3. [appellante] voert aan dat voorschrift 1.1, waarin is bepaald dat de inrichting overeenkomstig de aan de oprichtingsvergunning ten grondslag liggende aanvraag in werking moet zijn, ongepast is, nu artikel 8.11, eerste lid (oud), van de Wet milieubeheer is geschrapt.
    
    2.3.1. Het college betoogt dat aan de hand van de aanvraag en de daarbij gevoegde tekeningen en gegevens de milieubelasting van de inrichting is bepaald. Als binnen het kader van de vergunning van die gegevens zou kunnen worden afgeweken, zou een voor een inrichting als de onderhavige niet gerechtvaardigde bewegingsvrijheid ontstaan. Door voorschrift 1.1 wordt dit voorkomen, aldus het college.
    
    2.3.2. In voorschrift 1.1 is bepaald dat de inrichting overeenkomstig de bij de oprichtingsvergunning gewaarmerkte aanvraag en de daarin of daarbij verstrekte gegevens en bijbehorende tekeningen in werking dient te zijn, tenzij de aan de onderhavige beschikking verbonden voorschriften anders bepalen.
    
    2.3.3. Nu op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet aannemelijk is geworden dat het opnemen van de betrokken onderdelen in de vergunning [appellante] onnodig in haar handelingsvrijheid beperkt of deze onderdelen zich niet voor opname lenen, ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft betoogd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 1.1 nodig is om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat in het bestreden besluit naar aanleiding van haar zienswijzen is overwogen dat de voorschriften 3.4 en 4.7 zouden vervallen, maar deze niettemin aan de vergunning zijn verbonden.
    
    Het college betoogt dat de voorschriften 3.4 en 4.7 abusievelijk aan de definitieve vergunning zijn verbonden en dat het hierover een herzien besluit zal nemen.
    
    Gelet hierop is het bestreden besluit, voor zover daarbij de voorschriften 3.4 en 4.7 aan de vergunning zijn verbonden, in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
    
    Deze beroepsgronden slagen.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat het college onvoldoende heeft onderzocht of de in voorschrift 7.19 voorgeschreven productopvangcapaciteit werkbaar en niet te zwaar is. [appellante] voert in dit verband aan dat de opvangcapaciteit en bluswatercapaciteit die in de vigerende vergunning zijn voorgeschreven, zijn gebaseerd op de CPR 15-richtlijnen en dat in paragraaf 1.3 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (hierna: PGS 15) is aangegeven dat opslagvoorzieningen conform die richtlijnen nog steeds kunnen worden aangemerkt als de stand der techniek. Daarnaast is voorschrift 7.19 onvoldoende duidelijk, nu tabel 6 van paragraaf 4.7.1 van PGS 15 in situaties waarin zich in een vak tevens stoffen bevinden met een vlampunt lager dan 61 °C voor tweeërlei uitleg vatbaar is, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Het college betoogt dat in paragraaf 1.3 van PGS 15 wordt aangegeven dat niet mag worden uitgegaan van de eisen van de oude richtlijn CPR 15-1 voor inrichtingen, zoals de onderhavige, waar een "Hi-ex inside air" blussysteem aanwezig is. Voor deze inrichtingen dient de opslagsituatie te worden aangepast, aldus het college.
    
    2.5.2. In voorschrift 7.19 is bepaald dat de productopvangcapaciteit moet zijn berekend aan de hand van beschermingsniveau 1 uit tabel 6 van paragraaf 4.7.1 van PGS 15.
    
    2.5.3. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de regeling is als document onder meer PGS 15 opgenomen.
    
    2.5.4. Volgens paragraaf 1.3 van richtlijn PGS 15 kan indien een bestaande opslagvoorziening, alsmede de daarvoor verleende milieuvergunning is gebaseerd op de CPR 15-richtlijnen, deze situatie nog steeds als de stand der techniek worden beschouwd. Een uitzondering vormen de inrichtingen waarin brandbeveiligingsinstallaties zijn geïnstalleerd waarvan op grond van ervaring is gebleken dat deze niet adequaat zijn om een brand in de opgeslagen gevaarlijke stoffen voldoende te beheersen en te blussen, zoals zogenoemde Hi-Ex inside air brandblussystemen.
    
    Niet in geschil is dat in de betreffende inrichting een Hi-Ex inside air brandblussysteem is toegepast. Volgens richtlijn PGS 15 moeten de vergunningen betrekking hebbend op dergelijke inrichtingen worden geactualiseerd en moeten de opslagsituaties worden aangepast.
    
    In paragraaf 4.7 van richtlijn PGS 15 wordt voorgesteld om de productopvangcapaciteit in de opslagvoorziening te berekenen aan de hand van tabel 6, waarin drie beschermingsniveaus worden onderscheiden.
    
    Niet in geschil is dat in dit geval beschermingsniveau 1 van toepassing is. Bij dat beschermingsniveau geldt volgens tabel 6 in situaties waarin zich in een vak tevens stoffen bevinden met een vlampunt lager dan 61 °C dat de productopvangcapaciteit 100% moet bedragen van alle aanwezige vloeistoffen in dat vak, ongeacht brandbaarheid en - indien brandbaar - het vlampunt. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 7.19 vanwege de verwijzing naar tabel 6 onduidelijk is.
    
    Gelet op het door hem gehanteerde beoordelingskader heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 7.19 voorgeschreven productopvangcapaciteit nodig is om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.6. [appellante] heeft zich in het beroepschrift, wat de gronden over de voorschriften 3.2 en 3.3 betreft, beperkt tot het herhalen naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen. In het bestreden besluit heeft het college zijn reactie daarop gegeven. [appellante] heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn.
    
    Deze beroepsgronden falen.
    
    2.7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover hierbij de voorschriften 3.4 en 4.7 aan de vergunning zijn verbonden.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder van 22 januari 2008, kenmerk AU08.00547, voor zover hierbij de voorschriften 3.4 en 4.7 zijn verbonden aan de bij besluit van 20 augustus 1996 aan [appellante] verleende vergunning;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Den Helder aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de gemeente Den Helder aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      Het lid van de enkelvoudige kamer w.g. Kuipers
      is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2008
    
    271-579.