ECLI:NL:RVS:2011:BP2098, Raad van State, 26-01-2011, 201001360/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2006 heeft de raad een verzoek van [appellante] om met hem een overeenkomst aan te gaan afgewezen.

201001360/1/H2.
      Datum uitspraak: 26 januari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], gevestigd, onderscheidenlijk wonend te [woonplaats], (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante])
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 29 december 2009 in zaak nr. 08/5044 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de raad voor rechtsbijstand Arnhem (thans het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 mei 2006 heeft de raad een verzoek van [appellante] om met hem een overeenkomst aan te gaan afgewezen.
    
    Bij besluit van 3 oktober 2008 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 februari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 5 maart 2010.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.W. Knoop en mr. E. Beladj, beiden advocaat te Zwolle, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, werkzaam bij de raad, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wbr), zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder rechtsbijstand: rechtskundige bijstand aan een rechtzoekende ter zake van een rechtsbelang dat hem rechtstreeks en individueel aangaat, voor zover in deze wet en de daarop berustende bepalingen geregeld.
    
    Ingevolge die aanhef en onder h wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder rechtsbijstandverlener: de advocaat, de medewerker van de stichting, bedoeld in artikel 22, eerste lid, en de personen, bedoeld in artikel 13, eerste lid onder c.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is in elke hoofdplaats van het ressort van een gerechtshof een raad voor rechtsbijstand gevestigd.
    
    Ingevolge het tweede lid heeft de raad rechtspersoonlijkheid.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, is de raad belast met de organisatie van de verlening van rechtsbijstand in het ressort en het toezicht op de uitvoering daarvan. De raad draagt zorg voor een zo evenwichtig mogelijke spreiding van het aanbod van de verlening van rechtsbijstand in het ressort alsmede voor een zo doelmatig mogelijke besteding van de hem ter beschikking staande middelen.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de raad voor elk kalenderjaar een jaarplan op. Van het jaarplan maken een activiteitenplan en een begroting deel uit. Het jaarplan wordt van kracht zodra de minister van Justitie ermee heeft ingestemd.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, wordt rechtsbijstand uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde bedragen niet overschrijdt.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, wordt rechtsbijstand verleend door notarissen, onverminderd het bepaalde in artikel 56 van de Wet op het notarisambt, gerechtsdeurwaarders en anderen met wie de raad een overeenkomst is aangegaan tot het verlenen van rechtsbijstand op bepaalde rechtsgebieden.
    
    Ingevolge het tweede lid worden in het jaarplan nadere regels gesteld voor het aangaan van de in het eerste lid onder c bedoelde overeenkomsten.
    
    Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wrb (Kamerstukken II 1991/92, 22 609, nr. 3, blz. 7-9), voor zover thans van belang, wordt van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand in hoofdzaak verleend door ingeschreven advocaten en biedt de wet in aansluiting op de bestaande praktijk de mogelijkheid dat in beperkte mate rechtsbijstand wordt verleend door anderen, waarbij, naast de in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, vermelde notarissen en deurwaarders, is gedacht aan bijvoorbeeld fiscalisten en zullen de "hier bedoelde rechtsbijstandverleners, als daar behoefte aan bestaat, ingeschakeld kunnen worden bij het houden van spreekuren, of zij zullen op bepaalde rechtsgebieden toevoegingen kunnen behandelen."
    
    2.2. [appellante] heeft bij brief van 4 april 2006, onder verwijzing naar artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb, aan de raad gevraagd met hem een overeenkomst te sluiten tot het verlenen van rechtsbijstand op de rechtsgebieden, althans één of meer daarvan, letselschade, arbeidsrecht, huurrecht, aansprakelijkheidsrecht, contractenrecht en publiekrecht.
    
    De raad heeft aan het besluit van 11 mei 2006 ten grondslag gelegd, dat volgens zijn beleid, alleen indien op een bepaald rechtsterrein een leemte in de rechtsbijstand dreigt te ontstaan, met anderen die deskundig zijn op dat rechtsterrein een overeenkomst wordt aangegaan en dat op de door [appellante] vermelde rechtsterreinen thans geen kwalitatieve of kwantitatieve tekorten bestaan en deze in de nabije toekomst niet worden verwacht. Daarbij heeft de raad vermeld dat hierom geen regeling voor het aangaan van overeenkomsten met anderen in het jaarplan is opgenomen.
    
    De raad heeft het besluit van 11 mei 2006, met een nadere toelichting op de motivering, bij het besluit op bezwaar van 3 oktober 2008 gehandhaafd.
    
    2.3. [appellante] betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het sluiten van overeenkomsten met anderen, als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb, een discretionaire bevoegdheid van de raad is en dat daarom het gebruik van die bevoegdheid door de rechter terughoudend moet worden getoetst. Volgens [appellante] volgt dit niet uit deze bepaling.
    
    2.3.1. Dat betoog faalt. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat de raad ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wrb is belast met de organisatie en verlening van rechtsbijstand. Verder volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wrb, zoals hiervoor aangehaald, dat de wetgever heeft beoogd dat rechtsbijstand slechts in beperkte mate door anderen dan advocaten wordt verleend. Voorts is aan de raad in artikel 2, tweede lid, van de Wrb rechtspersoonlijkheid verleend en is een rechtspersoon in beginsel vrij al dan niet een overeenkomst te sluiten. Gelet hierop beschikt de raad bij een besluit op een aanvraag om een overeenkomst als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb aan te gaan over een discretionaire marge, die de rechter noopt tot een terughoudende toetsing van een dergelijk besluit.
    
    2.4. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat de raad in redelijkheid kon weigeren een overeenkomst met hem aan te gaan, heeft miskend dat het besluit van 3 oktober 2008 een voldoende dragende motivering ontbeert. [appellante] voert aan dat de raad niet heeft voldaan aan de motiveringsopdracht in de uitspraak van de rechtbank van 4 juni 2008 in zaak AWB 07/92, omdat de raad bij het besluit van 3 oktober 2008 niet alle betrokken belangen heeft afgewogen. Hij voert verder aan dat de raad niet heeft voldaan aan artikel 13, tweede lid, van de Wrb, omdat in het jaarplan 2008 geen nadere regels zijn gesteld voor het aangaan van overeenkomsten. Dit betekent volgens [appellante] dat de raad voor het aangaan van overeenkomsten geen beleid heeft dat het aan het besluit van 3 oktober 2008 ten grondslag kon leggen. [appellante] voert voorts aan dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen leemte in de rechtsbijstand bestaat en ten onrechte kwalitatieve argumenten aan het besluit van 3 oktober 2008 ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellante] zijn verschillende van zijn medewerkers, evenals advocaten, gebonden aan regels van een beroepsorganisatie en onderworpen aan tuchtrechtspraak. Hij stelt dat in het jaarplan 2008 is vermeld dat de kwaliteit van advocaten onvoldoende wordt bewaakt en dat kwaliteitsplannen onvoldoende worden uitgewerkt.
    
    2.4.1. De rechtbank heeft in de uitspraak van 4 juni 2008, anders dan [appellante] betoogt, geen toetsingsmaatstaf gegeven, maar overwogen dat de raad ter motivering van zijn besluit niet kon volstaan met de vermelding van zijn beleid, dat overeenkomsten alleen worden aangegaan in geval van een leemte in de rechtsbijstand en dat die situatie zich thans niet voordoet, maar tevens moest motiveren waarom specifiek met [appellante] geen overeenkomst wordt aangegaan. Het betoog faalt in zoverre, wegens het ontbreken van feitelijke grondslag.
    
    2.4.2. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, heeft de raad in het besluit van 3 oktober 2008 cijfermatig uiteengezet dat op de rechtsgebieden waar [appellante] op basis van toevoegingen werkzaam wil zijn geen leemte in de rechtsbijstandverlening bestaat. [appellante] heeft die cijfers, ook in hoger beroep, niet betwist en evenmin anderszins aannemelijk gemaakt dat een dergelijke leemte bestaat. Verder is niet gebleken van een kwalitatieve leemte in de door advocaten verleende gefinancierde rechtsbijstand. Dit volgt, anders dan [appellante] heeft gesteld, niet uit het jaarplan 2008. Het beleid van de raad, dat alleen ingeval van een leemte op een bepaald rechtsgebied met anderen overeenkomsten worden gesloten, sluit voorts aan bij de in de Memorie van Toelichting bij de Wrb, zoals weergegeven in 2.1, vermelde doelstellingen van de wetgever dat gefinancierde rechtsbijstand in hoofdzaak door ingeschreven advocaten wordt verleend en in aanvulling daarop voor zover nodig door anderen wordt verleend. Nu de raad voor 2008 geen leemte voorzag in de door advocaten verleende rechtsbijstand, zoals in het jaarplan 2008 is vermeld, bestond voor hem geen aanleiding in het jaarplan 2008 nadere regels te stellen voor het aangaan van overeenkomsten met anderen.
    
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering om met hem een overeenkomst aan te gaan, in strijd is met het recht van de Europese Unie, met name het recht op vrije vestiging, als bedoeld in artikel 49 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), en het recht op vrij verkeer van diensten, als bedoeld in artikel 56 van het VWEU. Hij voert aan, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 1 juni 2010 in de gevoegde zaken C-570/07 en C-571/07, Perez en Gómez, (www.curia.europa.eu), dat dit recht van de Europese Unie op zijn aanvraag van toepassing is omdat niet is uitgesloten dat in andere lidstaten gevestigde dienstverleners op het gebied van letselschade in Nederland diensten willen verlenen als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Wrb. Volgens [appellante] vormt het vereiste een overeenkomst te sluiten, als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb een belemmering voor de vestiging in Nederland van niet-advocaten die rechtsbijstand in letselschadezaken willen verlenen of maakt het die vestiging minder aantrekkelijk, terwijl de raad niet heeft gemotiveerd dat die belemmering noodzakelijk is om dwingende redenen van algemeen belang.
    
    2.6. Het Hof heeft in zijn arrest van 1 juni 2010 in het kader van de ontvankelijkheid van de verzoeken om een prejudiciële beslissing in de punten 39-42 het volgende overwogen.
    
    "39. Vaststaat dat verzoekers in de hoofdgedingen de Spaanse nationaliteit hebben en dat alle feiten en omstandigheden van de hoofdgedingen zich voordoen binnen één lidstaat. Zoals blijkt uit de rechtspraak, kan het antwoord van het Hof voor de verwijzende rechter echter ook dan nuttig zijn, met name wanneer het nationale recht hem voorschrijft dat een Spaanse burger dezelfde rechten toekomen als een burger van een andere lidstaat dan het Koninkrijk Spanje in dezelfde situatie aan het recht van de Unie kan ontlenen (zie met name arrest van 30 maart 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Jurispr. blz. I-2941, punt 29, en arrest Cipolla e.a., reeds aangehaald, punt 30).
    
    40 Voorts kan een nationale regeling als die in de hoofdgedingen - die zonder onderscheid van toepassing is op Spaanse burgers en op burgers van de andere lidstaten - in het algemeen weliswaar slechts onder de bepalingen inzake de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden vallen voor zover zij van toepassing is op situaties die een verband vertonen met het handelsverkeer tussen de lidstaten, maar kan geenszins worden uitgesloten dat burgers in andere lidstaten dan het Koninkrijk Spanje in de autonome regio Asturië apotheken (hebben) willen exploiteren (zie in die zin arrest van 11 maart 2010, Attanasio Group, C-384/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 23 en 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
    
    41 Ten derde moet worden vastgesteld dat het feitelijke en juridische kader van de hoofdgedingen in de verwijzingsbeslissingen voldoende wordt omschreven en dat de draagwijdte van de gestelde vragen kan worden opgemaakt uit de gegevens die de verwijzende rechter heeft verstrekt. Bijgevolg hebben die beslissingen de belanghebbende partijen daadwerkelijk de mogelijkheid geboden, overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie opmerkingen te maken, zoals overigens blijkt uit de inhoud van de in de onderhavige procedures ingediende opmerkingen.
    
    42 De verzoeken om een prejudiciële beslissing moeten derhalve ontvankelijk worden geacht."
    
    Dat het Hof op grond van deze overwegingen, die betrekking hebben op de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen, de vragen van de nationale rechter in de zaak Perez heeft beantwoord, wil niet zeggen dat het Hof daarmee het toepassingsbereik van de verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van diensten en de vrije vestiging heeft uitgebreid. Volgens vaste rechtspraak van het Hof (laatstelijk arrest van 22 december 2010 in zaak C-245/09, Omalet; www.curia.europa.eu) kunnen de verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van diensten en inzake de vrijheid van vestiging niet worden toegepast op zuiver interne situaties. De nationale rechter moet in een aan hem voorgelegde zaak uitmaken of zich een zuiver interne situatie voordoet.
    
    [appellante] heeft ter zitting vermeld in Nederland geen diensten aan rechtzoekenden uit andere landen te verlenen. [appellante] is een in Nederland gevestigd Nederlands bedrijf, dat in Nederland alleen diensten verleent aan Nederlandse rechtzoekenden. Dit betekent dat een grensoverschrijdend element in deze zaak ontbreekt. Hieruit volgt dat deze zaak een zuiver interne situatie betreft en dat daarom de Unierechtelijke verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van diensten en inzake de vrijheid van vestiging niet op deze zaak van toepassing zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Mouton w.g. Oranje
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2011
    
    507.