ECLI:NL:RVS:2002:AE7995, Raad van State, 25-09-2002, 200104727/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200104727/1.
      Datum uitspraak: 25 september 2002.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats]
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats]
      3.    de gemeenteraad van Heerjansdam,
      4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats]
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 16 januari 2001 heeft de gemeenteraad van Heerjansdam, op voorstel van burgemeester en wethouders van 5 december 2000, vastgesteld het bestemmingsplan "Dijken".
      Het besluit van de gemeenteraad is aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 21 augustus 2001, DRGG/ARB/01/1563A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 21 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 24 september 2001, appellant sub 2 bij brief van 8 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2001, appellant sub 3 bij brief van 15 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 16 oktober 2001, en appellant sub 4 bij brief van 17 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 16 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 30 mei 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [partij]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2002, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door gemachtigde, appellant sub 2, in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], appellant sub 3, vertegenwoordigd door E.R. Berger, ambtenaar van de gemeente, B. Hubers, wethouder van de gemeente en J. de Prieëlle, burgemeester van de gemeente, appellant sub 4, in persoon en verweerders, vertegenwoordigd door C. Schoneveld, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord [partij], bijgestaan door [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het bestemmingsplan heeft voornamelijk betrekking op de dijk met lintbebouwing (Dorpsstraat / Lindtsedijk) in het landelijk gebied tussen Heerjansdam en Zwijndrecht. Met het plan wordt beoogd de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het dijkengebied te behouden en zo mogelijk te versterken.
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    2.3.    Appellant sub 1 en sub 2 maken bezwaar tegen de goedkeuring van het plan, voorzover hierin niet de mogelijkheid is opgenomen voor een burgerwoning op hun percelen.
    
        [appellant sub 1] stelt dat hem is meegedeeld dat bij het vaststellen van dit bestemmingsplan met zijn wensen voor een burgerwoning op het perceel tussen [locatie 1] en [locatie 2] rekening zou worden gehouden. De thans gelegde bestemming is volgens hem een ernstige beperking van het meest doelmatige gebruik. Bovendien is hij van mening dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
    
        [appellant sub 2] betoogt dat hij erop mocht vertrouwen dat op het perceel [locatie 3] een woonbestemming werd gelegd, omdat in het voorontwerp ook een woonbestemming voor het perceel was opgenomen en de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PPC) hierover geen opmerkingen had en omdat ter plaatse reeds een woning aanwezig is. Volgens hem versterkt een woning ter plaatse de karakteristieke lintbebouwing van de dijk en wordt de doorkijk naar het open polderlandschap niet aangetast, nu achter het pand de bouw van een schuur mogelijk is.
    
    2.3.1.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat het rijks- en provinciaal beleid verdichting van bebouwing en toeneming van het aantal woningen op deze percelen niet toestaat. Gelet op de bouwkundige toestand van het pand aan de [locatie 3] en de onbewoonbaarverklaring is volgens hem aldaar geen sprake van vervangende woningbouw.
    
    2.3.2.    Verweerders hebben geen reden gezien deze plandelen in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Zij wijzen er op dat de percelen zijn gelegen binnen de rijksbufferzone Oost-IJsselmonde en buiten de maximale bebouwingscontour rond de kern Heerjansdam. Volgens dit beleid en de Nota Planbeoordeling 1998 (hierna: Nota) is toename van het aantal burgerwoningen buiten deze contour niet toelaatbaar. Dat de PPC geen opmerkingen had, betekent volgens hen niet dat reeds daarom ter plaatse een burgerwoning zou mogen worden gebouwd.
    
    2.3.3.    In de Partiële herziening Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid uit 1998 (hierna: PKB) is het kabinetsstandpunt ten aanzien van rijksbufferzones opgenomen. Hierin is onder meer de bufferzone Oost-IJsselmonde aangewezen. Volgens de tekst van de PKB is een bufferzone een goed ingerichte open ruimte waarin enerzijds duurzaam agrarisch grondgebruik wordt nagestreefd en anderzijds geen verder ruimtebeslag voor verstedelijking mag plaatsvinden, anders dan binnen de bebouwingscontouren van stedelijke enclaves. Niet-substantiële bebouwing is alleen toegestaan indien deze is gekoppeld aan het gebruik van de genoemde landelijke gebiedsfuncties.
    
        Heerjansdam ligt binnen de genoemde rijksbufferzone. Verweerders hebben ter uitvoering van voornoemd beleid in het streekplan Zuid-Holland-Zuid rond de kern Heerjansdam een maximale bebouwingscontour getrokken. Niet-agrarische nieuwbouw dient volgens de Nota in het gebied buiten de bebouwingscontouren te worden geweerd. Voorts is in het streekplan als kernpunt opgenomen dat de bufferzone Oost-IJsselmonde wordt ingericht als open, niet-verstedelijkt groen gebied. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders dit beleid in redelijkheid kunnen vaststellen.
    
    2.3.4.    Niet is gebleken dat bij de toepassing van het provinciaal beleid is uitgegaan van onjuiste feiten en omstandigheden of dat relevante aspecten buiten behandeling zijn gelaten. De percelen waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de mogelijkheid voor een burgerwoning wensen, zijn gelegen buiten de maximale bebouwingscontour rond de kern Heerjansdam.
    
    2.3.5.    Het beroep van [appellant sub 1] geeft voorts geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders in dit concrete geval hun beleid niet juist hebben toegepast dan wel niet aan hun beleid hebben kunnen vasthouden. Volgens het vorige bestemmingsplan is het perceel aangewezen voor agrarische bedrijfsvoering en deze bestemming staat de bouw van een burgerwoning niet toe. De stelling van [appellant sub 1] dat hij nooit een antwoord heeft gekregen op zijn aanvraag voor vrijstelling van deze bestemming, is, wat hier ook van zij, in deze procedure niet van belang. Aan de enkele mededeling dat bij de herziening van het geldende plan wederom zal worden bekeken of de gewenste bestemming kan worden opgenomen, kunnen geen gerechtvaardigde verwachtingen worden ontleend dat zal worden overgegaan tot toekenning van een woonbestemming.
    
        In dit plan heeft het perceel de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” met de subbestemming “Opslagbedrijf” en de bestemming “Tuinen (T)”. Deze bestemmingen maken een opslagbedrijf en tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen mogelijk. Ter zitting is gebleken dat op het perceel momenteel een schuur aanwezig is met bijbehorend erf. Deze schuur is in gebruik als opslagruimte. Niet is gebleken dat zinvol gebruik overeenkomstig het bestemmingsplan objectief niet mogelijk is.
    
    2.3.6.    Het beroep van [appellant sub 2] geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat verweerders in dit concrete geval hun beleid niet juist hebben toegepast dan wel niet aan hun beleid hebben kunnen vasthouden. Het aanwezige pand bestaat uit een zogenoemd knechtenhuis met bijbehorende schuur, welke beide niet in gebruik zijn wegens de bouwvallige staat waarin zij verkeren. Gelet op de gebrekkige bouwkundige toestand van het pand en het feit dat het pand in 1959 onbewoonbaar is verklaard en sindsdien feitelijk ook niet meer wordt bewoond, acht de Afdeling het standpunt dat geen sprake is van vervangende woningbouw maar van nieuwbouw niet onjuist. Hetgeen door [appellant sub 2] wordt aangevoerd maakt dit niet anders.
    
        Voorzover [appellant sub 2] meent dat bij hem gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, overweegt de Afdeling als volgt. In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen van terzake niet beslissingsbevoegden. Dat de toenmalige wethouder heeft verklaard dat een woning ter plaatse past, is, wat hier ook van zij, niet van doorslaggevende betekenis. De gemeenteraad is immers bevoegd tot vaststelling van een bestemmingsplan. Er bestaan voorts geen wettelijke beletselen voor de gemeenteraad om bij het in procedure brengen van het ontwerpbestemmingsplan als bedoeld in artikel 23 van de WRO af te wijken van het voorontwerp dat aan de inspraak onderworpen is geweest. In het bijzonder kunnen kennelijke fouten, zoals in dit geval de gebruikte kaart, worden hersteld. In zodanig geval kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gesproken van door de gemeenteraad gewekte gerechtvaardigde verwachtingen. Ten aanzien van de verwachtingen die zouden zijn gewekt door het advies van de PPC omtrent het voorontwerp, overweegt de Afdeling dat de PPC geen wettelijke beslissingsbevoegdheid heeft. Ingevolge artikel 53 van de WRO heeft de PPC slechts een adviserende taak. Reeds hierom kunnen aan een advies van de PPC geen gerechtvaardigde verwachtingen worden ontleend.
    
        De Afdeling acht het voorts niet onaannemelijk dat het pand het relatief onbebouwde karakter van de dijk met doorzichten naar het achtergelegen landschap aantast. Niet is gebleken dat achter het pand een schuur kan worden opgericht. Voorzover [appellant sub 2] doelt op de reeds aanwezige schuur, overweegt de Afdeling dat deze schuur behoort bij de onbewoonbaar verklaarde woning en in dit plan derhalve evenmin als zodanig is bestemd.
    
        Tenslotte overweegt de Afdeling dat het pand aan de [locatie 4], dat in dit plan wel als woning is bestemd en waarnaar [appellant sub 2] verwijst, is gebouwd voordat het rijksbufferzonebeleid van toepassing was en na toepassing van een vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO. Er is derhalve geen sprake van een geval gelijk aan dat van [appellant sub 4].
    
    2.3.7.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders in zoverre terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan. De beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 zijn ongegrond.
    
    2.4.    Appellant sub 3 (hierna: de gemeenteraad) kan zich niet verenigen met de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” en de subbestemming “Hoveniersbedrijf” ter plaatse van het perceel [locatie 5]. Hij voert daartoe onder meer aan dat ter plaatse reeds legaal bedrijfsbebouwing aanwezig is en dat de gelegde bestemming niet zal leiden tot nieuwbouw. Een tweede bedrijfswoning is voor het aanwezige hoveniersbedrijf niet noodzakelijk. De gemeenteraad vindt het onduidelijk welke bestemming verweerders ter plaatse wel aanvaardbaar achten.
    
        De gemeenteraad kan evenmin instemmen met de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming “Verkeersdoeleinden (V)” ter plaatse van de Onderdijkse Rijweg, ter hoogte van de [locatie 6], [locatie 7] en [locatie 5] en het plandeel met de bestemming “Groenvoorzieningen (G)”, gesitueerd in de nabijheid van de Onderdijkse Rijweg, ter hoogte van de [locatie 7] en [locatie 5].
    
    2.4.1.    Verweerders hebben dit gedeelte van het plan in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hen is gebruik van de aanwezige voormalige arbeiderswoningen als schuur niet doelmatig. Nieuwe bedrijfsbebouwing achten zij ter plaatse voorts, gelet op de cultuurhistorische waarde van de dijk, niet wenselijk. Tenslotte moet de mogelijkheid voor een bedrijfswoning ter plaatse niet worden uitgesloten, zolang hieromtrent nog geen advies van een agrarisch deskundige is uitgebracht, aldus verweerders.
    
        Met betrekking tot de onthouding van goedkeuring aan de plandelen met de bestemming “Verkeersdoeleinden (V)” en “Groenvoorzieningen (G)” stellen zij zich op het standpunt dat deze bestemmingen zich niet verdragen met het oordeel van de Arrondissementsrechtbank van Dordrecht van 1 juni 2001 dat de weg ter plaatse niet openbaar is.
    
    2.4.2.    De Afdeling acht het, gelet op het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: deskundigenbericht) niet aannemelijk dat bij de eigenaar van het hoveniersbedrijf [partij] behoefte bestaat aan een tweede bedrijfswoning. Ook ter zitting is niet gebleken dat bij [partij], gelet op de omvang van zijn bedrijf, behoefte bestaat aan een tweede bedrijfswoning. Dat onderzoek door een agrarisch deskundige die noodzaak kan aantonen, acht de Afdeling evenmin aannemelijk.
    
        Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders aan het plandeel geen goedkeuring hadden kunnen onthouden omdat nader onderzoek naar de noodzaak van een tweede bedrijfswoning is vereist. Voorts is de Afdeling van oordeel dat uit het bestreden besluit onvoldoende blijkt welke bestemmingen verweerders ter plaatse wel aanvaardbaar achten. Zij hadden dit nader moeten aangeven.
    
    2.4.3.    Gronden met de bestemming “Verkeersdoeleinden (V)” zijn ingevolge artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften bestemd voor verkeerswegen, parkeerplaatsen, fiets- en voetpaden met de daarbij horende groenvoorzieningen, taluds en beplantingen.
    
        Gronden met de bestemming “Groenvoorzieningen (G)” zijn ingevolge artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften bestemd voor groenvoorzieningen en in ondergeschikte mate voor wegen en paden die toegang bieden tot hoofdgebouwen.
    
        Deze bestemmingen regelen slechts het gebruik dat van de gronden gemaakt mag worden. De Afdeling is van oordeel dat verweerders hebben miskend dat voor het toegestane gebruik niet van belang is of de gronden openbaar zijn of niet. Voor de verwezenlijking van de bestemmingen doet de openbaarheid van de gronden niet ter zake.
    
        Overigens overweegt de Afdeling dat zij bij uitspraak van 6 februari 2002, 200103471/1 (aangehecht), met gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Dordrecht van 1 juni 2001, heeft geoordeeld dat de Onderdijkse Rijweg een openbare weg is.
    
    2.4.4.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van appellant sub 3 is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht gedeeltelijk dient te worden vernietigd.
    
    2.5.    Appellant sub 4 kan zich niet verenigen met de goedkeuring van de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” en de subbestemming “Hoveniersbedrijf” met een maximaal bebouwingspercentage van 20 % op een perceel aan de binnenzijde van de dijk. Hierdoor kan volgens hem een schuur worden gebouwd die groter is dan noodzakelijk voor het betreffende hoveniersbedrijf en die de omgeving aantast.
    
    2.5.1.    Verweerders achten dit deel van het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Zij zijn van mening dat de noodzaak van de realisering van een bedrijfsvloeroppervlak met een dergelijke omvang ten behoeve van het hoveniersbedrijf voldoende is aangetoond. Zij hebben hierbij rekening gehouden met het feit dat de bestaande schuur aan de Dorpsstraat, die bestaat uit een aantal aaneengebouwde kleine voormalige arbeiderswoningen, niet doelmatig is.
    
    2.5.2.    De Afdeling is op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht, gebleken dat het betreffende bouwvlak aan de Onderdijkse Rijweg ongeveer 2.250 m2 bedraagt. Hiervan mag ingevolge de bestemmingsregeling maximaal 450 m2 worden bebouwd met een goothoogte van 4 meter. Door Dam is aangegeven dat de benodigde bedrijfsvloeroppervlakte voor de stalling van bedrijfswagens, opslag van grote en kleine machines, opslag van klein en groot materiaal op onder andere pallets, een werk- en onderhoudsplaats, opslag van diesel en opslag van beplantingen 600 m2 bedraagt.
    
        Op het perceel met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” en de subbestemming “Hoveniersbedrijf” ter plaatse van [locatie 5] staat een schuur die bestaat uit een aantal aaneengebouwde kleine voormalige arbeiderswoningen. In de schuur wordt door het hoveniersbedrijf materieel en kleinvee ondergebracht. In het deskundigenbericht is gesteld dat de huidige bedrijfssituatie aan de dijk sterk te wensen over laat vanwege onder meer de bouwkundige toestand van de schuur en de ontsluitingssituatie. Derhalve ligt het voor de hand de activiteiten van het hoveniersbedrijf zoveel mogelijk te concentreren aan de overzijde van de Onderdijkse Rijweg op het (vlakke) agrarische deel. De Afdeling kan zich met dit standpunt verenigen.
    
        In het deskundigenbericht is voorts gesteld dat een nieuwe schuur van 450 m2 niet onnodig groot is te achten. Dat behoefte bestaat aan een nieuwe schuur van 450 m2 acht de Afdeling derhalve voldoende aannemelijk. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit niet zo is.
    
        Verweerders hebben zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het huidige gebruik van de schuur niet doelmatig is en dat deze situatie kan worden verbeterd door de bouw van een nieuwe schuur met een oppervlakte van 450 m2 op onderhavig bouwvlak.
    
    2.5.3.    Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat aan de dijk op bijna regelmatige afstanden onbebouwde delen aanwezig zijn, die zicht bieden op het open agrarische gebied van de Polder Heerjansdam en de Polder Groote en Kleine Lindt. De Afdeling constateert dat dit een ruimtelijke karakteristiek vormt. De Afdeling ziet, mede gelet op het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hadden moeten stellen dat deze karakteristiek onevenredig wordt aangetast. Tussen het bouwvlak en de meest naastgelegen woning resteert ongeveer 45 meter. Ook wijkt de diepte van het bouwperceel niet wezenlijk af van de diepte van bebouwing ten oosten van het hoveniersbedrijf.
    
        Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben verleend aan dit plandeel. Het beroep van appellant sub 4 is ongegrond.
    
    2.6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellant sub 3 gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 21 augustus 2001, DRGG/ARB/01/1563A, voorzover het de plandelen betreft waaraan goedkeuring is onthouden;
    
    III.    verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
    
    IV.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellant sub 3 het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lauwaars    w.g. Klein
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2002.
    
    176-410.