ECLI:NL:RBROT:2001:AD4728, Rechtbank Rotterdam, 18-08-2001, DIVERS 00/2183-LAME
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2001-08-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Preventief toezicht ten aanzien van het aangaan van verbindingen door toegelaten instellingen met andere rechtspersonen is per 1 juli 1998 (wijziging BBSH) in strijd met de wet.
      
      
        Mededeling verweerder dat de door eiseres voorgenomen overname van een BV achterwege moet worden gelaten. Ingaande 1 juli 1998 zijn in het BBSH de artt. 34-38 vervallen waarmee ook het preventief toezicht op het aangaan van verbindingen met rechtspersonen door een toegelaten instelling is afgeschaft. In art. 11 BBSH e.v. is geregeld welke activiteiten een toegelaten instelling mag ontplooien. Uit het sedert 18 mei 1998 in werking getreden art. 11d BBSH volgt dat voor de daar (limitatief) omschreven activiteiten een meldingsplicht aan verweerder voor de toegelaten instellingen is opgenomen. 
        Ten aanzien van het aangaan van verbindingen met andere rechtspersonen is na de wijziging van het BBSH geen meldingsplicht opgenomen. Voor zover verweerder met haar besluit heeft bedoeld op basis van de circulaire MG 99-23 een preventief toezicht uit te oefenen ten aanzien van het aangaan van verbindingen door toegelaten instellingen met andere rechtspersonen, acht de rechtbank daarvoor geen (voldoende) grondslag aanwezig aangezien dit niet uit de tekst van de circulaire volgt. 
      
      
      Zo dit anders zou zijn, is dit bovendien in strijd met de wet nu verweerder sedert 1 juli 1998 op grond van het BBSH bedoelde bevoegdheid niet meer heeft. 
      
      Vernietigt het bestreden besluit.
      
      
      De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
      
      mrs. J. Riphagen, M.J.L. Lamers-Wilbers, S.S. van Nijen

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
      	Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    Reg.nr.: DIVERS 00/2183-LAME
    
    
    Uitspraak
    
    in het geding tussen
    
    
      Stichting Woonplus Schiedam, gevestigd te Schiedam, eiseres,
      gemachtigde mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam,
    
    
    en
    
    de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,  verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 2 mei 2000 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een aanwijzing gegeven inhoudende dat de door eiseres voorgenomen overname van X Makelaardij BV achterwege moet worden gelaten.
    
    Daartegen werd namens eiseres bij brief van 7 juni 2000 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 8 september 2000 (kenmerk; IZH 2000109937) heeft verweerder het aanwijzingskarakter aan haar besluit van 2 mei 2000 ontnomen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze beslissing (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 19 oktober 2000 (ingekomen bij de rechtbank op 20 oktober 2000) beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 14 februari 2001 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2001. Aanwezig waren eiseres en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Molenaar-Mandersloot en mr. H.D.A. Duivelaar.
    
     
    2. Overwegingen
    
    2.1 Feiten en procesverloop
    
    Eiseres heeft bij brief van 27 december 1999 aan de Inspectie van de volksgezondheid bericht dat zij voornemens is tot aankoop van X makelaardij  BV door middel van de aankoop van de aandelen van deze BV. Deze aankoop zou moeten lopen via Noordvest Vastgoed BV, van welke BV eiseres alle aandelen bezit. Eiseres heeft verzocht om goedkeuring van deze transactie.
    
    In antwoord daarop heeft verweerder bij brief verzonden 6 januari 1999, bij monde van de Inspecteur Volkshuisvesting Zuid-holland, verzocht om aanvullende gegevens ingevolge artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 
    
    Bij brief van 26 januari 2000 heeft verweerder, de ontvangst van de aanvullende gegevens bevestigd en onder verwijzing naar de ministeriële circulaire van 3 november 1999 MG 99-23 (hierna: circulaire MG 99-23) aangegeven dat uiterlijk binnen 13 weken na 13 januari 2000 een beslissing wordt afgegeven. 
    
    Desverzocht heeft de gemeente Schiedam bij brief van 25 februari 2000 bericht geen risico's te zien voor het belang van de gemeentelijke volkshuisvesting indien de overname, zoals door eiseres voorgestaan, door het Rijk zou worden geaccepteerd.
    
    Bij schrijven van 14 maart 2000 heeft het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) met betrekking tot de financiële aspecten van de voorgenomen overname advies uitgebracht. 
    
    Verweerder heeft eiseres bij het primaire besluit bericht de voorgestane overname niet in het belang van de volkshuisvesting te achten, zulks onder verwijzing naar artikel 70 Woningwet (hierna: Ww) en artikelen 11 en 12 Besluit beheer sociale huursector (hierna: BBSH)  alsmede de circulaire MG 99-23. Voorts heeft verweerder op grond van artikel 41 lid 1 BBSH eiseres een aanwijzing gegeven de voorgenomen overname achterwege te laten. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de primaire beslissing herzien in dier voege dat verweerder de  ingevolge artikel 41 BBSH gegeven aanwijzing heeft ingetrokken, doch het daarin vervatte rechtsoordeel, dat het voornemen tot overname van de makelaardij door eiseres achterwege moet worden gelaten, gehandhaafd. 
    
     
    
      2.2 Standpunten van partijen
      In beroep heeft eiseres  - zakelijk - aangevoerd:
      - de circulaire MG 99-23 en het daarop gebaseerde bestreden besluit zijn in strijd met de wet (Ww en BBSH) omdat deze geen basis biedt voor een preventieve toetsing van overnames; 
      - ook biedt de wet geen basis voor de in de circulaire opgenomen tweedeling in werkzaamheden aangeduid met kernactiviteiten enerzijds en nevenactiviteiten anderzijds;
      - voorts is het bestreden besluit in strijd met de circulaire MG 99-23 want daarin wordt, anders dan verweerder stelt, wel degelijk de mogelijkheid geboden dienstverlening buiten de eigen klantenkring te verrichten;
      - er is gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel nu verweerder in gelijke gevallen impliciet danwel expliciet zijn toestemming heeft gegeven aan gelijke verbindingen tussen woningcorporaties en makelaars;
      - ook aan de overige criteria zoals gesteld in de circulaire MG 99-23 wordt voldaan;
      - het noodzakelijkheidscriterium zoals neergelegd in artikel 11a tweede lid BBSH en verruimd in de circulaire MG 99-23, is uiterst vaag en toepassing van dit criterium kan niet ter motivering dienen van het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft - zakelijk - gesteld:
      - het feit dat voor het aangaan van verbindingen geen preventief toezicht vereist is, wil niet zeggen dat voor het uitvoeren van activiteiten nimmer om een mening of toestemming vooraf gevraagd zou mogen worden;
      - een verbinding is, mede gelet op artikel 11a BBSH,  nimmer de manier voor een toegelaten instelling om daarmee niet toegestane activiteiten te ontplooien.
    
    
    
    2.3. Juridisch kader:
    
    
      Artikel 70 Ww (zoals dit artikel gold van 1 augustus 1996 tot 3 februari 2000) luidt:
      "Verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, kunnen bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam."
    
    
    
      Artikel 2a BBSH luidt:
      "Voor de toepassing van dit besluit verbindt een toegelaten instelling zich met een andere rechtspersoon of vennootschap, indien:
      a) die andere rechtspersoon of vennootschap een dochtermaatschappij als bedoeld in artikel 24a van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek van haar wordt;
      b) zij in die andere rechtspersoon deelneemt in de zin van artikel 24c van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek;
      c) zij anderszins financiële of bestuurlijke banden met een bestaande andere rechtspersoon of vennootschap aangaat, stemrechten in de algemene vergadering van een bestaande andere rechtspersoon verwerft of een andere rechtspersoon of vennootschap opricht of doet oprichten, op zodanig wijze dat daardoor een duurzame band met die rechtspersoon of vennootschap ontstaat." 
    
    
    
      Artikel 11 BBSH luidt:
      "1. De toegelaten instelling is uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting. Zij neemt bij haar werkzaamheden het bepaalde in de paragrafen 2 tot en met 6 in acht.
      2. Het gebied van de volkshuisvesting omvat, behoudens artikel 12a, tweede lid, uitsluitend:
      a. het bouwen, verwerven, bezwaren en slopen van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden;
      b. het in stand  houden van en het treffen van voorzieningen aan haar woongelegenheden en onroerende aanhorigheden, en aan woongelegenheden en onroerende aanhorigheden van derden;
      c. het in stand houden en verbeteren van de direct aan de woongelegenheden en aanhorigheden, bedoeld in onderdeel b, grenzende omgeving;
      d. het beheren, toewijzen en verhuren van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden;
      e. het vervreemden van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden;
      f.  het aan bewoners van bij de toegelaten instelling in beheer zijnde woongelegenheden verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met de bewoning, alsmede het, aan personen die te kennen geven een zodanige woongelegenheid te willen betrekken, verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met het huisvesten van die personen, en
      g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd in de onderdelen a tot en met f."
    
    
    
      Artikel 11a BBSH luidt:
      "1. De werkzaamheden van de toegelaten instelling dragen bij aan de uitvoering van de artikelen 12 tot en met 22 overeenkomstig dit besluit.
      2. De toegelaten instelling verbindt zich slechts met een andere rechtspersoon of vennootschap, indien dit noodzakelijk is om te voldoen aan het eerste lid."
    
    
    
      Artikel 11d BBSH luidt:
      "1. De toegelaten instelling meldt aan Onze Minister haar voornemens tot het vervreemden van onroerende zaken aan en het op onroerende zaken vestigen van een recht van erfpacht, van opstal of van vruchtgebruik ten behoeve van:
      a. natuurlijke personen en
      b. rechtspersonen of vennootschappen die geen toegelaten instelling zijn.
      2. Een melding als bedoeld in het eerste lid geschiedt bij een afzonderlijke schriftelijke mededeling, welke de gegevens bevat die door Onze Minister noodzakelijk worden  geacht om het betrokken voornemen te kunnen beoordelen.
      3. Bij ministeriële regeling kunnen beperkingen op de in het eerste lid bedoelde meldingsplicht worden aangebracht, indien naar het oordeel van Onze Minister voldoende vast is komen te staan dat de daardoor niet meer te melden voornemens zullen passen in het volkshuisvestingsbeleid en dat voldoende invloed van de gemeente op die voornemens zal zijn gewaarborgd."
    
     
    
    2.4. Beoordeling
     
    De rechtbank dient eerst de vraag te beantwoorden of de mededeling van verweerder van eiseres, waaraan het aanwijzingskarakter is ontnomen, een besluit is ingevolge artikel 1:3 Awb. 
    
    Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder met de hiervoor bedoelde mededeling  heeft beoogd dat de voorgenomen overname van X Makelaardij BV met  toepassing van de in de circulaire MG 99-23 aangegeven regels achterwege zou worden gelaten. De mededeling dient gelet hierop aangemerkt te worden als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.  
    
    Voorts overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    Uit de wetsgeschiedenis van het BBSH blijkt dat er tot 1 juli 1998 in de artikelen 34-38 een regeling was opgenomen betreffende zogenaamde "besluiten van aanmerkelijk belang".  In deze artikelen was het toezicht geregeld met betrekking tot te ontplooien activiteiten. Voor het uitvoeren van deze besluiten was vooraf toestemming vereist van het college van burgemeester en wethouders. Daaronder viel ook expliciet het aangaan van een verbinding zoals door eiseres wordt voorgestaan. Bij de wijziging van het BBSH zijn deze artikelen ingaande 1 juli 1998 komen te vervallen. Met het vervallen van deze artikelen is ook het preventief toezicht op het aangaan van verbindingen met rechtspersonen door een toegelaten instelling afgeschaft.
    
    
      In artikel 11 BBSH en volgende is geregeld welke activiteiten een toegelaten instelling mag ontplooien. Uit het sedert 18 mei 1998 in werking getreden artikel 11d BBSH volgt dat voor de daar (limitatief) omschreven activiteiten een meldingsplicht aan verweerder voor de toegelaten instellingen is opgenomen. 
      Ten aanzien van het aangaan van verbindingen met andere rechtspersonen is na de wijziging van het BBSH  geen meldingsplicht opgenomen.
    
    
    De inleiding van de circulaire MG 99-23 geeft aan dat daarin beleid wordt geformuleerd betreffende de toepassing van het toezicht op toegelaten instellingen in de interim-fase, voordat er een politieke discussie heeft plaatsgevonden ( is afgerond) naar aanleiding van de Nota wonen in de 21e eeuw. Doel van deze circulaire is om het speelveld voor toegelaten instellingen ten aanzien van het ontplooien van activiteiten enerzijds te verruimen ten opzichte van de bepalingen van het BBSH, en anderzijds te binden aan een preventief toezicht.
    
    Voorzover verweerder met haar besluit heeft bedoeld op basis van de circulaire MG 99-23 een preventief toezicht uit te oefenen ten aanzien van het aangaan van verbindingen door toegelaten instellingen met andere rechtspersonen, acht de rechtbank daarvoor geen (voldoende) grondslag aanwezig. De rechtbank merkt daartoe op de eerste plaats op dat dit niet uit de tekst van de circulaire volgt. Immers onder punt 5 van de circulaire is aangegeven dat uit het gewijzigde BBSH volgt dat de toegelaten instelling zelf beslist of zij het noodzakelijk acht een verbinding aan te gaan, dat dergelijke beslissingen in het BBSH niet onderworpen zijn aan preventief toezicht en dat de keuze daartoe slechts in het Jaarverslag dient te worden gemotiveerd. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat, zo preventief toezicht in de gegeven situatie wel uit de tekst zou blijken, dit in strijd is met de wet. Zoals hiervoor is overwogen heeft verweerder sedert 1 juli 1998 op grond van het BBSH niet meer de bevoegdheid tot het uitoefenen van preventief toezicht ten aanzien van het aangaan van verbindingen. Een bevoegdheid die verweerder volgens de wet niet toekomt kan niet worden ontleend aan door verweerder zelf vastgestelde beleidsregels. 
    
    De rechtbank komt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dan ook tot de conclusie dat het bestreden besluit een juiste grondslag ontbeert en voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep van eiseres dient gegrond te worden verklaard. 
     
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op f 1.420,00 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van f 450,00 vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van f 1.420,00 en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Riphagen  als voorzitter en mrs. M.J.L. Lamers-Wilbers en S.S. van Nijen, als leden.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr.M. Schoneveld als griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2001. 
    
    
    
    De griffier: 		De voorzitter:
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiseres wordt begrepen -en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.