ECLI:NL:RBBRE:2012:BY3778, Rechtbank Breda, 12-11-2012, AWB- 12_2167
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2012-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Nieuw primair besluit of beslissing op bezwaar.

RECHTBANK BREDA
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 12/2167 WOB B A 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2012 in de zaak tussen
    
    
      (naam persoon), te (woonplaats), eiseres, 
      gemachtigde: (naam persoon),
    
    
    en
    
    
      de Korpsbeheerder van de regiopolitie Midden en West Brabant, verweerder,
      gemachtigde: (naam persoon).
    
    	
    
    Procesverloop 
    
    Eiseres heeft op 14 mei 2012 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar inzake haar verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Naar aanleiding van de brief van verweerder van 5 juli 2012 met het bericht dat haar bezwaar niet-ontvankelijk is, heeft eiseres zich bij brief van 13 juli 2012 op het standpunt gesteld dat er hangende het beroep een beslissing op bezwaar is gegeven en dat haar beroep zich mede richt tegen deze beslissing.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2012. Eiseres is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    Overwegingen 
    
    
      1. Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit 
      van de volgende feiten en omstandigheden.
      Eiseres heeft bij brief van 6 oktober 2011 op grond van de Wob verzocht om toezending van documenten met betrekking tot een door haar nader aangeduide Mulderbeschikking. Bij brief van 21 oktober 2011 heeft verweerder eiseres bericht dat de betreffende Mulderbeschikking definitief is geseponeerd en dat hij ervan uitgaat dat eiseres voor wat betreft haar verzoek voldoende heeft aan deze mededeling. De gevraagde documenten heeft verweerder niet aan eiseres toegezonden.
    
    
    Tegen de brief van 21 oktober 2011 heeft eiseres bij brief van 26 oktober 2011 bezwaar gemaakt. Aan haar bezwaar heeft eiseres ten grondslag gelegd dat verweerder ten onrechte niet de gevraagde documenten heeft verstrekt. Eiseres heeft tevens verzocht om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten.
    
    
      Op 2 februari 2012 heeft verweerder van eiseres een ingebrekestelling wegens het uitblijven van een beslissing op bezwaar ontvangen. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 
      17 februari 2012 alsnog de gevraagde documenten (voor zover hij daarover beschikte) aan eiseres verstrekt. Hierin heeft verweerder vermeld dat dit het primaire besluit is en dat hij er ten onrechte van was uitgegaan dat de brief van 21oktober 2011 een primair besluit inhield, maar dat er feitelijk nog niet (in primo) op het verzoek was beslist.
      Naar aanleiding van dit besluit is door (een medewerker van) de gemachtigde van eiseres op 27 februari 2012 aan verweerder een e-mailbericht gezonden met de mededeling dat de brief van 21 oktober 2011 wel een primair besluit is en dat verweerder nu weliswaar bij een nieuw primair besluit is tegemoetgekomen aan het bezwaarschrift, maar dat er nog geen beslissing op het bezwaar is genomen.
    
    
    Daarna heeft eiseres verweerder bij brief van 17 april 2012 verzocht om een dwangsombeschikking wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar af te geven. Hierop heeft verweerder bij beschikking van 23 april 2012 de verschuldigdheid van € 40,- (twee dagen à € 20,-) aan verbeurde dwangsommen vastgesteld. In deze beschikking heeft verweerder het besluit van 17 februari 2012 aangemerkt als een beslissing op bezwaar.
    
    
      Tegen voornoemde dwangsombeschikking heeft eiseres bij brief van 14 mei 2012 bezwaar gemaakt, waarbij eiseres haar standpunt heeft herhaald dat het besluit van 17 februari 2012 een nieuw primair besluit is. Omdat naar haar mening nog steeds geen beslissing op het eerste bezwaar is genomen, heeft verweerder het maximale bedrag van € 1.260,- aan dwangsommen verbeurd, in plaats van het vastgestelde bedrag van € 40,-.
      Hiernaast heeft eiseres bij brief van eveneens 14 mei 2012 beroep ingesteld tegen het uitblijven van de beslissing op het eerste bezwaar, alsmede tegen de dwangsombeschikking van 23 april 2012.
    
    
    Nadat verweerder eiseres alsnog op haar eerste bezwaar heeft gehoord, heeft verweerder haar per brief van 5 juli 2012, verzonden op 10 juli 2012, medegedeeld dat dit bezwaar niet-ontvankelijk is, omdat de brief van 21 oktober 2011 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is, maar slechts een informatieve mededeling, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Gelet daarop heeft verweerder het verzoek om vergoeding van proceskosten voor dit bezwaar afgewezen.
    
    Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 6 juli 2012, eveneens verzonden op 10 juli 2012, de dwangsombeschikking van 23 april 2012 herroepen en alsnog beslist dat € 1.260,- aan dwangsommen verschuldigd is, met daarbij een vergoeding voor de proceskosten van dit bezwaar.
    
    Per brief van 13 juli 2012 heeft eiseres kenbaar gemaakt, dat haar beroep zich mede richt tegen het besluit van 5 juli 2012, nu dit is gegeven hangende het beroep gericht tegen het uitblijven van dit besluit.
    
    2. Voor de rechtbank is onduidelijk of eiseres met laatstgenoemde mededeling, naast het richten van beroep tegen het besluit van 5 juli 2012, tevens heeft beoogd het beroep te richten tegen het besluit van 6 juli 2012. Aangezien verweerder bij laatstgenoemd besluit alsnog de verschuldigdheid van het maximum aan dwangsommen heeft vastgesteld, zodat verweerder in zoverre geheel is tegemoetgekomen aan het bezwaar van eiseres op dit punt, gaat de rechtbank ervan uit dat het beroep zich niet richt tegen de besluitvorming ten aanzien van de dwangsommen.
    
    
      3. Eiseres heeft, samengevat, in beroep aangevoerd dat verweerder de brief van 
      21 oktober 2011 ten onrechte niet heeft aangemerkt als besluit in de zin van de Awb. Daarom heeft verweerder haar bezwaarschrift tegen deze brief bij het besluit van 5 juli 2012 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard en haar een proceskostenvergoeding voor dit bezwaar onthouden.
    
    
    4. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, moet onder besluit worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    In artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 van de Awb of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep. 
    
    In artikel 6:7 van de Awb is bepaald dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 3:41 van de Awb, vangt de beroepstermijn aan op de dag na die waarop het besluit is verzonden dan wel is uitgereikt.
    
    In artikel 6:9, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. 
    
    In artikel 6:11 van de Awb is ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift bepaald dat niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. 
    
    5. Voordat de rechtbank kan toekomen aan de inhoudelijke beoordeling van het beroep, dient eerst ambtshalve de ontvankelijkheid van het beroep te worden beoordeeld.
    
    5.1 De eerste vraag die in dit verband moet worden beantwoord, is of de brief van verweerder van 21 oktober 2011 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb waartegen eiseres bezwaar heeft kunnen maken, zoals zij heeft aangevoerd, of slechts als een informatieve mededeling waartegen geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, zoals verweerder heeft betoogd.
    
    De rechtbank stelt vast dat de brief van 21 oktober 2011 inhoudt dat verweerder ervan uitgaat dat hij met de enkele mededeling dat de Mulder-zaak tegen eiseres is geseponeerd, niet langer gehouden is de opgevraagde documenten die op deze zaak betrekking hebben, aan haar te verstrekken. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze mededeling niet anders worden uitgelegd dan dat verweerder hiermee beoogd heeft de documenten niet te verstrekken. Zoals eveneens is geoordeeld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) in de door eiseres overgelegde uitspraak van 24 september 2010 (zaaknummer 201003820/1/H3), moet een naar aanleiding van een Wob-verzoek gedane mededeling van een bestuursorgaan die ertoe strekt dat de gevraagde documenten niet openbaar worden gemaakt, worden aangemerkt als een besluit tot weigering die documenten openbaar te maken, tegen welk besluit rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Eiseres heeft dan ook bij brief van 26 oktober 2011 tijdig tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    5.2 Vervolgens moet worden beoordeeld wat de status is van de brief van verweerder van 17 februari 2012. Naar de mening van eiseres is deze brief een nieuw primair besluit in de zin van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat - indien de brief van 21 oktober 2011 moet worden aangemerkt als een besluit - het besluit van 17 februari 2012 moet worden gekwalificeerd als een beslissing op bezwaar. 
    
    Vooropgesteld moet worden dat het systeem van de Awb in beginsel toelaat dat het bestuursorgaan een primair besluit wijzigt met ofwel een nieuw primair besluit in de zin van 6:18 van de Awb, ofwel met een beslissing op bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb. Het bestuursorgaan heeft hierin een keuzemogelijkheid, ook indien de wijziging voortvloeit uit het ingediende bezwaarschrift. 
    
    Bij de beoordeling of sprake is van een beslissing op bezwaar of van een nieuw primair besluit, geldt volgens vaste jurisprudentie van de AbRS als uitgangspunt dat het - vanuit proceseconomische redenen - om een beslissing op bezwaar gaat, tenzij uit de strekking of de presentatie van het besluit of uit de door verweerder gevolgde gedragslijn na binnenkomst van het bezwaar het tegendeel moet worden aangenomen. Dit blijkt uit de uitspraken van 29 november 2006, LJN: AZ3215 en van 1 december 2004, LJN: AR6741. 
    
    De rechtbank constateert dat uit de tekst van het besluit van 17 februari 2012 volgt dat bij de beslissing om de opgevraagde documenten te verstrekken, de brief van eiseres van 26 oktober 2011 - zijnde het bezwaarschrift - is betrokken. Gelet hierop en nu noch uit de strekking of de presentatie van het besluit, noch uit de gedragslijn van verweerder kan worden opgemaakt dat dit besluit uitdrukkelijk is bedoeld als een nieuw primair besluit, moet het besluit van 17 februari 2012 worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar.
    
    5.3 Aangezien de beslissing op bezwaar is gedateerd en verzonden op 17 februari 2012, eindigde de beroepstermijn op 30 maart 2012. De rechtbank stelt vast dat het beroepschrift bij de rechtbank op 14 mei 2012 is ingekomen. Weliswaar was het inleidende beroepschrift van eiseres gericht tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar, maar nu daarvan geen sprake is - zoals blijkt uit het hiervoor overwogene - moet haar beroep worden aangemerkt als gericht tegen laatstgenoemd besluit. Dit betekent dat eiseres haar beroep buiten de op grond van de artikelen 6:7, 6:8, eerste lid, en 6:9 van de Awb geldende termijn van zes weken na de bekendmaking ervan bij de rechtbank heeft ingediend. De beroepstermijn is van openbare orde, dat wil zeggen dat het een fatale termijn is, waarvan niet kan worden afgeweken, tenzij de termijnoverschrijding verschoonbaar is in verband met zeer bijzondere omstandigheden.
    
    
      Vastgesteld moet worden dat het besluit van 17 februari 2012 een onjuiste rechtsmiddelenvoorlichting bevat, omdat daarin is vermeld dat tegen het besluit binnen zes weken bezwaar kan worden gemaakt, in plaats van dat binnen zes weken beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld.
      Naar vaste jurisprudentie van de AbRS kan de termijnoverschrijding die veroorzaakt is door een onjuiste rechtsmiddelenvoorlichting op grond van 6:11 van de Awb verschoonbaar worden geacht, omdat op die onjuiste rechtsmiddelenvoorlichting uit een oogpunt van rechtszekerheid mag worden vertrouwd. Dit blijkt onder meer uit de uitspraken van 5 september 2012, LJN: BX6500 en 17 maart 1998, LJN: ZF3235.
    
    
    In het onderhavige geval moet evenwel worden geconstateerd dat eiseres in het geheel geen bezwaar heeft gemaakt en dus geen gevolg heeft gegeven aan de - achteraf onjuiste - rechtsmiddelenvoorlichting van het besluit. Het e-mailbericht van 27 februari 2012 dat door de gemachtigde van eiseres aan verweerder is gezonden, kan - nog afgezien van het ontbreken van het schriftelijkheidsvereiste - naar inhoud en strekking niet als bezwaarschrift worden aangemerkt. Daarom kan niet worden geoordeeld dat de termijnoverschrijding door de onjuiste rechtsmiddelenvoorlichting is veroorzaakt. Bovendien werd eiseres bijgestaan door een professionele gemachtigde van wie verwacht mag worden dat hij zo nodig tijdig rechtsmiddelen aanwendt. Nu dit niet is gebeurd, wordt de overschrijding van de beroepstermijn niet verschoonbaar geacht. 
    
    Aangezien ook overigens geen omstandigheden zijn gesteld of gebleken op grond waarvan de termijnoverschrijding eiseres niet kan worden tegengeworpen, wordt het beroep van eiseres voor zover gericht tegen de beslissing op bezwaar van 17 februari 2012 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    5.4 Het beroep voor zover het gericht is tegen het besluit van 5 juli 2012, wordt eveneens niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit moet worden aangemerkt als een zuivere herhaling van de beslissing op bezwaar van 17 februari 2012, omdat verweerder wederom een vergoeding voor de proceskosten in bezwaar heeft afgewezen. Dit betekent dat het besluit geen nieuwe rechtsgevolgen teweegbrengt, zodat het geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen een herhaald besluit kan geen beroep worden ingesteld.
    
    6. Nu de rechtbank op grond van het vorenstaande tot het oordeel is gekomen dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Gegeven dit oordeel is er geen aanleiding voor vergoeding van proceskosten. 
    
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, in aanwezigheid van 
      L.G.M. van der Maden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      12 november 2012.
    
    
    
    
    
    
    L.G.M. van der Maden, griffier	mr. Th. Peters, rechter
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.