ECLI:NL:RVS:2003:AI1453, Raad van State, 27-08-2003, 200206304/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2002 heeft de gemeenteraad van Eemnes, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 19 februari 2002, het bestemmingsplan “Heidehoek 2000” vastgesteld.

200206304/1.
      Datum uitspraak: 27 augustus 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [aten sub 1],
      2.    [appellanten sub 2], allen wonend te Eemnes,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2002 heeft de gemeenteraad van Eemnes, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 19 februari 2002, het bestemmingsplan “Heidehoek 2000” vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 oktober 2002, nummer 2002reg002328i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 26 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op 27 november 2002, en appellanten sub 2 bij brief van 4 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2002, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 20 december 2002. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 31 december 2002.
    
    Bij brief van 18 februari 2003 heeft verweerder een nader stuk ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 april 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2003, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. O.V. Wilkens, gemachtigde, appellanten sub 2, in persoon en bijgestaan door mr. E. Huikeshoven, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. G.J. Jaspers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn als partij gehoord de gemeenteraad van Eemnes, vertegenwoordigd door drs. R. van Veen, ambtenaar van de gemeente, en H.N. van Tienen, D. van Tienen-Yohai en I. van Tienen, bijgestaan door mr. G.J.A.M. Bogaers, advocaat te Laren.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen – te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Het plan voorziet in een actualisering van het bestemmingsplan “Heidehoek”. Het plan is overwegend conserverend van aard. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan grotendeels goedgekeurd.
    
    Beroep [appellant sub 1]
    
    2.3.    Appellant betoogt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming “Woondoeleinden” betreffende het perceel [locatie sub 1]. Appellant voert daartoe in hoofdzaak aan dat het besluit van verweerder in strijd is met de in het streekplan opgenomen essentiële beleidsuitspraak, dat het landelijk gebied zoveel mogelijk gevrijwaard dient te blijven van functies die daar niet thuishoren. Appellant stelt verder dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die een uitzondering op dit streekplanbeleid rechtvaardigen.
    
    2.3.1.    Het perceel is ingevolge het voorliggend bestemmingsplan bestemd voor “Woondoeleinden”.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor woondoeleinden (EV en EO) aangewezen gronden bestemd voor eengezinshuizen, met daarbij behorende bijgebouwen, aanbouwen, andere bouwwerken, met uitzondering van overkappingen behoudens een vergunningvrije carport, alsmede voor tuinen en erven.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid, onder b, van de planvoorschriften, geldt voor de te bouwen eengezinshuizen dat waar op de plankaart de aanduiding “EV” is aangegeven uitsluitend ter plaatse van de aanduiding één woning mag worden gebouwd en waar op de plankaart “EO” is aangegeven uitsluitend ter plaatse van de aanduiding twee aaneengebouwde woningen mogen worden gebouwd.
    
        Op de plankaart is ter plaatse van het perceel [locatie sub 1] geen aanduiding aangegeven, zodat een woning daar niet is toegestaan.
    
    2.3.2.    Verweerder heeft, naar aanleiding van bedenkingen van de eigenaar van het betrokken perceel en de bewoner van het pand, het bestreden plandeel in strijd geacht met de rechtszekerheid. Hij heeft daartoe overwogen dat sprake is van een bestaande situatie en dat niet wordt verwacht dat bewoning van het pand binnen de planperiode wordt beëindigd, zodat het bestaande gebruik als zodanig dient te worden bestemd. Dit betekent volgens verweerder dat aan het perceel de bestemming “Woondoeleinden” met de aanduiding “EV” moet worden toegekend.
    
    2.3.3.    In het Streekplan Provincie Utrecht van 1 juli 1994 (hierna: het streekplan) wordt vermeld dat de vier hoofdbeleidslijnen in hoofdstuk 2 als essentieel zijn aan te merken. Zij vormen de basis voor het in de hoofdstukken 3 en 4 neergelegde beleid met betrekking tot stedelijk en landelijk gebied. Zij kunnen daarom alleen worden gewijzigd door een herziening van het streekplan. Bij de beoordeling en toetsing van (ruimtelijke) plannen kan niet van de beginselen uit deze hoofdbeleidslijnen worden afgeweken. Voor het onderhavige geschil is hoofdbeleidslijn 2 van belang. Deze luidt: “Overwegingen op het vlak van het functioneren van stedelijke gebieden, behoud/ontwikkeling van “groene” structuren, schaalvergroting, mobiliteit en activiteitenpatronen leiden tot de keuze voor concentratie van verstedelijking in de stadsgewesten en restrictief beleid daarbuiten”. Blijkens het streekplan betreft deze hoofdbeleidslijn “de generieke inzet van de provincie op basis van hoofdlijnen van beleid en regionale waarden en laat de uitwerking van dit beleid ruimte voor een nadere afweging op lokaal niveau”.     Gelet hierop kan niet met vrucht worden gesteld dat de door verweerder voorgestane bestemming in strijd is met een essentieel onderdeel van het streekplan. Het betoog van appellant treft in zoverre geen doel.
    
    2.3.4.    In hoofdstuk 4 van het streekplan, dat is gewijd aan het landelijk gebied, wordt vermeld dat in het kader van het goedkeuringsbeleid ten aanzien van bestemmingsplannen voor het landelijk gebied het provinciaal bestuur er op zal toezien dat in beginsel geen ruimte wordt geboden aan gebruiksvormen die niet functioneel aan het buitengebied zijn gebonden. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
    
        Het pand [locatie sub 1] is gelegen in een gebied waarop blijkens de tekst en de kaart van het streekplan het daarin vervatte beleid voor het landelijk gebied van toepassing is. Het wijzigen van de bestemming van een pand ten behoeve van het gebruik als burgerwoning is in beginsel in strijd met dit beleid.
    
        Het pand is in het voorgaande bestemmingsplan “Heidehoek” aangemerkt als bijgebouw behorend bij de woning [locatie sub 1] en derhalve niet als zelfstandige woning. Ook in daaraan voorafgaande bestemmingsplannen was het pand niet als zelfstandige woning bestemd. De door verweerder voorgestane bestemming is derhalve niet in overeenstemming met het uitgangspunt van het provinciaal ruimtelijk beleid dat geen ruimte wordt geboden aan gebruiksvormen die functioneel niet aan het buitengebied gebonden zijn. De door verweerder in aanmerking genomen omstandigheid dat het pand feitelijk als zelfstandige woning wordt bewoond en dat beëindiging van dit gebruik niet te verwachten valt, schiet naar het oordeel van de Afdeling gelet op het hiervoor overwogene tekort als motivering voor de afwijking van dit uitgangspunt. De door verweerder aangehaalde jurisprudentie heeft geen betrekking op een geval als hier aan de orde. Aan het voorgaande kan evenmin afdoen dat verweerder in een nader stuk van 18 februari 2003 stelt dat hij bij zijn afweging ook heeft betrokken de omstandigheid dat het betrokken pand onderdeel uitmaakt van een cluster van woonbebouwing in het landelijk gebied, nu daarvoor in het bestreden besluit geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden. Voorts ontbreekt een planologische beoordeling van het bestreden plandeel.
    
        Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.
    
        Overigens merkt de Afdeling op dat het plan in strijd is met de rechtszekerheid voorzover het niet voorziet in handhaving van het bestaande pand als bijgebouw, voorzover dit gebouw legaal totstand is gekomen. De rechtszekerheid eist in zo’n geval dat, indien sloop niet te voorzien is, een op de specifieke situatie toegesneden bestemmingsregeling wordt opgesteld.
    
    2.3.5.    Het beroep van [appellant sub 1] is mitsdien gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel met de bestemming “Woondoeleinden” betreffende het perceel [locatie sub 1].
    
    Beroep [appellanten sub 2]
    
    2.4.    Appellanten betogen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de bestemming “Woondoeleinden” met de nadere aanduiding “EO (maximaal twee woningen)” betreffende hun perceel aan de [locatie sub 2]. Zij wensen een agrarische bestemming teneinde de voormalige agrarische bedrijfsgebouwen die op hun perceel staan voor het fokken van western-paarden te kunnen gebruiken. Er zullen ten hoogste ongeveer 12 paarden aanwezig zijn. Appellanten voeren aan dat het perceel in het vorige bestemmingsplan al was bestemd voor agrarische doeleinden en dat hun rechtsvoorgangers het perceel ook jarenlang daartoe hebben gebruikt.
    
    2.4.1.    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat het perceel niet voor agrarische bedrijfsmatige doeleinden wordt gebruikt maar voor woondoeleinden. Daarbij heeft de gemeenteraad in aanmerking genomen dat op grond van de voorschriften van het voorliggend plan vrijstelling kan worden verleend voor het gebruik van de voormalige agrarische bedrijfsgebouwen als paardenpension voor maximaal vijf paarden. Het houden van meer dan vijf paarden wordt aangemerkt als een bedrijfsmatige activiteit zodat daarvoor een milieuvergunning is vereist op grond van de Wet milieubeheer. Deze vergunning kan in dit geval niet worden verleend omdat op minder dan 50 meter een woning van een derde is gelegen.
    
    2.4.2.    Verweerder heeft geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij onderschrijft het standpunt van de gemeenteraad. Daarbij heeft hij overwogen dat een paardenpension en het stallen van paarden niet als agrarische activiteit kunnen worden aangemerkt zodat er geen sprake is van voortzetting van bestaande agrarische activiteiten. Voorts heeft hij overwogen dat er geen sprake is van een agrarische bedrijfsmatige activiteit gelet op het aantal paarden dat op het perceel wordt gehouden. De aan het perceel van appellanten toegekende bestemming acht hij dan ook juist. Verweerder heeft daarbij evenwel overwogen dat hij ter plaatse ruimtelijk gezien een bedrijfsmatige paardenhouderij aanvaardbaar acht, maar dat de gemeenteraad terecht heeft gesteld dat de aanwezigheid van een burgerwoning in het hoofdgebouw van de boerderij aan de afgifte van een milieuvergunning in de weg staat, nu de afstand tussen de beoogde paardenhouderij en deze woning ongeveer 15 meter bedraagt en deze afstand, er nog van afgezien dat de paardenboxen in het hoofdgebouw nagenoeg direct tegen de woning liggen, een substantiële afwijking inhoudt van de minimum afstand van 50 meter die wordt genoemd in de Richtlijn Veehouderij en Stankhinder 1996.
    
    2.4.3.    Het perceel is in het buitengebied gelegen. Op dit perceel staat een voormalige boerderij. In 1970 is deze boerderij gesplitst in twee woningen, [locatie sub 2], de woning van appellanten, en […], een burgerwoning. Op het perceel van appellanten staan nog de oorspronkelijke agrarische bedrijfsgebouwen, te weten een aangebouwde stal voor vier paarden en een vrijstaande stal voor negen paarden. Tot ongeveer 1974 was op het perceel een melkveehouderijbedrijf gevestigd. Na beëindiging van dit bedrijf is de vrijstaande stal gebruikt voor paardenpension en als stalling voor paarden. Appellanten hebben het perceel in 1999 gekocht. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werden op het perceel zes paarden gehouden, een fokhengst, twee fokmerries en drie veulens. Blijkens het verhandelde ter zitting houden appellanten deze paarden voor privé-gebruik.
    
    2.4.4.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen milieuvergunning verleend zal kunnen worden voor de activiteiten die appellanten op het betrokken perceel wensen te ontplooien. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder de ten minste aan te houden afstand als vermeld in de Richtlijn Veehouderij en Stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) naar analogie als uitgangspunt kunnen nemen en aan de feitelijke afstand van 15 meter en de omstandigheid dat het een oprichtingssituatie betreft voor een inrichting met circa 12 paarden doorslaggevend gewicht kunnen toekennen. Voorts heeft verweerder de woning [locatie sub 2] op goede gronden niet als een bestaande bedrijfswoning aangemerkt. Het betoog van appellanten, onder verwijzing naar paragraaf 2.2, onder 6, van de Richtlijn, dat deze woning niet als een stankgevoelig object kan worden aangemerkt treft geen doel, nu de veehouderij die ten tijde van de woningsplitsing werd gedreven, beëindigd is en het aannemelijk is dat sedertdien tot aan het tijdstip van het nemen van het bestreden besluit niet voortdurend bedrijfsmatig dieren zijn gehouden. Ten slotte ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de door appellanten genoemde gevallen waarin wel een vergunning op grond van de Wet milieubeheer is verleend, overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    2.4.5.    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het planonderdeel. Het beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.5.    Ten aanzien van [appellant sub 2] dient verweerder op de navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 8 oktober 2002, nummer 2002reg002328i, voorzover het betreft de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming “Woondoeleinden” betreffende het perceel [locatie sub 1];
    
    III.    verklaart het beroep van [appellanten sub 2] ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht in de door [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Utrecht te worden betaald aan appellant;
    
    V.    gelast dat de provincie Utrecht aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. De Groot
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2003
    
    210-387.