ECLI:NL:RBGRO:2007:BC4376, Rechtbank Groningen, 21-12-2007, AWB 06/1641 BELEI
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2007-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vaststelling lagere subsidie ingevolge de Subsidieregeling ESF-3 dan aangevraagd. Maximering subsidiebedrag voor indirecte kosten.Strijdigheid met de artikelen 4:82 Awb en 7: 12 Awb.

RECHTBANK GRONINGEN
      SECTOR BESTUURSRECHT
      MEERVOUDIGE KAMER
    
    
    Zaaknr.: 06/1641 BELEI G
    
    
    
    inzake het geschil tussen
    
    College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Groningen, te Groningen, eiser, gemachtigde: mr. R. Snel, advocaat. 
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
      gemachtigde: mr. K.Louwes, directeur agentschap SZW.
    
    
    
    
    1. Onderwerp van geschil
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 27 oktober 2006. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 4 april 2006 ongegrond verklaard.
      2. Zitting
    
    
    
      Het geschil is behandeld op de zitting van 3 december 2007.  Namens eiser zijn daar verschenen mr. D. Rietberg en mr. R. Snel, advocaten, mw. M. Hagenis en de heer L. Sparreboom. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. G. van Zon en mw. I.M.C. Koot.  
      3. Beoordeling van het geschil
    
    
    3.1. Feiten en standpunten van de partijen
    
    Op 6 juni 2005 heeft eiser een ESF-3 subsidieaanvraag voor het project "GGz Groningen: Continue zorg voor kwaliteit medewerkers" ingediend. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft op 21 juli 2005 een eerste beoordelingsbezoek plaatsgevonden. Bij brief van 9 augustus 2005 is een verslag van dat beoordelingsbezoek aan eiser toegezonden.
    
    Naar aanleiding hiervan heeft eiser op 12 september 2005 een herziene aanvraag ingediend.
    
    Bij brief van 8 februari 2006 heeft het Agentschap SZW eiser op de hoogte gesteld van het voornemen tot korten op het project. Bij brief van 21 februari 2006 heeft eiser daarop gereageerd.
    
    Op 31 maart 2006 heeft verweerder een beschikking tot subsidieverlening gegeven. De beschikking is op 4 april 2006 aan eiser verzonden. Het maximale subsidiebedrag wordt €  336.596,- lager vastgesteld dan was aangevraagd.
    
    Eiser heeft hiertegen bij brief van 15 mei 2006 bezwaar gemaakt. Deze bezwaren zijn namens eiser op een hoorzitting van 21 september 2006 nader toegelicht.
    
    Verweerder heeft bij thans bestreden besluit het bezwaar gegrond verklaard. 
    
    Eiser voert in beroep aan dat het verweerder niet vrij staat om een maximum aan de subsidiëring van de indirecte kosten te verbinden. Op grond van artikel 7, tweede lid, Subsidieregeling ESF-3 dient te worden uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings-, en beheerskosten van het project. Bepaalde kostenposten kunnen buiten beschouwing worden gelaten dan wel lager worden vastgesteld voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project. Door verweerder is niet duidelijk gemaakt welke indirecte kosten niet noodzakelijk worden geacht. Evenmin draagt de voorwaarde dat slechts een overheadpercentage van maximaal 10% wordt geaccepteerd, bij aan een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project, zoals dat in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling ESF-3 wordt geëist. De Handleiding projectadministratie ESF Doelstelling 3 (HPA), waarop het percentage van 10% voor de indirecte kosten is gebaseerd, is slechts een toelichting op de Europese regelgeving en ontbeert juridische status. De beperking van de indirecte kosten vindt geen grondslag in de hogere regelgeving. De kosten voor de verplichte doelbijdragen van de BBL-opleidingen mogen derhalve evenmin geweigerd worden. 
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat hem op basis van artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een ruime discretionaire bevoegdheid toekomt met betrekking tot de verplichtingen die eiser aan de subsidieontvanger kan opleggen met betrekking tot de aard en de omvang van activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. De gedragslijn ten aanzien van de toepassing van de bevoegdheid is neergelegd in de HPA, die juridisch gezien als bestendig beleid moet worden gekwalificeerd. In geval van bijzondere omstandigheden kan van deze bestendige gedragslijn worden afgeweken. Verweerder acht bijzondere omstandigheden aanwezig indien subsidiënten door onvoorziene omstandigheden, die zij niet in de hand hebben, met noodzakelijke meerkosten worden geconfronteerd. Van dergelijke omstandigheden is verweerder echter niet gebleken.
    
    3.2. Wettelijk kader
    
    
      Artikel 3 van de Subsidieregeling ESF-3 bepaalt -voor zover hier van belang- dat voor subsidie in aanmerking komen projecten met betrekking tot:
      a. (...)
      b. inzetbaarheid beroepsbevolking onderscheiden naar:
      1e. preventie instroom in arbeidsongeschiktheid en verbetering arbeidsomstandigheden, of
      2e. vergemakkelijken van de combinatie arbeid en zorg;
      c. scholing van werkenden;
      d. (...).
    
    
    Artikel 7 van de Subsidieregeling ESF-3 luidt als volgt:
    
    
      Artikel 7
      1. De beschikking tot verlening van projectsubsidie betreft de projectactiviteiten, zoals vastgelegd in de bij de subsidie-aanvraag gevoegde projectbeschrijving.
      2. In de beschikking wordt het maximumbedrag bepaald dat aan subsidie tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
      3. Aan de beschikking tot verlening van projectsubsidie kunnen nadere voorwaarden worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project.
    
    
    
      Artikel 9, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3 luidt als volgt: 
      1. Uitsluitend de kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht, komen voor subsidiëring in aanmerking. Hierbij wordt verordening (EG)1685/2000 in acht genomen.
    
    
    Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bepaalt dat onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    Ingevolge artikel 3:42, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad, dan wel op andere geschikte wijze. Het tweede lid bepaalt dat tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, de bekendmaking niet elektronisch geschiedt.
    
    
      Artikel 4:37, eerste lid, van de Awb bepaalt, voor zover hier van belang, dat het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger verplichtingen kan opleggen met betrekking tot:
      a. aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;
      b. de administratie van de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten;
      c. (...).
    
    
    Op grond van artikel 4:38, eerste lid, van de Awb, kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, de verplichtingen worden opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij subsidieverlening.
    
    Artikel 4:82 van de Awb bepaalt dat ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    
    
    Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb bepaalt, voor zover hier van belang, dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    
    3.3. Beoordeling
    
    In het onderhavige geschil staat ter beoordeling of verweerder over heeft kunnen gaan tot het tot een lager bedrag vaststellen van het subsidiebedrag dan door eiser aangevraagd. 
    
    Bij het bepalen van het maximumbedrag dat eiser aan subsidie tegemoet kon worden zien, is de aanvraag leidend. Op grond van artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 wordt immers bij het bepalen van dat bedrag uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag. Hierbij kunnen bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing worden gelaten, dan wel op een lager bedrag worden vastgesteld. Het is dan echter aan verweerder te motiveren dat de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
    
    Met betrekking tot het maximeren van het subsidiebedrag voor indirecte kosten overweegt de rechtbank als volgt.
    
    De rechtbank stelt om te beginnen vast dat verweerder in het primaire besluit, het bestreden besluit en het verweerschrift wisselende en deels mmet elkaar strijdige stellingen heeft betrokken over de juridische basis voor het hanteren van een maximumnorm van 10% voor de indirecte kosten en dat verweerder langs verschillende wegen heeft getracht deze norm voor eiser te doen gelden. De rechtbank gaat hieronder daarop nader in. Daaraan voorafgaand merkt de rechtbank op dat in de systematiek van de algemene en bijzondere subsidieregelgeving uitdrukkelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen het bepalen van de hoogte van het subsidiebedrag, de wijze waarop de subsidiabele kosten worden berekend en het (met een bepaald oogmerk) verbinden van nadere voorwaarden aan de beschikking tot subsidieverlening enerzijds en het opleggen van verplichtingen aan de subsidie-ontvanger anderzijds en dat elk van deze bevoegdheden en instrumenten een eigen, afgebakend toepassingsgebied heeft.
    
    De HPA is een door het Agentschap SZW uitgebrachte praktische uitwerking van onder meer de bepalingen die in de Subsidieregeling ESF-3 zijn opgenomen. De handleiding behandelt blijkens de daarbij behorende toelichting de minimale administratieve vereisten die gesteld worden aan projecten die in aanmerking komen voor subsidie op grond van genoemde subsidieregeling. In hoofdstuk 4.2.4.9 van de HPA is als indicatie voor de maximale aanvaardbare hoogte van de indirecte kosten (incl. kosten na afloop) in geval van projectkosten boven de € 1.000.000,- een maximum van 10% vermeld. Op grond van deze handleiding hanteert verweerder een maximumnorm van 10% van het projectbedrag voor de indirecte kosten. De HPA moet volgens verweerder als bestendig beleid worden bestempeld.
     
    De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende. Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, kan het criterium 'de doelmatigheid van de verstrekking van subsidiegelden' geen zelfstandige grond vormen voor het opleggen van beperkingen aan de subsidiabiliteit van een bepaald soort kosten. Anders dan in het bestreden besluit wordt verondersteld, kunnen bij het bepalen van het maximale subsidiebedrag weliswaar bepaalde kostenposten zoals indirecte kosten buiten beschouwing worden gelaten dan wel op een lager bedrag worden vastgesteld, doch dit is ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 uitsluitend mogelijk voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
    
    Het staat verweerder op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de AWB op zich vrij beleid te ontwikkelen en vast te stellen met betrekking tot de uitleg van het in artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 opgenomen noodzakelijkheidscriterium. Uit artikel 4:82 van de Awb volgt echter dat ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Niet in geschil is dat de HPA niet in de vorm van een beleidsregel bij besluit is vastgesteld en evenmin op de in artikel 3:42 van de Awb voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Dat de HPA wel aan eiser is toegezonden en eveneens op de website van het Agentschap SZW is geplaatst, kan aan het voorgaande niet afdoen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 4:82 van de Awb.
    
    De rechtbank is voorts met eiser van oordeel dat artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling ESF-3 geen ruimte biedt om aan de beschikking tot subsidieverlening de nadere voorwaarde te verbinden dat in de einddeclaratie een overheadpercentage (verhouding indirecte kosten ten opzichte van totale projectkosten) wordt geaccepteerd van maximaal 10%. Genoemd artikellid geeft verweerder de bevoegdheid om aan de beschikking nadere voorwaarden te verbinden "voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project".  Een algemene maximalisering van de indirecte kosten valt daar naar het oordeel van de rechtbank niet onder. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling ESF-3. 
    
    Met eiser is de rechtbank van oordeel dat de 10%-regel evenmin opgelegd kan worden uit hoofde van de artikelen 4:37, eerste lid aanhef en onder a, en 4:38 van de Awb. Op grond van deze Awb-bepalingen kunnen aan de subsidie-ontvanger verplichtingen worden opgelegd ten aanzien van de aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend respectievelijk met het oog op de verwezenlijking van het doel van de subsidie. Het beperken van de hoogte van het subsidiebedrag voor indirecte kosten is niet aan te merken als een verplichting voor de subsidie-ontvanger in vorenbedoelde zin, doch betreft toepassing van een aan verweerder toekomende bevoegdheid.
    
    Verweerder dient derhalve te beoordelen of de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk kunnen worden geacht voor de uitvoering van het project in de zin van artikel 7, tweede lid van de Subsidieregeling ESF-3. Dit vergt van verweerder een concrete beoordeling van de aard van de kosten. Nu noch uit het primaire besluit noch uit het bestreden besluit blijkt dat een dergelijke beoordeling heeft plaatsgevonden, ontbeert het bestreden besluit een draagkrachtige motivering. Naar het oordeel van de rechtbank is het hanteren van een algemene, indicatieve 10%-norm onvoldoende om te onderbouwen dat de indirecte kosten die boven deze norm uitstijgen, daarmee redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden.
    
    Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 4:82 en 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 7, derde lid van de Subsidieregeling ESF-3. 
    
    Voor zover het beroep zich richt tegen de weigering van verweerder de doelbijdrage voor de BBL- opleidingen gevolgd aan een ROC te subsidiëren, overweegt de rechtbank het volgende.
    
    De weigering deze kosten te subsidiëren is gemotiveerd door een verwijzing naar hoofdstuk 4.2.4.5 van de HPA. Ook hier geldt echter naar het oordeel van de rechtbank het kader van artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3. De rechtbank verwijst in dit verband naar bovenstaande overwegingen. Verweerder dient te beoordelen of de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project. Nu een dergelijke concrete beoordeling ontbreekt, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 7:12 Awb.
    
    Het bestreden besluit dient derhalve ook op dit onderdeel vernietigd te worden.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Het is aan verweerder de noodzakelijkheid van de gemaakte onkosten te beoordelen.
    
    
      De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op 
      € 644,00 zijnde de kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      -verklaart het beroep gegrond;
      -vernietigt het bestreden besluit;
      -veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,00 en bepaalt dat de Staat der Nederlanden eiser deze kosten moet vergoeden;
      -bepaalt voorts dat verweerder eiser het betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E. Gottschal, voorzitter en mr. M.P. den Hollander en mr. H.A. Oldenziel, leden en op 21 december 2007 in het openbaar door de voorzitter uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. A.M. Veenstra als griffier.
    
    De griffier                                                                                                                   De rechter
    
    
    
    De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, , Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.