ECLI:NL:RVS:2013:BZ7469, Raad van State, 27-03-2013, 201112517/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2010 heeft het algemeen bestuur het peilbesluit "Gat van de Ham" vastgesteld.

201112517/1/A4.
      Datum uitspraak: 27 maart 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    
      de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg,
      appellante,
    
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 13 oktober 2011 in zaak nr. 11/811 in het geding tussen:
     
    de stichting
     
    en
     
    het algemeen bestuur van waterschap Brabantse Delta.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 8 december 2010 heeft het algemeen bestuur het peilbesluit "Gat van de Ham" vastgesteld.
     
    Bij uitspraak van 13 oktober 2011 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 december 2010 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
     
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
     
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201107909/1/A4, ter zitting behandeld op 7 januari 2013, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, bijgestaan door A.S. Verdaasdonk, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. D.I. Jansen-Jonkers en ing. N.J.M.C. ten Have-Ceelen, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
     
    Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
     
     Overwegingen
     
    Nadere stukken
     
    1. Op 20 december 2012 zijn nadere stukken ingediend door de stichting. Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat het door de late indiening van deze stukken onvoldoende gelegenheid heeft gehad om daar adequaat op te reageren. Volgens hem dienen deze stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten.
     
    1.1. De stukken zijn meer dan tien dagen voor de zitting en daarmee binnen de termijn als bedoeld in artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht ingediend. Gelet voorts op de aard van deze stukken, die met name zien op de juistheid van de door het algemeen bestuur gehanteerde beleidsuitgangspunten, en de beperkte omvang ervan, is er geen grond om de stukken buiten beschouwing te laten. Daarbij wordt nog in aanmerking genomen dat het algemeen bestuur hierop ter zitting een reactie heeft kunnen gegeven en dit ook heeft gedaan.
     
    De aangevallen uitspraak
     
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 8 december 2010 vernietigd, maar bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Het hoger beroep is gericht tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit.
     
    Wettelijk kader
     
    3. Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
     
     Ingevolge het tweede lid worden in een peilbesluit waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
     
     Ingevolge het derde lid vindt de aanwijzing plaats bij of krachtens provinciale verordening voor zover het betreft regionale wateren. Bij de verordening kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het peilbesluit.
     
     Ingevolge artikel 5.4 van de Verordening water Noord-Brabant (hierna: de verordening) stelt het algemeen bestuur een of meer peilbesluiten vast voor de oppervlaktewaterlichamen in de gebieden die zijn aangegeven op de kaart in bijlage IV bij de verordening.
     
     Ingevolge artikel 5.5, eerste lid, bevat het peilbesluit, onverminderd artikel 5.2, tweede lid, van de wet, een kaart met de begrenzing van het gebied waarbinnen de oppervlaktewaterlichamen gelegen zijn waarop het peilbesluit betrekking heeft.
     
     Ingevolge het tweede lid gaat het peilbesluit vergezeld van een toelichting, waarin ten minste zijn opgenomen:
     
    a. de aan het besluit ten grondslag liggende afwegingen en uitkomsten van de verrichte onderzoeken;
     
    b. een aanduiding van de veranderingen van de waterstanden ten opzichte van een geldend peilbesluit, dan wel de bestaande situatie in het geval dat er nog geen peilbesluit geldt;
     
    c. een aanduiding van de gevolgen van de te handhaven waterstanden voor de diverse belangen.
     
    4. Het algemeen bestuur heeft op grond van artikel 5.4 van de verordening, in samenhang met bijlage IV bij de verordening, voor het gebied, aangeduid als Gat van de Ham, een peilbesluit vastgesteld. Aan dit besluit ligt het peilenplan Gat van de Ham van 23 september 2010, opgesteld door RPS BCC B.V., met projectnummer NC8020110 (hierna: het peilenplan) ten grondslag.
     
    Peilbesluit als instrument tegen verdroging
     
    5. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het peilbesluit had moeten worden benut als instrument om de natuurdoelstellingen te bereiken. Volgens de stichting is het algemeen bestuur op grond van eigen beleid en provinciaal beleid, dat is gebaseerd op Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van Ministers van de Europese Gemeenschappen van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB 2000 L 327, hierna: de Kaderrichtlijn Water), gehouden om uiterlijk in 2015 herstel van natte natuurparels (hierna: NNP's) te hebben gerealiseerd. Volgens de stichting is peilverhoging het meest geëigende instrument om dit doel te bereiken. In dat verband stelt zij ook dat, aangezien het peilbesluit een looptijd van tien jaar heeft, de NNP's in 2015 niet zullen zijn hersteld als het peil nu niet hoger wordt vastgesteld. De stichting wijst verder op hoofdstuk 11 en bijlage 1 van het waterbeheerplan Brabantse Delta 2010-2015, vastgesteld door het algemeen bestuur op 9 december 2009 (hierna: het waterbeheerplan), waarin het optimaliseren van het peilbeheer is vermeld als instrument om de NNP's te herstellen.
     
    5.1. In paragraaf 6.1 van het waterbeheerplan is als doelstelling optimaliseren van het peilbeheer vermeld. Daarbij is vermeld dat het waterschap en de provincie Noord-Brabant in 2015 de verdroging in NNP's hebben hersteld. Uit bijlage 2 bij het waterbeheerplan blijkt dat deze doelstelling voortvloeit uit de Kaderrichtlijn Water. Het algemeen bestuur heeft zich onder verwijzing naar paragraaf 6.2.1 van het waterbeheerplan op het standpunt gesteld dat verschillende maatregelen mogelijk zijn om de verdroging van NNP's tegen te gaan waarvan het verhogen van het peil slechts één is. In paragraaf 6.2.1 van het waterbeheerplan zijn onder het kopje "Peilbeheer optimaliseren" verwijderen van sloten en greppels, ophogen van slootbodems, verhogen van waterpeilen en verminderen van drainage als voorbeeld vermeld.
     
     Het algemeen bestuur stelt zich verder op het standpunt dat een inrichtingsplan is vereist om de verschillende maatregelen, die nodig zijn om tot effectieve natuurontwikkeling te komen, op elkaar af te stemmen. Voor veel van de gebieden is nog geen inrichtingsplan vastgesteld. Verhogen van het peil zonder inrichtingsplan is volgens het algemeen bestuur niet zinvol, zolang niet duidelijk is of, en zo ja, in hoeverre het peil moet worden verhoogd voor een effectieve natuurontwikkeling. Het peilbesluit is derhalve volgend aan de ontwikkelingen in een gebied en niet leidend. Indien zich met betrekking tot een bepaald gebied nieuwe ontwikkelingen voordoen, zoals het gereedkomen van een nieuw inrichtingsplan, zal het peilbesluit daaraan worden aangepast, aldus het algemeen bestuur.
     
    5.2. Aannemelijk is dat verhogen van het peil een belangrijk instrument is om verdroging tegen te gaan, zij het niet het enige, gezien de in paragraaf 6.2.1 van het waterbeheerplan vermelde maatregelen. De verwijzing van de stichting naar hoofdstuk 11 en bijlage 1 van dat plan leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat het aldaar genoemde optimaliseren van het peilbeheer meer behelst dan alleen het verhogen van het peil.
     
     Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het peilbesluit volgend is aan de ontwikkelingen in een gebied en het peilbesluit reeds op 8 december 2010, derhalve ongeveer vijf jaar voor het einde van 2015, is genomen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het verhogen van het peil bij het hier aan de orde zijnde peilbesluit het enige instrument is om de natuurdoelstellingen, waaronder het uiterlijk in 2015 hebben hersteld van NNP's, te kunnen behalen. Anders dan waar de stichting van uitgaat, staat het peil ter plaatse van de NNP's met het nemen van het peilbesluit niet zonder meer voor tien jaar vast, nu een wijzigingsbesluit kan worden genomen wanneer nieuwe ontwikkelingen daartoe aanleiding geven.
     
     Het betoog faalt.
     
    GGOR
     
    6. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur bij het vaststellen van het peilbesluit heeft mogen uitgaan van het Gewenste Grond- en Oppervlaktewater Regime (hierna: GGOR). Volgens de stichting had moeten worden uitgegaan van het Optimale Grond- en Oppervlaktewater Regime (hierna: OGOR) voor de functie natuur. Daartoe stelt zij dat dit OGOR het beste aansluit bij het provinciale doel voor de NNP's en gebieden in de Groene Hoofdstructuur met de functie GHS-natuur, te weten het verbeteren en herstellen van het natuurlijk watersysteem.
     
    6.1. Het algemeen bestuur is bij het vaststellen van het peilbesluit uitgegaan van het GGOR. Het GGOR is het resultaat van een afweging van de optimale situatie voor verschillende functies in de betrokken gebieden, zoals natuur en landbouw. Daarbij wordt bezien wat de huidige staat van het watersysteem is en wat gelet op de functies in het gebied de ideale staat van het watersysteem zou moeten zijn. Het algemeen bestuur heeft het OGOR betrokken bij het vaststellen van het GGOR.
     
    6.2. De verordening schrijft niet voor dat bij het vaststellen van een peilbesluit het OGOR als uitgangspunt moet worden genomen. Ook overigens bestaat er geen rechtsregel die daartoe strekt. Uit de toelichting op de verordening kan evenmin worden afgeleid dat het OGOR als uitgangspunt dient te gelden. In de toelichting op artikel 5.5 van de verordening is slechts vermeld dat het peilbesluit inzicht dient te geven in de verhouding tussen de gekozen oppervlaktewaterstanden ten opzichte van het OGOR.
     
     In het waterbeheerplan is in paragraaf 6.1 vermeld dat het waterschap in alle delen van het beheergebied het GGOR wil realiseren en in paragraaf 6.2 dat het GGOR nadere uitwerking krijgt in peilbesluiten. Het waterbeheerplan gaat er derhalve van uit dat bij het vaststellen van een peilbesluit het GGOR als uitgangspunt wordt genomen. Dit ligt ook meer voor de hand dan de door de stichting gewenste werkwijze, nu in veel gebieden verschillende functies aanwezig zijn, die in meer of mindere mate met elkaar op gespannen voet staan. Indien bij het vaststellen van het peilbesluit zou moeten worden uitgegaan van het OGOR voor de functie natuur, zou op voorhand worden voorbijgegaan aan de belangen van eventueel andere aanwezige functies. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het hanteren van het GGOR er op zichzelf niet aan in de weg staat dat, indien daartoe aanleiding bestaat, doorslaggevend gewicht wordt toegekend aan natuurbelangen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het algemeen bestuur bij het vaststellen van het peilbesluit heeft mogen uitgaan van het GGOR.
     
     Het betoog faalt.
     
    Deskundigenrapport
     
    7. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de stichting er niet in is geslaagd om aan te tonen dat het algemeen bestuur het peilenplan niet mede aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen omdat zij geen rapport heeft overgelegd van een persoon of instelling die zich wat betreft deskundigheid, onpartijdigheid en onafhankelijkheid kan meten met RPS BCC B.V. De stichting voert daartoe aan dat zij het peilenplan als zodanig niet bestrijdt, maar slechts de conclusies die het algemeen bestuur daaruit heeft getrokken. Volgens de stichting heeft de rechtbank dan ook ten onrechte van haar een deskundigenrapport verlangd.
     
    7.1. Het betoog is terecht voorgedragen. Zoals de stichting met juistheid heeft aangevoerd, heeft zij in beroep de gegevens uit het peilenplan als zodanig niet bestreden, maar slechts de conclusies die het algemeen bestuur daaruit heeft getrokken. Haar standpunt daarover hoefde zij niet te onderbouwen met een deskundigenrapport. Nu de rechtbank de motivering die aan het peilbesluit ten grondslag ligt niettemin heeft beoordeeld, leidt het betoog niet tot het ermee beoogde doel.
     
    Belangenafweging in peilbesluit
     
    8. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur in de belangenafweging die aan het peilbesluit ten grondslag ligt, onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van het realiseren van natuurdoelen. De stichting betoogt in dit verband dat in verschillende peilvakken die deel uitmaken van een NNP, de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS) of de Groene Hoofdstructuur een voor de natuurfunctie te laag peil is vastgesteld. Volgens haar volgt uit de prioritering die onderdeel uitmaakt van het afwegingskader dat in hoofdstuk 5 van de Handleiding Peilbesluiten van het waterschap Brabantse Delta (hierna: de Handleiding) is opgenomen, dat het algemeen bestuur voor die peilvakken doorslaggevend gewicht had moeten toekennen aan de natuurbelangen.
     
    8.1. Het peilbesluit is krachtens artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet en artikel 5.4 van de verordening genomen. Die bepalingen verschaffen het algemeen bestuur beoordelingsvrijheid. Bij de uitoefening van die vrijheid hanteert het algemeen bestuur de Handleiding Peilbesluiten van het waterschap Brabantse Delta (hierna: de Handleiding). Hoofdstuk 5 van de Handleiding bevat een afwegingskader, bestaande uit een overzicht van uitgangspunten, in volgorde van prioriteit. Daarbij is vermeld dat de uitgangspunten niet allemaal glashard zijn, maar een richting geven voor de te maken afwegingen, en dat alleen de eerste vijf uitgangspunten in meer of mindere mate hard zijn. Het algemeen bestuur is derhalve, anders dan de Stichting stelt, niet gehouden om doorslaggevend gewicht toe te kennen aan natuurbelangen, maar kan, mits deugdelijk gemotiveerd, ook gewicht toekennen aan andere belangen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de prioritering niet uitsluitend natuurbelangen voorop worden gesteld. Dit wordt bevestigd in paragraaf 3.2.2 van de Handleiding, waarin is vermeld dat het uitgangspunt bij het vaststellen van nieuwe peilen in beginsel de bestaande functies en de vastgestelde nieuwe functies zijn, maar dat dit niet betekent dat het te voeren peilregime per definitie altijd ondergeschikt is aan de functies in het gebied. Volgens de Handleiding moet door een belangenafweging een zo gunstig mogelijk peil voor soms tegenstrijdige belangen worden vastgesteld, wat betekent dat er een compromis moet worden gezocht.
     
    8.2. Ter nadere invulling van de hem toekomende beoordelingsvrijheid hanteert het algemeen bestuur onder meer het beleid dat hij bij het vaststellen van het peilbesluit rekening houdt met het huidige gebruik van de gronden, bijvoorbeeld ten behoeve van landbouw, en met vastgestelde concrete ontwikkelingen. Onder dergelijke ontwikkelingen verstaat het algemeen bestuur onder meer een vastgesteld inrichtingsplan. Verhogen van het peil zonder inrichtingsplan is volgens het algemeen bestuur niet zinvol, ook niet als ter plaatse geen agrarisch gebruik meer plaatsvindt, zolang niet duidelijk is of, en zo ja, in hoeverre het peil moet worden verhoogd voor een effectieve natuurontwikkeling. Verder voert het algemeen bestuur het beleid, dat ter plaatse van gronden die mede een agrarische functie hebben, in beginsel pas tot verhoging van het peil ten behoeve van de beoogde natuurfunctie wordt overgegaan indien die gronden zijn verworven. Zolang de verwerving niet is afgerond, kan de ontwikkeling van natuur niet ter hand worden genomen. Alleen in geval in een gebied slechts enkele percelen nog niet zijn verworven, maar de onteigeningsprocedure al is gestart, kan er aanleiding zijn om vooruitlopend op de verwerving hogere peilen vast te stellen, aldus het algemeen bestuur.
     
    8.3. De Afdeling stelt vast dat het peilenplan voor elk peilvak een motivering van de in het peilbesluit vastgestelde peilen bevat, die in het verweerschrift in beroep en hoger beroep en ter zitting voor elk van de door de stichting vermelde peilvakken nader is uitgewerkt. Gelet hierop en in aanmerking genomen de beoordelingsvrijheid van het algemeen bestuur, heeft de rechtbank in het betoog van de stichting terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur een onevenwichtige belangenafweging heeft gemaakt en het peilbesluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de stichting in hoger beroep slechts de in beroep naar voren gebrachte gronden ten aanzien van de afzonderlijke peilvakken heeft herhaald, zonder daarbij in te gaan op het verweer in beroep van het algemeen bestuur.
     
    8.4. Het betoog van de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur in verschillende peilvakken ten onrechte niet is uitgegaan van de functie GHS-natuur voor bestaande natuurgebieden die tot de EHS behoren en dat het in verschillende peilvakken ten onrechte niet de bestaande functie van beschermingszone heeft betrokken, leidt niet tot een ander oordeel. Het algemeen bestuur heeft toegelicht dat, voor zover gronden die behoren tot de EHS bij de inventarisatie van ruimtelijke functies niet zijn geschaard onder "GHS-natuur", deze onder de afzonderlijke functie van NNP zijn geschaard. Gelet hierop heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat die gronden niet op de juiste wijze bij het vaststellen van het peilbesluit zijn betrokken.
     
     Evenmin is aannemelijk gemaakt dat het algemeen bestuur in verschillende peilvakken ten onrechte niet de bestaande functie van beschermingszone heeft betrokken. Zoals het algemeen bestuur heeft toegelicht, vindt afstemming van het peil binnen een beschermingszone op een NNP slechts plaats voor zover dat nodig is voor een optimale inrichting van de NNP zelf, en wordt niet gestreefd naar het inrichten van een beschermingszone als onderdeel van die NNP. Het algemeen bestuur heeft in het verweerschrift in beroep aan de hand van dit uitgangspunt voor elk van de peilvakken binnen beschermingszones deugdelijk uiteen gezet hoe het deze omstandigheid in zijn afweging heeft betrokken.
     
    8.5. Ook het betoog van de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat in een aantal peilvakken de gronden voor zowel de functie natuur als voor de functie landbouw te droog zijn en het algemeen bestuur derhalve ten onrechte het peil aldaar niet hoger heeft vastgesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Het algemeen bestuur heeft deugdelijk gemotiveerd dat de doelrealisatie voor functie landbouw niet wordt bepaald aan de hand van het criterium of gronden te droog zijn, maar aan de hand van het criterium of gronden te nat zijn, aangezien agrariërs maatregelen kunnen nemen als de grond te droog is, zoals beregening, maar niet of nauwelijks als de grond te nat is. Gelet hierop heeft het algemeen bestuur in redelijkheid het belang van het tegengaan van te natte gronden voor de functie landbouw zwaarwegender mogen achten.
     
    8.6. De stichting betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur er ten onrechte van is uitgegaan dat de gronden voor de NNP's deels nog moeten worden verworven en een inrichtingsplan moet worden vastgesteld, nu die gronden alle reeds in eigendom zijn van Staatsbosbeheer en grotendeels al zijn ingericht. Ook betoogt zij dat het algemeen bestuur voor multifunctionele bossen niet had mogen streven naar droogtestress, dat een zeer grote ontwateringsdiepte inhoudt, zonder daarbij een nadere uitsplitsing naar soorten bos te maken. Tot slot voert zij aan dat in verschillende peilvakken de norm voor de waterdiepte en voor het verschil in zomer- en winterpeil niet wordt behaald.
     
    8.7. Het algemeen bestuur heeft toegelicht dat binnen de NNP Binnenpolder van Terheijden nog niet alle gronden zijn verworven en dat in alle NNP's nog inrichtingsmaatregelen vereist zijn. Het heeft in dit verband gewezen op paragraaf 2.5.6 van het peilenplan, waarin is uiteengezet welke inrichtingsmaatregelen worden voorzien voor de verschillende NNP's. De stichting heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van die toelichting naar voren gebracht. In zoverre faalt het betoog dan ook.
     
     Het algemeen bestuur heeft verder toegelicht dat het gehanteerde natuurdoeltype "multifunctioneel bos" door de provincie Noord-Brabant is gehanteerd voor minder kwetsbare bossen. Blijkens hoofdstuk 4, stap 1, van de Handleiding baseert het algemeen bestuur zich bij het nemen van peilbesluiten wat betreft natuurgebieden op deze door de provincie vastgestelde natuurdoeltypen. Er is geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur gehouden was dit natuurdoeltype nader uit te splitsen in verschillende soorten bos.
     
     Voldoen aan de norm voor de waterdiepte van leggerwatergangen en voor het verschil tussen zomer- en winterpeil heeft in de Handleiding een lage prioriteit, namelijk prioriteit 9 en 10. Gelet hierop heeft de rechtbank in de omstandigheid dat in verschillende peilvakken niet aan deze norm wordt voldaan, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat aan het peilenplan een onredelijke belangenafweging ten grondslag ligt.
     
     Het betoog faalt.
     
    Conclusie
     
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
     
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    Recht doende in naam der Koningin:
     
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
     
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2013
     
    457-727