ECLI:NL:RVS:2011:BU9443, Raad van State, 28-12-2011, 201100095/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Haven Zeven" vastgesteld.

201100095/1/R3.
      Datum uitspraak: 28 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [appellante], gevestigd te Waalwijk,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Waalwijk,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 oktober 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Haven Zeven" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2011, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 2 februari 2011.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.P.M. Mulder, advocaat te Alphen aan de Rijn, [appellante] en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.A. Kamman en dr. S.D.H. Basten-Folmer, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan heeft betrekking op het deelgebied Haven VII van het bedrijventerrein Haven, dat ten noorden van de kern Waalwijk ligt. Het plan voorziet in een actualisering van het partieel herziene bestemmingsplan "Haven VII".
    
    2.2. [appellante] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover daarin is voorzien in een tankstation. Zij betoogt dat de raad vooringenomen is geweest bij de vaststelling van het plan op dit punt, omdat de raad mede-initiatiefnemer van het voorziene tankstation is. Daarnaast voert zij aan dat uit de planregels, noch uit de plantoelichting duidelijk volgt of een tankstation is toegelaten dat uitsluitend door personen in de uitoefening van een beroep- of bedrijfsactiviteit, zogenoemde zakelijke gebruikers, mag worden gebruikt of ook door particulieren. Volgens [appellante] heeft de raad geen rekening gehouden met de verkeersaantrekkende werking die het gebruik van het voorziene tankstation door zowel zakelijke gebruikers als particulieren met zich brengt en zal dit gebruik leiden tot een verergering van de knelpunten in de ontsluiting van het plangebied. Voor zover een tankstation voor uitsluitend zakelijke gebruikers is toegelaten, betoogt [appellante] dat dit gebruik onvoldoende is gewaarborgd in de planregels. De planregels dienen hiertoe onder meer voorwaarden te bevatten ten aanzien van de technische inrichting van het tankstation. [appellante] betoogt voorts dat geen behoefte bestaat aan het voorziene tankstation. In dit verband wijst zij erop dat op het bedrijventerrein reeds vier tankstations zijn gevestigd, waarvan zij er twee exploiteert. De komst van een vijfde tankstation op het bedrijventerrein zal een marktverstorend effect hebben, met prijsconcurrentie en inkomstenderving tot gevolg, aldus [appellante]. Zij betoogt dat de raad ten onrechte geen distributief-planologisch onderzoek (hierna: dpo) heeft laten uitvoeren naar de wenselijkheid van de vestiging van een vijfde tankstation op het bedrijventerrein. Evenmin heeft de raad deze vraag onderzocht aan de hand van de zogenoemde toolbox die het voormalige Ministerie van Economische Zaken ter beschikking heeft gesteld. [appellante] voert ook aan dat haar in een gesprek met een gemeenteambtenaar is toegezegd dat in het plangebied geen tankstation zou worden toegelaten.
    
    2.2.1. De raad brengt naar voren dat een bewaakt parkeerterrein voor vrachtwagens in het plangebied zal worden aangelegd met bijbehorende voorzieningen, zoals een tankstation en een horecagelegenheid. Dit initiatief is gericht op gebruikers van het deelgebied Haven VII en op andere bedrijven binnen en buiten Waalwijk. Volgens de raad is in de planregels gewaarborgd dat een tankstation dat door particulieren kan worden gebruikt niet is toegestaan en ter zitting heeft de raad hieraan uitdrukkelijk toegevoegd dat het ook niet de bedoeling is dat op het terrein een dergelijk tankstation zal worden gevestigd.
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    In de omstandigheid dat de raad mede het initiatief heeft genomen om tot de aanleg van een tankstation in het plangebied te komen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad vooringenomen was bij de vaststelling van het plan. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan immers bij uitstek het ruimtelijke instrument waarin de raad de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied neerlegt.
    
    2.2.3. Het plan voorziet in een plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein". Aan het noordelijk deel van dit plandeel is tevens de aanduiding "parkeerterrein" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a en h, van de planregels, voor zover van belang, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven en ter plaatse van de aanduiding "parkeerterrein" tevens voor een bedrijfsmatig parkeerterrein voor vrachtwagens, een vrachtwagenwasplaats en een werkplaats voor onderhoud aan vrachtwagens, alsmede een verkooppunt voor motorbrandstoffen.
    
    Ingevolge lid 4.5.1 is het onverminderd het bepaalde in lid 4.1 verboden de gronden te gebruiken voor detailhandel met uitzondering van detailhandel in goederen die ter plaatse worden vervaardigd en die een ondergeschikt en niet zelfstandig onderdeel van de bedrijfsvoering vormt.
    
    Ingevolge artikel 1 van de planregels wordt onder "detailhandel" verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, het verkopen en het leveren van goederen aan personen die de goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan ten behoeve van de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; (…).
    
    2.2.4. De Afdeling stelt voorop dat de plantoelichting geen bindend onderdeel van het plan uitmaakt. Het toegelaten gebruik van de gronden binnen het plangebied is op de planverbeelding, bezien in samenhang met de planregels, vastgelegd.
    
    Uit voormelde planregels volgt dat een tankstation is toegelaten ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "parkeerterrein". Ingevolge artikel 4, lid 4.5.1, van de planregels is het gebruik van de gronden met deze bestemming voor detailhandel niet toegestaan. Het in dit artikellid opgenomen verbod op detailhandel is naar het oordeel van de Afdeling ook van toepassing op een tankstation. Hiertoe overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 14 januari 2004, in zaak nr. 200303810/1, dat onder de verkoop van goederen als bedoeld in de definitie van "detailhandel" in artikel 1 van de planregels tevens de verkoop van brandstoffen moet worden begrepen. Derhalve volgt uit bovenvoormelde planregels dat een tankstation waar brandstoffen worden verkocht aan personen die de brandstoffen niet in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit zullen gebruiken niet is toegelaten op het bestreden plandeel. De stelling van [appellante] dat de planregels op dit punt onduidelijk zijn, volgt de Afdeling niet.
    
    Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat in de planregels onvoldoende is gewaarborgd dat het voorziene tankstation niet door particulieren kan worden gebruikt. Het betoog van [appellante] dat in de planregels voorschriften moeten worden opgenomen ten aanzien van de technische inrichting van het voorziene tankstation heeft geen betrekking op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in de bestemmingsplanprocedure niet aan de orde komen.
    
    Nu ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "parkeerterrein" geen tankstation is toegestaan waar de verkoop van motorbrandstoffen aan particulieren mag plaatsvinden, behoeft het betoog van [appellante] dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de verkeersaantrekkende werking van een dergelijk tankstation en de daarmee samenhangende verergering van de knelpunten in de ontsluiting van het plangebied, geen bespreking.
    
    2.2.5. Ten aanzien van de concurrentievrees van [appellante] wordt overwogen dat in beginsel geen aanleiding bestaat om in het kader van een goede ruimtelijke ordening ter zake regulerend op te treden. Slechts in geval zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen is hiervoor plaats. Verder kan het uitvoeren van een dpo aangewezen zijn als er gegronde vrees is voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich zal voordoen. De door [appellante] gevreesde prijsconcurrentie en daling van omzet door de komst van een concurrent kunnen als zodanig niet leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Voorts betreft het tankstation, anders dan [appellante] veronderstelt, geen tankstation waar verkoop aan particulieren mag plaatsvinden. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitvoeren van een dpo niet noodzakelijk was.
    
    Voor het oordeel dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft verricht aan de hand van de zogenoemde "toolbox uitgifte benzinestations" ziet de Afdeling geen aanleiding.
    
    2.2.6. Voor zover [appellante] betoogt dat het voorziene tankstation niet exploitabel zal zijn, faalt dit betoog. Gezien de ligging ervan op een nieuw aan te leggen parkeerterrein voor vrachtwagens en een deelgebied van het bedrijventerrein dat nog tot ontwikkeling moet komen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voorziene tankstation exploitabel zal zijn.
    
    2.2.7. Over het betoog van [appellante] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt, daargelaten de vraag of sprake is van een toezegging, overwogen dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij een gemeenteambtenaar, maar bij de raad. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
    
    2.2.8. Het betoog van [appellante] ter zitting dat in strijd met artikel 4, lid 4.6.1, sub b, onder b, van de planregels geen onderzoek omtrent veiligheidsaspecten is uitgevoerd, faalt. Ingevolge dit artikel dient een dergelijk onderzoek te worden uitgevoerd als het college van burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning afwijkt van het verbod op detailhandel ten behoeve van onder meer detailhandel in brandgevaarlijke, explosieve en milieuverstorende goederen. Deze verplichting geldt derhalve niet bij het vaststellen van een bestemmingsplan.
    
    2.2.9. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Mondt-Schouten w.g. Lap
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2011
    
    288-618.