ECLI:NL:RVS:2005:AS2142, Raad van State, 12-01-2005, 200403173/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2002, kenmerk DNW/02-403, heeft de plaatsvervangend directeur Noordwest namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) onder meer de aanvraag van appellant om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor de aanleg van een drainageleiding als omschreven in de aanvraag afgewezen.

200403173/1.
      Datum uitspraak: 12 januari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Velsen,
      appellant,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 maart 2002, kenmerk DNW/02-403, heeft de plaatsvervangend directeur Noordwest namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) onder meer de aanvraag van appellant om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor de aanleg van een drainageleiding als omschreven in de aanvraag afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 maart 2004 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 15 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 april 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 mei 2004.
    
    Bij brief van 8 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 31 augustus 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door ing. R. van Hardeveld, ambtenaar van de gemeente Velsen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
      Voorts zijn daar gehoord de vereniging "Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten", vertegenwoordigd door [gemachtigde], de stichting "Stichting Duinbehoud", vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de naamloze vennootschap "N.V. PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland", vertegenwoordigd door ing. H. Rolf, gemachtigde.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning, of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren. Ingevolge het tweede lid worden als schadelijk voor het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    2.2.    De aanvraag betreft een verzoek tot vergunning voor de aanleg van een drainageleiding langs een deel van de Heerenduinweg te Velsen en de zogenoemde zuidlus nabij IJmuiderslag alsmede rond het parkeerterrein ten noorden van de Heerenduinweg in de nabijheid van het beschermde natuurmonument “Duinen van Velsen”.
    
    De plaatsvervangend directeur Noordwest heeft de vergunning geweigerd namens de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Verweerder heeft het tegen de weigering ingediende bezwaar vervolgens ongegrond verklaard.
    
    2.3.    Appellant kan zich hiermee niet verenigen.
    
    Hij stelt zich allereerst op het standpunt dat verweerder de vergunning niet had mogen weigeren. Hij is van mening dat voor de in de aanvraag vermelde handelingen geen vergunning vereist is.
    
    Voorts is hij van mening dat het besluit van verweerder niet deugdelijk gemotiveerd is.
    
    2.4.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake is van een vergunningplicht, omdat de beoogde handelingen schadelijk zijn voor het natuurmonument. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het afvoeren van grondwater uit het gebied ongunstig is, aangezien in het kader van het beheer van het natuurmonument juist verhoging van de grondwaterstand wordt nagestreefd. In dit verband heeft hij gewezen op een andere variant die naar zijn mening beter past binnen dit beheer.
    
    2.5.    Het gebied “Duinen van Velsen” is bij besluit van 26 juni 1991 als beschermd natuurmonument aangewezen waardoor het onder de werking van de Natuurbeschermingswet is gebracht.
    
    Dit natuurmonument bestaat uit twee delen, een noordelijk en een zuidelijk deel, die van elkaar worden gescheiden door een deel van de Heerenduinweg en de ten noorden daarvan gelegen parkeerplaats.
    
    Met de vergunningaanvraag is beoogd om een drainageleiding aan te leggen langs de Heerenduinweg, de parkeerplaats ten noorden daarvan en langs de zuidlus aan de IJmuiderslag. Grondwater wordt onder de drie plaatsen onttrokken, waardoor de grondwaterstand daar verlaagd wordt, zodat deze plaatsen niet meer onder water staan. Het water dat ter plaatse wordt onttrokken, wordt via een vrij-verval-leiding naar het Binnenmeer, gelegen ten westen van het natuurmonument, afgevoerd. Deze variant wordt, zo blijkt uit de stukken, de strandmeer-variant genoemd.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de drainageleiding buiten het natuurmonument zelf, maar wel in de directe nabijheid daarvan zal worden aangelegd. De Afdeling overweegt dat volgens vaste jurisprudentie de vergunningplicht op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet zich ook uitstrekt tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument.
    
    Ter beoordeling staat dan ook allereerst de vraag of de handelingen die in de aanvraag vermeld staan schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument.
    
    2.6.    Uit het besluit tot aanwijzing van het bewuste gebied als natuurmonument blijkt dat tot de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument behoren de geomorfologische en ecologische kenmerken en processen, het natuurschoon, de bodemkundige en hydrologische gesteldheid en de voor de fauna noodzakelijke rust. In de toelichting behorende bij het aanwijzingsbesluit staat onder meer vermeld dat buiten het natuurmonument, in de bebouwde duinen van IJmuiden, op verschillende plaatsen drinkwaterwinning plaatsvindt. Voorts staat vermeld dat met name als gevolg van de afname van de drinkwaterwinning en de aangroeiing van de strandvlakte sinds enige jaren een verhoging van de grondwaterstanden in het natuurmonument plaatsvindt. De oorspronkelijke vochtige en als gevolg van waterwinning verdroogde valleien verkrijgen hierdoor in toenemende mate opnieuw een vochtig karakter. Dit geldt ook voor diverse in het terrein gelegen bomkraters.
    
    Het beheer van het natuurmonument dient blijkens de toelichting gericht te zijn op het behoud, herstel of de ontwikkeling van de natuurwetenschappelijke betekenis en het natuurschoon.
    
    Voor de stijging van het grondwater geldt, blijkens die toelichting, dat die zo goed mogelijk begeleid dient te worden met een herstelbeheer gericht op het maken van een zo gunstig mogelijk milieu voor de vestiging, ontwikkeling en handhaving van waardevolle vegetaties en daarbij behorende fauna.
    
    Gelet op de omstandigheid dat de beoogde drainageleiding op plaatsen zal worden aangelegd die aan twee kanten direct aan het natuurmonument grenzen, acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat wateronttrekking ter plaatse ook de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument kan aantasten, niet onredelijk. Dit betekent dat de handelingen die in de aanvraag vermeld staan schadelijk kunnen zijn voor het natuurmonument. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voor de in de aanvraag vermelde handelingen een vergunning vereist is.
    
    2.7.    De Afdeling overweegt voorts dat, aangezien in de Natuurbeschermingswet geen specifiek toetsingskader is opgenomen aan de hand waarvan een vergunningaanvraag moet worden beoordeeld, bij de beoordeling van een vergunningaanvraag een afweging dient te worden gemaakt tussen enerzijds het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument en anderzijds de belangen die zijn gemoeid met het droogleggen van de Heerenduinweg, de parkeerplaats ten noorden van deze weg en de zuidlus aan de IJmuiderslag.
    
    2.8.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland in 2002 gestopt is met het winnen van grondwater ter plaatse van het natuurmonument. Vast staat dat als gevolg hiervan de Heerenduinweg, de parkeerplaats en de zuidlus, die geen onderdeel uitmaken van het natuurmonument, regelmatig onder water komen te staan.
    
    Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat gestreefd wordt de waarden in het natuurmonument optimaal te laten profiteren van de stijging van de grondwaterspiegel, nu dit beoogd wordt volgens het herstelbeheer voor het natuurmonument.
    
    De Afdeling stelt vast dat verweerder bij de weigering van de vergunning van doorslaggevende betekenis heeft geacht dat de nadelen die op zullen treden bij de uitvoering van de strandmeer-variant kunnen worden voorkomen door het uitvoeren van een andere variant. In dit verband heeft verweerder gesteld dat de duinvallei-variant naar zijn mening beter past binnen het herstelbeheer voor het natuurmonument waarbij de verhoging van de grondwaterstand wordt nagestreefd, dan de strandmeer-variant. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    
    De duinvallei-variant voorziet in het onttrekken van grondwater ter plaatse van de Heerenduinweg, de parkeerplaats en de zuidlus. Het grondwater wordt door middel van een pompinstallatie en persleiding afgevoerd naar een duinvallei gelegen buiten het natuurmonument.
    
    Ter zitting is gebleken dat verweerder een vergunning heeft verleend voor de duinvallei-variant. De daarvoor benodigde installatie is ter plaatse van de weg, de zuidlus en de parkeerplaats aangelegd en wordt, in afwachting van onder andere deze procedure, gebruikt als tijdelijke voorziening. De Afdeling stelt vast dat zowel bij de strandmeer-variant als bij de duinvallei-variant grondwater wordt onttrokken ter plaatse van de hierboven genoemde weg, parkeerplaats en zuidlus en dat bij beide varianten het grondwater niet wordt afgevoerd naar het natuurmonument, maar naar plaatsen die gelegen zijn buiten het natuurmonument, te weten het Binnenmeer bij de strandmeer-variant en de duinvallei bij de duinvallei-variant.
    
    Uit de stukken valt niet af te leiden dat de grondwaterstand in het natuurmonument bij de uitvoering van de duinvallei-variant hoger zal zijn dan bij die van de strandmeer-variant.
    
    Niet gebleken is waarom verweerder niettemin van doorslaggevende betekenis heeft geacht dat de duinvallei-variant beter past binnen het herstelbeheer voor het natuurmonument dan de strandmeer-variant, zodat hij de duinvallei-variant wel, en de strandmeer-variant niet als vergunbaar heeft beschouwd. 
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    2.9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 maart 2004, TRCIZ/2004/1742;
    
    III.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 273,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2005
    
    12-449.