ECLI:NL:RBARN:2008:BC7577, Rechtbank Arnhem, 07-03-2008, AWB 07/830
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2008-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep van HBO-instelling tegen lagere vaststelling en terugvordering rijksbijdragen ongegrond verklaard. Verweerder oordeelde terecht dat niet is voldaan aan de artikelen 7:37 en 7:47 van de Wet op het hoger onderwijs. Distance learning overeenkomst biedt geen bewijs van tijdige voldoening van collegegeld. Studenten zijn ten onrechte voor bekostiging in aanmerking gebracht. Terugvordering ziet op herstel van rechtmatige situatie en is niet in strijd met het proportionaliteitsbeginsel.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 07/830 
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      Stichting Aeres Groep, eiseres,
      gevestigd te Ede, vertegenwoordigd door mr. J.B.M. Veenhuys, 
    
    
    en
    
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma, mr. J. Bootsma en mr. V.C.A. Lindijer.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 15 januari 2007.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 februari 2006 heeft verweerder de rijksbijdragen die worden verstrekt op grond van de Wet op het Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw) voor de jaren 2002 en 2003 nader vastgesteld door deze te verlagen met een bedrag van € 134.559. Daarbij is bepaald dat bovengenoemd bedrag zal worden teruggevorderd door verrekening met de nog te ontvangen rijksbijdrage.
    
    Tegen het besluit van 6 februari 2006 heeft eiseres bij schrijven van 17 maart 2006 bezwaar gemaakt. Op 11 december 2006 heeft de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verweerder geadviseerd het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren. 
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 17 december 2007. Namens eiseres zijn aldaar verschenen ir. H.E. Verweij en mr. J.B.M. Veenhuys. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door drs. D.A. Huitzing, R. Nakken en mr. V.C.A. Lindijer. 
    
    3. Overwegingen
    
    Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de subsidie lager wordt vastgesteld en dat de te veel verstrekte bedragen worden teruggevorderd omdat uit het onderzoek door de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (Commissie Schutte) naar de onregelmatigheden in de bekostiging van – onder meer – het hoger onderwijs is gebleken dat eiseres per teldatum 1 oktober 2000 acht studenten aan de opleiding Bedrijfskunde en Agribusiness voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht ten behoeve waarvan het collegegeld te laat is betaald. Voorts heeft eiseres volgens verweerder per teldatum 1 oktober 2001 twaalf studenten aan de opleiding Bedrijfskunde en Agribusiness voor bekostiging in aanmerking gebracht waarvoor geen collegegeld is betaald. 
    
    Eiseres heeft het besluit gemotiveerd bestreden. Op haar stellingen zal de rechtbank voor zover nodig in het navolgende ingaan. 
    
    Feiten en omstandigheden
    
    In de periode vanaf maart 2002 tot en met september 2002 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: OCW) mede namens verweerder alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE) uitgenodigd een zogenaamd "Zelfreinigend Onderzoek" te doen teneinde inzicht te verkrijgen in de wijze van omgang van de instellingen met de bekostigingsregels. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" (eindrapport Zelfreinigend onderzoek naar de handelwijzen van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE, HBO en WO sector) dat bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de staatssecretaris van OCW, mede namens de staatssecretaris van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 2 mei 2003 opdracht gegeven aan de daartoe ingestelde Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (Commissie Schutte) een onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. 
      
    De Commissie Schutte heeft ook onderzoek gedaan naar de Christelijke Agrarische Hogeschool Dronten (hierna: CAHD), welke in stand wordt gehouden door eiseres. De commissie heeft zich bij haar conclusies gebaseerd op onderzoek verricht door Ernst en Young, Deloitte en de speciaal voor dit onderzoek samengestelde Projectorganisatie Overheidsaccountants. 
    
    
      Uit het onderzoek blijkt onder meer dat de CAHD per 18 juli 2000 een overeenkomst is aangegaan met bureau Opleiding en ontwikkeling Breda BV (hierna: Bureau O&O).
      In artikel 10 van deze ‘Distance Learning overeenkomst O&O’ staat het volgende: “Collegegelden worden voor alle via O&O ingeschreven studenten door O&O betaald. Hiertoe wordt na vaststelling van het definitieve aantal een machtiging door O&O uitgeschreven. De verrekening van de machtiging vindt plaats met de betaling van de in artikel 8 genoemde vergoeding voor verleende onderwijskundige diensten.” 
    
    
    Voor acht studenten die voor de bekostiging van de teldatum 1 oktober 2000 zijn meegenomen, heeft O&O op 31 januari 2001 een factuur van € 17.338,03 aan eiseres gestuurd met als omschrijving “inschrijvingen 2000-2001”. Op 17 mei 2001 heeft eiseres een bedrag van € 13.866,02 aan O&O overgemaakt. Dit bedrag bestaat uit de met O&O overeengekomen vergoeding waar het collegegeld van de betrokken acht studenten mee is verrekend. 
    
    Voor twaalf studenten die door CAHD voor de bekostiging van de teldatum 1 oktober 2001 zijn meegenomen, heeft O&O op 25 februari 2002 een factuur gestuurd aan eiseres. Het betrof een bedrag van € 22.230,66. Eiseres heeft deze factuur niet betaald uit onvrede over de door O&O geleverde diensten.
    
    Deze feiten zijn tussen partijen niet in geschil.
    
    Toepasselijk recht 
    
    Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is titel 4.2 van die wet sinds 11 mei 2001 van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
    
    Op grond van artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. 
    
    Ingevolge artikel 4:57 van de Awb, voor zover hier van belang, kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken.
    
    Ingevolge artikel 7.37, tweede lid, van de Whw zoals deze luidde ten tijde hier van belang, wordt (voor zover hier van belang) niet tot inschrijving overgegaan dan nadat het bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld wordt voldaan. 
    
    
      Ingevolge artikel 7.47, eerste lid, van de Whw, wordt het collegegeld voldaan door 
      a. betaling ineens, dan wel
      b. gespreide betaling, overeenkomstig een door het instellingsbestuur en betrokkene te treffen betalingsregeling (…).
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Tussen partijen is in geschil of eiseres acht studenten op de peildatum 1 oktober 2000 en twaalf studenten op de peildatum 1 oktober 2001 wel of niet ten behoeve van de kalenderjaren 2002 en 2003 in aanmerking mocht brengen voor bekostiging.
    
    Eiseres heeft aangevoerd dat de CAHD voor deze 20 studenten in aanmerking hoort te komen voor bekostiging aangezien genoemde studenten onderwijs aangeboden hebben gekregen, onderwijs hebben gevolgd en hun opleiding met een diploma hebben afgerond. Volgens eiseres blijkt uit de Distance Learning overeenkomst dat was afgesproken dat het collegegeld door O&O aan CAHD zou worden betaald, zodat hiermee is voldaan aan de bekostigingsregels. Bovendien, zo stelt eiseres, heeft ten behoeve van acht studenten ook daadwerkelijk een betaling plaatsgevonden. Het bureau O&O heeft bij samenwerking slechts de functie vervuld van een intermediair. 
    
    
      De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Uit artikel 7.37, tweede lid, van de Whw volgt dat de onderwijsinstelling niet tot inschrijving mag overgaan dan nadat het bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld wordt voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank is niet duidelijk geworden dat aan deze voorwaarde voor inschrijving was voldaan. De enkele verwijzing naar de Distance Learning overeenkomst is in dit verband onvoldoende aangezien hieruit niet is af te leiden welke studenten zich ertoe hebben verplicht het collegegeld te (gaan) voldoen, zoals bedoeld in artikel 7.47, eerste lid, van de Whw.  
      De overeenkomst biedt geen bewijs als bedoeld in artikel 7.37, tweede lid, van de Whw.
    
    
    Verweerder heeft derhalve terecht geconcludeerd dat niet aan artikel 7.37, tweede lid, van de Whw is voldaan. Dit brengt mee dat verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat de betreffende studenten niet voor bekostiging in aanmerking hadden mogen worden gebracht omdat zij niet hadden mogen worden ingeschreven. 
    
    Verweerder heeft vervolgens besloten de subsidie voor de jaren 2002 en 2003 lager vast te stellen onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 4:49 van de Awb in samenhang met artikel 4:57 van de Awb. 
    
    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 18 april 2007, LJN BA3216, overweegt de rechtbank hieromtrent dat bij de bekostiging van het onderwijs als algemeen uitgangspunt heeft te gelden dat ook de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb grondslag kunnen vormen voor de wijziging en terugvordering van een op grond van de Awb toegekende rijksbijdrage. Dit betekent dat verweerder de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit om tot wijziging en terugvordering over te gaan. Dit wordt door eiseres ook (niet langer) betwist.
    
    Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder bij de eerdere subsidievaststellingen voor de jaren 2002 en 2003 redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de hierboven bedoelde feiten en omstandigheden doordat de Commissie Schutte reeds had gerapporteerd. Eiseres is derhalve van mening dat verweerder geen gebruik kan maken van zijn op artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb, gebaseerde bevoegdheid tot wijziging van de eerdere subsidievaststellingen ten nadele van eiseres. 
    
    Onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 14 februari 2007, LJN AZ8496, overweegt de rechtbank hieromtrent dat verweerder reeds op 23 oktober 2002 ten tijde van het verschijnen van de uitkomsten van het “Zelfreinigend Onderzoek”, redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de door CAHD overgelegde gegevens. Ten tijde van de besluiten van 10 juni 2004 (vaststelling subsidie 2002), 22 december 2004 (wijziging subsidie 2002) en van 12 december 2003 (vaststelling subsidie 2003), kon verweerder er redelijkerwijs van op de hoogte zijn dat de op de gegevens van 1 oktober 2000 en 1 oktober 2001 gebaseerde rijksbijdragen onjuist waren. 
    
    Uit de bovengenoemde besluiten blijkt echter eveneens dat verweerder bij de vaststellingen enkele voorbehouden heeft gemaakt. In het besluit van 10 juni 2004 is de subsidie vastgesteld voor kalenderjaar 2002. Hierin staat het volgende: “Uiteraard kan het vastgestelde subsidiebedrag nog door LNV worden herzien indien de controlebevindingen van de accountant van dit departement daartoe aanleiding geven. De minister van LNV behoudt zich het recht voor om terug te komen op deze vaststelling van de bekostiging, indien uit de werkzaamheden van de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (de zgn. Commissie Schutte) met betrekking tot de in de thans vastgestelde subsidies nieuwe feiten aan het licht komen waarvan de minister van LNV tot nu toe niet op de hoogte is. Deze nieuwe feiten zullen dan alsnog bij de vaststelling worden betrokken.”
    
    In het besluit van 22 december 2004 is de subsidievaststelling voor kalenderjaar 2002 gewijzigd. Hierin staat onder andere: “Bovendien heb ik in mijn brief van 28 oktober 2004 het voornemen geuit om voor de casus bedrijfskunde en Agribusiness, in afwijking van het advies van de commissie vervolgonderzoek rekenschap, wel tot terugvordering over te gaan.” 
    
    In het besluit van 12 december 2003 is de voorlopige rijksbijdrage voor kalenderjaar 2003 bekend gemaakt. In dit besluit staat onder andere: “Vanwege het nog lopende onderzoek inzake de vermeende onregelmatigheden met betrekking tot de bekostiging, houdt de met deze brief berekende rijksbijdrage een voorlopig karakter en vindt er dus geen vaststelling plaats conform de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.”
    
    Aangezien eiseres tegen evengenoemde besluiten geen bezwaar heeft gemaakt, staan deze (en daarmee ook de door verweerder gemaakte voorbehouden) in rechte vast. Voor zover al sprake was van subsidievaststellingen, was verweerder derhalve bevoegd deze besluiten te wijzigingen in verband met de uitkomsten van de onderzoeken. 
    
    Voor zover door eiseres is beoogd te stellen dat artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb, niet van toepassing is, omdat door de Commissie Schutte niet expliciet is geadviseerd de gelden voortvloeiende uit deze casus terug te vorderen, zodat eiseres erop mocht vertrouwen dat de subsidievaststelling op dit onderdeel niet gewijzigd zou worden, overweegt de rechtbank dat verweerder een eigen bevoegdheid heeft en dat niet is gebleken dat bovengenoemde voorbehouden op dit punt hun geldigheid hebben verloren. 
    
    Ten slotte is de rechtbank ten aanzien van het beroep van eiseres op het proportionaliteitsbeginsel van oordeel dat verweerder bij de afweging van alle betrokken belangen de rijksbijdrage over de jaren 2002 en 2003 in redelijkheid lager heeft kunnen vaststellen en de genoemde bedragen in redelijkheid heeft kunnen terugvorderen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 14 februari 2007, LJN AZ8496, kan in een geval als het onderhavige, waarin herstel van de rechtmatige situatie wordt beoogd, niet worden geoordeeld dat verweerder beslissende betekenis had moeten toekennen aan de stelling van eiseres dat het met de terugvordering gemoeide bedrag in geen verhouding staat tot het bedrag aan collegegelden dat niet is ontvangen, noch aan de stelling dat eiseres niet opzettelijk heeft gehandeld.
    
    Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing. 
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.M. Neefe, voorzitter, mrs. E. Klein Egelink en J.A. van Schagen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2008.
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 7 maart 2008.