ECLI:NL:RBAMS:2007:BL1087, Rechtbank Amsterdam, 08-01-2007, AWB 05/2172 WOB
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2007-01-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet openbaarheid bestuur. Verzoek openbaarmaking van het jaarplan voor 2004 van de Directie Internationaal Strafrechtelijke Samenwerking en Drugsbeleid.

Rechtbank Amsterdam			
      Sector Bestuursrecht Algemeen				
      enkelvoudige kamer 
    
    
    
    	UITSPRAAK
    
    
    in het geding met reg.nr. AWB 05/2172 WOB
    
    van: 
    
    
      Stichting Eurowatch, statutair gevestigd te Leiden, 
      eiseres, 
      vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger 1 eiseres] en [vertegenwoordiger 2 eiseres],
    
    
    tegen:
    
    
      de Minister van Justitie,
      verweerder, 
      vertegenwoordigd door mr. P.Y.M. Meijer en mr H. Vreugdenhil. 
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP 
    
    De rechtbank heeft op 29 april 2005 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 22 maart 2005 (hierna aangeduid als: het bestreden besluit). 
    
    Het onderzoek is gesloten ter zitting van 13 december 2006. 
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Bij brief van 12 mei 2004 heeft eiseres op grond van de Wet openbaarheid van Bestuur (Wob) verzocht om openbaarmaking van het jaarplan voor 2004 van de Directie Internationaal Strafrechtelijke Samenwerking en Drugsbeleid (DISAD).
    
    Bij besluit van 5 november 2004 heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen. Verweerder heeft daartoe gesteld dat openbaarmaking van het jaarplan in strijd is met het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g (onevenredige benadeling) en artikel 11 (persoonlijke beleidsopvattingen in een stuk ter intern beraad) van de Wob. 
    
    Bij besluit van 22 maart 2005 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 5 november 2004 gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder de motivering van het besluit van 5 november 2004 in die zin aangevuld door zich op het standpunt te stellen dat het jaarplan niet kan worden beschouwd als een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob. Het is volgens verweerder een stuk dat interne werkafspraken bevat en een rol speelt in de interne sturing van ambtelijke processen. Openbaarmaking zou aanleiding kunnen geven tot openbare beoordeling van individuele ambtenaren alsmede publieke discussie over de bedrijfsvoering, aldus verweerder. Verweerder meent dat in de Comptabiliteitswet reeds een uitputtende regeling is gegeven voor de politieke en publieke verantwoording. Voorts heeft verweerder gesteld dat openbaarmaking van het jaarplan leidt tot onevenredige benadeling, omdat bij de opstelling ervan hiermee rekening zou moeten worden gehouden hetgeen volgens verweerder noodzakelijkerwijs leidt tot afvlakking van de inhoud. Verweerder heeft verder gesteld dat het jaarplan persoonlijke beleidsopvattingen van de directeur-generaal bevat ten behoeve van intern beraad over de bedrijfsvoering binnen het departement. Het verstrekken van jaarplannen in voorgaande jaren is volgens verweerder onverplicht is gebeurd. Het opnieuw overdenken van de juridische situatie heeft verweerder gebracht tot wijziging van de eerder gehanteerde gedragslijn met betrekking tot het openbaar maken van ambtelijke jaarplannen.
    
    Verweerder heeft de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank zal mogen kennisnemen van het geheim te houden jaarplan. Eiseres heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van dit stuk en om (mede) op grondslag hiervan uitspraak te doen. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van de gedingstukken en deze mede ten grondslag gelegd aan de uitspraak. 
    
    
      Eiseres bestrijdt dat jaarplannen van de DISAD geen bestuurlijke aangelegenheid zijn. 
      Of sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid moet ruim worden opgevat. Volgens eiseres heeft verweerder hiermee in de beslissing op bezwaar ten onrechte een nieuwe weigeringgrond opgeworpen. 
      Eiseres heeft gesteld dat verweerder jarenlang jaarplannen van de DISAD openbaar heeft gemaakt en dat jaarplannen van andere directies van het Ministerie van Justitie en die van andere Ministeries wel openbaar blijven.
      Volgens eiseres staat de Comptabiliteitswet niet in de weg aan extraparlementaire controle via de Wob. Verweerder heeft niet goed gemotiveerd dat openbaarmaking leidt tot onevenredige benadeling. Het jaarplan is volgens eiseres een vastgestelde bestuurlijke beleidsopvatting en geen persoonlijke beleidsopvatting.
      Eiseres verzoekt om oplegging van een boete van € 10.000,00 in geval van weigering van openbaarmaking. 
    
    
    In het verweerschrift stelt verweerder dat de heroverweging op grond van artikel 7:11 van de Awb kan leiden tot aanvulling of verbetering van de motivering van het primaire besluit.
    
    Ter zitting heeft eiseres een aantal jaarplannen overgelegd, waaronder het jaarplan 2003 van de DISAD, dat verweerder aan eiseres verstrekt heeft. Eiseres heeft gewezen op het voorwoord van het jaarplan, inhoudende dat de DISAD (deels) een beleidsdirectie is en  het beleid voorbereidt op een aantal terreinen. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob wordt onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    
      Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
      Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    De rechtbank stelt voorop dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Bij de te verrichten belangenafweging worden het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de (relatieve) uitzonderingsgronden te beschermen belangen betrokken. De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden getoetst. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de WOB genoemde belangen, wijkt echter niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de WOB -openbaarheid is regel- zwaar te wegen.  
    
    Voor wat betreft het eerst in het bestreden besluit aanvullen van de motivering met de stelling dat geen sprake zou zijn van een bestuurlijke aangelegenheid is de rechtbank van oordeel dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht daaraan niet in de weg staat. 
    
    Omtrent de vraag of het jaarplan van de DISAD een bestuurlijke aangelegenheid zou betreffen overweegt de rechtbank dat de DISAD een dienst is van het Ministerie van Justitie en dat in het jaarplan wordt uiteengezet welk beleid door deze Dienst wordt uitgevoerd. Mede gelet op de memorie van toelichting bij de WOB  (Kamerstukken II 19 859, nr. 3, p. 25), waarin is vermeld dat het begrip "bestuurlijk" betrekking heeft op het openbaar bestuur in al zijn facetten, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte gesteld dat het jaarplan van de DISAD geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Het bestreden besluit ontbeert in zoverre een deugdelijke motivering en is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    
      Verweerder heeft voorts gesteld dat openbaarmaking kan leiden tot onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob omdat openbaarmaking ten koste van het proces van planning en control binnen het departement gaat. Bij de opstelling zou immers rekening moeten worden gehouden met het openbaar worden ervan, wat noodzakelijkerwijs leidt tot afvlakking van de inhoud ervan, aldus verweerder. 
      De rechtbank vermag niet in te zien dat een jaarplan door eventuele openbaarmaking niet goed meer zou zijn te gebruiken in het proces van planning en control binnen het departement. Het feit dat alle overige diensten binnen het Ministerie van Justitie hun plannen wel openbaar maken en dat verweerder tot dusverre ook het jaarplan van de DISAD openbaar maakte, vereist een verdergaande motivering van de vraag of er sprake is van benadeling. Voorts heeft verweerder in het geheel niet gemotiveerd dat die benadeling onevenredig is en waarom het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang onevenredige benadeling te voorkomen, nu verweerder zich beperkt tot de stelling dat daarvan sprake is.  Het bestreden besluit is ook op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 
    
    
    Verweerder heeft de openbaarmaking van het jaarplan voorts geweigerd omdat sprake zou zijn van een document voor intern beraad, dat persoonlijke beleidsopvattingen van de directeur bevat als bedoeld in artikel 11 van de Wob. Naar het oordeel van de rechtbank kan een jaarplan dat, zoals verweerder in het primaire besluit heeft gesteld, is goedgekeurd door de Directeur-generaal Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken (DGIAV) niet worden aangemerkt als een document opgesteld ten behoeve van intern beraad, zodat artikel 11 reeds hierom niet van toepassing is. Voorts bevat het jaarplan geen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren die in persoon worden genoemd. De rechtbank is mitsdien van oordeel dat artikel 11 van de Wob in dezen toepassing mist, zodat het bestreden besluit ook op dit punt in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Overigens kan uit de Wob niet worden afgeleid dat deze niet van toepassing is op documenten die betrekking hebben intern beraad.
    
    Hetgeen verweerder overigens nog heeft aangevoerd kan niet dienen als deugdelijke motivering van het bestreden besluit. 
    
    Het beroep is mitsdien gegrond omdat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    Met betrekking tot het verzoek van eiseres om oplegging van een boete van € 10.000,00 in geval van weigering van openbaarmaking kan geen uitspraak worden gedaan, aangezien thans slechts de rechtmatigheid van het besluit van 22 maart 2005 ter beoordeling staat. Alleen indien verweerder zonder deugdelijke motivering wederom zou weigeren het jaarplan openbaar te maken, kan er aanleiding zijn een dwangsom op te leggen.  
    
    De rechtbank ziet aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder in de proceskosten van eiseres te veroordelen, welke kosten onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair worden begroot op een bedrag van € 322,00 (1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x € 322,00). Tevens dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 138,00 te vergoeden.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
     
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit van 22 maart 2005;
      -	bepaalt dat verweerder binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      -	veroordeelt verweerder in de kosten van het geding, aan de zijde van eiseres begroot op 
      € 322,00 (zegge: driehonderd en tweeëntwintig euro), te betalen door het Ministerie van Justitie aan eiseres; 
      -	bepaalt dat het Ministerie van Justitie het door eiseres betaalde griffierecht van € 138,00 (zegge: honderd en achtendertig euro) aan haar vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 8 januari 2007 door mr. Y.A.A.G. de Vries, rechter,
      in tegenwoordigheid van mr. S.M.P. Mulder, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
    
    
    
    
    
    
    
    De griffier,              						De rechter, 
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage. 
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: C