ECLI:NL:RBAMS:2003:AO1954, Rechtbank Amsterdam, 12-12-2003, AWB 02/5124 WET
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2003-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft gegrondverklaring beroep. Legalisatie document uit Ghana. Niet afwijken van het beleid onvoldoende gemotiveerd door verweerder.

Rechtbank Amsterdam
      Sector Bestuursrecht Algemeen
      enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    	UITSPRAAK
    
    
    
      in het geding met reg.nr. AWB 02/5124 WET
      van: 
    
    
    
      [eiser], wonende te [woonplaats], 
      eiser, 
      vertegenwoordigd door mr. J.S. Duttenhofer, advocaat te Amsterdam, 
    
    
    tegen:
    
    
      de Minister van Buitenlandse Zaken, zetelend te 's-Gravenhage, 
      verweerder, 
      vertegenwoordigd door mr. J.T.E. Peters.
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP 
    
    De rechtbank heeft op 27 november 2002 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder gedateerd 5 november 2002, met kenmerk 0528/2002-LE (hierna: het bestreden besluit).
    
    Het onderzoek is gesloten ter zitting van 27 oktober 2003.
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Eiser heeft verweerder op 2 april 2002 verzocht de huwelijksakte van eiser en [partner ], met huwelijksdatum [datum] en registratienummer [nummer], te legaliseren. Eiser heeft bij zijn aanvraag een geboortebewijs op zijn naam gevoegd, met registratienummer [nummer], waarop de geboortedatum [geboortedatum] staat vermeld. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de Nederlandse ambassade te Accra, Ghana, in opdracht van verweerder een verificatieonderzoek verricht. 
    
    
      Bij primair besluit van 24 mei 2002 namens verweerder de legalisatie van de huwelijksakte geweigerd, omdat eisers geboortebewijs niet in orde is bevonden. Verweerder heeft daartoe overwogen dat in het verificatieonderzoek geen bevestiging is gevonden van de geboortedatum van eiser in een objectieve, onafhankelijke bron, nu in de registers van de door eiser opgegeven school, de Methodist Primary School, de naam en andere gegevens van eiser niet voorkomen.  
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen dit primaire besluit ongegrond verklaard, omdat eiser er in de bezwaarfase evenmin in is geslaagd de op voorhand aanwezige twijfel omtrent de juistheid van zijn geboortedatum weg te nemen. Verweerder heeft overwogen, onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat zijn bevoegdheid tot inhoudelijke verificatie van de op het geboortebewijs vermelde gegevens niet wordt aangetast door de omstandigheid dat in 1994 een geboortebewijs van eiser met gelijke inhoud is gelegaliseerd. Dat geboortebewijs, waarmee eiser zich heeft ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie en voorts de Nederlandse  nationaliteit heeft verkregen, is gelegaliseerd vóór inwerkingtreding van het huidige beleid. Onder het beleid dat in 1994 geld, werden, in tegenstelling tot het thans vigerende beleid, ter legalisatie aangeboden documenten niet op inhoudelijke juistheid geverifieerd. Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd, kan hem evenmin baten, aldus verweerder.
    
    
    Eiser is hiertegen in beroep gekomen. Hij heeft aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel door legalisatie (van het geboortebewijs) te weigeren, nu een gelijk geboortebewijs in 1994 is gelegaliseerd en eiser bovendien op basis van dat geboortebewijs tot Nederlander is genaturaliseerd. Eiser heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2000, JV 2001/ 21 en naar uitspraken van de rechtbank Arnhem en de rechtbank 's-Gravenhage, respectievelijk van 11 september 2001, Awb 0/2283 en 30 maart 2001, AWB 00/02908. Voorts is blijkens verweerder verweerders circulaire van augustus 2000 een gelegaliseerd geboortebewijs niet langer vereist voor legalisatie van een huwelijksakte. Ten slotte is eiser van mening dat nu is komen vast te staan dat de huwelijksakte niet is vervalst en er geen contra-indicaties zijn gevonden terzake van eisers geboortegegevens, legalisatie van de huwelijksakte niet kon worden geweigerd.
     
    Verweerder heeft de rechtbank op grond van het bepaalde in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van een gedeelte van het onderzoeksrapport. Bij beslissing van 24 maart 2003 heeft de rechtbank -in andere samenstelling- met toepassing van artikel 8:29, derde lid, Awb, beslist dat de beperking van kennisneming van bedoelde stukken gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid van de Awb, om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. 
    
    De rechtbank overweegt het volgende.
     
    Onder legalisatie van een buitenlands document dient te worden verstaan het door een bevoegde Nederlandse autoriteit voor echt verklaren van het desbetreffende document, opdat dit document kan worden toegelaten tot de Nederlandse rechtsorde. Dit is veelal gebaseerd op een onderzoek naar de handtekening en/of stempels van de plaatselijke autoriteiten op het document. Het gaat daarbij om de echtheid van de (uitwendige) vorm van dat document. Legalisatie heeft als bewijsrechtelijk gevolg dat het gelegaliseerde document bewijskracht heeft en in voorkomende gevallen als bewijs kan worden gebruikt. Het daar in opgenomen feitencomplex wordt voor juist gehouden. Bij een verzoek om legalisatie voert verweerder sinds 1996 het beleid dat bij documenten uit de zogenoemde probleemlanden, waaronder Ghana, eerst verificatie van de inhoud van het desbetreffende document plaatsvindt, alvorens tot legalisatie wordt overgegaan. Uitgangspunt hierbij is dat op voorhand wordt getwijfeld aan de juistheid van de inhoud van die documenten en dat op de aanvrager de last rust om die twijfel door middel van verwijzing naar objectieve bronnen weg te nemen. Wanneer die twijfel bij het verificatieonderzoek niet wordt weggenomen, wordt legalisatie geweigerd. In navolging van vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld gepubliceerd in JB 2000/165) acht de rechtbank dit beleid niet kennelijk onredelijk, dan wel anderszins rechtens onjuist. 
    
    Beoordeling van legalisatieverzoeken vindt plaats aan de hand van de beoordelingsnormen zoals neergelegd in de Regeling beoordeling van documenten uit Ghana, Nigeria, Pakistan, India en de Dominicaanse Republiek van 30 augustus 2002 (hierna: de Regeling). Blijkens de considerans vormt de bekendmaking van de beoordelingsnormen een weergave van de bestendige gedragslijn van verweerder.
    
    Ingevolge hoofdstuk C, onderdeel 2.1, van de bij de Regeling behorende Bijlage dienen, voordat een akte met betrekking tot de burgerlijke staat voor legalisatie in aanmerking kan komen, eerst de persoonsgegeven van de legalisatieaanvrager te zijn bevestigd. Voor de vaststelling van de geboortegegevens geldt het geboortebewijs als brondocument. De twijfel aan de juistheid van (een van) de persoonsgegevens, zoals vermeld in het geboortebewijs, treft ook de overgelegde akte betreffende de burgerlijke staat. Dit zogeheten koppelingsbeleid, dat in vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 september 2003, nr. 200204127/1) is aanvaard, wordt evenmin onredelijk of anderszins rechtens onjuist geacht. 
    
    Ingevolge onderdeel 7.4 van de bijlage bij de Instructie legalisatie- en verificatieprocedure Nederlandse vertegenwoordigingen in Ghana, Nigeria, India, Pakistan en de Dominicaanse Republiek van 24 augustus 2000, waarnaar eiser verwijst, is een gelegaliseerde geboorteakte niet (meer) vereist voor legalisatie van een huwelijksakte. Blijkens verweerders uitleg ter zitting wordt met deze beleidswijziging slechts voorkomen dat een aanvrager leges dient te betalen voor legalisatie van het ondersteunende document, het geboortebewijs, terwijl legalisatie van een ander document, de huwelijksakte, wordt beoogd. Dit laat evenwel onverlet dat de gegevens op dat geboortebewijs, ingevolge het hiervoor genoemde beleid, in beginsel, inhoudelijk mogen worden geverifieerd. In dit verband verwijst de rechtbank naar voornoemde uitspraak van de Afdeling van 3 september 2003.
    
    Met betrekking tot eisers grief dat verweerder de legalisatie van het geboortebewijs als een voorwaarde voor legalisatie van de huwelijksakte heeft gehanteerd, overweegt de rechtbank dat verweerder dit afdoende heeft weersproken. Dat legalisatie van het geboortebewijs als en vereiste is gehanteerd, blijkt evenmin uit het bestreden besluit of overige gedingstukken. 
    
    De rechtbank is voorts evenmin van oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, zoals eiser heeft betoogd. Eiser heeft gesteld dat zijn identiteit in beginsel vaststond, gelet op het gelegaliseerde geboortebewijs uit 1994. Anders dan eiser meent, volgt hieruit geenszins dat verweerder onbevoegd zou zijn tot verificatie van eisers persoonsgegevens over te gaan, te meer nu het in 1994 gelegaliseerde geboortebewijs destijds niet op inhoudelijke juistheid is geverifieerd. 
    
    Toepassing van het vigerende beleid ten tijde van eisers verzoek om de huwelijksakte te legaliseren brengt mee dat verweerder, gelet op het stringenter beleid sinds 1996, de persoonsgegevens van eiser aan een verificatieonderzoek diende te onderwerpen, waarbij twijfel aan de juistheid van de persoonsgegevens als uitgangspunt geldt. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2002, JV 2002/206. 
    
    Eiser heeft tot slot als grief aangevoerd dat verweerder legalisatie niet had mogen weigeren, temeer nu  er geen contra-indicaties waren en vaststaat dat de huwelijksakte niet is vervalst. Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat er geen bijzondere omstandigheden bestonden, die tot afwijking van zijn beleid aanleiding gaven.
    
    Hoewel uit de Regeling blijk dat de beleidsruimte van verweerder om van zijn beleid af te wijken gering is, kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen die verweerder nopen, gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, om nader te motiveren op grond van welke overwegingen hij heeft besloten geen gebruik te maken van de mogelijkheid van zijn beleid af te wijken. Artikel 4:84 van de Awb bepaalt immers dat het bestuursorgaan conform de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 
    
    De weigering van verweerder om de huwelijksakte te legaliseren is blijkens het bestreden besluit uitsluitend het gevolg van de omstandigheid dat geen bevestiging in objectieve bronnen is gevonden van eisers geboortedatum. Het geboortebewijs van eisers echtgenote is immers, na verificatie, in orde bevonden en op 24 mei 2002 gelegaliseerd. 
    
    Blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juli 2002 met zaaknummer 200105984/2) levert bewijsnood als gevolg van de omstandigheid dat geen objectieve bronnen bestaan waarin de gegevens van een betrokkene kunnen worden geverifieerd geen bijzondere omstandigheid op die aanleiding kan geven van het beleid af te wijken, nu die geacht moet worden onder ogen te zijn gezien bij het vaststellen van het te voeren beleid. De rechtbank leest dit aldus, dat uitsluitend het ontbreken van objectieve bronnen voor verificatie van gegevens op een ter legalisatie aangeboden document niet voldoende grond oplevert om afwijking van het beleid te rechtvaardigen. 
    
    De rechtbank onderscheidt in deze procedure evenwel de navolgende bijzondere omstandigheden. 
    
    
      - Eiser is genaturaliseerd en beschikt over een Nederlands paspoort, waarmee hij zich binnen de Nederlandse rechtsorde rechtsgeldig kan legitimeren en kan doen inschrijven in registers en databanken. 
      - Eiser is onder meer ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (GBA). Uit een uittreksel van het GBA, gedingstuk B VII, blijkt dat naast eisers geboortedatum- en plaats, tevens de inschrijving van de ontbinding op 8 september 1998 van zijn op [datum] te Accra, Ghana, gesloten huwelijk met [ex-echtgenote] is geaccepteerd.
      - Eisers geregistreerde geboortedatum stemt overeen met dat op het ter legalisatie aangeboden geboortebewijs.
    
    
    Het doel van het door verweerder gevoerde legalisatiebeleid ten aanzien van de probleemlanden is erin gelegen dat slechts inhoudelijk geverifieerde en gelegaliseerde documenten in de Nederlandse rechtsorde worden toegelaten. Door deze handelwijze wordt voorkomen dat er - middels gelegaliseerde documenten- onjuiste gegevens in de Nederlandse rechtsorde worden gebracht en daar vervolgens bewijskracht verkrijgen. Dit belang wordt nog versterkt door de omstandigheid dat dergelijke onjuiste gegevens, na in de Nederlandse rechtsorde te zijn geaccepteerd voor het oorspronkelijke doel waarvoor zij zijn aangeleverd, kunnen worden verspreid en opgenomen in databanken en registraties en als zodanig kunnen leiden tot vervuiling van de aldaar geregistreerde gegevens met onjuiste gegevens. 
    
    Gelet op voornoemde bijzondere omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, is de rechtbank van oordeel dat op basis van de door verweerder gebezigde motivering niet kenbaar is af te leiden op welke wijze het doel van het legalisatie- en verificatiebeleid, te weten, de bescherming van de Nederlandse rechtsorde tegen documenten die onjuiste (persoons- en afstammings) gegevens afkomstig uit de aangewezen probleemlanden bevatten, zich verzet tegen legalisering van de huwelijksakte. Immers, verweerder heeft erkend dat er geen indicaties zijn die erop wijzen dat de opgegeven geboortedatum van eiser onjuist is, terwijl die geboortedatum reeds op grote schaal in de Nederlandse rechtsorde is geïncorporeerd en geaccepteerd, terwijl voorts evenmin aannemelijk is dat verdere verspreiding daarvan niet plaats zal vinden.
    
    Op grond van vorenstaande overwegingen komt de rechtbank tot het concluderend oordeel dat het besluit in rechte geen stand kan houden. Het beroep is derhalve gegrond. Het besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb en verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair bepaald op € 644,-- (2 punten -voor het beroepschrift en het verschijnen ter zitting- x factor 1 x  € 322,--). 
    
    Tevens zal worden bepaald dat het griffierecht ten bedrage van € 109,- aan eiser dient te worden vergoed.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek van eiser om verweerder op grond van artikel 8:73 van de Awb te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding. Dat eiser schade heeft geleden die het gevolg is van het bestreden besluit is door eiser niet voldoende aannemelijk gemaakt.
    
    Beslist wordt als volgt. 
    
     3. BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,-- (zegge zeshonderd vierenveertig euro) te betalen door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan eiser;
      - bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan eiser het door eiser betaalde griffierecht van € 109,-- (zegge honderd en negen euro) aan hem vergoedt.
      - wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
      Gewezen door mr. P.H.A. Knol , rechter,
      in tegenwoordigheid van mr. J. dos Santos, griffier,
      en openbaar gemaakt op: 12 december 2003. 
    
    
    De griffier,						De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: C.