ECLI:NL:RBARN:2007:BB2288, Rechtbank Arnhem, 24-08-2007, AWB-07-737, 07-942 en 07-1427
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroepen van de Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht, de Raad van Toezicht van de stichting en de algemeen directeur van de stichting tegen de besluiten van Gedeputeerde Staten van de Provincie Utrecht tot tijdelijke schorsing en vervanging van de algemeen directeur.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB07/737, 07/942 en 07/1427
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      1. Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht 
      2. de Raad van Toezicht van Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht, 
      gevestigd te Utrecht, vertegenwoordigd door mr. A.W.M. Willems, 
      3. [X], 
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. M.W. Kempe.  
      eisers
    
    
    en
    
    het College van Gedeputeerde Staten van Utrecht, verweerder, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman.
    
    1.	Aanduiding bestreden besluiten
    
    Besluiten van verweerder van 30 januari 2007, gewijzigd op 10 april 2007 en van 28 februari 2007.
    
    2.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 november 2006 heeft verweerder aan eiseres sub 2 (hierna: de Raad van Toezicht) de aanwijzing gegeven om:
      1.	de directeur van eiseres sub 1 (hierna: de Stichting) met ingang van 4 december 2006 te schorsen als 		voorzitter en als lid van de Raad van Bestuur van de Stichting, en haar met behoud van haar rechtspositie en 		onder de verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur andere werkzaamheden te doen verrichten, conform 	artikel 5, tweede lid, van de Statuten van de Stichting;
      2.	te voorzien in de tijdelijke leiding van het bestuur van de Stichting met ingang van 4 december 2006, door, 		overeenkomstig de voordracht van verweerder, een interim voorzitter van de Raad van Bestuur te benoemen, 		conform artikel 5, tweede lid, van de Statuten van de Stichting die in opdracht van verweerder als voorzitter 		van de Raad van Bestuur een adequaat plan van aanpak zal opstellen en uitvoeren en er naar zal streven de 		ontstane bestuurlijke crisis binnen 1 jaar op te lossen. 
    
    
    Tegen (onder meer) dit besluit hebben de Raad van Toezicht en de Stichting bij brief van 29 november 2006 bezwaar gemaakt. Tevens is de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Bij uitspraak van 13 december 2006 (LJN:AZ4357) heeft die voorzieningenrechter het verzoek toegewezen voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 28 november 2006, waarbij dat besluit is geschorst tot vier weken nadat verweerder op het bezwaar van de Raad van Toezicht en de Stichting heeft beslist.
    
    
      Bij besluit van 30 januari 2007 heeft verweerder beslist op de bezwaren van de Stichting en de Raad van Toezicht. Daarbij heeft verweerder, voor zover hier in geding, zijn besluit van 28 november 2006 gehandhaafd, met dien verstande dat het besluit komt te luiden:
      -	de algemeen directeur van de Stichting, eiseres sub 3, met behoud van haar rechtspositie te schorsen voor 		de periode van 1 jaar als voorzitter en als lid van de Raad van Bestuur;
      -	tijdelijk voor de periode van één jaar te voorzien in de leiding van de Stichting   door een algemeen directeur 		te benoemen als voorzitter en lid van de Raad van Bestuur;
      -	vóór 28 februari 2007 te besluiten tot benoeming van een algemeen directeur;
      -	de schorsing en benoeming te laten ingaan op 28 februari 2007.
      Ten slotte heeft verweerder bij dat besluit aan de Stichting en de Raad van Toezicht een proceskostenvergoeding van € 966 toegekend.
    
    
    Tegen dit besluit hebben de Stichting en de Raad van Toezicht bij brief van 5 februari 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank Utrecht. Bij brief van dezelfde datum is de voorzieningenrechter van die rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Op grond van artikel 8:13, eerste lid, tweede volzin, van de Awb zijn het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening doorgezonden naar deze rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 27 februari 2007 (AWB 07/738) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. 
    
    Bij besluit van 28 februari 2007 heeft verweerder per die datum [Y] benoemd als interim algemeen directeur Bureau Jeugdzorg Utrecht. Gelijktijdig is deze benoemd als voorzitter en lid van de Raad van Bestuur, voor een periode van 6 maanden met een optie tot verlenging. 
    
    Tegen dit besluit is door de Stichting en de Raad van Toezicht beroep ingesteld. 
    
    Bij brief van 5 maart 2007 heeft eiseres sub 3 (hierna: [X]) beroep ingesteld tegen de besluiten van 30 januari 2007 en 28 februari 2007.
    
    Bij besluit van 10 april 2007 heeft verweerder de motivering van het bestreden besluit van 30 januari 2007 gewijzigd. 
    
    De beroepen zijn behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 22 mei 2007. De Raad van Toezicht en de Stichting zijn daar vertegenwoordigd door mr. A.W.M. Willems, B. Feites, voorzitter van de Raad van Toezicht, en J.J. Feenstra, lid van de Raad van Bestuur. [X] is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. M.W. Kempe. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. N.S.J. Koeman en drs. L. de Maat. 
    
    3.	Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    
      Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet op de Jeugdzorg (Wjz), dragen Gedeputeerde Staten (GS) er zorg voor dat in de provincie één bureau jeugdzorg werkzaam is, dat in stand wordt gehouden door een stichting als bedoeld in artikel 285 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek die door de provincie wordt gesubsidieerd. Ingevolge het tweede lid, van dit artikel heeft de stichting als doel het in stand houden van een bureau jeugdzorg dat de in deze wet aan de stichting opgedragen taken vervult.
      Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Wjz, voorzien, indien het bestuur van de stichting wordt gevormd door de leiding van het bureau Jeugdzorg, de statuten in een Raad van Toezicht, die tot taak heeft toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de stichting. De Raad van Toezicht heeft de bevoegdheid tot het benoemen, schorsen en ontslaan van de leden van het bestuur.
      Op grond van artikel 4, vijfde lid, van de Wjz, kunnen GS, indien de juiste uitvoering van de in de wet aan de stichting opgedragen taken in gevaar komt ten gevolge van handelen of nalaten van het bestuur of van leden van de Raad van Toezicht, bestuursleden of leden van de Raad van Toezicht van de stichting schorsen of ontslaan, of tijdelijk voorzien in de leiding van het bureau Jeugdzorg.
    
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wjz, kunnen GS, indien zij van oordeel zijn dat de stichting deze wet of de daarop berustende bepalingen niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze naleeft, de stichting een schriftelijke aanwijzing geven.
    
    Ten aanzien van het besluit van 30 januari 2007, gewijzigd bij besluit van 10 april 2007
    
    De rechtbank zal allereerst ingaan op de door verweerder ingebrachte stelling dat het beroep van [X] tegen dit besluit niet-ontvankelijk moet worden verklaard op grond van artikel 6:13 van de Awb. In dat artikel is bepaald dat geen beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. 
    
    De rechtbank stelt vast dat [X] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit van 28 november 2006. Anders dan verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit van 28 november 2006. Hierbij neemt de rechtbank allereerst in aanmerking dat het primaire besluit het karakter heeft van een aanwijzing aan de Raad van Toezicht om op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wjz [X] te schorsen en te vervangen. Het bestreden besluit van 30 januari 2007 strekt tot (rechtstreekse) schorsing van [X]. [X] heeft ter zitting verder voldoende aannemelijk gemaakt dat de Raad van Toezicht niet van plan was om de in primo gegeven aanwijzing uit te voeren. Naar het oordeel van de rechtbank mocht zij er onder die omstandigheden op vertrouwen dat het primaire besluit voor haar geen directe gevolgen zou hebben. Haar kan dan ook niet worden verweten dat zij niet zelf tegen de aan de Raad van Toezicht gegeven aanwijzing bezwaar heeft gemaakt, zodat het door haar ingestelde beroep ontvankelijk is.
    
    Verder is de rechtbank van oordeel dat het beroep van de Raad van Toezicht ontvankelijk is. Immers, het bestreden besluit is genomen op bezwaren die mede door de Raad van Toezicht zijn ingediend en het besluit in primo was zelfs rechtstreeks aan de Raad van Toezicht geadresseerd. 
    
    Ten aanzien van het besluit van 30 januari 2007 gaat de rechtbank vervolgens uit van de volgende feiten.
    
    In opdracht van de Provincie Utrecht heeft Lysias consulting Group te Amersfoort (hierna: Lysias) een doelmatigheidsonderzoek verricht naar de Jeugdzorgketen in de Provincie Utrecht.
    
    Op 4 september 2006 heeft Lysias een rapport uitgebracht onder de titel ‘Diagnose Doelmatigheid Jeugdzorg’. Uit dit rapport blijkt dat zich volgens Lysias bij Bureau Jeugdzorg Utrecht (BJU) belangrijke knelpunten voordoen bij het geven van invulling aan de wettelijke taken. De door Lysias gesignaleerde knelpunten zijn volgens deze dusdanig serieus dat wordt voorgesteld om de knelpunten integraal en structureel te benaderen via een transformatieproces dat wordt neergezet in een aparte programmaorganisatie. 
    
    Bij brief van 14 september 2006 heeft verweerder de Raad van Toezicht te kennen gegeven dat zij instemt met de conclusies en aanbevelingen uit het Lysias-rapport. In die brief verzoekt verweerder de Raad van Toezicht om vóór 15 oktober 2006 een plan van aanpak inzake een veranderprogramma met heldere en afdwingbare afspraken aan verweerder aan te bieden.
    
    Op 13 oktober 2006 heeft de Raad van Toezicht een plan van aanpak gepresenteerd dat naar aanleiding van bestuurlijk overleg tussen vertegenwoordigers van BJU en de provincie op 3 november 2006 is bijgesteld. 
    
    Bij brief van 9 november 2006 heeft verweerder aan de Raad van Toezicht te kennen gegeven dat het plan van aanpak van 13 oktober 2006 niet adequaat wordt bevonden en dat het bijgestelde plan van aanpak van 3 november 2006 in onvoldoende mate tegemoetkomt aan de kritiek die in een onderlinge bespreking tussen betrokkenen op het eerste plan van aanpak is geuit. Verweerder wijst er in de brief verder op dat in die bespreking te kennen is gegeven dat [X] als directeur van BJU geen volledig vertrouwen meer geniet. Verweerder heeft de Raad van Toezicht daarbij in de gelegenheid gesteld om alsnog een adequaat plan van aanpak in te dienen. Aan het plan van aanpak heeft verweerder de eisen gesteld dat het een meerjarenplan betreft met heldere eindresultaten in termen van concrete einddoelen, dat het een uitgewerkte begroting bevat en aan de wettelijke eisen voldoet. Ten slotte heeft verweerder geëist dat [X] als huidige directeur-bestuurder wordt vervangen.
    
    Nadat de Raad van Toezicht te kennen heeft gegeven de directeur niet te zullen ontslaan, heeft verweerder bij brief van 14 november 2006 een voorstel gedaan inzake een tijdelijk terugtreden van de directeur onder behoud van haar rechtspositie. De Raad van Toezicht heeft bij brief van 17 november 2006 aangegeven met dit voorstel onder een aantal condities te willen instemmen. 
        
    Bij brief van 20 november 2006 heeft verweerder aan de Raad van Toezicht meegedeeld dat hij niet met alle gestelde condities kan instemmen dat hij tijdelijk zal voorzien in de leiding van het BJU, omdat hij geen vertrouwen meer heeft in de huidige algemeen directeur. Vervolgens heeft verweerder op 28 november 2006 de in rubriek 1 van deze uitspraak genoemde aanwijzing gegeven. 
    
    Bij het bestreden besluit van 30 januari 2007 heeft verweerder onder meer deze aanwijzing vervangen door een besluit tot tijdelijke schorsing en vervanging van de directeur op grond van artikel 4, vijfde lid, van de Wjz. Verweerder heeft aan dat besluit, voor zover aangevochten, samengevat ten grondslag gelegd dat de wettelijke taken van het BJU in gevaar zijn en bij gebreke van een adequaat plan van aanpak ook zullen blijven. Het in gevaar komen van de wettelijke taken is het gevolg van handelen of nalaten van het bestuur, meer specifiek de algemeen directeur, waarin het vertrouwen ontbreekt. Een en ander rechtvaardigt volgens verweerder een tijdelijke schorsing en vervanging van deze directeur, [X].
    
    Eisers hebben samengevat betwist dat verweerder in de gegeven omstandigheden een rechtvaardiging heeft kunnen vinden om de [X] op grond van artikel 4, vijfde lid, van de Wjz te schorsen en tijdelijk te vervangen. Zij hebben gemotiveerd bestreden dat de in de wet de aan de Stichting opgedragen taken in gevaar komen en dat sprake is van enig handelen of nalaten van het bestuur in dat kader. Hun betoog komt er op neer, dat de knelpunten die bij BJU zijn geconstateerd een landelijk karakter hebben en bij alle bureaus jeugdzorg spelen. Zij stellen dat hard aan het oplossen van deze knelpunten wordt gewerkt en dat ook vóór het uitbrengen van het Lysias-rapport daartoe al het nodige in gang was gezet. Het bestuur van BJU presteert volgens eisers, gegeven de beperkte middelen juist relatief goed in verhouding tot de overige bureaus jeugdzorg in Nederland. Van enig handelen of nalaten van het bestuur is volgens hen geen sprake. Met betrekking tot het gevraagde plan van aanpak hebben zij onder verwijzing naar een advies van Adviesbureau van Montfoort van 1 december 2006 gesteld dat op de aanbevelingen van Lysias het nodige valt af te dingen. Verder hebben zij gesteld dat verweerder telkens nieuwe eisen heeft gesteld aan het plan van aanpak. Tenslotte hebben eisers samengevat betoogd dat de ontstane bestuurscrisis hoofdzakelijk is te wijten aan de houding van verweerder. 
    
    De rechtbank acht het aan de hand van de gedingstukken, waaronder het rapport van Lysias voldoende aangetoond dat BJU kampt met ernstige knelpunten bij de uitvoering van haar wettelijke taken met betrekking tot de doorlooptijden voor cliënten, automatisering, beleidsinformatie, personeel, organisatie en financiën. Hoewel eisers de nodige kritiek hebben geuit op (met name de aanbevelingen in) het Lysias-rapport, hebben zij, evenals het door hen ingeschakelde adviesbureau Van Montfoort, het bestaan van de in dit rapport genoemde knelpunten feitelijk ook erkend.
    
    
      Uit de parlementaire geschiedenis van de Wjz is de rechtbank gebleken dat gezien de taken van het bureau jeugdzorg en de cruciale positie daarvan in de jeugdzorg er door de wetgever voor is gekozen om de provincies in sterke mate te voorzien van instrumenten om het bureau jeugdzorg aan te sturen. De provincie is volgens de wetgever als enige subsidiënt van het bureau de instantie die invloed kan uitoefenen op de uitvoering van de
      taken door het bureau jeugdzorg. De wetgever heeft daarbij, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis is ogenschouw genomen dat het bureau jeugdzorg de enige toegang tot de in de wet geregelde vormen van jeugdzorg vormt. Dit vereist mogelijkheden voor de provincies om te kunnen ingrijpen als een goed functioneren van het bureau in gevaar komt. 
    
    
    Gelet op de gesignaleerde knelpunten en op het grote maatschappelijke belang van een adequate jeugdzorg acht de rechtbank het begrijpelijk dat verweerder zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid genomen en bij de Stichting en de Raad van Toezicht heeft aangedrongen op een plan van aanpak waarin adequate maatregelen zijn neergelegd. De omstandigheid dat de gesignaleerde problemen niet uniek zouden zijn voor Utrecht, neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat verweerder een eigen verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van de jeugdzorg in Utrecht. In die gestelde omstandigheden heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven te zien om een meer afwachtende houding aan te nemen. 
    
    Uit de gedingstukken leidt de rechtbank af dat eisers zich de nodige moeite hebben getroost om de bij BJU bestaande knelpunten op te lossen. De vraag of de door eisers voorgestane oplossingen een adequate reactie op de problemen bij BJU vormden kan door de rechtbank evenwel slechts terughoudend worden getoetst nu de beantwoording van die vraag in overwegende mate verweven is met het verschil van inzicht tussen partijen over de wijze waarop BJU zijn taken uitvoert en dient uit te voeren. Het oordeel hierover is in beginsel voorbehouden aan verweerder als toezichthouder zodat ter toetsing van de rechtbank slechts staat of verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de door eisers voorgestelde maatregels onvoldoende zijn om de ontstane crisis op te lossen. De rechtbank is van oordeel dat zulks het geval is. 
    
    Vaststaat dat eisers een aantal voor verweerder cruciale aanbevelingen uit het rapport  Lysias ter zijde hebben gelegd en de voorkeur hebben gegeven aan het voeren van eigen regie over de implementatie van verbeteringen. Door deze eigen invulling van de aanpak van de knelpunten heeft het bestuur de wettelijke taak van verweerder als toezichthouder miskend. Dit klemt te meer nu het bestuur, gelet op de brief van verweerder van 14 september 2006, er van op de hoogte was dat verweerder de aanbevelingen van Lysias onderschreef en dat verweerder verlangde dat deze dienovereenkomstig zouden worden uitgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op grond van vorenstaande feiten op het standpunt kunnen stellen dat de aan de Stichting opgedragen taken in gevaar waren gekomen.
    
    Doordat geen plan van aanpak is opgesteld dat beantwoordt aan de door verweerder daaraan gestelde eisen en doordat de signalen van verweerder over het ontbreken van vertrouwen in [X] niet tot maatregelen hebben geleid, hebben eisers de opdrachten van verweerder als toezichthouder op een verantwoorde uitoefening van de taken van BJU niet naar behoren uitgevoerd. Mede in aanmerking genomen dat verweerder in dezen over een door de rechter te respecteren beoordelingsmarge beschikt, heeft verweerder zich gezien al het voorgaande op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van handelen of nalaten in de zin van artikel 4, vijfde lid, van de Wjz. 
    
    De stelling van eisers dat het ontstaan van een bestuurscrisis hoofdzakelijk aan verweerder is te wijten kan hieraan niet afdoen. Zelfs als eisers in deze stelling zouden worden gevolgd, laat dat onverlet dat een breuk in de relatie tussen provincie en het bestuur van BJU, die essentieel is voor een goede uitvoering van de Wjz, de uitvoering van de wettelijke taken in gevaar kan brengen en om ingrijpen vraagt. 
    
    Mede gezien het zwaarwegende algemene belang dat met een goede uitvoering van de Wjz is gemoeid, is de rechtbank niet gebleken dat verweerder in dit geval niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 4, vijfde lid, van de Wjz. 
    
    Anders dan eisers ziet de rechtbank niet in dat verweerder daarbij andere, minder ingrijpende middelen om in te grijpen had moeten benutten. Het inperken van de financiële manoeuvreerruimte van BJU door te sturen in de subsidierelatie komt de rechtbank niet voor als een geëigend middel om de dienstverlening van BJU te verbeteren of om een bestuurscrisis te bezweren. Verweerder heeft verder naar het oordeel van de rechtbank afdoende gemotiveerd waarom het geven van een aanwijzing op grond van artikel 16, eerste lid van de Wjz niet (langer) als het geëigende middel heeft te gelden. Zeker tegen de achtergrond van de ontstane bestuurscrisis en meer in het bijzonder het feit dat eisers aanbevelingen uit het Lysias-rapport eerder terzijde hebben gelegd en de algemeen directeur in haar functie hebben gehandhaafd, is de vraag gewettigd of een aanwijzing, die strekt tot ingrijpen in de samenstelling van het bestuur van de Stichting wel conform de bedoelingen van verweerder zou worden uitgevoerd. De Raad van Toezicht en de Stichting hebben er immers ook blijk van gegeven dat zij zich niet wensten neer te leggen bij in de bij het primaire besluit gegeven aanwijzing.
    
    De stelling van eisers dat het ontbreken van vertrouwen in de algemeen directeur, noch het beweerdelijk ontbreken van een adequaat plan van aanpak strijd oplevert met wettelijke voorschriften, treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel. Voor de toepassing van artikel 4, vijfde lid,van de Wjz, behoeft immers niet vast te staan dat er in strijd met wettelijke voorschriften is gehandeld, maar dient aannemelijk te zijn dat de uitoefening van wettelijke taken in gevaar komt. Zoals hiervoor is uiteengezet, heeft verweerder zich in redelijkheid op dat standpunt kunnen stellen. 
    
    Eisers hebben vervolgens betoogd dat verweerder is afgeweken van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften GS om een interim algemeen directeur te benoemen als voorzitter van de Raad van Bestuur doordat hij heeft besloten een algemeen directeur tevens als lid van de Raad van Bestuur te benoemen. De rechtbank vermag echter niet in te zien dat genoemde commissie heeft bedoeld te adviseren tot benoeming van een voorzitter die niet tevens bestuurslid is en daardoor niet de bestuurs- en vertegenwoordigingsbevoegdheden heeft die zijn neergelegd in artikel 2:291 en 2:292 van het Burgerlijk Wetboek. Verder heeft de rechtbank in de Statuten van de Stichting, zoals deze luiden sinds 1 december 2006, ook geen aanknopingspunten kunnen vinden dat een dergelijke constructie in geval van een meerhoofdig bestuur wordt voorgestaan.
     
    De stelling van eisers dat verweerder niet bevoegd is om op grond van artikel 4, lid 5,van de Wjz een algemeen directeur te benoemen als voorzitter en lid wordt door de rechtbank eveneens verworpen. Voor de door eisers aan die stelling gegeven onderbouwing dat het voorzien in de tijdelijke leiding van het bureau moet worden onderscheiden van de aan de Raad van Toezicht voorbehouden benoemingsbevoegdheid heeft de rechtbank geen steun kunnen vinden in de wet.
    
    Evenmin volgt de rechtbank eisers in hun stelling dat verweerder aan enig handelen of nalaten van de algemeen directeur niet de bevoegdheid kan ontlenen om artikel 4, lid 5, van de Wjz toe te passen, omdat dit artikel daarvoor handelen of nalaten van het bestuur of leden van de Raad van Toezicht vereist. Vast staat immers dat het bestuur van de Stichting tot de aanstelling van een tweede bestuurder in 28 november 2006, uitsluitend bestond uit de algemeen directeur, [X]. Voor het hier van belang zijnde feitencomplex waren de algemeen directeur en het bestuur van de Stichting dan ook te vereenzelvigen.
    
    In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank ook geen grond voor het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb besloten liggende verbod van reformatio in peius. Als de heroverweging, zoals eisers hier stellen, leidt tot een voor de indiener van het bezwaar ongunstiger resultaat, dan geldt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat alleen indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn, artikel 7:11 van de Awb zich er niet tegen verzet dat een zodanige wijziging bij de beslissing op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd. In dit geval staat vast dat de bij het primaire besluit gegeven aanwijzing aan de Raad van Toezicht niet heeft geleid tot het door verweerder daarmee beoogde effect. Voldoende aannemelijk is geworden dat de bij het primaire besluit gegeven aanwijzing aldus een onvoldoende aansporing heeft gevormd tot het bewerkstelligen van de door verweerder beoogde tijdelijke schorsing en vervanging van de algemeen directeur. Gelet op de in geding zijnde belangen, en in aanmerking nemend dat verweerder ook zonder dat er een bezwaarschrift zou zijn ingediend onder deze omstandigheden tot toepassing van artikel 4, lid 5, van de Wjz had kunnen besluiten, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij zijn beslissing op het bezwaarschrift in redelijkheid kunnen overgaan tot de betreffende wijziging van de maatregel. De door eisers aangevoerde nadeliger en ingrijpender gevolgen van het bestreden besluit ten opzichte van het primaire aanwijzingsbesluit kunnen daarom geen overtreding van het genoemde verbod van reformatio in peius opleveren.
     
    Ook de stelling van eisers dat verweerder heeft verzuimd om de Stichting en de Raad van Toezicht opnieuw te horen na de mededeling van verweerder dat wordt afgezien van mediation, treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel. De mededeling is weliswaar gedaan nadat eisers in bezwaar zijn gehoord, maar in die mededeling is geen feit of omstandigheid gelegen dat voor de te nemen beslissing van aanmerkelijk belang is. Verweerder hoefde die eisers dan ook niet met toepassing van artikel 7:9 van de Awb in de gelegenheid te stellen om opnieuw te worden gehoord.
    
    De grief van eisers dat de Adviescommissie niet bevoegd was om advies uit te brengen in deze, behoeft naar het oordeel van de rechtbank geen bespreking meer, omdat verweerder met het besluit van 10 april 2007 elke twijfel over de bruikbaarheid van het advies van deze commissie heeft weggenomen.
    
    Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het besluit van verweerder de rechterlijke toets kan doorstaan. Hetgeen eisers overigens naar voren hebben gebracht leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De beroepen zijn ongegrond.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    Ten aanzien van het besluit van 28 februari 2007
    
    Bij dit besluit heeft verweerder ter uitvoering van het besluit van 30 januari 2007 een interim algemeen directeur bij BJU benoemd voor een periode van zes maanden, met een optie tot verlenging. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan het besluit niet worden aangemerkt als een besluit strekkende tot intrekking of wijziging van het besluit op bezwaar van 30 januari 2007. De beroepen van eisers tegen dat besluit op bezwaar kunnen daarom niet op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 28 februari 2007. 
    
    Ingevolge de artikelen 7:1 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in onderling verband gelezen dient, alvorens beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, tegen een primair besluit bezwaar te worden gemaakt bij verweerder.
    
    Nu tegen het in geding zijnde besluit van verweerder door eisers geen bezwaar is gemaakt, dient de rechtbank, gelet op de artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb het beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De rechtbank komt derhalve niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 28 februari 2007.
    
    Opmerking verdient nog dat in het beroepschrift van de Stichting en de Raad van Toezicht is verzocht om zo nodig met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep tegen het besluit mogelijk te maken. Voor toepassing van artikel 7:1a zijn echter geen termen aanwezig, reeds niet omdat verweerder de daartoe vereiste toestemming niet heeft gegeven.
    
    
      Verweerder zal het als beroepschrift bij de rechtbank ingediende schrijven van de Stichting en de Raad van Toezicht van 10 april 2007 dienen te behandelen als bezwaar tegen het besluit van 28 februari 2007. Het zelfde geldt voor het beroepschrift van [X] van 5 maart 2007, voor zover dat is gericht tegen laatstgenoemd besluit.
      De rechtbank ziet, nu deze stukken reeds op 24 april 2007 respectievelijk 7 maart 2007 aan verweerder zijn doorgezonden, af van feitelijke doorzending met toepassing van artikel 6:15 van de Awb en vertrouwt erop dat verweerder zal zorgdragen voor een spoedige behandeling van deze bezwaarschriften.
    
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
    
    
    4.	Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      -	verklaart het beroep van eisers sub 1 en 2 (AWB 07/737) tegen het besluit van 30 januari 2007, gewijzigd bij 		besluit van 10 april 2007, ongegrond;
      -	verklaart het beroep van eiseres sub 3 (AWB 07/942) voor zover gericht tegen dat besluit, ongegrond;
      -	verklaart het beroep van eisers sub 1 en 2 (AWB 07/1427) tegen het besluit van verweerder van 28 februari 	 	2007 niet-ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep van eiseres sub 3 (AWB 07/942) voor zover dat is gericht tegen het besluit van 28   		februari 2007, niet-ontvankelijk.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. E. Klein Egelink, voorzitter, mr. J.A van Schagen en mr. H.J.M. Besselink, rechters, en in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, in het openbaar uitgesproken op	
    
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: