ECLI:NL:RVS:2009:BJ6091, Raad van State, 26-08-2009, 200900172/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2006, kenmerk LMV 2006284417, heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van het Besluit geluidhinder spoorwegen de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidbelasting, vanwege het spoorweggedeelte traject 662/663, km 53.300-55.500, gelegen in de gemeente Goes (clusters 5 en 6), van de gevels van de in het besluit genoemde te saneren woningen en andere geluidgevoelige gebouwen vastgesteld. Tevens zijn bij dit besluit maatregelen, waaronder tijdelijke, vastgesteld die strekken tot het terugbrengen van de geluidbelasting.

200900172/1/M2.
      Datum uitspraak: 26 augustus 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
      2. [appellante sub 2]., gevestigd te [plaats],
      3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2006, kenmerk LMV 2006284417, heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van het Besluit geluidhinder spoorwegen de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidbelasting, vanwege het spoorweggedeelte traject 662/663, km 53.300-55.500, gelegen in de gemeente Goes (clusters 5 en 6), van de gevels van de in het besluit genoemde te saneren woningen en andere geluidgevoelige gebouwen vastgesteld. Tevens zijn bij dit besluit maatregelen, waaronder tijdelijke, vastgesteld die strekken tot het terugbrengen van de geluidbelasting.
    
    Bij besluit van 21 november 2008, kenmerk BSV 2008110562, heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) beslist op bezwaren, gericht tegen het besluit van 17 juli 2006. Daarbij is het besluit van 17 juli 2006 deels herroepen.
    
    Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2009, [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2009, en [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 januari 2009, beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 9 maart 2009.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante sub 2] heeft bij brief van 31 juli 2009 haar beroep ingetrokken.
    
    [appellanten sub 3] en ProRail hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2009, waar [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en ProRail, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, mr. L.C. Makkinga en mr. drs. D. van Bemmel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, werkzaam bij het ministerie, mr. A.M.E. van Kessel, mr. J.P. Ribbers en ir. W. Soede, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 januari 2007 is de wet van 5 juli 2006, houdende wijziging van de Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid, eerste fase; Stb. 2006, 350) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de Wet geluidhinder en de daarop gebaseerde regelgeving zoals deze gold vóór 1 januari 2007 van toepassing is op het geding.
    
    2.2. In artikel 1 van het besluit van 17 juli 2006 (hierna: het primaire besluit), in samenhang met de bijlage daarbij, is krachtens artikel 11, derde lid, en artikel 27, tweede lid, van het Besluit geluidhinder spoorwegen voor een aantal te saneren woningen en andere geluidgevoelige gebouwen de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidbelasting vanwege het onderhavige spoorweggedeelte vastgesteld. Verder zijn in de artikelen 2 en 3 van het primaire besluit krachtens artikel 27, negende lid, in samenhang met artikel 1a, tweede lid, van het Besluit geluidhinder spoorwegen maatregelen vastgesteld die strekken tot het terugbrengen van de geluidbelasting, waarbij de maatregelen in artikel 3, die betrekking hebben op de intensiteit en snelheid van het goederenvervoer op het onderhavige spoorweggedeelte, een tijdelijk karakter hebben.
    
    Bij besluit van 12 april 2007, kenmerk LMV 2007015579, voor zover hier van belang, zijn de artikelen 1 en 2 van het primaire besluit gehandhaafd en is artikel 3 van het primaire besluit gewijzigd, in die zin dat andere tijdelijke maatregelen met betrekking tot de intensiteit en snelheid van het goederenvervoer op het onderhavige spoorweggedeelte zijn vastgesteld. Dit besluit is door de Afdeling bij uitspraak van 21 mei 2008, in zaak nr. 200703644/1, vernietigd.
    
    Bij het bestreden besluit heeft de minister opnieuw beslist op de bezwaren, gericht tegen het primaire besluit. Daarbij heeft de minister de artikelen 1 en 2 van het primaire besluit herroepen.
    
    2.3. Ingevolge artikel 6:13 Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
    
    2.3.1. [twee appellanten], behorend tot [appellanten sub 3], hebben geen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat hen dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Zij kunnen daarom, gelet op artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, geen beroep instellen tegen het op bezwaar genomen besluit.
    
    2.3.2. Het beroep van [appellanten sub 3] is, voor zover het is ingesteld door [twee appellanten sub 3], niet-ontvankelijk.
    
    2.4. [appellanten sub 3] voeren aan dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb is, omdat de minister het primaire besluit gedeeltelijk heeft herroepen en daarvoor in de plaats geen nieuw besluit heeft genomen. [appellanten sub 3] stellen in dit verband dat de minister ProRail had moeten opdragen het saneringsprogramma aan te passen of zelf een akoestisch onderzoek had kunnen laten uitvoeren en op grond daarvan een nieuw besluit had moeten nemen.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    Ingevolge artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 december 2006 in zaak nr. 200601912/1; AB 2007, 200) vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet kan volstaan met (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het bezwaarschrift, maar voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats moet stellen. In de situatie dat het nemen van een vervangend besluit nog niet mogelijk is, omdat alsnog een wettelijk voorgeschreven procedure dient te worden doorlopen, waarmee een geruime termijn kan zijn gemoeid, moet daarover anders worden geoordeeld.
    
    2.4.3. Bij voornoemde uitspraak van 21 mei 2008 is het besluit van 12 april 2007 vernietigd. De Afdeling heeft daarbij de minister opgedragen om binnen zes maanden na de verzending van de uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij het bestreden besluit heeft de minister na gegrondverklaring van het bezwaar het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. De minister heeft echter geen nieuw besluit daarvoor in de plaats genomen, omdat het nemen van een nieuw besluit volgens hem niet eerder mogelijk is dan nadat ProRail een nieuw saneringsprogramma heeft opgesteld. Op de voorbereiding van een saneringsprogramma is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure die is opgenomen in Afdeling 3.4 van de Awb van overeenkomstige toepassing. Ter zitting is door de minister aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk was om op grond van het saneringsprogramma dat ten grondslag lag aan het primaire besluit een nieuw besluit te nemen, nu het Reken- en Meetvoorschrift Railverkeerslawaai geen grondslag biedt voor de uitgangspunten in het aan dat saneringsprogramma ten grondslag liggende akoestisch onderzoek. Voor het opstellen van een nieuw saneringsprogramma op grond waarvan de minister een nieuw besluit kan nemen, is, zo is ter zitting gebleken, het uitvoeren van nader akoestisch onderzoek noodzakelijk. Ter zitting is aannemelijk gemaakt dat het uitvoeren van dat onderzoek en het opstellen van een nieuw saneringsprogramma niet binnen de door de Afdeling gestelde termijn mogelijk was. ProRail heeft in dit verband aan de minister toegezegd dat het nieuwe saneringsprogramma uiterlijk 1 september 2009 gereed zal zijn. De minister heeft vervolgens in het verweerschrift en ter zitting toegezegd uiterlijk in december 2009 over te zullen gaan tot het nemen van een besluit tot het vaststellen van de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidbelasting en het vaststellen van maatregelen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de minister zich bij het nemen van het bestreden besluit op het standpunt mogen stellen dat het nemen van een vervangend besluit nog niet mogelijk was. Het bestreden besluit is derhalve niet in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. [appellanten sub 3] voeren aan dat de minister in het bestreden besluit ten onrechte stelt dat een in de toekomst nieuw te nemen besluit op grond van de per 1 januari 2007 gewijzigde Wet geluidhinder moet worden genomen.
    
    De vraag welk recht van toepassing is op een nieuw te nemen besluit, komt eerst bij de beoordeling van dat besluit aan de orde. Deze beroepsgrond ziet derhalve niet op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
    
    2.6. [appellanten sub 3] stellen dat het herroepen van de artikelen 1 en 2 van het primaire besluit tot gevolg heeft dat ProRail in strijd met artikel 1a van het Besluit geluidhinder spoorwegen handelt. Zij voeren verder aan dat de minister deze situatie ten onrechte, zonder voorwaarden, gedoogt.
    
    Ter beoordeling staat het besluit tot gegrondverklaring van de bezwaren en het herroepen van de artikelen 1 en 2 van het primaire besluit alsmede het handhaven van artikel 3 van dat besluit. De vraag of het Besluit geluidhinder spoorwegen wordt overtreden en de vraag of deze overtreding al dan niet ten onrechte wordt gedoogd, kunnen bij deze beoordeling geen rol spelen. Deze beroepsgronden zien derhalve niet op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
    
    2.7. ProRail stelt dat de minister ten onrechte niet tevens artikel 3 van het primaire besluit heeft herroepen. Volgens haar is niet duidelijk wat de betekenis van dit artikel nog is nu de artikelen 1 en 2 van het primaire besluit zijn herroepen.
    
    2.7.1. Ter zitting heeft de minister gesteld dat artikel 3 van het primaire besluit niet behoefde te worden herroepen, omdat het hier gaat om maatregelen die een aanvullend karakter hebben en die niet zijn gebaseerd op het aan het primaire besluit ten grondslag liggende akoestische onderzoek dat niet voldoet aan de eisen van de toepasselijke regelgeving.
    
    2.7.2. In artikel 3, eerste lid, van het primaire besluit zijn in aanvulling op artikel 2 beperkingen gesteld aan de snelheid en de intensiteit van het goederenvervoer op het traject. Uit het tweede lid volgt, voor zover hier belang, dat de in het eerste lid bedoelde maatregelen komen te vervallen op de datum waarop de in artikel 1 vastgestelde ten hoogste toelaatbare waarden van de geluidbelasting worden beschouwd als geluidproductieplafonds of zoveel eerder als de maatregelen bedoeld in artikel 1, onder b, c en d getroffen zijn. Uit het derde lid van artikel 3 van het primaire besluit volgt dat indien voor het tijdstip als bedoeld in het tweede lid reeds geluidreducerende maatregelen worden getroffen, de ontstane geluidruimte mag worden gebruikt om de in het eerste lid genoemde maatregelen in overleg met de minister te verminderen.
    
    2.7.3. De Afdeling is van oordeel dat de samenhang tussen artikel 3 en de bij het bestreden besluit herroepen artikelen 1 en 2 van het primaire besluit zodanig is, dat na herroeping van die beide artikelen aan artikel 3 geen zelfstandige betekenis meer toekomt. Gelet hierop heeft de minister na herroeping van de artikelen 1 en 2 van het primaire besluit ten onrechte niet tevens artikel 3 herroepen. De beroepsgrond slaagt. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
    
    2.8. Het beroep van ProRail is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover de minister artikel 3 van het primaire besluit niet heeft herroepen. Het beroep van [appellanten sub 3], voor zover ontvankelijk, is ongegrond.
    
    2.9. De minister dient ten aanzien van ProRail op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling heeft hierbij toepassing gegeven aan artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht met betrekking tot samenhangende zaken en een wegingsfactor van 1,5 gehanteerd nu het gaat om meer dan vier samenhangende zaken. Het totaal te vergoeden bedrag wordt gelijkelijk verdeeld over deze zaak en de 12 andere zaken waarin door ProRail beroep is ingesteld.
    
    Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellanten sub 3] bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk, voor zover het beroep is ingesteld door [twee appellanten sub 3];
    
    II. verklaart het beroep van [appellanten sub 3] voor het overige ongegrond;
    
    III. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 november 2008, kenmerk BSV 2008110562, voor zover de minister artikel 3 van het besluit van 17 juli 2006, kenmerk LMV 2006284417, niet heeft herroepen;
    
    V. herroept het besluit van 17 juli 2006, voor zover het artikel 3 betreft;
    
    VI. bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 november 2008, voor zover het is vernietigd;
    
    VII. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 76,02 (zegge: zesenzeventig euro en twee cent), waarvan € 74,31 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Kalter
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
    
    492.