ECLI:NL:RVS:2011:BP9576, Raad van State, 30-03-2011, 201008221/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2008 heeft de minister het aan [bedrijf] door de inspecteur van de Arbeidsinspectie mondeling gegeven bevel tot stillegging van sloopwerkzaamheden op schrift gesteld.

201008221/1/H3.
      Datum uitspraak: 30 maart 2011.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid het Groene Kannetje B.V., gevestigd te Veere,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 29 juli 2010 in zaak nr. 09/409 in het geding tussen:
    
    het Groene Kannetje
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 juli 2008 heeft de minister het aan [bedrijf] door de inspecteur van de Arbeidsinspectie mondeling gegeven bevel tot stillegging van sloopwerkzaamheden op schrift gesteld.
    
    Bij besluit van 4 mei 2009 heeft de minister het door het Groene Kannetje, rechtsopvolger van [bedrijf], daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door het Groene Kannetje daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het Groene Kannetje bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 september 2010.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2011, waar het Groene Kannetje, vertegenwoordigd door [directeur], mr. H.A. Pasveer, advocaat te Den Bosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Heijningen, G.J. Bosch en L.M. van der Sanden, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is van de zijde van het Groene Kannetje als deskundige verschenen W.P.G. Werner, bijgestaan door M.C. van Dijk, tolk.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet), voor zover thans van belang, is een daartoe aangewezen toezichthouder bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
    
    Ingevolge artikel 31, tweede lid, wordt een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 24, eerste lid, gegeven namens de minister.
    
    Ingevolge artikel 4.8, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit), voor zover thans van belang, wordt arbeid waarbij voor demolitie, zijnde het springen van objecten of materialen, gebruik wordt gemaakt van stoffen die op grond van de Wet milieubeheer voldoen aan de criteria voor indeling in de categorie "ontplofbaar", bedoeld in artikel 9.2.3.1, tweede lid, onder a, van die wet, verricht volgens een vooraf opgesteld springplan. De inhoud van het springplan bevat een deugdelijke beschrijving van de uit te voeren werkzaamheden, de daaraan verbonden gevaren en de wijze waarop deze gevaren zoveel mogelijk voorkomen of beperkt zullen worden.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden demolitiewerkzaamheden als bedoeld in het eerste lid verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid springmeester met betrekking tot de soort arbeid die wordt verricht dat is afgegeven door onze minister of een certificerende instelling.
    
    2.2. Op 7 juli 2008 heeft [bedrijf] sloopwerkzaamheden uitgevoerd aan de TCC bunker in De Bilt (hierna: de bunker). Door haar waren daartoe in de bunker springladingen aangebracht waardoor, na ontsteking van deze springladingen, de bunker zou instorten. Na ontsteking is de bunker echter niet geheel ingestort, maar gedeeltelijk geëxplodeerd hetgeen materiële schade in een woonwijk tot gevolg heeft gehad. Na onderzoek bleek dat een deel van de door [bedrijf] aangebrachte springladingen in de bunker niet was afgegaan. In het besluit van 10 juli 2008 heeft de minister het mondeling gegeven bevel tot stillegging van de werkzaamheden in verband met ernstig gevaar voor personen op schrift gesteld. Het gevaar was naar het oordeel van de betrokken inspecteur daarin gelegen dat springladingen alsnog tot ontploffing zouden kunnen komen waardoor personen getroffen kunnen worden door ongecontroleerd vrijkomende brokstukken. In voormeld besluit heeft de minister onder meer kenbaar gemaakt welke maatregelen [bedrijf] moest nemen voordat hij de stillegging van de sloopwerkzaamheden zou intrekken. Bij besluit van 1 september 2008 heeft de minister het bevel tot stillegging met ingang van 1 augustus 2008 ingetrokken.
    
    2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bevoegdheid van de minister als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet een discretionair karakter heeft waardoor zij de aanwending van die bevoegdheid terughoudend moet toetsen. De rechtbank heeft overwogen dat de minister heeft kunnen oordelen dat ernstig gevaar voor personen bestond, dat noopte tot het bevel tot stillegging van de sloopwerkzaamheden. De aard en de strekking van dit bevel brengen volgens de rechtbank met zich dat op het moment van het geven van dit bevel niet onomstotelijk vaststaat dat ook feitelijk sprake is van ernstig gevaar voor personen. De rechtbank is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de minister aanleiding hadden moeten geven geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht de in het besluit van 10 juli 2008 vermelde aanwijzingen die [bedrijf] diende op te volgen alvorens de minister de stillegging zou intrekken, heeft opgenomen.
    
    2.4. Het Groene Kannetje betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank heeft miskend dat de minister in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet, omdat als gevolg daarvan een gevaarlijke situatie is gecreëerd. Door stillegging van de sloopwerkzaamheden was het voor [bedrijf] niet mogelijk om de ontstekingen van de springladingen die niet waren afgegaan te verwijderen, waardoor de springlading door blikseminslag tot ontploffing kon worden gebracht of de ontstekers door kwaadwillende personen konden worden gestolen. Voorts betoogt het Groene Kannetje dat het besluit van 10 juli 2008 in strijd met artikel 4:8, tweede lid, van het Arbobesluit is genomen, nu dat besluit tot gevolg had dat [bedrijf] niet langer toezicht op de sloopwerkzaamheden heeft kunnen houden. Daarnaast stelt het Groene Kannetje, onder verwijzing naar het Arbo-Publicatieblad P137, dat de rechtbank heeft miskend dat de door [bedrijf] voorgestelde wijze om de bunker veilig te stellen de naar deskundige maatstaven gemeten beste werkwijze was, waarvoor na het doen van onderzoek ook is gekozen. De minister, die volgens het Groene Kannetje niet terzake kundig is, had deze werkwijze niet mogen verhinderen. Ten slotte heeft de rechtbank volgens het Groene Kannetje ten onrechte geoordeeld dat de minister terecht de in het besluit van 10 juli 2008 genoemde maatregelen heeft opgelegd. De rechtbank heeft miskend dat het springplan een clausule bevatte voor onvoorziene omstandigheden, aldus het Groene Kannetje.
    
    2.5. Met de rechtbank wordt overwogen dat de bevoegdheid van de minister om te bevelen dat werkzaamheden worden gestaakt, gelet op de bewoordingen van artikel 28, eerste lid, van de Arbowet, discretionair van aard is. Het besluit van 4 mei 2009 waarin het met toepassing van deze bevoegdheid genomen besluit van 10 juli 2008 is gehandhaafd, moet daarom terughoudend worden getoetst.
    
    2.5.1. Vaststaat dat op 7 juli 2008 de bunker gedeeltelijk is geëxplodeerd ten gevolge waarvan materiële schade in een woonwijk in De Bilt is opgetreden. Na de explosie is na onderzoek vastgesteld dat een deel van de in de bunker aangebrachte springladingen niet is afgegaan. Op 10 juli 2008 heeft de minister het mondeling gegeven bevel tot stillegging van de sloopwerkzaamheden op schrift gesteld. De oorzaak van zowel de explosie als het niet afgaan van alle in de bunker aangebrachte springladingen kon niet direct worden vastgesteld. Evenmin was duidelijk wat de risico's waren van het verwijderen of onschadelijk maken van de achtergebleven springladingen en ontstekers. Gelet hierop heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat voordat de sloopwerkzaamheden konden worden hervat, de risico's van de werkzaamheden die zouden moeten worden verricht nu de instorting was mislukt dienden te worden geïnventariseerd. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat voortzetting van de werkzaamheden zonder te beschikken over een dergelijke inventarisatie ernstig gevaar voor personen zou opleveren. Aldus heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de minister bevoegd was te bevelen dat de sloopwerkzaamheden zouden worden gestaakt.
    
    2.5.2. De stelling van het Groene Kannetje dat met het besluit van 10 juli 2008 een onveilige situatie is gecreëerd, kan niet leiden tot het oordeel dat de minister in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid, bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet. De omstandigheid dat de achtergebleven ontstekingen in de springladingen die niet waren afgegaan pas op 1 augustus 2008 zijn verwijderd, maakt dit niet anders, reeds omdat de minister op het moment van het besluit van 10 juli 2008 niet bekend kon zijn met deze omstandigheid. Voorts maakt de omstandigheid dat de bunker uiteindelijk is veiliggesteld op de wijze zoals [bedrijf] had voorgesteld niet, dat de minister niet in redelijkheid het besluit van 10 juli 2008 heeft kunnen nemen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de ontstane situatie voldoende aanleiding gaf voor het verlangen van nader onderzoek, uitgevoerd door een onafhankelijke derde, naar de wijze waarop de noodzakelijke vervolgwerkzaamheden na de explosie konden worden uitgevoerd. Met de rechtbank wordt dan ook geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid de door hem gegeven aanwijzingen in het besluit van 10 juli 2008 heeft kunnen opnemen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen het door [bedrijf] voor de sloopwerkzaamheden opgestelde springplan een risico-inventarisatie noch een concreet plan van aanpak bevatte die waren toegesneden op de ontstane situatie. Daarnaast wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister in strijd met artikel 4:8, tweede lid, van het Arbobesluit heeft gehandeld en daarin een reden zou zijn gelegen dat de minister in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid. Deze bepaling ziet op de situatie dat demolitiewerkzaamheden plaatsvinden. In dit geval heeft de minister de werkzaamheden stilgelegd, zodat artikel 4:8, tweede lid, van het Arbobesluit niet langer tot toezicht op dergelijke werkzaamheden verplicht.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2011.
    
    312-591.