ECLI:NL:RBAMS:2009:BJ0908, Rechtbank Amsterdam, 20-05-2009, AWB 08-2594 WW 44 en 08-2596 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uitleg bestemmingsplan. Verweerder mocht op grond van het bestemmingsplan geen functionele eenheid eisen tussen het ter plaatse reeds gevestigde restaurant en de op te richten hotelappartementen. De rechtbank is van oordeel dat uit de uitspraak van de rechtbank van 17 maart 2004 ook niet volgt dat de planvoorschriften zo moeten worden uitgelegd.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummers: AWB 08/2594 WW44 en 08/2596 GEMWT
    
    uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaken tussen:
    
    
      Elvestia Beleggingen B.V., gevestigd te Bussum,
      eiseres,
      gemachtigde: mr. P.J. Kouwenberg,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren,
      verweerder,
      gemachtigde: [gemachtigde verweerder].
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Eiseres is sinds 29 mei 2007 eigenaresse van drie casco’s van hotelappartementen gelegen op het perceel [perceel] (hierna: het perceel). Deze casco’s zijn omstreeks 2001 door een ander dan eiseres opgericht.
    
    Bij besluit van 18 september 2007 heeft verweerder eiseres onder aanzegging van bestuursdwang gelast om binnen twee maanden na verzending van het besluit de drie zonder bouwvergunning gerealiseerde en in stand gelaten casco’s te verwijderen. 
    
    Het bezwaar van eiseres heeft verweerder bij besluit van 26 mei 2008 ongegrond verklaard (bestreden besluit I) onder verlenging van de begunstigingstermijn tot 1 september 2008.
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld (reg.nr. AWB 08/2596 GEMWT). 
    
    Verder heeft verweerder bij besluit van 22 januari 2008 besloten om de aanvraag van eiseres om een reguliere bouwvergunning eerste fase voor de casco’s buiten behandeling te laten.
    
    Het bezwaar van eiseres hiertegen heeft verweerder bij besluit van eveneens 26 mei 2008 ongegrond verklaard (bestreden besluit II).
    
    Ook hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld (reg.nr. AWB 08/2594 WW44).
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2009. Eiseres was vertegenwoordigd door de heer [vertegenwoordiger1 eiseres] en de heer [vertegenwoordiger2 eiseres], bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de drie casco’s zonder de benodigde bouwvergunning zijn opgericht en dat eiseres deze in strijd met artikel 40, eerste lid, onder b, van de Woningwet in stand heeft gelaten. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Zicht op legalisatie zou kunnen bestaan indien verweerder de aanvraag van eiseres om een bouwvergunning eerste fase ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. Deze vraag staat derhalve in beide procedures centraal. 
    
    2.2.	Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming “Jachthavengebied – RS(wh)”. Ingevolge artikel 11, aanhef en onder f, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan zijn de op de kaart voor “Jachthavengebied-Rs (w)”aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsvoering van een horecabedrijf met hotel en hotelappartementen, waar zulks op de plankaart met de nadere aanduiding “(wh)” –Rs(wh)- is aangewezen. Ingevolge artikel 1.2, aanhef en onder 38, van de voorschriften bij het bestemmingsplan dient onder hotelappartement te worden verstaan: wooneenheid, al dan niet deel uitmakend van een hotel, niet bedoeld voor permanente bewoning door één en hetzelfde huishouden.
    
    2.3	De rechtbank heeft in haar uitspraak van 17 maart 2004 (AWB 02/3189) geoordeeld over een bouwplan op het onderhavige perceel, waarmee werd voorzien in de bouw van 10 hotelappartementen, elk bestaande uit twee bouwlagen, met daarbij nog een zolder en een kelder. Die appartementen waren voorts voorzien van een keuken, woonkamer, twee slaapkamers, toilet en een badkamer. In deze uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat zij niet inzag dat de appartementen, gelet op de indeling en het feit dat zij aan particulieren te koop waren aangeboden, zich onderscheiden van wooneenheden die geschikt en bedoeld zijn voor permanente bewoning door één en hetzelfde huishouden, hetgeen ter plaatse niet is toegestaan. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de verkoop aan particulieren ertoe leidt dat de appartementen niet ten behoeve van het ter plaatse aanwezige horecabedrijf worden opgericht, zoals ingevolge de bestemmingsplanvoorschriften vereist, maar ten behoeve van derden.
    
    2.4	De aanvraag om bouwvergunning die onderwerp is van het onderhavige geschil betreft een gewijzigd bouwplan. Er is nu sprake van meer appartementen, die kleiner van afmeting zijn en een andere indeling hebben.
    
    2.5	Verweerder heeft uit de bestemmingsplanvoorschriften en de uitspraak van de rechtbank van 17 maart 2004 afgeleid dat het horecabedrijf en de hotelappartementen een functionele eenheid moeten vormen. Hieruit volgt volgens verweerder dat het op het perceel aanwezige horecabedrijf en de te bouwen hotelappartementen een zakelijke relatie moeten hebben met als doel de bedrijfsvoering van een horecabedrijf met hotel en hotelappartementen. Met het op het perceel aanwezige horecabedrijf doelt verweerder op het feitelijk reeds aanwezige horecabedrijf, restaurant Fitou.
    
    2.6	Volgens bestreden besluit II heeft verweerder eiseres in verband met deze uitleg van de bestemmingsplanvoorschriften gevraagd om bescheiden en gegevens over te leggen waaruit blijkt dat er een zakelijke relatie bestaat tussen het ter plaatse aanwezige horecabedrijf en de te bouwen hotelappartementen.
    
    2.7	De rechtbank is van oordeel dat verweerder de bestemmingsplanvoorschriften aldus te strikt heeft uitgelegd. In het bestemmingsplan is niet gedefinieerd wat onder horecabedrijf moet worden verstaan. In een dergelijk geval moet aansluiting worden gezocht bij de in het normale spraakgebruik gehanteerde definitie: een horecabedrijf is een bedrijf waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies worden verstrekt. Een hotel is volgens de gangbare definitie aan te merken als een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies. Gelet op deze definities volgt naar het oordeel van de rechtbank uit artikel 11, aanhef en onder f, van de planvoorschriften dat ter plaatse een horecabedrijf is toegestaan, derhalve ook een bedrijf waarbij (het hoofddoel van) de bedrijfsvoering bestaat uit het verstrekken van logies. Uit dit artikel is niet af te leiden dat er sprake moet zijn van een combinatie van het verstrekken van dranken en/of etenswaren en het verstrekken van logies. Verder stelt de rechtbank vast dat op het perceel ook reeds een restaurant gevestigd zonder hotel en/of hotelappartementen, terwijl verweerder van mening is dat dit niet in strijd is met de planvoorschriften. Evenmin volgt uit de planvoorschriften dat ter plaatse slechts één horecabedrijf mag worden opgericht. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de zakelijke relatie die wordt geëist niet een dergelijke vergaande strekking heeft. Op grond van het bepaalde in de planvoorschriften kan derhalve geen functionele eenheid worden geëist tussen het ter plaatse feitelijk reeds gevestigde restaurant en de op te richten hotelappartementen. Ook de voorzieningenrechter heeft in haar uitspraak van 14 december 2007 op het verzoek van onder meer eiseres ten aanzien van het besluit tot aanzegging van bestuursdwang in deze zaak overwogen dat niet valt in te zien dat de hotelappartementen en het reeds aanwezige horecabedrijf  van dezelfde eigenaar moeten zijn.
    
    2.8	De rechtbank is van oordeel dat uit de uitspraak van de rechtbank van 17 maart 2004 ook niet volgt dat artikel 11, aanhef en onder f, van de planvoorschriften moet worden uitgelegd op de wijze als door verweerder wordt voorgestaan. Uit de belangrijkste overweging in de uitspraak volgt dat op basis van het destijds ingediende bouwplan niet aannemelijk was dat de op te richten appartementen niet waren bedoeld voor permanente bewoning door één en hetzelfde huishouden. Aldus was het bouwplan niet in overeenstemming met artikel 1.2, aanhef en onder 38, van de planvoorschriften. In een extra overweging heeft de rechtbank daar aan toegevoegd dat de verkoop aan particulieren ertoe leidt dat de appartementen niet worden opgericht ten behoeve van het ter plaatse aanwezige horecabedrijf, zoals door de bestemmingsplanvoorschriften wordt vereist, maar ten behoeve van derden. Deze overweging dient ter ondersteuning van het oordeel van de rechtbank dat niet aannemelijk was dat de appartementen niet waren bedoeld voor permanente bewoning door één en hetzelfde huishouden. Uit deze overweging volgt niet zonder meer dat er een functionele eenheid moet bestaan tussen het ter plaatse feitelijk reeds gevestigde restaurant en de op te richten hotelappartementen.
    
    2.9	In het verzoek aan eiseres om aanvulling van de bouwaanvraag in verband met onvolledigheid van gegevens heeft verweerder de volgens hem vereiste functionele eenheid vertaald in een vereiste van een zakelijke relatie tussen het reeds gevestigde restaurant en de hotelappartementen, met als doel de exploitatie van een horecabedrijf met hotelappartementen. Ter zitting is door verweerder aangegeven dat de planologische relevantie van deze zakelijke relatie tussen de op te richten appartementen en het reeds gevestigde restaurant is gelegen in het waarborgen van het bedrijfsmatig gebruik, ter onderscheiding van particulier gebruik voor permanente bewoning dan wel recreatiebewoning. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat hij het in ruimtelijk opzicht relevante vereiste van bedrijfsmatig gebruik moet waarborgen. Verweerder mag echter, nu op grond van de planvoorschriften geen functionele eenheid tussen het ter plaatse gevestigde restaurant en de op te richten hotelappartementen kan worden geëist, niet de verdergaande eis aan de wijze van bedrijfsvoering stellen dat er sprake is van een zakelijke relatie met het op het perceel aanwezige restaurant.
    
    2.10	Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet mocht besluiten de aanvraag niet te behandelen wegens het ontbreken van gegevens over de zakelijke relatie met het restaurant. Deze gegevens zijn immers niet noodzakelijk voor de toetsing van het bouwplan aan het bestemmingsplan nu uit het bestemmingsplan niet de eis van een zodanige relatie voortvloeit.
    
    2.11	De rechtbank is verder van oordeel dat het bestreden besluit I waarbij de bestuursdwang is gehandhaafd geen stand kan houden. Dit besluit is gebaseerd op de overweging dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat de aanvraag voor een bouwvergunning eerste fase buiten behandeling is gesteld. Nu deze buiten behandeling stelling geen stand houdt is de handhaving van de bestuursdwang in strijd met artikel 7:12 van de Awb ondeugdelijk gemotiveerd. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar dienen te nemen.
    
    
    3. 	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart de beroepen gegrond;
      -	vernietigt de bestreden besluiten;
      -	bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten neemt op de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten van 18 september 2007 en 22 januari 2008, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 966, te betalen door de gemeente Wijdemeren aan eiseres;
      -	bepaalt dat de gemeente Wijdemeren het door eiseres betaalde griffierecht ad € 576 aan haar vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P. Kijlstra, voorzitter, en mrs. C.E. Heyning-Huydecoper en S.I.A.C. Angenent-Bakker, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Speksnijder, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2009.
    
    
    De griffier,              					De voorzitter,
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s Gravenhage.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: B
      SB