ECLI:NL:RBARN:2009:BK8737, Rechtbank Arnhem, 29-12-2009, AWB 09/1518
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2009-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidievaststelling op grond van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (SAN). Indexering van de beheersbijdrage is opgenomen in de SAN, een algemeen verbindend voorschrift, hetgeen de rechtbank niet mag toetsen. Vaste gedragslijn van verweerder bij de bepaling van de proportionaliteit van sancties. Geen omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de sanctie. Beroep in zoverre ongegrond.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummer: AWB 09/1518 en 09/203
    
    
      uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      van 29 december 2009
    
    
    inzake
    
    
      Veefok-Kalvermesterij [naam] BV, eiseres,
      gevestigd te [plaatsnaam], vertegenwoordigd door ir. S. Boonstra,
    
    
    tegen
    
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluiten
    
    Besluiten van verweerder van 3 december 2008 (besluit 1) en 2 maart 2009 (besluit 2).
    
    2. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 22 juli 2008 heeft verweerder op grond van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (hierna: de SAN) de subsidieverlening ten behoeve van eiseres vastgesteld op 
      € 68.975,25. 
    
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit 1 heeft verweerder het tegen het besluit van 22 juli 2008 ingediende bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder het besluit van 22 juli 2008 gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld. 
    
    Naar aanleiding van het ingestelde beroep heeft verweerder het onder rubriek 1 vermelde besluit 2 genomen (registratienummer 09/1518). Hierin heeft verweerder besluit 1 herroepen. Daarbij heeft verweerder het tegen het besluit van 22 juli 2008 ingediende bezwaar wederom - onder een gewijzigde motivering - gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. Voor het overige heeft verweerder het besluit van 22 juli 2008 gehandhaafd. 
    
    Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder een door verweerder ingediend verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen. 
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 24 november 2009. Namens eiseres is aldaar S. Boonstra verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      N. Hendriks. 
    
    
    
    3. Overwegingen
    
    
      De rechtbank stelt vast dat verweerder hangende het beroep ambtshalve besluit 2 heeft genomen. De bestreden besluiten 1 en 2 omvatten de volgende onderdelen:
      1. De indexering van de beheersbijdrage;
      2. De sanctie van € 16.132,53 ten aanzien van de beheerseenheden 1 en 2;
      3. Vergoeding proceskosten en wettelijke rente;
      4. Toeslag ruige stalmest;
      5. Sanctie wegens het niet voldoen aan de normen voor een goede landbouwpraktijk (hierna aangeduid met: de GLP-sanctie);
    
    
    Zowel in besluit 1 als in besluit 2 is de GLP-sanctie komen te vervallen. Op grond daarvan heeft verweerder het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard. In besluit 2 heeft verweerder toegevoegd dat dit uit coulance is geschied gelet op gewijzigde regelgeving, zodat verweerder het primaire besluit van 22 juli 2008 niet onrechtmatig acht. Voorts is in besluit 2 het bezwaar, gericht tegen de oplegging van de sanctie van € 16.132,53 ten aanzien van beheerseenheid 1 en 2 niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    Gelet op het voorgaande is besluit 2 aan te merken als een besluit in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt het beroep van eiseres geacht mede te zijn gericht tegen besluit 2.
    
    Registratienummer 09/203
    
    Nu verweerder besluit 1 heeft herroepen, heeft eiseres geen afzonderlijk belang bij een beoordeling van dit besluit. Het beroep dient, voor zover het hiertegen is gericht, niet ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    Registratienummer 09/1518
    
    
      wettelijk kader
      Op 1 januari 2007 is de Wet inrichting landelijk gebied in werking getreden en is de SAN ingetrokken. Op basis van het overgangsrecht in deze wet en de daarop gebaseerde Regeling inrichting landelijk gebied, blijven bestaande aanspraken en verplichtingen op grond van de SAN in stand en blijft de SAN van toepassing op subsidieaanvragen die vóór 1 januari 2007 zijn ingediend. De in de SAN aan de Minister van landbouw, natuurbeheer en voedselkwaliteit toekomende, met de desbetreffende subsidie samenhangende, bevoegdheden jegens de betrokken subsidieaanvragers en -ontvangers, zijn aan Gedeputeerde Staten gedelegeerd.  
    
    
    Ingevolge artikel 38, eerste lid, onderdeel c, van de SAN is de subsidieontvanger verplicht de in het beheerspakket opgenomen beheersvoorschriften te treffen die zijn vermeld in de bijlage waarin het beheerspakket is opgenomen. Blijkens bijlage 16 bij de SAN inzake het beheerspakket “Weidevogelgrasland met een rustperiode”, voorzover hier van belang, bestaat deze beheerseenheid uit grasland en wordt een rustperiode in acht genomen van 1 april tot 1 juni of van 1 april tot 8 juni of van 1 april tot 15 juni of van 1 april tot 22 juni, waarin de beheerseenheid niet wordt gemaaid. De lengte van de rustperiode wordt bij aanvraag van de subsidiebeschikking gemeld aan de Dienst Regelingen (hierna: de DR).
    
    Uit de gedingstukken blijkt als volgt. 
    
    Op 22 oktober 2001 heeft [naam A] ten behoeve van [naam] B.V. een beheerssubsidie aangevraagd voor twee percelen weidevogelgrasland met een rustperiode (de zogenoemde pakketcode 3136), ook wel aangeduid met de beheerseenheden 1 en 2.
    
    
      Bij besluit van 20 december 2001 heeft de Staatssecretaris van landbouw, natuurbeheer en visserij aan eiseres voor het tijdvak 1 januari 2002 tot 31 december 2007 een beheerssubsidie verleend van f 213.308,40 (€ 96.795,13) alsmede een toeslag ruige mest van f 24.337,20 
      (€ 11.043,74). In totaal is f 237,645,60 (€ 107.838,87) aan subsidie verleend.
    
    
    
      Bij besluit van 9 november 2005 heeft verweerder een GLP-sanctie opgelegd, bestaande 
      uit een korting op het voorschot van twee maal 5 % per aanvraag. Hieraan ligt ten grondslag 
      dat tijdens een op 26 juli 2004 gehouden controle door de Algemene Inspectiedienst is geconstateerd dat één rund niet in het bedrijfsregister was geregistreerd en dat de bestrijdingsmiddelenbewaarplaats niet was voorzien van een waarschuwingsplaat. 
      In verband daarmee heeft verweerder een bedrag van € 1.683,45 van eiseres teruggevorderd. 
    
    
    
      Het hiertegen ingediende bezwaar is bij besluit van 29 mei 2006 gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat de hoogte van de sanctie is herberekend en is vastgesteld op 
      € 1.613,25, aangezien in 2004 geen toeslag ruige mest is verleend. De bezwaren ten aanzien van de geconstateerde overtredingen zijn ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld, zodat het onherroepelijk is geworden.
    
    
    Bij besluit van 27 juli 2007 heeft verweerder bepaald voor de beheerseenheden 1 en 2 het voorschot van 2008 groot € 16.132,53 in te houden. Aan de inhouding van het voorschot ligt ten grondslag dat eiser beheerseenheid 1 rond 1 mei 2006 - tijdens de rustperiode - heeft gemaaid en geïnjecteerd, waarmee niet is voldaan aan het voorschrift als bedoeld in artikel 38, eerste lid, onder c, van de SAN. 
    
    Het hiertegen ingediende bezwaar is bij besluit van 7 februari 2008 ongegrond verklaard, waarbij het besluit van 27 juli 2007 is gehandhaafd. 
    
    Op 17 januari 2008, ingekomen 21 januari 2008, heeft [naam B] namens eiseres bij de DR een aanvraag ingediend tot subsidievaststelling. 
    
    
      Bij besluit van 22 juli 2008 heeft verweerder de aan eiseres verleende subsidie lager vastgesteld, namelijk op € 68.975,25. Na verrekening met de door eiseres reeds ontvangen bedragen resteert een door eiseres terug te betalen bedrag van € 15.033,50. Dit bedrag is als volgt opgebouwd: 
      * het bedrag van de subsidievaststelling voor de beheerseenheden 1 en 2 is geïndexeerd, 
         zodat een bedrag van € 2.483,14 moet worden terugbetaald;
      * verweerder handhaaft de sanctie zoals opgelegd in het besluit van 27 juli 2007.  
         Over de beheerperiode van 1 januari 2007 tot en met 31 januari 2007 wordt een verlaagde
         sanctie opgelegd van € 12.550,36. 
      De toeslag ruige stalmest over 2007 is geweigerd omdat eiseres niet uiterlijk 1 september 2007 de ruige stalmest heeft uitgereden. Hieraan ligt ten grondslag dat op 12 september 2007 de mest is uitgereden, zoals [naam B] namens eiseres op het meldingsformulier op 17 september 2007 aan verweerder heeft meegedeeld. 
    
    
    
      Bij besluit 2 heeft verweerder de tegen het besluit van 22 juli 2008 ingediende bezwaren gegrond verklaard, in die zin dat de GLP-sanctie komt te vervallen.
      De sanctie die is opgelegd in verband met het ontbreken van de waarschuwingsplaat op de bestrijdingsmiddelenbewaarplaats heeft verweerder uit coulance laten vervallen. 
      Ten aanzien van de beheerseenheden 1 en 2 heeft verweerder in het primaire besluit van 22 juli 2008 bedoeld te zeggen dat over de beheerperiode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007 een sanctie van € 12.550,36 wordt opgelegd. Nu het besluit van 27 juli 2007 onherroepelijk is geworden, dient het daartegen ingediende bezwaar niet-ontvankelijk te worden verklaard. Verweerder heeft de weigering toeslag ruige stalmest over 2007 gehandhaafd. 
    
    
    
      De rechtbank stelt op grond van de gedingstukken vast dat de hiervoor aangehaalde onderdelen 4 en 5, toeslag ruige stalmest en de GLP-sanctie, niet in geding zijn. 
      Thans zijn de volgende onderdelen nog in geding:
      1. De indexering van de beheersbijdrage;
      2. De sanctie van € 16.132,53 ten aanzien van de beheerseenheden 1 en 2 
          (geïndexeerd: € 12.550,36);
      3. Vergoeding van proceskosten en wettelijke rente.
    
    
    ad 1. De indexering van de beheersbijdrage	
    
    
      Eiseres is het er niet mee eens dat de beheersbijdragen worden geïndexeerd. 
      Zij stelt zich primair op het standpunt dat verweerder moet uitgaan van de contractueel vastgelegde beheersbijdragen.
    
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de SAN - zoals deze gold ten tijde in geding en voor zover relevant - worden de beheersbijdragen van de beheerspakketten en het maximumbedrag jaarlijks voor 1 maart van het jaar waarop de bijdragen betrekking hebben in voorkomend geval met terugwerkende kracht tot 1 januari van dat jaar door de minister gecorrigeerd voor de werkelijke loon- en prijsontwikkeling, gebaseerd op de grondslagen, bedoeld in artikel 8, naar de situatie in het voorafgaande jaar. Ingevolge het tweede lid wordt van de gecorrigeerde beheersbijdragen kennis gegeven in de Staatscourant. 
    
    
      Ingevolge artikel 8 van de SAN wordt bij het vaststellen van de beheersbijdragen van een beheerspakket als bedoeld in artikel 7 rekening gehouden met de volgende grondslagen:
      a.  de productiederving uitgedrukt in kilogram voedereenheden melk;
      b.  de toename van de arbeidsaanspraken, en
      c.  de wijziging van de exploitatieaanspraken, als gevolg van de uitvoering van agrarisch natuurbeheer.
    
    
    
      De rechtbank verstaat eisers standpunt aldus dat zij niet kan instemmen met het in artikel 7, eerste lid van de SAN opgenomen voorschrift, voor zover daarin is bepaald dat de beheersbijdragen van de beheerspakketten en het maximumbedrag worden geïndexeerd. 
      De rechtbank stelt vast dat de SAN een ministeriële regeling is, zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Hieruit volgt dat de rechtbank de correctie voor de werkelijke loon- en prijsontwikkeling, gebaseerd op de grondslagen, bedoeld in artikel 8 van de SAN, naar de situatie in het voorafgaande jaar niet mag toetsen. 
    
     
    Wat betreft de wijze van toepassen van artikel 7 juncto artikel 8 van de SAN is niet gesteld en is ook de rechtbank niet gebleken dat bij de besluitvorming van andere bijdragen is uitgegaan dan de in de Staatscourant gepubliceerde gecorrigeerde beheersbijdragen als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de SAN. 
    
    ad 2.  De sanctie van € 16.132,53 ten aanzien van de beheerseenheden 1 en 2 (geïndexeerd: € 12.550,36);
    
    Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat geen belangenafweging heeft plaatsgevonden en verweerder de sanctie niet heeft gematigd op grond van de door eiseres aangevoerde omstandigheden. 
    
    Allereerst moet de rechtbank de vraag beantwoorden of verweerder terecht het bezwaar, voor zover gericht tegen de oplegging van een sanctie met betrekking tot de beheerseenheden 1 en 2, niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    
      Vastgesteld kan worden dat het besluit van 7 februari 2008, waarbij het bezwaar tegen het besluit van 27 juli 2007 (de oplegging van de sanctie) ongegrond is verklaard, onherroepelijk is geworden. Daarmee zijn de overtreding en de hoogte van de opgelegde sanctie in rechte komen vast te staan. De vaststelling in het primaire besluit van 22 juli 2008 dat over 2007 een sanctie wordt opgelegd, is - behoudens de daarbij toegepaste indexering - geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, nu deze sanctie bij een eerder (onherroepelijk) besluit is opgelegd. 
      Het tegen het opleggen van de sanctie gerichte bezwaar heeft verweerder daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder wat de opgelegde sanctie betreft, slechts nog onderzocht of er reden is de opgelegde sanctie te matigen, met andere woorden: verweerder heeft slechts getoetst aan het bepaalde in artikel 43, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de SAN. 
    
    Ingevolge genoemd artikellid wordt de subsidie per beheerspakket, opgenomen in de bijlagen 6 tot en met 30, vastgesteld op het bedrag dat uit de subsidieverlening voor het desbetreffende terrein voortvloeit, verminderd met 100%, indien niet is voldaan aan de verplichting, bedoeld in artikel 38, eerste lid, onderdeel c, tenzij de aard en de ernst van het niet-nakomen van de genoemde verplichtingen aanleiding geven tot vermindering met een lager percentage. 
    
    Ter zitting is gebleken dat verweerder een vaste gedragslijn hanteert bij de bepaling van de proportionaliteit van op te leggen sancties, die ook in het geval van eiseres is toegepast. 
    
    
      Volgens deze gedragslijn wordt de subsidie slechts verlaagd met het bedrag voor één jaar als de overtreding slechts in één jaar heeft plaatsgevonden. Ook wordt rekening gehouden met het soort overtreding, alsmede met de grootte en de duur ervan. Bij de beoordeling van de beheersvoorschriften is onder andere gekeken in hoeverre de overtreding invloed kan hebben op het behalen van de doelstelling van het pakket en naar de beheersbijdrage die bij dit pakket hoort. Bij de overtreding maaien en bemesten buiten de periode is gekeken naar het aantal dagen dat buiten de periode is gemaaid en/of bemest. 
      Voor het pakket “weidevogelgrasland met een rustperiode” geldt een zware sanctie als meer dan 2 dagen na 1 april is gemaaid en/of bemest. Is de gehele beheerseenheid gemaaid en/of bemest, dan geldt de volledige sanctie van 100 %. Is dit voor minder dan een kwart van de beheerseenheid gedaan, dan geldt 30 % en voor een kwart tot de helft van de beheerseenheid geldt 60 %. 
    
    
    De rechtbank acht de uitgangspunten van deze vaste gedragslijn niet onredelijk. 
    
    Van de zijde van eiseres is niet gesteld dat de toepassing van de gedragslijn in haar geval zou moeten leiden tot een lagere sanctie. Niet in geding is dat de gehele beheerseenheden 1 en 2 zijn gemaaid en/of bemest tijdens de rustperiode. 
    
    Eiseres heeft betoogd dat de sanctie gematigd had moeten worden, aangezien zij door onduidelijke berichtgeving in het ledenblad van LTO met betrekking tot het nieuwe landbouwbeleid inzake zoogkoeien en stieren en door het overlijden van het bedrijfshoofd er niet van op de hoogte was dat de voorschriften ten aanzien van de subsidie nog golden. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank laten de door eiser aangevoerde omstandigheden - wat hiervan ook zij en daargelaten dat verweerder deze omstandigheden reeds heeft meegenomen in het besluit van 7 februari 2008 - onverlet dat eiseres de voorschriften die zijn verbonden aan de subsidieverlening had kunnen naleven. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat verweerder niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de - in de ogen van eiseres - onduidelijke berichtgeving vanwege het LTO. Eiseres had bij de DR kunnen informeren of de berichtgeving ook gevolgen had voor de subsidieverlening aan haar, alvorens de beheerseenheid te gaan maaien en/of bemesten. 
    
    Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aard en de ernst van het niet-nakomen van de verplichting geen aanleiding geven tot matiging van de sanctie. 
    
    ad 3.  Vergoeding proceskosten en wettelijke rente
    
    Eiseres heeft zich tenslotte op het standpunt gesteld dat ten onrechte geen proceskosten en wettelijke rente zijn toegekend. De gewijzigde regeling is op 17 oktober 2007, derhalve voor het primaire besluit van 22 juli 2008, in werking getreden, zodat verweerder op grond van de gewijzigde regelgeving had moeten beslissen, aldus eiseres.
    
    
      De rechtbank stelt vast dat bij besluit van 9 november 2005 een sanctie is opgelegd in verband met het ontbreken van een waarschuwingsplaat bij de bestrijdingsmiddelen-
      bewaarplaats. Het hiertegen gerichte bezwaar is bij besluit van 29 mei 2006 ongegrond verklaard, welk besluit in rechte vast staat.
      Ten aanzien van de begane overtreding was de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 geldend. 
      Nu deze wet op 17 oktober 2007 - dus pas na het besluit van 29 mei 2006 - is vervallen, 
      heeft verweerder in besluit 2 terecht geen rekening gehouden met de nadien gewijzigde regelgeving. 
    
    
    
      Gelet op het feit dat verweerder uit coulance de sanctie heeft laten vervallen, volgt uit het voorgaande dat niet is gebleken dat het primaire besluit onrechtmatig is. Van aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, zodat ook geen aanspraak bestaat op vergoeding van proceskosten. Daarom zijn er naar het oordeel van de rechtbank evenmin termen voor vergoeding van wettelijke rente. 
      Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
    
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep met registratienummer 09/203 niet-ontvankelijk;
      verklaart het beroep met registratienummer 09/1518 ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Penning, rechter, in tegenwoordigheid van 
      mr. M.W. Bolzoni, griffier.
    
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2009.
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 29 december 2009