ECLI:NL:RVS:2006:AX7061, Raad van State, 07-06-2006, 200508868/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (hierna: het college) de aanvraag van appellant om een vergunning voor onttrekking van woonruimte gelegen aan de [locatie] te [plaats] toegewezen, onder - onder meer - de voorwaarde dat door appellant een financiële compensatie van € 22.089,00 moet worden geboden.

200508868/1.
      Datum uitspraak: 7 juni 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. Awb 05-1580 van de rechtbank Haarlem van 15 september 2005 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (hierna: het college) de aanvraag van appellant om een vergunning voor onttrekking van woonruimte gelegen aan de [locatie] te [plaats] toegewezen, onder - onder meer - de voorwaarde dat door appellant een financiële compensatie van € 22.089,00 moet worden geboden.
    
    Bij besluit van 3 maart 2005 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover dit betrekking heeft op het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte, en het bestreden besluit in die zin gewijzigd dat het bedrag van de financiële compensatie wordt bepaald op € 10.989,00. De overige bezwaren zijn ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 september 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij besluit van 6 december 2005 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het bezwaar van appellant.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 29 december 2005, ingekomen op 4 januari 2006, beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft dit beroep, gelet op de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan de Afdeling gezonden. 
    
    Bij brief van 10 februari 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2006, waar appellant in persoon en het college, vertegenwoordigd door R. de Vries, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet (hierna: Hvw) is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
        Ingevolge artikel 30, tweede lid, van de Hvw wordt verstaan onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
        In artikel 31 van de Hvw is bepaald dat een vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 30 Hvw wordt verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland 1999 (hierna: de Hvv) is het verboden om zonder onttrekkingsvergunning woonruimte binnen de gemeentegrenzen om te zetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte.
    
        In artikel 22, eerste lid, van de Hvv is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de vergunning verleent als naar hun oordeel het met de onttrekking gediende belang groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woningvoorraad.
    
        In artikel 22, tweede lid, van de Hvv is bepaald dat indien het college van burgemeester en wethouders heeft vastgesteld dat het belang van de aanvrager niet opweegt tegen het belang van het behoud of de samenstelling van de woningvoorraad, maar dat dat belang door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend, zij de gevraagde vergunning kunnen verlenen, indien de vergunningaanvrager voldoende compensatie als bedoeld in artikel 23, vierde of vijfde lid biedt en overigens aan de door het college van burgemeester en wethouders gestelde voorwaarden en voorschriften voldoet.
    
        Ingevolge artikel 22, derde lid, van de Hvv, voor zover hier van belang, wordt een aanvraag voor omzetten getoetst aan:
    
    a. de huidige bestemming van de woonruimte;
    
    b. de behoefte aan de te onttrekken woonruimte;
    
    c. het huisvestingsbeleid.
    
        Ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Hvv kan ter compensatie van het verlies aan woonruimte een financiële voorwaarde aan de vergunning worden verbonden, indien het verlies aan woonruimte voldoende kan worden gecompenseerd door het opleggen van een financiële compensatie. Hierbij geldt voor om te zetten zelfstandige woonruimte een tarief van € 99,- per m².
    
    2.2.    Appellant is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Niet in geschil is dat hij deze woning reeds geruime tijd - naar eigen zeggen sinds medio 1982 - kamergewijs verhuurt. Appellant bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de Hvv uit 1999 in zijn geval van toepassing is. De omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte vond immers al in 1982 plaats. Op grond van de destijds geldende regelgeving was geen onttrekkingsvergunning en geen compensatie benodigd. Daarnaast betoogt appellant dat als de Hvv in zijn geval wel van toepassing is, op grond van artikel 22, derde lid, van de Hvv getoetst had moeten worden aan de huidige bestemming en dat is sinds 1982 kamerverhuur. Het opleggen van de financiële voorwaarde aan de onttrekkingsvergunning acht appellant niet redelijk.
    
    2.3.    Vast staat dat appellant bij de gestelde aanvang van de kamerverhuur in 1982 geen onttrekkingsvergunning heeft aangevraagd. Op grond van artikel 56, eerste lid, van de Woningwet 1962 (vervallen) en het Koninklijk besluit van 23 juli 1980, nr. 58 (Stcrt. 1980, 147) was Haarlem aangewezen als een gemeente waar het verboden is zonder toestemming van burgemeester en wethouders een gebouw aan de woonbestemming te onttrekken. In tegenstelling tot hetgeen appellant betoogt had hij derhalve ook op grond van de destijds geldende regelgeving alvorens de woning kamergewijs te verhuren, over een vergunning dienen te beschikken. Nu appellant destijds geen aanvraag om vergunning heeft ingediend, heeft formele omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte niet plaatsgevonden en is een illegale situatie ontstaan, waarop, bij gebreke van andersluidend overgangsrecht, anders dan appellant betoogt, de verboden in thans geldende Hvw en Hvv van toepassing zijn geworden. Op advies van het college heeft appellant in 2004 alsnog een onttrekkingsvergunning aangevraagd voor het betreffende pand. Het college heeft die aanvraag terecht getoetst aan de wettelijke voorschriften zoals die golden op het moment van nemen van de beslissing op de aanvraag.
    
    2.4.    Het betoog van appellant dat zijn aanvraag tot omzetting ten onrechte niet op grond van artikel 22, derde lid, van de Hvv is getoetst aan de huidige bestemming, begrijpt de Afdeling aldus dat hij van mening is dat voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte een onttrekkingsvergunning niet benodigd was.
    
    Dit betoog faalt. Op grond van het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hvv is de vergunningplicht voor de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte van toepassing op alle woonruimte binnen de gemeentegrenzen. Uit het bestemmingsplan "Indischebuurt Zuid" volgt dat op het onderhavige pand de bestemming "woondoeleinden, eengezinshuizen" rust. Dat het college bij besluit van 19 mei 2005 heeft vastgesteld dat het gebruik van het onderhavige pand voor de verhuur van kamers op grond van artikel 23, tweede lid, van de voorschriften van voornoemd bestemmingsplan mag worden voortgezet, betekent niet dat de bestemming van het pand is gewijzigd in "verhuur van kamers", noch dat niet meer sprake is van zelfstandige woonruimte in de zin van de Hvw, zoals appellant meent.
    
    Nu niet in geschil is dat de woning voldoet aan de voorwaarden genoemd in artikel 30, tweede lid, van de Hvw, is sprake van zelfstandige woonruimte, zodat appellant de woonruimte niet zonder onttrekkingsvergunning kan omzetten naar onzelfstandige woonruimte. 
    
    2.5.    De Afdeling begrijpt het betoog van appellant met betrekking tot de financiële compensatie aldus dat de rechtbank in overweging 2.12 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de afweging van het belang van behoud van de woningvoorraad tegen het belang van de aanvrager, het belang van behoud van de woonvoorraad in redelijkheid zwaarder kon laten wegen dan het belang van appellant bij onttrekking.
    
    Ingevolge artikel 31 van de Hvw wordt een omzettingsvergunning verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend. Uit dit artikel volgt onder meer dat het stellen van een voorwaarde aan het vergunnen van omzetting, zoals het bieden van financiële compensatie, eerst aan de orde is nadat is vastgesteld dat het belang bij behoud van de woonruimtevoorraad zwaarder dient te wegen dan het belang van de aanvrager bij de verlening van de omzettingsvergunning.
    
    Dienaangaande stelt de Afdeling voorop dat aan de in het primaire besluit gegeven motivering van de door het college verrichte belangenafweging bij de beoordeling in rechte voorbij moet worden gegaan, nu die weging uitging van onttrekking van woonruimte en de aanvraag daar niet toe strekte. Voorts is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college in zijn besluit op bezwaar de alsnog op het omzetten in onzelfstandige woonruimte gerichte belangenafweging onvoldoende heeft gemotiveerd. Eerst in zijn verweerschrift in de procedure bij de rechtbank heeft het college verwezen naar de beleidsnota "Beleid Woningonttrekking". Daarin is als uitgangspunt neergelegd dat eengezinswoningen niet mogen worden onttrokken en dat, indien vanwege zwaarwegende belangen wel wordt meegewerkt aan een dergelijke vergunning, financiële compensatie voor het onttrekken van de woonruimte zal worden gevraagd. In de nota wordt per soort te ontrekken woonruimte aangegeven hoe de belangenafweging zal plaatsvinden voor het toestaan van woningonttrekking. Blijkens de nota is voor de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte een aparte nota in voorbereiding. Deze nota is evenwel nog niet door het college vastgesteld. Bij het ontbreken van beleidsregels voor de omzetting diende het college in zijn besluit op bezwaar de te verrichte afweging van de belangen te expliciteren. Nu noch in dat besluit, noch in het onderliggende advies een verantwoording is gegeven van die afweging, dient het besluit op bezwaar te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.
    
    De rechtbank is derhalve ten onrechte tot haar hier bestreden oordeel gekomen. Hoewel zij vervolgens het bestreden besluit niet in stand heeft gelaten, acht de Afdeling termen aanwezig de uitspraak te vernietigen. Daartoe wordt overwogen dat de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard op grond van overwegingen waarmede zij getreden is buiten het aan haar voorgelegde geschil. Appellant heeft in primo betoogd dat hij geen omzettingsvergunning nodig had, subsidiair dat die hem zonder meer had moeten worden verleend omdat - kort gezegd - het huisvestingsbelang niet opwoog tegen zijn belang bij onttrekking. Appellant heeft niet betoogd dat, indien het huisvestingsbelang wel zou mogen prevaleren, de verlening van vergunning onder de voorwaarde van het bieden van financiële compensatie onvoldoende was gemotiveerd. Een daartoe strekkende grond zou zijn belang ook niet dienen.
    
    2.6.    Het hoger beroep is gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het inleidende beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar vernietigen.  
    
    2.7.    Bij besluit van 6 december 2005 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door appellant gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van appellant is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van appellant, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.8.    Aan het nieuwe besluit heeft het college dezelfde motivering ten grondslag gelegd als aan het besluit op bezwaar van 3 maart 2005. Gelet op hetgeen hiervoor in overweging 2.5 ten aanzien van de motivering van dat besluit op bezwaar is overwogen, dient het besluit van 6 december 2005 - onder gegrondverklaring van het beroep - te worden vernietigd.
    
    2.9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 15 september 2005, Awb 05-1580;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem van 3 maart 2005, CS/bo/04/1362;
    
    V.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem van 6 december 2005, CS/bo/05/1362 vv, gegrond;
    
    VI.    vernietigt dit besluit;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Haarlem aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdzeven euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.F. Egmond, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Egmond
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2006
    
    426.