ECLI:NL:RBARN:2008:BG5919, Rechtbank Arnhem, 17-11-2008, AWB 07/5544 en AWB 07/5545
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2008-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toewijzing respectievelijk afwijzing van huisvestingsvergunningen voor een tweetal woonwagenstandplaatsen. Degene die alleen beschikt over een huurovereenkomst wordt door verweerder behandeld als ware hij in het bezit van een huisvestingsvergunning. Met die praktijk heeft verweerder, waar het gaat om eiser, ten onrechte geen rekening gehouden. Waar het gaat om eiseres, moet worden vastgesteld dat zij de hoogste plaats op de wachtlijst heeft. Ook daarmee heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden; in de bezwaarfase heeft verweerder het beroep van de andere aanvragers op het vertrouwensbeginsel ten onrechte gehonoreerd. Verweerder moet een nieuw besluit nemen.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummers: AWB 07/5544 en AWB 07/5545
    
    
      uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      van 17 november 2008
    
    
    inzake
    
    
      [eiser] en [eiseres], eisers,
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. J.R. Ali,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel, verweerder,
      vertegenwoordigd door mr. H. Zeilmaker en mr. R.A.M. Saedt,
    
    
    alsmede
    
    
      [partij x] en [partij y], partijen ex artikel 8:26 van de Awb,
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. J.G.F. Smallenbroek.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 8 november 2007, verzonden op 21 november 2007.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 mei 2007, verzonden op 5 juni 2007, heeft verweerder aan eisers een tweetal woonwagenstandplaatsen aan de [straatnaam] te [plaatsnaam] toegewezen en besloten deze niet toe te wijzen aan [partij x] en [partij y]. 
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het door [partij x] en [partij y] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 mei 2007 herroepen en de standplaatsen aan hen toegewezen.
    
    Tegen dit besluit zijn door eisers beroepen ingesteld en door verweerder zijn verweerschriften ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Bij schrijven van 25 maart 2008 hebben [partij x] en [partij y] zich gesteld als partij in het geding.
    
    De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank van 9 oktober 2008. Eisers zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Ali. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door K. van Dorenmalen en door mr. M.R.J. Baneke, kantoorgenoot van mr. Zeilmaker en mr. Saedt. Verder zijn [partij x] en [partij y] verschenen, bijgestaan door mr. Smallenbroek en door hun moeder, [naam].
    
    3. Overwegingen
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet wordt onder woonruimte mede een standplaats voor een woonwagen begrepen.
    
    Ingevolge artikel 1, onder c, van de Huisvestingsverordening Tiel, 2005 (hierna: de Verordening) wordt onder woonruimte mede verstaan: het daaromtrent in artikel 1, derde lid, van de Huisvestingswet bepaalde. 
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Tiel, 2005 (hierna: de Verordening) is het verboden zonder een huisvestingsvergunning een woonruimte in gebruik te nemen voor bewoning. 
     
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, eerste volzin, van de Verordening stelt verweerder ingeval aanvragen voor het mogen innemen van een standplaats met een woonwagen niet gehonoreerd kunnen worden, een wachtlijst op van huishoudens die voor een standplaats in de gemeente in aanmerking wensen te komen. 
    
    In artikel 12, derde lid, van de Verordening is bepaald dat bij het vrijkomen van een bestaande standplaats de langst ingeschreven standplaatszoekende als eerste aan de beurt komt. Bij gelijke inschrijfdata wordt via loting de toewijzing bepaald. 
    
    Ingevolge artikel 12, zesde lid, van de Verordening wordt de standplaatszoeker van de wachtlijst geschrapt als hem een standplaats wordt toegewezen en hij die ook daadwerkelijk accepteert. 
    
    Ingevolge artikel 12, achtste lid, aanhef en onder d, van de Verordening kan de toewijzing op grond van de wachtlijst doorkruist worden in verband met eventuele familierelaties, waardoor overlast kan worden voorkomen. 
    
    Ingevolge artikel 12, negende lid, wordt een huisvestingsvergunning verleend voor een onbepaalde periode en is deze persoonsgebonden en niet overdraagbaar.
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank het volgende gebleken. 
    
    
      In het kader van een reconstructie van woonwagenlocaties in [plaatsnaam] is besloten het aantal standplaatsen aan de woonwagenlocatie aan de [straatnaam] te [plaatsnaam] terug te brengen  en een nieuwe woonwagenlocatie aan te leggen, genaamd “[naam locatie]” (hierna: [naam locatie]). Naar aanleiding van gesprekken tussen woonwagenbewoners en de gemeente over de reconstructie hebben eisers ieder op 12 mei 2005 een intentieverklaring ondertekend. Daarbij hebben zij verklaard onder de daarbij genoemde voorwaarden te verhuizen van de woonwagenlocatie aan de [straatnaam] naar een standplaats op de nieuw aan te leggen woonwagenlocatie [naam locatie]. In 2006 zijn eisers op de intentieverklaringen teruggekomen en hebben zij te kennen gegeven dat zij toch op de woonwagenlocatie aan de [straatnaam] willen blijven wonen. De gemeente Tiel heeft bij huurovereenkomst van 21 juni 2001 aan eiser [eiser] voor onbepaalde tijd een woonwagenstandplaats en een woonwagen op het adres [straatnaam] [nummer] verhuurd. Eiseres [eiseres] en de partijen [partij x] en [partij y] beschikken niet over een huurovereenkomst. Eiseres [eiseres] staat op de wachtlijst als bedoeld in artikel 12 van de Verordening ingeschreven sinds 28 augustus 2001. De partijen [partij x] en [partij y] staan sinds 
      14 mei 2005 ingeschreven. Eiser [eiser] staat niet op de wachtlijst ingeschreven. 
    
    
    Tussen eiseres en partijen [partij x] en [partij y] is een geschil gerezen over de verdeling van twee standplaatsen op de woonwagenlocatie aan de [straatnaam]. Enerzijds willen eisers ieder een standplaats en anderzijds willen [partij x] en [partij y] ieder een standplaats. Partijen kunnen onderling geen overeenstemming bereiken over de verdeling van de standplaatsen.
    
    Om uit de impasse te komen, heeft verweerder bij het primaire besluit van 9 mei 2007 aan eisers een standplaats aan de [straatnaam] toegewezen en besloten deze niet toe te wijzen aan [partij x] en [partij y]. Als motivering voor dit besluit heeft verweerder gegeven dat het ontbinden van de huurovereenkomst van eiser [eiser] op grond van de getekende intentieverklaring niet haalbaar is. Met betrekking tot eiseres [eiseres] heeft verweerder doorslaggevend geacht dat zij hoger op de wachtlijst dan [partij x] en [partij y] staat. 
    
    Tegen dit besluit hebben [partij x] en [partij y] bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 mei 2007 herroepen en een standplaats toegewezen aan achtereenvolgens [partij y] en [partij x]. Daaraan ligt, mede gelet op dat advies, primair het standpunt van verweerder ten grondslag dat eiser [eiser] niet voor een standplaatstoewijzing in aanmerking komt, omdat hij niet op de wachtlijst staat. Subsidiair ten aanzien van eiser [eiser] en primair ten aanzien van eiseres [eiseres] stelt verweerder zich op het standpunt dat het primaire besluit van 9 mei 2007 in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Met het tekenen van de intentieverklaringen hebben eisers te kennen gegeven naar [naam locatie] te willen verhuizen. Eiseres [eiseres] moet worden geacht haar plaats op de wachtlijst te hebben prijsgegeven. Dat aan de verklaring de aanduiding “intentieverklaring” is gegeven, doet gelet op de duidelijke inhoud niet af aan het bindende karakter van de verklaring. Niet gebleken is dat eisers ten tijde van het ondertekenen van de intentieverklaringen een voorbehoud bij de verklaringen hebben gemaakt. Dat eisers naderhand op de intentieverklaringen zijn teruggekomen, doet aan het voorgaande niet af. Met het zonder voorbehoud tekenen van de intentieverklaringen kon verweerder de beschikbare standplaatsen vrijelijk aan partijen [partij x] en [partij y] toewijzen en mochten zij er op vertrouwen dat zij voor de standplaatsen in aanmerking zouden komen. 
    
    Uit de verweerschriften blijkt verder dat verweerder zich meer subsidiair op het standpunt stelt dat de wachtlijst op grond van artikel 12, achtste lid, aanhef en onder d, van de Verordening ten gunste van partijen [partij x] en [partij y] moet worden doorkruist ter voorkoming van spanningen tussen enerzijds de familie van partijen [partij x] en [partij y] en anderzijds de familie van eisers. 
    
    De rechtbank stelt allereerst vast dat, mede gelet op de verwijzing in het bestreden besluit naar bepalingen in de Verordening, het primaire besluit van 9 mei 2007 het verlenen van toestemming voor het innemen van een standplaats met een woonwagen, respectievelijk de weigering daartoe, betreft. Een dergelijk besluit moet gelet op het stelsel van de Verordening en verweerders kennelijke bedoeling worden beschouwd als de verlening (respectievelijk de weigering) van een huisvestingsvergunning als bedoeld in artikel 5 van de Verordening. 
    
    Eisers hebben het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Op hun stellingen zal de rechtbank hierna, voor zover nodig, ingaan.
    
    Ten aanzien van het beroep van eiser [eiser]
    
    Eiser [eiser] voert aan dat verweerder het bezwaar van partijen [partij x] en [partij y], voor zover gericht tegen het besluit van 9 mei 2007 om aan hem een standplaats toe te wijzen, ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Nu eiser een standplaats en een woonwagen aan de [straatnaam] huurt, moet er van uit worden gegaan dat hij ook over een huisvestingsvergunning ten behoeve van een standplaats op die locatie beschikt. Het besluit van 9 mei 2007 roept daarom in zoverre geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven en is volgens eiser geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
    
    Dit betoog slaagt niet, reeds omdat het besluit van 9 mei 2007 ook de weigering betreft om aan [partij x] dan wel aan [partij y] een huisvestingsvergunning te verlenen. 
    
    Voorts stelt de rechtbank vast dat in artikel 1 van de Verordening expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds de huisvestingsvergunning en anderzijds de huurovereenkomst. Gelet hierop kan het feit dat de gemeente Tiel sinds jaar en dag geen huisvestingsvergunningen verleent noch het feit dat volgens de gemeentelijke website het huurcontract tevens de huisvestingsvergunning is, tot de conclusie leiden dat met een huurovereenkomst wordt beschikt over een huisvestingsvergunning.
    
    Nu de rechtbank niet is gebleken dat verweerder eerder een huisvestingsvergunning aan eiser [eiser] heeft verleend, roept  het besluit van 9 mei 2007 ook in zoverre nieuwe rechtsgevolgen in het leven en is sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    Eiser [eiser] voert verder aan dat het bestreden besluit moet worden beschouwd als de intrekking van een eerder aan hem verleende huisvestingsvergunning. Volgens eiser voldoet het besluit niet aan de eisen die in artikel 11 van de Verordening aan een intrekkingsbesluit worden gesteld. 
    
    Ook dit betoog kan niet slagen. Het bestreden besluit, waarbij het besluit van 9 mei 2007, strekkende tot toewijzing van een standplaats aan eiser [eiser], is herroepen, is immers het resultaat van de heroverweging van het besluit van 9 mei 2007. Daarbij treedt het bestreden besluit in de plaats van het besluit van 9 mei 2007. Van een intrekkingsbesluit zoals bedoeld door eiser is daarom geen sprake. 
    
    
      Bij het bestreden besluit is ten aanzien van eiser [eiser] primair overwogen dat hij niet voor een standplaatstoewijzing 
      ( lees: huisvestingsvergunning) in aanmerking kan komen omdat hij niet op de wachtlijst staat. Anders dan bij het primaire besluit heeft verweerder zich niet gebogen over de vraag welke betekenis toekomt aan het feit dat eiser [eiser] beschikt over een huurovereenkomst.
    
    
    In de huurovereenkomst staat vermeld dat de huurder binnen twee weken een huisvestingsvergunning moet aanvragen en dat de huurovereenkomst bij gebreke daarvan na een maand eindigt (artikel 2.1 respectievelijk artikel 2.3).
    
    Namens verweerder is ter zitting aangegeven dat de gemeente niet handhavend optreedt als er geen huisvestingsvergunning wordt aangevraagd; ook past de gemeente het bepaalde in artikel 2.3 van de huurovereenkomst in de praktijk niet toe. Dat een betrokkene niet beschikt over een huisvestingsvergunning wordt gedoogd.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank wordt gezien het vorenstaande degene die alleen beschikt over een huurovereenkomst behandeld als ware hij in het bezit van een huisvestingsvergunning. Gezien die praktijk brengt de rechtszekerheid mee dat bij de vraag wie voor een huisvestingsvergunning in aanmerking komt in beginsel eerst – dat wil zeggen voorafgaand nog aan de wachtlijst – wordt gekeken naar degenen die over een huurovereenkomst beschikken en hebben aangegeven aan de [straatnaam] te willen blijven staan. Dat is alleen anders indien andere, van nog meer gewicht zijnde belangen, aan dat uitgangspunt in de weg staan. Verweerder heeft dat bij het bestreden besluit voor wat betreft de primaire weigeringsgrond geheel miskend.
    
    
      Ten aanzien van de subsidiaire grond verwijst de rechtbank naar hetgeen hierna wordt overwogen bij eiseres [eiseres]. Die overweging is ook op [eiser] van toepassing nu ook hij al in 2006 is teruggekomen op de intentieverklaring.
      Ten aanzien van de gestelde meer subsidiaire grond – de doorkruisingsbepaling op grond van artikel 12, achtste lid, aanhef en onder d, van de Verordening – stelt de rechtbank vast dat die bepaling bij het bestreden besluit geen toepassing heeft gevonden, maar dat het gebleven is bij de suggestie van de bezwaarschriftencommissie aan verweerder om die bepaling toe te passen. Overigens kan die bepaling ten aanzien van [eiser] sowieso niet worden toegepast omdat hij niet op de wachtlijst staat. Wel zou het belang dat die bepaling beoogt te beschermen analoog kunnen worden toegepast bij de uit te voeren afweging zoals omschreven bij de primaire weigeringsgrond.
    
    
    Gezien het vorenstaande is het beroep van eiser [eiser] gegrond en moet het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    Ten aanzien van het beroep van eiseres [eiseres]
    
    Ter zitting is namens verweerder verklaard dat met het bestreden besluit niet is beoogd om toepassing te geven aan artikel 12, zesde lid, van de Verordening, in die zin dat eiseres met het tekenen van de intentieverklaring wordt geacht van de wachtlijst te zijn geschrapt. De daartegen aangevoerde stellingen behoeven naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen bespreking. 
    
    Eiseres [eiseres] voert aan dat zij op de wachtlijst hoger staat dan partijen [partij x] en [partij y], zodat verweerder ten opzichte van haar in strijd met artikel 12, derde lid, van de Verordening heeft gehandeld. Voorts heeft verweerder volgens eiseres [eiseres] ten onrechte het beroep van partijen [partij x] en [partij y] op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd, nu dat vertrouwen niet gerechtvaardigd is. Het moet hen immers duidelijk zijn dat een intentieverklaring juridisch niet kan worden afgedwongen. De toezegging van verweerder dat zij mogelijk voor een standplaats aan de [straatnaam] in aanmerking komen, mochten zij dan ook niet zó uitleggen dat daardoor de bepalingen in de Verordening opzij kunnen worden gezet. 
    
    Dit betoog treft naar het oordeel van de rechtbank doel. De rechtbank stelt voorop dat standplaatstoewijzing conform de wachtlijst op grond van artikel 12, derde lid, van de Verordening dwingend is voorgeschreven, tenzij sprake is van één van de in het achtste lid opgesomde doorkruisingsgronden. Daargelaten het al dan niet bindende karakter van de intentieverklaring, moet worden vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres [eiseres] reeds in 2006 is teruggekomen op deze verklaring en te kennen heeft gegeven dat zij toch op de woonwagenlocatie aan de [straatnaam] wilde blijven wonen.
    
    Voorts stelt de rechtbank vast dat noch op grond van de stukken noch ter zitting vorm en inhoud van eventuele toezeggingen aan [partij x] en [partij y] konden worden gereconstrueerd. Wat daar verder ook van zij, in ieder geval staat vast dat zij niet op grond van toezeggingen zodanige (rechts-)handelingen hebben verricht dat het vertrouwensbeginsel noopte tot afwijking van de volgorde volgens de wachtlijst.
    
    Waar het gaat om de doorkruisingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 12, achtste lid, aanhef en onder d, van de Verordening, merkt de rechtbank het volgende op. De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies opgemerkt dat verweerder er zich op had moeten bezinnen of doorkruising van de wachtlijst ten gunste van partijen [partij x] en [partij y] geïndiceerd was wegens spanningen tussen de beide families. Een expliciet standpunt over de toepassing van de bevoegdheid ontbreekt evenwel in het bestreden besluit. Mitsdien kan de rechtbank zich hierover ook niet uitspreken.
    
    Het voorgaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat ook het beroep van eiseres [eiseres] gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit ook in zoverre moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 1.288 aan kosten van verleende rechtsbijstand (€ 644 voor eiser [eiser] en eiseres [eiseres] afzonderlijk). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. De genoemde kosten dienen, aangezien eisers met een toevoeging ingevolge de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier van deze rechtbank.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart de beroepen gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit en 
      bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 1.288 en wijst de gemeente Tiel aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt dat de betaling van dit bedrag dient te worden gedaan aan de griffier van de rechtbank Arnhem, waarvoor verweerder een nota zal worden toegestuurd;
      bepaalt voorts dat de gemeente Tiel de door eisers betaalde griffierechten ten bedrage van 
      € 286 aan hen vergoedt.
    
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.J. Penning, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J. Woestenburg, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 17 november 2008.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 17  november 2008