ECLI:NL:RVS:2006:AY0359, Raad van State, 05-07-2006, 200509032/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2005 heeft de gemeenteraad van Texel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 31 januari 2005, het bestemmingsplan "De Cocksdorp" vastgesteld.

200509032/1.
      Datum uitspraak: 5 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Texel, 
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 februari 2005 heeft de gemeenteraad van Texel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 31 januari 2005, het bestemmingsplan "De Cocksdorp" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 augustus 2005, kenmerk 2005-12150, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 oktober 2005, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 november 2005.
    
    Bij brief van 4 januari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2006, waar appellante in persoon, en bijgestaan door mr. J. Jonk, advocaat te Nieuwegein, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Er zijn desgevraagd nog stukken ontvangen van [partij sub 1] en [partij sub 2]. Met toestemming is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.3.    Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Daartoe voert zij aan dat het bestreden besluit in strijd met artikel 28, vijfde lid, van de WRO niet aan haar is toegezonden.
    
    2.3.1.     De Afdeling stelt vast dat het bovenvermelde bezwaar van appellante betrekking heeft op een mogelijke onregelmatigheid van na het bestreden besluit. Reeds om die reden kan dit de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen reden vormen voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Het plan
    
    2.4.    Het plan voorziet in een planologische regeling voor de kern De Cocksdorp en is grotendeels conserverend van aard. 
    
    Artikel 21, lid A, onder 2, van de planvoorschriften
    
    Standpunt van appellante
    
    2.5.    Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 21, lid A, onder 2, van de planvoorschriften. Daartoe voert zij aan dat in strijd met artikel 9 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna Bro 1985), gelezen in samenhang met artikel 7 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) de gevolgen van dit planonderdeel voor de luchtkwaliteit niet zijn onderzocht. Zij voert aan dat ten onrechte een ontsluitingsweg richting het natuurgebied "de Roggesloot" mogelijk wordt gemaakt, waaraan volgens haar geen behoefte bestaat. Appellante vreest voorts een ernstige aantasting van haar woon- en leefklimaat.    
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.6.    Verweerder heeft het planonderdeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het goedgekeurd. Hij acht de gevolgen van het gebruik van de gronden als ontsluitingsweg zeer gering aangezien slechts twee bewoners van de Kikkertstraat het terrein zullen gebruiken als ontsluitingsweg. De bezwaren ten aanzien van de luchtkwaliteit acht hij niet ontvankelijk aangezien deze eerst in beroep zijn aangevoerd.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.8.    Ten behoeve van het gebruik van het perceel naast de woning van appellante als parkeerterrein is in 1990 ingevolge artikel 19 van de WRO vrijstelling van het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend. Deze vrijstelling is in rechte onaantastbaar. 
    
    2.8.1.    Ingevolge artikel 21, lid A, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Parkeerterrein (PT)" aangewezen gronden bestemd voor:         1. parkeerterrein;
    
        met daarbij behorende:
    
        2. ontsluitingswegen;                             3. groenvoorzieningen;                             4. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    2.8.2.    Het plandeel met de bestemming "Parkeerterrein (PT)" ligt naast de woning van appellante en maakt het mogelijk dat de achtererven van twee woningen aan de Kikkertstraat met voertuigen bereikbaar worden. Op de gronden is thans een verharding aanwezig.
    
     Het oordeel van de Afdeling
    
    2.9.    De Afdeling stelt voorop dat nadere argumenten ter onderbouwing van zienswijzen en bedenkingen nog in iedere fase van de procedure naar voren kunnen worden gebracht, mits dit niet in strijd is met het beginsel van een goede procesorde. In de fase van beroep bij de Afdeling kunnen derhalve argumenten worden aangevoerd die nieuw zijn ten opzichte van die in de fasen van de zienswijze en de bedenkingen, mits deze betrekking hebben op planonderdelen die in deze fasen reeds zijn bestreden. Anders dan verweerder meent, kan het bovenvermelde argument met betrekking tot de luchtkwaliteit in deze procedure aan de orde komen aangezien appellante in iedere fase van de procedure artikel 21, lid A, onder 2, van de planvoorschriften heeft bestreden, het argument op dit planonderdeel betrekking heeft en het aanvoeren hiervan niet in strijd is met het beginsel van een goede procesorde.   
    
    2.9.1.    Vast staat dat geen onderzoek is verricht naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit van het gebruik van het parkeerterrein als ontsluitingsweg. Voor een dergelijk onderzoek bestond naar het oordeel van de Afdeling in dit geval ook geen aanleiding aangezien een juridisch relevante verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse redelijkerwijs is uit te sluiten. Hierbij is van belang dat uit de stukken blijkt dat op Texel aan de normen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 wordt voldaan en dat het bestreden planonderdeel slechts mogelijk maakt dat het parkeerterrein in zeer geringe mate zal worden gebruikt als ontsluiting voor een klein aantal achtererven.         Voor zover appellante stelt dat er geen behoefte is aan een ontsluitingsweg ter plaatse overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het plandeel de bereikbaarheid met de auto van de achtererven van twee woningen mogelijk maakt. Voldoende aannemelijk is gemaakt dat aan deze beperkte ontsluitingsmogelijkheid  behoefte bestaat. 
    
    Het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" achter de percelen [locatie]
    
    Standpunt van appellante
    
    2.10.    Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" achter de percelen [locatie]. Zij betoogt dat het plandeel in strijd is met het streekplan en de natuurwaarden van het gebied, aangezien dit voorziet in bebouwing. 
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.11.    Verweerder heeft het plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft dit goedgekeurd. Hij is van mening dat strijd met het streekplan zich niet voordoet en dat het gebied niet zodanige natuurwaarden kent dat deze in de weg zouden staan aan deze bestemming.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.12.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.12.1.    Ingevolge artikel 1, onder 10, van de planvoorschriften wordt onder bebouwingsvlak verstaan: een op de kaart aangegeven vlak, waarmee de gronden zijn aangeduid waarop gebouwen zijn toegelaten;         Ingevolge artikel 1, onder 11, van de planvoorschriften wordt onder bebouwingsgrens verstaan: een op de kaart aangegeven lijn, die de grens vormt van een bebouwingsvlak;                               Ingevolge artikel 1, onder 18, van de planvoorschriften wordt onder een hoofdgebouw verstaan: een gebouw dat, gelet op de bestemming, als het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel kan worden aangemerkt;
    
        Ingevolge artikel 1, onder 20, van de planvoorschriften wordt onder bijgebouw verstaan: een gebouw behorende bij een op hetzelfde bouwperceel gelegen (hoofd)gebouw en qua afmetingen ondergeschikt aan dat (hoofd)gebouw, zoals een garage of een huishoudelijke berging;
    
    2.12.2.    Ingevolge artikel 5, aanhef en onder A1 en 2, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Woondoeleinden (W)" aangewezen gronden bestemd voor:                         1. gebouwen ten behoeve van woningen;                 2. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen;     Ingevolge artikel 5, onder B, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de planvoorschriften gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende bepalingen:                                 a. als hoofdgebouw mogen uitsluitend de in lid, A sub 1 genoemde     gebouwen worden gebouwd;                         b. een hoofdgebouw zal binnen een bebouwingsvlak worden     gebouwd;                                 Ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de planvoorschriften gelden voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen de volgende bepalingen:             a. aan- en uitbouwen, de bijgebouwen en de overkappingen zullen     ten minste 3.00 m achter de voorgevel(s) van het hoofdgebouw of     in het verlengde daarvan worden gebouwd;                     c. de gezamenlijke oppervlakte van de bijgebouwen per     hoofdgebouw zal ten hoogste 40 m² bedragen;
    
    2.12.3.     In de plantoelichting staat dat de bestemming "Woondoeleinden (W)" betrekking heeft op de bestaande woonbebouwing in het plangebied. Ook schuren en bijgebouwen, die qua functie wel bij het hoofdgebouw horen, maar waarin niet mag worden gewoond, zijn onder deze bestemming geregeld. (….) Op de plankaart zijn bebouwingsvlakken aangegeven waarbinnen de hoofdgebouwen dienen te liggen. Op de plankaart zijn de percelen [locatie] opgenomen in een bebouwingsvlak. 
    
    2.12.4.    In het voorheen geldende bestemmingsplan "De Cocksdorp" uit 1973 had het plandeel de bestemming "Agrarische doeleinden, gronden van landschappelijke en cultuurhistorische waarde". Deze gronden waren bestemd voor akkerbouw, veeteelt, tuinbouw of enige andere tak van bodemcultuur en het oprichten van gebouwen was hier niet toegestaan. 
    
    2.12.5.    In het streekplan "Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord (hierna: streekplan) is het plangebied aangeduid als "uitsluitingsgebied". In het streekplan staat dat in deze gebieden sprake is van bijzondere natuurlijke waarden en kenmerken of landschappelijk en cultuurhistorisch waardevolle elementen en structuren. Voor uitsluitingsgebieden geldt dat daar geen uitbreiding van stedelijke functies of nieuwe stedelijke functies zijn toegestaan, uitgezonderd kleinschalige ontwikkelingen. Het plandeel grenst aan het natuurgebied "de Roggesloot". 
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.13.    De Afdeling stelt voorop dat het plandeel geen bebouwingsvlakken kent en aldaar geen hoofdgebouwen mogen worden opgericht. De bouw van bijgebouwen tot 40 m² in het verlengde van hoofdgebouwen is toegestaan. Dit brengt met zich dat in het verlengde van de reeds bestaande hoofdgebouwen, zijnde de woningen aan de Kikkertstraat 66 tot en met 82, beperkt bijgebouwen mogen worden opgericht. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het plandeel geen bijzondere natuurlijke waarden of landschappelijk en cultuurhistorisch waardevolle elementen en structuren kent en in het verlengde van de tuinen van de voormelde woningen ligt. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt kunnen stellen dat het mogelijk maken van bijgebouwen van een beperkte omvang op het plandeel niet in strijd is met streekplan aangezien deze bebouwingsregeling valt aan te merken als de in het streekplan bedoelde kleinschalige ontwikkelingen, die zijn toegestaan in uitsluitingsgebieden. Voorts heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het ter plaatse mogelijk maken van bijgebouwen van beperkte omvang ten behoeve van de woonfunctie wezenlijke invloed zal kunnen hebben op het nabijgelegen natuurgebied "de Roggesloot."
    
    De aanduiding "gebouw toegestaan" achter de woningen [locatie]
    
    Standpunt van appellante
    
    2.14.    Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de op de plankaart vermelde aanduiding "gebouw toegestaan". Daartoe voert zij aan dat als gevolg van de aanduiding de illegale schuur ter plaatse ten onrechte als zodanig wordt bestemd.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.15.    Verweerder heeft de aanduiding niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft deze aanduiding goedgekeurd.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.16.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.16.1.    Ingevolge artikel 1, onder 7, van de planvoorschriften wordt onder gebouw verstaan: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;     
    
    2.16.2.    Op de plankaart is op het perceel achter de woningen [locatie] de aanduiding "gebouw toegestaan" opgenomen teneinde de aldaar aanwezige schuur van 60 m² als zodanig te bestemmen. Het vlak waarop de aanduiding betrekking heeft, beslaat 80 m². De schuur is zonder de daartoe vereiste bouwvergunning opgericht. Vast staat dat de gemeente sinds 1985 op de hoogte is van de aanwezigheid van de schuur op het perceel.
    
    Het oordeel van de Afdeling 
    
    2.17.    Met de aanduiding "gebouw toegestaan" is beoogd de bestaande illegale schuur van 60 m² als zodanig te bestemmen. De Afdeling stelt vast dat hiervoor noch door de raad, noch door verweerder een ruimtelijk relevante reden is gegeven. Het enkele feit dat de illegale schuur, die niet ten behoeve van woondoeleinden wordt gebruikt, al gedurende vele jaren op het perceel staat is hiertoe onvoldoende. Niet valt in te zien dat ter plaatse, in het kader van een goede ruimtelijke ordening en in afwijking van de bijgebouwenregeling als bedoeld in artikel 5 van de planvoorschriften, een bijgebouw van 80 m² ten behoeve van de woonfunctie zou moeten worden toegestaan.                                         Voorts overweegt de Afdeling dat de betekenis van een aanduiding op de plankaart afhangt van hetgeen hierover in de voorschriften is bepaald. In de voorschriften behorende bij de bestemming "Woondoeleinden (W)" is geen regeling opgenomen ter zake van de aanduiding "gebouw toegestaan". Aan de aanduiding op zichzelf komt geen normatieve betekenis toe. Verweerder heeft het vorenstaande miskend. Hoewel nadrukkelijk bestreden, heeft verweerder de aanduiding goedgekeurd en bij partijen de onjuiste opvatting laten bestaan dat aan deze aanduiding betekenis toekomt. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in dit geval in het belang van de rechtszekerheid aanleiding het bestreden besluit te vernietigen, voor zover het betreft de voormelde aanduiding. 
    
    Eindconclusie
    
    2.18.     Gelet op het vorenstaande is het plan in zoverre in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid. Door de aanduiding "gebouw toegestaan" achter de woningen [locatie] niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van appellante is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de aanduiding "gebouw toegestaan" achter de woningen [locatie]. Uit het vorenstaande volgt dat rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan voormelde aanduiding. De Afdeling bepaalt in aanvulling op het bovenstaande en met toepassing van artikel 30, tweede lid, van de WRO dat geen nieuw plan als bedoeld in het eerste lid van dit artikel behoeft te worden vastgesteld. Voor het overige is het beroep van appellante ongegrond.
    
    2.19.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van H. de Bloois gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 23 augustus 2005, kenmerk 2005-12150, voor zover het de aanduiding "gebouw toegestaan" achter de woningen [locatie] betreft;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan de onder II. genoemde aanduiding;
    
    IV.    bepaalt dat in zoverre geen nieuw plan als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de WRO behoeft te worden vastgesteld;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VI.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Langeveld
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006
    
    317-459.