ECLI:NL:RVS:2002:AE5759, Raad van State, 24-07-2002, 200102923/1 en 200102924/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200102923/1 en 200102924/1.
      Datum uitspraak: 24 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellant sub 1],
      2.    [appellant sub 2],
      beiden wonend te [woonplaats]
    
    
    tegen de uitspraken van de arrondissementsrechtbank te Arnhem, onderscheidenlijk de president van die rechtbank van 9 mei 2001 in de gedingen tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    burgemeester en wethouders van Gendt, thans de gemeente Bemmel.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juni 1998 hebben burgemeester en wethouders van Gendt, thans de gemeente Bemmel, (hierna: burgemeester en wethouders) afwijzend gereageerd op het verzoek van appellante sub 1 om, voorzover hier van belang, op te treden tegen het gebruik door appellant sub 2 van het perceel [locatie] (hierna: het perceel) in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, de verharding van het perceel en het bouwen van een loods daarop in afwijking van de daarvoor verleende bouwvergunning.
    
    Bij besluit van 1 december 1998 hebben burgemeester en wethouders het daartegen door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanpassing van de motivering van het primaire besluit.
    
    Bij uitspraak van 16 augustus 1999 heeft de president van arrondissementsrechtbank te Arnhem (hierna: president) het daartegen door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat burgemeester en wethouders binnen 2 maanden na verzending van de uitspraak een nieuw besluit nemen.
    
    Bij besluit van 16 december 1999, hebben burgemeester en wethouders het bezwaar van [appellant sub 1], onder aanpassing van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 september 2000 heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant sub 1] tegen de uitspraak van de president van 16 augustus 1999 gegrond verklaard, deze uitspraak vernietigd, het besluit van burgemeester en wethouders van 16 december 1999 vernietigd en burgemeester en wethouders opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    
    
      Bij besluit van 28 november 2000 hebben burgemeester en wethouders opnieuw voorziende de bezwaren van [appellant sub 1], voorzover gericht tegen de op het perceel ontwikkelde bedrijfsactiviteiten van [appellant sub 2], gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. Bij besluit van gelijke datum hebben zij [appellant sub 2] gelast op straffe van een dwangsom:
      a. de werkzaamheden met de gebruikte zware machines te beëindigen, in zoverre dat alleen van een vrachtwagen en heftruck gebruik mag worden gemaakt, voorzover dat voor de bedrijfsvoering binnen de bestemming tuincentrum gebruikelijk is, te weten: in verband met bevoorrading, opslag en verkoop aan particulieren; het gebruik van de vrachtwagens, de shovel, de graafmachine en de machines voor aanleg van bestrating te staken en van het perceel te verwijderen; en
      b. de opslag van de sierkeien en het zand (alsmede potgrond, vijvermateriaal en overige tuinartikelen) op een wijze die niet past binnen het gebruik volgens de toekomstige bestemming “tuincentrum” (detailhandelszaak in koopwaar die verband houdt met de inrichting, verfraaiing en het gebruik van een tuin) te beëindigen.
    
    
    Bij uitspraak van 9 mei 2001, verzonden 10 mei 2001, met zaak nr. Awb 01/45, heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep voorzover gericht tegen het gedeelte van het besluit van 28 november 2000, waarbij onder gegrond verklaring van haar bezwaren aan het verzoek tot handhaving is tegemoetgekomen, gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd, en voor het overige ongegrond verklaard. Bij uitspraak van diezelfde datum, met zaak nr. Awb 01/681, heeft de president het beroep van [appellant sub 2] tegen het aan hem gerichte besluit van 28 november 2000 gegrond verklaard en dat vernietigd. Beide uitspraken zijn aangehecht.
    
    
      Bij besluit van 31 mei 2001 hebben burgemeester en wethouders, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [appellant sub 1] wederom gegrond verklaard, voorzover dat betrekking heeft op de bedrijfsactiviteiten, onder verduidelijking van de last en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij besluit van gelijke datum hebben zij [appellant sub 2] gelast op straffe van een dwangsom:
      a. alle opslag in bulk op het perceel te beëindigen, waartoe zand, (pot)grond, grind en alle andere op het perceel aanwezige los gestorte (tuin- en/of vijver-)materialen dienen te worden opgeslagen en aangeboden in handzame verpakkingen van maximaal 50 kg; en
      b. alle werkzaamheden met de gebruikte zware machines te beëindigen in zoverre dat alleen van één vrachtwagen en één heftruck gebruik mag worden gemaakt, uitsluitend voor bevoorrading, opslag en verkoop aan particulieren.
      Beide besluiten zijn aangehecht.
    
    
    Zowel tegen de uitspraak van de rechtbank als tegen de uitspraak van de president heeft [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2001, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 30 juli 2001.
    
    Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2001, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 17 september 2001.
    
    
      Bij brief van 16 november 2001 hebben burgemeester en wethouders van antwoord gediend. Bij brieven van 5 november 2001 en
      4 december 2001 hebben [appellant sub 2] onderscheidenlijk [appellant sub 1] een memorie ingediend.
    
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 7 mei 2002, waar [appellant sub 1] in persoon, bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en [appellant sub 2] in persoon, bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Deventer, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. J.M. Klep, advocaat te Nijmegen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De Afdeling stelt voorop dat de president terecht heeft overwogen dat tussen het aan [appellant sub 1] gerichte besluit van 28 november 2000 (aangeduid als ‘beslissing op bezwaar’) en het aan [appellant sub 2] gerichte besluit van dezelfde datum (aangeduid als ‘handhavingsbeslissing’) een onverbrekelijke samenhang bestaat en dat ze dienen te worden opgevat als de samenstellende delen van de in heroverweging gegeven beslissing op het bezwaar van [appellant sub 1]. Beide tezamen vormen zij dan ook het besluit waarbij in overeenstemming met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] is beslist.
    
    2.2.    In de uitspraak met zaak nr. 01/681 heeft de president overwogen dat burgemeester en wethouders in redelijkheid aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom hebben kunnen opleggen ten aanzien van zijn bedrijfsactiviteiten op het perceel. De president heeft het betrokken besluit vernietigd omdat de last in te algemene bewoordingen was gesteld, waardoor die niet de vereiste duidelijkheid en concreetheid bood. In de uitspraak met zaak nr. 01/45 komt de rechtbank tot hetzelfde oordeel en overweegt verder dat burgemeester en wethouders in redelijkheid hebben kunnen besluiten ten aanzien van de verharding van het perceel en het bouwen van de loods in afwijking van de daarvoor verleende bouwvergunning geen gebruik te maken van hun bevoegdheid tot handhavend optreden.
    
    2.3.    [appellant sub 2] komt in hoger beroep op tegen de voormelde uitspraken van de president en de rechtbank in zoverre daarin wordt geoordeeld dat de toepassing door burgemeester en wethouders van hun bevoegdheid tot handhavend optreden tegen – kort gezegd – de opslag en verkoop van bulkgoed op het perceel en de aanwending van zwaar materieel daarvoor, niet onredelijk kan worden geacht.
    
    2.3.1.    Indien door een belanghebbende derde uitdrukkelijk is verzocht om tegen een illegale situatie op te treden, kan alleen in bijzondere gevallen van handhavend optreden worden afgezien. Van een bijzonder geval kan sprake zijn indien concreet zicht bestaat op legalisering.
    
    2.3.2.    Anders dan [appellant sub 2] betoogt, wordt er in de aangevallen uitspraken terecht vanuit gegaan dat voor een gebruik dat verder strekt dan wat onder een “tuincentrum”, in overeenstemming met wat daarover is bepaald in de vermelde uitspraak van de Afdeling van 11 september 2000, valt te begrijpen geen concreet zicht bestaat op legalisering. Noch de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2000, zaak nr. E03.99.0200, noch het geluidsrapport waarnaar [appellant sub 2] verwijst, bieden grond voor een ander oordeel. In de uitspraak van de Afdeling is overwogen dat het niet aannemelijk is dat de bedrijfsactiviteit op het perceel niet als een inrichting is aan te merken die uitsluitend of in hoofdzaak bestemd is voor de verkoop of verhuur aan particulieren van roerende zaken, zodat daarvoor op grond van het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer geen milieuvergunning is vereist. Dat betekent evenwel niet dat die bedrijfsactiviteit planologisch ter plaatse zonder meer kan worden ingepast. Ook het geluidsrapport biedt daarvoor geen grond. Dat burgemeester en wethouders die mogelijkheid nader onderzoeken, doet er niet aan af dat zij gegeven de door de Afdeling eerder vastgestelde ernst en langdurigheid van de inbreuk op het planologisch regime, in afwachting van nadere besluitvorming daarover, in redelijkheid hebben kunnen besluiten handhavend op te treden tegen de bedrijfsactiviteiten die niet onder tuincentrum zijn te begrijpen.
    
    2.3.3.    Het betoog van [appellant sub 2] dat in de aangevallen uitspraken is miskend dat burgemeester en wethouders niet van een juiste feitelijke situatie omtrent het gebruik van het perceel zijn uitgegaan, slaagt evenmin. Ook in hoger beroep is niet gebleken dat de inrichting en het gebruik van het perceel waren veranderd sedert de eerdere uitspraak van de Afdeling. Er was dan ook geen grond om af te wijken van hetgeen daarin omtrent de feiten is vastgesteld.
    
    2.3.4.    Terecht en op goede gronden heeft de president, onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van de Afdeling, het beroep van [appellant sub 2] op het vertrouwensbeginsel niet gehonoreerd. In hoger beroep heeft [appellant sub 2] daaromtrent geen nieuwe argumenten naar voren gebracht, zodat een nadere motivering hier achterwege kan blijven.
    
    2.4.    [appellant sub 1] komt in hoger beroep op tegen de voormelde uitspraak van de rechtbank in zoverre daarin wordt geoordeeld dat het geen toepassing geven door burgemeester en wethouders aan hun bevoegdheid handhavend op te treden tegen de zonder de daarvoor vereiste aanlegvergunning aangebrachte verharding van het perceel en het bouwen van een loods in afwijking van de daarvoor verleende bouwvergunning, niet onredelijk kan worden geacht.
    
    2.4.1.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat burgemeester en wethouders, gelet op de concrete feiten en omstandigheden, niet in overeenstemming met de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria over de beginselplicht tot handhaving – zoals vermeld in overweging 2.3.1 - tot het oordeel zijn gekomen dat de legalisering van genoemde overtredingen tot de mogelijkheden behoort. Dit betoog faalt. Uitgangspunt is hier dat als vaststaand kan worden aangenomen dat een regulier tuincentrum ter plaatse planologisch aanvaardbaar is en dat legalisering daarvan zal kunnen worden gerealiseerd. Dit wordt door [appellant sub 1] ook niet betwist. In het licht daarvan hebben burgemeester en wethouders terecht bezien of het gebruik van de verharding van het perceel en de gerealiseerde loods binnen die bestemming op passende wijze plaats kan vinden zonder zwaarwegende nadelen voor [appellant sub 1]. Evenzeer terecht hebben zij die vraag bevestigend beantwoord. Een eventuele andere toekomstige bestemming zou tot een andere afweging nopen, maar daarop was geen concreet zicht, zoals in overweging 2.3.2 reeds is overwogen. Ter zitting is gebleken dat burgemeester en wethouders inmiddels het voornemen hebben een ruimer gebruik van het perceel dan het huidige gebruik voor tuincentrum mogelijk te maken, door middel van een vrijstellingsprocedure krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In het kader van die nog te voeren procedure kunnen de belangen van [appellant sub 1] die zich verzetten tegen de in afwijking van de verleende bouwvergunning gebouwde loods en de verharding, aan de orde komen. Gelet op het vorenstaande kan niet staande worden gehouden dat ten aanzien van deze overtredingen burgemeester en wethouders niet in redelijkheid hebben kunnen afzien van handhaving.
    
    2.5.    Uit al het vorenstaande volgt dat de hoger beroepen ongegrond zijn en de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 6:24 van die wet moeten de hoger beroepen geacht worden mede te zijn gericht tegen de besluiten van burgemeester en wethouders van 31 mei 2001, beide met kenmerk 386. Onder verwijzing naar overweging 2.1 stelt de Afdeling vast dat daarvoor geldt dat beide tezamen het besluit vormen waarbij in overeenstemming met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht andermaal op het bezwaar van [appellant sub 1] is beslist. Dat besluit is genomen met inachtneming van hetgeen in de aangevallen uitspraken is overwogen. Nu deze worden bevestigd en verder niet is gebleken dat ten tijde van het nemen van het besluit grond bestond daar niet geheel gevolg aan te geven, moeten de daartegen gerichte beroepen ongegrond worden verklaard.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraken met onderscheidenlijk de nrs. Awb 01/45 en 01/681; en
    
    II.    verklaart de beroepen gericht tegen het besluit van burgemeester en wethouders van Bemmel van 31 mei 2001, kenmerk 386, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. D.A.C. Slump, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Roelfsema
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2002
    
    27-387.