ECLI:NL:RBROE:2010:BM2300, Rechtbank Roermond, 21-04-2010, Awb 08/2032
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2010-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aan werkgevers die bungalows hebben gehuurd voor huisvesting van buitenlandse werknemers zijn  lasten onder dwangsom opgelegd. De eigenaars van de bungalows hebben een zelfstandig belang, voor zover het gaat om preventieve lasten. Hun belang kan in zoverre namelijk los gezien worden van de tussen eigenaars en werkgevers gesloten huurcontracten.  
      
      De bungalows zijn krachtens het bestemmingsplan bedoeld voor bewoning door recreanten. Nu het bestemmingsplan geen definitie geeft moet aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik met recreatie wordt bedoeld, namelijk ontspanning in de vrije tijd. Gelet hierop is bewoning in het kader van een dienstbetrekking naar haar aard niet aan te merken als recreatief gebruik. De werknemers verblijven immers niet in de bungalows met als doel zich vandaar uit te gaan ontspannen maar om vanuit een bungalow te gaan werken.

=RECHTBANK ROERMOND
      Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
    
    
    Procedurenummer: AWB 08 / 2032
    
    Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
      Inzake [eiser 1]., 
                  [eiser 2]., 
                  [eiser 3]. en 
                  [eiser 4], eisers
    
    
    tegen
    
    het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Weert, verweerder.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    1.1.	Bij besluit van 2 december 2008 heeft verweerder het bezwaar tegen een opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard
    
    1.2.	Tegen dit besluit is namens eisers beroep ingesteld. 
    
    1.3.	De door verweerder ingezonden stukken, nadere stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eisers gezonden. 
    
    1.4.	Het beroep is behandeld ter zitting van 17 maart 2010, waar namens eisers is verschenen [naam], voorzitter van de [eiser 1].  Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. de Corti.
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	[eiser 1] (verder [eiser 1]) is gelegen in het buitengebied van de gemeente Weert binnen het plangebied van het bestemmingsplan “Buitengebied 1998”. Ingevolge het plan heeft [eiser 1] de bestemming recreatieve doeleinden, bungalowpark.
    
    2.2.	Uit een op verzoek van verweerder ingesteld onderzoek is naar voren gekomen dat een aantal bungalows op [eiser 1] wordt verhuurd aan werkgevers ten behoeve van de huisvesting van hun tijdelijke werknemers van voornamelijk Poolse afkomst, die in de omgeving van Weert werkzaam zijn.
    
    2.3.	Bij brief van 13 mei 2008 heeft verweerder aan de in het onderzoek betrokken werkgevers, onder wie eisers sub 2, 3 en 4, het voornemen bekend gemaakt tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de aan hen verhuurde bungalows.
    
    2.4.	Naast de door verweerder aangeschreven werkgevers heeft ook eiser sub 1 een zienswijze over voormeld voornemen naar voren gebracht, stellende dat hij daarbij belanghebbende is. De ingediende zienswijzen hebben niet tot een ander inzicht van verweerder geleid. Bij primaire besluiten van 8 juli 2008 heeft verweerder aan elf werkgevers, waaronder eisers sub 2, 3 en 4, gelast om binnen vijf maanden het niet recreatieve gebruik bestaande uit het huisvesten van buitenlandse werknemers in recreatiebungalows op [eiser 1] te beëindigen en beëindigd te houden bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van EUR 250,00 per bungalow per dag met een maximum van EUR 20.000,00 per bungalow. Tevens is aan die werkgevers een preventieve last onder dwangsom opgelegd van EUR 250,00 per dag voor iedere bungalow op [eiser 1], niet zijnde de al door hen gehuurde bungalow, die gehuurd c.q. gebruikt zal worden voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. 
    
    2.5.	Verweerder heeft tevens eiser sub 1 mededeling gedaan van de aan de werkgevers opgelegde lasten onder dwangsom. Daarbij is vermeld dat eiser sub 1 als belanghebbende tegen die besluiten bezwaar kan maken, hetgeen hij vervolgens heeft gedaan.
     
    2.6.	Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de, onder meer namens eisers gemaakte, bezwaren tegen de primaire dwangsombesluiten, ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten, met dien verstande dat de begunstigingstermijn is bepaald op zes weken na verzending van het thans bestreden besluit. 
    
    2.7.	In het kader van de op de rechtbank rustende verplichting om ambtshalve kwesties van openbare orde te beoordelen, is er aanleiding om allereerst de vraag te beantwoorden of verweerder terecht het bezwaar van eiser sub 1 ontvankelijk heeft geacht. Die vraag rijst in het bijzonder omdat de last is opgelegd aan de als overtreders beschouwde werkgevers die voor de huisvesting van werknemers een bungalow huurden, en niet aan de eigenaren van de bungalows. Dat roept de vraag op of het belang van de eigenaren rechtstreeks  bij het dwangsombesluit is betrokken in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, dan wel slechts een afgeleide is van het belang van de huurders. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling), en in het bijzonder uit twee recente uitspraken van 25 november 2009 (LJN BK4300 en BK4306),  is af te leiden dat in beginsel slechts de overtreder belanghebbende bij een last onder dwangsom is omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar dat niettemin het belang van een eigenaar van de zaak waarop een last betrekking heeft, onder omstandigheden los gezien kan worden van dat van de gebruiker aan wie de last is opgelegd, met name als de uitvoering van de last kan leiden tot aantasting van zijn eigendomsrecht. Wanneer evenwel het enige belang van de eigenaar is gelegen in door hem gestelde schade en dat belang slechts berust op een contractuele relatie met de gebruiker, is er geen sprake van een rechtstreeks betrokken belang. 
    
    2.7.1.	De rechtbank is van oordeel dat in dit geval het belang van de eigenaars van de bungalows op [eiser 1], althans voor zover het om de oplegging van de preventieve lasten gaat, los gezien kan worden van de tussen eigenaars en werkgevers gesloten huurcontracten. De preventieve lasten die zich uitstrekken over alle bungalows op [eiser 1] belemmeren elk van de eigenaars onmiskenbaar in de mogelijkheden om hun bungalow(s) te verhuren, waarbij geen rol speelt of er al een huurrelatie bestaat tussen een bepaalde eigenaar en een werkgever aan wie een last is opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is hierin voor de eigenaars van de bungalows waarop de preventieve lasten betrekking hebben, een zelfstandig belang bij de besluiten dienaangaande gelegen. 
    
    2.7.2.	Uit de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 24 juni 2009, LJN BI9672) blijkt voorts dat een rechtspersoon die een collectief belang behartigt dat is te beschouwen als een bundeling van individuele belangen, uit dien hoofde belanghebbende kan zijn bij een besluit waarbij het belang van  individuele personen is betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser sub 1, van welke vereniging alle eigenaren van de bungalows op [eiser 1] lid zijn, te beschouwen als een rechtspersoon die mede de individuele belangen behartigt van de eigenaren van de bungalows waarop de handhavingsbesluiten betrekking hebben. Verweerder heeft dan ook terecht het bezwaar van eiser sub 1 ontvankelijk geacht.
     
    2.8.	Naar aanleiding van de aangevoerde beroepsgronden overweegt de rechtbank het volgende
    
    2.8.1.	In artikel 1.86 van het bestemmingsplan wordt “recreatieverblijf”gedefinieerd als een gebouwde voorziening ten behoeve van het overnachten van recreanten, al dan niet in combinatie met dagrecreatie. 
    
    2.8.2.	Ingevolge planvoorschrift 8.3.1. is het verboden de in artikel 8 van het bestemmingsplan bedoelde gronden en opstallen te gebruiken in strijd met de bestemming. Het verbod omvat niet het “laten gebruiken” in strijd met de bestemming.
    
    2.8.3.	Ingevolge planvoorschrift 8.3.3. wordt onder strijd met de bestemming in elk geval begrepen gebruik van de opstallen voor a. permanente bewoning en b. andere vormen van (recreatieve) bedrijvigheid dan ter plaatse op kaart 1:bestemmingen is aangeduid. 
    
    2.8.4.	Ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet, in verbinding met artikel 5:21 van de Awb, heeft het gemeentebestuur de bevoegdheid met bestuursdwang op te treden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. In artikel 5:32 van de Awb is bepaald dat het orgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen niet verzet. 
    
    2.8.5.	De bungalows zijn gelegen in een gebied dat op grond van het vigerende bestemmingsplan de bestemming Recreatieve doeleinden/bungalowpark heeft. In planvoorschrift 8.3.3. wordt geen limitatieve opsomming gegeven van strijdig gebruik van de opstallen. Mede gelet op de begripsbepaling van artikel 1.81 van het bestemmingsplan stelt de rechtbank vast dat de bungalows zijn bedoeld voor bewoning door recreanten. Aangezien het bestemmingsplan geen definitie geeft van recreant of recreatie moet voor het begrip recreatie aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik met recreatie wordt bedoeld, namelijk ontspanning in de vrije tijd. Gelet hierop is bewoning in het kader van een dienstbetrekking naar haar aard niet aan te merken als recreatief gebruik. De werknemers verblijven immers niet in de bungalows met als doel zich vandaar uit te gaan ontspannen maar om vanuit de bungalow te gaan werken. Of zij daar permanent verblijven is in dit verband niet van beslissende betekenis.
    
    
    2.8.6.	Aan hetgeen onder 2.8.5. is overwogen doet niet af dat voor het verblijf in de bungalows toeristenbelasting wordt betaald. De heffingsgrondslag voor de toeristenbelasting is namelijk het overnachten in een vakantieonderkomen door niet ingezetenen van de gemeente en niet het overnachten door een toerist. Verweerder heeft dan ook terecht het standpunt ingenomen dat het betalen van toeristenbelasting niet impliceert dat een belastingplichtige toerist en dus recreant is.
    
    2.8.7.	Over de vraag of  niet alleen de bewoners maar ook de werkgevers die hun buitenlandse werknemers in de bungalows huisvesten als gebruiker in de zin van de planvoorschriften zijn te beschouwen overweegt de rechtbank als volgt. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 5 maart 2008 (LJN BC5757) geoordeeld dat een werkgever die recreatieverblijven (in dat geval chalets) huurt om die als woonruimte aan zijn werknemers ter beschikking te stellen en die het in zijn macht heeft om op korte termijn aan de bewoning een eind te maken, zelf als gebruiker -als bedoeld in de desbetreffende planvoorschriften- van de recreatieverblijven kan worden aangemerkt en als zodanig is gehouden aan het in de planvoorschriften opgenomen gebruiksverbod. De onderhavige situatie komt ten aanzien van dit aspect vrijwel overeen met de situatie zoals die aan de orde is in de hiervoor aangehaalde uitspraak. Het verschil ten aanzien van de wijze van bewoning (al dan niet permanent door dezelfde bewoners) maakt de situatie van de uitspraak van de Afdeling niet onvergelijkbaar met de situatie van de voorliggende gevallen. Ook in de onderhavige zaken is niet gebleken dat er (onder)huurovereenkomsten met de werknemers zijn gesloten. Verweerder heeft de werkgevers dan ook terecht als gebruikers van de bungalows aangemerkt.
    
    2.8.8.	Verweerder heeft nog als subsidiaire grond in het bestreden besluit opgenomen dat ingevolge artikel 7:10 van de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro) in verbinding met artikel 9.1.4. van de Invoeringswet Wro ook het laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan verboden is en dat er in deze gevallen van laten gebruiken in de zin van die bepaling sprake is. Deze redenering gaat echter niet op, nu in de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2008 (LJN BG5339) is geoordeeld dat het wettelijke gebruiksverbod van de Wro niet geldt voor bestemmingsplannen die na inwerkingtreden van de Wro hun rechtskracht hebben behouden. Nu het hier om een subsidiair standpunt gaat, vormt de onjuiste opvating van verweerder evenwel geen reden om het bestreden besluit te vernietigen. 
     
    2.8.9.	Uit het vorenstaande volgt dat verweerder eisers sub 2, 3 en 4 terecht als overtreders van artikel 8.3.1. van het bestemmingsplan heeft aangemerkt.
    
    2.8.10.	Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8.11.	Gesteld noch gebleken is dat eisers om binnenplanse vrijstelling (artikel 8.3.4.) dan wel om tijdelijke ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 van de Wro, dan wel om een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 hebben verzocht. Daarbij komt nog dat verweerder gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen dat verweerder op grond van het gevoerde en te voeren beleid ten aan huisvesting van buitenlandse werknemers niet tot verlening van vrijstelling zal overgaan. Een concreet zicht op legalisatie doet zich reeds hierom niet voor. Dat de provincie een beleid voert dat huisvesting van buitenlandse werknemers in vakantieparken mogelijk maakt, betekent nog niet dat ook van deze mogelijkheid gebruik gemaakt moet worden. Verweerder heeft in zijn beleidsregels (Beleidsnota permanente bewoning recreatiewoningen en Beleidsnota huisvesting buitenlandse werknemers) voldoende duidelijk gemaakt wat zijn beweegredenen zijn om niet toe te staan dat recreatiebungalows anders dan voor de recreatie worden gebruikt. Ook hetgeen hieromtrent door eisers is aangevoerd kan dan ook niet slagen.
    
    2.8.12.	Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had dienen af te zien is de rechtbank ook overigens niet gebleken. De door eisers genoemde omstandigheden, zoals het ontbreken van alternatieve huisvesting voor de werknemers en de levensvatbaarheid van [eiser 1] kunnen niet als dergelijke bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. 
    
    2.8.13.	Verweerder heeft bij primair besluit van 1 juli 2008 aan de werkgevers een begunstigingstermijn gegeven van vijf maanden, welke begunstigingstermijn bij beslissing op bezwaar is gewijzigd tot zes weken na verzending van het besluit. Door de werkgevers is gesteld dat de werknemers niet permanent maar gedurende enkele weken in de bungalow verblijven, waarna weer nieuwe werknemers komen. Gelet op het voorgaande is de rechter van oordeel dat verweerder aan de werkgevers voldoende gelegenheid heeft gegeven om aan de last te voldoen. De tegen de begunstigingstermijn gerichte grond kan dan ook niet slagen. In dit kader zij nog verwezen naar rechtsoverweging 2.4.1. van de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2008. Nu de rechtbank de dwangsom evenmin disproportioneel acht, slaagt ook de daartegen gerichte grond niet.
    
    2.8.14.	In het verweerschrift is door verweerder erkend dat in één geval van handhaving een begunstigingstermijn van 12 maanden is verleend omdat die overtreder al langere tijd met verweerder in gesprek was over een oplossing en inmiddels concrete plannen heeft om binnen afzienbare tijd de werknemers op een legale manier te huisvesten, hetgeen volgens verweerder een bijzondere omstandigheid oplevert om een langere begunstigingstermijn te geven.  De rechtbank acht dit geval niet vergelijkbaar met de situatie van eisers sub 2,3 en 4, nu gesteld noch gebleken is dat zij ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom concrete plannen hadden om de werknemers op een andere locatie te huisvesten. 
    
    2.8.15.	Ten aanzien van het betoog van eisers dat er geen enkele reden is om een preventieve last onder dwangsom op te leggen omdat er geen aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is dat eisers sub 2, 3, en 4 ook andere bungalows voor de huisvesting van buitenlandse werknemers zullen gaan huren, overweegt de rechtbank het volgende. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2009 (LJN BK3610) mag ter voorkoming van herhaalde overtreding van een bepaling een last onder dwangsom worden opgelegd zonder dat van een klaarblijkelijk dreigend gevaar voor een nieuwe overtreding is gebleken. Het betoog van eisers faalt derhalve.
    
    2.8.16.	Ten slotte is ter zitting van de rechtbank door de vertegenwoordiger van eisers, overigens zonder concrete gevallen te noemen, betoogd dat door het bestreden besluit het gelijkheidbeginsel is geschonden omdat verweerder zou nalaten op te treden tegen de huisvesting van buitenlandse werknemers op andere recreatieparken in de gemeente Weert. Nu niet is in te zien dat dit niet eerder dan ter zitting kon worden aangevoerd, acht de rechtbank het niet te verenigen met een goede procesorde om deze beroepsgrond te beoordelen. Reeds daarom kan het betoog niet slagen. 
    
    2.9.	Het voren overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard .
    
    2.10.	De rechtbank acht geen termen aanwezig om een partij te veroordelen in de kosten van een andere partij.
    
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout (voorzitter), P.J. Voncken en A.W.P. Letschert, in tegenwoordigheid van mr. W.A.M. Bocken als griffier en in het openbaar uitgesproken op 21 april 2010.
    
    
      w.g. mr. W.A.M. Bocken,
      griffier	w.g. mr. Th.M. Schelfhout
      voorzitter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
    Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.