ECLI:NL:RVS:2009:BK0773, Raad van State, 21-10-2009, 200900445/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kapelle (hierna: het college) aan [appellante], onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 ineens, gelast de detailhandelsactiviteiten in unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.

200900445/1/H1.
      Datum uitspraak: 21 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B],beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 5 december 2008 in zaak nr. 07/1317 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kapelle.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kapelle (hierna: het college) aan [appellante], onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 ineens, gelast de detailhandelsactiviteiten in unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 14 november 2007 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 4 april 2007 in zoverre herroepen dat de dwangsom is verlaagd naar € 35.000,00.
    
    Bij uitspraak van 5 december 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 9 februari 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2009, waar [vennoot A], bijgestaan door mr. J.J.R. Albicher, advocaat te Roosendaal, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, en mr. A.J. van den Berge, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het perceel bevindt zich op het bedrijventerrein Smokkelhoek. Op het perceel bevindt zich een bedrijfsverzamelgebouw dat is opgedeeld in 10 units. [bedrijf], de eigenaar van het bedrijfsverzamelgebouw, heeft unit 5 verhuurd aan [appellante].
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Smokkelhoek" (hierna: het bestemmingsplan) is het perceel aangewezen voor "Bedrijfsdoeleinden" en rust daarop de bestemming 4.1.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder g en i, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften), voor zover thans van belang, zijn de gronden op de kaart aangewezen voor bedrijfsdoeleinden ter plaatse van de bestemming 4.1 bestemd voor bedrijven voor zover deze voorkomen in de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2 of 4.1 van de bij dit plan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten, met dien verstande dat zelfstandige kantoren, horecabedrijven en detailhandelsbedrijven, waaronder perifere detailhandel, niet zijn toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften.
    
    Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik niet verstaan: het uitoefenen van detailhandel voor zover dit een normaal en ondergeschikt bestanddeel uitmaakt van de totale bedrijfsuitoefening, zoals ingevolge de voorschriften toegestaan.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel voor detailhandelsactiviteiten is toegestaan op grond van de bij besluit van 4 april 2006 verleende vrijstelling.
    
    2.3.1. Bij besluit van 4 april 2006 heeft het college aan [bedrijf] vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor de bouw van een bedrijfsgebouw ten behoeve van detailhandel op het perceel, zulks onder de voorwaarden dat wordt gebouwd overeenkomstig het ingediende bouwplan.
    
    Op het aanvraagformulier dat deel uitmaakt van het ingediende bouwplan is bij de gebruiksfunctie Industrie bezettingsgraadklasse B5 aangegeven, bij de gebruiksfunctie Winkel bezettingsgraadklasse B3.
    
    Op de tekening die deel uitmaakt van het ingediende bouwplan is een bedrijfsgebouw getekend dat is opgedeeld in tien units, waarvan de units 1, 8, 9 en 10 zijn voorzien van de aanduiding B3 en de units 2, 3, 4, 5, 6 en 7 van de aanduiding B5.
    
    2.3.2. Uit de onder 2.3.1. vermelde stukken moet worden afgeleid dat bij besluit van 4 april 2006 slechts vrijstelling is verleend voor detailhandelsactiviteiten in de units 1, 8, 9 en 10, nu slechts die units op de bouwtekening zijn voorzien van de aanduiding B3. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de bij besluit van 4 april 2006 verleende vrijstelling gebruik van unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel voor detailhandelsactiviteiten mogelijk maakt.
    
    2.4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat detailhandel slechts een ondergeschikt deel uitmaakte van de bedrijfsvoering van [appellante] in unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel. Daartoe voert zij aan dat vaststaat dat de detailhandelsactiviteiten ongeveer 10% van de totale activiteiten ter plaatse behelzen en slechts 2% van de totale omzet opleveren.
    
    2.4.1. Het college heeft aan zijn besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom een controle op 2 november 2006 ten grondslag gelegd en vermeld dat tijdens deze controle is geconstateerd dat [appellante] detailhandelsactiviteiten in unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel verricht, hetgeen door [appellante] niet is bestreden. Hiermee heeft het college aannemelijk gemaakt dat sprake was van een overtreding van artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften. Het lag op de weg van [appellante] om, nu zij zich op artikel 15, vierde lid, van de planvoorschriften beroept, aannemelijk te maken dat de detailhandelsactiviteiten een normaal en ondergeschikt bestanddeel uitmaken van de totale bedrijfsuitoefening op het perceel. De omstandigheid dat tijdens de hoorzitting van 3 september 2007 wethouder G.J.J. Burger heeft aangegeven dat [appellante] met name is gericht op productie en dat detailhandel van dit bedrijf als ondergeschikte functie kan worden aangemerkt, is daartoe onvoldoende, reeds omdat deze uitlating niet is gestaafd. Met de overgelegde brief van W. Bevelander, accountant administratieconsulent, is evenmin aannemelijk gemaakt dat de detailhandelsactiviteiten een normaal en ondergeschikt bestanddeel uitmaken van de totale bedrijfsuitoefening op het perceel, reeds omdat deze brief betrekking heeft op de vestiging van [appellante] te [plaats].
    
    2.5. [appellante] heeft gehandeld in strijd met artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar niet is gebleken dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Daartoe wijst zij op het vrijstellingsbesluit van 4 april 2006 en de omstandigheid dat tijdens de hoorzitting van 3 september 2007 wethouder G.J.J. Burger heeft aangegeven dat [appellante] met name is gericht op productie en dat detailhandel van dit bedrijf als ondergeschikte functie kan worden aangemerkt.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. Het college is niet bereid alsnog vrijstelling te verlenen voor de gewraakte detailhandel. Daartoe heeft het erop gewezen dat het een restrictief beleid voert met betrekking tot vestiging van vormen van detailhandel op het bedrijventerrein Smokkelhoek.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2007 in zaak nr. 200702722/1, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is vrijstelling te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat onder die omstandigheden van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij erop mocht vertrouwen dat het gebruik van unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel voor detailhandelsactiviteiten was toegestaan, aangezien dat bij brief van 25 september 2006 aan [vennoot A] was medegedeeld.
    
    2.7.1. Bij brief van 25 september 2006 is namens het college aan [vennoot A] medegedeeld dat het hem toestemming verleent voor de vestiging van zijn detailhandelsbedrijf in een unit van [bedrijf] op het perceel, mits hij zich houdt aan de bouwvergunning die voor dit bouwplan is verleend. In deze brief heeft het college voorts vermeld dat voor dit bouwplan vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend en dat [vennoot A] onder die "vlag" zijn bedrijf daar kan vestigen.
    
    2.7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij brief van 25 september 2006 is verwezen naar het vrijstellingsbesluit van 4 april 2006. Gelet op het hierboven onder 2.3.2. overwogene, kon [appellante] aan de brief van 25 september 2006 niet het in rechte te honoreren vertrouwen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het gebruik van unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel voor detailhandelsactiviteiten. Dat [appellante] op het moment dat zij dat gebruik startte niet op de hoogte was van het besluit van 4 april 2006 en de tekening die bij dat besluit behoort, betekent niet dat aan de verwijzing naar dit besluit geen betekenis toekomt.
    
    2.8. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoorde te worden afgezien. Daartoe voert zij aan dat de overtreding van zeer geringe aard en ernst is en derden geen overlast ondervinden van de overtreding. Voorts voert zij daartoe aan dat zij de investeringen in unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel niet kan terugverdienen en personeel heeft moeten ontslaan.
    
    2.8.1. De oppervlakte van unit 5 bedraagt circa 210 m². Gelet hierop en in aanmerking genomen de ruimtelijke uitstraling van de overtreding op de omgeving, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gebruik van unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel voor detailhandelsactiviteiten geen overtreding van geringe aard en ernst is. In het hieromtrent aangevoerde is dus geen grond gelegen voor het oordeel dat een bijzondere omstandigheid bestaat op grond waarvan het college van handhavend optreden behoorde af te zien. De omstandigheid dat derden geen overlast ondervinden van de detailhandelsactiviteiten, wat daarvan zij, behoefde onder deze omstandigheden voor het college geen aanleiding zijn om van handhavend optreden af te zien.
    
    2.8.2. Door detailhandelsactiviteiten in strijd met het bestemmingsplan te ontplooien, heeft [appellante] voorts het risico genomen dat deze activiteiten te eniger tijd beëindigd zouden moeten worden. De omstandigheden dat zij de gedane investeringen niet kan terugverdienen en personeel heeft moeten ontslaan, zijn derhalve geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden behoorde af te zien.
    
    2.9. Tot slot betoogt [appellante] tevergeefs dat de rechtbank in het door haar aangevoerde ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om te oordelen dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de overtreding. Zoals onder 2.8.1. is overwogen, is het gebruik van unit 5 van het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel voor detailhandelsactiviteiten geen overtreding van zeer geringe aard en ernst. In het door [appellante] aangevoerde is dan ook geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid de hoogte van de dwangsom heeft kunnen vaststellen, zoals het heeft gedaan.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W.J. Sloots, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Sloots
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2009
    
    499.