ECLI:NL:RVS:2011:BU3129, Raad van State, 02-11-2011, 201102617/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2009 heeft het college, voor zover hier van belang, het verzoek van [appellant] tot legalisatie van het hoveniersbedrijf op het perceel [locatie] te Hellouw (hierna: het perceel) afgewezen.

201102617/1/H1.
      Datum uitspraak: 2 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Hellouw, gemeente Neerijnen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 20 januari 2011 in zaken nrs. 10/948, 10/952 en 10/956 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Neerijnen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 augustus 2009 heeft het college, voor zover hier van belang, het verzoek van [appellant] tot legalisatie van het hoveniersbedrijf op het perceel [locatie] te Hellouw (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 september 2009 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de met het bestemmingsplan strijdige activiteiten, bestaande uit het exploiteren van een hoveniersbedrijf, op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 19 januari 2010 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 januari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 maart 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [4 belanghebbenden] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2011, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat te 's-Hertogenbosch, vergezeld door [gemachigde], en het college, vertegenwoordigd door ing. T.H. Sengers en T. Akkermans, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is [2 belanghebbenden], vertegenwoordigd door mr. L. de Man, advocaat te Amsterdam, ter zitting verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Haaften 1973" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwperceel, gelegen in agrarisch productiegebied A".
    
    Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de bij dit bestemmingsplan behorende planvoorschriften, wordt in het plan onder agrarisch bedrijf verstaan het akker - en/of weidebouw-, het veehouderij- (inclusief mesterij, pluimveehouderij en pelsdierenfokkerij) het fruitteelt-, het groenteteelt-, het bloemisterij-, het bosbouw en het boomkwekerij-, het champignonkwekerij- en het loonwerkbedrijf, alsmede K.I.-stations.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, zijn de op de kaart voor "Agrarisch bouwperceel, gelegen in agrarisch productgebied A" aangewezen gronden, alsmede de volgens dit artikel mogelijke bouwwerken bestemd om de hoofdbewoner, bij wijze van beroep de uitoefening van een reëel agrarisch bedrijf mogelijk te maken.
    
    Ingevolge artikel 32, onderdeel B, eerste lid, is het verboden bouwwerken op de gronden bestemd voor, voor zover thans van belang, Agrarisch bouwperceel gelegen in agrarisch productiegebied A te gebruiken voor doeleinden van handel en/of bedrijf, anders dan voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 32, onderdeel B, derde lid, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van de in lid 1, sub a en b gestelde verboden, indien strikte toepassing daarvan leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd zoals wanneer:
    
    a. de structurele indeling van het plan wezenlijk wordt aangetast door een hiermee te verwachten verkeersontwikkeling welke uit verkeerstechnische overwegingen onaanvaardbare verkeersintensiteiten, afmetingen van wegverhardingen of verkeerssituaties zouden doen ontstaan;
    
    b. het landschap door het zichtbaar blijven van materialen en stoffen tengevolge van het gebruik, als bedoeld in lid, wordt ontsierd;
    
    c. de belangen van derden door een te verwachten verkeersontwikkeling of door landschapsontsiering worden geschaad.
    
    d. door het stellen van voorwaarden onvoldoende kan worden tegemoetgekomen aan het gesteld in sub a, b en c.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is tot handhavend optreden, nu het uitoefenen van een hoveniersbedrijf niet kan worden aangemerkt als een overtreding van artikel 6, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 32, onderdeel B, eerste lid, van de planvoorschriften. Hij voert daartoe aan dat artikel 1, tweede lid, van die voorschriften geen limitatieve opsomming bevat. Voorts kan volgens hem de inhoud van het begrip agrarisch bedrijf door veranderde maatschappelijke ontwikkelingen anders worden uitgelegd.
    
    2.2.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het hoveniersbedrijf niet kan worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf als genoemd in artikel 1, tweede lid van de planvoorschriften. Gelet op de bewoordingen van deze bepaling bevat deze een limitatieve opsomming van de bedrijven die onder het bestemmingsplan als agrarisch bedrijf zijn aan te merken. De reikwijdte van deze bepaling ligt daarmee vast. De rechtbank heeft reeds hierom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de gestelde veranderde maatschappelijke ontwikkelingen, wat daarvan ook zij, tot een ruimere uitleg van het begrip agrarisch bedrijf dan uit de bewoordingen ervan voortvloeit.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte zijn legaliseringsverzoek heeft afgewezen. Hij voert hiertoe aan dat het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 32, onderdeel B, derde lid van de planvoorschriften tot de mogelijkheden behoort. Voorts stelt hij dat het college in het onderzoek naar de vrijstellingsmogelijkheden het door Provinciale Staten vastgestelde "Streekplan Gelderland 2005" (hierna: het streekplan) en het door de samenwerkende gemeenten in de regio Rivierenland opgestelde, voor het buitengebied geldende, beleidskader "Hergebruik vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing in het buitengebied" (hierna: VAB-beleid) had moeten betrekken. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat het VAB-beleid slechts van toepassing is op het buitengebied voor zover dat is gelegen buiten de met rood aangegeven werkzones.
    
    2.3.1. Het perceel is in het streekplan aangewezen als zoekzone voor stedelijke functies. Volgens het streekplan is door middel van deze aanwijzing voorzien in voldoende ruimtelijke reservering voor de behoefte aan stedelijke functies (wonen, werken, winkels, sportvelden- en accomodaties, sociaal-culturele voorzieningen, scholen, kerken, e.d.). Het VAB-beleid is opgesteld door de samenwerkende gemeenten in de regio Rivierenland en is van kracht in het buitengebied van de gemeente Buren, Culemborg, Druten, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neder Betuwe, Neerijnen, Tiel, West Maas en Waal en Zaltbommel. Door hergebruik en functieverandering van vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing in het buitengebied willen de samenwerkende gemeenten de vitaliteit en de ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit van het buitengebied behouden en vergroten, zonder daarbij de ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven te beperken. Gemeenten kunnen aanvullende gebieden aanwijzen waar zij geen of beperktere ruimte willen bieden voor functieverandering. Redenen hiervoor kunnen zijn dat gemeenten een gebied in de toekomst willen bestemmen voor bijvoorbeeld natuurontwikkeling, woningbouw of intensivering van de agrarische functies en het daardoor niet wenselijk achten om kapitaalintensieve investeringen toe te staan.
    
    2.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 december 2009 in zaak nr. 200901677/1/H1), is het verlenen van een vrijstelling op de voet van de zogeheten toverformule eerst mogelijk en, behoudens dringende redenen, ook verplicht, indien een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een zinvol gebruik van het perceel als agrarisch bedrijf, op een wijze zoals toegestaan, niet mogelijk is. Dat hij daaraan geen behoefte heeft, betekent niet dat dit niet mogelijk is.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college het VAB-beleid niet hoefde toe te passen. Gelet op het VAB-beleid zoals weergegeven onder 2.3.1, kunnen gemeenten dit beleid buiten toepassing laten wanneer een functieverandering, gelet op toekomstige ontwikkelingen, als onwenselijk wordt ervaren. Nu het gebied in het streekplan als zoekzone voor stedelijke functies is aangewezen en is aangewezen als zoekzone voor wonen in de uitwerking van dit plan, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitoefenen van een hoveniersbedrijf in een gebied dat in de toekomst woningbouw toestaat ongewenst is. Hierbij kon het in aanmerking nemen dat het uitoefenen van een hoveniersbedrijf in het VAB-beleid een naar zijn aard en functie aan het buitengebied gebonden bedrijf is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in redelijkheid medewerking door middel van het verlenen van vrijstelling heeft kunnen weigeren. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht voorts geen aanleiding gezien voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ook overigens geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Hij voert hiertoe aan dat door mededelingen van medewerkers van de gemeente voorafgaand aan de koop van het perceel, het college het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het zou meewerken aan realisering van planologische voorzieningen ter legalisering van zijn hoveniersbedrijf.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt aan de hand van concrete gegevens dat het college concrete, ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
    
    2.5. Verder doet [appellant] tevergeefs een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Voor zover [appellant] betoogt dat in de nabijheid van het perceel een hoveniersbedrijf wordt geëxploiteerd overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat door hem bedoelde situatie niet zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie ter plaatse op het moment van het besluit van 17 september 2009, dat het college daarin aanleiding moest zien af te zien van handhaving. Zijn ter zitting in hoger beroep geconcretiseerde stelling dat meerdere hoveniersbedrijven in de kern van Hellouw aanwezig zijn, namelijk aan [3 locaties], wat daar verder van zij, leidt niet tot een ander oordeel. Een zodanig late nadere concretisering van het beroep op het gelijkheidsbeginsel met nog niet eerder in dit verband genoemde gevallen, kan met het oog op een goede procesorde niet worden aanvaard, nu het college te kennen heeft gegeven niet adequaat te kunnen reageren op deze stelling. Niet is gebleken dat [appellant] deze niet reeds in een eerder stadium naar voren had kunnen brengen.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Lodder
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2011
    
    17-700.