ECLI:NL:RVS:2013:CA1354, Raad van State, 29-05-2013, 201112201/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2011, kenmerk 2011-062, heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding sportpark Lage Mierde" vastgesteld.

201112201/1/R3.
      Datum uitspraak: 29 mei 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak in het geding tussen:
     
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Reusel-De Mierden,
     
    en
     
    
      de raad van de gemeente Reusel-De Mierden,
      verweerder.
    
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 20 september 2011, kenmerk 2011-062, heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding sportpark Lage Mierde" vastgesteld.
     
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
     
    Bij besluit van 3 juli 2012, kenmerk 2012-036, heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding sportpark Lage Mierde 2012" (hierna: het plan) vastgesteld.
     
    Tegen dit besluit heeft [appellant] nadere gronden ingediend.
     
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
     
    De raad, [appellant] en de Stichting Gildehuis Lage Mierde, belanghebbende, hebben nadere stukken ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, werkzaam bij milieu-adviesbureau Het Groene Schild, en de raad, vertegenwoordigd door N. Ansems en M.P.C. Verkooijen, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. A.A.J. van Dijk, advocaat te Middelburg, zijn verschenen. Ook is daar [gemachtigde], namens de Stichting Gildehuis Lage Mierde, gehoord.
     
     Overwegingen
     
    1. Bij uitspraak van 30 januari 2012, in zaak nr. 201112201/2/R3, heeft de voorzitter het besluit van de raad van 20 september 2011, waarbij het bestemmingsplan "Uitbreiding sportpark Lage Mierde" is vastgesteld, geschorst. Met het besluit van 3 juli 2012 heeft de raad beoogd het bij besluit van 20 september 2011 vastgestelde plan te repareren. Daartoe is onder meer de verbeelding aangepast.
     
    2. De Afdeling merkt het besluit van de raad van 3 juli 2012 aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zoals dit luidde ten tijde van belang, nu dit besluit beoogt te voorzien in het herstellen van een gebrek in het besluit van 20 september 2011. De besluiten voorzien in dezelfde planologische ontwikkeling. Verder is het besluit van 3 juli 2012 op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, dient het beroep van [appellant] te worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 3 juli 2012. Hetgeen in het hiertegen ingediende beroepschrift naar voren is gebracht vat de Afdeling op als nadere onderbouwing van het van rechtswege ontstane beroep.
     
    De Afdeling zal het plan zoals vastgesteld bij het besluit van 3 juli 2012 als eerste beoordelen.
     
    3. Het plan voorziet in de wijziging van de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurlijke waarden" in de bestemming "Sport" ten behoeve van het realiseren van een gilde- en evenemententerrein met een schietbaan op het perceel Broekkant 13 te Lage Mierde. De bebouwing, met name bestaande uit een clubgebouw en een schuilhut, ligt ten zuiden van de sloot die dwars over het terrein loopt. Ten oosten en ten zuiden van het plangebied ligt een sportpark. Ten noorden ligt de weg Broekkant, die tevens de ontsluiting van het sportpark en het plangebied vormt.
     
    4. De raad staat op het standpunt dat [appellant], die woont aan de [locatie] te [plaats], niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het plan, gelet op de afstand tussen zijn percelen en het plangebied.
     
     Mede gelet op de openheid van het tussen de woning van [appellant] en het plangebied gelegen terrein en het feit dat [appellant] eigenaar is van een stuk grond dat direct grenst aan het kadastrale perceel waarop het plan betrekking heeft, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] als belanghebbende moet worden aangemerkt.
     
    5. [appellant] voert onder meer aan dat de raad in strijd met afdeling 3.4 van de Awb ten onrechte het ontwerpplan niet opnieuw ter inzage heeft gelegd, omdat het bouwplan waartoe het plan is vastgesteld, in belangrijke mate afwijkt van het bestemmingsplan "Uitbreiding sportpark Lage Mierde", nu thans sprake is van twee bouwblokken in plaats van één en de bestemming van de tussen die bouwblokken gelegen grond is gewijzigd in "Sport", zonder bouwblok. Het plan ziet volgens hem op een groter gebied dan het daaraan voorafgaande bestemmingsplan. Het voorliggende plan zou de reeds gestarte bouw legaliseren. Het is niet ondenkbaar dat potentieel geïnteresseerden een zienswijze zouden hebben willen indienen, aldus [appellant].
     
    5.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad afdeling 3.4 van de Awb niet hoeven toepassen, nu de aanpassing van het bestemmingsplan "Uitbreiding sportpark Lage Mierde" naar aard en omvang niet zo groot is dat een wezenlijk ander plan is ontstaan en niet aannemelijk is dat door deze aanpassing belanghebbenden zijn benadeeld.
     
    6. [appellant] betoogt voorts dat het plan in strijd is met artikel 1.1, aanhef en onder 16, van de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de verordening), omdat het plangebied buiten bestaand stedelijk gebied en in de groenblauwe mantel ligt. Het plan verdraagt zich zijns inziens evenmin met de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de verordening vereiste zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit en kwaliteitsverbetering van het landschap.
     
     Bovendien is in het plan volgens [appellant] onvoldoende uitvoering gegeven aan de in artikel 6.3, eerste lid, onder a en b, van de verordening opgenomen waarborgen ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van gebieden in de groenblauwe mantel, waaronder de ter plaatse aanwezige flora en fauna.
     
     De volgens het plan geboden compensatie is volgens hem onvoldoende, nu deze betrekking heeft op een braakliggend agrarisch terrein op ruime afstand van het plangebied dat niet in de groenblauwe mantel ligt en niet grenst aan de ecologische hoofdstructuur, noch aan een ecologische verbindingszone of een zoekgebied voor behoud en herstel van watersystemen. Realisatie daarvan is volgens hem niet gegarandeerd.
     
     Verder zijn in het plan geen regels opgenomen om de veiligheid van omstanders bij de schietactiviteiten te garanderen. Er wordt volgens hem niet voldaan aan de voor schietbanen aan te houden richtafstanden.
     
     Ten slotte is ten onrechte geen toepassing gegeven aan de zogenoemde SER-ladder die volgens de verordening moet worden gehanteerd bij nieuwe bouwwerken en nieuw ruimtegebruik. Dit geldt temeer, nu sprake is van oprichting van een solitair gelegen gebouw in een omgeving die wordt gekenmerkt door een volledige afwezigheid van bebouwing, aldus [appellant].
     
    7. Blijkens het verhandelde ter zitting neemt de raad sinds het besluit van 3 juli 2012, in afwijking van zijn besluit van 20 september 2011, het standpunt in dat de bouwvlakken zijn gesitueerd in bestaand stedelijk gebied, zoals omschreven in artikel 1.1, aanhef en onder 16, van de verordening.
     
     Het gedeelte ten noorden van de sloot ligt volgens de raad in de groenblauwe mantel. Ten behoeve van een zorgvuldige landschappelijke inpassing in de groenblauwe mantel zijn de aan het plan verbonden planregels aangevuld. Voorts is voorzien in compensatie door de aanleg van natuur in de omgeving van het plangebied, aldus de raad.
     
    8. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 16, van de verordening, wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: gebied dat het bestaande ruimtebeslag van een kern bevat ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies.
     
     Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, draagt een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied bij aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, in het bijzonder aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. De toelichting bij dat plan bevat daaromtrent een verantwoording.
     
     Ingevolge het tweede lid, onder a, houdt het principe van zorgvuldig ruimtegebruik bedoeld in het eerste lid in ieder geval in dat: ingeval van vestiging van een ruimtelijke ontwikkeling is verzekerd dat gebruik wordt gemaakt van bestaande bebouwing, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
     
     Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, bevat een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, een verantwoording van de wijze waarop financieel, juridisch en feitelijk is verzekerd dat de realisering van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een aantoonbare en uitvoerbare fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap of cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied waarop de ontwikkeling haar werking heeft
     
     Ingevolge artikel 3.1 zijn als bestaand stedelijk gebied aangewezen de gebieden aangeduid als:
     
    a. stedelijk concentratiegebied, en
     
    b. kern in landelijk gebied,
     
    waarvan de geometrische plaatsbepaling en de begrenzing met een nauwkeurigheid van 12,5 meter zijn vastgelegd.
     
     Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, zijn als groenblauwe mantel aangewezen de als zodanig aangeduide gebieden waarvan de geometrische plaatsbepaling en de begrenzing met een nauwkeurigheid van 50 meter zijn vastgelegd.
     
     In artikel 6.3, eerste lid, is bepaald dat een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel:
     
    a. strekt tot behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden;
     
    b. regels stelt ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden.
     
    8.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het clubgebouw in het verlengde van de bestaande schuilhut in het plan is voorzien in bestaand stedelijk gebied als omschreven in de verordening. Daartoe overweegt zij dat de strook grond waarop de bebouwing staat, op de kaart "Stedelijke ontwikkeling" van de verordening als "bestaand stedelijk gebied; kernen in landelijk gebied" is aangegeven. De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] ter zitting geen grond voor het oordeel dat de raad in de in artikel 3.1, eerste lid, van de verordening vastgelegde marge van 12,5 m aanleiding had moeten zien om het bestaand stedelijk gebied anders te begrenzen, dan wel daartoe een afzonderlijke procedure te volgen.
     
     Gelet op de status van het desbetreffende deel van het terrein van bestaand stedelijk gebied en op de beperkte omvang van de bebouwing ter plaatse, acht de Afdeling voorts niet aannemelijk dat het plan zal leiden tot de door [appellant] gevreesde verrommeling en verstening van waardevol gebied.
     
    8.2. De raad heeft een agrarisch perceel aan de Hoef in Hulsel van 3.330 m² bestemd tot "Natuur". Volgens pagina 15 van de plantoelichting heeft de raad hierbij aangesloten bij de provinciale Handreiking Kwaliteitsverbetering van het landschap van 1 november 2011, die strekt tot invulling van de in de verordening opgenomen "rood-met-groen-koppeling". De natuurbestemming is opgenomen in het bestemmingsplan "Derde partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied 2009", dat voorafgaande aan het bestreden besluit in werking is getreden en onherroepelijk is geworden. Volgens de plantoelichting zal het gebied aan de Hoef worden ingericht als bloemrijk grasland en gemengd bosplantsoen en is de aanplant van het perceel in het voorjaar van 2012 gestart.
     
    De raad heeft daarmee beoogd te voorzien in kwaliteitsverbetering ter compensatie van de wijziging van de agrarische bestemming van het - buiten bestaand stedelijk gebied - ten noorden van de sloot gelegen gedeelte van het terrein tot gilde- en evenemententerrein.
     
     Met betrekking tot het betoog van [appellant] dat de in het voorliggende plan geboden compensatie onvoldoende is omdat die ziet op vanuit natuuroogpunt minder waardevolle grond, die voorts op ruime afstand van het sportpark ligt, overweegt de Afdeling dat de kwaliteitsverbetering weliswaar niet op dat perceel is voorzien, maar elders in het buitengebied van de gemeente en dat de gronden aan de Hoef in Hulsel volgens een onderzoek van Econsultancy van 24 januari 2013 aansluiten op een al ingerichte ecologische verbindingszone. Derhalve faalt het betoog dat geen sprake zou zijn van de vereiste verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in brede zin. Gelet op het voorgaande bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de kwaliteitsverbetering als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening onvoldoende is verzekerd.
     
    8.3. Bij de vaststelling van de omvang van de groenblauwe mantel ter plaatse is de raad uitgegaan van de bij de verordening behorende kaart "Natuur en Landschap". Volgens deze kaart ligt het plangebied binnen de groenblauwe mantel. Blijkens de toelichting op de verordening op p. 66 en p. 67, getiteld "Afbakening van de groenblauwe mantel" kennen gebieden in de groenblauwe mantel geen overlap met bestaand stedelijk gebied. Gelet hierop heeft de raad op goede gronden uitsluitend het ten noorden van de sloot gelegen gedeelte van het terrein als behorend tot de groenblauwe mantel en de weg als natuurlijke begrenzing daarvan aangemerkt.
     
    8.4. Ingevolge artikel 6.1 van de verordening is de groenblauwe mantel begrensd met een nauwkeurigheid van 50 m. Blijkens de toelichting op dit artikel is hiermee beoogd de feitelijke uitwerking en concretisering van de groenblauwe mantel aan de gemeenten over te laten. Aan de raad is aldus in beginsel een marge van 50 meter gelaten.
     
     Niet bestreden is dat het plan uitsluitend strekt tot het planologisch vastleggen van een ter plaatse reeds tientallen jaren feitelijk bestaande situatie. Het gebied ten noorden van de sloot blijft onbebouwd grasland. Voorafgaande aan de vaststelling van het plan is in opdracht van de raad een zogenoemde quickscan flora en fauna uitgevoerd. Volgens dit rapport is weliswaar het incidenteel aantreffen van een enkele minder algemene en streng beschermde soort niet volledig uit te sluiten, maar is geen sprake van een voor beschermde diersoorten geschikte habitat met potentiële vaste rust- en verblijfplaatsen of zijn die diersoorten op grond van bekende verspreidingsgegevens of het ontbreken van verblijfsindicaties niet te verwachten. Landschappelijke en ecologische waarden kunnen volgens het rapport mogelijk worden aangetroffen in de randen van het terrein, namelijk in de bomenrijen en houtopstanden. Deze zullen worden gehandhaafd.
     
     De Afdeling is, het vorenstaande overziende, van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op dit deel van de planlocatie op dit moment geen dan wel zeer weinig te beschermen waarden aanwezig zijn.
     
    8.5. Naar ter zitting nader is uiteengezet, heeft de raad artikel 3, lid 3.3, aan de planregels toegevoegd ter bescherming van mogelijke ter plaatse te beschermen waarden.
     
    Artikel 3, lid 3.3, luidt als volgt:
     
    a. Burgemeester en wethouders kunnen nadere eisen stellen ten aanzien van: 1. de plaats en de afmetingen van de bebouwing ten behoeve van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
     
    2. ten aanzien van het plangebied wordt, voor zover dit is gelegen binnen de groenblauwe mantel, aan het college van burgemeester en wethouders een inrichtingsplan ter goedkeuring overgelegd, ter bescherming van geconstateerde aanwezige ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden binnen het plangebied.
     
    b. Deze nadere eisen kunnen uitsluitend worden gesteld met het oog op de verbetering van de landschappelijke en/of stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving. Bij de gebruikmaking van de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen is de procedure als genoemd in artikel 8 van toepassing.
     
    8.6. Ter zitting heeft de raad erkend dat de mogelijkheid van het stellen van nadere eisen in artikel 3, lid 3.3, onder b, abusievelijk is beperkt tot eisen ter verbetering van de landschappelijke en/of stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving. Beoogd was volgens de raad om aan te sluiten bij de bewoordingen van lid 3.3, onder a, sub 2. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat dit onderdeel betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
     
    8.7. Met betrekking tot de veiligheid voor omstanders bij de schietactiviteiten worden in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de VNG van 2009 (hierna: de VNG-brochure) voor boog- en schietbanen in verband met gevaar richtafstanden van 30 m, respectievelijk 500 m geadviseerd. De raad heeft naar voren gebracht dat in dit geval van kortere afstanden kan worden uitgegaan omdat wordt geschoten vanuit het clubhuis, waarbij door middel van hekwerken wordt gegarandeerd dat verdwaalde pijlen binnen de schietbaan blijven. Deze hekwerken zijn verplicht volgens het reglement voor schieten van de Noord-Brabantse Federatie van Schuttersgilden. Aan weerszijden van de schietbanen zijn hoge schotten geplaatst om de veiligheid van het naastgelegen sportpark en het achter de doelwitten gelegen weiland te garanderen. Om te voorkomen dat over de schotten heen kan worden geschoten, worden mobiele borden aangebracht. Gelet hierop heeft de raad de afwijking van de aan te houden afstand van het plangebied tot de sportvelden in verband met gevaar naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd.
     
    8.8. In hoofdstuk 3.3 van de verordening zijn de uitgangspunten van de zogenoemde SER-ladder opgenomen, te weten: gebruik de ruimte die reeds beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden, maak optimaal gebruik van de mogelijkheden om door meervoudig ruimtegebruik de ruimteproductiviteit te verhogen, en, indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is de optie van uitbreiding van het ruimtegebruik aan de orde. Nu het hier uitgangspunten betreft ter verantwoording van stedelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied, komt daaraan voor de door het plan toegestane bebouwing geen betekenis toe, omdat die in bestaand stedelijk gebied is gelegen. Wat betreft het gebruik van de gronden als gildeterrein acht de Afdeling evenmin strijd met de hiervoor opgenomen uitgangspunten aanwezig, reeds omdat het plan op dit punt uitsluitend een reeds lang bestaand gebruik van die gronden vastlegt.
     
    9. Het beroep van [appellant] is gegrond voor zover het betreft artikel 3, lid 3.3, onder b, eerste volzin, van de planregels, zodat het bestreden besluit op dit onderdeel dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
     
     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door een nieuw artikel 3, lid 3.3, onder b, eerste volzin, vast te stellen en te bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit, voor zover dat is vernietigd. De Afdeling acht niet aannemelijk dat derde-belanghebbenden daardoor in hun belangen worden geschaad.
     
    10. Nu de Afdeling zelf in de zaak zal voorzien en zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit, heeft [appellant] geen belang meer bij een beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 20 september 2011, aangezien het plan dat bij dit besluit is vastgesteld niet langer het geldende planologische regime vormt.
     
    11. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van 20 september 2011, kenmerk 2011-062, niet-ontvankelijk;
     
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 3 juli 2012, kenmerk 2012-036, gedeeltelijk gegrond;
     
    III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Reusel-De Mierden van 3 juli 2012, voor zover het betreft artikel 3, lid 3.3, onder b, eerste volzin van de planregels;
     
    IV. bepaalt dat het onder III genoemde artikel 3, lid 3.3, onder b, eerste volzin, van de planregels als volgt komt te luiden:
     
    "Deze nadere eisen kunnen uitsluitend worden gesteld met het oog op de verbetering van de ecologische, landschappelijke en hydrologische kwaliteit van de omgeving";
     
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het onder III vernietigde onderdeel van het bestreden besluit;
     
    VI. draagt de raad van de gemeente Reusel-De Mierden op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen III en IV worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.;
     
    VII. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
     
    VIII. veroordeelt de raad van de gemeente Reusel-De Mierden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
     
    IX. gelast dat de raad van de gemeente Reusel-de Mierden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
     
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Zijlstra
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013
     
    240.