ECLI:NL:CBB:2012:BW3291, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-04-2012, AWB 09/1391
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2012-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, boetes wegens niet opmaken vervoerbewijzen, omkering bewijslast, onschuldpresumptie

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
      AWB 09/1391					12 april 2012
      16005 Meststoffenwet
                   Bestuurlijke boete	
    
    
    
     
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      A en B B.V., te C, appellanten,
      tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch (hierna: rechtbank) van 2 oktober 2009, met kenmerk AWB 08/2806 t/m AWB 08/2818, in het geding tussen appellanten en
    
    
    de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: staatssecretaris).
    
    
      Gemachtigde van appellante: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg.
      Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij Dienst Regelingen.
    
    
     
    
    
    
      1.	Het procesverloop in hoger beroep
      Op 13 november 2009 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij hoger beroep wordt ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 13 oktober 2009 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank (www.rechtspraak.nl, LJN BW1642).
      Bij brief van 8 januari 2010 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
      Op 26 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellanten en hun gemachtigde zijn, zoals van tevoren aangekondigd, niet verschenen. De staatssecretaris heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Aan het wettelijk kader wordt toegevoegd artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Besluit), luidende:
    
    
    
      “1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
      2. De vervoerder draagt er zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend.
      3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
      a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
      b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
      c. de hoeveelheid meststoffen; en
      d. het soort meststoffen.
      4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
      5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
      6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
      7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 39 onderscheidenlijk artikel 32.”
    
    
    
      2.2	Bij twee besluiten van 12 februari 2008 heeft de staatssecretaris aan B B.V. en aan A negenentwintig bestuurlijke boetes van € 300 opgelegd (in totaal: € 8.700) wegens overtreding van de artikelen 15 en 34 van de Meststoffenwet (hierna: Msw) in verbinding met artikel 53 Besluit respectievelijk het feitelijk leiding geven daaraan. Aanleiding hiervoor was dat tijdens controle van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) is geconstateerd dat B B.V. in de periode van 1 december 2006 tot en met 1 juni 2007 circa 872 ton pluimveemest, hetgeen gelijk staat aan 29 vrachten dierlijke meststoffen, heeft aangevoerd in de bij haar in gebruik zijnde mestopslag aan het adres D te E, terwijl daarvan geen vervoersbewijzen zijn opgemaakt.
      Bij twee besluiten van eveneens 12 februari 2008 heeft de staatssecretaris aan B B.V. en A een bestuurlijke boete van 
      € 200 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 34 en 35 Msw in verbinding met de artikelen 36, onderdeel b, en 69 Besluit en de artikelen 40 en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Regeling) respectievelijk het feitelijk leiding geven daaraan. Aanleiding hiervoor was dat uit bovengenoemd onderzoek van de AID tevens is gebleken dat er op 1 juni 2007 en 6 juni 2007 bij B B.V. geen sprake was van een inzichtelijke administratie die volledig wordt bijgehouden, inclusief de wijzigingen daarin.
      2.3	Bij afzonderlijke besluiten van 4 juli 2008, waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de staatssecretaris de bezwaren van B B.V. en van A tegen de opgelegde boetes ongegrond verklaard.
      2.4	De rechtbank heeft de beroepen van appellanten ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht, zijn, voor zover hier van belang, neergelegd in rubriek 10, onder de kop “AWB 08/2806 en AWB 08/2807 (…)” en onder de kop “AWB 08/2815 t/m AWB 08/2818”, van de uitspraak waarnaar wordt verwezen.
    
    
    
      3.	De standpunten van partijen in hoger beroep
      3.1	Het hoger beroep van appellanten is in de kern gericht tegen het oordeel van de rechtbank zoals neergelegd in bovengenoemd deel van rubriek 10 van de aangevallen uitspraak, dat de staatssecretaris er terecht van heeft mogen uitgaan dat de in de mestopslag te E aanwezige pluimveemest afkomstig is van externe transporten, waarvoor B B.V. ten onrechte niet over vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (hierna ook: VDM’s) beschikte.
      Volgens appellanten is hier sprake van een schoolvoorbeeld van een te snel aangenomen verschuiving van de bewijslast. Het is aan de staatssecretaris om ten minste aannemelijk te maken dat appellanten een overtreding hebben begaan, te weten dat de in de mestopslag te E aangetroffen mest niet via een bedrijfsintern transport kan zijn aangevoerd. De stelling van de staatssecretaris dat de mest na 1 januari 2006 moet zijn aangevoerd, omdat uit de databestanden van Dienst Regelingen niet blijkt dat in de periode 1998-2007 pluimveemest is aangevoerd, achten appellanten ontoereikend. Appellanten maken hieruit op dat de staatssecretaris aan de hand van het uitgangspunt dat vóór 2006 de voorschriften wél zouden zijn nageleefd, onderbouwt dat appellanten de Msw na die tijd niet hebben nageleefd. Naar de mening van appellanten is hier sprake van willekeur. 
      Appellanten stellen dat zorgvuldiger onderzoek door de staatssecretaris zou hebben uitgewezen dat één van de varkensbedrijven van B B.V. een in 1997 aangekocht pluimveebedrijf te F betreft dat nadien tot varkensbedrijf is omgevormd. De op het aangekochte bedrijf nog aanwezige pluimveemest is door B B.V. naar haar eigen opslag vervoerd, waar blijkbaar nog varkensmest in aanwezig was. Volgens appellanten betreft de in de opslag te E aantroffen mest dus jaren oude mest die al vóór 2006 op het bedrijf van B B.V. was aangevoerd. Er is derhalve sprake van een intern bedrijfstransport, waarvoor geen vervoersbewijzen hoeven te worden opgemaakt.
      Appellanten zien niet in dat het te dien aanzien aangevoerde, naar de rechtbank heeft overwogen, in hoge mate onaannemelijk zou zijn. Dat de mest uitsluitend uit pluimveemest zou bestaan, maakt nog niet dat het dus ná 1 januari 2006 van buiten het bedrijf moet zijn aangevoerd. Ook al zouden appellanten hebben gesteld dat de mest enkel of grotendeels van varkens afkomstig moet zijn, dan maakt dit hun relaas niet onjuist of onaannemelijk. Niet uit te sluiten valt dat appellanten met juistheid hebben gemeend dat er in ieder geval gedeeltelijk varkensmest in de opslag zou moeten liggen. De metingen van AID bieden daarover geen duidelijkheid, aangezien de monsters slechts tot 1,6 meter diep zijn genomen, terwijl de mesthopen meer dan drie meter hoog zijn, de monsters bovendien om de acht meter zijn genomen, met betrekking tot de soorten pluimvee slechts een schatting is gedaan en van een aantal beoordelingen niet met zekerheid kon worden gezegd dat het om pluimveemest ging. Als er geen varkensmest in de opslag lag, dan is die mest blijkbaar al afgevoerd of uitgereden. Van enige erkenning, zoals de rechtbank overweegt, waaruit afgeleid zou kunnen worden dat van externe transporten sprake is geweest, is dan ook geen sprake. Appellanten stellen voorts dat het feit dat er vier transporten zijn geweest van pluimveemest van externe leveranciers waarbij wel vervoersbewijzen zijn opgemaakt, door de rechtbank onjuist is uitgelegd. Die transporten zijn van 2006 en betreffen dus geen oude mest. Uit het feit dat hieruit blijkt dat B B.V. de regelgeving naleeft, kan volgens appellanten niet worden afgeleid dat de overige mest ten onrechte zonder vervoersbewijs is aangevoerd.
      3.2	De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd, waarop in het navolgende, voor zover nodig, zal worden ingegaan.
    
    
    
      4.	De beoordeling van het geschil in hoger beroep
      4.1	Vooreerst constateert het College dat het hoger beroep mede is ingediend door A, maar dat hij tegen de overwegingen van de rechtbank - in rubriek 10, onder de kop “AWB 08/2815 t/m AWB 08/2818” - omtrent de toerekening aan hem, als feitelijk leidinggever/opdrachtgever, van de hier aan de orde zijnde overtredingen bij de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 12 februari 2008, geen gronden heeft aangevoerd. Het College ziet hierin aanleiding de omvang van het geding te beperken tot het gedeelte van de aangevallen uitspraak dat door B B.V. is bestreden, zodat in het navolgende alleen de door laatstgenoemde, hierna ook aan te duiden als “appellante”, aangevoerde gronden aan de orde zullen komen.
      4.2	Ter beoordeling staat of de rechtbank de bestreden besluiten van 4 juli 2008, waarbij de staatssecretaris de aan appellante opgelegde boetes heeft gehandhaafd, terecht in stand heeft gelaten.
      4.3	Met betrekking tot het standpunt van appellante dat verweerder aannemelijk dient te maken dat de in de mestopslag te E aangetroffen mest niet via een bedrijfsintern transport kan zijn aangevoerd, overweegt het College het volgende. 
      Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)? (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) komt naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindverbruiker kan worden gevolgd, alsmede dat, om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. 
      In de Memorie van Toelichting is verder gesteld (blz. 54) dat ook in het nieuwe stelsel van gebruiksnormen een systeem van vervoersbewijzen dient te blijven bestaan. Ingevolge dat systeem dient bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een mestvracht een vervoersbewijs te worden opgemaakt, dat door de leverancier, de vervoerder en de afnemer moet worden ondertekend. Met het vervoersbewijs wordt de overgedragen hoeveelheid fosfaat en stikstof in de vracht verantwoord. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden centraal geregistreerd en de betrokken partijen moeten elk een afschrift van het vervoersdocument in hun administratie bewaren. 
      In artikel 53, derde lid, Besluit is bepaald dat het vervoersbewijs in ieder geval gegevens bevat over (a) de leverancier, de vervoerder en de afnemer, (b) het tijdstip en de locatie van laden en lossen, (c) de hoeveelheid meststoffen, en (d) het soort meststoffen.
      Uit het vorenstaande blijkt dat het aan appellante is om het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen met een vervoersbewijs te verantwoorden. De verantwoordingsplicht brengt naar het oordeel van het College met zich dat van degene die zich, zoals appellante, beroept op de uitzondering voor het feitelijk transporteren van meststoffen binnen een bedrijf kan worden gevergd aannemelijk te maken dat geen sprake is van het vervoeren van meststoffen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, Besluit.
      Dit neemt niet weg dat de staatssecretaris, indien hij ter zake van overtreding van artikel 53 Besluit een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
      4.4	Het College stelt vast dat uit het onderzoek van de AID (waarover is gerapporteerd in afdoeningsrapport nr. 43279 d.d. 6 juli 2007) naar voren is gekomen dat appellante - die zich blijkens het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel voor Oost-Brabant bezighoudt met de uitoefening van een varkensmesterij/-houderij alsmede de handel in varkens en ander vee - sinds 1 december 2006 (tot en met 30 november 2007)  een sleufsilo huurt op het adres D te E van eigenaar V.O.F. . Verder is niet bestreden dat tijdens de controle door de AID is geconstateerd dat er op 30 mei 2007 in de sleufsilo naar schatting 965 ton vaste mest was opgeslagen. Dat de silo bij de verhuur aan appellante leeg is opgeleverd en niet door anderen dan appellante met mest is gevuld, wordt evenmin betwist, net zo min als dat uit de bij Dienst Regelingen geregistreerde VDM’s blijkt dat in de periode van 1 december 2006 tot en met 1 juni 2007 vier vrachten mest op het bedrijf van appellante zijn aangevoerd met een gezamenlijk gewicht van 93 ton en over de periode voordien geen aanvoer door of namens appellante naar de sleufsilo te E heeft plaatsgevonden. 
      4.5	Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris op grond van deze feiten en omstandigheden aannemelijk kunnen achten dat appellante in de periode van 1 december 2006 tot en met 1 juni 2007 naar schatting 872 ton vaste mest (hetgeen overeenkomt met 29 vrachten van 30 ton per transport) heeft aangevoerd, zonder dat daar vervoersbewijzen van zijn opgemaakt, en dat zij daarmee artikel 53 Besluit heeft overtreden. Uit het onderzoek naar de samenstelling van de op 30 mei 2007 in de sleufsilo te E aangetroffen mest is naar voren gekomen dat deze (vrijwel) geheel uit pluimveemest bestond, zodat aannemelijk is dat deze van buiten het varkensbedrijf van appellante afkomstig is.
      Gelet hierop mocht de staatssecretaris van appellante verlangen dat zij op haar beurt aannemelijk maakt dat ter zake van het vervoer van 29 vrachten dierlijke meststoffen naar de sleufsilo te E geen VDM’s hoefden te worden opgemaakt, omdat sprake is geweest van feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
      4.6	Het College constateert dat appellante in hoger beroep weliswaar stelt dat met betrekking tot de vrachten dierlijke mest geen vervoersbewijs hoefde te worden opgemaakt, omdat sprake was van een feitelijk transport binnen het bedrijf van mest die vóór 2006 vanuit een in 1997 aangekocht pluimveebedrijf naar een opslag op het bedrijfsterrein van appellante is vervoerd, maar dat zij haar stellingen op geen enkele manier heeft onderbouwd. Wat betreft de gestelde bedrijfsovername heeft de staatssecretaris aangevoerd dat het verwerven van een bedrijf of locatie al sinds eind jaren tachtig van de vorige eeuw moet worden gemeld. Bij de onder het relatienummer van appellante geregistreerde bedrijfsgegevens heeft de staatssecretaris echter geen locatie aangetroffen op het adres waar het overgenomen pluimveebedrijf zou zijn gevestigd. Tevens zijn volgens de staatssecretaris voor het bedrijf van appellante geen formulieren ontvangen met betrekking tot de verwerving van een bedrijf of locatie op dat adres. Het College constateert dat appellante niets naar voren heeft gebracht - zelfs geen bewijsstuk ter bevestiging van de overname van bedoeld pluimveebedrijf - dat deze repliek van de staatssecretaris op enigszins aannemelijke wijze zou kunnen weerleggen en een aanknopingspunt zou kunnen vormen voor de juistheid van haar stelling dat het vervoer naar de mestsilo te E, gezien de herkomst van de mest, als een transport binnen het bedrijf moet worden aangemerkt.
      Ook voor zover appellante heeft bestreden dat de op 30 mei 2007 aangetroffen mest (vrijwel) geheel uit pluimveemest bestond, heeft zij niets aangedragen, zoals een contra-expertise, dat aan dit onderzoeksresultaat kan afdoen. Dat appellante in de loop van de procedures ten aanzien van de samenstelling van de mest verschillende stellingen heeft betrokken, komt de geloofwaardigheid van haar betoog overigens ook niet ten goede.
      4.7	Het College is derhalve met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris geen geloof heeft hoeven te hechten aan de lezing van appellante omtrent herkomst en samenstelling van de in de sleufsilo te E aanwezige meststoffen en op goede gronden heeft geconcludeerd dat appellante het in artikel 53 Besluit neergelegde verbod heeft overtreden. 
      Het College is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot oplegging van de boete heeft kunnen overgaan of die aanleiding hadden behoren te geven een lagere boete op te leggen.
      4.8	Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat de rechtbank het bestreden besluit van 4 juli 2008, waarbij de aan appellante wegens overtreding van artikel 53 Besluit opgelegde 29 boetes van in totaal € 8.700 zijn gehandhaafd, terecht in stand heeft gelaten.
      4.9	Ten slotte overweegt het College dat, hoewel het kenmerk waaronder de betreffende zaak bij de rechtbank is geregistreerd, in het inleidend hoger beroepschrift is aangehaald, appellante tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de boete van € 200 wegens het niet bijhouden van een inzichtelijke administratie in stand is gelaten, geen gronden heeft ingediend. Het College ziet dan ook geen aanleiding voor een ander oordeel dan de rechtbank hierover heeft gegeven in de aangevallen uitspraak.
      4.10	De slotsom is dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
      5. De beslissing
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. E. Dijt en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2012.
    
    w.g. E.R. Eggeraat				w.g. C.G.M. van Ede