ECLI:NL:RBAMS:2012:BX9274, Rechtbank Amsterdam, 13-07-2012, AWB 12-1684 HUISV
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2012-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering samenvoegingsvergunning. Ten aanzien van de vraag of een ruimte als woning moet worden aangemerkt, is de feitelijke situatie bepalend. De zolderverdieping moet aangemerkt te worden als woonruimte omdat de zolder sinds 2006 beschikt over eigen voorzieningen en sindsdien ook feitelijk als woning is gebruikt. Uit de Uitvoeringsregels volgt dat eerst een vergunning moet zijn verleend, vervolgens de reële compensatie dient te worden gerealiseerd waarna ten slotte de feitelijke samenvoeging kan plaatsvinden. De zolder was aan al voor de aanvraag om een vergunning aan de woningvoorraad toegevoegd en kan niet dienen als reële compensatie.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 12/1684 HUISV
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser],
      wonende te [plaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. S.A.B. Boer,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. T.M. van Gorsel.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een vergunning om de woningen aan de [adres 1] en [adres 2] samen te voegen afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2012. 
      Eiser is verschenen, bijgestaan door mrs. S.A.B. Boer en P.A. Lanting. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. T.M. van Gorsel.
    
    
    Overwegingen
    
    1.	Feiten en omstandigheden
    
    1.1.	Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres 3] te Amsterdam. Het pand bestaat uit meerdere woningen. In de woning op de begane grond en de eerste etage ([adres 1]) woont eiser zelf. Verder zijn er twee woningen op de tweede verdieping, [adres 2]en [adres 4], twee woningen op de derde verdieping, [adres 5] en [adres 6] en is er nog een zolderetage op de vierde verdieping. Eiser maakt sinds jaren ook gebruik van de woning [adres 2]. Deze woning is door middel van een binnentrap vanuit [adres 1] bereikbaar. Eiser gebruikt de ruimte van [adres 2] als slaapvertrek.
     
    1.2	Eiser heeft een vergunning aangevraagd om de woningen [adres 1] en [adres 2] samen te voegen. Hij heeft in dat kader aangeboden de zolderverdieping ingrijpend te verbouwen en in te brengen als compensatie. Verweerder heeft bij het primaire besluit geweigerd de vergunning tot samenvoeging te verlenen.
    
    1.3	Bij het bestreden besluit heeft verweerder die weigering gehandhaafd. Verweerder heeft zich daartoe – kort samengevat – op het standpunt gesteld dat de zolderverdieping niet als reële compensatie kan dienen. De zolderverdieping moet al als woonruimte gekwalificeerd worden omdat deze sinds 2006 feitelijk is bestemd tot bewonen. In eerste instantie heeft eiser zelf gewoond en daarna hebben diverse huurders op zolder gewoond. De zolder beschikt over een eigen opgang, een toilet, een douche en een keuken. Het ontbreken van eigen nutsvoorzieningen en het feit dat de zolderverdieping op het moment niet voldoet aan de vereisten van het Bouwbesluit kunnen daaraan niet afdoen. De zolderverdieping is daarmee al toegevoegd aan de woningvoorraad. Voor reëel compenseren is nodig dat een nieuw aan de woningvoorraad toe te voegen woning wordt aangeboden. Omdat de woning op de zolderverdieping al eerder is gerealiseerd, kan de zolder niet als reële compensatie dienen, aldus verweerder.
    
    2.	Wettelijk kader
    
    2.1	Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b van de Huisvestingswet (Hvw) wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder woonruimte verstaan een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. 
    
    
      In artikel 30, eerste lid, van de Hvw is bepaald dat het verboden is een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
      a.	aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
      b.	met andere woonruimte samen te voegen;
      c.	van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    
    Op grond van artikel 31 van de Hvw wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend. 
    
    
      2.2	In artikel 35 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010 zijn de criteria voor vergunningverlening opgenomen. Het artikel luidt als volgt:
      1. Indien burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat het belang dat met de onttrekking, samenvoeging of omzetting is gediend even groot is als of groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, wordt de vergunning verleend.
      2. Indien burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang wordt de vergunning verleend onder het stellen van voorwaarden en voorschriften behoudens het bepaalde in het derde lid.
      3. Indien burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang en dit belang niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend, wordt de vergunning geweigerd.
      4. Het behoud of de samenstelling van de woningvoorraad omvat ook de leefbaarheid.
    
    
    
      2.3	Volgens artikel 1, aanhef en onder a van de Regels ter uitvoering van Hoofdstuk 3 Afdeling I Paragraaf 3 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010, vastgesteld op 15 december 2009 (hierna de Uitvoeringsregels) wordt onder reëel compenseren verstaan het aanbieden van een nieuwe aan de woningvoorraad toe te voegen woning, die
      -	gelijkwaardig is aan de te onttrekken woonruimte en
      -	gelegen is in het gebied met hoge marktdruk en
      -	is aan te bieden in samenhang met het indienen met een aanvraag tot onttrekking, omzetting of samenvoeging, ter compensatie van het verlies aan de woonruimte die daarmee verloren zou gaan.
    
    
    
      Artikel 3.1 van de Uitvoeringsregels luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
      a.	onttrekking, samenvoeging of omzetting wordt toegestaan wanneer reële compensatie wordt geboden als bedoeld in 1. onder a.
      b.	Van reële compensatie is sprake als met het oog op de onttrekking, samenvoeging of omzetting, woonruimte wordt gerealiseerd, die met het oog op de samenstelling van de woonruimtevoorraad gelijkwaardig wordt geacht aan de te onttrekken, samen te voegen of om te zetten woonruimte.
      c.	De realisering van de onttrekking, samenvoeging of omzetting, wordt pas toegestaan nadat de reële compensatie is gerealiseerd (…)
    
    
    3.	Inhoudelijke beoordeling
    
    3.1	De rechtbank stelt voorop dat verweerder zijn beleid omtrent de verlening van samenvoegingsvergunningen in de Uitvoeringsregels heeft neergelegd. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het beleid is gericht op de bescherming van de omvang en de samenstelling van de woningvoorraad in Amsterdam. Van belang is dat voldoende kleine betaalbare woningen in Amsterdam beschikbaar blijven, aldus verweerder. Dit beleid komt de rechtbank niet onredelijk voor.
    
    3.2.1	Eiser heeft in beroep betwist dat de zolderetage nu al aangemerkt kan worden als een woning. De zolderruimte is, als nevenruimte van de woning [adres 1], nu een studeer- en opslagruimte en niet (feitelijk) bestemd voor bewonen. Het heeft geen eigen voordeur, geen eigen adres en het is niet mogelijk om ingeschreven te staan op de zolderverdieping. De zolderruimte is ook niet geschikt als woning. De ruimte is slechts geïsoleerd, heeft geen centrale verwarming, geen eigen aansluiting op nutsvoorzieningen en voldoet niet aan het Bouwbesluit. Eiser heeft in verband met zijn echtscheiding een korte periode op de zolderetage geleefd en daartoe eenvoudige voorzieningen aangebracht. Voorts hebben kennissen van eiser er korte tijd gelogeerd. Pas na de voorgenomen verbouwing kan de zolder als woning worden gezien, aldus eiser. 
    
    3.2.2	De rechtbank overweegt dat ten aanzien van de vraag of een ruimte als woning moet worden aangemerkt, de feitelijke situatie bepalend is. De rechtbank wijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 oktober 2006, (LJN: AZ0810).
    
    3.2.3	Eiser heeft ter zitting desgevraagd de feitelijke situatie nader toegelicht. Hij heeft verklaard dat in 1998 de woningen [adres 1] en [adres 2] feitelijk zijn samengevoegd doordat een binnentrap is aangebracht tussen de woningen. Sinds 2006 beschikt de zolderetage over (eenvoudige) voorzieningen, te weten toilet, douche, keuken en tv-aansluiting. Eiser en zijn ex-partner hebben ten tijde van hun echtscheiding afwisselend enige tijd op de zolderetage verbleven. In 2009 heeft eiser de zolderetage voor een periode van zes maanden tegen een vergoeding van € 200,- per maand verhuurd aan kennissen. Momenteel wordt de zolder voornamelijk gebruikt door eiser om te studeren en werken en soms als slaapvertrek voor logees voor enkele nachten.
    
    3.2.4	Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de zolderverdieping ook nu al aangemerkt dient te worden als woning. De rechtbank acht daarbij van belang dat de zolderverdieping sinds 2006 beschikt over eigen voorzieningen, zoals badkamer en keuken, en sindsdien ook feitelijk als woning is gebruikt. Niet alleen eiser heeft er enige tijd gewoond, hij heeft de zolderverdieping ook voor langere periode tegen een vergoeding als woonruimte beschikbaar gesteld aan derden. Deze feitelijke situatie rechtvaardigt het oordeel dat reeds sprake is van een woning zoals bedoeld in artikel 1 van de Hwv. De omstandigheid dat de zolder niet beschikt over geïndividualiseerde nutsaansluitingen kan daaraan niet afdoen. Het feit dat de zolder momenteel niet voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit en niet beschikt over een eigen adres betekent evenmin dat zolder feitelijk geen woning is, zoals door eiser is betoogd.
    
    3.3.1	Eiser heeft voorts aangevoerd dat ook indien de zolderverdieping reeds als woning wordt aangemerkt, deze kan dienen als reële compensatie. Uit de Uitvoeringsregels valt volgens eiser niet op te maken dat de compensatie niet enige tijd voordat de vergunning tot samenvoeging wordt verleend mag worden gerealiseerd. De interpretatie van verweerder maakt dat de Uitvoeringsregels inconsistent zijn. Eiser heeft daarbij gewezen op de tekst van artikel 3.1 onder c, van de Uitvoeringsregels. Eiser heeft voorts aangevoerd dat met de aanbieding van de zolderetage wordt voldaan aan het doel van het geldende beleid en de regelgeving. 
    
    3.3.2	Verweerder heeft ter zitting erkend dat de zolder in beginsel voor reële compensatie geschikt zou zijn, omdat de zolder voldoet aan de eisen van artikel 1 van de Uitvoeringsregels. Maar verweerder heeft benadrukt dat de zolder nu niet meer als reële compensatie kan dienen aangezien de zolder al in 2006 aan de woningvoorraad is toegevoegd.
    
    3.3.3	De rechtbank volgt de lezing van eiser van de Uitvoeringsregels niet. In artikel 1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregels is uitdrukkelijk bepaald dat onder reëel compenseren wordt verstaan het aanbieden van een nieuw aan de woningvoorraad toe te voegen woning. Dat houdt in dat de woning niet reeds voor de verlening van de vergunning tot samenvoegen aan de woningvoorraad mag zijn toegevoegd. De stelling van eiser dat uit artikel 3.1, aanhef en onder c. van de Uitvoeringsregels volgt dat de reële compensatie dient te zijn gerealiseerd, voordat samenvoeging wordt toegestaan, slaagt niet. Immers, artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregels ziet op de toestemming die moet worden verleend alvorens tot samenvoeging mag worden overgegaan, terwijl artikel 3.1, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregels ziet op de realisatie van de reeds verleende toestemming. Anders dan eiser meent, volgt uit de tekst van de Uitvoeringsregels dat eerst de vergunning moet worden verleend, vervolgens de reële compensatie dient te worden gerealiseerd waarna ten slotte de feitelijke samenvoeging kan plaatsvinden. Aangezien de zolderverdieping al vóór de aanvraag tot samenvoeging als woning aan de woningvoorraad was toegevoegd, kan de zolder in het kader dit verzoek tot samenvoeging niet meer als reële compensatie dienen zoals bedoeld in de Uitvoeringsregels. 
    
    3.4.1	Ten slotte heeft eiser een beroep gedaan op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Hij heeft aangevoerd dat de weigering hem een vergunning te verlenen, hem onevenredig hard treft en bovendien niet duidelijk is welk doel wordt gediend met de weigering. Verder is in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom het in een eerder stadium toevoegen van een woning ter reële compensatie niet is toegestaan. 
    
    3.4.2	Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden gesteld dat het belang van behoud van de woningvoorraad zwaarder weegt dan het individuele belang van eiser om de woningen samen te voegen, nu eiser niet voldoet aan de nadere voorschriften in verband met de compensatie. Van een onvoldoende motivering is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, nu in het advies waarnaar in het bestreden besluit is verwezen is ingegaan op de bezwaargrond dat reële compensatie ook voor samenvoeging kan plaatsvinden. Voorts is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder gehouden was af te wijken van zijn het beleid neergelegd in de Uitvoeringsregels. 
    
    3.5	Gelet op het bovenstaande slaagt het beroep van eiser niet. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.R. Docter, voorzitter,
      mrs. J.H.M. van de Ven en C. Bakker, leden, 
      in aanwezigheid van mr. J.M.T. Plouvier, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2012.
    
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB