ECLI:NL:RVS:2003:AF7620, Raad van State, 23-04-2003, 200203925/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200203925/1.
      Datum uitspraak: 23 april 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Alkmaar van 6 juni 2002 in het geding tussen:
    
    [verzoekers], gevestigd te [plaats]
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 24 juni 1999 heeft de teammanager van de Dienst landelijke service bij regelingen (hierna: Laser) namens appellant [verzoeker] (hierna: [verzoeker]) op de voet van de Regeling oogstschade 1998 (hierna: de Regeling 1998) een tegemoetkoming van ƒ 26.460,00/
      € 12.007,02 toegekend ter zake van de schade aan winterpeen.
    
    
    Bij op 12 mei 2000 verzonden besluit heeft de regiomanager van Laser namens appellant het daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en [verzoeker] als aanvulling op de reeds toegekende tegemoetkoming een bedrag van ƒ 17.010,--/€ 7718,80 toegekend.
    
    Bij uitspraak van 6 juni 2002, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat appellant een nieuw besluit op het bezwaarschrift neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 18 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2002, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 september 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. E.T. Stevens, werkzaam bij Laser, is verschenen. Tevens zijn verschenen [partijen], bijgestaan door mr. J.J. Smaling, gemachtigde.
      Voorts is op verzoek van appellant als deskundige gehoord [deskundige], werkzaam bij het Bureau Coördinatie Expertise-bureaus.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen de inhoudelijke beoordeling van het beroep door de rechtbank.
    
    2.2.        De Regeling 1998 is met de toelichting op 21 december 1998 gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant, nr. 244, en met ingang van 23 december 1998 in werking getreden. In bijlage 1 van de Regeling 1998 zijn de normbedragen opgenomen voor de diverse gewascategorieën, waaronder vijf categorieën voor winterpeen (nrs. 30.1 tot en met 30.5).
    
    Op 3 november 2000 is de Regeling 1998 gewijzigd, waarbij aan de bestaande vijf categorieën voor winterpeen drie categorieën zijn toegevoegd (nrs. 30.6 tot en met 30.8).
    
    In artikel II van de gewijzigde Regeling is bepaald dat deze regeling in werking treedt met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de bijlage van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en terug werkt tot en met 23 december 1998.
    
    2.3.        Bij de op 12 mei 2000 verzonden beslissing op bezwaar is appellant tot een heroverweging van het primaire besluit gekomen, waarbij hij zich op het standpunt heeft gesteld dat de winterpeen weliswaar wordt geteeld voor de versmarkt, maar wordt geoogst, verwerkt en opgeslagen door [verzoeker] Brak-Koedijk, zodat de lage versnorm (30.7) met het bijbehorende normbedrag van ƒ 11.500,--/€ 5218,47 van toepassing is.
    
    2.4.        De rechtbank heeft dat besluit vernietigd op grond van, voor zover van belang, de overweging dat appellant ten onrechte een tegemoetkoming heeft toegekend op basis van het normbedrag van ƒ 11.500,--/€ 5218,47 voor winterpeen, herfst, af land (30.7) (lage versnorm) in plaats van ƒ 27.600,--/€ 12524,33 voor winterpeen bewaar vers (30.2) (hoge versnorm), zoals [verzoeker] beoogt.
    
    2.5.        De Afdeling overweegt het volgende.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (aangehechte uitspraak van 28 november 2001, inzake 200101385/1) is de Regeling 1998 een samenstel van beleidsregels. De gewascategorieën en normbedragen die appellant in de beslissing op bezwaar heeft gehanteerd, worden niet in de Regeling 1998 maar in de in november 2000 gewijzigde Regeling genoemd.
    
    2.5.1.    Gegeven het feit dat de beleidsregels in de gewijzigde Regeling eerst bij besluit van 3 november 2000 zijn vastgesteld en op 10 november 2000 in de Staatscourant zijn gepubliceerd, kunnen de voordien louter voor intern gebruik bestemde lijsten met categorieën en normbedragen, aan de hand waarvan appellant de beslissing op bezwaar heeft genomen, niet als beleidsregels worden aangemerkt.
    
    2.5.2.    Namens appellant is ter zitting betoogd dat uit de nota van toelichting bij de Regeling 1998 zijn bevoegdheid voortvloeit om bij die gewascategorieën waar dat is aangegeven, de bijlage voor andere variëteiten dan de genomen voorbeelden op een later moment aan te vullen.
    
    
      De Afdeling volgt dit betoog niet. In de eerste plaats is in de betrokken toelichting alleen vermeld dat, daar waar dit nodig blijkt, bij gewascategorieën – waar een of enkele voorbeeldgewassen zijn 
      opgenomen – een aanvulling zal plaatsvinden voor andere, tot die gewascategorie behorende gewassen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld hyacinten (gewascategorie 57) en tulpen (gewascategorie 58) zijn bij de gewascategorie winterpeen dergelijke voorbeeldgewassen niet opgenomen. In de tweede plaats heeft in dit verband te gelden dat appellant weliswaar niet de bevoegdheid kan worden ontzegd zijn beleid te wijzigen, doch dit niet weg neemt dat aan het wijzigen van een beleidsregel dezelfde eisen worden gesteld als aan het vaststellen ervan, waaronder de eis dat die wijziging behoorlijk moet zijn bekend gemaakt alvorens te kunnen gelden.
    
    
    2.5.3.    Het betoog van appellant dat artikel II van de gewijzigde Regeling inhoudt dat hij de daarin opgenomen wijzigingen in het onderhavige geval mocht toepassen, faalt eveneens. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich er in dit geval tegen dat een beleidsregel met terugwerkende kracht wordt gewijzigd te nadele van de betrokkene.
    
    2.5.4.    Evenmin slaagt de stelling van appellant dat toekenning van een tegemoetkoming zoals door [verzoeker] beoogd, zich niet verdraagt met het gelijkheidsbeginsel. Dit beginsel is hier niet aan de orde.
    
    2.5.5.    Het vorenstaande betekent dat appellant bij de heroverweging van het primaire besluit met toepassing van de Regeling 1998 had moeten besluiten.
    
    2.6.        Niet langer is in geschil dat [verzoeker] winterpeen voor de versmarkt teelde; deze winterpeen werd vervolgens gekoeld bewaard. Voor deze gewascategorie – 30.2: winterpeen bewaar vers – kent de bijlage bij de Regeling 1998 slechts één normbedrag, te weten ƒ 27.600,--/€ 12524,33. Dit bedrag geldt derhalve ongeacht de al dan niet door de teler zelf verrichte verwerkingshandelingen.
    
    2.7.        Nu bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, gesteld noch gebleken zijn, diende appellant overeenkomstig de beleidsregels, neergelegd in de Regeling 1998, te handelen, zoals dit artikel voorschrijft.
    
    De rechtbank is tot een zelfde oordeel gekomen.
    
    2.8.        Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    2.9.        Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.E. Wolff, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Wolff
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2003
    
    238.