ECLI:NL:RVS:2012:BX7714, Raad van State, 19-09-2012, 201203824/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Meppel - Nieuwveense Landen" vastgesteld.

201203824/1/R4.
      Datum uitspraak: 19 september 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging Dorpsvereniging Nijeveen (D.V.N.), gevestigd te Nijeveen, gemeente Meppel,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Meppel,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 februari 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Meppel - Nieuwveense Landen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft de Dorpsvereniging beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2012, waar de Dorpsvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Bekooy, advocaat te Zwolle, bijgestaan door
      drs. ing. H.J. Kingma, werkzaam bij adviesbureau Goudappel Coffeng B.V., zijn verschenen.
    
    
    Buiten bezwaren van partijen is ter zitting een nader stuk in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Het plan
    
    1. Het plan voorziet in een juridisch-planologisch kader voor de eerste fase van de uitbreidingswijk Nieuwveense Landen aan de noordwestzijde van de stad Meppel. Nieuwveense Landen zal in totaal uit ongeveer 3400 woningen bestaan verdeeld over twee fasen. Het thans voorliggende plan maakt ongeveer 2100 woningen mogelijk, waarvan 435 woningen bij recht en de overige woningen door middel van wijzigingsbevoegdheden kunnen worden gerealiseerd.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2. De raad stelt zich op het standpunt dat de Dorpsvereniging niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hiertoe wordt aangevoerd dat de statutaire doelstelling van de Dorpsvereniging zowel functioneel als territoriaal is begrensd tot het grondgebied van de voormalige gemeente Nijeveen, terwijl de plandelen waartegen de Dorpsvereniging zich richt daarbuiten liggen.
    
    2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 1:2, derde lid, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    2.2. Volgens artikel 3, eerste lid, van de statuten heeft de Dorpsvereniging ten doel de behartiging van de belangen van Nijeveen en zijn inwoners. Onder Nijeveen wordt in deze statuten verstaan de gemeente Nijeveen zoals bekend voor de herindeling van 1 januari 1998, waaronder begrepen de gebieden die voor een of meer voorzieningen zijn georiënteerd op het dorp Nijeveen.
    
    Ingevolge het tweede lid tracht de vereniging dit doel onder meer te bereiken door:
    
    a. het bepleiten en verdedigen van de belangen van Nijeveen en zijn inwoners, het leefbaar houden en verbeteren met behoud van de karakteristieke waarden van de voormalige gemeente Nijeveen bij de daarvoor in aanmerking komende instanties.
    
    b. alle andere wettige middelen welke voor het doel van de vereniging bevorderlijk zijn.
    
    Volgens de website van de Dorpsvereniging organiseert zij activiteiten zoals het Rondje Nijeveen, een InformatieMarkt, of een politieke avond wanneer er gemeenteraadsverkiezingen zijn.
    
    2.3. De Dorpsvereniging richt zich inhoudelijk tegen de opheffing van de Nieuwe Nijeveenseweg, de doorgaande route tussen Nijeveen en Meppel. Zij voert hiertoe, kort samengevat, aan dat dit de belangen van de inwoners van Nijeveen schaadt nu zij daardoor moeten omrijden. Hieruit volgt dat het plan invloed heeft op het werkgebied van de Dorpsvereniging zoals omschreven in artikel 3, eerste lid, van de statuten, zodat de Dorpsvereniging rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij gezien de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt en zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.
    
    Inhoudelijke bezwaren
    
    3. De Dorpsvereniging richt zich tegen de plandelen met de bestemmingen "Groen" en "Verkeer", voor zover daarmee de aansluiting van de Nieuwe Nijeveenseweg op de N375 wordt opgeheven, voordat de oostelijke ontsluitingsweg is aangelegd. Als gevolg van de opheffing van die aansluiting vervalt de directe verbinding tussen Nijeveen en Meppel en de N375, waardoor de reistijd en -afstand toenemen. Bovendien zal het plan in zoverre leiden tot een onaanvaardbare verkeerstoename en een verdere verslechtering van de verkeersveiligheid op de Dorpsstraat in Nijeveen. De Dorpsvereniging stelt dat de verkeersonderzoeken geen representatief beeld geven van de verkeersbewegingen en wijst op tegenstrijdige conclusies in de diverse verkeersonderzoeken. De Dorpsvereniging stelt voorts dat de bijstelling van het aantal te realiseren woningen van 5300 naar 3000 had moeten leiden tot een nieuw onderzoek naar de benodigde ontsluitingsstructuur.
    
    3.1. De Nieuwe Nijeveenseweg is thans één van de verbindingswegen tussen de provinciale weg N375 en het dorp Nijeveen. De raad stelt dat uit verkeersonderzoeken is gebleken dat de bereikbaarheid van Meppel onder druk staat, met name uit noordwestelijke richting. Zowel in de ochtend- als avondspits is de doorstroming voor gemotoriseerd verkeer op het kruispunt Steenwijkerstraatweg - Nijeveenseweg - provinciale weg N375 (bij de watertoren) onvoldoende. Om de veiligheid voor de fietsers te verbeteren legt de provincie Drenthe een fietstunnel aan ter hoogte van de rotonde bij de watertoren. Om de fietstunnel optimaal in te passen komt deze te liggen op het huidige tracé van de Nieuwe Nijeveenseweg. De Nieuwe Nijeveenseweg kan derhalve niet gehandhaafd worden, hetgeen de doorstroming evenwel verder verbetert. Het college van Gedeputeerde Staten heeft aangegeven dat een goede ontsluiting van Nieuwveense Landen aan de bestaande stad essentieel is. Daarom is samen met de provincie onderzoek gedaan naar de bereikbaarheid van Meppel in relatie tot de aanleg van de woonwijk Nieuwveense Landen.
    
    De raad stelt dat de voorbereidingen voor het plan in 2002 zijn gestart met de vaststelling van de Startnotitie. In 2004 is een milieueffectrapport vastgesteld waarin is uitgegaan van 5300 woningen. Vervolgens is naar aanleiding van het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage besloten geen aanvulling te maken op het milieueffectrapport maar het plan fundamenteel te heroverwegen. Deze heroverweging heeft geleid tot de Gebiedsvisie Nieuwveense Landen die in 2008 is vastgesteld (hierna: de Gebiedsvisie) waarin wordt uitgegaan van 3000 woningen. Nu de aard van het project niet is veranderd, maar de omvang is verkleind zijn de mogelijke effecten naar hun aard hetzelfde maar wat betreft omvang naar verwachting kleiner dan beschreven in het milieueffectrapport uit 2004. Om deze verwachting te toetsen hebben aanvullende onderzoeken plaatsgevonden. De uitkomsten daarvan zijn opgenomen in het Milieueffectrapport "Nieuwveense Landen Meppel 2009" (hierna: het MER) dat op 19 oktober 2009 is vastgesteld. De bijstelling van het totaal aantal te realiseren woningen heeft geleid tot een heroverweging van de voorgestane ontsluiting, in de zin dat de aansluiting met de stad gelijkvloers kan worden uitgevoerd in plaats van ongelijkvloers en dat de situering van de ontsluitingswegen enigszins is aangepast. In beide scenario's is het echter noodzakelijk dat Nieuwveense Landen wordt ontsloten door twee gelijkwaardige ontsluitingswegen.
    
    Nieuwveense Landen krijgt een eigen, gevorkte ontsluitingsstructuur, met een westelijke en een oostelijke ontsluitingsweg. Het verkeer vanuit Nijeveen in de richting van Meppel kan van deze nieuwe wegen gebruik maken om de stad en de snelweg te bereiken. Een alternatief voor het verkeer uit Nijeveen is de route over de Dorpsstraat in Nijeveen.
    
    
      Uit de verkeersmodelberekeningen blijkt dat dit voor Nijeveen de meest gebruikte route zal worden in de toekomst. De nieuwe ontsluitingsstructuur heeft tot gevolg dat de inwoners van Nijeveen in de toekomst beschikken over een minder directe verbinding met Meppel. De omrijafstand van 1,6 km en de bijbehorende omrijtijd van ongeveer 2,5 minuut acht de raad evenwel aanvaardbaar. Verder heeft de afsluiting van de Nieuwe Nijeveenseweg tot gevolg dat de Dorpsstraat in Nijeveen meer verkeer te verwerken krijgt. 
      Ook dit acht de raad aanvaardbaar, nu uit onderzoek blijkt dat de verkeersintensiteit onder de maximale norm van 5000 motorvoertuigbewegingen per etmaal (hierna: mvt/etm) blijft. Overigens zullen de verkeersbewegingen op de Dorpsstraat worden gemonitord teneinde zo nodig maatregelen te kunnen treffen.
    
    
    3.2. De Afdeling stelt vast dat de bijstelling van het aantal woningen heeft geleid tot nieuwe onderzoeken, zoals bijvoorbeeld het rapport "Verkeersstudie ontsluiting Nieuwveense landen" van 5 juni 2008, de "Aanvullende verkeersstudie Nieuwveense landen" van 18 maart 2010, beide opgesteld door Goudappel Coffeng, en een nieuw MER. Gelet daarop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de ontsluitingsstructuur van Nieuwveense Landen naar aanleiding van de bijstelling van het aantal te realiseren woningen.
    
    In de notitie "Onderzoek verkeersstromen Dorpsstraat Nijeveen" van Goudappel Coffeng van 9 december 2010 (hierna: de notitie) staat dat de ontwikkeling van Nieuwveense Landen op zichzelf geen noemenswaardige invloed heeft op de hoeveelheid verkeer op de Dorpsstraat. De opheffing van de Nieuwe Nijeveenseweg heeft echter tot gevolg dat het verkeer in Nijeveen zich anders gaat oriënteren en meer gebruik zal gaan maken van de Dorpsstraat en vervolgens via de westelijke route (Meppelerweg) dan wel de oostelijke route (Rijksweg parallel aan A32) naar Meppel zal rijden. De 5100 tot 5200 mvt/etm van Nijeveen naar Meppel en terug zullen zich gelijkmatig over beide routes verdelen. In de notitie wordt voorts geconstateerd dat de prognose voor 2008 afwijkt van de tellingen die in 2008 en 2010 hebben plaatsgevonden. Dit wordt onder meer verklaard doordat in het verkeersmodel voor 2008 de nieuwbouw in Danninge Erve voor een beperkt deel is meegerekend terwijl dat woongebied reeds grotendeels is gerealiseerd.
    
    Ten aanzien van het betoog van de Dorpsvereniging dat de notitie in tegenspraak is met het bovengenoemde rapport van Goudappel Coffeng van 5 juni 2008, overweegt de Afdeling dat deze stelling van de Dorpsvereniging berust op een onjuiste lezing van de notitie. De Dorpsvereniging heeft de in de notitie gegeven verklaring voor de discrepantie tussen de prognose voor 2008 en de telgegevens uit 2008 en 2010 niet gemotiveerd bestreden. De Afdeling volgt de Dorpsvereniging dan ook niet in haar betoog dat de notitie geen representatief beeld geeft van de verkeersbewegingen. De Dorpsvereniging heeft voorts gesteld dat het overgrote deel van het verkeer gebruik zal maken van de oostelijke route. Daargelaten dat zij deze stelling niet heeft onderbouwd, overweegt de Afdeling dat ook in die situatie de capaciteit van de Dorpsstraat van maximaal 5000 mvt/etm niet wordt overschreden. Gelet daarop heeft de raad de verwachte verkeerstoename op de Dorpsstraat aanvaardbaar kunnen achten en zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verkeersveiligheid op de Dorpsstraat daardoor niet onaanvaardbaar zal verslechteren.
    
    4. De Dorpsvereniging betwijfelt of het plan binnen de planperiode zal worden verwezenlijkt, gelet op het huidige economische klimaat.
    
    Ter zitting heeft de Dorpsvereniging toegelicht dat zij zich met name niet kan verenigen met de omstandigheid dat de oostelijke ontsluitingsweg eerst zal worden aangelegd nadat de woningen in het oostelijke deel van het plangebied zijn gerealiseerd. Met het voorgenomen bouwtempo zal dit nog jaren duren, aldus de Dorpsvereniging.
    
    4.1. In paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting staat dat de economische crisis landelijk zorgt voor een sterke afname van de nieuwbouwproductie. Dat het gaat om een landelijke trend biedt echter tevens een kans. Omdat de huishoudensgroei nauwelijks wordt afgeremd door de economische groei, ontstaat er in de regio een stuwmeer aan woningzoekenden. Als de locatie Nieuwveense Landen in 2012 in ontwikkeling wordt genomen en de woningmarkt weer gaat aantrekken, dan kan dit de afzetmogelijkheden bevorderen. Wel is afstemming met andere nieuwbouwlocaties in Meppel noodzakelijk. Bij de start van de bouw wordt uitgegaan van een productie van minimaal 135 woningen per jaar om deze vervolgens op te schroeven naar minimaal 150 woningen per jaar in 2016. Zeker in het begin zal de nadruk liggen op (tijdelijke) huur en koopwoningen in het goedkope en middensegment, aangezien de koopmarkt nog niet is aangetrokken. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de woningen die rechtstreeks mogelijk worden gemaakt in het westelijk deel van het plangebied eerst zullen worden gerealiseerd. Vervolgens zullen de woningen met toepassing van de wijzigingsbevoegdheden worden gerealiseerd. Alvorens de Nieuwe Nijeveenseweg wordt afgesloten zal de westelijke ontsluitingsweg worden aangelegd. Zodra de woningen in het oostelijk deel van het plangebied worden gerealiseerd zal de oostelijke ontsluitingsweg worden aangelegd. De raad heeft in dit verband benadrukt dat zowel de westelijke als de oostelijke ontsluitingsweg rechtstreeks mogelijk zijn gemaakt in het plan en dat weliswaar onduidelijk is hoe de markt zich zal gaan ontwikkelen maar dat, mede gelet op de bevolkingsprognose, ervan wordt uitgegaan dat het plan binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt. Hierbij is van belang dat het totaal aantal te realiseren woningen naar beneden is bijgesteld, alsmede dat Meppel is aangewezen als groeikern. Voorts staat het plan er niet aan in de weg dat de oostelijke ontsluitingsweg eerder wordt aangelegd, maar heeft dit financiële consequenties, aldus de raad.
    
    4.2. De Afdeling overweegt dat uit de plantoelichting en het verhandelde ter zitting blijkt dat en op welke wijze rekening is gehouden met het economische klimaat. De Dorpsvereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de huidige economische situatie een dermate grote invloed zal hebben op de woningbehoefte in Meppel en omgeving dat daardoor geen behoefte meer zou bestaan aan de in het plan voorziene woningbouw. Voorts acht de Afdeling het niet onredelijk dat de raad ervoor heeft gekozen de oostelijke ontsluitingsweg eerst aan te leggen als de woningen in het oostelijk deel van het plangebied worden gerealiseerd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de stukken niet is gebleken en de Dorpsvereniging evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat dit zal leiden tot verkeerskundige problemen.
    
    5. Ten slotte stelt de Dorpsvereniging dat in de besluitvorming onvoldoende oog is geweest voor de belangen van de huidige inwoners van de kern Nijeveen, nu voortdurend doorslaggevend belang is gehecht aan de ontwikkeling van de woonwijk.
    
    5.1. De raad stelt dat de belangen van de Dorpsvereniging onder ogen zijn gezien in de periode voorafgaand aan de besluitvorming. Zo is het verkeersonderzoek 'Onderzoek routes van en naar Nijeveen' opgesteld om de situatie van Nijeveen inzichtelijk te maken en zijn alternatieven voor de ontsluiting van Nijeveen onderzocht in de memo 'Verkeersproblematiek Nijeveen' van 15 februari 2012. Verder is toegezegd de Nieuwe Nijeveenseweg zo lang mogelijk open te houden en zullen de verkeersbewegingen op de Dorpsstraat worden gemonitord teneinde zo nodig maatregelen te kunnen treffen. Uiteindelijk is meer gewicht gehecht aan het bevorderen van de doorstroming en de verkeersveiligheid op de N375 dan aan het belang van de Dorpsvereniging bij het handhaven van de Nieuwe Nijeveenseweg.
    
    5.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Dat de raad heeft gekozen voor een invulling die niet overeenkomt met de wensen van de Dorpsvereniging betekent niet dat reeds daarom onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen. De Afdeling ziet ook overigens geen aanleiding voor dat oordeel. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat specifiek onderzoek is verricht naar de ontsluiting van Nijeveen. De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de extra omrijtijd en -afstand en de toename van de verkeersintensiteit op de Dorpsstraat niet onaanvaardbaar zijn. De raad heeft dan ook in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang dat is gemoeid met realisering van het plan, dan aan het belang van de Dorpsvereniging bij het handhaven van de Nieuwe Nijeveenseweg.
    
    6. In hetgeen de Dorpsvereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Gerkema
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2012
    
    472.