ECLI:NL:RBROE:2007:BB3734, Rechtbank Roermond, 13-09-2007, 07 / 329 en 07 / 371
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2007-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom voor huisvesting bieden aan buitenlandse werknemers.
      
      Uitspraak in hoger beroep vernietigd; LJN BC5757

RECHTBANK ROERMOND
      meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    Procedurenr.	:	07 / 329 en 07 / 371 
    
    Inzake	:	Horizon Meat Services B.V., gevestigd te Zevenaar en [eiseres] Onroerend Goed B.V., gevestigd te [plaats], eiseressen,
    		
    tegen	:	het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Bergen (L.), gevestigd te Nieuw-Bergen, verweerder.
    
    
    
      Datum en aanduiding van de bestreden besluiten:
      de brieven d.d. 6 februari 2007,
      kenmerken: RO/SK/3093 en RO/SK/3094 
    
    
    Datum van behandeling ter zitting: 4 juli 2007.
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Bij besluiten van 6 februari 2007 heeft verweerder de bezwaren van Horizon Meat Services BV en [eiseres] Onroerend Goed B.V. te [plaats] (hierna te noemen: eiseressen), gericht tegen de besluiten van 23 mei 2006, waarbij een last onder dwangsom is opgelegd, gegrond verklaard, de dwangsombesluiten van 23 mei 2006 herzien, en aan beiden een nieuwe last onder dwangsom opgelegd, waarbij aan Horizon Meat Services BV een begunstigingstermijn is gegeven tot 27 maart 2007 en aan [eiseres] Onroerend Goed BV een begunstigingstermijn is gegeven tot 3 april 2007.
    
    Tegen deze besluiten is door zowel de gemachtigde van Horizon Meat Services BV, mr. H.J. Kastein, als door de gemachtigde van [eiseres] Onroerend Goed BV, mr. B. Benard, beroep ingesteld bij de rechtbank. Beide gemachtigden hebben zich voorts tot de rechtbank gewend met het verzoek ter zake een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb.
    
    Op het verzoek van Horizon Meat Services BV van 21 maart 2007 om de gestelde begunstigingtermijn te verlengen heeft verweerder op 26 maart 2007 afwijzend beslist. Tegen dit besluit, verzonden 30 maart 2007, heeft de gemachtigde een bezwaarschrift ingediend bij verweerder en de rechtbank verzocht ter zake eveneens een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Bij uitspraak van 11 april 2007 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de besluiten van 6 februari 2007 geschorst tot uitspraak in de hoofdzaak is gedaan. Het verzoek van Horizon Meat Services BV, gericht op schorsing van het besluit van 26 maart 2007, is daarbij afgewezen.
    
    Op 1 mei 2007 heeft verweerder het bestreden besluit van 6 februari 2007 gedeeltelijk herzien, waarbij de rechtbank partijen naar aanleiding hiervan heeft bericht dat het beroep (op grond van het bepaade in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb) vooralsnog mede wordt geacht te zijn gericht tegen het nadere besluit.
        
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan de gemachtigden van eiseressen gezonden. Na indiening van het verweerschrift van 26 maart 2007, heeft eiseres Horizon BV hierop nog gereageerd met een nader aanvullend beroep op 3 mei 2007. Eiseres [eiseres] heeft bij schrijven van 13 juni 2007 nog een aanvullend stuk ingediend.
    
    De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 4 juli 2007, waar Horizon Meat Services BV is verschenen bij haar gemachtigde mr. H.J. Kastein. Namens [eiseres] Onroerend Goed BV is mr. B. Benard als gemachtigde verschenen. Verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. S.N.J. Kerkhoff.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    Bij een controle op 10 mei 2006 is verweerder gebleken dat vier Slowaakse en zeven Portugese werknemers van Horizon Meat Services BV zijn gehuisvest in chalets op het uitbreidingsgebied van het kampeerterrein De Looi te Wellerlooi. 
    
    Bij besluiten van 23 mei 2006 heeft verweerder Horizon Meat Services BV en [eiseres] Onroerend Goed BV op straffe van een dwangsom gelast om binnen zeven weken respectievelijk acht weken na verzending van de brief een einde te maken aan de onrechtmatige huisvesting van buitenlandse werknemers op het kampeerterrein. Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 mei 2003, LJN: AF9236, op het standpunt dat het huisvesten van buitenlandse werknemers, zoals hier aan de orde, in strijd is de recreatieve bestemming van het kampeerterrein. In de visie van verweerder worden door het huisvesten van buitenlandse werknemers de betreffende bestemmingsplanvoorschriften door beide eiseressen overtreden.
    
    Bij besluit van 18 juli 2006 heeft verweerder de tenuitvoerlegging van de dwangsombesluiten opgeschort tot zes weken na het besluit op bezwaar.
    
    De tegen de primaire besluiten van 23 mei 2006 gerichte bezwaren heeft verweerder -overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie- bij de thans bestreden besluiten van 6 februari 2007 gegrond verklaard, aangezien verweerder heeft verzuimd eiseressen voorafgaande aan de dwangsombesluiten in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen naar voren te brengen.
    
    Nu eiseressen daartoe alsnog in de gelegenheid zijn gesteld, waardoor volgens verweerder het formeel juridisch gebrek is hersteld, heeft verweerder de besluiten herzien, het einde van de begunstigingstermijn bepaald op 27 maart 2007 respectievelijk 3 april 2007 en voor beide eiseressen de hoogte van de dwangsommen vastgesteld op € 1.500,-- per week per chalet, tot een maximum van € 390.000,--. 
    
    
      In beroep hebben de gemachtigden van beide eiseressen tegen het deel van de bestreden besluiten waarbij een nieuwe last is opgelegd dan wel in verzwaarde vorm is gehandhaafd, aangevoerd dat de besluiten in strijd zijn met de rechtszekerheid, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. 
      Onder meer hebben zij betoogd dat onduidelijk is welk gebruik het bestemmingsplan toelaat. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom het in de bestemmingsplanvoorschriften neergelegde gebruiksverbod ook zou zijn gericht op het “laten” of “doen” gebruiken. Verder heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met het gemeentelijke en (geactualiseerde) provinciale beleid inzake huisvesting van buitenlandse werknemers. Bovendien, zo hebben de gemachtigden aangevoerd, is de hoogte van de opgelegde dwangsom niet gemotiveerd, staat deze niet in verhouding tot de beweerde overtreding en is in geval van Horizon Meat Services BV het maximum aan dwangsommen in strijd met het beginsel van reformatio in peius verhoogd van € 120.000,-- naar 
      € 390.000,--. 
    
    
    De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of de bestreden besluiten in strijd zijn met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Daartoe overweegt zij allereerst als volgt.
    
    Eiseres [eiseres] is van oordeel dat sprake is van schending van artikel 4:8 van de Awb, eruit bestaande dat verweerder heeft verzuimd (opnieuw) te horen alvorens het bestreden besluit te nemen, nu de bezwaarschriftencommissie zich in haar advies heeft beperkt tot een formele toetsing (hoorverzuim alvorens primaire besluit te nemen), het gemeentelijk huisvestingsbeleid juist voor het bestreden besluit is vastgesteld en het bestreden besluit (mede met het oog daarop) is gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit. De rechtbank is in dit kader van oordeel dat, daargelaten of eiseres zich op het juiste wetsartikel baseert, eiseres alsnog in bezwaar is gehoord en de volledige heroverweging in bezwaar met zich brengt dat het bestreden besluit anders kan luiden dan het aanvankelijk genomen, primaire besluit. Dat eiseres voorts op enigerlei wijze in haar belangen is geschaad, is de rechtbank niet gebleken.
    
    Daarnaast heeft de gemachtigde van eiseres [eiseres] ter zitting bezwaar gemaakt tegen het overleggen van enkele, aan de pleitnota van verweerder gehechte bijlagen. De rechtbank merkt hieromtrent op dat het hier een (gepubliceerde) rechterlijke uitspraak betrof, vergezeld van enkele pagina’s uit het voor die uitspraak relevante bestemmingsplan. In dit kader zij opgemerkt dat jurisprudentie wordt geacht van algemene bekendheid te zijn en dat de bestemmingsplanvoorschriften dienden ter verduidelijking van voornoemde uitspraak. Van het overleggen van nieuwe, op de onderhavige zaak betrekking hebbende stukken is derhalve geen sprake. De rechtbank zal de pleitnota van verweerder, inclusief bijlagen, dan ook aan het dossier toevoegen nu van enige strijd met de beginselen van een behoorlijke procesorde niet gebleken is. 
    
    Voorts overweegt de rechtbank het navolgende.
     
    
      Ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet, in verbinding met artikel 5:21 van de Awb, heeft het gemeentebestuur de bevoegdheid met bestuursdwang op te treden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
      In artikel 5:32 van de Awb is bepaald dat het orgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen niet verzet. 
    
    
    De rechtbank dient derhalve allereerst de vraag te beantwoorden of het handelen, terzake waarvan een dwangsom wordt opgelegd, in strijd is met een wettelijk voorschrift.  
    
    Ingevolge het bepaalde in artikel 18 van het bestemmingsplan “Buitengebied” rust op het onderhavige perceel de bestemming “rekreatieve doeleinden met verblijfsrekreatieve voorzieningen, camping: Rv(c)”. Blijkens de doeleinden-omschrijving zijn de als zodanig op de plankaart aangewezen gronden bestemd voor recreatieve doeleinden en kampeerdoeleinden en de daarbij behorende voorzieningen.
    
    In de gebruiksbepalingen van voornoemd bestemmingsplan (artikel 6) is in lid A. vastgelegd dat het verboden is de in het plan begrepen opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel dat strijdig is met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. In lid C. is bepaald dat onder verboden gebruik op gronden met de  bestemming Rv(c) tenminste wordt verstaan het gebruik van opstallen, voor zover in casu relevant, voor woondoeleinden, anders dan in bedrijfswoningen, en voor permanente bewoning.  
    
    Uit de aan de rechtbank overgelegde stukken, alsmede het verhandelde ter zitting, concludeert de rechtbank dat niet in geschil is dat er sprake is van (permanente) bewoning en in elk geval niet van recreatie. Er is derhalve sprake van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, waardoor verweerder bevoegd was tot toepassing van bestuursdwang, met dien verstande dat in het onderhavige geval, onder verwijzing naar artikel 5:32, eerste lid, van de Awb een last onder dwangsom is opgelegd.
    
    De kwestie die partijen met name verdeeld houdt, betreft de vraag wie in deze als overtreder van het bestemmingsplanvoorschrift kan worden aangemerkt. Beide eiseressen hebben gewezen op de formulering in artikel 6 (lid A) van voornoemd bestemmingsplan, waarin het verbod is neergelegd om de in het plan begrepen opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel dat strijdig is met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. Beide eiseressen hebben in dit kader bestreden dat zij als gebruiker in die zin zijn aan te merken, waaruit zij concluderen dat, nu zij niet als zogeheten normadressaat zijn te beschouwen, bijgevolg ook niet de overtreder zijn van het in het bestemmingsplan geformuleerde gebruiksverbod.
    
    De rechtbank kan zich met deze stellingname van eiseressen niet verenigen en wijst daarbij eerst en vooral op de huurovereenkomst, die partijen op 13 oktober 2005 met elkaar hebben gesloten, waarin in artikel 1.2 expliciet is bepaald dat het gehuurde, waarbij wordt gedoeld op een viertal chalets op de camping, uitsluitend bestemd is om te worden gebruikt als woonruimte. 
    
    Eiseressen hebben derhalve uitdrukkelijk beoogd de chalets als woonruimte te verhuren, hetgeen de rechtbank ook als een vorm van gebruik ziet, welke in strijd is met het doel van de aan de grond gegeven (recreatieve) bestemming. 
    
    Daarnaast overweegt de rechtbank dat beide eiseressen het in hun macht hebben om aan de overtreding een einde te maken, nu (uitsluitend) zij als verhuurder en huurder, gelet op artikel 3, de overeenkomst kunnen opzeggen en het strijdig gebruik kunnen beëindigen, waarbij de rechtbank voorts betekenis toekent aan het feit dat tussen eiseressen en de bewoners van de chalets geen huurrelatie bestaat. 
    
    De rechtbank ziet zich in haar oordeel gesteund door een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 december 2005 (LJN: AU7588), waarin sprake was van het huisvesten van (buitenlandse) uitzendkrachten, waarin ook het bestemmingsplanvoorschrift zag op het verboden gebruik van een bouwwerk op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    De conclusie in het onderhavige geval is derhalve dat door eiseressen is gehandeld in strijd met de planvoorschriften van het bestemmingsplan, zodat verweerder  terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met juistheid geoordeeld dat van concreet uitzicht op legalisatie ten tijde van de beslissing op bezwaar geen sprake was. Daargelaten dat een verzoek daartoe nimmer is gedaan, kent de rechtbank betekenis toe aan het feit dat de gemeenteraad recentelijk (een) huisvestingsbeleid heeft vastgesteld waarin is bepaald dat de huisvesting van buitenlandse werknemers op gronden met een recreatieve bestemming niet binnen dit beleid past en het praktisch uitgesloten moet worden geacht dat medewerking wordt verleend aan legalisatie. Niet valt in te zien dat dit beleid onredelijk of anderszins rechtens onjuist is.
    
    
      Eiseressen zijn van mening dat er sprake is bijzondere omstandigheden, die daaruit bestaan dat het provinciale beleid, in tegenstelling tot het gemeentelijke, wél huisvesting van buitenlandse werknemers op kampeerterreinen toe zou staan. 
      Daargelaten de juistheid van de inhoud, strekking en het kader van het provinciaal beleid waarop eiseressen zich beroepen, is de rechtbank van oordeel dat het valt binnen de aan verweerder toekomende beleidsvrijheid om in het kader van de eigen, handhavende bevoegdheid beleidsregels op te stellen. Bij de terughoudende toetsing die de rechtbank daarbij toekomt, is van strijdigheid van het handhavings- en huisvestingsbeleid met het beleid van de provincie niet gebleken. 
    
    
    Voor wat betreft de stelling van eiseressen dat de wethouder van verweerders gemeente publiekelijk zou hebben gezegd dat verweerder zich conformeert aan het provinciale beleid, merkt de rechtbank op dat, wat er ook zij van de juistheid van voornoemde mededeling, deze niet zo kan worden uitgelegd dat deze (ook) slaat op onderhavige camping. Deze grief kan derhalve niet slagen. 
    
    Voor wat betreft de onmogelijkheid om (binnen de door verweerder gestelde begunstigingstermijn) aan de last te voldoen, is de rechtbank van oordeel dat, gezien het feit dat ten tijde van het primaire besluit al een termijn is gesteld van 8 weken, deze termijn is opgeschort hangende het bezwaar en thans bij het bestreden besluit een termijn van 7 weken is gesteld, de lengte van de begunstigingstermijn niet onredelijk kort is. Daarbij wijst de rechtbank met verweerder voorts nog op de relatief korte opzeggingsmogelijkheid die is vastgelegd in artikel 3.2 van de huurovereenkomst. Derhalve treft ook deze grief geen doel.
    
    Tenslotte overweegt de rechtbank met betrekking tot de hoogte en het maximum van de dwangsom dat verweerder bij besluit van 1 mei 2007 (verzonden 8 mei 2007) het bestreden besluit in die zin heeft hersteld dat het maximum van de dwangsom ondubbelzinnig is bepaald op €120.000. De rechtbank zal dit besluit aanmerken als een besluit op grond van artikel 6:18 van de Awb, dat op grond van het bepaalde in artikel 6:19 van de Awb wordt meegenomen bij de onderhavige beroepen. 
    
    In dit kader merkt de rechtbank op dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Hetgeen eiseressen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het vastgesteld bedrag niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De beroepsgrond faalt derhalve.
    
    Uit het voren overwogene volgt dat de beroepen ongegrond moeten worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    De rechtbank beslist als aangegeven in rubriek III. 
    
    
    III. BESLISSING.
    
    De rechtbank te Roermond;
    
    gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus gedaan door mr. P.J. Voncken, mr. V.P. van Deventer en mr. drs. E.J. Govaers (voorzitter), in tegenwoordigheid van J.N. Buddeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 13 september 2007.
    
    
    
    
      	Voor eensluidend afschrift:
      	de wnd. griffier:
    
    
    
      verzonden op: 13 september 2007.
      MV
    
    
    Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.