ECLI:NL:RVS:2008:BG1847, Raad van State, 29-10-2008, 200801382/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 16.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 3.000,00 wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200801382/1.
      Datum uitspraak: 29 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], [gemeente],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/2520 van de rechtbank Breda van 11 januari 2008 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 16.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 3.000,00 wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 27 april 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 11 januari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.M.M. Brouns, advocaat te Breda, en vergezeld door één van haar [directeuren], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H.H. Koning, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚ van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt hij het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, tweede lid, op € 1.500,00 gesteld per persoon, per beboetbaar feit.
    
    2.2. Blijkens het door een inspecteur van de Arbeidsinspectie op ambtseed opgemaakte boeterapport van 30 december 2005 (hierna: het boeterapport) hebben [vreemdeling 1], van Kameroense nationaliteit, en [vreemdeling 2], van Ghanese nationaliteit, op 18 oktober 2005 arbeid verricht op de [locatie] te [plaats], waar [appellante] is gevestigd. [appellante] heeft de vreemdelingen ingeleend van [uitzendbureau], aldus het boeterapport.
    
    Voorts blijkt uit het boeterapport dat ten tijde van de controle vreemdeling 1 zich als [andere naam] en vreemdeling 2 zich als [andere naam] hebben uitgegeven.
    
    Verder is hierin vermeld dat [uitzendbureau] op 18 oktober 2005 identiteitsdocumenten op naam van deze personen op verzoek van [appellante] naar haar heeft gefaxt, te weten een Portugese identiteitskaart (hierna: de identiteitskaart) onderscheidenlijk een Portugees nationaal paspoort (hierna: het paspoort).
    
    Blijkens een aanvullend boeterapport van 20 oktober 2006 is de identiteitskaart vals. Voorts is de pasfoto op het paspoort vervangen, dan wel is het paspoort niet voor vreemdeling 2 afgegeven, aldus voormeld aanvullend boeterapport.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 15, tweede lid, van de Wav, is overtreden en bevoegd was voor die overtreding boetes op te leggen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat zij de identiteit van de vreemdelingen heeft geverifieerd aan de hand van identiteitsdocumenten en afschriften daarvan in haar administratie heeft opgenomen.
    
    2.3.1. Blijkens het boeterapport zijn op 18 oktober 2005 ten aanzien van de vreemdelingen geen afschriften van identiteitsdocumenten bij [appellante] aangetroffen. Voorts heeft [directeur van appellante] blijkens zijn bij het boeterapport gevoegde verklaring van 11 november 2005 verklaard dat hij geen kopieën heeft gemaakt van de identiteitsdocumenten die de vreemdelingen aan hem hebben laten zien en hij voor aanvang van de tewerkstelling evenmin van [uitzendbureau] afschriften heeft ontvangen. In het licht van deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister de boete, voor zover opgelegd wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav, bij besluit van 27 april 2007 terecht heeft gehandhaafd.
    
    Dat [financieel directeur van appellante] blijkens een in beroep overgelegde verklaring op 11 juli 2007 heeft verklaard dat ten tijde van de controle afschriften van identiteitsdocumenten op naam van [andere naam] en [andere naam] in de administratie van [appellante] aanwezig waren, leidt niet tot ander oordeel. Met de enkele verklaring van [financieel directeur] wordt de gestelde aanwezigheid van de identiteitsdocumenten in de administratie van [appellante] niet gestaafd, te minder nu niet valt in te zien waarom deze informatie niet reeds in de zienswijze, dan wel in bezwaar door [appellante] is verstrekt. Evenmin leidt de verklaring ter zitting bij de rechtbank van [directeur van uitzendbureau], dat de door haar gecontroleerde identiteitsdocumenten naar [appellante] zijn verzonden, tot een ander oordeel, nu de gestelde verzending niet is gestaafd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Voorts mist het betoog van [appellante] dat de rechtbank ter beoordeling van de hoogte van de door de minister opgelegde boete een onjuist criterium heeft gehanteerd, door slechts te beoordelen of de boete in overeenstemming is met de doelstellingen van de Wav, en niet of deze evenredig is gelet op de mate van verwijtbaarheid, gezien rechtsoverweging 2.5 van de aangevallen uitspraak feitelijke grondslag.
    
    2.5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij de maximaal van haar te vergen zorg heeft betracht, zodat de minister van boeteoplegging had moeten afzien, dan wel de boetes had moeten matigen. Daartoe voert zij aan dat zij juist met het oog op de identiteitscontrole [uitzendbureau] heeft ingeschakeld, [uitzendbureau] de identiteitskaart en het paspoort zorgvuldig heeft gecontroleerd en ook zijzelf de identiteit van de vreemdelingen heeft geverifieerd aan de hand van identiteitsdocumenten. Voorts hebben de Koninklijke marechaussee (hierna: de Kmar), de belastingdienst en het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (hierna: het UWV) de valsheid van de identiteitskaart en het paspoort evenmin onderkend, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200704906/1&verdict_id=22963&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200704906/1&utm_term=200704906/1"&gt;200704906/1&lt;/a&gt;) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen.
    
    Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.5.2. [directeur van appellante] heeft blijkens zijn bij het boeterapport gevoegde verklaring verklaard dat vreemdeling 1 hem een originele Portugese identiteitskaart heeft laten zien en dat hij van vreemdeling 2 een origineel paspoort heeft gezien. Ter zitting in hoger beroep heeft hij toegelicht dat hij de foto's op de hem getoonde identiteitsdocumenten heeft vergeleken met de gezichten van de vreemdelingen. Nu [appellante] geen andere inspanningen heeft verricht teneinde te controleren of de hem getoonde identiteitsdocumenten vals dan wel niet voor de vreemdelingen afgegeven zijn en niet is gebleken dat zij beschikt over een interne procedure voor de controle van de echtheid van identiteitsdocumenten, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan teneinde de overtredingen van de Wav te voorkomen, noch dat zij zodanige inspanningen heeft verricht dat sprake was van verminderde verwijtbaarheid op grond waarvan de boete had moeten worden gematigd. Daar komt bij dat de vreemdelingen blijkens hun bij het boeterapport gevoegde verklaringen hebben verklaard dat [appellante] hun identiteit niet heeft gecontroleerd.
    
    Voorts kunnen de inspanningen die [uitzendbureau] heeft verricht teneinde een overtreding van de Wav te voorkomen [appellante] niet disculperen, reeds omdat [directeur van appellante] in zijn bij het boeterapport gevoegde verklaring heeft verklaard dat hij de aan hem getoonde originele identiteitsdocumenten niet heeft vergeleken met de door [uitzendbureau] gecontroleerde identiteitsdocumenten. Ter zitting in hoger beroep heeft hij toegelicht dat hij van [uitzendbureau] een orderbevestiging heeft gekregen en dat hij de daarin vermelde namen heeft vergeleken met de in de door de vreemdelingen getoonde identiteitsdocumenten opgenomen namen. [appellante] heeft zich er derhalve niet van vergewist dat de identiteitsdocumenten, die zij stelt te hebben gezien, dezelfde zijn als die aan de hand waarvan [uitzendbureau] de identiteit van de vreemdelingen heeft gecontroleerd.
    
    Evenmin leidt de omstandigheid dat andere instanties, naar gesteld, niet hebben gezien dat de identiteitskaart vals is en dat de pasfoto op het paspoort is vervangen, dan wel dat het paspoort niet voor vreemdeling 2 is afgegeven, tot het oordeel dat [appellante] niet dan wel verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. [appellante] heeft als werkgever in de zin van de Wav een eigen verantwoordelijkheid in het kader van de identiteitscontrole. Bovendien heeft de Kmar aan de hand van een kopie van het paspoort niet kunnen controleren of de pasfoto is vervangen, dan wel of het paspoort voor vreemdeling 2 is afgegeven. Verder blijkt uit een brief van 18 april 2001 enkel dat [andere naam] door de belastingdienst een sofinummer is verstrekt. Hieruit blijkt niet dat de belastingdienst de identiteit van vreemdeling 2 aan de hand van het paspoort heeft gecontroleerd. Evenmin blijkt uit de rapporten van de controles door het UWV dat zij de identiteit van de vreemdelingen aan de hand van de identiteitskaart en het paspoort heeft vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Ten slotte heeft [appellante] ter zitting betoogd dat de rechtbank de door de minister gehandhaafde boete had moeten matigen, omdat zij niet heeft gehandeld in strijd met de doelstellingen van de Wav, zij de Wav niet opzettelijk heeft overtreden en de overtredingen haar geen geldelijk gewin hebben opgeleverd.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen.
    
    2.6.2. [appellante] heeft niet gesteld dat zij de voor de door de vreemdelingen te verrichten werkzaamheden vereiste tewerkstellingsvergunningen heeft aangevraagd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2008 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200705985/1&verdict_id=23648&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200705985/1&utm_term=200705985/1"&gt;200705985/1&lt;/a&gt;) had het bevoegde orgaan, de Centrale organisatie werk en inkomen (hierna: de CWI), in het kader van deze aanvragen, kunnen beoordelen of voor de tewerkstelling van de vreemdelingen prioriteitgenietend arbeidsaanbod aanwezig was en of de arbeidsvoorwaarden, arbeidsverhoudingen of arbeidsomstandigheden zich tegen de beoogde tewerkstelling verzetten. Nu deze beoordeling door de CWI niet heeft plaatsgevonden is niet vastgesteld dat de doelstellingen van de Wav niet zijn geschonden. De enkele, niet gestaafde stelling van [appellante] dat de doelstellingen van de Wav niet zijn geschonden is daarvoor onvoldoende. Voor zover [appellante] betoogt dat hij de Wav niet opzettelijk heeft overtreden en de overtredingen hem geen geldelijk gewin hebben opgeleverd bieden deze omstandigheden geen grond voor matiging, nu deze bij de totstandkoming van de beleidsregels geacht moeten worden te zijn betrokken.
    
    De rechtbank heeft dan ook in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister de boete had dienen te matigen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Beerse
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2008
    
    382-485.