ECLI:NL:RVS:2013:CA0664, Raad van State, 22-05-2013, 201108747/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2009 heeft de burgemeester een verzoek van [verzoeker] om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de voorbereiding door politie, justitie en gemeente op het evenement Sunset Grooves in Hoek van Holland op 22 augustus 2009 en bij de gemeente aanwezig zijn, gedeeltelijk afgewezen.

201108747/1/A3.
      Datum uitspraak: 22 mei 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    
      de burgemeester van Rotterdam,
      appellant,
    
     
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juni 2011 in zaak
      nr. 10/2311 in het geding tussen:
    
     
    [verzoeker], wonend te Rotterdam
     
    en
     
    de burgemeester.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 6 oktober 2009 heeft de burgemeester een verzoek van [verzoeker] om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de voorbereiding door politie, justitie en gemeente op het evenement Sunset Grooves in Hoek van Holland op 22 augustus 2009 en bij de gemeente aanwezig zijn, gedeeltelijk afgewezen.
     
    Bij besluit van 6 mei 2010 heeft de burgemeester het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en voor het overige ongegrond.
     
    
      Bij uitspraak van 30 juni 2011 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover gericht tegen het niet verstrekken van de adviezen van DCMR Milieudienst Rijnmond,
      Dienst Stadstoezicht, Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen, Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, Politie Rotterdam-Rijnmond, Nederlandse Spoorwegen, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam en de notulen van overleggen, en het besluit van 6 mei 2010 in zoverre vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
     
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
     
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
     
    [verzoeker] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
     
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2012, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te
      Den Haag, en C.J. Roon en N.M. Riemersma, beiden werkzaam bij de gemeente, en [verzoeker], bijgestaan door D. van Eijk, werkzaam bij
      NRC Handelsblad, zijn verschenen.
    
     
    Overwegingen
     
    1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
     
    (…)
     
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
     
    (…)
     
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
     
     Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
     
     Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
     
     Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
     
     Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
     
    2. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de in geding zijnde adviezen en notulen van overleggen niet zijn aan te merken als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011 in zaak nr. 201004998/1/H3 voert de burgemeester aan dat, nu de adviezen specifiek met het oog op zijn oordeelsvorming ten aanzien van een aangevraagde vergunning voor het evenement Sunset Grooves zijn ingewonnen, geen sprake is van gestructureerd overleg. Voorts heeft de rechtbank volgens de burgemeester miskend dat waar in de Memorie van Toelichting bij de Wob wordt opgemerkt dat het interne karaker van het beraad vervalt wanneer daaraan het karakter van gestructureerd overleg moet worden toegekend, dit uitsluitend ziet op adviezen van externe personen. Dit brengt mee dat de adviezen van en notulen van overleggen met interne organisaties per definitie onder intern beraad vallen. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte vastgesteld dat de Politie Rotterdam-Rijnmond, Stadstoezicht en Roteb externe organisaties zijn, aldus de burgemeester.
     
    2.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de desbetreffende stukken en overweegt als volgt.
     
    2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200806313/1/H3), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
     
     Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr. 200301597/1), dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13). Voorts heeft de Afdeling in de hiervoor onder 2. vermelde uitspraak van 19 januari 2011 geoordeeld dat de daar in geding zijnde e-mailberichten niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg, reeds omdat het een specifiek, op een beperkte periode betrekking hebbend, project betreft.
     
     De zowel van interne als van externe organisaties afkomstige adviezen zijn een reactie op het verzoek van de burgemeester om hem te adviseren inzake het verlenen van een vergunning en daaraan te verbinden voorwaarden voor het evenement Sunset Grooves. Nu de reacties van de interne organisaties zijn gegeven met het oog op de oordeelsvorming door de burgemeester over de aanvraag om een vergunning voor dit specifieke evenement moet worden geoordeeld dat deze zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad.
     
     Wat betreft de adviezen van de externe organisaties, wordt overwogen dat uit de aangehaalde wetsgeschiedenis volgt dat de enkele betrokkenheid van externe personen of organen bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van het beraad binnen het overheidsorgaan niet maakt dat het interne karakter van het beraad daarmee vervalt. De reacties van de externe organisaties zijn eveneens gegeven met het oog op de oordeelsvorming door de burgemeester over de aanvraag om een vergunning voor het specifieke evenement Sunset Grooves. Deze in dit geval door de burgemeester geraadpleegde externe organisaties worden niet bij ieder te organiseren evenement door de burgemeester om advies gevraagd. Afhankelijk van het karakter van het evenement beziet de burgemeester welke externe organisaties hij om advies zal vragen. De adviezen van de externe organisaties hebben, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet het karakter van gestructureerd overleg. Deze zijn derhalve eveneens opgesteld ten behoeve van intern beraad.
     
     Nu alle betrokken adviezen zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, behoeft de vraag of de rechtbank de Politie Rotterdam-Rijnmond, Stadstoezicht en Roteb terecht heeft aangemerkt als externe organisaties geen beantwoording meer.
     
     Met het oog op een goede voorbereiding van het evenement en de beslissing omtrent de vergunningverlening hebben verscheidene overleggen plaatsgevonden. De in het kader daarvan opgestelde notulen zijn bestemd voor de deelnemers van het overleg waarbij de samenstelling van de deelnemers per overleg en per te organiseren evenement verschilt. De notulen van de overleggen dragen, anders dan de rechtbank heeft overwogen, evenmin het karakter van gestructureerd overleg.
     
     Het betoog slaagt.
     
    2.3. Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
     
     Zoals de Afdeling in de meergenoemde uitspraak van 19 januari 2011 heeft overwogen, blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38).
     
     Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusies van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon. Het feit dat de adviezen zijn opgesteld door organisaties brengt derhalve niet met zich dat de adviezen reeds om die reden geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten.
     
     De Afdeling is van oordeel dat de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, nu de documenten de reacties vanuit de door de burgemeester benaderde organisaties betreffen met de eigen opvattingen, voorstellen en aanbevelingen over het aangevraagde evenement, de voorbereiding daarvan en de mogelijk aan een vergunning te verbinden voorwaarden. Voor zover de adviezen feiten bevatten, zijn deze zodanig met de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien. Wat betreft de notulen, is de Afdeling van oordeel dat de tekst onder de kopjes ‘datum’, ‘tijd’ en ‘locatie’ feitelijke informatie bevat die niet zodanig met de in de notulen opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat. Voorts is ten aanzien van die informatie niet gebleken dat zich een andere in de Wob genoemde weigeringsgrond voordoet die zich tegen openbaarmaking daarvan verzet.
     
     De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester, gelet op de aard en de inhoud van de documenten, in redelijkheid mogen afzien van openbaarmaking.
     
     Het betoog slaagt.
     
    3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 6 mei 2010 gegrond is verklaard in zoverre dit betrekking heeft op het niet verstrekken van de in geding zijnde adviezen en notulen van overleggen en voor zover daarbij het besluit in zoverre is vernietigd behoudens voor zover dit betreft de handhaving van de weigering de informatie onder de kopjes ‘datum’, ‘tijd’ en ‘locatie’ van de notulen van overleggen openbaar te maken. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep in zoverre alsnog ongegrond verklaren en de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen. De Afdeling ziet aanleiding om op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en zal het besluit van 6 oktober 2009 herroepen, voor zover daarbij de openbaarmaking van de informatie onder de kopjes ‘datum’, ‘tijd’ en ‘locatie’ van de notulen van overleggen is geweigerd. De Afdeling zal de burgemeester gelasten deze informatie alsnog feitelijk openbaar te maken en zal daartoe een termijn stellen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 6 mei 2010, voor zover dat is vernietigd.
     
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
     
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juni 2011 in zaak nr. 10/2311, voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard tegen het besluit van 6 mei 2010 in zoverre dit betrekking heeft op het niet verstrekken van de adviezen van DCMR Milieudienst Rijnmond, Dienst Stadstoezicht, Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen, Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, Politie Rotterdam-Rijnmond, Nederlandse Spoorwegen, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam en de notulen van overleggen en voor zover dit besluit in zoverre is vernietigd behoudens voor zover dit betreft de handhaving van de weigering de informatie onder de kopjes ‘datum’, ‘tijd’ en ‘locatie’ van de notulen van overleggen openbaar te maken;
     
    III. verklaart het beroep in zoverre ongegrond;
     
    IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
     
    V. herroept het besluit van 6 oktober 2009, kenmerk 350334, voor zover daarbij is geweigerd de informatie onder de kopjes ‘datum’, ‘tijd’ en ‘locatie’ van de notulen van overleggen openbaar te maken;
     
    VI. willigt het verzoek om openbaarmaking in zoverre in;
     
    VII. draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak de onder V vermelde informatie alsnog openbaar te maken;
     
    VIII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 6 mei 2010, voor zover dat is vernietigd.
     
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Langeveld-Mak
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
     
    317-697.