ECLI:NL:RVS:2006:AY0353, Raad van State, 05-07-2006, 200510280/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2005 heeft de gemeenteraad van Tilburg, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 maart 2005, het bestemmingsplan "Lobelia" vastgesteld.

200510280/1.
      Datum uitspraak: 5 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 april 2005 heeft de gemeenteraad van Tilburg, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 maart 2005, het bestemmingsplan "Lobelia" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 november 2005, no. 1099689, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 16 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 19 december 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 22 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek is een reactie op het beroepschrift ontvangen van de gemeenteraad van Tilburg. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2006, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. A.J. Glastra, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. B.C. Coolen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de gemeenteraad van Tilburg, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.F. Cratsborn-Janssen, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
           De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het standpunt van appellant
    
    2.3.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met basisbescherming" en het plandeel met de bestemmingen "Natuurgebied" en "Water" betreffende de gronden van zijn perceel.
    
    Nu met het plan het realiseren van een agrarisch bedrijf met bijbehorende bebouwing niet meer mogelijk is, wordt appellant beperkt ten opzichte van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het voorheen geldende bestemmingsplan. Hij stelt daardoor ernstig in de continuering van zijn bedrijfsactiviteiten te worden beperkt en vreest voor het voortbestaan van zijn bedrijf. Omdat de verdeling van de nalatenschap, waaronder het in geding zijnde perceel, nog niet is vastgesteld, stelt appellant geen concrete plannen te hebben kunnen indienen.
    
    Voorts bestaat er volgens appellant geen noodzaak tot wijziging van de voorheen geldende bestemming, omdat met die bestemming ook kan worden voldaan aan het rijks- en provinciaal beleid.
    
    Tevens stelt appellant dat de bestaande zandweg ter ontsluiting van zijn perceel ten onrechte niet als zodanig in het plan is opgenomen, waardoor geen zekerheid bestaat over het gebruik van deze weg.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd.
    
    Vanuit provinciaal planologisch oogpunt bestaan bij verweerder geen bezwaren tegen het plan.
    
    Ten aanzien van de bedenkingen van appellant stelt verweerder dat de inzichten met betrekking tot agrarische ontwikkelingsmogelijkheden en de bescherming van aanwezige waarden en kwaliteiten inmiddels sterk veranderd zijn. Zo is het perceel van appellant nu zowel gelegen in de zogenoemde Ecologische Hoofdstructuur als in de Groene Hoofdstructuur. Binnen deze hoofdstructuur is onder meer het plangebied aangemerkt als natuurparel.
    
    Verder stelt verweerder dat het voorheen geldende bestemmingsplan sterk verouderd is en daarin mitsdien geen rechtvaardiging kan worden gevonden voor de door appellant gewenste bouw- en gebruiksmogelijkheden. Ook heeft appellant nimmer concrete plannen kenbaar gemaakt.
    
    Verweerder merkt op dat bij hem geen bezwaar bestaat tegen voortzetting van het huidige gebruik van de gronden, voor zover dit met de bestemming verenigbaar is. Voorts biedt het overgangsrecht voldoende waarborgen voor continuering van het huidige legale gebruik.
    
    Met de bestemming van de vijver is voorts recht gedaan aan de aanwezige waarden en het bestaande gebruik. Ten aanzien van de zandweg stelt verweerder dat het plan geen nadelige invloed op het huidig gebruik van de weg heeft, nu deze weg niet in het plan is opgenomen.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    Het plan is met name gericht op de verwezenlijking van het natuurontwikkelingsplan "Lobelia" van de Vereniging Natuurmonumenten.
    
    Aan de gronden van appellant zijn de bestemmingen "Agrarisch gebied met basisbescherming", "Landschapselementen", "Natuurgebied" en "Water" toegekend.
    
        Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden die zijn aangewezen als "Agrarisch gebied met basisbescherming" bestemd voor:
    
    a)  agrarische doeleinden;
    
    b)  het behoud, herstel en/of ontwikkeling van waarden zoals deze in de bodem en waterhuishouding aanwezig zijn;
    
    c)  het behoud, herstel en/of ontwikkeling van aanwezige waarden voor flora en fauna in het algemeen, als uitwisselings-/doorgangsgebied tussen in de omgeving aanwezige gebieden met natuurwaarden;
    
    e)  extensief recreatief medegebruik.
    
        Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften mogen de tot "Agrarisch gebied met basisbescherming" bestemde gronden niet worden bebouwd (…).
    
        Aan een strook grond aan de noord-, oost- en zuidgrens van zijn perceel is de bestemming "Landschapselementen" toegekend. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden die zijn aangewezen als 'landschapselementen' bestemd voor:
    
        a    de instandhouding van de onderdelen van het lokaal landschappelijk raamwerk;
    
        b    de bescherming van de landschappelijke- en ecologische waarden.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen de tot 'landschapselementen' bestemde gronden niet worden bebouwd.
    
        De op het perceel aanwezige visvijver is in het plan bestemd als "Natuurgebied" en "Water". Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op de tot "Natuurgebied" bestemde gronden uitsluitend ten dienste van de bestemming worden gebouwd (…) bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waarvan de hoogte niet meer mag bedragen dan 2,50 meter. De gronden die zijn aangewezen als "Water" zijn ingevolge artikel 14, eerste lid, van de planvoorschriften bestemd voor waterhuishoudkundige en landschappelijke doeleinden en extensief recreatief medegebruik en mogen ingevolge het tweede lid van dat artikel niet worden bebouwd.
    
    2.5.2.    Ingevolge artikel 20, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften, mag het gebruik van de grond, anders dan voor bebouwing, (…) strijdig met het plan en dat bestaat op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen, worden gehandhaafd.
    
        Ingevolge artikel 20, tweede lid, onder c, is het verboden het met het plan strijdig gebruik van grond (…) te wijzigen, indien hierdoor de afwijking van het plan in kwantitatieve en/of kwalitatieve zin wordt vergroot.
    
        Ingevolge artikel 20, vierde lid, onder b, is het tweede lid van dat artikel niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    2.5.3.    Het plangebied is onderdeel van de van rijkswege vastgestelde Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). De EHS bevat alle gebieden waarin het rijksbeleid is gericht op het behoud, herstel en de ontwikkeling van nationaal en internationaal belangrijke ecosystemen.
    
    2.5.4.    In het streekplan "Brabant in Balans", vastgesteld op 22 februari 2002, is het plangebied aangeduid als onderdeel van de Groene Hoofdstructuur - Natuur (hierna: GHS - Natuur). In de GHS - Natuur zijn alle bestaande bos- en natuurgebieden ondergebracht met de ecologische verbindingszones daartussen, alsmede de reservaats- en natuur-ontwikkelingsgebieden die zijn begrensd in het kader van de EHS.
    
    Een groot deel van het plangebied is in het streekplan tevens aangeduid als onderdeel van een 'natuurparel'. De natuurparels zijn begeleid natuurlijke eenheden en de daarbuiten gelegen bos- en natuurgebieden die bijzondere natuurwaarden hebben vanwege specifieke omstandigheden van de bodem of het (grond)water en bestaan ook uit bos- en natuurgebieden, en voor een klein gedeelte uit landbouwgebieden, die deze bijzondere natuurwaarden (nog) niet hebben, maar waarvoor deze waarden (…) wel worden nagestreefd.
    
    Volgens de gemeenteraad in zijn besluit tot vaststelling van het plan wordt in de EHS en de GHS gestreefd naar behoud van (potentiële) natuurwaarden en het voorkomen van intensief gebruik of bebouwing. De plantoelichting vermeldt dat vanwege de ligging in de natuurparel het plangebied grotendeels is bestemd als "Natuurgebied". Enkele percelen in de natuurparel zijn bestemd als "Agrarisch gebied met basisbescherming".
    
    2.5.5.    In het voorheen geldende bestemmingsplan "1e herziening uitbreidingsplan in hoofdzaak" uit 1962 rustte op het perceel van appellant de bestemming "Landelijk Gebied I". Onder deze bestemming was het oprichten van een agrarisch bedrijf toegestaan, waaronder een landbouw-, tuinbouw- of veeteeltbedrijf of een uit twee of meer van deze bedrijven samengesteld bedrijf. Op de als 'Landelijk Gebied I' bestemde gronden mochten woningen en andere gebouwen uitsluitend ten behoeve van een agrarisch bedrijf worden opgericht.
    
    
      2.5.6.    Appellant gebruikt zijn perceel voor akkerbouw, boomkwekerij, hondentrainingen en jachtopleidingen. De op het perceel aanwezige vijver wordt gebruikt voor visactiviteiten en zwemmen. Op het perceel zijn geen gebouwen of andere bouwwerken aanwezig.  
      De ontsluiting van het perceel van appellant vindt plaats via de ten noorden van dit perceel gelegen zandweg. 
    
    
    2.5.7.    Blijkens de plantoelichting zijn de gebieden die reeds in andere bestemmingsplannen geregeld zijn, waaronder de compensatiegebieden van de Noordwesttangent, buiten het plangebied gehouden. Voor het gebied van De Spinder, ten westen van de Vloeiveldweg, geldt reeds een specifiek bestemmingsplan. De begrenzing van het oostelijk deel is afgestemd op de bestemmingsplannen De Spinder en Reeshof-Vossenberg. Kleine gedeelten van de afvalwaterreiniging en van De Spinder zijn wél in het plan opgenomen, omdat de voorheen geldende bestemmingsplannen voor deze gebieden gedateerd waren.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    Blijkens de plankaart, gelezen in samenhang met de planvoorschriften, zijn aan de visvijver op het perceel van appellant twee bestemmingen toegekend. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 maart 2004, no. 200301131/1 is de keuze voor een plan met meervoudige of dubbelbestemmingen in beginsel aanvaardbaar, mits de onderlinge rangorde van de doeleinden of functies is aangegeven en deze geen zodanige tegenstrijdigheden bevatten dat niet op redelijke wijze een afweging kan worden gemaakt met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Van een dergelijke plansystematiek is hier geen sprake. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de planvoorschriften en op de plankaart geen onderscheid is gemaakt tussen hoofd- en neven-bestemmingen. Tevens zijn beide bestemmingen op dezelfde wijze en in hetzelfde hoofdstuk in de planvoorschriften geregeld. Het gegeven dat in de plantoelichting onderscheid wordt gemaakt tussen gebieds- en detailbestemmingen, overigens zonder nadere omschrijving of rangorde, kan hieraan niet afdoen, nu aan de plantoelichting geen bindende betekenis toekomt.
    
    Gelet op het vorenstaande is het plandeel met de bestemmingen "Natuurgebied" en "Water" betreffende het perceel van appellant in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Door het plandeel niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemmingen "Natuurgebied" en "Water" betreffende het perceel van appellant, dient te worden vernietigd. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemmingen "Natuurgebied" en "Water" betreffende het perceel van appellant.
    
    2.6.1.    Wat betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met basisbescherming" overweegt de Afdeling het volgende.
    
    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet in geschil is dat sinds het voorheen geldende bestemmingsplan de inzichten wat betreft natuur- en landschapsbehoud en natuurontwikkeling aanzienlijk zijn veranderd. Verweerder heeft zich met de gemeenteraad in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bebouwing afbreuk doet aan de (potentiële) natuurwaarden van het gebied. Hetgeen appellant in zijn nadere stukken en ter zitting heeft toegelicht over de verdeling van de nalatenschap, waaronder het in geding zijnde perceel, kan niet leiden tot het oordeel dat appellant in redelijkheid geen concrete bouwplannen heeft kunnen indienen.
    
    Ten aanzien van de huidige bedrijfsactiviteiten van appellant overweegt de Afdeling dat de akkerbouw en boomkwekerij evenals in het voorheen geldende bestemmingsplan zijn toegestaan. Gelet op de bepalingen van het voorheen geldende bestemmingsplan waren de door appellant op zijn perceel gehouden hondentrainingen en jachtopleidingen reeds onder dat plan niet toegestaan en kunnen deze mitsdien niet met toepassing van het overgangsrecht worden voortgezet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze activiteiten niet verenigbaar zijn met de bijzondere natuurwaarden van het gebied, dat onderdeel uitmaakt van de EHS en de GHS - Natuurparel.
    
    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.6.2.    Ten aanzien van de ontsluiting van het perceel van appellant stelt de Afdeling vast dat ter plaatse van deze zandweg op de plankaart de aanduiding "plangrens" is opgenomen grenzend aan het ten westen gelegen plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met basisbescherming". Het standpunt van verweerder, dat deze weg niet in het plan is opgenomen, is derhalve onjuist. De Afdeling overweegt dat het gebruik van de zandweg als ontsluiting van het perceel is toegestaan onder de bestemming "Agrarisch gebied met basisbescherming" en de bijbehorende gebruiksvoorschriften.
    
    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft in zoverre terecht goedkeuring verleend aan het plan. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.7.     Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 8 november 2005, no. 1099689, voor zover het betreft het plandeel met de bestemmingen "Natuurgebied" en "Water" betreffende het perceel van appellant;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het plandeel met de bestemmingen "Natuurgebied" en "Water" betreffende het perceel van appellant;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Soede
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006
    
    270-516.