ECLI:NL:RBSGR:2010:BM2685, Rechtbank 's-Gravenhage, 21-04-2010, AWB 08-7440 WRO en AWB 08-8430 WRO
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres heeft van mei 1985 tot en met juli 2005 een bloemenwinkel geëxploiteerd. Eiseres stelt schade te hebben geleden als gevolg van vier door verweerders elk voor zich getroffen maatregelen: het tijdelijk afsluiten van straten, kruisingen, fiets- of wandelbruggen, het verplaatsen van het busstration en het verder weg laten stoppen van treinen. Hierdoor is financiële schade ontstaan. Beroepen gegrond, nadeelscompensatie toegekend.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 1, enkelvoudige kamer
    
    Reg.nrs.: AWB 08/7440 WRO en AWB 08/8430 WRO
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in de gedingen tussen
    
    
      [A] B.V., gevestigd te [plaats], eiseres,
      gemachtigde mr. P. Smit, advocaat te Rhoon,
    
    
    tegen
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, verweerder sub 1, 
     
    en
    
    de raad van de gemeente Zoetermeer, verweerder sub 2.
    
    I PROCESVERLOOP
    
    AWB 08/7440 WRO
    
    Bij besluit van 6 november 2007, bekend gemaakt bij brief van 23 november 2007, heeft verweerder sub 1 een verzoek van eiseres om nadeelcompensatie afgewezen. 
    
    Bij besluit van 2 september 2008, verzonden op 10 september 2008, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften van 7 mei 2008, het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 9 oktober 2008, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum onder registratienummer AWB 08/7440 WRO, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld. 
    
    AWB 08/8430 WRO
    
    
      Bij besluit van 17 december 2007, bekendgemaakt bij brief van 2 januari 2008, heeft verweerder sub 2 een verzoek van eiseres om vergoeding van schade als bedoeld in 
      artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening afgewezen. 
    
    
    Bij besluit van 13 oktober 2008, verzonden op 22 oktober 2008, heeft verweerder sub 2, overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften van 7 mei 2008, het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 20 november 2008, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum onder registratienummer AWB 08/8430 WRO, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
    
    Beide zaken
    
    Verweerder sub 1 heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een  verweerschrift ingediend.
    
    
      De beroepen zijn op 15 januari 2010 ter zitting gevoegd behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [B], bijgestaan door mr. P. Smit, voornoemd. 
      Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Boelema. 
    
    
    II OVERWEGINGEN
    
    AWB 08/8430 WRO
    
    Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien de aanvraag dateert van vóór 1 juli 2008, zijn in dit geval nog de bepalingen van de WRO en de Wow van toepassing zoals deze destijds, vóór 1 juli 2008 luidden.
    
    Aangezien de aanvraag om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49 van de WRO is ingekomen op 6 januari 2004, is in dit geval het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 september 2005.
    
    Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dat destijds luidde, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 17 of 19 van de WRO of de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    Het gemeentebestuur van Zoetermeer heeft ten behoeve van de herontwikkeling van het stadscentrum een stedenbouwkundig plan voor het gebied opgesteld. Het plan voorziet in de aanpassing en uitbreiding van het stadscentrum door de realisatie van winkels, kantoren, woningen, parkeerplaatsen, een busstation en aanpassing van de infrastructuur (Nederlandlaan, Amerikaweg en Europalaan). 
    
    Het herontwikkelingsplan is, als geheel, in strijd is met het destijds ter plaatse vigerende bestemmingsplan "Stadscentrum Zoetermeer", vastgesteld door verweerder sub 2 op 27 oktober 1975 en onherroepelijk geworden op 13 februari 1979. Vooruitlopend op een integrale herziening van dit bestemmingsplan heeft verweerder sub 2 vijf besluiten genomen als bedoeld in artikel 19 van de WRO en heeft verweerder sub 1 zes besluiten als bedoeld in artikel 17 van de WRO genomen. Vervolgens heeft verweerder sub 2 de bestemmingsplannen "Centrum West Carré" en "Centrum Stationsomgeving" vastgesteld. Deze bestemmingsplannen zijn op 31 augustus 2005 onherroepelijk geworden. 
    
    Eiseres heeft vanaf mei 1985 tot en met 31 juli 2005 een bloemenwinkel geëxploiteerd aan het [adres] te [plaats]. Eiseres stelt schade te hebben geleden ten gevolge van vier door verweerders elk voor zich getroffen maatregelen, te weten:
    
    
      1. de afsluiting in juli 2001 van de kruising van de Europaweg met de Nederlandlaan;
      2. de afsluiting in juli 2002 van de fiets-/wandelbrug (de Voorweg) vanuit de wijk Meerzicht;
      3. de afsluiting in juli 2002 van het Westwaarts door plaatsing van een schutting aan de kant van de Nederlandlaan;
      4. het verplaatsen in juli 2002 van het busstation en het verder weg laten stoppen van de treinen. 
    
    
    Eiseres stelt dat deze maatregelen tot gevolg hebben gehad dat het aantal passanten ter plaatse van haar bloemenwinkel significant is afgenomen. Aangezien een bloemenwinkel een "loopwinkel" is, is ten gevolge hiervan financiële schade ontstaan. 
    
    Bij brief van 12 maart 2004 heeft verweerder sub 1 eiseres meegedeeld dat haar verzoek van 6 januari 2004 om compensatie van de schade is opgevat als een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van besluiten genomen op grond van de WRO, te weten "de afgegeven vergunningen ten behoeve van de ontwikkelingen op locatie Centrum West". Verweerder sub 1 heeft eiseres meegedeeld dat het verzoek zal worden afgehandeld conform de Verordening "procedureverordening ruimtelijke bestuursschadevergoeding 1998". Bij de beoordeling van het verzoek zal ook het eventuele financiële voordeel betrokken worden bij het gereedkomen van de geplande ontwikkeling op de locatie Centrum West, aldus verweerder in zijn brief.  
    
    Bij brief van 16 februari 2006 heeft eiseres verweerder sub 1 meegedeeld dat het verzoek zowel dient te worden beschouwd als een verzoek om nadeelcompensatie als een verzoek om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49 van de WRO. Zij heeft daarbij een door Accountantskantoor voor Midden- en Kleinbedrijf [D]. opgestelde schadeberekening overgelegd. Eiseres stelt een schade te hebben geleden van € 295.313,--. 
    
    Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
    
    
      Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat aan de afsluiting in juli 2001 van de kruising van de Europaweg met de Nederlandlaan geen besluit ten grondslag heeft gelegen; de afsluiting betrof een feitelijke handeling. 
      Op de eveneens feitelijke afsluiting in juli 2002 van de fiets-/wandelbrug (de Voorweg) vanuit de wijk Meerzicht is een op 29 november 2002 genomen verkeersbesluit gevolgd. 
      Na de feitelijke afsluiting in juli 2002 van het Westwaarts door plaatsing van een schutting aan de kant van de Nederlandlaan is een bij besluit van 29 juni 2004 daartoe stekkende vrijstelling ingevolge artikel 17 van de WRO verleend.  Na het feitelijk verplaatsen in juli 2002 van het busstation en het verder weg laten stoppen van de treinen is een bij besluit van 24 augustus 2004 daartoe strekkende vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend.  
    
    
    De rechtbank stelt vast dat slechts aan de hierboven onder 3. en 4. door eiser genoemde maatregelen een planologische maatregel als bedoeld in artikel 49 van de WRO ten grondslag ligt. Aan de onder 1. en 2. genoemde maatregelen ligt geen planologische maatregel ten grondslag. Reeds daarom komen die maatregelen niet voor vergoeding van schade op grond van artikel 49 van de WRO in aanmerking.  
    
    Bij besluit van 17 december 2007 heeft verweerder sub 2, onder verwijzing naar het advies van [C] B.V. van 22 oktober 2007, het verzoek om vergoeding van schade op grond van artikel 49 van de WRO afgewezen. Hiertoe is beslissend geacht dat er geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie als gevolg waarvan eiseres in aanmerking komt voor vergoeding van schade op grond van artikel 49 van de WRO. Volgens verweerder is eiseres ten gevolge van de bepalingen van de bestemmingsplannen "Centrum West Carré" en "Centrum Stationsomgeving" niet in een, in planologisch opzicht, nadeliger situatie komen te verkeren ten opzichte van voordien ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stadscentrum".  
    
    Eiseres stelt dat zij niet heeft verzocht om vergoeding van schade ten gevolge van de bepalingen van de bestemmingsplannen "Centrum West Carré" en "Centrum Stationsomgeving", maar van de vier voornoemde beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen. Daarom heeft [C] B.V., en in haar navolging verweerder sub 2, een onjuiste regimevergelijking gemaakt. 
    
    Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder sub 2 had moeten beoordelen of de hiervoor bedoelde planologische maatregelen een planologische verslechtering voor eiseres inhouden. Daarbij dient, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ARBS), bijvoorbeeld de uitspraak van 4 november 2009, LJN: BK1976, gezien de tekst en het systeem van de WRO, per planologische maatregel een vergelijking te worden gemaakt. De benadering van [C] B.V. dat de uiteindelijke situatie in het stadscentrum van Zoetermeer geen planologische verslechtering betekent ten opzichte van hetgeen aanvankelijk was toegestaan op de percelen, alleen omdat de planologische mutatie in stappen heeft plaatsgevonden, kan, wat daar verder ook van zij, de rechtbank niet als juist aanmerken.
    
    Gelet op het vorenstaande bevat het advies van [C] B.V. zodanige gebreken dat verweerder sub 2, door die adviezen aan de afwijzing van het planschadeverzoek ten grondslag te leggen, in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld. 
    
    Het beroep, gericht tegen het besluit van 13 oktober 2008 is daarom gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. 
    
    AWB 08/7440 WRO
    
    Bij besluit van 6 november 2007 heeft verweerder sub 1, eveneens onder verwijzing naar het advies van [C] van 22 oktober 2007, het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen. Hiertoe is beslissend geacht dat blijkens vaste jurisprudentie slechts een juridische grondslag voor nadeelcompensatie bestaat, indien aan de feitelijk geëffectueerde, rechtmatige schadeveroorzakende maatregelen een besluit, anders dan een besluit als bedoeld in artikel 49 van de WRO, ten grondslag heeft gelegen. Verweerder heeft onder overname van het advies van de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften van 7 mei 2008 gesteld dat, wat betreft de vier beweerdelijk schadeveroorzakende maatregelen, slechts ten aanzien van het busstation van een dergelijk besluit sprake is. 
    
    De rechtbank overweegt dat uit de gang van zaken, zoals die uit het dossier naar voren is gekomen blijkt dat zulks onjuist is; ook wat betreft de afsluiting in juli 2002 van de fiets-/wandelbrug (de Voorweg) vanuit de wijk Meerzicht is een op 29 november 2002 genomen verkeersbesluit gevolgd. 
    
    Namens verweerders is ter zitting gesteld dat dat besluit niet als schadeveroorzakende maatregel kan worden aangemerkt, omdat de feitelijke afsluiting van de fiets/wandelbrug al eerder had plaatsgevonden.   
    
    De rechtbank overweegt als volgt. Nu het gaat om een verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van het reeds onherroepelijk geworden verkeersbesluit is de vraag aan de orde of aanspraak bestaat op nadeelcompensatie aan de hand van het algemeen rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten. Partijen hebben dit miskend.
    
    Gelet op het vorenstaande bevat het advies van [C] B.V. zodanige gebreken dat ook verweerder sub 1, door die adviezen aan de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie ten grondslag te leggen, in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld. 
    
    
      De rechtbank laat het hier om proceseconomische motieven niet bij. Eiseres heeft gemotiveerd gesteld als gevolg van de maatregelen een schade te hebben geleden van 
      € 295.313,--. Zij heeft ter onderbouwing van daarvan een door Accountantskantoor voor Midden- en Kleinbedrijf [D]. op 20 januari 2006 opgestelde schadeberekening overgelegd. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat de totale schade ongeveer € 500.000 bedraagt, waarvan reeds € 100.000 door de verhuurder is vergoed en € 100.000 door eiseres als ondernemersrisico wordt beschouwd. 
    
    
    Namens verweerders is ter zitting hieromtrent gesteld dat zij, gelet op hun stellingname, aan de beoordeling van de hoogte van gestelde schade helemaal niet zijn toegekomen.  
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de onderhavige maatregelen. De rechtbank is voorts van oordeel dat de hoogte van de gestelde schade door genoemde schadeberekening genoegzaam aannemelijk is gemaakt. 
    
    De rechtbank kan niet vaststellen welk deel van die schade op grond van het bepaalde in artikel 49 van de WRO in aanmerking zou komen, en welk deel van die schade als nadeelcompensatie voor vergoeding in aanmerking zou komen. Omdat dat voor eiseres noch voor verweerders van wezenlijk belang is, terwijl zij wel zijn gebaat bij finaliteit, beslist de rechtbank als volgt.  
    
    Beide zaken
    
    Aan eiseres wordt ten laste van de gemeente Zoetermeer nadeelcompensatie toegekend ten bedrage van € 295.313,--, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf  6 januari 2004 tot aan de dag van algehele voldoening;. 
    
    De rechtbank overweegt dat, voor zover sprake zou zijn van schade welke redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van eiseres behoort te blijven, die schade daarmee anderszins is verzekerd is als bedoeld in artikel 49 van de WRO. De rechtbank ziet daarin aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 13 oktober 2008 in stand te laten.
    
    De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 
    
    De overige beroepsgronden behoeven, gelet op het vorenoverwogene, geen bespreking.  
    
    
      De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaken voorzien in die zin dat aan eiseres ten laste van de gemeente Zoetermeer nadeelcompensatie wordt toegekend ten bedrage van € 295.313,--, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 
      6 januari 2004 tot aan de dag van algehele voldoening;
    
    
    Verweerder sub 1 wordt in de door eiseres gemaakte proceskosten ter zake van de procedure met het registratienummer AWB 08/7440 WRO veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een bezwaarschrift, het verschijnen ter hoorzitting, het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 4 punten worden toegekend.
    
    Verweerder sub 2 wordt in de door eiseres gemaakte proceskosten ter zake van de procedure met het registratienummer AWB 08/8430 WRO veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een bezwaarschrift en het indienen van een beroepschrift) 2 punten worden toegekend.
    
    III BESLISSING
    
    De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart de beroepen gegrond; 
    
    vernietigt de bestreden besluiten; 
    
    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 13 oktober 2008 in stand blijven;
    
    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    
    bepaalt dat aan eiseres ten laste van de gemeente Zoetermeer nadeelcompensatie wordt toegekend ten bedrage van € 295.313,-- (zegge: tweehonderdvijfennegentigduizend driehonderd dertien euro), te vermeerderen met wettelijke rente vanaf  6 januari 2004 tot aan de dag van algehele voldoening;
     
    bepaalt dat de gemeente Zoetermeer aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 576,00 vergoedt;
    
    veroordeelt de gemeente Zoetermeer in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.932,-- welk bedrag aan eiseres moet worden vergoed.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. M.J. van den Bergh, in tegenwoordigheid van de griffier 
      mr. R.F. van Aalst.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010.
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.