ECLI:NL:RVS:2010:BM8816, Raad van State, 23-06-2010, 200906448/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2000 heeft de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening Nederland (hierna: de Algemene Directie) de aan Zadkine voor het jaar 1997 voor het project 'Arbeidstoeleiding Werkloze Jongeren 1997' (projectnummer 97130046; hierna: het project) verleende subsidie, ingetrokken.

200906448/1/H2.
      Datum uitspraak: 23 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting ROC voor Educatie en Beroepsonderwijs Zadkine, gevestigd te Rotterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 juli 2009 in zaak nr. 02/3490 in het geding tussen:
    
    Zadkine
    
    en
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 februari 2000 heeft de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening Nederland (hierna: de Algemene Directie) de aan Zadkine voor het jaar 1997 voor het project 'Arbeidstoeleiding Werkloze Jongeren 1997' (projectnummer 97130046; hierna: het project) verleende subsidie, ingetrokken.
    
    Bij besluit van 27 november 2002 heeft de minister, als rechtsopvolger van de Algemene Directie, het door Zadkine daartegen gemaakte bezwaar, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door Zadkine daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Zadkine bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 september 2009.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs. 200907335/1, 200907337/1, 200907339/1,  200907350/1, 200907354/1, 200908958/1, 200909702/1, 200909703/1, 200909802/1, &lt;a target="_blank"  href="http://200909814/1"&gt;200909814/1&lt;/a&gt;, 200909817/1, 200909820/1 en 200909929/1, ter zitting behandeld op 6 april 2010, waar Zadkine, vertegenwoordigd door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam, vergezeld door ir. J.C.N.E. Willems en mr. E.J. Slachter, beiden werkzaam bij Zadkine, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, ambtenaar bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF), één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de artikelen 146 en 148 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, de artikelen 162 en 164 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). Op grond van artikel 158 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 174 van het VWEU, wordt onder meer het ESF ingezet bij het voeren van een Europese structuurpolitiek. Op grond van de artikelen 161, 163 en 209 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, de artikelen 177, 179 en 242 van het VWEU, zijn twee kaderverordeningen vastgesteld waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd, namelijk de Verordening nr. 2052/88 van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, en de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (hierna: de Coördinatieverordening). Onder verwijzing naar voormelde Verordeningen en de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 17 augustus 1994, nr. C (94)1414, waarbij de Commissie het Enig Programmeringsdocument voor de structurele bijstandsverlening door de Gemeenschap (het ESF) voor het gehele Nederlandse grondgebied met betrekking tot doelstelling 3 heeft goedgekeurd voor de periode van 1 januari 1994 tot en met 31 december 1999 onder vaststelling van prioritaire zwaartepunten en van een indicatief financieringsplan, heeft het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening besloten tot vaststelling van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA nr. 1994/187, Stcrt. 1994, 239, zoals gewijzigd bij CBA nr. 1995/232, Stcrt. 1995, 205; hierna: de ESF-regeling).
    
    Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995 L 312) wordt onder onregelmatigheid verstaan elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Europese Unie of de door de Europese Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen die rechtstreeks voor rekening van de Europese Unie worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.
    
    Ingevolge artikel 2, derde lid, bepaalt het Unierecht de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel, evenals de mate van schuld.
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening, voor zover thans van belang, nemen de lidstaten, teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:
    
    - regelmatig te verifiëren dat de door de Europese Unie gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
    
    - onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
    
    - door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren.
    
    Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de ESF-regeling wordt subsidie uit het ESF slechts verleend, indien de aanvrager zorgdraagt voor een medesubsidiëring in de kosten van minimaal 55% van de subsidiabele kosten van het project.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover thans van belang, kan subsidie slechts worden verleend voor de navolgende kosten:
    
    a. kosten van instructiepersoneel;
    
    b. exploitatiekosten;
    
    c. inkomen en vergoedingen deelnemers;
    
    d. aan het project toerekenbare overheadkosten;
    
    e. andere door het Comité van Toezicht voor vergoeding aangewezen kosten.
    
    Ingevolge het tweede lid vindt vergoeding van deze kosten slechts plaats naar rato van het vergoedingenniveau dat naar het oordeel van de Regionale Directie voor dergelijke kosten gebruikelijk is, dan wel als redelijk en billijk wordt aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, voor zover thans van belang, draagt de aanvrager er zorg voor dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
    
    Ingevolge het vijfde lid biedt de administratie voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole en controle op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, dient de aanvrager binnen drie maanden na de einddatum van het project een volledige naar kosten gespecificeerde en naar waarheid ondertekende einddeclaratie in, voorzien van een verklaring, dat aan alle subsidievoorwaarden is voldaan.
    
    Ingevolge artikel 15, vierde lid, toegevoegd bij besluit van 31 januari 1997, Stcrt. 1997, nr. 30, voor zover thans van belang, vindt intrekking van de verleende subsidie plaats, indien de aanvrager de aan de subsidie verbonden voorwaarden niet of onvoldoende naleeft.
    
    2.2. Zadkine heeft bij formulier, gedateerd 19 december 1996, een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de ESF-regeling voor het project voor het jaar 1997.
    
    Bij besluit van 30 mei 1997 heeft het Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Rijnmond (hierna: de Regionale Directie) aan Zadkine voor het project een subsidie ten bedrage van maximaal ƒ 87.147,00 (€ 39.545,58) verleend. Daarbij is de verplichting opgelegd dat de aanvrager een aparte projectadministratie voert waarin alle gegeven zijn te verifiëren.
    
    Bij besluit van 28 februari 2000 heeft de Algemene Directie de aan Zadkine verleende subsidie ingetrokken. Zij heeft daaraan een rapport van 9 september 1999, opgesteld door het Team Interne Controle van Arbeidsvoorziening Nederland (hierna: het Team IC), ten grondslag gelegd. In dat rapport is geconstateerd dat cofinanciering ontbrak, dan wel zonder toestemming van de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, reguliere onderwijsgelden zijn aangewend voor het project en dat voorts een aparte financiële projectadministratie ontbrak.
    
    Bij besluit van 27 november 2002 heeft de minister de bezwaren van Zadkine tegen het besluit van 28 februari 2000, onder aanvulling van de gronden, ongegrond verklaard.
    
    2.3. Zadkine betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, samengevat weergegeven, nu zowel ten tijde van het indienen van de einddeclaratie en de controle door het Team IC als ten tijde van de daaropvolgende besluitvorming geen aparte financiële projectadministratie aanwezig was, zij de ingevolge artikel 10, eerste lid, van de ESF-regeling op haar rustende verplichting heeft geschonden. Zadkine voert ter motivering aan dat er wel een extracomptabele boekhouding aanwezig was waaruit een aparte financiële administratie kon worden gedestilleerd. Gelet daarop, alsmede in aanmerking genomen dat zij daartoe reeds een aanbod heeft gedaan in haar reactie van 23 december 1999 op de rapportage van het Team IC, had de Algemene Directie haar, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in de gelegenheid moeten stellen om achteraf alsnog een aparte financiële administratie te maken.
    
    2.3.1. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2006 in zaak nr. 200502380/1 wordt overwogen dat aan de hand van de projectadministratie moet kunnen worden vastgesteld of sprake is van subsidiabele kosten als bedoeld in artikel 5 en bijlage 2 van de ESF-regeling. Om dat te kunnen vaststellen is het noodzakelijk dat de projectadministratie voldoet aan de eisen, neergelegd in artikel 10 van de ESF-regeling. Gelet hierop dient de verplichting om een aparte projectadministratie te voeren, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en rapportageformulieren, als een wezenlijke verplichting te worden aangemerkt. Het vorenstaande betekent dat het voeren van een extracomptabele boekhouding, waaruit door het bewerken en aan elkaar koppelen van verschillende bestanden een aparte financiële administratie kan worden gedestilleerd, niet voldoende is.
    
    Door Zadkine wordt niet bestreden dat zij niet binnen de in artikel 13, eerste lid, van de ESF-regeling genoemde termijn een aparte financiële projectadministratie heeft overgelegd. Waar het hier om gaat is of Zadkine, nadat bij de controle door het Team IC was gebleken dat deze ontbrak, in de gelegenheid had moeten worden gesteld om alsnog een aparte financiële projectadministratie te maken en te overleggen. De minister heeft er - gelet op zijn rapportageplicht jegens de Europese Commissie, alsmede in het kader van een efficiënte afwikkeling van subsidieverzoeken en in het belang van handhaving van beleid en regelgeving - belang bij dat de in de ESF-regeling opgenomen verplichtingen tijdig worden nagekomen. Gelet hierop moet strikt de hand worden gehouden aan de in artikel 13, eerste lid, van de ESF-regeling genoemde termijn. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de Algemene Directie niet gehouden was in te gaan op het in de brief van 23 december 1999 gedane aanbod om na afloop van de hiervoor genoemde termijn alsnog een aparte financiële projectadministratie te maken. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de minister haar daartoe uit eigen beweging in de gelegenheid had moeten stellen.
    
    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat Zadkine de op haar rustende verplichting ter zake van het voeren van een aparte financiële projectadministratie heeft geschonden. Dat Zadkine niet tijdig aan haar administratieplicht heeft voldaan omdat het destilleren van een aparte financiële projectadministratie tijdrovend en kostbaar is en zij derhalve eerst toestemming wilde hebben van de Algemene Directie alvorens daadwerkelijk over te gaan tot het opstellen van een aparte financiële administratie, betreft een omstandigheid die in de risicosfeer van Zadkine ligt en geeft derhalve geen aanleiding om geen consequenties te verbinden aan het niet tijdig naleven van meergenoemde verplichting.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Zadkine betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu in de aanvraag te kennen is gegeven dat de voor de cofinanciering gebruikte gelden afkomstig zouden zijn van de rijksoverheid en dit ook feitelijk het geval was, de rijksoverheid, in dit geval de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, op zijn minst had moeten instemmen met de aanwending van die gelden voor het project. Zadkine voert ter motivering aan dat artikel 2, tweede lid, van de ESF-regeling voorschrijft dat de aanvrager dient zorg te dragen voor medesubsidiëring in de kosten van minimaal 55% van de subsidiabele kosten van het project en dat aan die eis is voldaan. Volgens Zadkine is niet vereist dat voor het aanwenden van de reguliere onderwijsgelden, afkomstig van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, als cofinanciering instemming moet worden verkregen van de rijksoverheid, aangezien het om zogenoemde lumpsum bekostiging gaat.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. De toelichting op artikel 2, van de ESF-regeling vermeldt onder meer dat de belangrijkste voorwaarde die het ESF stelt is, dat Nederlandse publiekrechtelijke instanties en/of overheden de projecten meefinancieren en dat deze overheden daarbij de aansprakelijkheid aanvaarden voor een doelmatig beheer van middelen volgens voorschriften van de Europese Commissie. De overheid die het project meefinanciert moet blijkens de toelichting bereid worden gevonden als aanvrager van de ESF-subsidie op te treden en het formulier te ondertekenen. Hieruit vloeit voort dat alleen gelden die betaalbaar zijn gesteld met het oog op cofinanciering van een project als zodanig kunnen worden aangemerkt. Nu Zadkine geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap instemt met het aanwenden van reguliere onderwijsgelden voor cofinanciering heeft de rechtbank terecht overwogen dat Zadkine niet heeft voldaan aan de eis van cofinanciering in de zin van de ESF-regeling. Dat het gaat om zogenoemde lumpsum bekostiging maakt dat niet anders.
    
    2.5. Het betoog van Zadkine dat het besluit van 28 februari 2000 in strijd met het evenredigheidsbeginsel is genomen, nu het doel waarvoor de subsidie is verleend grotendeels is bereikt, faalt evenzeer. Zadkine heeft niet voldaan aan de voorwaarden van cofinanciering en het voeren van een aparte projectadministratie, zodat de Algemene Directie ingevolge artikel 15, vierde lid, van de ESF-regeling gehouden was de bij besluit van 30 mei 1997 aan Zadkine verleende subsidie in te trekken. Deze bepaling laat voor een afweging van belangen geen ruimte, wat er verder van de omstandigheid dat het doel waarvoor de subsidie was verleend grotendeels is bereikt ook zij.
    
    2.6. Zadkine betwist tot slot het oordeel van de rechtbank dat, samengevat weergegeven, geen ruimte bestaat het besluit van 27 november 2002 aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen en dat haar ook geen beroep toekomt op het unierechtelijke vertrouwensbeginsel, omdat zij in strijd met artikel 10 van de ESF-regeling heeft gehandeld. Zij voert aan dat de minister zelf heeft nagelaten maatregelen te nemen in de zin van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 maart 2008 (zaken nrs. C-383/06, C-384/06 en C-385/06; www.curia.europa.eu) volgt dat in dit geval aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet worden gegeven overeenkomstig de regels van het Unierecht, omdat de verplichting de verloren middelen te recupereren voortvloeit uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening en dat daarom geen ruimte bestaat het bezwaar van Zadkine aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen. Het Hof van Justitie heeft in het arrest verder, in punt 56, overwogen dat op het unierechtelijke vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en daarbij verwezen naar het arrest van 12 december 1985 in zaak 67/84, Sideradria/Commissie, punt 21 (www.curia.europa.eu). Uit deze arresten valt af te leiden dat volgens het Hof van Justitie sprake is van een kennelijke schending van de geldende regeling, indien de schending kenbare vereisten of verplichtingen ingevolge de geldende regeling betreft. Nu ingevolge artikel 10, eerste lid, van de ESF-regeling de aanvrager ervoor zorg draagt dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken, was voor Zadkine, als aanvrager, kenbaar aan welke administratieve verplichtingen zij ingevolge de ESF-regeling moest voldoen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft Zadkine in ieder geval in strijd met artikel 10 van de ESF-regeling gehandeld. Gelet op het vorenstaande betekent dit dat Zadkine zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en dat haar daarom geen beroep toekomt op het op deze zaak van toepassing zijnde unierechtelijke vertrouwensbeginsel.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Wieland
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2010
    
    502.