ECLI:NL:RVS:2002:AE0370, Raad van State, 20-03-2002, 200102887/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200102887/1.
      	Datum uitspraak: 20 maart 2002
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      (…), wonend te (…),
      appellant,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
      verweerder.
       1.	Procesverloop
    
    
    Bij besluit van 31 maart 2000 heeft verweerder aan (…) onder voorwaarden vergunning verleend als bedoeld in artikel 12 van de natuurbeschermingswet voor het mechanisch winnen van pieren in het staatsnatuurmonument “Waddenzee”.
    
    Bij besluit van 7 mei 2001, verzonden op 7 mei 2001, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 31 maart 2000 herroepen wat de in de vergunning opgenomen voorwaarde nummer 4 betreft en daarvoor in de plaats deze voorwaarde aangepast, en voor het overige ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 7 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 31 augustuis 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 8 oktober 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2002, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. S.C. de Lange, advocaat te Hoofddorp, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, G. Mast en H.H.M. Durenkamp, allen ambtenaar ten departemente, 
      is verschenen.
    
    
    
      2. Overwegingen
      2.1. In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat een natuurmonument, waarvan de bescherming niet reeds op andere wijze door of krachtens de wet is verzekerd, kan worden aangewezen als beschermd natuurmonument. 
      In artikel 21, eerste lid, van deze wet is bepaald dat een natuurmonument dat eigendom is van de Staat, kan worden aangewezen als staatsnatuurmonument. 
      Ingevolge het derde lid van deze bepaling is het beheer van een staatsnatuurmonument gericht op het behoud of het herstel van het natuurschoon of van de natuurwetenschappelijke betekenis.
      Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Visserij en Natuurbeheer (hierna: de minister) of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
      Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
      2.2. Bij de aanvraag van 27 oktober 1999 heeft appellant ontheffing gevraagd als bedoeld in artikel 16 van de Natuurbeschermingswet voor het mechanisch winnen van pieren in het voornoemd beschermd natuurmonument, respectievelijk staatsnatuurmonument. Niet in geding is dat verweerder terecht de aanvraag heeft aangemerkt als een verzoek om een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet.
      Onbetwist is voorts dat verweerder bij zijn besluitvorming de procedure heeft gevolgd als bedoeld in artikel 13 van de Natuurbeschermingswet.
      2.3. Appellant kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en maakt bezwaar tegen het zogenoemde uitsterfbeleid. Voorts is het concessiegebied naar zijn mening onjuist gemotiveerd.
      2.4. Op 18 mei 1981 zijn grote delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Bij beschikking van 17 november 1993 is het grootste deel van de nog niet eerder aangewezen delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument ("Waddenzee II"). De toelichting bij de aanwijzingsbeschikking van 17 november 1993 vervangt die uit 1981. 
      Uit de toelichting blijkt het volgende. Het vergunningen- en ontheffingenbeleid op grond van de Natuurbeschermingswet is gekoppeld aan het beleid dat wordt gevoerd in het kader van de Planologische Kernbeslissing Waddenzee (hierna te noemen: pkb Waddenzee). Op deze wijze wordt een toereikend kader geschapen voor de toetsing via de procedures van de Natuurbeschermingswet van (mogelijk) schadelijke activiteiten aan de hoofddoelstelling van de pkb Waddenzee, te weten een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. Het beleid is daarbij gericht op een duurzame bescherming en een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling onder meer van waterbewegingen en de hiermee gepaard gaande geomorfologische en bodemkundige processen, van de kwaliteit van water, bodem en lucht, alsmede van de (bodem)fauna en de (bodem)flora, onder meer omvattende de foerageer-, broed- en rustgebieden van vogels. Binnen de randvoorwaarden zijn menselijke activiteiten met een economisch en/of recreatieve betekenis mogelijk, mits voldoende afgewogen in het licht van de hoofddoelstelling. Voorgenomen activiteiten in de Waddenzee moeten daarom aan de bovengenoemde doelstelling en beleidslijnen worden getoetst en hiertegen worden afgewogen. Daartoe is in de pkb Waddenzee een afwegingskader opgebouwd, dat uiteraard ook voor procedures in het kader van de Natuurbeschermingswet geldt.
      In paragraaf 4.3. van de toelichting is aangegeven dat het handmatig en/of mechanisch (machinaal) winnen, rapen, steken, vangen, doden of vervoeren van wadpieren, zagers, mossels, kokkels en andere bodemdieren of het doen van pogingen daartoe ontheffingsplichtig is.
      In paragraaf 5.6. van de toelichting is het vergunningenbeleid inzake het winnen van wadpieren genoemd, vastgelegd in het Beheersplan Natuur Waddenzee 1988, zakelijk weergegeven inhoudende dat voor mechanisch winnen van pieren geen nieuwe vergunningen zullen worden verleend. Dat wil zeggen dat alleen aan bestaande vergunninghouders een nieuwe vergunning kan worden verleend (het zogenoemde uitsterfbeleid). Mede met het oog op de sluiting van Balgzand/Breehorn voor bodemberoerende vormen van visserij in het kader van de Structuurnota Zee- en Kustvisserij wordt gestreefd naar verplaatsing van de mechanische wadpierenwinning uit dit gebied. In het Beheersplan Waddenzee 1996-2001 wordt expliciet vermeld dat voor het mechanisch winnen van wadpieren een uitsterfbeleid wordt gehanteerd.
      2.5. Volgens het afwegingskader van de pkb Waddenzee, zoals dit blijkt uit paragraaf 2.3., dient gebruik te worden gemaakt van de best beschikbare informatie omtrent de te verwachten gevolgen van een activiteit op de diverse beleidsterreinen, met name de gevolgen voor het natuurlijk milieu van de Waddenzee. Ten aanzien van de richting van de besluitvorming dient voorts de maatschappelijke noodzaak te worden aangetoond, dat activiteiten in de Waddenzee moeten plaatsvinden. Dit omvat twee aspecten, namelijk het maatschappelijk belang dat een activiteit vertegenwoordigt en de locatiegebondenheid van een activiteit. Activiteiten die evengoed of beter buiten de Waddenzee kunnen worden uitgevoerd, worden vermeden (het translocatiebeginsel). Naarmate het maatschappelijk belang groter is, zal er eerder aanleiding zijn om een daaraan inherente beïnvloeding van de natuurlijke waarden, binnen randvoorwaarden, toe te staan.
      Daarnaast is bij de afweging het zogeheten voorzorgsbeginsel van belang. Dit houdt in dat, wanneer op basis van de best beschikbare informatie sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijke belangrijk negatieve gevolgen voor het ecosysteem, het voordeel van de twijfel zal gaan in de richting van het behoud van de Waddenzee, hetgeen betekent dat de hoofddoelstelling bepalend is.
      2.6. De Afdeling is van oordeel dat primair dient te worden uitgegaan van hetgeen in de aanwijzingsbesluiten tot staatsnatuurmonument, respectievelijk beschermd natuurmonument, en de daarbij behorende toelichtingen is vermeld. Gelet op de inhoud en de bewoordingen van de pkb Waddenzee ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat het daarin opgenomen afwegingskader in dit geval niet mocht worden gehanteerd.
      Bij de belangenafweging in het kader van de in geding zijnde vergunningaanvraag heeft verweerder gewezen op de omstandigheid dat het beroepsmatig mechanisch winnen van wadpieren voor de handel een commerciële, niet op het natuurbeheer in het gebied gerichte activiteit is, welke ingrijpende bodemberoerende effecten heeft op de bodem van de Waddenzee. Omdat wadpieren vrij diep in de bodem zitten en de bodem tot maximaal ongeveer 40 centimeter wordt omgewerkt, treedt bij het mechanisch winnen van wadpieren sterfte op onder bodemdieren. Deze sterfte treedt onder andere op door verstikking van uitgespoelde dieren in en naast de gegraven geul. Derhalve worden hierdoor en door spoorvorming wezenlijke kenmerken en waarden van de Waddenzee aangetast. 
      Zowel in de Rapportage Maatregelenprogramma Waddenzee 1998 als in het Maatregelenprogramma Waddenzee 1999-2004 en in het Maatregelenprogramma 2000-2005 wordt vermeld dat bij het machinaal winnen van wadpieren veel schade ontstaat aan de bodemfauna. Gelet op de vermindering van biomassa, de sterfte van dieren en de aantasting van de bodem, hanteert verweerder ten aanzien van het mechanisch winnen van wadpieren het in overweging 2.5. beschreven uitsterfbeleid.
      Gelet op de hoofddoelstelling van de pkb Waddenzee en het in dat kader van belang zijnde voorzorgsbeginsel acht de Afdeling het uitsterfbeleid voor het mechanisch pierenwinnen niet onredelijk.
      2.6.1. De omstandigheid dat ten aanzien van de kokkel- en mosselvisserij door verweerder geen uitsterfbeleid wordt gehanteerd, leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat voor die sectoren een afzonderlijk beleid is geformuleerd, laatstelijk in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 1999-2003, op grond waarvan een eigenstandige afweging plaatsvindt. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het mechanisch winnen van wadpieren eenzelfde beleid rechtvaardigt als ten aanzien van de kokkel- en mosselvisserij. In dit verband kan er bijvoorbeeld met betrekking tot de mechanische kokkelvisserij op worden gewezen dat bij deze visserij de bodem wordt omgewoeld tot een diepte van 5 centimeter, terwijl de mechanisch pierenwinning tot een diepte van 40 centimeter gaat.
      2.6.2. Uit het door appellant aangevoerde onderzoeksrapport “De pierenspitterij en de gevolgen voor de bodemdieren in de Waddenzee II” van drs. C. Winkelman blijkt dat door het aanpassen van de gebruikte machine de schadelijke effecten van de pierenwinning op de bodemfauna verminderen. De door appellant in dit verband aangevoerde omstandigheid dat de activiteiten in het kader van de mechanische pierenwinning minder schadelijk zijn dan tot nu toe is aangenomen, wat daar verder van zij, doet echter aan de schadelijkheid van de mechanische pierenwinning op zich niet af.
      Voorts acht de Afdeling, gezien de stukken en het verhandelde ter zitting, de stelling van appellant dat het mechanisch winnen van pieren evenveel schade veroorzaakt als of zelfs minder schadelijk is dan het handmatig steken van pieren niet aannemelijk gemaakt.
      2.6.3. In hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet in redelijkheid aan het beleid heeft kunnen vasthouden. 
      2.7. Blijkens de stukken is bij besluit van 21 juni 1996 aan (…) ontheffing verleend voor het mechanisch winnen van pieren.
      Het uitsterfbeleid, een bevriezing van bestaande activiteiten betreffende mechanische pierenwinning, brengt met zich dat alleen bestaande vergunninghouders voor een nieuwe vergunning in aanmerking komen. Verweerder heeft derhalve terecht de vergunning alleen op naam van (…) gesteld. Voorts is voorwaarde 2 bij de vergunning, waarin is verwoord dat de vergunning strikt persoonlijk en niet overdraagbaar is, in het licht van het uitsterfbeleid niet onredelijk.
      2.8. Ten aanzien van het vergunde concessiegebied heeft appellant voorgesteld om, in vergelijking met het gebied waarvoor in 1996 reeds ontheffing is verleend, het gebied wat betreft de verdeling aan te passen. Voorts stelt appellant in dit verband voor om afwisseling mogelijk te maken. 
      2.8.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat dit voorstel van appellant impliceert dat een nieuw gedeelte van het natuurmonument wordt vrijgegeven voor de mechanische pierenwinning. Hij acht dit niet in het belang van de waarden van het natuurmonument, ook niet als afwisselend in die gebieden en andere gebieden wordt gevist.
      2.8.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het uitgangspunt van verweerder om de activiteiten in het kader van de mechanische pierenwinning zo veel mogelijk te beperken, en uiteindelijk te staken, onredelijk is. Zij neemt hierbij in aanmerking dat in het afwegingskader voor de vergunningverlening de hoofddoelstelling van de pkb Waddenzee, te weten een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied, bepalend is. Gelet hierop, en gelet op de effecten van de mechanische pierenwinning op de waarden van het staatsnatuurmonument, respectievelijk het beschermd natuurmonument, ziet de Afdeling in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding om dit onderdeel van het bestreden besluit onvoldoende of onjuist gemotiveerd te achten.
      Voor zover appellant verwijst naar de bezwaarprocedure in het kader van de bij besluit van 21 juni 1996 verleende ontheffing, merkt de Afdeling op dat het bestreden besluit ziet op de bij besluit van 31 maart 2000 verleende vergunning, zodat dit bezwaar van appellant geen doel treft.
      2.9. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
      Het beroep is ongegrond.
      2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       3.	Beslissing
    
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
    
    
    
      w.g. Hoekstra	w.g. Broekman
      Voorzitter	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2002
    
    
      12-357.
      Verzonden: 
    
    
    
      	Voor eensluidend afschrift,
      de Secretaris van de Raad van State,
      voor deze,