ECLI:NL:RBSGR:1999:AA3439, Rechtbank 's-Gravenhage, 19-01-1999, AWB 96/6546 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 1999-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In oktober 1994 is de Regeling vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem (hierna: de Regeling) bekendgemaakt. De Regeling is integraal opgenomen in het door verweerder vastgestelde Reglement Vervangingsfonds voor het schooljaar 1995-1996 (hierna: het Reglement).
      
      Onder verwijzing naar het Reglement heeft verweerder bepaald dat, voor wat het schooljaar 1995-1996 betreft, de Dr. K. Schilderschool is ingedeeld in trede 3 en dat op basis daarvan de Gereformeerde Schoolvereniging, als bevoegd gezag van deze school, een toeslag van ƒ 6.286,- is verschuldigd. Deze toeslag is bepaald aan de hand van gegevens over enerzijds aan verweerder afgedragen premies en anderzijds de door genoemde school ingediende declaraties in verband met vervanging wegens ziekte over het schooljaar 1994-1995.
      
      
      
        Reglement vervangingsfonds is algemeen verbindend voorschrift, geen strijd met artikel 98a lid 1 Wet op het voortgezet onderwijs.
        Ziekte en ongevallen van personeelsleden leveren geen situatie op van bijzondere hardheid als bedoeld in art. 4J Reglement.

Uitspraak als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      Reg.nr.:    AWB 96/6546 BESLU
    
    
    Inzake de Gereformeerde Schoolvereniging te Rijnsburg en omstreken, gevestigd te Rijnsburg, eiseres
    
    tegen  het bestuur van de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs, verweerder.
    
    
    1.Aanduiding bestreden besluit.
    
    Het besluit van verweerder van 20 juni 1996, kenmerk VF/96/10079.
    
    
    2.Zitting.
    
    Datum: 18 november 1998.
    
    
      Eiseres is verschenen bij gemachtigde, 
      mr. drs. H.J. Nijkamp, medewerker van het Landelijk Verband van Gereformeerde Schoolverenigingen.
    
    
    Verweerder is verschenen bij gemachtigden, mr. F.J.M. Pluymaekers en mr. G.F.M. Gigase.
    
    
    3.Feiten.
    
    In oktober 1994 is de Regeling vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem (hierna: de Regeling) bekendgemaakt. De Regeling is integraal opgenomen in het door verweerder vastgestelde Reglement Vervangingsfonds voor het schooljaar 1995-1996 (hierna: het Reglement).
    
    Onder verwijzing naar het Reglement heeft verweerder bij besluit van 14 december 1995 bepaald dat, voor wat het schooljaar 1995-1996 betreft, de Dr. K. Schilderschool is ingedeeld in trede 3 en dat op basis daarvan de Gereformeerde Schoolvereniging, als bevoegd gezag van deze school, een toeslag van ƒ 6.286,- is verschuldigd. Deze toeslag is bepaald aan de hand van gegevens over enerzijds aan verweerder afgedragen premies en anderzijds de door genoemde school ingediende declaraties in verband met vervanging wegens ziekte over het schooljaar 1994-1995.
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar aangetekend bij brief van 18 januari 1996, aangevuld bij brief van 30 april 1996.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Voorts heeft verweerder verklaard dat toepassing van de premiedifferentiatie- regeling in het geval van eiseres geen situatie van bijzondere hardheid oplevert, zodat geen toepassing zal worden gegeven aan de hardheidsbepaling.
    
    Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 22 oktober 1996 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Op 5 juni 1997 heeft verweerder enkele op de onderhavige problematiek betrekking hebbende uitspraken van andere rechtbanken toegezonden.
    
    Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen inzake nummers AWB 96/5813, AWB 96/6045 en AWB 96/11950.
    
    
    4.Motivering.
    
    Vooreerst ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag wat de aard is van verweerders beslissing om geen toepassing te geven aan de in artikel 4J van het Reglement neergelegde hardheidsclausule. Meer in het bijzonder dient te worden beoordeeld of dit een zelfstandig besluit in primo betreft, waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, van de Awb eerst bezwaar moet worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake: de beslissing waarbij is geweigerd toepassing te geven aan de hardheidsclausule is zo nauw verweven met het besluit op bezwaar, dat dit niet als een zelfstandig voor bezwaar en beroep vatbaar besluit kan worden beschouwd. Dit betekent dat ook deze (deel)beslissing in het kader van het voorliggende geschil aan de rech- terlijke toets is onderworpen.
    
    Wat betreft de inhoudelijke kant van de zaak ziet de rechtbank -met inachtneming van hetgeen in beroep is aangevoerd- zich gesteld voor de vraag of verweerder heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel door het bezwaar tegen het onder de rubriek feiten genoemde besluit van 14 december 1995 ongegrond te verklaren en te weigeren de in artikel 4J van het Reglement neergelegde hardheidsclausule toe te passen. Hieromtrent overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      Artikel 98a, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO), en artikel 114a, eerste lid, van de -per 1 augustus 1998 door de Wet op het primair onderwijs vervangen- Wet op het basisonderwijs (hierna: WBO), bepalen -voor zover hier van belang- dat het bevoegd gezag van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen scholen is aangesloten bij een door de minister van Onderwijs en Wetenschappen aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van vervanging bij afwezigheid van personeel. De door de minister aangewezen rechtspersoon is de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs (hierna te noemen: de Stichting), waarvan verweerder het bestuur vormt. 
      Ingevolge het tweede lid van genoemde artikelen is het bevoegd gezag verplicht aan de Stichting jaarlijks een door de Stichting vast te stellen bijdrage te voldoen in verband met de kosten van vervanging. 
      Het vierde lid van deze artikelen bepaalt tenslotte, dat de Stichting regels kan vaststellen ter uitvoering van het eerste lid. 
      Artikel 123a, eerste lid, WVO en artikel 116b, eerste lid, WBO bepalen voorts onder meer dat eerder genoemde minister bevoegd is: - tot goedkeuring van de door de Stichting vast te stellen bijdrage; - tot het geven van aanwijzingen aan de Stichting in verband met de minimaal door de Stichting te geven waarborgen als bedoeld in het eerste lid van de artikel 98a WVO en 114a WBO, zulks in verband met de goede voortgang van het onderwijs, en - tot het geven van aanwijzingen aan de Stichting met het oog op de afstemming van activiteiten van de Stichting op het algemene beleid inzake preventie van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. 
      Het vierde lid van deze artikelen bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften worden gegeven omtrent de uitoefening van de hiervoor genoemde bevoegdheden.
    
    
    De in artikel 123a, vierde lid, WVO en artikel 116b, vierde lid, WBO, bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit vervangingsfonds (Stb. 1994, 809), in werking getreden op 10 februari 1995 (Stb. 1995, 47). Daarin is onder meer bepaald -zakelijk weergegeven-  dat de Stichting het bevoegd gezag bij reglement of anderszins verplichtingen van administratieve aard oplegt.
    
    De Regeling, die door verweerder op 14 september 1994 is vastgesteld bepaalt -voor zover hier van belang- dat de reeds vastgestelde bijdrage voor ieder schooljaar, voor het eerst met ingang van 1 augustus 1995, kan worden vermeerderd met een toeslag dan wel verminderd met een restitutie op grond van het vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem. De Regeling voorziet in een indeling in treden op basis van de verhouding tussen de in het voorgaande schooljaar verschuldigde vervangingsbijdrage of premie (exclusief eventuele toeslag of restitutie) en de aan datzelfde schooljaar toe te rekenen gedeclareerde netto loonkosten in verband met vervanging wegens ziekte. Afhankelijk van de trede-indeling kan toeslag worden opgelegd of restitutie worden verleend. Artikel 4B van de Regeling geeft de indeling in treden weer. Artikel 4J van de Regeling bevat een hardheidsclausule, luidende:
    
    "Het bestuur beslist in afwijking van het bepaalde in de artikelen 4A t/m 4H [bepalingen die betrekking hebben op de trede-indeling en op toeslag en restitutie] indien de toepassing van deze artikelen dan wel enige afzonderlijke bepaling naar het oordeel van het bestuur een situatie van bijzondere hardheid oplevert voor het betreffende bevoegd gezag. Het bestuur neemt een dergelijke beslissing slechts op verzoek van het bevoegd gezag en alleen indien het bevoegd gezag ten gerieve van het bestuur kan aantonen dat de situatie van bijzondere hardheid een gevolg is van niet aan het bevoegd gezag toe te rekenen feiten en omstandigheden."
    
    De Regeling is vervolgens integraal opgenomen in het op 1 augustus 1995 in werking getreden Reglement, waarbij voorts de generieke heffing voor het schooljaar 1995-1996 is vastgesteld. Onder verwijzing naar de -aan partijen bekende- uitspraak van de arrondissementsrechtbank Amsterdam d.d. 14 mei 1998, nrs. 96/5676 en 96/7247 (niet gepubliceerd) stelt eiseres zich op het standpunt dat het in het Reglement neergelegde (premiedifferentiatie)beleid niet in overeenstemming is met de doelstelling van verweerders stichting: het voorkomen dat te grote risico's voor ziektevervanging zonder meer voor rekening van de scholen blijven en het verevenen van de kosten die zijn gemoeid met ziektevervanging in het belang van het onderwijs.
    
    De rechtbank onderschrijft dit standpunt niet. Zij is in de eerste plaats van oordeel dat het Reglement -en derhalve ook de daarin geïntegreerde Regeling- als een algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt en niet als een beleidsregel. Het Reglement, c.q. de Regeling betreft immers niet de invulling van een discretionaire bevoegdheid of de uitleg van een wettelijk voorschrift bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan, doch naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgaande van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk aan de wet ontleend.
    
    Voor zover de grief van eiseres aldus moet worden opgevat dat de in het Reglement opgenomen premiedifferentiatieregeling in strijd is met de wet -in het bijzonder artikel 98a, eerste lid, WVO-, is de rechtbank voorts van oordeel dat van een zodanige strijd met een hogere regeling geen sprake is. De Regeling biedt wel degelijk waarborgen voor de kosten van vervanging bij afwezigheid van personeel. Daarnaast gaat het hier om een genuanceerde vereveningsregeling, in die zin dat scholen die in verhouding tot de afgedragen premie meer kosten declareren in verband met afwezigheid wegens ziekte, een hogere premie verschuldigd zijn, doch zulks -in elk geval in de situatie van eiseres- niet tot de hoogte van het gedeclareerde bedrag.
    
    
      Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat in het Reglement in feite een bonus/malus-regeling besloten ligt en dat een zodanige regeling, wat betreft de AAW/WAO, in de jurisprudentie niet is aanvaard, wijst de rechtbank er op dat verweerder uitdrukkelijk heeft gekozen voor een systeem waarbij niet het ziekteverzuim, doch de ingediende declaraties in verband met de vervanging wegens ziekte bepalend zijn voor de verschuldigde toeslag of voor de restitutie. 
      Reeds hieruit volgt dat van een bonus/malus-regeling geen sprake is.
    
    
    Niet in geschil is dat in het onderhavige geval toepassing van het Reglement ertoe leidt dat het bevoegd gezag van de Dr. K. Schilderschool, op basis van de -niet in geding zijnde- trede-indeling, voor die school een toeslag van Ÿ 6.286,- is verschuldigd. In geding is slechts of de in artikel 4J van het Reglement neergelegde hardheidsclausule had moeten worden toegepast.
    
    Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule en voert daartoe in hoofdzaak aan dat het hoge ziekteverzuim van enkele personeelsleden niet het gevolg is van aan het bevoegd gezag toe te rekenen feiten en omstandigheden, maar dat de oorzaak daarvan is gelegen in de priv‚-omstandigheden van de betrokken personeelsleden.
    
    Verweerder is van opvatting dat ziekte en ongevallen van personeelsleden in beginsel tot de normale risico's van de arbeidsorganisatie behoren -los van de vraag of het bevoegd gezag terzake enig verwijt treft. Toepassing van de hardheidsclausule in dit soort gevallen is, zo heeft verweerder ter zitting te kennen gegeven, slechts geraden in "harde" situaties, waarvan bijvoorbeeld sprake is bij een dreigend faillissement van de betrokken school/scholengemeenschap of indien de continuering van de lessen anderszins in gevaar komt.
    
    De rechtbank deelt deze opvatting, waarvoor overigens ook steun is te vinden in een tweetal recente, ter zitting overgelegde, uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraken van 23 oktober 1998, nrs. H01.97.1020 en H01.97.1021 -niet gepubliceerd). Bij deze uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het oordeel van de rechtbank in eerste aanleg, dat het bestuur in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat de situatie van appellante -waarin (slechts) sprake is van langdurig ziekteverzuim van personeelsleden- geen situatie van bijzondere hardheid oplevert als bedoeld in artikel 4J van het Reglement, onderschreven, waarbij onder meer in aanmerking wordt genomen dat verwijtbaarheid of oorzaak van het ziekteverzuim bij toepassing van differentiatieregeling in het geheel geen rol spelen.
    
    Overigens acht de rechtbank de formulering van artikel 4J enigszins ongelukkig, nu daarin een dubbele voorwaarde besloten ligt -het moet gaan om een situatie van bijzondere hardheid en deze situatie moet het gevolg zijn van niet aan het bevoegd gezag toe te rekenen feiten en omstandigheden. Dit doet echter niet af aan de juistheid van verweerders opvatting terzake.
    
    Ter onderbouwing van haar verzoek om toepassing van de hardheidsclausule heeft eiseres er op gewezen dat drie leerkrachten van de dr. K. Schilderschool gedurende het in aanmerking te nemen schooljaar langdurig hebben verzuimd. Nu in het onderhavige geval evenwel geen sprake is van een situatie van bijzondere hardheid die het gevolg is van niet aan het bevoegd gezag toe te rekenen feiten en omstandigheden -noch gesteld, noch gebleken is dat genoemde school met faillissement wordt bedreigd of dat de continuering van de lessen anderszins in gevaar komt-, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft geweigerd de hardheidsclausule toe te passen.
    
    Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
    
    Beslist dient derhalve te worden als volgt.
    
    
    5.Beslissing.
    
    De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    Verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    6.   Rechtsmiddel.
    
    Onverminderd het bepaalde in artikel 6:13, juncto artikel 6:24 Awb kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
      Aldus gegeven door mr. J.L.W. Aerts 
      en in het openbaar uitgesproken op 19 januari 1999, 
      in tegenwoordigheid van de griffier mr. W.F. Claessens.
    
    
     Voor eensluidend afschrift, de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
    
    
     Verzonden: Coll.    :