ECLI:NL:RVS:2006:AU9407, Raad van State, 11-01-2006, 200506653/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2005 heeft verweerder aan de Staat der Nederlanden, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, een vergunning verleend als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, bestaande uit drie locaties voor de tijdelijke opslag van in totaal 89.000 m3 schone grond en categorie 1-grond die vrijkomt bij de aanleg van de Rijksweg 73-Zuid, gelegen op percelen kadastraal bekend gemeente Venlo, sectie E, nummers 696, 258, 365, 604, 242, 363, 364 en 711 (depot A), 363, 362, 361 en 711 (depot B) en 698, 258, 242, 696 en 711 (depot C). Dit besluit is op 17 juni 2005 ter inzage gelegd.

200506653/1.
      Datum uitspraak: 11 januari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juni 2005 heeft verweerder aan de Staat der Nederlanden, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, een vergunning verleend als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, bestaande uit drie locaties voor de tijdelijke opslag van in totaal 89.000 m3 schone grond en categorie 1-grond die vrijkomt bij de aanleg van de Rijksweg 73-Zuid, gelegen op percelen kadastraal bekend gemeente Venlo, sectie E, nummers 696, 258, 365, 604, 242, 363, 364 en 711 (depot A), 363, 362, 361 en 711 (depot B) en 698, 258, 242, 696 en 711 (depot C). Dit besluit is op 17 juni 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 27 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 29 juli 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 8 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door H.J.W. Engelen en [vennoot A], en verweerder, vertegenwoordigd door ing. J.G.J. Klerken-Geurts, ing. M.G. Adolfsen en ing. A.H.M. van Hagen, allen ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. drs. P.C.A.M. Tanis, mr. J.P.L.M. Gerits en R.W.A. de Boer, allen ambtenaar van het ministerie.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.2.    Ter zitting heeft appellante de gronden inzake de begrenzing van de inrichting en het beoordelingspunt op de woning van de vennoten van appellante ingetrokken.
    
    2.3.    Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het de gronden inzake cumulatieve effecten in verband met gelijktijdige bouwwerkzaamheden, de onduidelijkheid van het begrip "12 keer" en de bevoegdheid van verweerder om vergunning te verlenen betreft.
    
        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellante heeft de gronden inzake cumulatieve effecten in verband met gelijktijdige bouwwerkzaamheden, onduidelijkheid van het begrip "12 keer", onduidelijkheid over de hoeveelheid verontreinigde grond binnen de inrichting en de bevoegdheid van verweerder om vergunning te verlenen niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel (oud) worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer (oud) komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.5.    Appellante stelt dat niet vaststaat op welke dagen en uren de inrichting volgens de aanvraag in werking is. De aanvraag bestaat uit een aanvraagformulier milieuvergunning, een stuk genaamd "Informatie ten behoeve van Wm-aanvraag" en een akoestisch rapport van DGMR van 11 januari 2005, kenmerk I.2004.4068.00 (hierna: het akoestisch rapport) die volgens haar op dit punt verschillende gegevens bevatten. Verder wijken volgens appellante de routes van de aan- en afvoerbewegingen in het akoestisch rapport, waarvoor uiteindelijk is gekozen, af van de routes op de situatietekening bij de aanvraag. Zij voert voorts aan dat de tijdstippen waarop de vrachtwagenbewegingen plaatsvinden volgens het stuk genaamd "Informatie ten behoeve van Wm-aanvraag" niet bekend zijn, maar dat in het akoestisch rapport wel van bepaalde tijdstippen is uitgegaan. Tot slot is volgens appellante niet duidelijk of, wanneer er 's avonds en 's nachts wordt gewerkt, dit de representatieve of incidentele situatie betreft.
    
    2.5.1.    Verweerder stelt dat het aanvraagformulier niet volledig is ingevuld, in die zin dat slechts wordt aangegeven dat alleen op maandag tot en met vrijdag in de dagperiode wordt gewerkt. Hij stelt dat hij het akoestisch rapport bepalend heeft geacht voor het beoordelen van eventuele geluidhinder. In dat rapport is volgens verweerder vermeld dat op beperkte schaal ook in de avond- en nachtperiode wordt gewerkt en dat er incidenteel, maximaal 12 keer per jaar, activiteiten plaatsvinden die afwijken van de representatieve situatie.
    
    2.5.2.    Uit het akoestisch rapport blijkt, in overeenstemming met het stuk genaamd "Informatie ten behoeve van Wm-aanvraag" dat in de representatieve bedrijfssituatie ook gedurende de avond- en nachtperiode, zij het op beperktere schaal dan gedurende de dagperiode, werkzaamheden plaatsvinden. Ter zitting is van de zijde van vergunninghoudster bevestigd dat in die periodes opstartende en afsluitende werkzaamheden plaatsvinden. Uit het aanvraagformulier milieuvergunning is echter niet af te leiden dat er in de avond- en nachtperiode gewerkt wordt. De Afdeling ziet hierin evenwel geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen, nu blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting verweerder voor de beoordeling van het door de inrichting veroorzaakte geluid is uitgegaan van de gegevens zoals die ter zake in het akoestisch rapport zijn vermeld.
    
    2.5.3.    Ten aanzien van de dagen waarop de inrichting in werking is, overweegt de Afdeling als volgt. In het aanvraagformulier milieuvergunning is vermeld dat de inrichting in de representatieve bedrijfssituatie in werking is van maandag tot en met vrijdag. Ter zitting is dit van de zijde van vergunninghoudster bevestigd. Nu de overige van de aanvraag deel uitmakende stukken op dit punt geen andere informatie bevatten, kan het beroep in zoverre niet slagen.
    
    2.5.4.    Ter zitting is van de zijde van vergunninghoudster bevestigd dat de aan- en afvoerbewegingen vanuit en naar dezelfde richting plaatsvinden als aangegeven op de situatietekening, doch dat die bewegingen, zoals ook uit figuur 2 van het akoestisch rapport kan worden afgeleid, ter plaatse van de depots meer over de omgelegde Streekweg zullen lopen dan op de situatietekening bij de aanvraag is aangegeven. Nu voldoende is komen vast te staan dat de aan- en afvoerbewegingen in het onderzoek dat aan het akoestisch rapport ten grondslag ligt, zijn beoordeeld conform de in de toekomst werkelijk plaatsvindende praktijk zoals die ook blijkt uit figuur 2 van het akoestisch rapport, ziet de Afdeling ook hierin geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
    
    2.5.5.    Met betrekking tot de tijdstippen waarop de vrachtwagenbewegingen plaatsvinden, is in het stuk genaamd "Informatie ten behoeve van Wm-aanvraag" vermeld dat exacte tijdstippen niet zijn te geven. In het akoestisch rapport is enkel een verdeling van het aantal vrachtwagenbewegingen over de dag-, avond- en nachtperiode gegeven. Exacte tijdstippen waarop die vrachtwagenbewegingen plaatsvinden, zijn daarbij evenwel niet vermeld. Voor zover appellante betoogt dat deze van de aanvraag deel uitmakende stukken op dit punt tegenstrijdig zijn, mist het beroep derhalve feitelijke grondslag.
    
    2.5.6.    Nu in voorschrift B.4 is bepaald dat indien incidenteel wordt afgeweken van de bedrijfstijden, uiterlijk 24 uur voorafgaand aan de aanvang van de activiteiten melding moet worden gedaan aan het bevoegd gezag, kan appellante zich tot verweerder wenden om zich ervan te vergewissen of vergunninghoudster in een bepaald geval gebruik maakt van de in voorschrift B.3 geschapen mogelijkheid om 12 keer per jaar van de reguliere werktijden en activiteiten af te wijken. Een voorschrift met de strekking dat vergunninghoudster zelf appellante in kennis moet stellen van een dergelijk geval, heeft verweerder, gelet op het belang van de bescherming van het milieu, in redelijkheid achterwege kunnen laten. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
    
    2.6.    Appellante stelt dat bij het akoestisch onderzoek de karakteristieken van de bodem in verband met de overdracht van het geluid niet goed zijn ingevoerd. Volgens haar bestrijkt het in bijlage 3 bij het akoestisch rapport als "bodemgebied" aangegeven terrein een te klein gebied.
    
    2.6.1.    Verweerder betoogt dat het rekenprogramma waarvan in het akoestisch rapport gebruik is gemaakt, beschikt over de mogelijkheid om een generieke bodemfactor in te voeren voor gebieden die niet specifiek zijn aangegeven. De wijze waarop door DGMR in dit geval van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt, is volgens verweerder zeer gangbaar en correct.
    
    2.6.2.    Ter zitting is van de zijde van verweerder toegelicht dat, nu buiten het op bijlage 3 als "bodemgebied" aangegeven terrein in de omgeving van de inrichting geen gebieden zijn gelegen die een specifiek zachte of harde bodem hebben, gebruik is gemaakt van de in het rekenprogramma Geonoise V5.03 aanwezige mogelijkheid om voor die omgeving een generieke bodemfactor in te voeren. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het akoestisch onderzoek op onjuiste wijze van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt. Het beroep treft ook in zoverre geen doel.
    
    2.7.    Appellante betoogt dat in voorschrift B.1 voor de representatieve bedrijfssituatie ten onrechte geluidgrenswaarden voor de dagperiode zijn gesteld die hoger zijn dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
    
    2.7.1.    Verweerder heeft blijkens het verhandelde ter zitting bij de beoordeling van de aanvraag op het punt van geluid hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt genomen. Het referentieniveau van het omgevingsgeluid in de dagperiode is blijkens de "Rapportage bepaling referentieniveau van het omgevingsgeluid i.v.m. gronddepot RWS te Belfeld" van 10 december 2004 door verweerder bepaald op 45 dB(A). Ingevolge voorschrift B.1, voor zover van belang, mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten, ter plaatse van de beoordelingspunten 006 en 007 niet meer dan 49 dB(A) bedragen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat waarden die tot 4 dB(A) hoger zijn dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid in dit geval toelaatbaar zijn, omdat is gebleken dat een wal rondom de depots niet mogelijk is, de inrichting een tijdelijk karakter heeft, het inzetten van stiller materieel slechts beperkt mogelijk is en de werkzaamheden binnen de inrichting akoestisch niet of nauwelijks zijn te onderscheiden van de bouwwerkzaamheden die buiten de inrichting plaatsvinden op het tracé van de Rijksweg 73-Zuid. Nu in dit geval sprake is van een nieuwe inrichting als bedoeld in de Handreiking en de bestuurlijk afweging van verweerder er niet toe heeft geleid dat in voorschrift B.1 een hogere waarde wordt voorgeschreven dan de in de Handreiking voor nieuwe inrichtingen als maximum niveau vermelde etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift B.1 de bescherming biedt die nodig is om geluidhinder vanwege de inrichting in voldoende mate te beperken dan wel te voorkomen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.8.    Appellante betoogt dat de werkzaamheden in de inrichting voor het bevoegd gezag niet zijn te onderscheiden van de overige bouwwerkzaamheden en dat de voorschriften dientengevolge niet handhaafbaar zijn.
    
    2.8.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat van een niet-handhaafbare vergunning geen sprake is. Volgens hem is het arbeidsintensief om het aantal vervoersbewegingen van en naar de inrichting te controleren, maar desondanks niet onmogelijk.
    
    2.8.2.    De Afdeling overweegt dat, gegeven de grenzen van de depots zoals die zijn aangegeven op de situatietekening bij de aanvraag, voor verweerder te controleren valt welke activiteiten binnen de inrichting plaatsvinden. Met betrekking tot verkeersbewegingen geldt dat de verkeersbewegingen van vrachtwagens die het terrein van de inrichting oprijden of verlaten aan de inrichting moeten worden toegerekend. Nu ook dit visueel kan worden waargenomen, ziet de Afdeling niet in dat de vergunning niet handhaafbaar zou zijn omdat de activiteiten van de inrichting niet te onderscheiden zouden zijn van die welke daarbuiten plaatsvinden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.9.    Appellante stelt dat, nu de opslag van vermeend schone grond en vermeend categorie 1-grond is aangevraagd, verweerder de grondslag van de aanvraag heeft verlaten dan wel de vergunning feitelijk heeft geweigerd door voor te schrijven dat in de inrichting alleen schone grond en categorie 1-grond mag worden opgeslagen.
    
    2.9.1.    Verweerder heeft in voorschrift D.1, voor zover van belang, bepaald dat in de inrichting alleen schone grond en categorie 1-grond mag worden opgeslagen. Volgens verweerder betekent dit dat alleen grond op het depot mag worden ingenomen waarvan de kwaliteit op voorhand bekend is. Bemonstering van de grond dient derhalve elders plaats te vinden.
    
    2.9.2.    De Afdeling overweegt dat hetgeen verweerder in voorschrift D.1 heeft bepaald een beperking is in het belang van de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Er is geen grond voor het oordeel dat hij daarmee de grondslag van de aanvraag heeft verlaten of dat de blijkens de aanvraag beoogde bedrijfsvoering daardoor onmogelijk is. Daarbij is van belang dat bemonstering in het kader van het Bouwstoffenbesluit weliswaar één van de aangevraagde activiteiten is, doch dat voldoende is gebleken dat het mogelijk is om partijen grond niet eerder in de inrichting op te slaan dan nadat zij elders in het kader van het Bouwstoffenbesluit zijn bemonsterd en is vastgesteld dat zij als schone grond of categorie-1 grond zijn aan te merken. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.10.    Voor zover appellante heeft gesteld dat verweerder de emissie van stikstofoxiden en zwevende deeltjes (PM10) door in de inrichting aanwezige dieselmotoren onvoldoende heeft bezien, overweegt de Afdeling dat verweerder in het bestreden besluit zijn standpunt heeft onderbouwd dat de grenswaarden, zoals thans opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005, in acht zullen worden genomen. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Het beroep kan ook in zoverre niet slagen.
    
    2.11.    Appellante heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellante heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn.
    
    2.12.    Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de gronden inzake cumulatieve effecten in verband met gelijktijdige bouwwerkzaamheden, onduidelijkheid van het begrip "12 keer", onduidelijkheid over de hoeveelheid verontreinigde grond binnen de inrichting en de bevoegdheid van verweerder om vergunning te verlenen betreft;
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Van Helvoort
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2006
    
    288.