ECLI:NL:RVS:2012:BW9579, Raad van State, 27-06-2012, 201109812/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2011 heeft het college aan Regio Achterhoek een subsidie verleend ter voorziening in de financiële gevolgen van de opheffing van een centrale post ambulancevervoer (hierna: cpa) en deze subsidie vastgesteld op nihil.

201109812/1/A2.
      Datum uitspraak: 27 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het openbaar lichaam Regio Achterhoek, 
      appellant,
    
    
    en
    
    
      het College Sanering Zorginstellingen (hierna: het college),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 januari 2011 heeft het college aan Regio Achterhoek een subsidie verleend ter voorziening in de financiële gevolgen van de opheffing van een centrale post ambulancevervoer (hierna: cpa) en deze subsidie vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 29 juli 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft het college het door Regio Achterhoek hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Regio Achterhoek bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2011, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2012, waar Regio Achterhoek, vertegenwoordigd door mr. W.I. Koelewijn, advocaat te Den Haag, vergezeld van [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.M. den Herder en mr. J.A.E. van der Jagt-Jobsen, advocaten te Den Haag, vergezeld van mr. H.T. Stevens en mr. W.G. van der Putten, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 12a van de Wet ambulancevervoer (hierna: de Wav) kan het college subsidie verstrekken ter voorziening in de financiële gevolgen van:
    
    a. wijziging of opheffing van de vestigingsplaats van een centrale post;
    
    b. […].
    
    De artikelen 17, eerste en vierde tot en met achtste lid, en 37, laatste volzin, van de Wet toelating zorginstellingen zijn van overeenkomstige toepassing.
    
     
    
    Ingevolge artikel 17, vierde lid, van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de Wtzi) kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot:
    
    a. hetgeen onder financiële gevolgen van sanering moet worden verstaan;
    
    […].
    
    Ingevolge het vijfde lid kan in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het vierde lid, worden bepaald dat het college nadere regels stelt over daarbij aangewezen onderwerpen. De door het college gestelde regels behoeven de goedkeuring van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister).
    
    In het Besluit sanering instellingen voor gezondheidszorg (hierna: het Bsig) van 29 februari 2000 heeft de minister nadere regels gesteld als bedoeld in artikel 17, vierde lid, van de Wtzi.
    
    Bij besluit van 5 februari 2002, houdende wijziging van het Bsig, heeft de minister een artikel 7a in het Bsig gevoegd. Ingevolge artikel II, tweede lid, van dit besluit vervalt artikel 7a van het Bsig met ingang van 1 januari 2003, met dien verstande dat het bepaalde bij of krachtens dat artikel van toepassing blijft op de afwikkeling van de in dat artikel bedoelde subsidie die vóór genoemd tijdstip is aangevraagd.
    
    Ingevolge artikel 7a, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, neemt het college bij het vaststellen van de lasten ter zake van sanering van ambulancevervoer in geval van wijziging of opheffing van een vestigingsplaats van een centrale post voor het ambulancevervoer op grond van artikel 4 van de Wav behalve de lasten, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a tot en met e, tevens in beschouwing negatief vermogen, mits de aanvrager van de subsidie heeft voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    a. de aanvraag van de subsidie is, indien de beslissing tot wijziging of opheffing van de vestigingsplaats reeds is genomen vóór het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit waarbij dit artikel in het onderhavige besluit is ingevoegd, ingediend binnen acht weken na dat tijdstip, dan wel, indien zodanige beslissing nog niet is genomen, binnen acht weken na die beslissing;
    
    b. het negatief vermogen blijkt uit de balanspositie per 31 december 2000, welke vergezeld gaat van een goedkeurende accountantsverklaring.
    
    Ingevolge het tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, stelt het college nadere regels vast inzake de wijze waarop het uitvoering geeft aan het eerste lid en inzake de gegevens die bij de aanvraag moeten worden ingediend.
    
     
    
    Bij besluit van 3 november 2005 heeft de minister het Bsig ingetrokken en daarvoor het Uitvoeringsbesluit WTZi in de plaats gesteld.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WTZi bestaan de financiële gevolgen van sanering uit het verschil tussen de door het college aanvaardbaar geachte lasten ter zake van de sanering en de door het college vastgestelde opbrengsten daarvan. Het college stelt het verschil niet vast dan nadat de liquidatiebegroting is geverifieerd door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Ingevolge het tweede lid neemt het college bij het vaststellen van de lasten ter zake van sanering in beschouwing:
    
    a. onderbezettingsverliezen;
    
    b. uitkeringen aan werknemers of gewezen werknemers;
    
    c. […];
    
    d. boekverliezen als gevolg van de vervreemding van zaken;
    
    e. andere uitgaven ten behoeve van de sanering.
    
    Ingevolge het vijfde lid kan het college nadere regels stellen ter zake van de lasten en opbrengsten bedoeld in de voorgaande leden.
    
    Ingevolge artikel 8.7, eerste lid, zijn de artikelen 8.2 tot en met 8.6, met uitzondering van artikel 8.2, tweede lid, onder c, van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de financiële gevolgen van sanering als bedoeld in artikel 12a van de Wav.
    
    Ingevolge de beleidsregel Ambulancehulpverlening (hierna: de Beleidsregel) van 28 november 2002 (St.crt. 2002, nr. 230) is een negatief vermogen van een centrale post voor het ambulancevervoer respectievelijk een ambulancedienst binnen een gemeenschappelijke regeling subsidiabel, tenzij in de regeling expliciet is opgenomen dat afdekking van het negatief vermogen door de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling dient te geschieden.
    
    2.2. Regio Achterhoek is een openbaar lichaam dat is ingesteld bij artikel 2 van de Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek (hierna: de Samenwerkingsregeling), gelezen in samenhang met artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Bij aanvraag van 17 januari 2001 heeft Regio Achterhoek het college verzocht een subsidie te verstrekken ter voorziening in de financiële gevolgen van de opheffing van de cpa te Doetinchem, omdat zij voornemens is deze samen te voegen met de cpa die werkzaam is voor de regio's Stedendriehoek en Noord-West Veluwe. Bij aanvraag van 15 juli 2002 heeft zij het college verzocht tevens subsidie te verstrekken ter compensatie van negatief vermogen van de cpa.
    
    Bij besluit van 18 januari 2011, zoals gehandhaafd bij besluit van 29 juli 2011, heeft het college de subsidie verleend en vastgesteld op nihil. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat in artikel 36, achtste lid, van de Samenwerkingsregeling is bepaald dat kosten over de deelnemende gemeenten worden verdeeld. Aldus worden het negatief vermogen en de kosten die verband houden met het opheffen van de cpa door de deelnemende gemeenten gedekt. Gelet op de achtervangfunctie, die tot uitdrukking is gebracht in de Beleidsregel, dient de subsidie te worden vastgesteld op nihil, aldus het college.
    
    Het college heeft ter zitting bevestigd dat in het besluit van 29 juli 2011 niet het standpunt wordt gehandhaafd dat ook het bepaalde in artikel 43, derde en vijfde lid, van de Samenwerkingsregeling zich tegen het verstrekken van een subsidie aan Regio Achterhoek verzet.
    
    2.3. Regio Achterhoek betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat kosten die verband houden met het opheffen van de cpa vanwege zijn achtervangfunctie niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    2.3.1. Het college kan op grond van artikel 12a, aanhef en onder a, van de Wav subsidie verstrekken ter voorziening in de financiële gevolgen van de opheffing van de vestigingsplaats van een cpa. In artikel 8.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WTZi is bepaald dat die financiële gevolgen bestaan uit het verschil tussen de door het college aanvaardbaar geachte lasten ter zake van de sanering en de door het college vastgestelde opbrengsten daarvan. In het tweede lid van die bepaling zijn de kosten opgesomd die als aanvaardbare lasten in beschouwing moeten worden genomen. Het betreft kosten die verband houden met de opheffing van een cpa.
    
    Uit artikel 8.2 van het Uitvoeringsbesluit blijkt niet dat het college ten aanzien van deze kosten uitsluitend een achtervangfunctie uitoefent. Het heeft ook geen nadere regels als bedoeld in het vijfde lid gesteld waaruit dit kan worden afgeleid. De Beleidsregel heeft uitsluitend betrekking op het in beschouwing nemen van negatief vermogen. Het door het college ingenomen standpunt, dat kosten die op grond van een gemeenschappelijke regeling door deelnemende gemeenten worden gedekt, niet kunnen worden aangemerkt als aanvaardbare lasten, kan daarom niet voor juist worden gehouden. Het college heeft de subsidie voor de kosten die verband houden met de opheffing van de cpa dan ook ten onrechte op die grond op nihil gesteld.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.4. Regio Achterhoek betoogt voorts dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen subsidie ter compensatie van negatief vermogen kan worden verstrekt, nu de Beleidsregel waarop het college dat standpunt baseert buiten toepassing had moeten worden gelaten. Artikel 7a, eerste lid, van het Bsig schrijft immers voor dat het college negatief vermogen in beschouwing neemt. Het stond het college derhalve niet vrij een subsidie ter compensatie van negatief vermogen in de Beleidsregel afhankelijk te stellen van hetgeen omtrent de afwikkeling van negatief vermogen in een gemeenschappelijke regeling is bepaald. Voorts leidt toepassing van de Beleidsregel ertoe dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt, nu op grond van de Beleidsregel negatief vermogen van gemeenten die zelfstandig een cpa in stand houden zonder meer voor compensatie in aanmerking komt, terwijl dat bij gemeenten die een cpa in stand houden binnen een gemeenschappelijke regeling afhankelijk is van die regeling.
    
    Voor zover geen grond bestaat voor het oordeel dat de Beleidsregel buiten toepassing had moeten worden gelaten, betoogt Regio Achterhoek dat het college de Beleidsregel onjuist heeft toegepast. In artikel 36, achtste lid, van de Samenwerkingsregeling is immers niet expliciet opgenomen dat afdekking van het negatief vermogen van de cpa door de deelnemende gemeente dient te geschieden. Het besluit van het college om het negatief vermogen niet te compenseren, kon derhalve niet op de Beleidsregel worden gebaseerd, aldus Regio Achterhoek.
    
    2.4.1. Dat het college ingevolge artikel 7a, eerste lid, van het Bsig gehouden is negatief vermogen in beschouwing te nemen en de wetgever met deze bepaling heeft beoogd negatief vermogen van cpa's in één keer weg te nemen, teneinde de opheffing van die cpa's en de vorming van regionale ambulancevoorzieningen te bevorderen, maakt niet dat het college onder alle omstandigheden gehouden is een subsidie ter compensatie van negatief vermogen te verstrekken. Het college komt bij de beoordeling of subsidie dient te worden verstrekt enige ruimte toe. Het college heeft bij het vaststellen van de Beleidsregel in aanmerking kunnen nemen dat in het geval in een gemeenschappelijke regeling expliciet is bepaald dat de deelnemende gemeenten gehouden zijn het negatief vermogen van de cpa af te dekken en het desbetreffende openbaar lichaam aldus niet zelf dat negatief vermogen voor zijn rekening hoeft te nemen, geen gehoudenheid voor het college bestaat subsidie ter compensatie van dat negatief vermogen te verstrekken. De Beleidsregel is derhalve niet in strijd met artikel 7a, eerste lid, van het Bsig.
    
    Toepassing van de Beleidsregel leidt evenmin tot strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu het desbetreffende openbaar lichaam, anders dan bij gemeenten die zelfstandig een cpa in stand houden niet zelf het negatief vermogen voor zijn rekening hoeft te nemen. Van gelijke gevallen is derhalve geen sprake.
    
    Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de Beleidsregel buiten toepassing moet worden gelaten.
    
    2.4.2. In artikel 36, achtste lid, van de Samenwerkingsregeling is bepaald dat de kosten over de gemeenten worden verdeeld naar het inwoneraantal op 1 januari van het jaar waarop de kosten betrekking hebben. Het betreft hier niet de kosten van de door Regio Achterhoek in stand gehouden cpa in het bijzonder, maar de kosten van de samenwerking op alle in artikel 3 genoemde terreinen. Regio Achterhoek betoogt dan ook terecht dat in artikel 36, achtste lid, niet expliciet is opgenomen dat afdekking van het negatief vermogen van de cpa door de deelnemende gemeenten dient te geschieden, zodat het college de subsidie ter zake van negatief vermogen niet op die grond heeft kunnen vaststellen op nihil.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.5. Gelet op hetgeen onder 2.3.1. en 2.4.2. is overwogen, is het door Regio Achterhoek tegen het besluit van 29 juli 2011 ingestelde beroep gegrond. Dat besluit dient wegens strijd met artikel 8.2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit WTZi en artikel 7a, eerste lid, van het Bsig te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    2.6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het College Sanering Zorginstellingen van 29 juli 2011, kenmerk St/ctw/2011/450;
    
    III. draagt het College Sanering Zorginstellingen op om binnen drie maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV. veroordeelt het College Sanering Zorginstellingen tot vergoeding van bij het openbaar lichaam Regio Achterhoek in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. veroordeelt het College Sanering Zorginstellingen tot vergoeding van bij het openbaar lichaam Regio Achterhoek in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het College Sanering Zorginstellingen aan het rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam Regio Achterhoek het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdentwee euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2012
    
    362-686.