ECLI:NL:RVS:2004:AR6741, Raad van State, 01-12-2004, 200401452/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van appellant om in verband met het overlijden van zijn vader diens inschrijving op de sollicitantenlijst voor de Albert Cuypmarkt te Amsterdam op zijn naam over te schrijven.

200401452/1.
      Datum uitspraak: 1 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 januari 2004 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juli 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van appellant om in verband met het overlijden van zijn vader diens inschrijving op de sollicitantenlijst voor de Albert Cuypmarkt te Amsterdam op zijn naam over te schrijven.
    
    Bij brief van 10 augustus 2001 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 12 april 2002 heeft het college het verzoek van appellant alsnog ingewilligd. Het college heeft appellant daarbij verzocht zijn bezwaar in te trekken.
    
    Bij brief van 22 mei 2002 heeft appellant het college meegedeeld het besluit van 12 april 2002 op te vatten als een gegrondverklaring van zijn bezwaar van 10 augustus 2001, geen reden te zien voor intrekking van zijn bezwaar en het college verzocht de door hem in bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand te vergoeden.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2002 heeft het college het bezwaar van appellant van 10 augustus 2001 niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek om vergoeding van kosten afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 7 januari 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en, zelf voorziend, het bezwaar van appellant van 10 augustus 2001 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 17 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 2 april 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2004, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. B.J. Sol, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. Beestman, gemachtigde, werkzaam bij de Bestuursdienst Sector Algemeen Bestuur Directie Juridische Zaken, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In hoger beroep herhaalt appellant dat het besluit van het college van 12 april 2002 dient te worden aangemerkt als de beslissing op het door hem op 10 augustus 2001 gemaakte bezwaar waarbij zijn bezwaar gegrond is verklaard. Bij besluit van 11 oktober 2002 is zijn bezwaar zijns inziens ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard omdat niet-ontvankelijkverklaring in strijd is met het besluit van 12 april 2002. Gelet op deze niet-ontvankelijk-verklaring bestrijdt hij het oordeel van de rechtbank dat zijn bezwaar door het college inhoudelijk is behandeld. Hij bestrijdt verder het door de rechtbank zelf voorziend gegeven oordeel dat zijn bezwaar tegen het besluit van 11 juli 2001 ongegrond is. Zijns inziens had en heeft hij ondanks het inwilligende besluit van 12 april 2002 procesbelang bij een inhoudelijke beslissing op zijn bezwaar omdat hij de door hem gestelde schade via de civiele rechter wil vorderen en dient zijn bezwaar tegen het besluit van 11 juli 2001 gegrond te worden verklaard.
    
    2.2.    Met juistheid heeft de rechtbank vastgesteld dat het besluit van 12 april 2002, anders dan appellant meent, geen beslissing is op het bezwaar van appellant van 10 augustus 2001 tegen het afwijzende besluit van 11 juli 2001. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen - in onder meer de uitspraken van 5 oktober 2000 in zaak no. 200000120/1 (AB 2001, 369) en 2 juli 2003 in zaak no. 200301393/1 (AB 2004, 80) – is het de bedoeling van de wetgever geweest, welke bedoeling in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot uitdrukking is gebracht, het bestuursorgaan de vrijheid te laten, ook hangende bezwaar, het primaire besluit te wijzigen of in te trekken. Deze mogelijkheid staat ook open wanneer de wijziging of intrekking van het primaire besluit, zoals in dit geval, plaatsvindt naar aanleiding van de ingebrachte bezwaren.
    
        De Afdeling onderkent dat het besluit van 12 april 2002, gelet op de inhoud en de strekking daarvan, op zichzelf zou kunnen worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar. Dit is echter, zoals ook in de memorie van 2 april 2004 en ter zitting naar voren is gebracht, uitdrukkelijk niet de bedoeling van het college geweest, hetgeen ook blijkt uit het verzoek om het bezwaar van 10 augustus 2001 in te trekken en de onderaan het besluit opgenomen bezwaarclausule. Derhalve zal in dit geval het besluit van 12 april 2002 moeten worden opgevat als een besluit tot wijziging van het oorspronkelijke primaire besluit van 11 juli 2001.
    
        Aangezien het besluit van 12 april 2002 geheel aan het bezwaar van appellant tegen het afwijzende besluit van 11 juli 2001 tegemoet komt kan dat bezwaar van appellant ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb niet worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 12 april 2002. Het besluit van 12 april 2002 is inmiddels onherroepelijk.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht de beslissing op bezwaar van 11 oktober 2002 beoordeeld en een inhoudelijk oordeel over het besluit van 12 april 2002 achterwege gelaten. In zoverre dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
    
    2.3.    Bij het besluit van 11 oktober 2002 heeft het college het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard omdat, aldus het college, appellant in verband met het besluit van 12 april 2002 geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beslissing op zijn bezwaar, zodat, aldus het college, voor vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten geen aanleiding bestaat.
    
        Bij brief van 22 mei 2002, derhalve hangende bezwaar, heeft appellant het college verzocht om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand. Het oordeel van de rechtbank dat appellant deze schade onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt maar niettemin procesbelang heeft aangezien hij zeer expliciet te kennen heeft gegeven de door hem gestelde schade via de civiele rechter te willen vorderen, deelt de Afdeling niet. In de stelling van appellant dat schade is geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming kan op zichzelf belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar worden gevonden. Met juistheid heeft de rechtbank overwogen dat daartoe is vereist dat de gestelde schade tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt.
    
        De Afdeling acht, anders dan de rechtbank, de door appellant gestelde schade, die bestaat uit de in bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand, voldoende aannemelijk gemaakt gelet ook op de door appellant bij zijn verzoek overgelegde twee nota's van de door zijn advocaat in de procedure gemaakte kosten.
    
        De door de rechtbank uitgesproken vernietiging van de niet-ontvankelijkverklaring van appellants bezwaar dient derhalve te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden die de rechtbank aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd. Het hoger beroep slaagt in zoverre evenmin. Gezien appellants uitdrukkelijke wens, zoals ter zitting herhaald, om de in bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand bij de civiele rechter te verhalen, heeft de rechtbank zich terecht niet over dit onderdeel van het besluit van 11 oktober 2002 uitgelaten.
    
    2.4.    De rechtbank heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 juli 2001 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in dit verband, naar aanleiding van de door het college bij het besluit van 12 oktober 2002 ten overvloede gegeven overwegingen, overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen reden was de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 9.6 van de Verordening op de Straathandel 2000 (hierna: de Verordening) toe te passen nu appellant, door zich willens en wetens niet eerder dan in 2000 te laten inschrijven, het aan zichzelf te wijten had dat hij niet voldeed aan het vereiste van inschrijving gedurende vijf jaren, zoals gesteld in artikel 2.5, vijfde lid, van de Verordening, zodat het niet toepassen van de hardheidsclausule in rechte stand kan houden.
    
    2.4.1.    Bij zijn verzoek om overschrijving op zijn naam van de inschrijving van zijn vader op de sollicitantenlijst heeft appellant het college meegedeeld zelf niet te voldoen aan het vereiste van vijf jaar lang ingeschreven zijn op de sollicitantenlijst van de Albert Cuypmarkt en het college verzocht om "voor zoveel nodig" met toepassing van de hardheidsclausule als vermeld in artikel 9.6 van de Verordening af te wijken van dit in artikel 2.5 opgenomen inschrijvingsvereiste van vijf jaar, zodat hij in staat wordt gesteld het marktbedrijf op de Albert Cuypmarkt, waarvan hij al jaren mede-eigenaar is, voort te zetten.
    
        Bij besluit van 11 juli 2001 heeft het college dit verzoek afgewezen op de grond dat appellant niet voldoet aan de eis van vijf jaren direct voorafgaande aan het verzoek ingeschreven zijn op de sollicitantenlijst van de desbetreffende markt. Hierbij heeft het college appellant meegedeeld dat hij in deze fase van de procedure nog geen beroep kan doen op de toepassing van artikel 9.6 van de Verordening.
    
        In bezwaar heeft appellant erop gewezen dat hij expliciet om toepassing van de hardheidsclausule heeft verzocht omdat hij niet voldoet aan het gestelde vijfjarenvereiste, dat toepassing in de rede ligt bij de beoordeling van zijn overschrijvingsverzoek, dat hij feiten en omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan toepassing van de hardheidsclausule gerechtvaardigd is en dat het college ten onrechte hierop niet heeft beslist.
    
    2.4.2.    De Afdeling stelt vast dat het college bij zijn besluit van 11 juli 2001 geen beslissing heeft genomen over toepassing van de hardheidsclausule. In artikel 9.6 noch in de overige bepalingen van de Verordening valt te lezen dat een beroep op de hardheidsclausule niet in de fase van de aanvraag zou kunnen worden gedaan. Ook anderszins valt niet in te zien waarom het college geen beslissing zou behoeven te nemen op een uitdrukkelijk verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Ter zitting bij de Afdeling is van de kant van het college bevestigd dat bij het nemen van het besluit van 11 juli 2001 niet is nagegaan of reden bestond voor toepassing van de hardheidsclausule en is erkend dat de desbetreffende passage in het besluit van 11 juli 2001 op een vergissing moet berusten.
    
        De rechtbank heeft derhalve miskend dat het college bij zijn besluit van 11 juli 2001 geen beslissing heeft genomen over het al dan niet toepassen van de hardheidsclausule. Het oordeel van de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 9.6 van de Verordening geen reden bestond, kan dan ook niet in rechte standhouden. Het hierop gebaseerde oordeel van de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, dat appellants bezwaar tegen het besluit van 11 juli 2001 ongegrond is, dient daarom te worden vernietigd. De hogerberoepsgrond tegen dit door de rechtbank zelf voorziend gegeven oordeel treft doel. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling merkt in dit verband op dat bij het - inmiddels onherroepelijke - besluit van 12 april 2002 het college wel heeft onderzocht of reden bestond voor toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 9.6 van de Verordening, en met toepassing van deze bepaling ten gunste van appellant is afgeweken van het bepaalde in artikel 2.5, vijfde lid, van de Verordening. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 juli 2001 alsnog gegrond te verklaren en dit besluit te herroepen. Deze uitspraak treedt in de plaats van het herroepen besluit.
    
    2.5.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 januari 2004, AWB 02/5180 GEMWT, voorzover de rechtbank zelf in de zaak voorziend het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 juli 2001 ongegrond heeft verklaard;
    
    II.    verklaart het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 juli 2001 alsnog gegrond;
    
    III.    herroept het besluit van 11 juli 2001;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het herroepen besluit;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam in de door appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 760,95, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Amsterdam te worden betaald aan appellant;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Amsterdam aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 175,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. T.M.A. Claessens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Broodman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2004
    
    204.