ECLI:NL:RVS:2005:AT0536, Raad van State, 16-03-2005, 200407181/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2003 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna: de minister) appellant meegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een vergunning voor de visserij met een zegen voor de periode vanaf 1 april 2003.

200407181/1.
      Datum uitspraak: 16 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 19 juli 2004 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Landbouw,Natuurbeheer en Visserij.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 maart 2003 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna: de minister) appellant meegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een vergunning voor de visserij met een zegen voor de periode vanaf 1 april 2003.
    
    Bij besluit van 22 oktober 2003 heeft de minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 juli 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 augustus 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 september 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 oktober 2004 heeft de minister van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2005, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. A.R. van den Noort, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen en J.M.M. Kouwenhoven, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963 (hierna: de Wet) wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
    
        Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Wet wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het Reglement) is de minister in het belang van de visserij bevoegd regelen te stellen ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van het Reglement wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel c, van de wet, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
        Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Reglement kunnen de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde regelen betrekking hebben op het vissen met bepaalde vistuigen.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de Beschikking) is het verboden in het zeegebied en de kustwateren te vissen met een palingfuik, staand want, hoekwant, aalkub, aalkistje, ankerkuil of enig ander vast vistuig.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Beschikking is het verboden in de kustwateren te vissen met een zegen.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Beschikking, voorzover hier van belang, gelden de in artikel 3 gestelde verboden niet voor degene, die voorzien is van een vergunning van de minister.
    
    2.2.    Ter nadere invulling van de hem ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Beschikking toekomende bevoegdheid om vergunning te verlenen voor de visserij met vaste vistuigen of met een zegen heeft de minister in december 2002 het Beleidsbesluit vaste vistuigen (hierna: het Beleidsbesluit) vastgesteld. Blijkens het Beleidsbesluit zijn vanaf medio 1989 nog slechts tijdelijke vergunningen verleend voor steeds een periode van een jaar voor het vissen met vaste vistuigen en/of een zegen. Vanaf 1991 zijn geen vergunningen meer uitgegeven aan aanvragers die nog niet over een vergunning beschikten, omdat gevreesd werd voor aantasting van natuurwaarden door het vissen met deze tuigen en de minister voornemens was beleid te ontwikkelen om dergelijke aantasting tegen te gaan. Dat beleid is in het Beleidsbesluit vastgelegd en houdt in dat het aantal vergunningen voor het vissen met vaste vistuigen of een zegen wordt teruggebracht vanwege de mogelijke nadelige gevolgen van het vissen met deze tuigen voor natuurwaarden en lokale visbestanden. Daarbij is in aanmerking genomen dat naar schatting slechts enkele tientallen van de circa 250 tijdelijke vergunningen daadwerkelijk werden gebruikt, dat reeds sprake is van een achteruitgang in de vangsten met vaste vistuigen en zegens en dat gebruik van alle tijdelijke vergunningen een forse verhoging van de visserijdruk op de met deze tuigen te vangen soorten zou meebrengen. Om deze verhoging te voorkomen en te bevorderen dat de visserij met vaste vistuigen en/of een zegen op rendabele wijze kan worden uitgeoefend, voorziet het Beleidsbesluit erin dat tijdelijke vergunningen niet meer worden verlengd en dat aan houders van een tijdelijke vergunning voor het vissen met vaste vistuigen en/of een zegen alleen een nieuwe vergunning (voor onbepaalde tijd) wordt verstrekt indien zij voldoen aan een inkomenstoets. Deze inkomenstoets behelst dat de houder van een tijdelijke vergunning in de periode van 1997 tot en met 2001 ten minste twee jaren een inkomen heeft behaald uit de beroepsvisserij van minimaal 50% van het minimuminkomen voor zelfstandigen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (hierna: het IOAZ-inkomen) en dat hij minimaal 25% van het IOAZ-inkomen heeft behaald uit de visserij met vaste vistuigen of een zegen.
    
    2.3.    Appellant betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister met het beleid zoals opgenomen in het Beleidsbesluit niet buiten de grenzen van een redelijke beleidsvaststelling is getreden. Dit betoog van appellant faalt.
    
    2.3.1.    De stelling van appellant dat het beleid onzorgvuldig is omdat het onverwacht is ingevoerd kan reeds niet slagen omdat op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is komen vast te staan dat de minister het voorgenomen beleid ter becommentariëring heeft voorgelegd aan alle vergunninghouders en diverse voor de branche representatieve organisaties. De belangenorganisatie Coöperatieve Producentenorganisatie Visserijbelangen Wieringen heeft daarbij een reactie op het beleidsvoornemen ingediend.
    
    2.3.2.    Blijkens het Beleidsbesluit is de doelstelling van het beleid, voorzover hier van belang, dat de visserij met vaste vistuigen duurzaam en in balans met de ecologische waarden van het kustecosysteem wordt uitgevoerd door beroepsmatige vissers. Nu niet aannemelijk is geworden dat het Beleidsbesluit op onjuiste uitgangspunten berust wat betreft de potentiële visserijdruk, de teruglopende visstand en de mogelijke aantasting van natuurwaarden, is er, gelet op deze doelstelling, geen grond voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot uitgangspunt van zijn beleid heeft mogen nemen dat het aantal vergunningen voor vissen met vaste vistuigen en de zegen op de in het Beleidsbesluit geregelde wijze wordt beperkt. Voorts valt, gelet op de belangen van degenen die met de visserij met vaste vistuigen en/of een zegen een betekenisvol deel van hun inkomen verdienen, niet in te zien dat de minister deze beperking niet zou mogen realiseren door slechts aan die houders van tijdelijke vergunningen nieuwe vergunningen voor onbepaalde tijd te verstrekken, die aannemelijk kunnen maken dat zij voldoen aan de in het Beleidsbesluit opgenomen inkomenstoets. In dat licht kan de inkomenstoets, mede gezien de lichte eisen die hierbij worden gesteld, niet onredelijk worden geacht. Evenmin kan het onredelijk worden geacht dat in het Beleidsbesluit in plaats van de inkomenstoets niet als criterium wordt gehanteerd of de betrokkene beroepsvisser is.
    
    2.3.3.    De stelling van appellant dat de inkomenstoets onredelijk is omdat deze erin voorziet dat inkomsten aannemelijk moeten worden gemaakt over een referteperiode die is gelegen vóór de vaststelling van het Beleidsbesluit, kan evenmin slagen. De minister mocht ervan uitgaan dat degenen die door het vissen met vaste vistuigen en/of een zegen (gedeeltelijk) in hun inkomen voorzien, een administratie bijhouden van soorten en hoeveelheden gevangen en verkochte vis. Nu, zoals ter zitting aannemelijk is gemaakt, bepaalde soorten vis met bepaalde soorten vistuigen worden gevangen, heeft de minister er eveneens van mogen uitgaan dat de vissers waarop het Beleidsbesluit ziet kunnen beschikken over gegevens op grond waarvan zij aannemelijk kunnen maken dat zij voldoen aan de inkomenstoets.
    
    2.3.4.    Het betoog van appellant dat in het Beleidsbesluit ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen houders van vóór 1989 verstrekte vergunningen voor onbepaalde tijd en houders van tijdelijke vergunningen, slaagt evenmin. Voorop moet worden gesteld dat bij vergunningen voor onbepaalde tijd de vraag naar verlenging niet aan de orde is en dat met betrekking tot de houders van deze vergunningen in het Beleidsbesluit andere maatregelen zijn getroffen ter beperking van de nadelige gevolgen van het vissen met deze vergunningen. Nu voorts vanaf 1989 juist slechts tijdelijke vergunningen zijn verstrekt omdat het voornemen bestond beleid te ontwikkelen om de nadelige gevolgen van vissen met vaste vistuigen en de zegen te beperken en deze vergunningen met het oog daarop, anders dan eerder verstrekte vergunningen, ook niet overdraagbaar zijn, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de positie van houders van vergunningen voor onbepaalde tijd niet vergelijkbaar is met die van houders van tijdelijke vergunningen. Het verschil in behandeling van deze beide soorten vergunninghouders in het Beleidsbesluit is mitsdien niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.3.5.    De mededeling van appellant dat de zegen geen vast vistuig is, begrijpt de Afdeling aldus dat appellant zich op het standpunt stelt dat het Beleidsbesluit niet in redelijkheid van toepassing kan zijn op vissen met de zegen, althans dat onvoldoende is gemotiveerd waarom het beleid daarop mede van toepassing is. Ook dit betoog faalt. Blijkens de toelichting bij de Wijziging Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren, Stcrt. 1987, 82, is voor het vissen in de kustwateren met een zegen vanuit natuurbeschermingsoogpunt een vergunningplicht ingesteld. Voorts is door de minister onweersproken gesteld dat, hoewel de zegen in strikte zin niet als een vast vistuig kan worden aangemerkt, het vissen met een zegen waar het de soorten waarop wordt gevist en de gevolgen voor de natuurwaarden betreft, in hoge mate overeenkomt met het vissen met vaste vistuigen. Gelet daarop behoeft de omstandigheid dat het Beleidsbesluit ook van toepassing is op het vissen met de zegen, geen nadere motivering en kan het Beleidsbesluit ook in zoverre niet onredelijk worden geacht.
    
    2.3.6.    Op grond van het vorenstaande is er geen plaats voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot de vaststelling van het in het Beleidsbesluit opgenomen beleid heeft kunnen komen.
    
    2.4.    Appellant betoogt in de tweede plaats dat hij aan de inkomenstoets voldoet. Hij wijst daartoe op een accountantsverklaring en de daarbij gevoegde overzichten van de visafslag over de jaren 1998 en 1999 die hij bij zijn vergunningaanvraag heeft overgelegd. Echter, uit deze stukken kan weliswaar worden opgemaakt dat met het vaartuig WR 54 in genoemde jaren met de aanvoer van garnalen en diverse soorten vis een bruto opbrengst is behaald die hoger is dan 50% van het IOAZ-inkomen, doch niet dat appellant in deze jaren door het vissen met de zegen 25% van het IOAZ-inkomen heeft verkregen. Blijkens paragraaf 4.3 van het Beleidsbesluit kan voor vissen met een zegen onder overeenkomstige voorwaarden als voor het vissen met vaste vistuigen een vergunning worden verleend. Voorts is in het Beleidsbesluit onderkend dat er vissers zijn die zowel over een vóór 1989 verstrekte vergunning voor onbepaalde tijd als over een daarna verstrekte tijdelijke vergunning beschikken. Gelet daarop kan de omstandigheid dat appellant een vergunning voor onbepaalde tijd heeft voor het vissen met vaste vistuigen niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die de minister op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht had moeten nopen van het Beleidsbesluit af te wijken.
    
    2.5.    Appellant voert in de derde plaats aan dat de omstandigheid dat hij gemengde visserij uitoefent, wat meebrengt dat op een andere visserijmethode wordt overgeschakeld als de vangsten en/of de seizoenen daartoe nopen, een bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, op grond waarvan de minister de inkomenstoets niet jegens hem mag hanteren. Ook deze stelling slaagt niet, nu die omstandigheid reeds is verdisconteerd in de betrekkelijk lichte eisen van de inkomenstoets. 
    
    2.6.    Het betoog van appellant dat de afwijzing van zijn aanvraag in strijd is met het vertrouwensbeginsel, slaagt niet. De minister heeft appellant bij brief van 22 januari 2003 met bijlage slechts geïnformeerd over de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de vergunningverlening zou plaatsvinden. Onder meer staat in de brief dat het gaat om een "eventuele" vergunning waarvoor appellant in aanmerking komt en dat, om daarvoor in aanmerking te komen, moet worden voldaan aan de inkomenstoets. Niet kan met vrucht worden staande gehouden dat appellant aan deze brief het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat hij zonder meer voor een vergunning in aanmerking komt.
    
    2.7.    Het betoog van appellant dat de weigering hem een nieuwe vergunning te verlenen in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden slaagt evenmin, reeds omdat appellant niet heeft onderbouwd op welke gronden die strijd aanwezig moet worden geacht.
    
    2.8.    Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk    w.g. Mathot
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
    
    413.