ECLI:NL:CBB:2001:AB1380, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-04-2001, AWB 99/908
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2001-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
      No. AWB 99/908					24 april 2001
      	32100
    
    
    
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      Maatschap A en B, te Anna Paulowna, appellante,
      gemachtigde: mr M.J. Smaling, werkzaam bij D.A.S. Nederlandse Rechtsbijstand 
      Verzekeringmaatschappij N.V. te Amsterdam, 
      tegen
      de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, 
      verweerder,
      gemachtigden: mr J.C.M. Oudshoorn en ir A. Oldenkamp, beiden werkzaam bij verweerder.
    
    
    
    
    
    
      1.	De procedure
      Op 5 november 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij 
      op nader aan te voeren gronden beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder 
      van 27 september 1999.
      Bij dat besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaarschrift dat appellante had 
      ingediend tegen een besluit van verweerder van 11 februari 1999, strekkende tot afwijzing 
      van een verzoek om tegemoetkoming op grond van artikel 4 van de Plantenziektenwet.
      Bij schrijven van 30 november 1999, ingekomen ter griffie op 1 december 1999, heeft 
      appellante de gronden van het beroep ingediend.
      Op 31 december 1999 heeft verweerder een verweerschrift, dagtekening 30 december 1999, 
      ingediend, strekkende tot ongegrondverklaring van het beroep.
      Verweerder heeft bij brief gedateerd 4 januari 2000 het verweerschrift aangevuld.
      Bij schrijven van 20 januari 2000 heeft appellante hierop gereageerd.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2001, waar appellante en 
      verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Artikel 4 van de Plantenziektenwet (hierna: de Pzw) luidt als volgt:
      "	Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van 
      het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar 
      op een of meer personen zou drukken, uit 's Rijks schatkist een 
      tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade."
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten 
      en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Op het bedrijf van appellante worden pootaardappelen geteeld.
      - Bij brief van 2 oktober 1997 heeft de onder verweerder ressorterende 
      Plantenziektenkundige Dienst (hierna: de PD) appellante medegedeeld dat alle 
      onderzochte partijen pootaardappelen van appellante die in 1997 geteeld zijn, vrij van 
      bruinrot zijn bevonden. In deze brief staat verder onder meer het volgende vermeld:
    
    
    
      "	Mogelijkheid van vastlegging:
      U dient er te allen tijde rekening mee te houden dat het voortschrijdende 
      bruinrotonderzoek kan leiden tot het constateren van bruinrot in partijen 
      aardappelen die op enigerlei wijze een relatie hebben (klonaal verband, 
      machinecontact e.d.) met aardappelen geteeld op Uw bedrijf. Een dergelijke 
      vondst leidt tot een vastlegging van Uw bedrijf door de Plantenziektenkundige 
      Dienst"
    
    
    
      - Bij besluiten van 14 oktober 1997 en 19 november 1997 heeft de PD aan appellante 
      een aantal maatregelen, als voorzien in artikel 3 van de Pzw, opgelegd. Deze 
      maatregelen vloeien voort uit de omstandigheid dat enkele zusterpartijen van de door 
      appellante op perceel 6 geteelde partij Dor‚ besmet zijn bevonden met bruinrot. Op 
      grond hiervan is de door appellante op perceel 6 geteelde partij Dor‚ als 
      'waarschijnlijk besmet' met bruinrot aangemerkt.
      - Op 22 december 1997 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen de door de 
      PD bij besluit van 19 november 1997 opgelegde maatregelen.
      - Bij besluit van 27 mei 1998 heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond 
      verklaard. In dit besluit staat voorts onder meer het volgende vermeld:
    
    
    
      "	Voor zover U in Uw brief van 22 december 1997, aangevuld met brief van 
      28 april 1998, heeft verzocht om schadevergoeding op basis van de 
      Plantenziektenwet deel ik U mede dat dit wordt opgevat als een verzoek om 
      schadevergoeding op grond van artikel 4 van de Plantenziektenwet. Op dit 
      verzoek zal een afzonderlijk (primair) besluit worden genomen."
    
    
    
      - Bij schrijven van 24 juni 1998, ingekomen ter griffie op 25 juni 1998, heeft appellante 
      bij het College beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 
      27 mei 1998 (AWB 98/597).
      - Op 12 november 1998 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen het niet 
      tijdig nemen van een besluit door verweerder op haar verzoek om schadevergoeding 
      op grond van artikel 4 van de Pzw.
      - Bij besluit van 11 februari 1999 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van 
      appellante om schadevergoeding.
      - Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 11 maart 1999 bezwaar gemaakt.
      - Op 31 augustus 1999 is appellante naar aanleiding van haar bezwaarschrift d.d. 
      11 maart 1999 door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
      - Bij schrijven van 14 januari 2000 heeft appellante het ingestelde beroep onder nummer 
      AWB 98/597, gericht tegen het besluit d.d. 27 mei 1998 van verweerder ingetrokken.
    
    
    
    
    
    
      3.	Het standpunt van verweerder
      Van de zijde van verweerder is met betrekking tot de gronden van het bestreden besluit,
      samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
      Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 van de Pzw blijkt dat 
      de wetgever zich op het standpunt heeft gesteld dat:
      -	schade ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmiddelen 
      niet wordt vergoed;
      -	een algemene schadevergoedingsplicht voor de overheid niet aanvaardbaar is;
      -	het verstrekken van een tegemoetkoming is bedoeld voor uitzonderlijk zware 
      gevallen, speciaal bij een nieuwe plaag, die plotseling optreedt in een of meer 
      bedrijven en een zware belasting vormt voor de toevallige gebruiker van de grond.
    
    
    
      Uit het vorenstaande kan worden opgemaakt dat het louter toeval moet zijn dat een 
      ondernemer wordt getroffen door een schadelijk organisme; derhalve zonder het bestaan 
      van een relatie met handelen of nalaten zijnerzijds. Zodra de oorzaak terug te voeren is op 
      handelen van de ondernemer, behoort de schade tot het normale bedrijfsrisico. Het 
      aankopen van plantmateriaal is zo'n duidelijk geval van handelen van een ondernemer. 
      Ingeval van aankoop van plantmateriaal kan niet van een 'plotseling' optredende plaag 
      worden gesproken; de plaag zat immers al veel langer in het plantmateriaal. Dit verschilt 
      wezenlijk van de situatie waarin sprake is van het neerstrijken van een vlucht 
      coloradokevers. Het optreden van een dergelijke plaag heeft een volkomen onafwendbaar 
      karakter.
      In verband met het voorafgaande voert verweerder een zeer terughoudend beleid dat er op 
      neerkomt dat geen tegemoetkoming wordt toegekend, indien:
      -	handelen of nalaten van betrokkene direct of indirect heeft geleid tot de 
      (waarschijnlijke) besmetting met bruinrot;
      -	sprake is van normaal bedrijfsrisico;
      -	niet kan worden gesproken van onevenredig zware schade.
      Dit beleid, dat sedert de tachtiger jaren consequent door verweerder wordt gevoerd, berust 
      op het uitgangspunt dat het opvangen van de gevolgen van de aanwezigheid van schadelijke 
      organismen primair een verantwoordelijkheid is van het bedrijfsleven, dat dient te voorzien 
      in structurele oplossingen om zulke schade op te vangen. Daarbij kan worden gedacht aan 
      fondsvorming en het in het leven roepen van verzekeringsmogelijkheden.
      Met betrekking tot het begrip 'normaal bedrijfsrisico' heeft verweerder opgemerkt dat een 
      ondernemer risico's loopt van velerlei aard, zoals een ongunstige prijsvorming van het 
      product, stijgende productiekosten, schade door weersinvloeden en ook het gevaar van 
      ziekten en plagen. Van ondernemers mag worden verwacht dat zij zich informeren omtrent 
      dergelijke risico's en daarop inspelen. Dat geldt ook voor een eventuele besmetting met 
      bruinrot en de gevolgen daarvan. Als men ervoor kiest om akkerbouwer te zijn, kiest men 
      ook voor dit soort aspecten. Het is inherent aan het zijn van akkerbouwer dat men kan 
      worden geconfronteerd met ziekten of plagen. In ieder geval sinds 1995, toen in Nederland 
      bruinrotbesmettingen werden gevonden welke hebben geleid tot zeer veel commotie bij 
      akkerbouwers, mag ook bij elke aardappelteler het risico van een besmetting met bruinrot 
      bekend worden verondersteld. Schade door een besmetting met bruinrot is derhalve voor 
      een aardappelteler sedert dat moment voorzienbaar. Onder dergelijke omstandigheden, 
      waarin in zekere zin sprake is van risicoaanvaarding, moet een normaal bedrijfsrisico 
      aanwezig worden geacht. De ondernemer kan daarop inspelen door bijvoorbeeld:
      - harde voorwaarden te stellen ten aanzien van (de teelt van) het geleverde pootgoed, 
      zodanig dat hij verhaal heeft op zijn toeleverancier als deze in strijd daarmee blijkt te 
      hebben gehandeld. Hij kan bijvoorbeeld bedingen dat zijn toeleverancier zijn 
      aardappels niet heeft beregend met oppervlaktewater en dat er geen 
      gemeenschappelijk machinegebruik heeft plaatsgevonden;
      - zich proberen te verzekeren tegen dit soort risico's.
      Het is geheel aan de ondernemer om te bepalen in hoeverre hij zich indekt tegen het 
      binnenhalen en de gevolgen van een besmetting op zijn bedrijf en welke risico's hij bereid is 
      te accepteren. 
      Met betrekking tot de omstandigheden van het onderhavige geval is het volgende van 
      belang.
      Appellante heeft ervoor gekozen pootaardappelen te telen en heeft daarmee het risico op 
      een waarschijnlijke besmetting met bruinrot geaccepteerd. De schade van een dergelijke 
      waarschijnlijke besmetting behoort tot het normale bedrijfsrisico. Appellante heeft immers 
      pootgoed betrokken van buiten het eigen bedrijf, bij welk een omstandigheid te allen tijde 
      het risico aanwezig is dat het pootgoed niet geheel vrij is van schadelijke organismen. In het 
      onderhavige geval heeft bedoeld risico zich gemanifesteerd door het feit dat appellante 
      pootgoed heeft gekocht van een stam (90-10) waarin, naar later is gebleken, (waarschijnlijk 
      in 1995) een bruinrotbesmetting terecht is gekomen en waarvan de nateelt als verdacht 
      moest worden aangemerkt nadat in 1997 in vijf zusterpartijen Dor‚ van de partij van 
      appellante een besmetting met bruinrot was vastgesteld.
      Steun voor het oordeel dat de schade van appellante in casu als een normaal bedrijfsrisico 
      moet worden gekwalificeerd, wordt gevonden in de omstandigheid dat het voor appellante 
      mogelijk is geweest om zich bij Potatopol tegen een dergelijke schade te verzekeren. Van de 
      zijde van Potatopol is bevestigd dat, hoewel het destijds niet uitdrukkelijk in de 
      polisvoorwaarden stond vermeld, ook een 'waarschijnlijk besmet'-verklaring met bruinrot 
      onder de dekking van de bruinrotverzekering van Potatopol viel.
      Voorts is de noodzaak om maatregelen te treffen niet geheel buiten toedoen van appellante 
      gelegen, nu zij daarin een aandeel heeft gehad. Appellante heeft immers door het aankopen 
      van pootgoed het risico genomen dat schadelijke organismen worden binnengehaald, als 
      gevolg waarvan maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. De aanwezigheid van een 
      waarschijnlijk besmette partij Dor‚ op het bedrijf van appellante berust derhalve niet op 
      louter toeval, hetgeen met zich brengt dat van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in 
      artikel 4 van de Pzw geen sprake is.
      Verder is de gestelde schade van appellante primair veroorzaakt door de waarschijnlijke 
      aanwezigheid van bruinrot en niet zozeer door de vanwege verweerder opgelegde 
      maatregelen. Ook zonder van overheidswege opgelegde maatregelen zou er feitelijk sprake 
      zijn geweest van een blokkade van de onderhavige partij Dor‚ en zou appellante in feite in 
      dezelfde situatie hebben verkeerd als m‚t de opgelegde maatregelen. Reeds op grond van de 
      Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten mocht appellante de onderhavige partij 
      Dor‚ immers niet in het verkeer brengen, omdat deze partij niet vrij was van de 
      bruinrotbacterie. Evenmin kon op grond van deze Regeling een plantenpaspoort worden 
      afgegeven. De schade van appellante vloeit derhalve direct voort uit genoemde Regeling. 
      Artikel 4 Pzw voorziet echter niet in vergoeding van schade die voortvloeit uit deze 
      Regeling.
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, onder meer 
      het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
      Naar het oordeel van appellante maakt verweerder van artikel 4 van de Pzw een dode letter, 
      nu vast beleid is dat bij een waarschijnlijke besmetting met bruinrot geen vergoeding wordt 
      toegekend. Appellante stelt dat verweerder verplicht is om zich met betrekking tot het 
      onderhavige geval een afgewogen oordeel te vormen omtrent de vraag of het toekennen van 
      een schadevergoeding is ge‹ndiceerd. In het bestreden besluit is dit echter naar het oordeel 
      van appellante niet, althans slechts in zeer beperkte mate geschied. Van een afgewogen 
      oordeel kan namelijk geen sprake zijn als voorshands vaststaat dat een aanvraag 
      overeenkomstig vast beleid zal worden afgewezen.
      Voorts kan naar het oordeel van appellante het standpunt van verweerder, dat de door haar 
      geleden schade geacht moet worden te zijn verdisconteerd in het normale bedrijfsrisico, in 
      redelijkheid niet worden gevolgd en is in casu wel degelijk sprake van onevenredig zware 
      schade in de zin van artikel 4 van de Pzw. Appellante heeft over het jaar 1998 een verlies 
      geleden van fl. 17.099,--, waaraan de door verweerder opgelegde maatregelen debet zijn;
      zij heeft de opbrengst gemist die zou zijn verkregen als de bewuste partij Dor‚ gewoon was 
      afgezet in het handelsverkeer.
    
    
    
    
      Gelet op het gegeven dat appellante in casu geen nalatigheid kan worden verweten, dat 
      nimmer is aangetoond dat de bewuste partij Dor‚ van appellante ook daadwerkelijk was 
      besmet met bruinrot en dat bedoelde partij kort na 2 oktober 1997 nog in het 
      handelsverkeer had kunnen worden gebracht, had verweerder een schadevergoeding toe 
      moeten kennen, te meer nu in vergelijkbare gevallen waarin een ondernemer buiten zijn 
      schuld met maatregelen van overheidswege wordt geconfronteerd, wel aanspraak op 
      vergoeding van de schade bestaat. Appellante verwijst in dat verband onder meer naar de 
      schaderegeling in de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren.
      Appellante blijft voorts van mening dat haar niet kan worden verweten dat zij destijds bij 
      Potatopol niet heeft nagevraagd of schade die het gevolg is van een 'waarschijnlijk 
      besmet'-verklaring in de jaren 1997 en 1998 door deze verzekering werd gedekt, reeds gelet 
      op het enkele feit dat de uit de toepasselijke polisvoorwaarden bleek dat het moest gaan om 
      aantoonbare besmetting met bruinrot. Appellante heeft derhalve terecht in de 
      veronderstelling verkeerd dat schade als door haar geleden niet door de bruinrotverzekering 
      van Potatopol zou worden gedekt, zodat zij op goede gronden verzekering achterwege 
      heeft gelaten. Het is niet zo dat van de zijde van Potatopol uit eigen beweging schriftelijke 
      informatie aan akkerbouwers is verstrekt betreffende de (omvang van de) 
      verzekeringsdekking. Alleen personen die bij Potatopol daadwerkelijk navraag hebben 
      gedaan omtrent de verzekeringsdekking konden ervan op de hoogte zijn dat de 
      'waarschijnlijk besmet'-verklaringen ook onder de verzekeringsvoorwaarden van 1997 en 
      1998 vielen.
      5.	De beoordeling van het geschil
      Tussen partijen is de rechtmatigheid van de door verweerder aan appellante opgelegde 
      maatregelen niet (langer) in geschil. Het College staat thans voor de beoordeling van de 
      vraag of verweerder op rechtens goede gronden heeft besloten appellante geen 
      tegemoetkoming in de schade te verstrekken. Dienaangaande wordt het volgende 
      overwogen.
    
    
    
      Het College onderschrijft hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht 
      omtrent de strekking van artikel 4 van de Pzw en overweegt daartoe, overeenkomstig het 
      gestelde in zijn uitspraken van 12 december 1995 (94/1736/060/220 e.a.) en 8 juni 2000 
      (AWB 98/312) dat uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van genoemd 
      artikel 4 vooreerst blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene 
      schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen.
      Met name heeft het College in die geschiedenis onvoldoende aanknopingspunten kunnen 
      vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met genoemd artikel 4 ook een 
      aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt 
      geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale 
      bedrijfsrisico behoren.
      Van zodanige, aan een succesvol beroep op artikel 4 van de Pzw in de weg staande, 
      omstandigheden is in casu sprake. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
      Vaststaat dat appellante pootgoed heeft betrokken dat behoorde tot een stam waarin, naar 
      achteraf is gebleken, in een eerder stadium een bruinrotbesmetting is terechtgekomen en van 
      welke stam in 1997 bij vijf zusterpartijen van de partij van appellante daadwerkelijk een 
      bruinrotbesmetting is vastgesteld.
      Nu de 'waarschijnlijk besmet'-verklaring van de partij Dor‚ van appellante derhalve 
      voortvloeit uit het betrekken van pootgoed van een stam als vorenomschreven, komt het 
      College tot de conclusie dat de door appellante gestelde schade is terug te voeren tot 
      omstandigheden die tot haar normale bedrijfsrisico behoren. Het College acht de opvatting 
      van appellante dat zich hier een situatie voordoet die het normale bedrijfsrisico overstijgt 
      aangezien nimmer is aangetoond dat de bewuste partij Dor‚ ook daadwerkelijk was besmet 
      met bruinrot en haar geen nalatigheid kan worden verweten, een te beperkte benadering van 
      hetgeen onder een normaal bedrijfsrisico moet worden verstaan. In de aardappelteelt is een 
      'waarschijnlijk besmet'-verklaring met bruinrot een risico dat in ieder geval reeds, zoals door 
      verweerder onweersproken is gesteld, sinds 1995 bekend was. Derhalve had de 
      bedrijfsvoering van appellante kunnen worden gericht op het weren van besmetting en het 
      beperken van schade, voortvloeiend uit besmetting.
      Aan een en ander doet niet af dat de PD appellante bij brief van 2 oktober 1997 heeft 
      bericht dat haar bedrijf bruinrotvrij was. De PD heeft immers in diezelfde brief een 
      uitdrukkelijk voorbehoud gemaakt ten aanzien van de mogelijkheid dat alsnog van 
      besmetting zou blijken.
      Uit het voorafgaande volgt dat hetgeen partijen naar voren hebben gebracht omtrent de aard 
      en de omvang van de door appellante gestelde schade en de vraag of appellante al dan niet 
      bekend was met de omvang van de door Potatopol verschafte dekking, buiten verdere 
      bespreking kan blijven.
      Aangezien ook overigens niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan 
      moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit onrechtmatig is, dient het beroep 
      ongegrond te worden verklaard.
      Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing 
      van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    
      6.	De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 april 2001.
    
    
    w.g. C.M. Wolters					w.g. M.S. Hoppener