ECLI:NL:RVS:2006:AV0290, Raad van State, 25-01-2006, 200503009/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 augustus 2004 heeft de gemeenteraad van Groesbeek, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 juni 2004, het bestemmingsplan "Fietspad Wylerbaan" vastgesteld.

200503009/1.
      Datum uitspraak: 25 januari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 augustus 2004 heeft de gemeenteraad van Groesbeek, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 juni 2004, het bestemmingsplan "Fietspad Wylerbaan" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 maart 2005, nr. RE2004.77273, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij faxbericht van 9 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 9 mei 2005, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 20 juni 2005 meegedeeld dat geen verweerschrift wordt uitgebracht.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2005, waar appellanten, in de persoon van [een der appellanten], en verweerder, vertegenwoordigd door ir. A.B. Schenk, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. N. Heeren en ing. H.G. Beumer, ambtenaren van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.3.    Appellanten stellen in beroep onder meer dat zij geen ontvangstbevestiging hebben gekregen van de door hun ingediende bedenkingen en dat zij evenmin een verslag hebben ontvangen van de hoorzitting in het kader van de bedenkingen.
    
    2.3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 3 maart 2004, nr. 200306554/1 dient de verslaglegging van de hoorzitting ter ondersteuning van de besluitvorming in het college van gedeputeerde staten. In de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen bepaling aan te wijzen op grond waarvan het college van gedeputeerde staten de verplichting heeft het verslag van de hoorzitting toe te zenden aan degenen die bedenkingen hebben ingediend. Ook overigens is niet aannemelijk geworden dat appellanten door de gang van zaken ten aanzien van hun bedenkingen en de hoorzitting in hun belangen zijn geschaad. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het plan om deze reden niet had kunnen goedkeuren.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.4.    Appellanten stellen in beroep voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, omdat hij heeft miskend dat het plan voorziet in meer dan alleen de aanleg van een fietspad. Volgens hen bestaat geen noodzaak de Wylerbaan in te richten als gebiedsontsluitingsweg en zal bovendien niet aan de eisen van Duurzaam Veilig kunnen worden voldaan. Voorts ontbreekt volgens appellanten ten onrechte een akoestisch onderzoek, een milieueffectrapportage en een luchtkwaliteitsonderzoek. Ten slotte heeft verweerder geen rekening gehouden met de nadelige gevolgen voor omwonenden en is hij niet ingegaan op alle bedenkingen, aldus appellanten.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.5.    Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het goedgekeurd. Volgens hem maakt het plan niet meer mogelijk dan de aanleg van een vrijliggend fietspad langs de Wylerbaan en is van een reconstructie van de Wylerbaan of van een MER-(beoordelings)plichtige activiteit geen sprake. Hij onderschrijft de door de gemeenteraad gegeven weerlegging van de zienswijze van appellanten.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    De twee rijbanen van de Wylerbaan hebben tezamen een breedte van ongeveer 6 meter. Op de Wylerbaan takken vier verharde wegen aan. Gemiddeld maken ongeveer 8444 motorvoertuigen per etmaal gebruik van de weg. Volgens de plantoelichting is de hoeveelheid vrachtverkeer te verwaarlozen, maar kan dit anders worden als de grensovergang bij Wyler geschikt wordt gemaakt voor vrachtverkeer. Ter zitting is gebleken dat deze grensovergang thans niet geschikt is voor grote vrachtwagens.
    
        Met het plan wordt beoogd uitvoering te geven aan het Verkeersveiligheidsplan van de gemeente Groesbeek van 31 maart 2000. In het Verkeersveiligheidsplan zijn bij de categorisering van wegen de principes van het beleid Duurzaam Veilig gehanteerd. Deze veiligheidsprincipes zijn gebaseerd op het voorkomen van onbedoeld gebruik van infrastructuur, het voorkomen van ontmoetingen met hoge snelheids-, massa- of richtingsverschillen en het voorkomen van onzeker gedrag van verkeersdeelnemers. Bij het ontwerp van een Duurzaam Veilig wegennet wordt in eerste instantie de (gewenste) functie van de weg vastgesteld. In het Verkeersveiligheidsplan zijn in dat verband enkele mogelijkheden voor de ontsluiting van Groesbeek in noordoostelijke richting onderzocht. Vanwege de directe aansluiting op de N325 Kleve - Nijmegen - Waalbrug is de Wylerbaan aangewezen als gebiedsontsluitingsweg. Voorts fungeert de Wylerbaan als recreatieve route en als route voor schoolverkeer.
    
        Vervolgens worden de vormgeving en het gebruik op de gewenste functie afgestemd. Gebiedsontsluitingswegen zijn bedoeld om voor alle vervoerswijzen gebieden bereikbaar te maken. Op een dergelijke weg staat een veilige en vlotte doorstroming van doorgaand verkeer centraal. Voor de verschillende typen wegen is, op basis van de functionele indeling van het wegennet en het gebruik, een standaard vormgeving bepaald. Voor gebiedsontsluitingswegen bestaat deze vormgeving onder meer uit een vrijliggend fietspad. Uit het oogpunt van de toepassing van de Duurzaam Veilig-richtlijnen is in het plan het bestaande vrijliggende tweerichtingen-fietspad langs de Wylerbaan daarom doorgetrokken tot en met het perceel [locatie]. Daarnaast biedt het plan de mogelijkheid om op twee plaatsen de rijbaan van de Wylerbaan aan te passen dan wel te verleggen. Het betreft de herinrichting van de kruising van de Wylerbaan / Nieuweweg / Molenweg en verlegging in westelijke richting ter hoogte van de Waldgraaf. Deze herinrichting gaat het bestaande wegvak nauwelijks te buiten. In de toekomst zal de weg volgens de plantoelichting voorts worden voorzien van een nieuwe geluiddempende asfaltlaag.
    
    2.6.2.    In het plan is aan de Wylerbaan en de direct aangrenzende strook grond ten zuiden daarvan de bestemming "Verkeersdoeleinden" toegekend. De desbetreffende strook is op de plankaart aangeduid als "fietspad". Voorts zijn op de plankaart vijf dwarsprofielen aangegeven. Ingevolge deze dwarsprofielen wordt het fietspad van de weg gescheiden door een berm.
    
        Ingevolge artikel 3 van de planvoorschriften zijn de als "Verkeersdoeleinden" op de plankaart aangegeven gronden bestemd voor onder meer voorzieningen ten behoeve van snelverkeer en langzaamverkeer en dienen bij de inrichting van de gronden de op de plankaart aangegeven dwarsprofielen in acht te worden genomen.
    
    2.6.3.    Ingevolge artikel 1 van de Wet geluidhinder wordt onder reconstructie van een weg verstaan: een of meer wijzigingen op of aan een aanwezige weg, ten gevolge waarvan de geluidbelasting vanwege de weg met 2 dB(A) of meer wordt verhoogd.
    
        Ingevolge artikel 99, eerste lid, van de Wet geluidhinder, wordt, voor zover van belang, tot reconstructie van een weg, indien binnen de aanwezige of toekomstige zone van die weg woningen, andere gebouwen dan woningen of andere geluidgevoelige objecten aanwezig zijn, niet overgegaan dan na een akoestisch onderzoek.
    
        Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet geluidhinder blijkt dat, wanneer niet zonder meer duidelijk is dat de geluidbelasting niet met 2 dB(A) zal toenemen, door de wegbeheerder door middel van een akoestisch onderzoek aannemelijk zal moeten worden gemaakt dat geen sprake is van reconstructie.
    
        Bij de voorbereiding van het plan is geen akoestisch onderzoek verricht.
    
    2.6.4.    Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2 van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, en bijlage-onderdeel C onder 1.4, voorzover hier van belang, is de wijziging of uitbreiding van een hoofdweg aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan het maken van een milieueffectrapport verplicht is.
    
        In bijlage-onderdeel A, onder 1, wordt onder hoofdweg verstaan een weg waarvoor een verbinding is aangegeven op een kaart van indicatieve en limitatieve hoofdwegverbindingen, die behoort tot een van kracht zijnde planologische kernbeslissing.
    
        Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 7.8b en 7.8d van de Wet milieubeheer en artikel 2 van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, en bijlage-onderdeel D, onder 1.2, voorzover hier van belang, is de wijziging of uitbreiding van een autosnelweg of autoweg, niet zijnde een hoofdweg, of een weg als bedoeld in categorie 1.3. van bijlage-onderdeel C, een activiteit, ten aanzien waarvan moet worden bepaald of een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    
        In onderdeel A, onder 1, wordt onder autoweg verstaan een voor autoverkeer bestemde weg die alleen toegankelijk is via knooppunten of door verkeerslichten geregelde kruispunten en waarop het is verboden te stoppen of te parkeren, of een weg als bedoeld in artikel 1, onder d, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.
    
        Categorie 1.3. van bijlage-onderdeel C heeft betrekking op een weg bestaande uit vier of meer rijstroken, niet zijnde een hoofdweg, autosnelweg of autoweg.
    
        Bij de voorbereiding van het plan is niet beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    
    2.6.5.    Ingevolge het Besluit luchtkwaliteit, zoals dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, dienen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de in het Besluit gestelde grenswaarden met betrekking tot zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht te nemen.
    
        Bij de voorbereiding van het plan is geen onderzoek verricht naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    De bedenkingen van appellanten verwijzen grotendeels naar de bij de gemeenteraad ingediende zienswijze en vullen deze op enkele punten beperkt aan. De zienswijze van appellanten is door de gemeenteraad uitgebreid besproken. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder, door te verwijzen naar de weerlegging van de zienswijze door de gemeenteraad, de bedenkingen van appellanten onvoldoende heeft behandeld.
    
    2.8.    Bij de vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan is de categorisering van de Wylerbaan als gebiedsontsluitingsweg uitgangspunt geweest. Alhoewel een bestemmingsplan geen betrekking heeft op de verkeerskundige categorisering van wegen, dient wel de vraag te worden beantwoord of verweerder in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van de Wylerbaan als gebiedsontsluitingsweg.
    
        Anders dan appellanten stellen, is de Wylerbaan blijkens het Verkeersveiligheidsplan niet als gebiedsontsluitingsweg aangewezen op grond van de verwachting dat de grensovergang bij Wyler wordt opengesteld voor vrachtverkeer, maar vanwege de snelle verbinding met de N325 en de ongeschiktheid van andere wegen als ontsluiting van Groesbeek in noordoostelijke richting. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat dit standpunt onredelijk moet worden geacht.
    
        Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de vormgeving en het gebruik van de Wylerbaan niet conform de principes van Duurzaam Veilig op de gewenste functie als gebiedsontsluitingsweg kan worden afgestemd. Bovendien kan van de principes van Duurzaam Veilig, mits goed gemotiveerd, zo nodig worden afgeweken.
    
        Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de verkeersintensiteit op de Wylerbaan zal toenemen. Gelet hierop is de vrees dat de Wylerbaan door de categorisering als gebiedsontsluitingsweg verandert in een drukke en onveilige verkeersader ongegrond.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder in redelijkheid kunnen uitgaan van de categorisering van de Wylerbaan als gebiedsontsluitingsweg.
    
    2.9.    Door de aanleg van een vrijliggend fietspad worden de vormgeving en het gebruik van de Wylerbaan op dit punt conform de principes van Duurzaam Veilig op de gewenste functie afgestemd en kunnen ontmoetingen met hoge snelheids- en massaverschillen worden voorkomen. Verweerder heeft er mitsdien in redelijkheid van kunnen uitgaan dat een vrijliggend fietspad uit het oogpunt van de verkeersveiligheid de voorkeur verdient. Voor zover appellanten stellen dat meer en andere maatregelen moeten worden getroffen om de verkeersveiligheid te vergroten en om aan de principes van Duurzaam Veilig te kunnen voldoen, wijst de Afdeling er op dat verkeersmaatregelen in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.
    
        Bij de beantwoording van de vraag of behoefte bestaat aan een vrijliggend fietspad heeft verweerder in redelijkheid de mogelijke openstelling van de grensovergang bij Wyler voor vrachtverkeer kunnen betrekken. Ook heeft verweerder gewicht kunnen toekennen aan het feit dat door de aanleg van een vrijliggend fietspad het toeristisch-recreatief fietsverkeer in het gebied wordt gestimuleerd en gefaciliteerd.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat behoefte bestaat aan een vrijliggend fietspad.
    
    2.10.    Wat de eventuele nadelige invloed van het plan op de waarde van de panden van aanwonenden van de Wylerbaan betreft, bijvoorbeeld door verminderde bereikbaarheid van de percelen en het parkeren van landbouwvoertuigen op het fietspad, bestaat geen grond voor het oordeel dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat verweerder hieraan in redelijkheid een zwaarwegend gewicht had moeten toekennen.
    
    2.11.    De planvoorschriften maken niet meer mogelijk dan een verbreding van de weg ten behoeve van de aanleg van een vrijliggend fietspad en door de koppeling aan de dwarsprofielen is uitgesloten dat de weg noemenswaardig wordt verbreed. Ook overigens wordt verbreding van de Wylerbaan in het plan niet mogelijk gemaakt. Het profielbeeld van de Wylerbaan blijft grotendeels onveranderd en bovendien zal het bestaande asfalt worden vervangen door geluiddempend asfalt. Gelet hierop heeft verweerder er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat zonder meer duidelijk is dat de geluidbelasting niet met 2 dB(A) of meer zal toenemen, zodat geen akoestisch onderzoek behoefde te worden verricht. Appellanten hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    
    2.12.    De Wylerbaan, die bestaat uit twee rijbanen met een breedte van in totaal ongeveer 6 meter, is geen hoofdweg, autosnelweg of autoweg, als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage, zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, of een weg als bedoeld in categorie 1.3. van bijlage-onderdeel C van dat Besluit, zodat dat Besluit reeds hierom niet van toepassing is. Het standpunt dat een milieueffectrapport had moeten worden gemaakt dan wel had moeten worden bepaald of een milieueffectrapport had moeten worden gemaakt, is derhalve onjuist.
    
    2.13.    Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersintensiteit op de Wylerbaan door de aanleg van een vrijliggend fietspad zal toenemen, zodat evenmin aannemelijk is dat het bestreden besluit gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van een onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit kon worden afgezien.
    
    2.14.    Gezien al het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjakoviæ, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Bošnjakoviæ
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2006
    
    410.