ECLI:NL:RBMNE:2013:BZ1391, Rechtbank Midden-Nederland, 08-02-2013, UTR 12-613 en UTR 12-1688
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2013-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft eisers verzoek om handhaving buiten behandeling gesteld en geweigerd de door eiser gevraagde dwangsommen uit te keren. Verweerder meent dat hij op grond van het ‘Handhavingskader passagiersrechten luchtvaart’ een termijn van zes maanden heeft om op een verzoek om handhaving te beslissen. Verweerder kan niet in dit standpunt worden gevolgd, nu de door hem gehanteerde termijn van zes maanden een wettelijke grondslag ontbeert. De beslistermijn van acht weken was reeds verstreken ten tijde van het opvragen van de machtiging bij de gemachtigde van eiser. Een bestuursorgaan is na het verstrijken van de beslistermijn niet langer bevoegd om een aanvraag met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling te laten. Verweerder was dan ook gehouden om inhoudelijk op het verzoek te beslissen en heeft dit ten onrechte nagelaten. Verweerder heeft verder gesteld dat hij op grond van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd, omdat eisers gemachtigde geen machtiging heeft overgelegd en hij dus niet als belanghebbende kan worden beschouwd. Eiser heeft terecht gesteld dat hij zelf de aanvrager en de belanghebbende is, in de zin van artikel 4:17 van de Awb. Verweerder heeft dan ook niet mogen weigeren de dwangsommen uit te keren, omdat eisers gemachtigde niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. De brieven van eisers gemachtigde kunnen echter niet worden aangemerkt als ingebrekestellingen in de zin van artikel 4:17, derde lid, van de Awb. Nu eisers gemachtigde in de bestuurlijke fase geen machtiging, zoals bedoeld in artikel 2:1, tweede lid, van de Awb heeft overgelegd, kan niet worden vastgesteld of hij daadwerkelijk bevoegd was om ingebrekestellingen namens eiser in te dienen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
      Zittingsplaats Utrecht
    
     
    Bestuursrecht
    
    zaaknummers: UTR 12/613 en UTR 12/1688
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2013 in de zaak tussen
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser
      (gemachtigde: drs. M.S.J. Hoorntje),
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
      (gemachtigden: mr. J.J. Kerssemakers, J. van Egmond en J.J. Sandriman).
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2011 heeft verweerder eisers verzoek om handhaving buiten behandeling gesteld.
    
    Bij besluit van 10 januari 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder bij dit besluit geweigerd de door eiser gevraagde dwangsommen uit te keren. 
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer
      UTR 12/613. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 april 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 
      10 januari 2012, voor zover dat ziet op de weigering om dwangsommen uit te keren, ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit eveneens beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder 
      zaaknummer UTR 12/1688. 
    
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2012. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    Overwegingen
    
    1. Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
     
    Over het beroep met zaaknummer UTR 12/613
    
    2. Verweerder heeft het verzoek om handhaving buiten behandeling gesteld, omdat eisers gemachtigde niet binnen de geboden hersteltermijn een machtiging heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij bevoegd is om eiser te vertegenwoordigen. 
    
    3. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft aangewend als middel om een door hemzelf gecreëerde onrechtmatige situatie te helen, nu hij het verzoek tot het overleggen van de machtiging heeft gedaan nadat de beslistermijn was overschreden en hij daaromtrent al in gebreke was gesteld. Eiser heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van rechtbank Amsterdam van 21 april 2011 (LJN: BQ2022) en naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 12 juli 2006 (LJN: AY3879). Verder heeft verweerder volgens eiser ten onrechte gesteld dat de beslistermijn nog niet was overschreden. Verweerder heeft immers geen toepassing gegeven aan artikel 4:14, derde lid, van de Awb, waardoor de beslistermijn na acht weken was verstreken, aldus eiser. 
    
    4. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de Awb geen termijn noemt waarbinnen het bestuursorgaan om aanvulling van de aanvraag kan vragen. Dat duidt er volgens verweerder op dat het bestuursorgaan op elk moment tijdens de behandeling van de aanvraag alsnog kan besluiten tot het laten aanvullen van de aanvraag als blijkt dat belangrijke gegevens ontbreken. Verder heeft verweerder gesteld dat de beslistermijn nog niet was verstreken. 
    
    5. De rechtbank leidt uit het besluit van 28 oktober 2011 af dat verweerder meent dat hij op grond van het ‘Handhavingskader passagiersrechten luchtvaart’ een termijn van zes maanden heeft om op een verzoek om handhaving te beslissen. Zoals reeds ter zitting is besproken, kan verweerder niet in dit standpunt worden gevolgd, nu de door verweerder gehanteerde termijn van zes maanden een wettelijke grondslag ontbeert. Op grond van artikel 4:13 van de Awb bedraagt de beslistermijn in dit geval acht weken. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de in artikel 4:14, derde lid, van de Awb genoemde mogelijkheid om binnen die acht weken aan eiser mee te delen dat de beschikking niet binnen de termijn kan worden gegeven en daarbij een redelijke termijn te noemen waarbinnen de beschikking tegemoet kan worden gezien. De rechtbank stelt vast dat de beslistermijn van acht weken sinds het verzoek om handhaving van 2 juli 2011 reeds was verstreken ten tijde van het opvragen van de machtiging bij de gemachtigde van eiser op 5 oktober 2011. Onder verwijzing naar de eerder vermelde uitspraak van de CRvB van 12 juli 2006 overweegt de rechtbank dat een bestuursorgaan na het verstrijken van de beslistermijn niet langer bevoegd is om een aanvraag met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling te laten. Verweerder was dan ook gehouden om inhoudelijk op het verzoek te beslissen en heeft dit ten onrechte nagelaten. De beroepsgrond slaagt. 
    
    
      6. Het beroep is reeds hierom gegrond. De overige beroepsgronden tegen het besluit van 
      10 januari 2012 behoeven dan ook geen bespreking meer. De rechtbank vernietigt het besluit van 10 januari 2012, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 28 oktober 2011 ongegrond is verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover dat is vernietigd, in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Nu de inhoudelijke aspecten van het verzoek om handhaving in deze procedure nog niet aan de orde zijn geweest en verweerder hier nu voor het eerst een besluit over zal moeten nemen, ziet de rechtbank evenmin aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.   
    
      
    7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
    
    
      8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van 
      € 472,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
    
    Over het beroep met zaaknummer UTR 12/1688 
    
    9. Bij brief van 23 september 2011 heeft eisers gemachtigde verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het verzoek om handhaving van 2 juli 2011. Vervolgens heeft eisers gemachtigde verweerder bij brief van 15 november 2011 in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het verzoek om een dwangsom uit te keren. Bij brief van 15 december 2011 heeft eisers gemachtigde verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 28 oktober 2011. Tevens heeft eisers gemachtigde bij brief van 4 april 2012 verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 10 januari 2012, voor zover verweerder daarin heeft geweigerd dwangsommen uit te keren. 
    
    10. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd. Nu eisers gemachtigde geen machtiging heeft overgelegd, kan hij immers niet als belanghebbende worden beschouwd, aldus verweerder. Volgens verweerder kan eisers brief van 15 november 2011 dan ook niet als een ingebrekestelling worden aangemerkt. Eisers brief van 15 december 2011 kan volgens verweerder evenmin als een ingebrekestelling worden aangemerkt, nu de termijn om op het bezwaar te beslissen op die datum nog niet was verstreken. Ter zitting heeft verweerder nog gesteld dat de ingebrekestelling van 23 september 2011 te laat is ingediend.  
    
    11. Eiser heeft aangevoerd dat zijn gemachtigde inderdaad geen belanghebbende is, maar hij zelf wel. Hij is ook de aanvrager die is bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b, van de Awb. Eiser heeft verder gesteld dat de bevoegdheid om een machtiging te vragen facultatief is. Volgens eiser betekent dit dat, zolang geen machtiging wordt gevraagd aan degene die zich gedurende de beslistermijn als gemachtigde opwerpt, diegene moet worden aangemerkt als rechtsgeldig vertegenwoordiger. Eiser heeft gesteld dat dit door een bestuursorgaan niet met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt kan worden door na afloop van de beslistermijn alsnog te vragen om een machtiging. Verder heeft verweerder volgens eiser, door jarenlang in meerdere zaken geen machtiging van zijn gemachtigde te vragen en nu, na afloop van de beslistermijn, ineens wel, de schijn gewekt dat slechts te hebben gedaan om onder het betalen van een dwangsom uit te komen. Eiser heeft verder gesteld dat de ingebrekestelling van 15 december 2011 inderdaad prematuur is ingediend. Ter zitting heeft eiser nog gesteld dat verweerder geen machtiging mag opvragen als de zaak gaat over een feitencomplex waar al eerder een zaak over is geweest waar dezelfde persoon als gemachtigde is geaccepteerd. Eiser heeft in dit verband gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 mei 2012 (LJN: BW7275). 
    
    12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser terecht gesteld dat hij zelf de aanvrager en de belanghebbende is, in de zin van artikel 4:17 van de Awb. Verweerder heeft dan ook niet mogen weigeren de dwangsommen uit te keren, omdat eisers gemachtigde niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. De rechtbank kan verweerder voorts niet volgen in zijn stelling dat, als de brief van 23 september 2011 als een ingebrekestelling zou moeten worden aangemerkt, deze onredelijk laat is ingediend, zoals bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Awb. In dit verband wijst de rechtbank er op dat de termijn waarbinnen verweerder op het verzoek om handhaving van 2 juli 2011 had moeten beslissen, afliep op 29 augustus 2011.  
    
    
      13. Het beroep is reeds hierom gegrond en de rechtbank vernietigt het besluit van 
      17 april 2012.     
    
    
    14.	De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, gelet op het volgende. 
    
    15. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de in rechtsoverweging 9 vermelde brieven van eisers gemachtigde niet worden aangemerkt als ingebrekestellingen in de zin van artikel 4:17, derde lid, van de Awb. Nu eisers gemachtigde, zoals door verweerder is gesteld en door eiser niet is weersproken, in de bestuurlijke fase geen machtiging, zoals bedoeld in artikel 2:1, tweede lid, van de Awb heeft overgelegd, kan niet worden vastgesteld of hij daadwerkelijk bevoegd was om ingebrekestellingen namens eiser in te dienen. Anders dan eiser heeft gesteld, doet de omstandigheid dat een beslistermijn is verstreken, niet af aan verweerders bevoegdheid, neergelegd in laatstvermeld artikel, om een machtiging op te vragen. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank voor de omstandigheid dat eisers gemachtigde hem al eerder heeft vertegenwoordigd. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de CRvB van 22 oktober 2010 (LJN: BO1706). Eisers beroep op de eerder vermelde uitspraak van de ABRvS van 24 mei 2012 leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak ging het immers niet, zoals in eisers geval, om aparte procedures, maar om een nieuw besluit binnen dezelfde procedure. De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder slechts een machtiging bij eisers gemachtigde heeft opgevraagd om onder het betalen van een dwangsom uit te komen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder dan ook geen dwangsommen aan eiser hoeven uitkeren, omdat geen sprake was van de vereiste ingebrekestellingen.
    
    16. Ten overvloede overweegt de rechtbank nog het volgende. De termijn waarbinnen eiser bezwaar kon maken tegen het besluit van 10 januari 2012 verstreek op 21 februari 2012. Verweerders termijn om op het ingediende bezwaar te beslissen, liep dus op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb van 22 februari 2012 tot en met 3 april 2012. Eisers gemachtigde heeft op 4 april 2012 een brief die hij als ingebrekestelling heeft aangemerkt aan verweerder gestuurd vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar. Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Dat betekent in dit geval dat verweerder, indien sprake zou zijn geweest van een ingebrekestelling, een dwangsom aan eiser was verschuldigd vanaf 18 april 2012. De beslissing op bezwaar is echter op 17 april 2012 genomen. Ook om deze reden was verweerder dus geen dwangsom aan eiser verschuldigd naar aanleiding van de brief van 4 april 2012.  
    
    17.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
    
    18.	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
    
    
     
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart het beroep met zaaknummer UTR 12/613 gegrond;
      -	vernietigt het besluit van 10 januari 2012, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 28 oktober 		2011 ongegrond is verklaard;
      -  	   draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te 	nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;  
      -	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan eiser; 
    
    
    
      -	verklaart het beroep met zaaknummer UTR 12/1688 gegrond;
      -	vernietigt het besluit van 17 april 2012; 
      -	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      -	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan eiser. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. van Wezel, voorzitter, en mr. M. Ramsaroep en 
      mr. R.J. Praamstra, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. Veldhoen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2013.
    
    
    
    
    
    
    griffier							voorzitter		
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.