ECLI:NL:RBUTR:2004:AV2616, Rechtbank Utrecht, 16-11-2004, SBR 03/3025
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2004-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kon verweerder op basis van zijn vaste (interne) gedragslijn overgaan tot intrekking van de aan de werkgever in verband met onvoldoende gepleegde reïntegratie-inspanningen opgelegde loondoorbetalingsverplichting, omdat het besluit pas na einde wachttijd is genomen?

RECHTBANK UTRECHT
    
    Reg. nr.: SBR 03/3025
    
    
      UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, 
      enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
    
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      e i s e r e s,
    
    
    en
    
    
      de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), 
      v e r w e e r d e r.
    
    
    
    1. INLEIDING
    
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 4 november 2003 (bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van de werkgever van eiseres, Oracle Nederland B.V. (Oracle), tegen het besluit van 14 mei 2003 gegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder naar aanleiding van het reïntegratieverslag, na afloop van de wachttijd inzake de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), per 5 mei 2003 een verlenging van de loondoorbetalingsverplichting van vier maanden aan Oracle opgelegd. Bij het bestreden besluit is de beslissing van 14 mei 2003 herroepen en is deze sanctie ongedaan gemaakt.
    
    
      Oracle heeft aangegeven als partij aan deze beroepszaak te willen deelnemen. Eiseres heeft geen toestemming verleend voor het toezenden van stukken die medische gegevens over haar bevatten aan voornoemde werkgever. Oracle heeft 
      N. Weesie, arts bij Arbo Ned Utrecht, aangewezen als gemachtigde om namens haar de medische stukken in te zien.
    
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 30 september 2004, waar namens eiseres - na daartoe bij gemachtigde te zijn opgeroepen - is verschenen mr. S. Broens, advocaat te Utrecht. Namens verweerder - daartoe ambtshalve opgeroepen - is verschenen M. Florijn, werkzaam bij het Uwv. Namens Oracle is verschenen mr. R.L. Boerman, advocaat te Utrecht. 
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    In dit geding staat de vraag centraal of verweerder op basis van zijn vaste (interne) gedragslijn kon overgaan tot intrekking van de bij besluit van 14 mei 2003 aan Oracle in verband met onvoldoende gepleegde reïntegratie-inspanningen opgelegde loondoorbetalingsverplichting, omdat het besluit van 14 mei 2003 pas na einde wachttijd is genomen.
    
    Eiseres, geboren [datum], is sinds [datum] in dienst bij Oracle in de functie van [functie] voor 40 uur per week. Op 19 april 2002 heeft zij zich ziek gemeld in verband met RSI-klachten, waarvan zij op 22 april 2002 tijdelijk is hersteld. Vervolgens heeft zij zich op 25 april 2002 wederom ziek gemeld (herstel per 6 mei 2002) en is zij op 21 mei 2002 definitief uitgevallen op basis van dezelfde klachten. Eiseres heeft haar eigen werkzaamheden, zonder tijdsdruk, per oktober 2002 op therapeutische basis hervat voor ongeveer zes uur per week. 
    
    Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het einde van de (samengestelde) wachttijd 5 mei 2003 is, zodat de dag waarop eiseres aanspraak kon maken op een uitkering op grond van de WAO 6 mei 2003 is. Door eiseres is op 17 januari 2003 een aanvraag voor een WAO-uitkering gedaan, hetgeen binnen negen maanden na aanvang arbeidsongeschiktheid en derhalve tijdig is. Het primaire sanctiebesluit is na einde wachttijd, namelijk 14 mei 2003 genomen, hetgeen in strijd is met de gedragslijn van verweerder. Deze gedragslijn schrijft voor dat een sanctiebeslissing voor einde wachttijd verzonden dient te zijn, anders wordt geen sanctie opgelegd. Verweerder is verder van mening dat de opgelegde sanctie op formele gronden is herroepen, zodat verweerder niet meer toekomt aan een materiële beoordeling van de reïntegratie-inspanningen. Verweerder betoogt dat voor een materiële beoordeling in het geval de loonsanctie is ingetrokken geen wettelijke basis bestaat. Indien de loonsanctie achteraf niet opgelegd had mogen worden, kan nooit een beslissing omtrent de inspanningen van de werkgever worden afgegeven, aldus verweerder. 
    
    Eiseres betoogt dat verweerder bij het bestreden besluit de beslissing van 14 mei 2003 heeft herroepen, maar ten onrechte heeft nagelaten om een inhoudelijk oordeel te geven met betrekking tot de reïntegratie-inspanningen van Oracle. Eiseres is van mening dat zij hierdoor direct in haar belang is geschaad, aangezien deze beoordeling niet alleen van belang is in het kader van de publiekrechtelijke taak, maar ook van wezenlijk belang in het kader van het civiele recht, zoals de toetsing van de ontslagbescherming van de werknemer. Voorts stelt eiseres zich primair op het standpunt dat het bestreden besluit niet op rechtens geldende regelgeving is gebaseerd, nu de beslissing is genomen op basis van een interne gedragslijn in afwachting van toekomstige beleidsregels. Subsidiair is eiseres van mening dat deze gedragslijn niet voldoet aan artikel 71a, negende lid, van de WAO en zijn doel voorbij schiet. Het Uwv dient een sanctie op te leggen als een werkgever de in dit lid genoemde verplichtingen niet nakomt, waarbij wel een afstemming dient plaats te vinden op de ernst van het verzuim en de periode die men nodig acht om het verzuim te herstellen, aldus eiseres. De sanctiebeslissing is één week na einde wachttijd uitgereikt en eiseres is van mening dat niet vol te houden is dat de werkgever dan nauwelijks meer de tijd heeft om zijn verzuim te herstellen. Ter zitting merkt eiseres nog op dat de beslissing van verweerder niet gebaseerd kan worden op een interne richtlijn die niet op wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en daarom externe rechtskracht mist. Ook stelt eiseres ter zitting dat de interne richtlijn van verweerder de wettelijke opdracht uit artikel 71a, negende lid, van de WAO doorkruist en dat dit beleid iedere nuance ontbeert. Tot slot heeft eiseres ter zitting gesteld dat zij ook een financieel belang heeft bij de al dan niet verlenging van de loondoorbetaling.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WAO - voor zover hier relevant en zoals dit artikel luidde ten tijde hier in geding - heeft de verzekerde die arbeidsongeschikt wordt, zodra hij onafgebroken 52 weken arbeidsongeschikt is geweest, recht op toekenning van arbeidsongeschiktheids-uitkering, indien hij na afloop van deze periode nog arbeidsongeschikt is. 
      Op grond van het tweede lid van dit artikel worden voor het bepalen van het tijdvak van 52 weken bedoeld in het vorige lid, perioden van arbeidsonge-
      schiktheid samengeteld, indien zij elkaar met een onderbreking van minder dan vier weken opvolgen. 
    
    
    Ingevolge artikel 34, derde lid, van de WAO - voor zover hier relevant en zoals dit artikel luidde ten tijde hier in geding - dient de belanghebbende, die in aanmerking wenst te komen voor toekenning dan wel voortzetting van de uitkering, zijn aanvraag te doen binnen 9 maanden na aanvang van zijn arbeidsongeschiktheid onderscheidenlijk uiterlijk dertien weken voor de in het eerste lid bedoelde termijn verstrijkt. 
    
    Ingevolge artikel 34a, eerste lid, van de WAO - voor zover hier relevant - gaat de aanvraag voor de toekenning van de uitkering vergezeld van een reïntegratieverslag als bedoeld in artikel 71a. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen beoordeelt of de werkgever en de werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de reïntegratie-inspanningen, die zijn verricht. 
    
    
      Ingevolge artikel 71a, eerste lid, van de WAO - voor zover hier relevant - houdt de werkgever jegens wie de werknemer, bij ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid wegens ziekte, recht heeft op loon als bedoeld in artikel 629 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek aantekening van het verloop van de arbeidsongeschiktheid en de reïntegratie van de werknemer.
      Ingevolge het derde lid van dit artikel stelt de werkgever uiterlijk twee weken voordat de termijn is verstreken waarbinnen de belanghebbende op grond van artikel 34, derde lid, eerste volzin, zijn aanvraag voor toekenning van de arbeidsongeschiktheidsuitkering dient te doen, in overleg met de werknemer een reïntegratieverslag op en verstrekt de werkgever hiervan een afschrift aan de werknemer.
      Op grond van het negende lid van dit artikel stelt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 34, derde lid, en de beoordeling als bedoeld in artikel 34a blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond zijn verplichtingen op grond van het eerste, tweede, derde, vierde of vijfde lid dan wel de krachtens het zevende lid gestelde regels niet of niet volledig nakomt of onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht, een tijdvak vast, gedurende welke de werknemer jegens die werkgever recht op loon heeft op grond van artikel 629 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Dit tijdvak is ten hoogste 52 weken en wordt afgestemd op de aard en ernst van het verzuim, alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren.
      Op grond van het tiende lid van dit artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de toepassing van het negende lid nadere regels worden gesteld.
    
    
    
      De Landelijke Loonsanctie Commissie (LLC), een interne commissie van verweerder, heeft handvatten en een te volgen praktische gedragslijn ontwikkeld voor de beoordeling van reïntegratie-inspanningen en de eventueel daaruit voortvloeiende sanctiebeslissingen. Deze gedragslijn gold ten tijde van de datum hier in geding en geldt thans nog steeds. In het eerste hoofdstuk 'Doorlooptijd' is vermeld:
      "(...) Als een sanctiebeschikking na einde wachttijd wordt uitgereikt, heeft de werkgever, gezien de standaard herstelperiode van 4 maanden, nauwelijks meer tijd om zijn verzuim te herstellen. En de tweede WAO-aanvraag moet dan ook bijna meteen worden gedaan. Door het ontbreken van de herstelmogelijkheid zou de sanctie dan een punitief karakter krijgen, terwijl die juist is bedoeld als reparatiekans. Vooruitlopend op een nog formeel vast te stellen beleidslijn is daarom gekozen voor de volgende handelwijze: Indien de WAO-aanvraag op tijd is, dient de sanctiebeschikking altijd vòòr datum einde wachttijd de deur uit te zijn. Lukt dan niet, dan wordt geen sanctie opgelegd. (...)".
    
    
    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Artikel 4:82 van de Awb bepaalt dat ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    
    De rechtbank is allereerst van oordeel dat eiseres belanghebbende (als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb) bij het bestreden besluit is, nu dit besluit onder meer rechtstreeks van invloed is op de ingangsdatum van haar WAO-uitkering. Het beroep is dan ook ontvankelijk.
    
    De rechtbank overweegt verder het volgende. Uit de toelichting van de LLC op de gedragslijn blijkt dat de ontwikkelde gedragslijn geen beleidsregel in de zin van titel 4.3 van de Awb is, maar dat het een interne vaste gedragslijn betreft. Verweerder heeft dit uitgangspunt ter zitting nog eens bevestigd. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit de beslissing om het primaire besluit te herroepen en de loonsanctie ongedaan te maken, slechts is gemotiveerd door te verwijzen naar deze vaste gedragslijn. Enige nadere motivering, bijvoorbeeld naar aanleiding van een individuele belangenafweging, ontbreekt. Gelet op de in artikel 4:82 van de Awb neergelegde regel dat ter motivering van een besluit slechts met verwijzing naar een vaste gedragslijn kan worden volstaan, indien deze vaste gedragslijn is neergelegd in een beleidsregel, is de motivering in het bestreden besluit een ontoereikende motivering. Het bestreden besluit komt dan ook reeds wegens strijd met een deugdelijke motivering, als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking.
    
    In de toelichting van de LLC op de vaste gedragslijn is verder vermeld dat de gedragslijn voornamelijk een nadere invulling van reeds bestaande regelgeving en beleid betreft, die heeft plaatsgehad aan de hand van aan de LLC voorgelegde casuïstiek. De rechtbank is van oordeel dat de letterlijke tekst van artikel 71a, negende lid, van de WAO aan verweerder geen ruimte laat voor het ontwikkelen van eigen beleidsinzichten ten aanzien van de invloed die het al dan niet tijdig nemen van een sanctiebesluit kan hebben op de mogelijkheid een loonsanctie op te leggen. Artikel 71a, negende lid, van de WAO bepaalt in imperatieve bewoordingen dat het Uwv, indien blijkt dat de werkgever (onder meer) onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht, een tijdvak vaststelt gedurende welke de werkgever na afloop van de wachttijd WAO het loon aan de werknemer moet doorbetalen. Noch in de gebruikte formulering van dit artikellid, noch in de wetgeschiedenis, zijn aanknopingspunten te vinden dat een afweging omtrent de invloed van het tijdig nemen van een sanctiebesluit op de vraag of een loonsanctie kan worden opgelegd, begrepen is in de toets van artikel 71a, negende lid, van de WAO. Ten aanzien van de in het negende lid van artikel 71a van de WAO opgenomen afstemmingsbepaling geldt hetzelfde. De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen sprake is van een 'vaag' begrip dat bij wetstoepassing door verweerder de noodzaak tot interpretatie met zich meebrengt. Hiermee heeft verweerder gehandeld in strijd met de wet en het rechtszekerheidsbeginsel, zodat het bestreden besluit ook om deze reden voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    De rechtbank overweegt - los van het bovenstaande - nog ten overvloede dat de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis van de Wet verbetering Poortwacht (TK, 2000-2001, 27 678, nr. 3) met artikel 71a, negende lid, van de WAO heeft beoogd dat bij het niet of niet volledig indienen van een reïntegratieverslag of het onvoldoende verrichten van reïntegratie-inspanningen, verweerder aan de werkgever een maatregel met een reparatoir karakter oplegt, waarbij de duur van de verlenging wordt afgestemd op de aard en de ernst van het verzuim, alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten. De vaste gedragslijn biedt geen enkel inzicht in de achterliggende gedachte waarom alleen door deze gekozen vorm tegemoet zou kunnen worden gekomen aan de bedoeling van de wetgever. Dit klemt temeer nu de toepassing van de vaste gedragslijn niet slechts de verhouding werkgever - verweerder raakt, maar tevens rechtstreeks ingrijpt in de belangen van de werknemer. Door het op formele gronden niet opleggen van een loonsanctie aan de werkgever, wordt de werknemer in sommige gevallen de mogelijkheid onthouden om alsnog op voldoende wijze te reïntegreren bij de eigen werkgever of met behulp van de werkgever bij een andere werkgever te reïntegreren, hetgeen blijkens de wetsgeschiedenis nu juist het doel van deze wet is. 
    
    Alhoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat verweerder behoefte heeft aan een gedragslijn om in gelijke gevallen op een gelijke wijze een afweging te kunnen maken, merkt de rechtbank op dat dit er niet toe kan leiden dat verweerder daarmee een ruimte tracht in te vullen, die de wet naar het oordeel van de rechtbank niet biedt.  
    
    Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit genomen is in strijd met de wet, het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Verweerder dient een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ? 644,-- als kosten voor verleende rechtsbijstand.
    
    De rechtbank beslist als volgt.
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat verweerder binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak aan partijen is bekendgemaakt een nieuw besluit dient te nemen,
    
    bepaalt dat Uwv aan eiseres het betaalde griffierecht van ? 31,-- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres in dit geding ten bedrage van ? 644,--, te betalen door het Uwv.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y. Sneevliet, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 16 november 2004.
    
    
    De griffier: 				Het lid van de enkelvoudige kamer:
    
    
    
    
    
      W. Wensink				mr. Y. Sneevliet
      (de griffier is verhinderd
      deze uitspraak mede te 
      ondertekenen)
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.