ECLI:NL:RVS:2013:BY8529, Raad van State, 16-01-2013, 201200492/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2007 heeft de minister van Justitie het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van de documenten behorend bij de besluiten waarin hij aan vreemdelingen een verblijfsvergunning regulier heeft verleend onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid afgewezen.

201200492/1/A3.
      Datum uitspraak: 16 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 29 november 2011 in zaak nr. 11/516 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister voor Immigratie en Asiel (thans de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juli 2007 heeft de minister van Justitie het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van de documenten behorend bij de besluiten waarin hij aan vreemdelingen een verblijfsvergunning regulier heeft verleend onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid afgewezen.
    
    Bij besluit van 31 januari 2011 heeft de minister opnieuw beslissend het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 juli 2007 herroepen en de gevraagde documenten over de periode januari 2004 tot medio 2007 gedeeltelijk verstrekt.
    
    Bij uitspraak van 29 november 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen de weigering bepaalde passages openbaar te maken gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2011 vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 11 april 2012 heeft de minister opnieuw beslissend geweigerd de met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) weggelakte passages openbaar te maken.
    
    [appellant] heeft een reactie ingediend.
    
    De minister heeft een nadere reactie ingediend.
    
    [appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.C. Blomjous, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris, daaronder mede te verstaan zijn voorgangers) vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    
    Ingevolge het derde lid beslist de rechtbank of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
    
    Ingevolge het vijfde lid, eerste volzin, kan de rechtbank, indien zij heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
    
    Ingevolge artikel 49, eerste lid, eerste volzin van de Wet op de Raad van State is op het hoger beroep hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht, met uitzondering van afdeling 8.1.1 en de artikelen 8:10, 8:13, 8:41, 8:51a, eerste lid, 8:74 en 8:82, van overeenkomstige toepassing, voor zover in deze paragraaf niet anders is bepaald.
    
    Volgens artikel 13, tweede lid, van de Landelijke Procesregeling bestuursrecht 2010 (hierna: de Procesregeling) handelt de rechtbank, in gevallen waarin een verzoek tot beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb ziet op (delen van) stukken waarvan de openbaarmaking op grond van de Wob is geweigerd en het beroep tegen die weigering is gericht, alsof het verzoek om beperking van de kennisneming is ingewilligd.
    
    2.    In het besluit op bezwaar van 31 januari 2011 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de documenten over de periode januari 2004 tot medio 2007 gedeeltelijk openbaar kunnen worden gemaakt. Een aantal passages is weggelakt omdat het tot individuele personen te herleiden gegevens betreft en het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Andere passages zijn weggelakt omdat dat persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren zijn dan wel feiten die dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden.
    
    3.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling overwogen dat de beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb in gevallen als deze op grond van de Procesregeling als regel is gerechtvaardigd omdat aan de zin van behandeling van een geding om openbaarmaking van documenten afbreuk zou worden gedaan wanneer de partij die om openbaarmaking verzoekt tijdens de procedure de beschikking zou krijgen over die documenten.
    
    De rechtbank heeft voorts overwogen dat de staatssecretaris bij het antwoord op de vraag over welke periode een besluit tot openbaarmaking van documenten zich uitstrekt, terecht de aanvraag als grondslag heeft gehanteerd.
    
    Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris in strijd met de opdracht van de Afdeling in haar uitspraak van 10 november 2010 in zaak nr. 200903989/1/H3 niet heeft uiteengezet waarom de persoonlijke beleidsopvattingen van de betrokken ambtenaren niet in niet tot hen te herleiden vorm openbaar hadden kunnen worden gemaakt als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob.
    
    4.    Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen overwegingen van de aangevallen uitspraak. [appellant] heeft aangevoerd dat de rechtbank door het toepassen van de procedure ingevolge artikel 13 van de Procesregeling heeft gehandeld in strijd met het beginsel van een eerlijk proces.
    
    4.1.    Eerder in de onderhavige procedure heeft de Afdeling in haar uitspraak van 10 november 2010, zaak nr. 200903989/1/H3, een oordeel gegeven over het ook toen door [appellant] gedane beroep op het beginsel van een eerlijk proces. Zij heeft daarover onder meer overwogen dat om praktische redenen in de door de Afdeling toepaste Procesregeling bestuursrechtelijke colleges 2006 is bepaald dat in zaken waarin een bestuursorgaan de openbaarmaking van documenten op grond van de Wob heeft geweigerd steeds wordt gehandeld alsof een mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb is gedaan en de Afdeling heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Artikel 13 van de Procesregeling heeft een zelfde doel en strekking. De uitspraak van de Afdeling is voor partijen bindend en de daarin gedane oordelen kunnen niet opnieuw ter discussie worden gesteld. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank thans had moeten afwijken van de in de procesregeling gegeven procedure.
    
    5.    [appellant] heeft aangevoerd dat vanwege de lengte van de procedure de staatssecretaris ook de minuten die dateren van na het indienen van het verzoek tot aan het besluit op bezwaar van 31 januari 2011 bij zijn besluitvorming had moeten betrekken.
    
    5.1.    Dit betoog slaagt niet. Volgens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz.11) heeft de Wob ten doel de burger in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 augustus 2002 in zaak nr. 200105270/1) volgt hieruit dat een verzoek geen betrekking kan hebben op na dat verzoek vervaardigde documenten. De lengte van de procedure maakt dat niet anders. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de staatssecretaris terecht de na het indienen van het verzoek vervaardigde documenten niet heeft betrokken bij het besluit op bezwaar van 31 januari 2011.
    
    6.    Ten slotte heeft [appellant] aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris niet per afzonderlijk document maar ten minste in algemene zin moet motiveren waarom de weggelakte passages niet met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob openbaar kunnen worden gemaakt.
    
    6.1.    Dit betoog slaagt evenmin. De staatssecretaris heeft in de door hem aan [appellant] verstrekte, geschoonde, documenten voor iedere weggelakte passage met het cijfer 11, voor weigering op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en blanco voor de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, aangeduid welke weigeringsgrond op de betreffende passage van toepassing is en heeft voor beide weigeringsgronden een op die passages betrekking hebbende algemene motivering gegeven. Deze wijze van aanduiding per document in combinatie met een algemene motivering geeft in dit geval voldoende inzicht in de motivering van de weigering.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond.
    
    8.    Bij besluit van 11 april 2012 heeft de staatssecretaris, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellant], gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    9.    De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat een goede en democratische bestuursvoering niet is gediend met openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen en dat hij daarom niet toekomt aan de in artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde instemming. Hij heeft daarbij vooral de aard en de inhoud van de documenten betrokken.
    
    10.    [appellant] heeft hiertegen aangevoerd dat het besluit van 11 april 2012 door de Afdeling niet mag worden betrokken bij de behandeling van het hoger beroep.
    
    10.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6:19 van de Awb (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3) blijkt dat ingevolge dit artikel wordt beoogd dat de bestuursrechter het geheel van samenhangende besluiten - dat wil zeggen het door de rechtbank vernietigde besluit waartegen hoger beroep is ingesteld en het nieuwe naar aanleiding van de vernietiging genomen besluit - kan beoordelen.
    
    De brief van de staatssecretaris van 11 april 2012 is genomen ter uitvoering van de uitspraak waartegen [appellant] hoger beroep heeft ingediend en kan derhalve, anders dan hij heeft betoogd, door de Afdeling worden betrokken bij de behandeling van dat hoger beroep.
    
    11.    [appellant] heeft voorts aangevoerd dat de brief van 11 april 2012 geen nieuw besluit is maar slechts een nadere motivering bevat.
    
    11.1.    Op 11 april 2012 heeft de staatssecretaris een motivering gegeven waarom hij niet met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob de weggelakte persoonlijke beleidsopvattingen openbaar heeft gemaakt. Naar de strekking bezien heeft de staatssecretaris hiermee beoogd een besluit te nemen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak en dient het als een besluit, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te worden aangemerkt. De staatssecretaris heeft in dat besluit echter ten onrechte niet vermeld tot welke conclusie hij in dat besluit komt en of het besluit van 12 juli 2007 moet worden herroepen en of hij een nieuw besluit zal nemen.
    
    Het beroep van [appellant] is derhalve gegrond en het besluit van 11 april 2012 komt wegens schending van artikel 7:11 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    12.    De Afdeling ziet aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten. Daartoe bestaat aanleiding indien ondanks het in overweging 11.1. geconstateerde gebrek de inhoud van het besluit de rechterlijke toets kan doorstaan, waarbij in het verdere verloop van de procedure genoegzaam duidelijk is geworden dat de staatssecretaris heeft beoogd de gevraagde informatie te weigeren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2009 in zaak nr. 200904869/1/H3). De Afdeling zal dat hierna beoordelen.
    
    12.1.    [appellant] heeft aangevoerd dat uit het besluit van 11 april 2012 moet worden afgeleid dat de staatssecretaris aan de weggelakte passages van de documenten niet meer de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag heeft gelegd. Voorts heeft hij aangevoerd dat de staatssecretaris op willekeurige en onzorgvuldige wijze de passages heeft weggelakt onder een onvoldoende motivering.
    
    12.2.    Nu de rechtbank het gehele besluit op bezwaar van 31 januari 2011 heeft vernietigd en [appellant] daartegen heeft aangevoerd dat hij niet opkomt tegen de vernietiging van het besluit op bezwaar van 31 januari 2011, maar wel zijn bezwaren tegen de weigering om de weggelakte passages openbaar te maken handhaaft, ligt niet alleen de beoordeling van de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob voor maar ook die van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. De Afdeling volgt derhalve niet de staatssecretaris in zijn standpunt dat, gezien het door [appellant] aangevoerde, het geschil zich beperkt tot de beoordeling van de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob.
    
    Evenmin volgt de Afdeling [appellant] in zijn standpunt dat de staatssecretaris aan de weggelakte passages van de documenten alleen artikel 11, tweede lid, van de Wob ten grondslag heeft gelegd. Uit het besluit van 11 april 2012 blijkt genoegzaam dat dit besluit niet in de plaats komt van het besluit van 31 januari 2011 maar daarop voortbouwt. Dat blijkt ook uit de nadere reactie van de staatssecretaris van 23 mei 2012, waarin hij heeft geschreven dat de overwegingen uit het besluit van 31 januari 2011 als herhaald en ingelast in het besluit van 11 april 2012 dienen te worden beschouwd.
    
    12.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet-openbaar gemaakte passages.
    
    De staatssecretaris heeft bij de behandeling van het verzoek het bepaalde in de IND-brede werkinstructie gevolgd en aan de hand van de daarin genoemde criteria gegevens weggelakt. Met het cijfer 11, voor weigering op grond van artikel 11, eerste lid, en blanco voor de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, heeft de staatssecretaris aangeduid welke weigeringsgrond van toepassing is. Voor die toepassing heeft hij per weigeringsgrond een algemene motivering gegeven omdat een motivering per weggelakte passage zou leiden tot herhalingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 28 april 2010 in zaak nr. 200906961/1/H3) moet in beginsel per document of onderdeel daarvan worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, maar kan daarvan worden afgezien indien dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Naar het oordeel van de Afdeling doet zich deze situatie hier voor en heeft de staatssecretaris kunnen volstaan met een algemene motivering van de toegepaste weigeringsgrond.
    
    [appellant] moet worden toegegeven dat in een aantal documenten naast het cijfer 11 ook het cijfer 10 is opgeschreven op de plaats van de weggelakte passages in plaats van dat die plaats blanco is gelaten. Ook zijn, zoals de vertegenwoordiger van de staatssecretaris ter zitting van de rechtbank heeft onderkend, de weigeringsgronden in een aantal gevallen verwisseld en is het cijfer 11 opgeschreven waar blanco of het cijfer 10 is bedoeld. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding om de rechtsgevolgen niet in stand te laten omdat in de desbetreffende gevallen voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welke passage wordt uitgegaan.
    
    12.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 oktober 2009 in zaak nr. 200900112/1/H3) is de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 38).
    
    De met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob weggelakte passages betreffen adviezen, voorstellen, interpretaties van de procedures en conclusies. Naar het oordeel van de Afdeling zijn dit persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller. Voor zover feiten zijn vermeld, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is ze daarvan te scheiden.
    
    In dit geval kan, gezien de aard en de inhoud van de documenten, niet worden geoordeeld dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid omdat niet is gebleken dat een goede en democratische bestuursvoering met openbaarmaking is gediend. Aan het vragen van de in de tweede volzin van artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde instemming is de staatssecretaris dan ook terecht niet toegekomen.
    
    12.5.    De met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob weggelakte passages hebben betrekking op namen van verzoekers, ambtenaren en derden, op de dag en maand van alle data met uitzondering van de data van openbare stukken, op dossiernummers, notanummers of -kenmerken, kamernummers en doorkiesnummers. Naar het oordeel van de Afdeling kan openbaarmaking van deze informatie leiden tot aantasting van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en heeft de staatssecretaris in redelijkheid aan dit belang een zwaarder gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van openbaarheid.
    
    13.    Gezien het vorenstaande heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11 van de Wob aan openbaarmaking van de weggelakte passages in de weg staan. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit dienen derhalve in stand te worden gelaten.
    
    14.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Nu het hoger beroep ongegrond is, ziet de Afdeling geen aanleiding de staatssecretaris te gelasten aan [appellant] het voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van 11 april 2012, kenmerk IND UIT 12/618, gegrond;
    
    III.    vernietigt dat besluit;
    
    IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    V.    veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 655,50 (zegge: zeshonderdvijfenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2013
    
    290.