ECLI:NL:RVS:2002:AE9187, Raad van State, 23-10-2002, 200103996/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200103996/1.
      Datum uitspraak: 23 oktober 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Best Job B.V.", gevestigd te Best,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 21 juni 2001 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de stichting “Stichting ECABO”.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juni 2000 heeft de stichting “Stichting ECABO” (hierna: ECABO) het verzoek van appellante om erkend te worden als simulatie-leerbedrijf voor de beroepsopleiding Particulier Onderzoeker afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 augustus 2000 heeft ECABO het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 21 juni 2001, verzonden op 4 juli 2001, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 18 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2001, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 september 2001 heeft ECABO een memorie van antwoord ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. L.G.M. Delahaije, advocaat te Breda, [gemachtigde] en mr. B.W. Maris, en ECABO, vertegenwoordigd door
      mr. G.H. van der Waaij, advocaat te Leusden, en [partijen], zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef en onder j van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de Wet) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder beroepspraktijkvorming verstaan: het onderricht in de praktijk van het beroep, bedoeld in artikel 7.2.8, eerste lid, van de Wet.
    
        Ingevolge artikel 1.1.2, aanhef en onder g, van de Wet heeft deze wet betrekking op de landelijke organen voor het beroepsonderwijs, bedoeld in artikel 1.5.1 van de Wet.
    
        Ingevolge artikel 1.5.2, eerste lid, van de Wet dragen landelijke organen bij aan het ontwikkelen en onderhouden van een landelijke kwalificatiestructuur, gericht op de aansluiting tussen het aanbod van beroepsonderwijs en de maatschappelijke behoeften daaraan, mede in het licht van de arbeidsmarktperspectieven voor afgestudeerden, en mede gelet op van belang zijnde ontwikkelingen in internationaal verband.
    
        Ingevolge artikel 1.5.2, derde lid, van de Wet dragen landelijke organen bij aan de bevordering van de kwaliteit van de plaatsen waar de beroepspraktijkvorming wordt verzorgd.
    
        Ingevolge artikel 1.5.2, vierde lid, van de Wet dragen landelijke organen zoveel mogelijk zorg voor de beschikbaarheid van een toereikend aantal bedrijven en organisaties van voldoende kwaliteit die de beroepspraktijkvorming verzorgen, en zijn zij voorts belast met een regelmatige beoordeling van die bedrijven en organisaties.
    
         Ingevolge artikel 7.2.2, eerste lid, onder a, van de Wet wordt onder de beroepsopleidingen onderscheiden: de assistentenopleiding, welke opleiding zich krachtens het derde lid van dit artikel richt op het eerste niveau van de beroepsuitoefening.
    
        Ingevolge artikel 7.2.8, eerste lid, van de Wet maakt van elke beroepsopleiding onderricht in de praktijk van het beroep deel uit.
    
        Ingevolge artikel 7.2.10, eerste lid, van de Wet – voorzover hier van belang – draagt het landelijk orgaan zorg voor een regelmatige beoordeling van bedrijven en organisaties die de beroepspraktijkvorming verzorgen, aan de hand van daartoe door dat orgaan vastgestelde criteria.
    
        Ingevolge artikel 7.2.10, tweede lid, van de Wet maakt het landelijk orgaan de in het eerste lid bedoelde criteria bekend, en wordt van deze bekendmaking mededeling gedaan in de Staatscourant.
    
        Ingevolge artikel 7.2.10, vierde lid, van de Wet zijn tot het verzorgen van de beroepspraktijkvorming voor een opleiding of groep van opleidingen uitsluitend bevoegd de bedrijven en organisaties met een gunstige beoordeling op grond van het eerste lid.
    
    2.2.    ECABO is een landelijk orgaan als bedoeld in bovengenoemde artikelen van de Wet. Blijkens haar statuten is zij opgericht met het doel om – voorzover hier van belang – een landelijk orgaan beroepsonderwijs voor de sector economie, afdelingen administratie en beveiliging in stand te houden dat de taken heeft als vermeld in artikel 1.5.2 van de Wet en het uitvoeren van werkzaamheden die daartoe bevorderlijk zijn.
    
    2.1.1.    Ter uitvoering van de haar in artikel 7.2.10, eerste lid, opgedragen taak heeft ECABO het Reglement erkenning ECABO simulatie-leerbedrijven (hierna: het Reglement) opgesteld en daarvan mededeling gedaan in de Staatscourant van 2 mei 2000, nr. 85, p. 14. In de preambule van het Reglement wordt onder meer als uitgangspunt geformuleerd dat de inspanningen van ECABO erop gericht moeten zijn en blijven dat beroepspraktijkvorming in het arbeidsproces wordt ingepast. Voorts is in de preambule opgenomen dat de motivatie voor de procedure van erkenning van simulatie-leerbedrijven ligt in de constatering – samengevat weergegeven – dat voor de in de preambule genoemde beroepsopleidingen (regionaal) onvoldoende bedrijven en organisaties beschikbaar en bereid zijn om de beroepspraktijkvorming te verzorgen. Ingevolge artikel II, onder b, aanhef en tweede punt, van de preambule van het Reglement kunnen simulatie-leerbedrijven de beroepspraktijkvorming verzorgen indien regulering van de instroom in de onder artikel I van de preambule bedoelde opleidingen niet mogelijk is en/of nog geen effecten sorteert. De in artikel I van de preambule genoemde opleidingen zijn die van administratief medewerker niveau 1 en algemeen beveiligingsmedewerker.
    
    2.3.    ECABO heeft het verzoek van appellante om erkend te worden als simulatie-leerbedrijf voor de beroepsopleiding Particulier Onderzoeker - een opleiding als bedoeld in artikel 7.2.2., eerste lid, onder a, van de Wet - afgewezen op de grond dat het Reglement haar voor toewijzing geen ruimte biedt omdat deze opleiding niet wordt genoemd in de preambule van het Reglement.
    
    2.4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het Reglement beleidsregels behelst waarvan, gelet op het uitgangspunt van de Wet dat van elke beroepsopleiding onderricht in de praktijk van het beroep deel uit dient te maken, niet kan worden gezegd dat ECABO niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen ervan. Voorts is zij van oordeel dat appellante niet heeft aangetoond dat er te weinig bedrijven en organisaties zijn die de beroepspraktijkvorming voor de kwalificatie Particulier Onderzoeker verzorgen en evenmin dat er op de arbeidsmarkt een aantoonbaar tekort aan Particulier Onderzoekers bestaat. Dat betekent – aldus nog steeds de rechtbank – dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die een afwijking van het beleid van ECABO ten gunste van appellante zouden rechtvaardigen.
    
    2.5.    Appellante voert aan dat het Reglement niet juist is vastgesteld omdat doel en strekking van de Wet zijn, dat beroepsonderwijs mogelijk wordt gemaakt en in goede banen wordt geleid, terwijl het Reglement er in de praktijk toe leidt dat leerlingen die de opleiding tot Particulier Onderzoeker volgen deze bij gebrek aan beroepspraktijkvormingsplaatsen niet kunnen afronden. Voorts stelt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet heeft aangetoond dat er onvoldoende beroepspraktijkvormingsplaatsen zijn. Tenslotte is zij van mening dat de vraag naar afgestudeerden op de arbeidsmarkt ten onrechte door de rechtbank als criterium is gehanteerd. In dit kader voert zij aan dat particulier onderzoekers niet per se bij een recherchebedrijf in dienst hoeven te treden; zij kunnen ook een eigen onderneming starten of in dienst treden bij bijvoorbeeld een winkel- of productiebedrijf dat waarde hecht aan het diploma.
    
    2.6.    Voorop moet worden gesteld dat het Reglement naar inhoud en strekking een samenstel vormt van naar buiten werkende, algemene, abstracte, voor de daarbij betrokkenen bindende regels die zich voor herhaalde toepassing lenen. Nu het Reglement is opgesteld op grond van de aan ECABO ingevolge artikel 7.2.10, eerste lid, van de Wet toegekende bevoegdheid om criteria vast te stellen voor de beoordeling van bedrijven en organisaties die de beroepspraktijkvorming verzorgen, moet het dan ook worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.7.    Volgens de memorie van toelichting is de hoofddoelstelling van de Wet “het tot stand laten komen van een geheel van gedifferentieerde onderwijsvoorzieningen op het terrein van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, dat beantwoordt aan de maatschappelijke en individuele vraag naar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. De voorzieningen moeten enerzijds kunnen bijdragen aan een adequaat opleidingsniveau en dienen anderzijds voldoende toegankelijk te zijn.”
    
    (TK 1993-1994, 23 778, nr. 3, p. 22).
    
        Deze doelstelling brengt naar het oordeel van de Afdeling mee, dat het in de praktijk mogelijk moet zijn opleidingen die zijn opgenomen in de ingevolge artikel 7.2.4, eerste lid, van de Wet totstandgekomen landelijke kwalificatiestructuur te volgen en af te ronden. Deze kwalificatiestructuur is immers, zo blijkt uit de memorie van toelichting, een samenhangend en gedifferentieerd geheel van eindtermen voor beroepsopleidingen waaraan een maatschappelijke behoefte bestaat (TK 1993-1994, 23 778, nr. 3, p. 128). Met de rechtbank kan worden vastgesteld, dat het uitgangspunt van de Wet is, dat van elke beroepsopleiding praktijkonderricht in het arbeidsproces van het betrokken beroep deel uitmaakt, en de beroepsopleiding slechts bij wijze van uitzondering in simulatie kan plaatsvinden. Niettemin oordeelt de Afdeling dat het Reglement, nu daarin limitatief de opleidingen waarvoor het geldt worden opgesomd, zodanig stringent is dat het gelet op de uitvoering ervan in de praktijk, waarop hierna nog wordt ingegaan, niet strookt met de doelstelling van de Wet. Dit brengt met zich, dat het feit, dat de opleiding tot particulier onderzoeker in artikel I van de preambule van het Reglement niet wordt genoemd als opleiding waarbij beroepspraktijkvorming in simulatie kan plaatsvinden, er niet toe kan leiden dat het betrokken verzoek om erkenning reeds om die reden niet zou moeten worden gehonoreerd. Hierbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.
    
        Het beroep van particulier onderzoeker kan niet alleen worden uitgeoefend in dienst van een bedrijf maar ook als vrij beroep. Het werk van een particulier onderzoeker heeft voorts een vertrouwelijk karakter, dat tot gevolg heeft – zoals uit enkele van de door appellante overgelegde bewijsstukken blijkt – dat niet alle daarvoor in aanmerking komende bedrijven bereid zijn beroepspraktijkvormingsplaatsen beschikbaar te stellen aan studenten die niet bij hen in dienst zijn. Daar komt bij dat sinds de inwerkingtreding van de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, Stcrt. 1999, 60, op 1 april 1999 ingevolge artikel 10 van die regeling – behoudens in de situaties waarin overgangsrecht van toepassing is – voor het uitvoeren van recherchewerkzaamheden het bezit van het diploma Particulier Onderzoeker vereist is. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat recherchebureaus in verband met dit nieuwe wettelijke vereiste voorrang geven aan het eigen personeel bij het beschikbaar stellen van beroepspraktijkvormingsplaatsen. Dit brengt mede, dat de opleiding tot Particulier Onderzoeker bij gebrek aan voldoende beroepspraktijkvormingsplaatsen in de praktijk niet of nagenoeg niet kan worden afgerond door studenten die niet in dienst zijn of wensen te treden bij een bestaand bedrijf. Terecht heeft appellante dan ook aangevoerd, dat deze situatie tot een ongewenste afscherming van de markt leidt en dat in zoverre het criterium dat niet is aangetoond, dat er een aantoonbaar tekort aan particulier onderzoekers op de arbeidsmarkt is – wat er overigens zij van de vraag of dit criterium op grond van de Wet moet worden aangelegd – in dit geval niet doorslaggevend mag zijn gelet op hetgeen uit de wetsgeschiedenis zoals hiervoor aangehaald, blijkt. Daarin wordt immers expliciet aangegeven, dat de voorzieningen voldoende toegankelijk dienen te zijn.
    
        Voorzover het betoog van ECABO inhoudt, dat slechts in arbeidsorganisaties een beroepspraktijkvorming van een voldoende kwalitatief niveau kan worden geboden, kan het niet worden gevolgd. Met de in het Reglement opgenomen criteria waaraan een aanvraag om erkenning als simulatie-leerbedrijf wordt getoetst, wordt immers beoogd de kwaliteit van de beroepspraktijkvorming in simulatie-leerbedrijven te waarborgen. Het vorenoverwogene laat onverlet dat appellantes aanvraag aan deze criteria van het Reglement, die conform de wetsgeschiedenis een adequaat opleidingsniveau beogen te verzekeren,  dient te worden getoetst.
    
    2.8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 29 augustus 2000 in stand zijn gelaten. ECABO dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.9.    ECABO dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 21 juni 2001, Awb 00/6766, voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van de stichting “Stichting Ecabo” van 29 augustus 2000, DIR/2000.079/DV/SB, in stand zijn gelaten;
    
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV.    veroordeelt de stichting “Stichting ECABO” in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de stichting “Stichting ECABO” te worden betaald aan appellante;
    
    V.    gelast dat de stichting “Stichting ECABO” aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 306,30) vergoedt.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en
      mr. E.A. Alkema en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. Van Angeren    w.g. Schortinghuis
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2002
    
    66-413.