ECLI:NL:RVS:2009:BH5549, Raad van State, 11-03-2009, 200802229/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rheden (hierna: de raad) bij besluit van 21 februari 2006 vastgestelde bestemmingsplan "De Steeg en Ellecom" (hierna: het plan).

200802229/1.
      Datum uitspraak: 11 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 februari 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rheden (hierna: de raad) bij besluit van 21 februari 2006 vastgestelde bestemmingsplan "De Steeg en Ellecom" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2008, beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het college van burgemeester en wethouders van Rheden namens de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2009, waar [appellanten], van wie [gemachtigde] in persoon en bijgestaan door mr. J.N.L. van der Hoeven, advocaat te Gouda, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door J.D. Lotze, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [belanghebbenden].
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de dorpskernen De Steeg en Ellecom van de gemeente Rheden en maakt onder meer op het perceel ten noorden van de [locatie] in [plaats](hierna: het perceel) de bouw van een woning mogelijk.
    
    2.3. [appellanten] voeren als bezwaar van procedurele aard aan dat het ontwerp ten opzichte van het voorontwerp van het bestemmingsplan is gewijzigd wat betreft de planologische regeling van het perceel.
    
    2.3.1. De Afdeling overweegt dat het ontwerp van een bestemmingsplan ten opzichte van het voorontwerp gewijzigd ter inzage kan worden gelegd. Nu het ontwerpbestemmingsplan vóór 1 juli 2005 ter inzage heeft gelegen, diende de wettelijke procedure alleen opnieuw te worden doorlopen, indien de afwijkingen van het voorontwerp naar aard en omvang zodanig groot waren dat een wezenlijk ander plan ter inzage was gelegd. Vaststaat dat in dit geval in het ontwerpbestemmingsplan een aantal wijzigingen is aangebracht, waaronder een bestemmingswijziging, inclusief een bouwvlak, voor de gronden op het perceel. Deze afwijking van het voorontwerp is echter, gelet op de beperkte omvang van de gronden waaraan de bestemming "Wonen" is toegekend, naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt.
    
    2.4. [appellanten] stellen in beroep dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel. Hiertoe voeren [appellanten] aan dat het bestreden plandeel stedenbouwkundig niet aanvaardbaar is en in strijd is met de Welstandsnota 2004 (hierna: de Welstandsnota), omdat nieuwbouw ter plaatse op grond van deze nota niet is toegestaan.
    
    2.4.1. Het college heeft het plandeel niet in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd. Het college onderschrijft de gemeentelijke reactie op de zienswijzen, zoals vervat in het raadvoorstel en het vaststellingsbesluit. In deze reactie heeft de raad uiteengezet dat aan de hand van een schetsplan advies is gevraagd aan de monumentencommissie ten aanzien van bebouwing op het perceel en dat de monumentencommissie kenbaar heeft gemaakt in te kunnen stemmen met ondergrondse bebouwing, mits er een goed bouwplan is. Verder heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de Welstandsnota niet strekt tot het maken van een afweging omtrent nieuwe ontwikkelingen en ook geen uitsluitsel geeft over individuele bouwkavels, maar een beschrijving geeft van de bestaande situatie, als kader voor onder andere de welstandstoets.
    
    2.4.2. Het bestreden plandeel ligt aan de rand van het plangebied, nabij de toegang van het landgoed Rhederoord op een glooiend terrein, en heeft de bestemming "Wonen", met daarbinnen een bouwvlak. Op de plankaart staat, voor zover hier van belang, voor dit bouwvlak een maximum hoogte van 2 meter aangegeven. De betrokken gronden zijn op de bij het plan behorende waardenkaart deels aangeduid als stedenbouwkundig waardevolle zone en stedenbouwkundig waardevolle locatie. Ook is aan een deel van de gronden van het bestreden plandeel de aanduiding "aanlegvergunning" toegekend.
    
    2.4.3. Blijkens de stukken is bij de totstandkoming van het plan het uitgangspunt gehanteerd om niet eerder een woonbestemming met een bouwvlak op het perceel toe te staan dan na positief advies van de monumentencommissie. De raad heeft met deze systematiek willen bereiken dat bouwinitiatieven passen in en bijdragen aan de karakteristieken van de stedenbouwkundig waardevolle zone en locatie.
    
    Nu de monumentencommissie zich op het standpunt heeft gesteld dat woningbouw ter plaatse onder nadere in het advies verwoorde voorwaarden mogelijk is, ziet de Afdeling geen aanleiding het resultaat van de gemaakte stedenbouwkundige afweging naar de mogelijkheid tot inpassing van een woning in de omgeving onredelijk te achten. Het betoog van [appellanten] dat de voorziene woningbouw in strijd is met het in de Welstandsnota neergelegde beleid dat is gericht op het tegengaan van een verdere ontwikkeling of intensivering van bebouwing in de omgeving van De Steeg, maakt dit niet anders, nu de Welstandsnota bedoeld is voor de toetsing van bouwaanvragen. Het toetsen van een (voorzien) gebouw aan deze nota en het daarin vastgelegde welstandsniveau is pas aan de orde in de bouwvergunningprocedure. Verder betrekt de Afdeling hierbij dat de Welstandsnota ten aanzien van inbreidingslocaties geen uitsluitsel geeft over de beoordelingscriteria, maar dat in die gevallen afzonderlijke criteria worden opgesteld, welke in dit geval zijn weergegeven in het advies van de monumentencommissie. Overigens merkt de Afdeling nog op dat de criteria omtrent eisen van welstand die in een gemeentelijke welstandsnota zijn neergelegd, gelet op artikel 12, derde lid, van de Woningwet, op zichzelf niet in de weg staan aan de realisering van een in het bestemmingsplan toegelaten bebouwingsmogelijkheid.
    
    2.5. [appellanten] betogen voorts dat het door de raad en de monumentencommissie gehanteerde uitgangspunt dat de te bouwen woning aan de wegzijde niet meer dan 1 meter boven het maaiveld uitkomt niet in het bestemmingsplan is gewaarborgd. De definitie van maaiveld en het meten van de hoogte zoals die in het bestemmingsplan zijn geregeld, zijn maatgevend voor de eindsituatie, maar ontoereikend voor het bepalen van de situatie maatgevend aan de bouw van de woning, hetgeen volgens [appellanten] betekent dat het beginpeil kan worden verhoogd. Ook het aanlegvergunningenstelsel biedt geen zekerheid over een maximale hoogte van 1 meter, omdat dit stelsel niet op het gehele bouwvlak betrekking heeft en het op grond van de planvoorschriften mogelijk is om zonder aanlegvergunning de gronden te verhogen met 30 centimeter boven het bestaande maaiveld.
    
    2.5.1. Het college heeft ingestemd met het standpunt van de raad dat een ter plaatse te bouwen woning voor de vanaf de weg zichtbare zijden feitelijk slechts 1 meter boven het bestaande maaiveld mag uitsteken. Dit maaiveld ligt vast nu blijkens de waardenkaart een aanlegvergunningenstelsel geldt voor het betreffende plandeel, zodat de ruimtelijke impact van de woning minimaal zal zijn. De raad geeft verder aan dat een hoogteaanduiding van 2 meter op de plankaart nodig is, omdat het gemiddelde maaiveld naar beneden wordt gedrukt door de diepte van de ter plaatse te realiseren woning.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, van de planvoorschriften wordt in deze voorschriften onder maaiveld verstaan: de bovenkant van het aansluitende afgewerkte terrein dat een bouwwerk omgeeft, met dien verstande dat in geaccidenteerd terrein het gemiddelde van die bovenkanten wordt aangehouden.
    
    Ingevolge artikel 1, tweede lid, onder 1, aanhef en sub a, van de planvoorschriften wordt bij toepassing van deze voorschriften de hoogte als volgt gemeten: vanaf het maaiveld tot aan het hoogste punt van het bouwwerk, ondergeschikte bouwdelen als schoorstenen, liftschachten, opbouwen voor technische installaties en dergelijke niet meegerekend.
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, onder G, sub b, van de planvoorschriften is het bepaalde in artikel 1, zevende lid, van toepassing waar dit op de bij het plan behorende waardenkaart staat aangegeven voor gronden gelegen nabij de toegang van Rhederoord aan de Parkweg in De Steeg, voor zover het betreft de werken of werkzaamheden in dat artikel onder a tot en met c en onder i.
    
    Ingevolge artikel 1, zevende lid, onder 1, van de planvoorschriften is het, ter plaatse van de gebieden zoals die nader op de waardenkaart zijn aangeduid, verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) werken of werkzaamheden uit te voeren.
    
    Ingevolge artikel 1, zevende lid, onder 2, sub c, van de planvoorschriften is het verbod van toepassing op onderstaande werken en werkzaamheden en voor zover zij in artikel 1, derde lid, onder G, worden aangehaald: het ophogen van de gronden met meer dan 30 centimeter, tenzij die werkzaamheden voortvloeien uit een verleende bouwvergunning.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder C, sub 3, onderdeel a, van de planvoorschriften zijn binnen het bouwvlak daarenboven gebouwen toegestaan met een hoogte van maximaal 10 meter, tenzij op de plankaart een ander maximum staat.
    
    2.5.3. Vast staat dat, gelet op de toegang naar het landgoed Rhederoord en de wens om het open karakter in de richting van het landgoed te behouden, voor het bestreden plandeel is beoogd te voorzien in bebouwing tot een maximale hoogte van 1 meter, gemeten vanaf de wegzijde. De plankaart laat in samenhang met de planvoorschriften echter gebouwen met een hoogte van maximaal 2 meter toe, gemeten vanaf het maaiveld. Uit de in overweging 2.5.2 weergegeven bepalingen met betrekking tot de te hanteren meetpunten volgt dat voor de vaststelling van het maaiveld dient te worden uitgegaan van het gemiddelde van het aansluitende afgewerkte terrein dat een bouwwerk omgeeft. Het standpunt van de raad en het college dat het aanlegvergunningenstelsel afdoende waarborgt dat de voorziene woning, gezien vanaf de weg, feitelijk niet meer dan 1 meter boven het maaiveld zal uitsteken, kan de Afdeling niet volgen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat dit stelsel blijkens de waardenkaart slechts van toepassing is op een gering deel van het binnen het plandeel opgenomen bouwvlak voor de woning. Dit betekent dat op dit deel van het perceel de gronden zonder aanlegvergunning verhoogd kunnen worden met 30 centimeter en dat voor het overgrote deel van het perceel deze beperking niet geldt. Bovendien is ter zitting gebleken dat ter plaatse van het perceel geen sprake is van een van de weg afdalend terrein; ten behoeve van de in het schetsplan voorziene woning dient het perceel te worden afgegraven. Ook in de bestaande situatie zou daarom al medewerking moeten worden verleend aan een van het schetsplan afwijkend bouwplan met een grotere hoogte dan door de raad beoogd. Nu het plandeel, zoals dat is vormgegeven in het plan, tot wezenlijk andere bebouwing zou kunnen leiden dan door de raad is beoogd, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden plandeel is vastgesteld in strijd met de bij het nemen van het besluit te trachten zorgvuldigheid.
    
    2.6. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor zover dit betrekking heeft op het perceel gelegen ten noorden van het perceel [locatie] is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb, in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    Voorts ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan het voormelde plandeel.
    
    2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 8 februari 2008, kenmerk 2006-007006, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het ten noorden van het perceel [locatie] gelegen plandeel met de bestemming "Wonen";
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het onder II vermelde plandeel;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 8 februari 2008;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat de provincie Gelderland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting w.g. Bošnjaković
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2009
    
    45-586.