ECLI:NL:RVS:2010:BL7749, Raad van State, 17-03-2010, 200901589/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen geweigerd handhavend op te treden tegen de verkoop van confectieschoenen aan particulieren door [appellante] op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200901589/1/H1.
      Datum uitspraak: 17 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] B.V., gevestigd te Sittard, gemeente Sittard-Geleen, 
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 23 januari 2009 in zaken nrs. 07/2240 en 07/2241 in het geding tussen:
    
    
      1. [verzoeker rechtbank sub 1], 
      2. [verzoekers rechtbank sub 2]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen geweigerd handhavend op te treden tegen de verkoop van confectieschoenen aan particulieren door [appellante] op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 13 november 2007 heeft het college de door [verzoeker rechtbank sub 1], en door [verzoekers rechtbank sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) de door [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 31 maart 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
    
    Bij brief van 24 maart 2009 heeft het college de door [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] gemaakte bezwaren gegrond verklaard.
    
    [appellante] heeft bij brief van 7 mei 2009 beroep daartegen ingesteld.
    
    Bij besluit van 31 juli 2009 heeft het college opnieuw geweigerd handhavend op te treden tegen de verkoop van confectieschoenen aan particulieren door [appellante] op het perceel.
    
    [appellante] heeft bij brief van 9 september 2009 beroep tegen dit besluit ingesteld.
    
    [verzoeker rechtbank sub 1] heeft bij brief van 11 september 2009 beroep tegen dit besluit ingesteld.
    
    [verzoekers rechtbank sub 2] hebben eveneens bij brief van 11 september 2009 beroep tegen dit besluit ingesteld.
    
    [appellante], het college en [verzoekers rechtbank sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.A.R. Lely, advocaat te Maastricht, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.I.H.M. Erkens-Pereboom en mr. B.J.H.M. Gorissen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [verzoeker rechtbank sub 2], vertegenwoordigd door mr. E.M.J.M. Donners, en [verzoeker rechtbank sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.J.T. Austen, advocaat te Valkenburg aan de Geul, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 21 december 2004 heeft het college aan [appellante] vrijstelling krachtens artikel 4, lid V, onder 1a, van het bestemmingsplan "Bergerweg Zuid, tweede partiële wijziging" (hierna: het bestemmingsplan) en bouwvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte met kantoor op het perceel. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.
    
    Ingevolge artikel 4, lid V, onder 1a, van de planvoorschriften kan het college vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid I, voor detailhandel in ter plaatse vervaardigde of bewerkte goederen als niet-zelfstandige en ondergeschikte nevenactiviteit tot ten hoogste 10% van de bedrijfsvloeroppervlakte met een maximum van 500 m².
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder t, wordt in deze voorschriften onder detailhandel verstaan: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ter verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
    
    2.2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 13 maart 2007. Zij voert hiertoe aan dat zij als orthopedisch schoentechnisch bedrijf in een ander marktsegment werkzaam is dan [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] die detailhandel in confectieschoenen voeren. Daarom zijn zij geen concurrenten van haar en hebben zij derhalve evenmin belang bij het besluit, aldus [appellante].
    
    2.2.1. Dit betoog slaagt niet. Niet in geschil is dat de winkels in confectieschoenen van [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] zich in de nabijheid bevinden van het perceel en dat, indien [appellante] confectieschoenen aan particulieren verkoopt, zij daarvan concurrentie ondervinden. Op grond hiervan kunnen zij als belanghebbenden bij het besluit van 13 maart 2007 worden aangemerkt.
    
    2.3. [appellante] heeft ter zitting haar beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat impregneren van confectieschoenen geen bewerking is in de zin van artikel 4, lid V, onder 1a, van de planvoorschriften, ingetrokken.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat ten tijde van het besluit van 13 maart 2007 geen activiteiten werden uitgevoerd in strijd met de verleende vrijstelling. Zij voert aan dat de op het perceel aangeboden confectieschoenen ten tijde van het besluit van 13 maart 2007, op een zeer ondergeschikt deel na, niet alleen werden geïmpregneerd maar ook nog één of meer bewerkingen in de zin van artikel 4, lid V, onder 1a, van de planvoorschriften ondergingen.
    
    2.4.1. In het verslag van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 16 augustus 2007 is vermeld dat [appellante] daar heeft gesteld dat in 1,6% van de omzet sprake is van schoenen die uitsluitend impregnatie hebben ondergaan. [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] hebben in hun beroepschriften de juistheid van dit percentage bestreden. [appellante] heeft dan ook terecht aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat vaststaat dat een groot deel van de aan particulieren aangeboden confectieschoenen slechts wordt geïmpregneerd. Dit leidt echter niet tot het daarmee beoogde doel. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
    
    In het besluit op bezwaar van 13 november 2007 heeft het college zijn standpunt in het primaire besluit gehandhaafd dat het niet bevoegd is handhavend op te treden, omdat bij besluit van 21 december 2004 aan [appellante] vrijstelling is verleend voor detailhandel in op het perceel vervaardigde of bewerkte goederen als niet-zelfstandige en ondergeschikte nevenactiviteit. Daarbij heeft het zich - naar niet meer in geschil is - ten onrechte op het standpunt gesteld dat het impregneren van confectieschoenen als een bewerking kan worden aangemerkt. Omdat het college er in dat besluit van is uitgegaan dat alle schoenen een bewerking hebben ondergaan, heeft het daarin geen aandacht besteed aan andere handelingen die [appellante] met confectieschoenen kan uitvoeren, zoals het verwijderen van de zool uit de schoen, het inleggen van een op maat gemaakte zool in de schoen, het aanbrengen van een klittenbandsluiting aan een veterschoen of het aanbrengen van een gladde zool onder een schoen met een hak. Het heeft niet vastgesteld in hoeverre genoemde handelingen kunnen worden aangemerkt als een bewerking in de zin van de verleende vrijstelling noch heeft het vastgesteld hoeveel procent van de totale omzet bestaat uit de verkoop van onbewerkte confectieschoenen. Het college heeft derhalve, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, onvoldoende onderzoek gedaan naar de omvang van de met de verleende vrijstelling strijdige activiteiten op het perceel.
    
    De rechtbank is dan ook terecht, zij het op andere gronden, tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit op bezwaar gekomen.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    
    2.6. Bij brief van 24 maart 2009 heeft het college medegedeeld dat de bezwaren van [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] tegen het besluit van 13 maart 2007 gegrond zijn verklaard en dat het een handhavingstraject zal beginnen met inachtneming van de feiten en omstandigheden van dat moment. Ook zullen controles worden uitgevoerd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat deze brief slechts de mededeling van een tussenbeslissing inhoudt. Nu het college slechts de bezwaren van [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] tegen het besluit van 13 maart 2007 gegrond heeft verklaard maar niet opnieuw een besluit op die bezwaren heeft genomen, kan de brief van 24 maart 2009 niet worden aangemerkt als een besluit. Het door [appellante] daartegen ingestelde beroep dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    2.7. Bij besluit van 31 juli 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] gemaakte bezwaren en opnieuw geweigerd handhavend op te treden tegen de verkoop van confectieschoenen aan particulieren, omdat het geen overtredingen van de bij besluit van 21 december 2004 verleende vrijstelling heeft geconstateerd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.8. Het betoog van [verzoeker rechtbank sub 1] dat de verkoop van bewerkte confectieschoenen in strijd is met de verleende vrijstelling, faalt, reeds omdat het ingevolge artikel 4, lid V, onder 1a, van de planvoorschriften voldoende is als de goederen ter plaatse zijn bewerkt. Niet in geschil is dat confectieschoenen ter plaatse worden bewerkt.
    
    2.9. [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op het perceel geen activiteiten plaatsvinden die in strijd zijn met de verleende vrijstelling. Zij voeren aan dat aldaar zelfstandige detailhandel plaatsvindt en dat meer dan 10% van het bedrijfsvloeroppervlak daarvoor wordt gebruikt. Voorts blijkt volgens hen uit het door een kandidaat-gerechtsdeurwaarder opgestelde proces-verbaal dat op 4 juli 2009 onbewerkte confectieschoenen zijn verkocht. Zij voeren aan dat het tentoonstellen van onbewerkte confectieschoenen valt onder detailhandel en niet is toegestaan. Ten slotte is de verkoop van nevenproducten als rollators, krukken en wandelstokken evenmin toegestaan, aldus [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2].
    
    2.9.1. Het betoog van [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] dat de detailhandel minstens 30% van de omzet van [appellante] bedraagt en derhalve geen niet-zelfstandige en ondergeschikte nevenactiviteit is, faalt, reeds omdat zij dit betoog niet nader hebben onderbouwd.
    
    Voorts ziet de bij besluit van 21 december 2004 verleende bouwvergunning op een showroom van 133 m², hetgeen blijkens het aan het besluit van 31 juli 2009 ten grondslag liggende advies van de bezwaarschriftencommissie van 7 september 2007 7,5% van de totale bedrijfsvloeroppervlakte van 1772,24 m² is. Gesteld noch gebleken is dat in afwijking van de bouwvergunning is gebouwd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat ook de spreekkamershowroom 5 met een oppervlakte van 11,61 m² en het magazijn met een oppervlakte van 27,95 m² aan detailhandel kunnen worden toegerekend, zodat de totale oppervlakte die voor detailhandel wordt gebruikt, op 172,56 m² komt. Dat is minder dan 10% van het totale bedrijfsvloeroppervlak, hetgeen in overeenstemming is met de verleende vergunning. Anders dan door [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] is gesteld dient niet van de overige ruimten een bepaald percentage aan detailhandel te worden toegerekend, nu zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat die ruimten niet geheel ten dienste staan van het gebruik overeenkomstig de bestemming. De door hen overgelegde berekeningen zijn daartoe niet voldoende, nu het college feitelijk heeft vastgesteld dat in de overige ruimten geen detailhandel plaatsvindt.
    
    2.9.2. Voorts heeft het college in het besluit van 31 juli 2009 vermeld dat uit controles op 30 juni en 20 juli 2009 is gebleken dat [appellante] de systemen en werkprocessen zodanig heeft aangepast dat geen niet ter plaatse bewerkte confectieschoenen meer worden verkocht. In het besluit is beschreven dat vanaf maart 2009 in het klantenkaartsysteem wordt geregistreerd welke schoen in welke kleur en maat aan wie wordt verkocht en welke aanpassingen aan de schoen plaatsvinden. Ook is vermeld dat dit systeem vanaf juni 2009 aan het vooraad- en factuursysteem is gekoppeld. Het college heeft vermeld dat op 30 juni 2009 steekproefsgewijs en in de weken 29 en 30 een volledige controle heeft plaatsgevonden van deze systemen en dat geen verkopen van onbewerkte confectieschoenen zijn aangetroffen. Voorts heeft [appellante] volgens het besluit haar personeel op 14 juli 2009 geïnstrueerd dat het WDHA-beleid - wat staat voor: wij doen het anders - moet worden gevolgd. Het college heeft vermeld dat dit beleid inhoudt dat iedere klant een voetanalyse ondergaat en dat, als vast komt te staan dat de klant geen voet- of loopafwijking heeft, dan wel een niet-bewerkte confectieschoen wenst te kopen, het personeel moet weigeren aan die klant een product te verkopen. Ten slotte heeft het college vermeld dat op 21 en 27 juli 2009 door beëdigde toezichthouders is vastgesteld dat de medewerkers van [appellante] overeenkomstig dit beleid handelen.
    
    Gelet op deze motivering heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat geen detailhandel plaatsvindt in confectieschoenen die niet ter plaatse een bewerking hebben ondergaan. Dat blijkens het door [kandidaat-gerechtsdeurwaarder], opgestelde proces-verbaal op 4 juli 2009 aan haar niet-bewerkte confectieschoenen zijn verkocht, maakt dit niet anders. Op die datum was het personeel nog niet geïnstrueerd dat het de verkoop van niet-bewerkte confectieschoenen diende te weigeren. Aannemelijk is dat het een incidentele verkoop van confectieschoenen betreft.
    
    2.9.3. Anders dan [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] betogen, valt het tentoonstellen van onbewerkte confectieschoenen in dit geval niet onder detailhandel. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder t, van de planvoorschriften valt het uitstallen ter verkoop weliswaar onder detailhandel, maar in dit geval worden, zoals hiervoor onder 2.9.2. is gemotiveerd, de confectieschoenen niet uitgestald met het doel ze in de tentoongestelde vorm, dat wil zeggen zonder een ter plaatse ondergane bewerking, te verkopen.
    
    2.9.4. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 31 juli 2009 vermeld dat op de scheiding tussen showroom en wachtruimte rollators, krukken en wandelstokken met anatomische handvatten zijn aangetroffen. Het college heeft over deze producten opgemerkt dat het enkel contractproducten uit het contract met een zorgverzekeraar betreft. Ter zitting heeft [appellante] onweersproken gesteld dat het hier gaat om een omzet van enkele duizenden euro's op een totaal van 6 à 7 miljoen. Gelet hierop vormt de verkoop van deze producten een dermate ondergeschikte nevenactiviteit dat het college dit terecht niet in strijd met de verleende vrijstelling heeft geacht.
    
    2.10. De beroepen van [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] zijn ongegrond.
    
    2.11. Ten slotte verzoeken [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] tevergeefs met een beroep op artikel 1 van het eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) om vergoeding van de volledige door hen gemaakte proceskosten. Wat daarvan zij, nu hun beroepen ongegrond zijn, bestaat voor een proceskostenvergoeding geen aanleiding.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling in het hoger beroep bestaat evenmin aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [appellante] tegen de brief van 24 maart 2009 niet-ontvankelijk;
    
    III. verklaart de beroepen van [verzoekers rechtbank sub 1 en sub 2] tegen het besluit van 31 juli 2009 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
    
    488.