ECLI:NL:RBBRE:2004:AO3149, Rechtbank Breda, 28-01-2004, 03/2506 AWbZ 04/2 AWBZ
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2004-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uit onvrede met de CRvB (19-12-2000, JB 2001/39) dat een advies van een indicatieorgaan geen besluit is in de zin van de Awb, is de AWBZ gewijzigd (18-04-2002, Stb. 2002, 241) zodat indicaties van indicatie-organen (primaire) besluiten in de zin van de Awb zijn.
        Een dergelijke indicatiebeslissing is niet langer advies in het kader van een besluit van een uitvoeringsorgaan omtrent aan-spraak op zorg, maar een zelfstandig besluit met betrekking tot zorgbehoefte  en houdt derhalve een constitutief onderdeel van toekenning van in de AWBZ bedoelde zorg in, is daarmee op rechtsgevolg gericht (art. 1:3 van de Awb) en niet slechts een (verplicht) advies in het kader van zorg-verlening door een uitvoerings-orgaan.
        Een beslissing op een verzoek om een second opinion is dus niet een primair besluit ingevolge de Awb. Zo'n verzoek merkt de voorzieningen-rech-ter aan als bezwaarschrift. Heroverweging daarvan valt in de bezwaar-fase, waar-bij het primaire besluit op grondslag van het bezwaar moet worden heroverwogen.
        I.c. is het besluit van 3-12-2002 een aanvulling op het primaire besluit van 10-10-2002 en geldt het bestreden besluit als beslissing op bezwaar waartegen beroep bij de rechtbank open staat.

03 / 2506 AWBZ	RECHTBANK BREDA
      04 / 2 AWBZ VV	Sector bestuursrecht
      	Voorzieningenrechter
    
    	
    
      	UITSPRAAK
      	in de zaak van 
    
    
    [M.S.H.], wonende te [O.], verzoeker,
    
    en
    
    het Regionaal Indicatie Orgaan Westelijk Noord-Brabant, verweerder.
    
    
    1.	Het procesverloop
    
    Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 10 november 2003 (bestreden besluit), inzake een indicatie voor huishoudelijke verzorging alsmede advies, instructie en voorlichting. Tevens heeft hij op 30 december 2003 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het verzoek is behandeld ter zitting van 28 januari 2004, waarbij aanwezig waren verzoeker en namens verweerder W. Peters, F.C. Bakker en E. Wagenmakers.
    
    2. 	De beoordeling
    
    2.1	Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voor-zieningen-rechter uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Verzoeker heeft op 22 juli 2002 bij verweerder een aanvraag ingediend voor huishoudelijke en persoonlijke verzorging. 
    
    Bij besluit van 10 oktober 2002 heeft verweerder, na een ingesteld onderzoek, verzoeker een indicatie voor huishoudelijke verzorging toegekend voor vier uur per week (geldig tot 2 oktober 2003) en een indicatie voor advies, instructie en voorlichting (AIV) voor één uur per week (geldig tot 15 december 2002). 
    
    Verzoeker heeft verweerder om een second opinion gevraagd. Naar aanleiding hiervan is een onderzoek ingesteld door het Multi Disciplinair Advies Team (MDAT). Vervolgens heeft verweerder, conform het advies van het MDAT, bij schrijven van 3 december 2002 de toe-kenning van huishoudelijke verzorging voor vier uur per week gehandhaafd (nu geldig tot 28 oktober 2003) en de indicatie voor AIV verhoogd naar twee uur in twee keer per week (geldig tot 1 februari 2003). Hiertegen heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
    
    Op verzoek van verweerder heeft het College voor zorgverzekeringen (CVZ) op 26 augustus 2003 advies uitgebracht. Naar aanleiding van dit advies heeft F.C. Bakker, RIO-arts, onderzoek verricht naar de fase waarin de behandeling van verzoeker zich bevindt en beoordeeld of er reeds sprake is van een eindsituatie. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van verzoeker ongegrond verklaard. Daaraan is, zo is namens verweerder ter zitting toegelicht, in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat verzoekers lichamelijke toestand mogelijk zou kunnen verbeteren door de inzet c.q. het opstarten van revalidatie en/of behandeling. Verzoeker dient hiervoor echter zelf het proces in gang te zetten. Door op dit moment te besluiten tot indicatie voor persoonlijke verzorging zou verzoekers motivatie voor het opstarten van een behandeling kunnen afnemen. Het vroegtijdig toekennen van persoonlijke en huishoudelijke verzorging dan wel van andere functies kan hierbij antirevaliderend werken. Volgens verweerder dient in dit licht persoonlijke verzorging nu niet geïndiceerd te worden. In de tweede plaats heeft verweerder overwogen dat door het indiceren voor AIV kan worden vastgesteld in hoeverre belanghebbende zelfredzaam is en in hoeverre extra persoonlijke verzorging dient te worden geïndiceerd. Door hieraan geen medewerking te verlenen heeft verzoeker de vaststelling daarvan belemmerd. Dit heeft er toe bijgedragen dat geen alge-heel zicht gekregen kon worden op verzoekers functiebeperkingen.
    
    
      2.2	Verzoeker heeft - samengevat - aangevoerd dat Stad Rotterdam Verzekeringen heeft bepaald dat er sprake is van een eindtoestand. Daarbij heeft verzoeker gesteld dat hij niet in aanmerking komt voor behandeling vanwege zijn medicatie en dat zijn huisarts het niet nodig vindt en vond om hem door te verwijzen. Verzoeker heeft aangegeven dat het afbouwen van de medicatie zeer moeizaam gaat omdat dit gepaard gaat met een ondraaglijke toename van de pijn aan zijn hoofd, nek, schouders, rug en arm. Het UWV Gak heeft een aantal lichamelijke beper-kingen vastgesteld. Voorts is verzoeker onder behandeling bij de GGZ voor zijn depressie en angstaanvallen. Het Rug Advies Centrum geeft aan dat hij zelfs na een eventuele training niet de werkzaamheden bij zijn moeder, op gebied van zowel huishoudelijke als persoonlijke verzor-ging, mag opbouwen omdat dat belastend kan zijn. Volgens verzoeker is zijn situatie ten opzichte van de situatie in het indicatierapport van 9 oktober 2002 niet gewijzigd; toen kreeg hij wel huishoudelijke verzorging. Zonder deze verzorging raakt verzoeker juist geïsoleerd. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verzoeker diverse (medische) stukken ingezonden. 
      Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om hem de gevraagde zorg toe te kennen. 
    
    
    2.3	Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de recht-bank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voor-lopige voorziening treffen indien onver-wijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom zal, op grond van artikel 8:86 van de Awb, tevens onmiddel-lijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaak. 
    
    2.4	Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
    
    Artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ, bepaalt dat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, slechts bestaat indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
    
    
      Bedoelde algemene maatregel van bestuur betreft het Zorgindicatiebesluit.
      In artikel 2 van het Zorgindicatiebesluit, zoals dat ten tijde hier van belang luidde, is bepaald dat als vormen van zorg als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ, onder meer de zorg bedoeld in artikel 15 van het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering (Besluit) wordt aangewezen. 
    
    
    
      In artikel 15, aanhef en onder a en b van het Besluit is bepaald dat zorg te verlenen door een instelling voor thuiszorg, omvat:
      a. verpleging, verzorging, begeleiding of voorlichting in verband met ziekte, herstel, invaliditeit of ouderdom;
      b. hulp van huishoudelijke, persoonlijke of begeleidende aard in verband met ziekte, herstel, invaliditeit, ouderdom, overlijden of psychosociaal probleem, die of dat leidt of dreigt te leiden tot het disfunctioneren van de verzorging van het huishouden van de verzekerde dan wel van de leefeenheid waartoe de verzekerde behoort.
    
    
    2.5	De voorzieningenrechter overweegt met betrekking tot de in overweging 2.1 weergegeven besluitvorming allereerst het volgende. 
    
    
      Bij wet van 18 april 2002 (Stb. 2002, 241) is de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) gewijzigd teneinde, onder meer, onduidelijkheid omtrent het rechtsgevolg van door indicatie-organen te stellen indicaties op te heffen. Deze wijziging strekt ertoe vast te stellen dat het oordeel van een indicatie-orgaan voor de toepassing van de AWBZ een besluit is waarin wordt vastgesteld op welke zorg de verzekerde is aangewezen. De wijziging is, zo blijkt uit de Memorie van toelichting (TK 2001-2002, 28228, nr. 3)  ingegeven door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 december 2000 (JB 2001/39) waarin is overwogen dat een advies van een indicatieorgaan geen besluit is in de zin van de Awb.
      Naar het oordeel van de voorzieningen-rechter heeft de wetgever met deze wetswijziging duide-lijk gemaakt dat de beslissing van een indicatieorgaan als verweerder geen advies is in het kader van een besluit van een ziekenfonds of zorgverzekeraar (uitvoeringsorgaan) omtrent de aan-spraak op zorg, maar een zelfstandig besluit waarin wordt vastgesteld of en zo ja voor welke periode een verzekerde op zorg is aangewezen. Het besluit houdt derhalve een constitutief onderdeel van toekenning van de in artikel 9a van de AWBZ bedoelde vormen van zorg in. Dit wordt ook tot uitdrukking gebracht in artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ. Na de beslissing van het indicatieorgaan dient het uitvoeringsorgaan vervolgens te beslissen over de concrete invulling van de door het indicatieorgaan geïndiceerd geachte zorg. Een beslissing van een indicatieorgaan omtrent de vraag of een verzekerde is aangewezen op de in artikel 9a van de AWBZ bedoelde vormen van zorg is derhalve een op rechtsgevolg gericht besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
      Artikel 6:3 van de Awb staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan appellabiliteit van een dergelijk besluit in de weg. In dit artikel is bepaald dat een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar is voor bezwaar en beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. De woorden "procedure ter voorbereiding" dienen beperkt te worden geïnterpre-teerd. Met de wetswijziging is beoogd de procedure bij een indicatieorgaan een zelfstandig karakter te geven. Derhalve kan het besluit van het indicatieorgaan niet meer worden aangemerkt als een (verplicht) advies in het kader van verlening van zorg door een uitvoerings-orgaan, zodat geen sprake is van een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit.
    
    
    
    Vervolgens overweegt de voorzieningenrechter omtrent de gevolgde procedure als volgt. Verweerder heeft in het schrijven van 10 oktober 2002 aangegeven dat, indien verzoeker be-zwaren heeft tegen dit indicatiebesluit, hij een second opinion kan aanvragen. De beslissing naar aan-leiding van de second opinion - het schrijven van 3 december 2002 - merkt verweerder aan als primair besluit. Dit staat op gespannen voet met de Awb. Het besluit van 10 oktober 2002 bevat immers reeds de op rechtsgevolg gerichte beslissing van verweerder. Derhalve dient het besluit van 10 oktober 2002 te worden aangemerkt als primair besluit. Het verzoek om een second opinion zal de voorzieningen-rech-ter aanmerken als een bezwaarschrift. Het schrijven van verweerder van 3 december 2002 naar aanleiding van het onderzoek door het MDAT zal de voor-zieningenrechter beschouwen als een aanvulling op het primaire besluit van 10 oktober 2002. Daarbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat de heroverweging door het MDAT - voor-zover nog noodzakelijk na de wetswijziging van 18 april 2002 - meer past in de bezwaar-fase, waar-bij een primair besluit op grondslag van het bezwaar dient te worden heroverwogen. Nu het besluit van 3 december 2002 kan worden aangemerkt als aanvulling op het primaire besluit van 10 oktober 2002 kan het thans bestreden besluit, waarbij op de bezwaren tegen voornoemde besluiten is beslist, worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar waartegen beroep bij de rechtbank open staat.
    
    
      2.6	Bij het bestreden besluit is huishoudelijke hulp toegekend over het jaar 2003. Voorzover verzoeker beoogt te betogen dat de huishoudelijke hulp ten onrechte slechts voor een jaar is toegekend, faalt dit betoog. Een indicatiebesluit geldt, zo heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting nader toegelicht, in de regel voor een bepaalde duur. De voorzieningenrechter ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder hier in dit geval van af had moeten wijken. Gesteld noch gebleken is dat de gezondheidstoestand van verzoeker daartoe aanleiding gaf.
      Voor het overige behoeft de toekenning van huishoudelijke hulp over het jaar 2003 geen bespreking meer nu de indicatie op dit punt overeenkomt met de aanvraag van verzoeker.
    
    
    
      Voorts heeft verweerder een indicatie voor persoonlijke verzorging afgewezen en een indicatie voor AIV toegekend om duidelijk te krijgen hoe met professionele adviezen, instructie of hulp-middelen het vermogen van eiser tot zelfverzorging te vergroten is en om te kunnen beoordelen in hoeverre er dan nog een noodzaak tot hulp bestaat. 
      De voor-zieningen-rechter acht dit niet onjuist. Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat er (nog) geen sprake is van een eindtoestand. Verweerder heeft in het bestreden besluit terecht gesteld dat verzoekers lichamelijke toestand mogelijk nog zou kunnen verbeteren door de inzet c.q. het opstarten van revalidatie en/of behande-ling. Voor dit standpunt is vol-doende steun te vinden in de beschikbare informatie van behandelend neuroloog H. Wouters en het Rug Advies Centrum (RAC) alsmede in het verslag van RIO-arts F.C. Bakker. Het RAC acht verzoeker een geschikte kandidaat voor het trainingsprogramma dat is gericht op verbetering van de belast-baar-heid en de neuroloog heeft aangegeven dat dit de enige manier is om verzoeker te leren met zijn klachten om te gaan. Daarmee is gegeven dat de (potentiële) behandelaars moge-lijkheden zien tot verbetering van de belastbaarheid - en daarmee verzoekers vermogen om voor zichzelf te zorgen. Zowel de neuroloog als het RAC adviseren verzoeker de medicatie af te bouwen. Verzoeker heeft aange-voerd dat dit heel moeilijk is. Dit standpunt is begrijpelijk, echter de neuroloog en het RAC zouden verzoeker dit niet adviseren indien dit onmogelijk of schadelijk voor verzoekers gezondheid zou zijn. 
      Het gegeven dat Stad Rotterdam Verzekeringen een eindtoestand heeft aangenomen, doet aan hetgeen hiervoor is overwogen niet af, nu dit is vastgesteld in een ander (wettelijk) kader. Ook de door verzoeker verstrekte informatie van UWV Gak leidt niet tot een ander oordeel. Immers, ook verweerder neemt - evenals UWV Gak - beperkingen van de belastbaarheid van verzoeker aan. Daarmee staat het recht op hulp, in de omvang als door verzoeker gewenst, echter niet vast. In het CVZ-advies is overwogen, en dit is in het bestreden besluit overgenomen, dat het vroegtijdig toekennen van persoonlijke en huishoudelijke verzorging antirevaliderend kan wer-ken. De aan-ge-boden AIV is een geschikt instrument om te kunnen beoordelen of dit ook voor verzoeker geldt. Verweerder heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook terecht besloten dat persoonlijke verzorging (nog) niet geïndi-ceerd dient te worden. 
    
    
    2.7	Nu hetgeen verzoeker heeft aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit wordt het beroep ongegrond verklaard en wordt het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    Verzoeker heeft aangegeven dat het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening met name wordt ingegeven door het gegeven dat hij met ingang van 1 januari 2004 geen aanspraak meer heeft op huishoudelijke hulp. De voorzieningenrechter kan zich echter niet uitlaten over het al dan niet toekennen van hulp over 2004. Op grond van de Awb wordt het beoordelingskader begrensd door het bestreden besluit. Dit ziet uitsluitend op het jaar 2003. Er ligt op dit moment geen besluit op een aanvraag om herindicatie met ingang van 1 januari 2004 ter beoordeling van de voorzieningenrechter. Ter zitting is gebleken dat verzoeker inmiddels een nieuwe aanvraag bij verweerder heeft ingediend. Tegen de reactie van verweerder hierop zal verzoeker afzonderlijke rechts-middelen aan moeten wenden. 
    
    2.8	Gelet op dit oordeel is er geen grond voor een proceskostenveroordeling.
     
    3. 	De beslissing
    
    De voorzieningenrechter: 
    
    verklaart het beroep ongegrond; 
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, en in aanwezigheid van C.J.M. van der Veeken, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak, voorzover daarbij op het beroep is beslist, kunnen partijen en andere belang-hebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak. 
      Tegen de uitspraak inzake de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.