ECLI:NL:RBROT:2009:BJ8228, Rechtbank Rotterdam, 08-09-2009, AWB 09/1064, 09/1065 en 09/1281 VEROR-T2-BRG
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Leerlingenvervoer. In het kader van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Rotterdam 2002 is de Leonardoschool niet aan te merken als speciaal onderwijs of een speciale school voor basisonderwijs, maar als een reguliere basisschool, zodat ter beoordeling staat of het de dichtstbijzijnde voor de kinderen toegankelijke reguliere basisschool betreft. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Niet valt uit te sluiten dat leerlingen op een school zodanige lichamelijke of psychische klachten (gaan) ervaren dat de betreffende school om die reden niet (langer) als toegankelijk kan worden aangemerkt, maar daarvan is in de onderhavige zaken onvoldoende gebleken. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Het verbod van reformatio in peius ziet op het resultaat van een in bezwaar genomen besluit ten opzichte van een primair besluit. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Het gelijkheidsbeginsel vereist dat de hardheidsclausule gelijk wordt toegepast.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    Reg.nrs.: AWB 09/1064, 09/1065 en 09/1281 VEROR-T2-BRG
    
    Uitspraak in de gedingen tussen
    
    
      (Ouder A), wonende te Hoogvliet (zaak 09/1064), 
      (Ouder B), wonende te Hoogvliet (zaak 09/1065),
      (Ouder C), wonende te Rotterdam (zaak 09/1281),
      eisers,
      gemachtigde mr. K.J. Slump, advocaat te Alkmaar,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedures
      Bij besluiten van respectievelijk 20 februari 2009, 20 februari 2009 en 9 maart 2009 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de besluiten van respectievelijk 3 oktober 2008, 2 oktober 2008 en 22 oktober 2008 (hierna: de primaire besluiten) ongegrond verklaard.
    
    
    Tegen de bestreden besluiten hebben eisers beroep ingesteld.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft in de gevoegde zaken plaatsgevonden op 18 juni 2009. 
    
    
      2	Overwegingen
      Bij de bestreden besluiten heeft verweerder zich op het stand¬punt gesteld dat bij de primaire besluiten terecht de aanvragen van eisers om vergoeding op grond van de Verordening leerlingen¬vervoer gemeente Rotterdam 2002 (hierna: de Verordening) van de vervoers¬kosten van hun respectieve kinderen (hierna: de kinderen) voor het schooljaar 2008-2009 naar de school ’t Carillon te Gouda en meer in het bijzonder de plusklas voor hoogbegaafde leerlingen die de Leonardo Stichting daar heeft gerealiseerd (hierna: de Leonardoschool respectievelijk Leonardo-onderwijs) zijn afgewezen. Verweerder heeft daartoe gesteld dat ingevolge de Verordening recht op vergoeding van de vervoerskosten bestaat indien de dichtstbijzijnde toegankelijke school van de verlangde levensbeschouwe¬lijke richting en van het toepasselijke schooltype – in dit geval: regulier basisonderwijs – verder dan 6 kilometer van de woning van de kinderen is gelegen en dat daarvan geen sprake is: dichtbij de respectieve woningen zijn toegankelijke scholen voor openbaar regulier basisonderwijs gelegen, te weten (school I), (school II), respectievelijk (school III) te Rotterdam. 
    
    
    Eisers hebben ter betwisting van de bestreden besluiten allereerst betoogd dat verweerder de Leonardoschool ten onrechte niet heeft aangemerkt als de voor de leerling meest toegankelijke basisschool in de zin van artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo): uit overgelegde stukken blijkt dat een reguliere basisschool, anders dan Leonardo-onderwijs, voor de kinderen niet toegankelijk is, omdat deze de kinderen geen onderwijs kan bieden dat in overeenstemming is met hun capaciteiten en, integendeel, het volgen van onderwijs aan een reguliere basisschool heeft geleid tot lichamelijke en psychische klachten. Voorts heeft verweerder de Leonardoschool ten onrechte niet aangemerkt als of gelijkgesteld aan een speciale school voor basisonderwijs in de zin van artikel 10, aanhef en onder a, van de Verordening en artikel 1 van de Wpo, en ten onrechte nagelaten de artikelen 25 (omtrent gevallen waarin de Verordening niet voorziet) en 26 (een hardheidsclausule) van de Verordening toe te passen, aldus eisers. Ook hebben eisers betoogd dat verweerder de bestreden besluiten onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd, de relevante belangen niet evenwichtig heeft afgewogen en het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel heeft geschonden.
    
    De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    
      Ingevolge de artikelen 4 van de Wpo en de Wet op de expertisecentra (hierna: Wec) en de artikelen 11 en 15 van de ter uitvoering van beide artikelen tot stand gebrachte Verordening, verstrekt verweerder bekostiging van vervoerskosten ten behoeve van schoolbezoek over de afstand tussen de woning van de leerling en dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke basisschool of speciale school voor basisonderwijs (Wpo), respectievelijk school voor speciaal onderwijs (Wec).
      De Leonardoschool is geen school voor speciaal onderwijs in de zin van de Wec, omdat artikel 2 van die wet een limitatieve opsomming van speciaal onderwijs bevat, waar de Leonardo¬school – naar ook eisers niet betwisten – niet onder valt en verweerder niet bevoegd is ook andere soorten scholen als een school voor speciaal onderwijs in de zin van de Wec aan te merken. Evenmin kan de Leonardoschool in het kader van de onderhavige vervoersvoorzie¬ning worden aange¬merkt als een speciale school voor basisonderwijs, nu verweerder ter zitting onbetwist heeft verklaard dat in Rotterdam voor plaatsing op een dergelijke school een ‘indicatie’ noodzakelijk is: ingevolge artikel 23 van de Wpo bepaalt een permanente commissie leerlingenzorg op aanvraag van de ouders of plaatsing van een leerling op een speciale school voor basisonderwijs noodzake¬lijk is. Dat een dergelijke indicatie is verstrekt, is niet gesteld of gebleken.
    
    
    Uit het voorgaande volgt dat de Leonardoschool in het kader van de Verordening moet worden aangemerkt als een reguliere basisschool, zodat ter beoordeling staat of het de dichtstbijzijnde voor de kinderen toegankelijke reguliere basisschool betreft. De rechtbank beantwoordt die vraag, gelet op de door verweerder genoemde en dichtbij de respectieve woningen gelegen basisscholen, ontkennend. Weliswaar valt niet uit te sluiten dat leerlingen op een school zodanige lichamelijke of psychische klachten (gaan) ervaren dat de betreffen¬de school om die reden niet (langer) als toegankelijk kan worden aangemerkt, maar daarvan is in de onderhavige zaken onvoldoende gebleken. Ook wanneer op grond van de door eisers in dit verband overgelegde stukken wordt aangenomen dat de kinderen baat hebben gehad bij de overstap naar Leonardo-onderwijs, volgt daaruit niet dat hun voormalige, althans de door verweerder aangedragen scholen als niet-toegankelijk moeten worden aangemerkt. Daarbij neemt de rechtbank in het bijzonder in aanmerking dat in de rapporten van orthopedagoge drs. M. Bruys (in de zaken 09/1064 en 09/1065) en de psychologen C. van der Veen en M. Bruinsma (in zaak 09/1281) diverse aanbevelingen worden gedaan, maar in alle gevallen in weinig dwingende bewoordingen – waarschuwin¬gen met de strek¬king dat de gezondheid van de kinderen krachtig ingrijpen op school vereist ontbreken – en voor een deel zelfs in de vorm van suggesties die ‘eventueel’ kunnen worden opgevolgd. Onder deze omstandigheden was verweerder dan ook niet gehouden om zelf tot onderzoek op dit punt over te gaan. Gelet op het geschetste wettelijke kader komt verweerder voorts geen bevoegdheid toe tot het maken van een belangenafweging als door eisers verzocht.
    
    Het beroep op het vertrouwensbeginsel – in verband met de door de motivering van de primaire besluiten gewekte verwachting dat verweerder de intentie had het beleid te ontwikkelen om voor hoogbegaafde leerlingen tijdelijk een vervoersvoorzie¬ning aan te bieden naar de dichtstbijzijnde Leonardoschool – faalt, nu in de bezwaarprocedure ingevolge artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Weliswaar mag iemand door het instellen van bezwaar niet in een slechtere positie geraken die zonder bezwaarprocedure niet mogelijk zou zijn, maar dit zogenaamde verbod van reformatio in peius ziet op het resultaat van een in bezwaar genomen besluit ten opzichte van een primair besluit en niet op veranderingen in bezwaar in de motivering van het primaire besluit (aldus ook de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 7 december 2007, LJN: BB9695). Nu de aangevraagde vervoersvoorzieningen bij de primaire besluiten ook al waren geweigerd, zijn eisers door het instellen van bezwaar derhalve niet in een slechtere positie geraakt en stond het verweerder vrij terug te komen op de motivering van de primaire besluiten.
    
    Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarentegen. Blijkens een tot de gedingstukken behorend besluit gericht aan (ouder D) van 16 september 2008 staat vast dat daarbij ‘uit coulance en bij hoge uitzondering’ voor het schooljaar 2008-2009 tegemoet is gekomen aan het verzoek om een vervoersvoorziening naar een Leonardo¬school, gezien de omstandigheid dat de Leonardo Stichting in onderhandeling was met een groot aantal scholen in Nederland, waaronder in Rotterdam, maar die onderhandelingen nog niet tot een samenwerkingsverband hadden geleid. Daarbij is uitdrukkelijk gesteld dat de coulance-regeling slechts van kracht was tot aan het moment dat – kort gezegd – vergelijk¬baar onderwijs in Rotterdam zou worden aangeboden. Ook is uitdrukkelijk overwogen dat de toegekende vervoersvoorziening geen aanspraak geeft op een voorziening voor latere jaren, waarin opnieuw aan (onder meer) het dan geldende beleid zal worden getoetst. Dat sprake is van een als vaste gedragslijn aan te merken coulance-regeling blijkt voorts uit vragen die zijdens verweerder zijn gesteld aan een Leonardoschool te Rijswijk (te kennen uit het e-mailbericht van 25 september 2008 waarbij de vragen zijn beantwoord): ‘We maken een uitzondering zolang er in Rotterdam nog geen school voor hoogbegaafde leerlingen is, maar stellen hierbij wel als voorwaarde dat ouders kiezen voor de dichtst¬bijzijnde toegankelijke school.’ In het antwoord is voorts bevestigd dat de Leonardoschool te Rijswijk vol was en dat nieuwe aanmeldingen werden verwezen naar andere scholen.
    
    Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat hij weliswaar in twee gevallen in strijd met de Verordening te coulant is geweest met het verstrekken van vervoers¬voorzieningen, maar dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat hij gehouden is nogmaals in strijd met de Verordening te beslissen. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen, omdat niet valt in te zien waarom in de gegeven omstandigheden – de hoogbegaafd¬heid van de betrokken kinderen staat niet ter discussie en evenmin het daarop toegesneden zijn van Leonardo-onderwijs – het verstrekken van vervoersvoorzieningen in strijd is met de Verordening, nu in artikel 26 van de Verordening is bepaald – waartoe de bevoegdheid bestond ingevolge artikel 4, twaalfde lid, van de Wpo – dat verweerder in bijzondere gevallen ten gunste van de ouders kan afwijken van de bepalingen van de Verordening.
    
    Nu ten slotte niet in geschil is dat ten tijde van belang de Leonardoschool in Rijswijk vol en derhalve niet (langer) toegankelijk was en de Leonardoschool in Gouda de dichtstbijzijnde wel toegankelijke Leonardoschool was, betekent het vorenstaande dat het gelijkheidsbegin¬sel vereist dat de hardheidsclausule gelijk wordt toegepast in alle betrokken zaken – de twee gevallen waarin al eerder was besloten een vervoersvoorziening te verstrekken en de drie nu voorliggende zaken – en het zich er daarom tegen verzet dat verweerder de door eisers gemaakte schoolkeuze aan hen tegen¬werpt.
    
    De bestreden besluiten dienen derhalve, onder gegrondverklaring van de beroe¬pen, vernietigd te worden. Verweerder zal worden opgedragen opnieuw op de bezwaren te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs hebben moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten in de drie samenhangende zaken op totaal € 644,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
     
    
      3	Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    recht doende:
    
    verklaart de beroepen gegrond,
    
    vernietigt de bestreden besluiten,
    
    draagt verweerder op nieuwe beslissingen op de bezwaren te nemen, met inachtneming van deze uitspraak,
    
    bepaalt dat verweerder aan elk van de eisers het door deze betaalde griffierecht van € 150,-- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van (in totaal) € 644,--.
    
    
    Aldus gedaan door mr. dr. P.G.J. van den Berg, rechter, in tegenwoordigheid van J. Bijleveld, griffier.
    
    De griffier:	De rechter:
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 8 september 2009.
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    NB. In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Als de rechtbank daarbij gronden van het beroep en/of (een deel van) de grondslag van het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft verworpen en belanghebbende en/of verweerder daarin niet wil(len) berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
    
    Afschrift verzonden op: