ECLI:NL:RVS:2004:AQ8755, Raad van State, 01-09-2004, 200308492/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 18 april 2002, kenmerk 2002/1641 en kenmerk 2002/1638, heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om zand dat gewonnen wordt in de ontgrondinglocaties groeve hoogterras Tegelen en groeve hoogterras Belfeld af te zetten buiten de in de vergunningsvoorschriften bepaalde regio’s.

200308492/1.
      Datum uitspraak: 1 september 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats]
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 18 april 2002, kenmerk 2002/1641 en kenmerk 2002/1638, heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om zand dat gewonnen wordt in de ontgrondinglocaties groeve hoogterras Tegelen en groeve hoogterras Belfeld af te zetten buiten de in de vergunningsvoorschriften bepaalde regio’s.
    
    
      Bij besluit van 3 december 2002, kenmerk 02/50746, verzonden op 11 december 2002, heeft verweerder de tegen beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
      Dit besluit is door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd bij uitspraak van 20 augustus 2003, nr. 200300417/1.
    
    
    Verweerder heeft bij besluit van 4 november 2003, kenmerk 2003/47187, de tegen beide besluiten gemaakte bezwaren wederom ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2003, beroep ingesteld. Appellante heeft haar beroep aangevuld bij brief van 13 januari 2004.
    
    Bij brief van 5 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 april 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.A. van der Linden, advocaat te Utrecht, en ing. E.H. Dijkstra, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door R.W.P. van Tol en drs. R.H.J. Pepels, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 14 december 1999, kenmerk BZ 6376, heeft verweerder aan appellante een vergunning onder voorschriften krachtens de Ontgrondingenwet verleend voor het winnen van zand en klei uit de in de vergunning omschreven percelen in het Tegelense deel van het projectgebied “Hoogterras Tegelen-Belfeld”. Bij besluit van 16 januari 2001, kenmerk BZ 6378, heeft verweerder aan appellante een vergunning onder voorschriften krachtens de Ontgrondingenwet verleend voor het winnen van zand en klei uit de in de vergunning omschreven percelen in het Belfeldse deel van hetzelfde projectgebied (verder te noemen: het Hoogterras).
    
        Ingevolge het aan beide vergunningen verbonden artikel 4.10.b van de vergunningvoorschriften moet, voor zover hier van belang, het gewonnen beton- en metselzand (verder: bmz) worden afgezet in de regio’s Noord- en Midden-Limburg. Afvoer naar andere regio’s is ingevolge deze artikelen uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van verweerder.
    
    Appellante heeft bij brieven van 7 december 2001 aan verweerder toestemming gevraagd om 40.000 m3 (ongeveer 60.000 ton) bmz te mogen afzetten in de regio Zuid-Oost Brabant, inclusief de regio Eindhoven. Verweerder heeft deze toestemming niet verleend en is in de beslissing op bezwaar bij dit standpunt gebleven. Na vernietiging van dit besluit door de Afdeling heeft verweerder wederom zijn primaire beslissing gehandhaafd.
    
    2.2.    Appellante kan zich niet met dit besluit verenigen. Zij voert aan dat sprake is van een overaanbod van bmz op de regionale markt. De cijfers waarop verweerder zich baseert zijn voor appellante oncontroleerbaar en onbegrijpelijk. Bovendien betrekt verweerder niet de afzet dan wel de vraag naar bmz bij zijn besluit. Voorts stelt appellante dat de winning van bmz, als bijproduct van klei, niet kan worden gestuurd. Verder voert appellante aan dat uit de evaluatie van het provinciale Grondstoffenplan blijkt dat handhaving van de afzetbepaling moeilijk is en dat deze een flexibele bedrijfsvoering belemmert, hetgeen bij appellante de vraag oproept waarom wordt vastgehouden aan dit beleid. Daarbij wijst appellante ook op het gewijzigde rijksbeleid. Het bewaren van bmz in een depot op het ontgrondingsterrein is, in tegenstelling tot wat verweerder stelt, volgens appellante niet mogelijk. Voorts voert appellante aan dat aan andere ontgronders in de regio wel toestemming is verleend voor afzet van bmz buiten de regio. Bovendien is aan een ontgronder toegestaan extra bmz te winnen. Tevens is verweerder niet tegemoet gekomen aan de suggestie de toestemming voor bepaalde tijd te verlenen. Ten slotte stelt appellante dat de primaire besluiten en het besluit op bezwaar, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet zijn gepubliceerd in een openbare kennisgeving.
    
    2.3.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bmz-winning door appellante uitdrukkelijk ziet op de regionale behoefte en dat toestemming voor de afvoer van het bmz buiten de vergunde regio’s in strijd is met het provinciale Grondstoffenplan. Pas wanneer blijkt van een structureel overschot van bmz, waarbij alternatieven ontbreken, en de bedrijfsbelangen onder druk komen te staan, is ontheffing van het voorgeschreven afzetgebied aan de orde. Verweerder heeft zich bij zijn besluit gebaseerd op cijfers die appellante zelf bij hem heeft aangeleverd. Hieruit blijkt dat de productie van appellante in het jaar 2002 fors is gestegen ten opzichte van het vorige jaar, hetgeen volgens verweerder wijst op een toename van de afzet van bmz. Uit de beschikbare gegevens blijkt verder niet van een  structureel overschot van bmz op de markt. Ten aanzien van de evaluatie van het Grondstoffenbeleid stelt verweerder dat de moeilijke handhaafbaarheid van het beleid niet betekent dat hiervan moet worden afgezien. Voorts stelt verweerder dat het ontgrondingsterrein voldoende mogelijkheden biedt voor opslag van bmz. Het feit dat aan een andere ontgronder wel toestemming is gegeven tot afzet van bmz buiten de regio heeft te maken met de andere situatie van deze ontgronder. Ten aanzien van het vermeende publicatiegebrek is verweerder van mening dat dit niet meer aan de orde is voorzover dit betrekking heeft op de primaire besluiten. Het bestreden besluit is op grond van artikel 7:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, op de juiste wijze bekendgemaakt, aldus verweerder.
    
    2.4.    Het bezwaar inzake het niet publiceren van de primaire besluiten heeft appellante niet in haar bezwaarschriften noch in de eerste beroepsprocedure naar voren gebracht. Er is niet gebleken van redenen waarom appellante niet in staat was dat te doen. Onder deze omstandigheden brengt een goede procesorde mee dat dit bezwaar buiten beschouwing wordt gelaten.
    
    Voorzover appellante stelt dat het bestreden besluit in strijd met de wet, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet is medegedeeld in een openbare kennisgeving, overweegt de Afdeling als volgt. Dit bezwaar heeft betrekking op een vermeende onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze gestelde onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.5.    In de uitspraak van 20 augustus 2003 is het besluit van verweerder van 3 december 2002 vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe heeft de Afdeling het volgende overwogen:
    
        “(…) Ter ondersteuning van haar verzoek heeft appellante in het kader van de behandeling van haar bezwaarschrift gegevens overgelegd inzake de productie en het aanbod van bmz in Limburg, waaruit volgens haar volgde dat sprake is van een overschot aan bmz. Volgens verweerder waren deze gegevens niet correct. Hij stelde zich daarbij op het standpunt dat de gegevens niet uitsluitend betrekking hadden op de regio’s Noord- en Midden-Limburg en dat met de gegevens niet was aangetoond dat sprake zou zijn van een     overschot dat over een langere periode zou bestaan. Verweerder heeft dit standpunt hoofdzakelijk gebaseerd op telefonische informatie over de productie van bmz door andere ontgronders, maar dit niet met nadere gegevens onderbouwd. Hierdoor heeft verweerder niet voldoende aannemelijk gemaakt dat de gegevens van appellante onjuist waren. (…)”
    
    2.6.    Appellante wint de zogenoemde tegelenklei op het Hoogterras. Alvorens deze klei gewonnen kan worden moet eerst een afdekkend zandpakket worden afgegraven. Dit zand wordt, gelet op de overeengekomen wijze van afwerking van de ontgrondingen, op de locaties Tegelen en Belfeld, voor respectievelijk 20 en 50 procent niet teruggeplaatst.
    
    2.7.    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting worden verzoeken tot ontheffing van de regiobepaling door verweerder ingewilligd wanneer sprake is van een structureel overschot van bmz. De Afdeling acht deze wijze van beoordeling, zoals ook in de vorige uitspraak is overwogen, in beginsel niet onredelijk. Hieruit volgt dat verweerder bij zijn beoordeling een langere periode in ogenschouw moet nemen. Verweerder heeft zich bij zijn besluit gebaseerd op productiecijfers tot en met 2002 zoals die door de ontgronders, waaronder appellante, zijn aangeleverd. Uit de gestegen productiecijfers over het jaar 2002 ten opzichte van de productiecijfers over de jaren 1999 tot en met 2001 leidt verweerder af dat kennelijk sprake is van een grotere vraag naar bmz bij de regionale afnemers van appellante en dat van een structureel overschot op de regionale markt geen sprake is. Uit een stijging van de productie van appellante kan echter, naar het oordeel van de Afdeling, niet direct worden afgeleid dat het gewonnen bmz uitsluitend aan regionale afnemers is verkocht. Verweerder gaat dan immers voorbij aan de rol van de zogenoemde tussenhandel bij de verkoop van bmz buiten de vergunde regio’s waarop de regiobepaling niet van toepassing is. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
    
    2.7.1.    Blijkens mededelingen van appellante ter zitting was er in 2002 bij haar inderdaad geen sprake van een overschot aan bmz en kon het bmz binnen de regio worden afgezet zonder gebruik te maken van de tussenhandel. Dit is volgens haar echter te verklaren uit het feit dat de locatie Hoogterras in dat jaar nog niet volledig in productie was. Volgens haar berekeningen en mededelingen ter zitting zal appellante in de jaren na 2002, wanneer het Hoogterras wel volledig in productie is, een structureel overschot aan bmz hebben en zal zij zonder ontheffing van de regiobepaling genoodzaakt zijn dit overschot via de tussenhandel buiten de regio Noord- en Midden-Limburg af te zetten. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling dit niet onaannemelijk. Hoewel in de aanvragen van appellante geen termijn is genoemd, heeft zij kennelijk de bedoeling gehad de ontheffing voor een aantal jaren te verkrijgen, derhalve ook voor de jaren na 2002.  Verweerder heeft zijn besluit alleen gebaseerd op de cijfers over 2002 in vergelijking met de jaren daarvoor en geen rekening gehouden met de gerede kans dat appellante in de jaren na 2002 een overschot zal hebben. Derhalve heeft hij zijn besluit ook in dit opzicht onvoldoende gemotiveerd. In dit verband acht de Afdeling tevens van belang dat verweerder voorbij is gegaan aan het feit dat de winning van bmz voor appellante secundair is aan de winning van de tegelenklei, hetgeen tot gevolg heeft dat appellante het wintempo van bmz slechts marginaal kan beïnvloeden. Bovendien is aannemelijk dat de opslagmogelijkheden op het ontgrondingsterrein, in tegenstelling tot wat verweerder stelt, beperkt zijn. Bij een structureel overschot zal opslag bovendien langdurig nodig kunnen zijn.
    
    2.7.2.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
        Gelet op het bovenstaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 4 november 2003, kenmerk 2003/47187;
    
    II.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 839,57, waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Limburg te worden betaald aan appellante;
    
    III.    gelast dat de provincie Limburg aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Troost
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2004
    
    234-461.