ECLI:NL:RVS:2009:BJ7213, Raad van State, 09-09-2009, 200809073/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [wederpartij] een boete opgelegd van € 64.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200809073/1/V6.
      Datum uitspraak: 9 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 november 2008 in zaak nr. 08/1346 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [wederpartij] een boete opgelegd van € 64.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    
      Bij besluit van 16 januari 2008 heeft de minister het daartegen door
      [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    
    
      Bij uitspraak van 4 november 2008, verzonden op 6 november 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door
      [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 december 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.S. van Muiswinkel, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, wordt voor de toepassing van het eerste lid met een rechtspersoon gelijkgesteld:
    
    1˚. de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de terzake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door:
    
    b. een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007, (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. De minister betoogt dat, samengevat weergegeven, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich niet zonder nadere motivering op het standpunt heeft kunnen stellen dat het besluit van 16 januari 2008 voldoet aan de eisen van evenredigheid.
    
    De minister voert onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling aan dat financiële draagkracht van een belanghebbende in beginsel geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan moet worden afgeweken van de beleidsregels, aangezien daarmee geen sprake is van evidente bijzondere omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
    
    Voor zover de financiële positie van [wederpartij] dient te worden betrokken bij de beoordeling van de evenredigheid van het besluit, betoogt de minister dat geen sprake is van het ontbreken van een nadere motivering op dit punt en dat hij de conclusie die de rechtbank uit de in beroep door [wederpartij] overgelegde financiële gegevens trekt, niet deelt.
    
    2.2.1. In het besluit van 16 juli 2007 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat het opleggen van een boete belastend is, niet kan worden gezien als een dermate bijzondere omstandigheid dat dient te worden afgeweken van het beleid.
    
    In het besluit van 16 januari 2008 heeft de minister het standpunt ingenomen dat aan de door [wederpartij] in bezwaar overgelegde financiële gegevens niet de door haar gewenste betekenis kan worden gehecht, omdat - kort gezegd - financiële omstandigheden niet snel als bijzondere omstandigheden zijn aan te merken en het overigens gegevens betreft waarop geen accountantscontrole is toegepast en bovendien reeds een betalingsregeling is getroffen waarover [wederpartij] heeft verklaard dat deze redelijk is.
    
    2.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802872/1), bestaat geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    
    2.2.3. De verwijzing van de minister naar de jurisprudentie van de Afdeling, voor zover daarin is overwogen dat de in de desbetreffende zaken aangevoerde financiële omstandigheden geen reden voor matiging vormden, kan er niet aan afdoen dat de minister de aangevoerde feiten en omstandigheden in het individuele geval dient te beoordelen.
    
    De minister heeft in hoger beroep aangevoerd dat op basis van de ten tijde van het besluit van 16 januari 2008 bekende financiële gegevens is beslist om aan die gegevens geen waarde toe te kennen, omdat daaruit onmogelijk de financiële positie van [wederpartij] kon worden afgeleid; deze gegevens bestonden slechts uit een summier overzicht van die financiële positie.
    
    Dit standpunt kan echter niet uit het besluit van 16 januari 2008 worden afgeleid. Voormeld besluit geeft er geen blijk van dat de minister inhoudelijk heeft beoordeeld of de financiële positie van [wederpartij], zoals gestaafd met de in bezwaar overgelegde financiële gegevens, noopte tot matiging van de opgelegde boete. De minister kan derhalve niet worden gevolgd in zijn betoog dat geen sprake is van het ontbreken van een nadere motivering op dit punt. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de minister zich niet zonder nadere motivering op het standpunt heeft mogen stellen dat het besluit van 16 januari 2008 voldoet aan de daaraan te stellen eisen van evenredigheid. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de minister ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat het voor een klein bedrijf wel wenselijk, maar niet noodzakelijk is dat op de financiële gegevens een accountantscontrole wordt toegepast. Hieruit volgt dat de minister [wederpartij], anders dan in het besluit van 16 januari 2008, niet langer tegenwerpt dat op de in bezwaar overgelegde financiële gegevens geen accountantscontrole is toegepast.
    
    Voorts is in het verslag van de hoorzitting van 12 oktober 2007 vermeld dat namens [wederpartij] is verklaard dat een betalingstermijn van 24 maanden redelijk is indien een matiging van de boete met 50% wordt doorgevoerd. Anders dan de minister in hoger beroep betoogt, heeft de rechtbank dan ook evenzeer terecht overwogen dat de minister in het besluit van 16 januari 2008 ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat [wederpartij] zou hebben verklaard dat de getroffen betalingsregeling, die betrekking heeft op de volledige boete, redelijk is.
    
    Gezien het vorenstaande en in aanmerking genomen de in beroep door [wederpartij] overgelegde nadere controleerbare financiële gegevens en bescheiden, bestaat grond voor het oordeel dat de minister niet zonder nadere motivering het in het besluit van 16 januari 2008 ingenomen standpunt dat geen grond bestaat voor matiging van de opgelegde boete, heeft mogen handhaven.
    
    Voorts stelt de Afdeling vast dat de rechtbank, anders dan de minister in hoger beroep betoogt, niet heeft geconcludeerd dat de financiële positie van [wederpartij] zodanig is dat te vrezen valt voor ernstige financiële gevolgen en dat deze dus als een bijzondere omstandigheid dient te worden aangemerkt.
    
    Het betoog faalt. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.3. De Afdeling stelt vervolgens vast dat de minister in het hoger-beroepschrift, zoals toegelicht ter zitting in hoger beroep, een nadere motivering heeft gegeven ten aanzien van de vraag of de door [wederpartij] in beroep overgelegde controleerbare financiële gegevens nopen tot de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden, zodat de opgelegde boete diende te worden gematigd. De minister heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat uit de desbetreffende gegevens kan worden afgeleid dat de opgelegde boete reeds is verwerkt in de winst- en verliesrekeningen die betrekking hebben op de jaren 2007 en 2008 en dat [wederpartij] desondanks een winst verwachtte over die jaren, zodat van bijzondere omstandigheden geen sprake was en geen aanleiding bestond de opgelegde boete te matigen.
    
    Aldus heeft de minister alsnog deugdelijk gemotiveerd waarom geen grond bestond voor matiging. Dat de opgelegde boete voor [wederpartij] zwaarwegende financiële consequenties heeft biedt die grond niet, omdat [wederpartij] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de onderneming door de boeteoplegging onevenredig wordt getroffen; de overgelegde financiële gegevens geven blijk van een positief bedrijfsresultaat. Voorts is in dit verband van belang dat de minister desgevraagd ter zitting in hoger beroep heeft aangegeven dat [wederpartij] inmiddels akkoord is gegaan met de voorgestelde betalingsregeling.
    
    2.4. Uit het onder 2.2.3. overwogene volgt dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 16 januari 2008 is vernietigd, voor bevestiging in aanmerking komt. In het onder 2.3. overwogene ziet de Afdeling evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 16 januari 2008 geheel in stand te laten omdat de uitkomst van het geschil, in geval de minister met inachtneming van deze uitspraak opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht zou kunnen doorstaan.
    
    2.5. Van door [wederpartij] in hoger beroep gemaakte kosten die voor vergoeding in aanmerking zouden komen is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 januari 2008, kenmerk AI/JZ/2007/28622/BOB, geheel in stand blijven;
    
    III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. P.A. Offers, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Wagtendonk w.g. Melenhorst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2009
    
    490.