ECLI:NL:RVS:2010:BM7723, Raad van State, 09-06-2010, 201004347/1/H3 en 201004347/2/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2009 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom gelast om de omzetting van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning) in onzelfstandige woonruimte ongedaan te maken.

201004347/1/H3 en 201004347/2/H3.
      Datum uitspraak: 9 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van de Awb, op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht van 9 april 2010 in de zaken nrs. 10/365 en 10/207 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 oktober 2009 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom gelast om de omzetting van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning) in onzelfstandige woonruimte ongedaan te maken.
    
    Bij besluit van 8 februari 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 april 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 april 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 april 2010.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 april 2010, heeft [appellant] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    Bij brief van 24 mei 2010 heeft [appellant] nadere stukken ingediend.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 27 mei 2010, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Stahl-de Bruin en N. Fok, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: de Awbi) is voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Huisvestingsverordening gemeente Dordrecht (hierna: de Verordening) wordt in deze verordening onder huishouden verstaan een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.
    
    Ingevolge die aanhef en onder l wordt in deze verordening onder onzelfstandige woonruimte verstaan woonruimte, niet zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, die geen eigen toegang heeft en die niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    Ingevolge artikel 3.1.1 is het bepaalde in paragraaf 3.1 van toepassing op gebouwen die woonruimte bevatten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1, van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte om te zetten of om te laten zetten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, verlenen burgemeester en wethouders de vergunning, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    Ingevolge het negende lid kunnen burgemeester en wethouders besluiten binnen de gemeente gebieden aan te wijzen waar het aantal vergunningen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur in verband met te vrezen aantasting van de woonkwaliteit en het leefmilieu aan een maximum is gebonden.
    
    Ingevolge het elfde lid stellen burgemeester en wethouders het maximaal toegestane percentage kamerverhuurpanden binnen de aangewezen gebieden als bedoeld in lid 9 vast.
    
    Ingevolge het twaalfde lid, aanhef en onder a, weigeren burgemeester en wethouders de vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur indien het maximum als genoemd in lid 11 is bereikt.
    
    2.3. Het college heeft aan het besluit van 8 februari 2010, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat bij inspecties op 1 oktober, 10 november en 1 december 2009 is vastgesteld dat de woning, waarvan [appellant] de eigenaar is, is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder dat daarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Verordening is verleend of aangevraagd.
    
    2.4. [appellant] betoogt allereerst dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat dit besluit niet zonder vooringenomenheid tot stand is gekomen, aangezien het is voorbereid door de personen die het besluit van 13 oktober 2009 hebben voorbereid. In laatstgenoemd besluit is echter vermeld dat dit is voorbereid door een inspecteur van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid en in het besluit van 8 februari 2010 is vermeld dat dit is voorbereid door het Juridisch Kenniscentrum Drechtsteden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze vermeldingen onjuist zijn. Het betoog mist derhalve feitelijke grondslag en faalt reeds om die reden.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college bij zijn besluitvorming geen gebruik mocht maken van de bevindingen die zijn gedaan bij voormelde inspecties. Hij voert daartoe aan dat deze inspecties onrechtmatig zijn verricht, aangezien de desbetreffende inspecteurs daarbij zonder machtiging en zonder toestemming van hem of van de bewoners in de woning zijn binnengetreden.
    
    2.5.1. Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Awbi, is voor het binnentreden in een woning in beginsel een machtiging vereist indien toestemming van de bewoner ontbreekt. Niet in geschil is dat [appellant] ten tijde van de inspecties niet in de woning woonde. Reeds daarom stond het ontbreken van zijn toestemming er niet aan in de weg dat zonder machtiging in de woning werd binnengetreden. Bij brief van 31 maart 2010 heeft een van de betrokken inspecteurs verklaard dat met de bij de inspecties aangetroffen bewoners in het Duits goed kon worden gecommuniceerd en dat zij desgevraagd met de binnentreding hebben ingestemd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze verklaring de gang van zaken bij de inspecties niet juist weergeeft. Onder deze omstandigheden heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de bevindingen van deze inspecties niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt ten slotte dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college tot oplegging van de last onder dwangsom heeft mogen besluiten. Hij voert daartoe aan dat de woning niet is omgezet in onzelfstandige woonruimte, doch een zelfstandige woonruimte vormt, aangezien de bewoners tezamen een huishouden vormen. De bewoners eten immers op hetzelfde tijdstip aan dezelfde tafel, gaan op vaste tijden slapen en kopen gezamenlijk de dagelijkse boodschappen. Zij zijn daarnaast een onderlinge zorgplicht overeengekomen. Voorts zijn geen huurovereenkomsten per kamer afgesloten. De kwalificatie van de woning als onzelfstandige woonruimte strookt niet met de definitie van kamergewijze verhuur in het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het Gebruiksbesluit), aldus [appellant].
    
    Ingeval de woning wel in onzelfstandige woonruimte is omgezet, voert [appellant] aan dat hij dat niet zelf heeft gedaan en daarvoor derhalve niet verantwoordelijk kan worden gehouden. In dat verband wijst hij erop dat artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Verordening eerst na de oplegging van de last onder dwangsom is gewijzigd, in die zin dat niet meer slechts het zonder vergunning omzetten van een woning is verboden, maar ook het zonder vergunning laten omzetten van een woning. Hij voert verder aan dat het college in vijf soortgelijke zaken de opgelegde lasten onder dwangsom heeft ingetrokken, alsmede dat het college niet handhavend optreedt tegen het bewonen van panden door krakers en kraakwachten.
    
    2.6.1. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, dient de vraag of de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte te worden beantwoord aan de hand van de Huisvestingswet en de Verordening en niet aan de hand van het Gebruiksbesluit. Het Gebruiksbesluit behelst voorschriften voor het brandveilig gebruik van bouwwerken en dient daarmee een ander doel dan de Huisvestingswet en de Verordening, welke strekken tot een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte.
    
    2.6.2. Bij de inspecties hebben de inspecteurs hun bevindingen steeds aan de hand van een checklist vastgelegd. Volgens de ingevulde checklists bevonden zich in de woning steeds zes eenpersoonsbedden en verbleven in de woning onderscheidenlijk vijf, vier en zes personen, die niet in de gemeentelijke basisadministratie waren ingeschreven. Blijkens de bij de inspecties gemaakte foto's van identiteitsbewijzen hebben de aangetroffen bewoners de Poolse nationaliteit. Van de gesprekken die de inspecteurs bij de laatste inspectie met vijf bewoners hebben gevoerd, zijn verslagen opgesteld. Volgens deze verslagen hebben deze bewoners verklaard dat zij geen familie van elkaar zijn, maar collega's, en dat zij geen gezamenlijke bankrekening hebben. Zij hebben voorts verklaard dat zij via hun werkgever, het [uitzendbureau], dat de woning van [appellant] huurt, in de woning zijn gehuisvest en dat zij niet weten hoelang zij aldaar zullen blijven wonen. Volgens hen hangt dat af van de duur van het werk. Uit de verklaringen volgt ten slotte dat vier van de vijf bewoners een echtgenote en/of een of meer kinderen hebben die elders verblijven.
    
    Zoals de voorzieningenrechter met juistheid heeft overwogen, volgt uit deze bevindingen, in onderlinge samenhang bezien, dat de groep bewoners van de woning geen vaste samenstelling heeft, alsmede dat de bewoners niet de intentie hebben om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Gelet hierop, heeft de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd dat de bewoners geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren, zodat zij geen huishouden in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Verordening vormen. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, biedt geen grond voor een ander oordeel. Dat geen huurovereenkomst met iedere bewoner afzonderlijk is afgesloten, doet niet af aan de wijze waarop de bewoners feitelijk in de woning samenleven, zoals bij de inspecties is vastgesteld. Het document dat [appellant] ten bewijze van de gestelde onderlinge zorgplicht van de bewoners heeft overgelegd, doet dat evenmin, temeer nu dit document niet meer inhoudt dan dat de bewoners verklaren onderling een zorgplichtovereenkomst te hebben. Dat de bewoners gezamenlijk eten en boodschappen doen en op vaste tijden gaan slapen, biedt onvoldoende grond voor de conclusie dat zij desalniettemin een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren.
    
    2.6.3. Aangezien de bewoners van de woning geen huishouden in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Verordening vormen, heeft de voorzieningenrechter met juistheid overwogen dat het college er terecht van is uitgegaan dat de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Verordening was daarvoor een vergunning vereist. Bij gebreke van een dergelijke vergunning is de omzetting van de woning in strijd met deze bepalingen. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, kan [appellant] in dat verband als overtreder worden aangemerkt, nu hij de woning verhuurt aan het uitzendbureau via welke de bewoners in de woning zijn gehuisvest. De met ingang van 1 januari 2010 doorgevoerde wijziging van artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Verordening heeft daarin geen verandering gebracht.
    
    2.6.4. Nu de woning in strijd met de Huisvestingswet en de Verordening in onzelfstandige woonruimte is omgezet, is het college bevoegd om ter zake handhavend op te treden, hetgeen de voorzieningenrechter met juistheid heeft overwogen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.5. Niet in geschil is dat de woning zich bevindt in een op grond van artikel 3.1.4, negende lid, van de Verordening aangewezen gebied waarin het aantal vergunningen voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte aan een maximum is gebonden en dat dit maximum zich ertegen verzet dat in dit geval een vergunning wordt verleend. Zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, bestaat reeds hierom geen concreet uitzicht op legalisatie. De voorzieningenrechter heeft met juistheid ook overigens geen omstandigheden aanwezig geacht die aan oplegging van een last onder dwangsom in de weg staan. Dat het college in vijf soortgelijke zaken de opgelegde lasten onder dwangsom heeft ingetrokken, levert niet een dergelijke omstandigheid op. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, heeft het in die gevallen daartoe besloten, omdat het, bij gebreke van toestemming van de bewoners, in de desbetreffende woningen geen binnentreding heeft kunnen laten verrichten met een even uitvoerige verslaglegging als in dit geval. Dat het college, naar gesteld, niet tegen de bewoning van panden door krakers en kraakwachten optreedt, verzet zich evenmin tegen oplegging van een last onder dwangsom, nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat in deze panden de Huisvestingswet en de Verordening worden overtreden.
    
    2.6.6. Gezien het voorgaande, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college tot oplegging van de last onder dwangsom heeft mogen besluiten. Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Gelet hierop, bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. De Vries
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2010
    
    582.