ECLI:NL:RBROE:2012:BW5142, Rechtbank Roermond, 02-05-2012, AWB 11/1426 en AWB 11/1429
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2012-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester hanteert het door de gemeenteraad vastgestelde Terrassenbeleid als toetsingskader voor aanvragen om terrasvergunning. Die notitie is niet te beschouwen als een beleidsregel in de zin van de artikelen 1:3, vierde lid, van de Awb, zodat verweerder daaraan niet ingevolge artikel 4:84 van de Awb is gebonden, maar wel moet bij afwijking van de criteria van dat beleid een aanvullende belangenafweging plaatsvinden en geldt een daarop toegespitste motiveringsplicht. Daaraan is in dit geval niet voldaan.
        Aannemelijk is dat omwonenden door de situering van het vergunde terras pal onder hun balkons geluids- en geuroverlast ondervinden die verder gaat dan normaliter is te verwachten voor bewoners in een binnenstad met horecavoorzieningen die er niet voor hebben gekozen boven een horecapand te gaan wonen. Ten aanzien van de overweging dat zonder het terras vergunninghoudster had afgezien van vestiging van de brasserie, is gebleken dat die louter is gebaseerd op de stelling van vergunninghoudster.

RECHTBANK ROERMOND
    
    Sector bestuursrecht
    
    Zaaknummers: AWB 11 / 1426 en 11 / 1429 
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2012 in de zaak tussen
    
    [eisers]
    
    en
    
    de Burgemeester van de gemeente Roermond, verweerder
    
    
    Procesverloop 
    
    Bij besluit van 26 april 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [vergunninghoudster] (hierna vergunninghoudster) een vergunning verleend voor het plaatsen van twee gevelterrassen gedurende de periode van 1 mei 2011 tot en met 31 december 2015.
    
    Bij besluit van 7 september 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres en eisers gedeeltelijk gegrond verklaard. 
    
    Eiseres en eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van eiseres is bekend onder zaaknummer 11/1426 en het beroep van eisers is bekend onder zaaknummer 11/1429.
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is vergunninghoudster in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Vergunninghoudster heeft daarvan geen gebruik gemaakt. 
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting van de beroepen met de nummers 11/1426 en 11/1429 heeft gevoegd plaatsgevonden op 9 februari 2012. Namens eiseres is verschenen  [eiser 1], bijgestaan door mr. N. Levitus. Van eisers is, mede namens de andere bewoners, verschenen [eiser 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Dignum.
    
    
    Overwegingen 
    
    1.	Vergunninghoudster exploiteert een lunchroom aan het [adres] te Roermond. Ten behoeve van deze lunchroom heeft vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag voor een terrasvergunning ingediend. Bij besluit van 26 april 2011 heeft verweerder een vergunning verleend voor het plaatsen van twee zogenoemde gevelterrassen in de openbare ruimte aan de rand van het [adres] met een gezamenlijk oppervlak van 111 m², gedurende de periode van 1 mei 2011 tot en met 31 december 2015. Eén gevelterras van 35 m² is gelegen voor de gevel van de lunchroom van vergunninghoudster. Het tweede gevelterras ter grootte van ongeveer 76 m² ligt in het verlengde van het andere terras, langs de zijgevel met geveltableau van het pand [adres 2], waarin een filiaal van [winkel] is gevestigd. Daarnaast heeft verweerder vergunning verleend voor een terras midden op het [adres].  
    
    2.	Eiseres is eigenaar en verhuurster van de bedrijfsruimte waarin de [winkel] is gevestigd, alsmede van de daarboven gelegen appartementen. Eiseres zal hierna worden aangeduid als de verhuurster. Eisers zijn bewoners van de boven de [winkel] gelegen appartementen en zullen verder worden aangeduid als bewoners. De verhuurster en de bewoners hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende terrasvergunning voor zover deze het terras betreft langs de blinde zijgevel van de [winkel], hierna aangeduid als tableauterras. 
    
    3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het tableauterras niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloedt zodat hierin geen weigeringsgrond voor de terrasvergunning is gelegen. Omdat verweerder grote waarde hechtte aan de komst van de lunchroom, achtte hij het gerechtvaardigd om in afwijking van het terrassenbeleid, een gevelterras buiten de eigen gevelgrenzen van de exploitant toe te staan. Verweerder heeft naar aanleiding van de in bezwaar aangevoerde gronden die onder andere zagen op het door het terras blokkeren van een nooduitgang, en problemen bij het plegen van onderhoud en het laden- en lossen van huisraad de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en aan de terrasvergunning een aantal nadere voorschriften verbonden om aan die praktische problemen tegemoet te komen.
    
    4.	Verhuurster heeft in beroep, kort gesteld, aangevoerd dat het besluit van verweerder een goede belangenweging ontbeert. Verweerder heeft volgens verhuurster in onvoldoende mate rekening gehouden met haar belangen bij het behoud van voldoende woongenot voor haar huurders in relatie tot de verhuurbaarheid van de appartementen, en het voorkomen van een beschadiging van het geveltableau, dat van gemeentewege is aangewezen als een beschermd monument. Ook heeft verweerder niet onderbouwd waarom het terras op het plein niet zou kunnen worden vergroot, aldus verhuurster.
    
    5.	De bewoners hebben in beroep, samengevat, aangevoerd dat hun woonmilieu door het terras naast de tableaugevel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloedt, omdat dit terras zich onder hun balkons bevindt en zij daardoor hinder ondervinden van opstijgende sigarettenrook, terrasgeluiden, etensgeuren en muziek. De bewoners vinden dat verweerder hun belangen onvoldoende zwaar heeft laten wegen in relatie tot de belangen van vergunninghoudster. De bewoners hebben er voorts op gewezen dat op grond van het Terrassenbeleid een gevelterras slechts binnen de eigen gevelgrenzen mag zijn gelegen en dat het tableauterras daarmee in strijd is.
    
    6.	De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan en overweegt daartoe als volgt.
    
    7.	Gelet op de door verhuurster en de bewoners aangevoerde gronden en hetgeen door hen ter zitting uitdrukkelijk is verklaard, is enkel in geschil de vergunning voor zover deze ziet op het langs de zijgevel van het pand [adres 2] gelegen tableauterras.
    
    8.	De rechtbank stelt vast, en overigens is tussen partijen niet in geschil, dat verweerder op grond van artikel 2:28a, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Roermond (APV), bevoegd is om te beslissen op een aanvraag om een terrasvergunning als de onderhavige. Ingevolge artikel 2:28a, tweede lid, in samenhang met artikel 2:28, derde en vierde, lid van de APV, kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren wanneer naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Ingevolge genoemde APV-bepalingen dient de burgemeester bij het toepassen van deze weigeringsgrond rekening te houden met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie.
    
    9.	Door de raad van de gemeente Roermond is in het kader van het gemeentelijk welstandsbeleid de notitie “Terrassenbeleid” vastgesteld. In die notitie is vermeld dat dit beleid randvoorwaarden bevat om een zeker kwaliteitsniveau van de openbare ruimte en het leefklimaat te garanderen, en door verweerder wordt gebruikt als toetsingskader voor de terrasvergunningaanvragen op grond van de APV. Het Terrassenbeleid kent twee soorten terrassen, namelijk het “pleinterras” en het “gevelterras”. Voor een gevelterras geldt dat dit moet zijn gesitueerd binnen de eigen gevelgrenzen van de horeca-inrichting. In het Terrassenbeleid is onder meer beschreven welke factoren bij de beoordeling voor de geschiktheid van de locatie voor een terras een rol spelen.
    
    10.	Het toepasselijke stelsel van de APV zoals hiervoor in overweging 8 is beschreven, bevat beoordelingsruimte voor verweerder ten aanzien van de beïnvloeding van de woon- en leefsituatie en de openbare orde. Tevens is sprake van discretionaire ruimte om, indien zich een weigeringsgrond voordoet, daarvan al dan niet gebruik te maken. Dit betekent dat de rechtbank verweerders besluitvorming over terrasvergunningen dient te respecteren tenzij moet worden gezegd dat deze de grenzen van de redelijkheid te buiten gaat of in strijd komt met een regel van geschreven of omgeschreven recht. Van belang is voorts dat verweerder voormeld Terrassenbeleid als toetsingskader voor aanvragen om terrasvergunning hanteert. Die notitie is, nu deze niet door verweerder is vastgesteld, niet te beschouwen als een beleidsregel in de zin van de artikelen 1:3, vierde lid, van de Awb, zodat verweerder daaraan niet ingevolge artikel 4:84 van de Awb is gebonden. Het feit dat verweerder het Terrassenbeleid als toetsingskader gebruikt, brengt wel met zich dat bij afwijking van de criteria van dat beleid een aanvullende belangenafweging moet plaatsvinden en dat een daarop toegespitste motiveringsplicht geldt. 
    
    11.	Namens verweerder is desgevraagd ter zitting bevestigd dat het tableauterras niet voldoet aan de omschrijving van een gevelterras zoals opgenomen in het Terrassenbeleid en is erkend dat in zoverre is afgeweken van het Terrassenbeleid. Dat betekent dat in dit geval voormelde eisen van aanvullende belangenafweging en verzwaarde motiveringsplicht aan de orde zijn. Op basis van voormeld toetsingskader overweegt de rechtbank voorts als volgt over de aangevoerde beroepsgronden.
    
    12.	Bij de beoordeling van de beroepsgronden die gericht zijn tegen verweerders standpunt dat geen sprake is van een ontoelaatbare beïnvloeding van de woon- en leefsituatie in de omgeving, moet allereerst worden vastgesteld dat verweerder daartoe in het bijzonder heeft doen wegen dat wonen in het centrum, en zeker aan een plein met horeca en terrassen, nu eenmaal betekent dat er enige overlast kan worden ondervonden die inherent is aan die woonlocatie, zodat niet zo snel sprake zal zijn van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de woon- en leefsituatie. Verder heeft verweerder belang gehecht aan de bijdrage die vestiging van de brasserie levert aan de verlevendiging en het voorzieningenniveau van de binnenstad en daarmee aan de aantrekkelijkheid voor winkelend publiek en toeristen. Volgens verweerder is de mogelijkheid om de desbetreffende locatie als terras te kunnen gebruiken, naast het eveneens vergunde gevelterras en het terras op het plein, door vergunninghoudster als een noodzakelijke voorwaarde beschouwd voor een rendabele bedrijfsvoering van de brasserie en daarmee doorslaggevend voor de keuze om zich aldaar te vestigen. 
    
    13.	Verweerder is in zoverre tegemoet gekomen aan de belangen van de bewoners en verhuurster dat er een aantal voorwaarden aan de aangevochten terrasvergunning zijn verbonden. Die voorwaarden betreffen evenwel hoofdzakelijk de toegankelijkheid van de appartementen en soortgelijke praktische aspecten en zijn niet van invloed op de andere vormen van hinder die zijn gesteld. Mede gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gekomen, acht de rechtbank aannemelijk dat de bewoners door de situering van het terras pal onder hun balkons geluids- en geuroverlast ondervinden die verder gaat dan normaliter is te verwachten voor bewoners in een binnenstad met horecavoorzieningen die er niet voor hebben gekozen boven een horecapand te gaan wonen. Dit geldt in meerdere mate voor de bewoonster van het onderste appartement die hinder kan hebben van de op het terras geplaatste parasol die tot boven het onderste balkon uitsteekt en die mogelijk ook overlast kan ondervinden van rokende bezoekers van het terras. Daardoor is tevens aannemelijk dat er sprake is van negatieve invloed op de verhuurbaarheid van de appartementen waardoor verhuurster nadeel lijdt. Ook de kans op beschadiging van het geveltableau, zijnde een door de gemeente aangewezen monument dat door verhuurster op haar kosten onderhouden moet worden, acht de rechtbank niet irreëel. In het licht van die belangen is de rechtbank van oordeel dat in verweerders verwijzing naar de aan de locatie inherente overlast geen toereikende motivering is gelegen voor zijn standpunt. Ten aanzien van verweerders -doorslaggevende- overweging dat zonder het tableauterras vergunninghoudster had afgezien van vestiging van de brasserie aan het [adres], is de rechtbank ter zitting gebleken dat die overweging louter is gebaseerd op de stelling van vergunninghoudster dienaangaande. Daaraan hebben geen concrete gegevens van financiële aard of een onderbouwde bedrijfseconomische prognose ten grondslag gelegen. De rechtbank merkt daarbij op dat noch in de bezwaar- noch in de beroepsprocedure door vergunninghouder een schriftelijk standpunt kenbaar is gemaakt is of gebruik is gemaakt om ter (hoor)zitting te verschijnen. Geoordeeld moet dan ook worden dat het bestreden besluit niet berust op een toereikende aanvullende belangenafweging en dat is niet voldaan aan de motiveringsplicht als beschreven in overweging 10. Derhalve komt het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:4, eerste lid, en  7:12 van de Awb. 
    
    14.	Uit het voorgaande volgt dat de beroepen gegrond zijn. Nu niet is uitgesloten dat verweerder het besluit om vergunning voor het tableauterras te verlenen alsnog van een deugdelijke motivering voorziet, kan de rechtbank thans niet zelf in de zaak voorzien. Om te beoordelen of het gebrek in de motivering kan worden hersteld, acht de rechtbank het aangewezen dat vergunninghoudster wordt verzocht om met concrete gegevens te onderbouwen dat het tableauterrras van wezenlijk belang is voor een rendabele exploitatie van de brasserie en dat, zo dat het geval is, wordt bezien of uitbreiding van het terras op het plein praktisch haalbaar is en in bedrijfseconomische zin soelaas kan bieden. Nu vergunninghoudster niet aan dit geding heeft willen deelnemen, zou het het niet in overeenstemming zijn met de tweede volzin van artikel 8:51a van de Awb om een zogeheten bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder dient daarom een nieuw besluit op de bezwaren van verhuurster en de bewoners te nemen met inachtneming van deze uitspraak
     
    15.	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door verhuurster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde in de beroepsprocedure beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,00. Van voor vergoeding In aanmerking komende proceskosten van de bewoners is de rechtbank niet gebleken. Wel komen zij, evenals verhuurster, in aanmerking voor vergoeding van het betaalde griffierecht door verweerder. 
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      -	veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van verhuurster begroot op € 874,00 (wegens kosten van rechtsbijstand) te betalen aan verhuurster;
      -	bepaalt dat verweerder aan verhuurster het door deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 volledig vergoedt;
      -	bepaalt dat verweerder aan de bewoners het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H.M. Bartholomeus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2012.
    
    
      w.g. mr. C.H.M. Bartholomeus,
      griffier	w.g. mr. T.M. Schelfhout,
      rechter
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de griffier,
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 2 mei 2012
    
    
      Rechtsmiddel
      Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.