ECLI:NL:RVS:2008:BG4711, Raad van State, 19-11-2008, 200708482/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2007 hebben de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de minister van Economische Zaken en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de ministers), in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Urenco Nederland B.V. (hierna: Urenco) een vergunning als bedoeld in artikel 15, onder a, en artikel 15, onder b, van de Kernenergiewet, in samenhang met artikel 15aa van die wet, verleend ten behoeve van de inrichting die is gelegen op een perceel aan de Drienemansweg 1 te Almelo. Dit besluit is op 24 oktober 2007 ter inzage gelegd.

200708482/1.
      Datum uitspraak: 19 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Economische Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      verweerders.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2007 hebben de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de minister van Economische Zaken en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de ministers), in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Urenco Nederland B.V. (hierna: Urenco) een vergunning als bedoeld in artikel 15, onder a, en artikel 15, onder b, van de Kernenergiewet, in samenhang met artikel 15aa van die wet, verleend ten behoeve van de inrichting die is gelegen op een perceel aan de Drienemansweg 1 te Almelo. Dit besluit is op 24 oktober 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 januari 2008.
    
    De ministers hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Greenpeace heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2008, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en de ministers, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, drs. T.J.M. Klomberg, mr. P.A.A. Sormani,
      ir. H.R. Rozema en ir. C. Evert, allen werkzaam bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Urenco, vertegenwoordigd door mr. E.T. Sillevis Smitt, advocaat te Rotterdam, [algemeen directeur], en [manager], als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor wijzigingen van de inrichting bestaande uit uraniumverrijkingsfabrieken met bijbehorende infrastructurele voorzieningen en het in werking hebben van de gehele inrichting na die wijzigingen. De wijzigingen betreffen onder meer een uitbreiding van de verrijkingscapaciteit van 3.500 ton naar 4.500 ton SW per jaar, een spoorwegaansluiting op het terrein van de inrichting voor de aan- en afvoer van grondstoffen en product en wijzigingen in de opslaglocaties en opslaghoeveelheden.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.2. Ingevolge artikel 15b, eerste lid, van de Kernenergiewet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
    
    b. de veiligheid van de staat;
    
    c. de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen;
    
    d. de energievoorziening;
    
    e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
    
    f. de nakoming van internationale verplichtingen.
    
    Ingevolge artikel 15c, tweede lid, van die wet kan een vergunning ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
    Rechtvaardigingsbeginsel
    
    2.3. Greenpeace stelt dat de motivering van de ministers in het kader van de toetsing aan het rechtvaardigingsbeginsel onvoldoende is. Volgens haar mochten de ministers ter motivering van de uitbreiding van de verrijkingsfabrieken niet volstaan met een enkele verwijzing naar de Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling (hierna: de Regeling), maar hadden zij in het kader van deze toetsing de milieugevolgen moeten afwegen tegen het economisch belang dat Urenco stelt bij de uitbreiding te hebben. Volgens Greenpeace had bij deze belangenafweging moeten worden betrokken dat bij de verrijking van uranium grote hoeveelheden verarmd uranium ontstaan, waarvoor geen concrete bestemming is voorzien.
    
    2.3.1. De ministers stellen zich op het standpunt dat het geschikt maken van uranium voor het gebruik als brandstof door verrijking via ultracentrifuge als gerechtvaardigd is opgenomen onder nr. I.B.6 van bijlage 1 van de Regeling. Naar het oordeel van de ministers zijn er geen nieuwe gegevens of zwaarwegende belangen bekend op grond waarvan de rechtvaardiging zou moeten worden herzien, dan wel de aangevraagde uitbreiding van de verrijkingscapaciteit van 3.500 naar 4.500 ton SW per jaar niet zou moeten worden toegestaan. De ministers betogen dat de in artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming (hierna: het Besluit) bedoelde voordelen opwegen tegen de gezondheidsschade die door de gevraagde wijzigingen van de vergunning kunnen worden veroorzaakt. Volgens de ministers vallen de door Greenpeace bedoelde milieugevolgen niet onder de belangen die in het kader van artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming moeten worden afgewogen.
    
    2.3.2. Het rechtvaardigingsbeginsel is neergelegd in artikel 6, eerste lid, van richtlijn 96/29/Euratom.
    
    Ingevolge artikel 4 van het Besluit, in welk artikel bovengenoemd artikel 6, eerste lid, van richtlijn 96/29/Euratom is geïmplementeerd, is een handeling slechts toegestaan indien zij door de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gerechtvaardigd, dan wel behoort tot een categorie van handelingen die door deze ministers is gerechtvaardigd. De ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid rechtvaardigen een handeling of een categorie van handelingen slechts indien de economische, sociale en andere voordelen van de betrokken handeling of categorie van handelingen opwegen tegen de gezondheidsschade die hierdoor kan worden toegebracht.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Regeling worden de handelingen en werkzaamheden of categorieën daarvan die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming zijn gerechtvaardigd, bekend gemaakt door vermelding in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
    
    Onder nr. I.B.6 van bijlage 1 van de Regeling is verhoging van de massieke activiteitsconcentratie van U-235 met als doel het geschikt maken van uranium voor het gebruik als brandstof door verrijking via ultracentrifuge als een gerechtvaardigde handeling vermeld. Als voordelen van deze handeling zijn aldaar vermeld de benutting van de natuurlijke voorraden, verbetering van de marktpositie en de toelevering van brandstof aan kernreactoren. In paragraaf 6.1 van de considerans van het bestreden besluit zijn de ministers ingegaan op de rechtvaardiging van de uitbreiding van de verrijkingscapaciteit van 3.500 naar 4.500 SW per jaar. Daarbij hebben zij vermeld dat de door Urenco ingediende jaarcijfers bevestigen dat marktomstandigheden en de groei van het marktaandeel het nodig maken dat de capaciteit van de verrijkingsfabrieken in Almelo wordt verhoogd. Voorts is de centrifugetechniek volgens de ministers nog immer de meest aangewezen methodiek voor uraniumverrijking, omdat dit een schone en veilige methode is en economisch de beste resultaten oplevert. De uitbreiding brengt volgens de ministers geen nieuwe of bijzondere risico's voor de mens met zich mee.
    
    In het deskundigenbericht is vermeld dat de gevraagde uitbreiding van de verrijkingscapaciteit niet tot nauwelijks gevolgen heeft voor de gevaarzetting van het verrijkingsproces van uranium naar de omgeving toe en dat het overschakelen van de autoclaven in de SP4-fabriek met daarin UF6 nog in bovenatmosferische druk naar nieuwe voedingssystemen waarbij UF6 niet meer in de vloeibare fase wordt gebracht, de situatie vanuit een oogpunt van risicobeheersing alleen maar gunstig zal beïnvloeden.
    
    Bij de toetsing aan het rechtvaardigingsbeginsel kan slechts het nadeel van de gezondheidsschade worden afgewogen tegen de economische, sociale en andere voordelen van de handeling. De door Greenpeace geuite vrees dat er geen bestemming zal zijn voor het verarmde uranium, heeft geen betrekking op gezondheidsschade en betreft daarom niet een nadeel dat de ministers in dit kader tegen de voordelen van de uitbreiding van de productiecapaciteit dienden af te wegen. Voor het in de afweging betrekken van milieugevolgen in het algemeen, zoals Greenpeace voorstaat, bestaat om de hiervoor vermelde reden evenmin ruimte.
    
    Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de vergunning voldoet aan het in artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming opgenomen rechtvaardigingsbeginsel.
    
    Het beroep faalt in zoverre.
    
    Naleefbaarheid opslagcapaciteitsgrens
    
    2.4. Greenpeace stelt dat het vanaf 2009 niet meer mogelijk zal zijn om verarmd uranium naar Rusland te brengen. Nu Urenco ondanks de uitbreiding van de verrijkingsactiviteit van de fabrieken geen verhoging heeft aangevraagd van de hoeveelheid verarmd uranium die op het buitenterrein mag worden opgeslagen, moet volgens Greenpeace worden betwijfeld of Urenco wel aan de vergunning kan voldoen.
    
    2.4.1. De ministers stellen dat zij geen aanleiding zien te veronderstellen dat de relatief beperkte toename van de vrijkomende hoeveelheid verarmd uranium, te weten van 7.400 naar 9.450 ton per jaar, zou kunnen leiden tot het niet kunnen naleven van de vergunningvoorschriften, zoals de maximaal vergunde opslag van 37.500 ton verarmd uranium binnen de inrichting. Daarbij wijzen de ministers erop dat herverrijking, zoals deze in Rusland plaatsvindt, ook in de inrichting zelf kan plaatsvinden. Een alternatief voor het herverrijken is volgens de ministers het omzetten in U3O8, indien het op middellange termijn niet loont het nog resterende U-235 in het verarmd uranium te herverrijken. De ministers stellen dat voor het laten opslaan van U3O8 een langdurig contract met COVRA is gesloten.
    
    2.4.2. In het dictum van het bestreden besluit is bepaald dat de maximale hoeveelheid UF6 met een U-235 gehalte kleiner dan 0,711% ("tails") die in de inrichting aanwezig mag zijn, 37.500 ton bedraagt. De Afdeling ziet geen reden om te veronderstellen dat URENCO de vergunning op dit punt niet zal kunnen naleven indien het vrijkomende verarmd uranium niet meer in Rusland kan worden herverrijkt. Daarbij is van belang dat ter zitting van de zijde van vergunninghoudster onweersproken is medegedeeld dat de bezettingsgraad van de zogenoemde tailsyard de afgelopen jaren tussen de 15 en 25% heeft gelegen, zodat, mede gelet op de jaarlijks vrijkomende hoeveelheid verarmd uranium, niet valt te verwachten dat een beëindiging van de herverrijking in Rusland er snel toe zal leiden dat de maximaal toegestane opslagcapaciteit van 37.500 ton wordt bereikt. Voorts is uit de stukken noch uit het verhandelde ter zitting gebleken dat, mocht herverrijking in Rusland niet langer mogelijk zijn, de mogelijkheden om het verarmde uranium óf in de inrichting zelf te herverrijken óf om te zetten in U3O8 en bij COVRA op te slaan, zodanig beperkt zijn dat valt te verwachten dat desondanks niet aan de genoemde capaciteitsgrens zal kunnen worden voldaan. Het beroep faalt in zoverre.
    
    Stralingsbescherming
    
    2.5. Greenpeace stelt dat de ministers bij de bepaling van de Actuele Individuele Dosis (hierna: AID) voor personen die zich op het terrein van het naastgelegen bedrijf Enrichment Technology Nederland B.V. (hierna: ET NL) bevinden, ten onrechte een afwijkende Actuele Blootstelling Correctiefactor (hierna: ABC-factor) hebben gehanteerd. De door de ministers gehanteerde ABC-factor kan volgens Greenpeace op grond van bijlage 6.2 in bijlage 2 bij de Regeling analyse gevolgen ioniserende straling voor het milieu (hierna: de Regeling AGIS) alleen worden gehanteerd voor gronden die worden gebruikt als parkeerterreinen, snelwegen en weilanden. Van dergelijke gronden is hier geen sprake. Greenpeace stelt dat hier geen sprake is van een situatie waarin op grond van artikel 3 van de Regeling AGIS kan worden afgeweken van de rekenregels van die regeling. De omstandigheid dat Urenco een contract heeft gesloten met ET NL over de verblijfsduur van personen op de gronden nabij de terreingrens van Urenco, maakt dit volgens Greenpeace niet anders. Volgens haar wordt, gezien het vorenstaande, niet voldaan aan het Besluit stralingsbescherming. Voorts stelt Greenpeace dat het voldoen aan de voorschriften van de vergunning ten onrechte afhankelijk is gemaakt van de handelingen van een derde, ET NL.
    
    2.5.1. De ministers stellen dat zij in dit geval op grond van artikel 3 van de Regeling AGIS mochten afwijken van de ABC-factor die in de bijlage bij die regeling wordt gegeven voor een terrein als het bedrijfsterrein van ET NL. Volgens de ministers doet zich in dit geval een situatie voor als bedoeld in dat artikel die in belangrijke mate afwijkt van de aannames waarvan in de bijlage bij de Regeling AGIS wordt uitgegaan. Volgens hen rechtvaardigt het feitelijk gebruik van het bewuste aangrenzende stuk terrein bij ET NL het hanteren van de afwijkende ABC-factor van 0,01. Dit stuk terrein is volgens de ministers slechts in gebruik als groenstrook en voor incidentele laad- en losactiviteiten. Gezien het vorenstaande stellen de ministers dat aan de in artikel 48 van het Besluit stralingsbescherming opgenomen norm van 0,1 mSv per jaar wordt voldaan.
    
    Voor zover het gebruik van het bewuste deel van het terrein bij ET NL wordt gewijzigd, dient dit volgens de ministers aan de directeur van de Kernfysische Dienst te worden gemeld.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen wordt geen vergunning als bedoeld in artikel 15 van de wet verleend indien niet is voldaan aan de voorwaarden betreffende rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimieten, geldend krachtens artikel 19 in samenhang met de artikelen 4, 5, 6 en 48 van het Besluit.
    
    Ingevolge artikel 48, eerste lid, van het Besluit zorgt de ondernemer ervoor dat als gevolg van handelingen, die onder zijn verantwoordelijkheid worden verricht, op enig punt buiten de locatie ten gevolge van die handelingen voor een lid van de bevolking een effectieve dosis van 0,1 mSv in een kalenderjaar niet wordt overschreden.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Regeling AGIS, voor zover hier van belang, wordt bij de bepaling van de effectieve doses, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit, in gevallen als aangegeven in paragraaf 5.1 van de bijlage bij de Regeling AGIS gebruik gemaakt van de rekenregels, opgenomen in de hoofdstukken 5 en 6 van de bijlage.
    
    Ingevolge artikel 3 van de Regeling AGIS kunnen in afwijking van artikel 2, indien het tot vergunningverlening bevoegde gezag daarmee instemt, andere dan de in de bijlage voorgeschreven methoden, parameters of parameterwaarden worden toegepast, indien een situatie in belangrijke mate afwijkt van de aannames waarvan in de bijlage is uitgegaan.
    
    In paragraaf 6.5.3 van de bijlage bij de Regeling AGIS is over de ABC-factoren onder meer het volgende vermeld:
    
    "De hierboven genoemde doses zijn direct evenredig aan de blootstellingsduur. Als er ter plaatse niet gewoond wordt, zal de feitelijke blootstellingsduur korter zijn dan bij bewoning. Om daarmee rekening te houden wordt een correctiefactor toegepast, de Actuele Blootstelling Correctiefactor (ABC-factor). In tabel 6.2 worden de ABC-factoren gegeven voor verschillende bestemmingen. Voor iedere beschouwde situatie dient de aangegeven waarde te worden gebruikt. Indien het feitelijk gebruik niet onder de in tabel 6.2 genoemde categorieën valt, dient een toepasselijke keuze te worden gemaakt uit de in de tabel genoemde waarden."
    
    In tabel 6.2 van de bijlage bij de Regeling AGIS is als ABC-factor vermeld voor "belendende industrieën, instellingen, kantoorgebouwen etc., zonder bewoning": 0,2.
    
    Ingevolge vergunningvoorschrift E.2 geldt in afwijking van voorschrift E.1 dat voor de bepaling van de Actuele Individuele Dosis voor het verblijf van personen in het vrije veld aan de noordzijde van de Weezebeek ter hoogte van de containeropslag, een ABC-factor van 0,01 mag worden toegepast. Voor personen die aldaar in het vrije veld of in gebouwen verblijven, geldt een dosislimiet van 100 microsievert per jaar. Wijzigingen in het gebruik van deze gronden aan de noordzijde van de Weezebeek ter hoogte van de containeropslag, alsmede andere wijzigingen die aanleiding kunnen geven tot aanpassing van voornoemde ABC-factor, dienen te worden gemeld aan de directeur Kernfysische Dienst. De mogelijke wijziging van de ABC-factor die daar het gevolg van is, dient door de directeur Kernfysische Dienst te worden goedgekeurd. Goedkeuring zal enkel plaatsvinden indien de Actuele Individuele Dosis voor personen die aan de noordzijde van de Weezebeek verblijven maximaal 100 microsievert per jaar bedraagt. De vergunninghouder dient regelmatig, in ieder geval twee keer per jaar, aan de directeur Kernfysische Dienst, op een door deze goedgekeurde wijze, gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat aan het bepaalde uit dit voorschrift wordt voldaan.
    
    Ingevolge voorschrift E.3 dient de vergunninghouder regelmatig het stralingsniveau aan de terreingrens te bepalen en daarover te rapporteren aan de directeur Kernfysische Dienst. De wijze van bepaling en rapportage dient te geschieden op een voor dit doel adequate wijze, volgens een door de vergunninghouder op te stellen plan dat goedgekeurd is door de directeur Kernfysische Dienst.
    
    2.5.3. De door de ministers gehanteerde ABC-factor van 0,01, die overeenkomt met een gemiddeld verblijf per persoon van ongeveer 20 minuten per werkdag, ziet op het verblijf van personen op het terrein van ET NL, en wel in het vrije veld aan de noordzijde van de Weezebeek ter hoogte van de containeropslag. Voor het verblijf van personen op het terrein van belendende industrieën, waarvan hier sprake is, dient, gelet op tabel 6.2 van de bijlage bij de Regeling AGIS, in beginsel een ABC-factor van 0,2 te worden gehanteerd. De vraag is of de ministers op grond van artikel 3 van de Regeling AGIS in dit geval een afwijkende ABC-factor mochten hanteren. De Afdeling is van oordeel dat die vraag bevestigend dient te worden beantwoord, nu er gezien de aard en het extensieve gebruik van het betreffende deel van het terrein van ET NL van moet worden uitgegaan dat de feitelijke blootstellingsduur op dit terrein in belangrijke mate afwijkt van de blootstellingsduur waarvan is uitgegaan bij het in de bijlage bij de Regeling AGIS opnemen van een ABC-factor van 0,2 voor belendende industrieën en nu een gemiddelde verblijfstijd per persoon van ongeveer 20 minuten per werkdag op dit deel van het terrein van ET NL de Afdeling niet onaannemelijk voorkomt. In dit verband is van belang dat ter zitting voldoende aannemelijk is geworden dat het betreffende deel van het terrein van ET NL slechts in gebruik is als groenstrook, waaraan af en toe onderhoud wordt gepleegd maar waar zich voor het overige doorgaans geen personen bevinden, en als ruimte voor incidentele laad- en losactiviteiten, die gemiddeld eens per week plaatsvinden. Gezien het feitelijk gebruik van het hiervoor bedoelde terreindeel van ET NL bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de naleving van voorschrift E.2 afhankelijk is van de medewerking van derden. De Afdeling is van oordeel dat de naleving van de in voorschrift E.2 gestelde dosislimiet van 100 microsievert per jaar voldoende is verzekerd door de waarborgen die daaromtrent zijn opgenomen in de voorschriften E.2 en E.3.
    
    Voor zover Greenpeace ter zitting nog heeft aangevoerd dat in de gebouwen van ET NL niet kan worden voldaan aan de in voorschrift E.2 gestelde dosislimiet van 100 microsievert per jaar, omdat de ministers niet naast de ABC-factor van 0,2 ook nog rekening mochten houden met een afname van de straling op grond van de afstand tussen de tailsyard en de gebouwen, overweegt de Afdeling dat de ABC-factor enkel ziet op de blootstellingsduur, en niet op de afstand tussen de stralingsbron en het gebouw waarin de te beschermen personen zich bevinden. Er is ook overigens geen reden aan te wijzen waarom bij de berekening van de door personen in een gebouw te ondervinden straling niet tevens rekening zou mogen worden gehouden met de afname van straling door de afstand tussen de stralingsbron en het gebouw.
    
    Het beroep faalt in zoverre.
    
    Maatregelen tegen straling
    
    2.6. Greenpeace stelt dat de ministers onvoldoende hebben onderzocht of er andere maatregelen mogelijk zijn dan een overkapping die de straling aan de buitengrens van de inrichting van Urenco door de buitenopslag van verarmd uranium kunnen beperken, zoals het verplaatsen van de opslag naar een andere locatie op het terrein. Voorts hebben de ministers volgens Greenpeace onvoldoende gemotiveerd waarom de kosten van een overkapping zo hoog zijn dat van plaatsing hiervan moet worden afgezien.
    
    2.6.1. De ministers stellen zich op het standpunt dat voor de zogenoemde tailsyard geen wijzigingen zijn aangevraagd en dat, nu het een reeds bestaande en vergunde situatie betreft en een ambtshalve wijziging op grond van de artikelen 18a en 19 van de Kernenergiewet evenmin aan de orde is, zij de bestaande rechten van Urenco, gelet op het bepaalde in artikel 15aa, tweede volzin, van de Kernenergiewet, op dit punt niet kunnen wijzigen. De ministers stellen zich voorts op het standpunt dat zij in de considerans van het bestreden besluit uitgebreid hebben gemotiveerd waarom zij een overkapping van de tailsyard, gezien de daarmee gemoeid gaande kosten en de beperkte milieuwinst, niet gerechtvaardigd achten.
    
    2.6.2. Uit de stukken, met name het deskundigenbericht, en uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat het plaatsen van een overkapping over het gehele terrein waar verarmd uranium wordt opgeslagen, een zodanig ingrijpende maatregel is dat met het voorschrijven daarvan de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten, nu die overkapping in dit geval niet is aangevraagd. Het verlaten van de grondslag van de aanvraag is in strijd met het stelsel van de Kernenergiewet.
    
    Het verplaatsen van de opslag naar een andere locatie op het terrein van de inrichting is in dit geval, gelet op de omvang van die opslag en de indeling van het terrein van de inrichting, eveneens een zodanig ingrijpende maatregel, dat ook daarmee de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten.
    
    Het beroep faalt in zoverre.
    
    Veiligheid
    
    2.7. Greenpeace stelt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de ministers onderzoek hebben gedaan naar de gevolgen die ongevallen of calamiteiten bij nabijgelegen bedrijven zouden kunnen hebben voor Urenco, of naar de gevolgen die dergelijke voorvallen bij Urenco zouden kunnen hebben voor de omliggende bedrijven.
    
    2.7.1. De ministers stellen dat het door Urenco ingediende veiligheidsrapport voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld in artikel 6, eerste lid, onder h, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen. In het rapport is volgens de ministers rekening gehouden met het neerstorten van een vliegtuig op de inrichting, het zich voordoen van een windhoos/orkaan en een gaswolkexplosie ten gevolge van een ongeluk met tankwagons op de naastgelegen spoorbaan of tankwagens op de Rijksweg N743 of de Drienemansweg. De ministers stellen dat de aard van de overige in de omgeving van Urenco gelegen bedrijven niet zodanig is dat de gevolgen van een zich daar voordoende calamiteit, de gevolgen van de in het veiligheidsrapport beschouwde calamiteiten zullen overtreffen. Door Urenco zijn volgens de ministers voldoende maatregelen getroffen om schade voor de omgeving als gevolg van een calamiteit met een interne dan wel externe oorzaak te voorkomen.
    
    2.7.2. Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder h, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen bevat de aanvraag om een vergunning voor het oprichten van een inrichting, waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt in ieder geval: een veiligheidsrapport, inhoudende een beschrijving van de maatregelen, die door of vanwege de aanvrager zullen worden getroffen ter voorkoming van schade, of ter beperking van de kans op schade, waaronder begrepen de maatregelen ter voorkoming van schade buiten de inrichting, tijdens normaal bedrijf, en ter voorkoming van schade voortvloeiende uit de in die beschrijving te vermelden gepostuleerde begingebeurtenissen, alsmede een risicoanalyse van de schade buiten de inrichting als gevolg van die gebeurtenissen.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van dit Besluit, voor zover hier van belang, bevat de aanvraag om een vergunning voor het oprichten van een inrichting, waarin splijtstoffen, welke plutonium of verrijkt uranium bevatten, of bestraalde splijtstoffen kunnen worden vervaardigd, bewerkt of verwerkt, in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 6, eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef e, van dit Besluit bevat de aanvraag om een vergunning voor het oprichten van een inrichting, waarin splijtstoffen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, worden opgeslagen, in ieder geval een veiligheidsrapport als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder h.
    
    2.7.3. Urenco heeft bij de aanvraag een veiligheidsrapport ingediend, kenmerk RA/06/3028, van 12 oktober 2006. In dat rapport zijn 11 soorten calamiteiten beschouwd, waarvan 8 met een interne oorzaak en 3 met een externe oorzaak. Uit het deskundigenrapport kan worden afgeleid dat de ministers terecht hebben aangenomen dat de in het rapport beschouwde calamiteiten met een externe oorzaak maatgevend zijn en dat calamiteiten bij omliggende bedrijven niet hoeven te worden beschouwd, omdat de gevolgen van dergelijke calamiteiten de gevolgen van de wel beschouwde calamiteiten niet zullen overtreffen. Voorts is niet gebleken dat de in het veiligheidsrapport beschouwde calamiteiten met een interne oorzaak niet maatgevend zouden zijn of niet voldoende zouden zijn onderzocht.
    
    Gezien het vorenstaande bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het ingediende veiligheidsrapport niet zou voldoen aan het bepaalde aan artikel 6, eerste lid, onder h, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen of dat de ministers bij de voorbereiding van het besluit onvoldoende kennis hebben vergaard over de gevolgen van calamiteiten.
    
    Het beroep faalt in zoverre.
    
    Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet
    
    2.8. Greenpeace stelt dat, nu op korte afstand van het terrein van Urenco een ecotunnel zal worden aangelegd, het niet uitgesloten is dat op en rond dit terrein beschermde diersoorten voorkomen. Volgens Greenpeace hadden de ministers het belang van de bescherming van dieren, gelet op artikel 15b, onder a, van de Kernergiewet, moeten betrekken bij hun beslissing op de aanvraag. Greenpeace stelt dat de ministers hadden moeten onderzoeken of er een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 en ontheffingen krachtens de Flora- en faunawet benodigd zijn en zo ja, of deze verleend zouden kunnen worden.
    
    2.8.1. De ministers stellen zich op het standpunt dat een afweging van de door de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet beschermde belangen in het kader van de ontheffing- en vergunningverlening op grond van die wetten aan de orde dient te komen. Voorts stellen de ministers dat aspecten van flora, fauna en natuur in dit geval hoe dan ook niet in de weg staan aan vergunningverlening krachtens de Kernenergiewet.
    
    2.8.2. Uit de stukken, met name de "Quickscan naar de ecologische consequenties van het bouwen van hal 7 en spoorwegaansluiting CRDB" van maart 2007, blijkt dat de inrichting en de aan te leggen spoorlijn niet zijn gelegen in de invloedsfeer van een gebied dat is aangewezen krachtens artikel 10 of artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 of dat krachtens artikel 12 van die wet voorlopig is aangewezen. Nu niet is gebleken dat dit onjuist is, moet het ervoor worden gehouden dat een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 in dit geval niet vereist is. Overigens is evenmin gebleken dat de inrichting en de aan te leggen spoorlijn in de invloedsfeer liggen van een Habitatrichtlijn-gebied dat nog niet krachtens artikel 10a of artikel 12 van de Natuurbeschermingswet 1998 (voorlopig) is aangewezen.
    
    Het aspect soortenbescherming komt primair aan de orde in het kader van de beoordeling of een ontheffing krachtens de Flora- en faunawet is vereist en kan worden verleend.
    
    Voor zover de Kernenergiewet een aanvullende toets kent voor de niet in de Flora- en faunawet geregelde negatieve gevolgen, ziet de Afdeling in hetgeen Greenpeace aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat dergelijke gevolgen zich in dit geval voordoen.
    
    Het beroep faalt in zoverre.
    
    2.9. Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Lap
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2008
    
    288.