ECLI:NL:CBB:2009:BI7159, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-05-2009, AWB 08/28
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2009-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heffing
        Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 08/28					14 mei 2009
      4299 Heffing
                Verordening bestemmingsheffing fonds
                voedselveiligheid vee- en vleessector
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A, te B, appellant,
      gemachtigde: mr. J.F.M.J.H. van Aken, advocaat te Woerden,
      tegen
      het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
      gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellant heeft bij brief van 10 januari 2008, bij het College binnengekomen op 11 januari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 december 2007.
      Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellant heeft gemaakt tegen de hem opgelegde heffingen op grond van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2006 (hierna: de heffingsverordening).
      Appellant heeft zijn beroep bij brief van 12 februari 2008 aangevuld.
      Op 10 april 2008 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen, alsmede de op de zaak betrekking hebbende stukken.
      Bij brief van 5 maart 2009 heeft appellant nadere stukken ingediend. Verweerder heeft bij brief van 6 maart 2009 nadere stukken ingediend.
      Op 18 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen alsmede de gemachtigde van verweerder en C, werkzaam bij verweerder. 
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover van belang:
    
    
    
      “Artikel 71
      De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
    
    
    
      Artikel 126
      1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
      (…)”	
    
    	
    Het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees bepaalt, voorzover hier van belang:
    
    
      “Artikel 1
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
      b. het productschap: het Productschap Vee en Vlees;
      (…)
    
    
    
      Artikel 12
      1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor verschillende in de heffingsverordening aangewezen groepen van ondernemingen verschillend kan zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
      2. Heffingen, waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht.” 
    
    
    
      Op 4 juni 2004 is tussen de directeuren-generaal van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV), het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA), handelend als vertegenwoordigers van de Staat respectievelijk van de VWA, alsmede de voorzitter van verweerder, handelend als vertegenwoordiger van verweerder en de voorzitter van de Centrale Organisatie voor de Vleessector (hierna: COV), handelend als vertegenwoordiger van de COV en de daarbij aangesloten slachterijen, het “Convenant organisatie roodvleeskeuring (post mortem) in Nederland” (hierna: het Convenant) gesloten. 	
      De heffingsverordening bepaalt, voorzover van belang:
    
    
    
      “Artikel 1
      Deze verordening neemt de terminologie over van de Verordening algemene bepalingen heffingen (PVV) 2005 en verstaat voorts onder:
      a. ondernemer	:	degene, die een onderneming drijft waarvoor het
      		productschap is ingesteld;
      (…)
      g. dieren	:	runderen, kalveren, varkens, schapen en geiten;
      (…)		
    
    
    
      Artikel 2
      1. De ondernemer, die in het jaar 2006 één of meer dieren slacht of doet slachten, is ten behoeve van het Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector over die dieren per dier en per diersoort een heffing verschuldigd volgens het navolgende tarief:
      runderen	: € 2,59 per rund;
      kalveren	: € 1,06 per kalf;
      varkens	: € 0,49 per varken;
      schapen	: € 0,90 per schaap;
      geiten	: € 0,90 per geit.
      2. De ondernemer is de heffing als bedoeld in het eerste lid, niet verschuldigd voor zover de af te dragen heffing het bedrag van € 4.000,-- niet overschrijdt.
      (…)
    
    
    
      Artikel 3
      De heffing, bedoeld in artikel 2, eerste lid, mag niet als zodanig worden doorberekend aan de leveranciers van slachtdieren.
    
    
    (…)
    
    
      Artikel 5
      (…)
      2. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2006. Indien het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin deze verordening wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 1 januari 2006, dan treedt zij in werking op de tweede dag na publicatie en werkt zij terug tot en met 1 januari 2006.” 
    
    
    De toelichting bij de heffingsverordening luidt, voorzover van belang:
    
    
      “Met het Convenant (…) zijn (…) bindende afspraken gemaakt in het kader van de modernisering van de vleeskeuring in Nederland. Deze afspraken strekken tot het met ingang van 1 januari 2006 doen overgaan van keuringswerkzaamheden van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) op een privaatrechtelijke keuringsinstantie die onafhankelijk is van de Nederlandse slachterijen. Aan deze voorgenomen verandering van de organisatie van de roodvleeskeuring gaat een transitieproces vooraf waarbij – onder meer – de overgang van het bij de VWA in dienst zijnde betrokken personeel naar bedoelde privaatrechtelijke keuringsinstatie op bevredigende en adequate wijze moet worden gerealiseerd. De overheid moet hiertoe bijzondere voorzieningen treffen en transitiekosten maken. Het betrokken bedrijfsleven is onder de in het convenant vervatte voorwaarden bereid een aanzienlijke bijdrage te leveren en aan de overheid een eenmalige afkoopsom te betalen, gelet op de met de transitie te realiseren matiging van de keuringstarieven. In artikel 5 van het convenant is de overeengekomen bijdrage geformaliseerd tot de verplichting, rustend op de slachterijen, om door middel van een heffing uit hoofde van een heffingsverordening van het productschap een bedrag van € 18 miljoen, te voldoen in twee termijnen, aan de overheid af te dragen. Met onderhavige heffingsverordening biedt het productschap de grondslag voor de nakoming van genoemde verplichting.
      De totale opbrengst van de bestemmingsheffing wordt voor het jaar 2006 geraamd op € 9 miljoen. Voor het jaar 2007 wordt – uit hoofde van een voor dat jaar vast te stellen identieke heffingsverordening – een opbrengst van eveneens € 9 miljoen geraamd. De heffingsopbrengsten vloeien in het Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector. De heffingsopbrengsten zijn bestemd als in artikel 5 van het convenant bepaald.
      De bestemmingsheffing drukt geheel en al op de slachterijsector, aangezien deze schakel primair en direct profijt geniet van de inzet van de middelen van het fonds waarin de heffingsopbrengsten vloeien. Iedere diersoort heeft een eigen heffingstarief. De verhouding tussen de tarieven is gebaseerd op de kosten van de vleeskeuring, die het relatieve belang van investeringen in voedselveiligheid reflecteren. Aangezien de mate waarin een individuele slachterij gebaat is bij de inzet van de middelen van het fonds afhankelijk is van het aantal door de onderneming geslachte dieren en er daarnaast rekening moet worden gehouden met de doelmatigheid van inning van de heffingen, is in artikel 2, tweede lid, in een ondergrens voorzien. De ondernemingen worden vrijgesteld van betaling van de heffing tot een bedrag van € 4.000,--. Al hetgeen dit bedrag te boven gaat zal aan het productschap dienen te worden afgedragen.
      De heffingsverordening sluit aan op de reeds bestaande heffingssystematiek in de vee- en vleessector. Hierdoor wordt bereikt dat zowel de perceptiekosten als de administratieve lasten tot een minimum worden beperkt en dat de (na)controlekosten gering zijn. De administratieve lasten worden voorts geminimaliseerd door de in artikel 2, tweede lid, opgenomen ondergrens.
      De benutting van betrouwbare en efficiëntere keuringsmethodieken en -infrastructuren in de roodvleessector dient in de roodvleessector zowel het algemeen belang als het belang van de vee- en vleessector.”
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
      3.1	Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met overneming van het door de bezwaarschriftencommissie uitgebrachte advies, de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. De commissie heeft aan zijn advies, voorzover van belang en samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd.
      3.1.1	De heer A is vennoot in v.o.f. A en hij is met de andere vennoot hoofdelijk aansprakelijk. Derhalve zijn de facturen op goede gronden aan de heer A gericht. Gesteld noch gebleken is dat de aantallen slachtingen waarop de heffing is gebaseerd onjuist zouden zijn.
      3.1.2	Uit de heffingsverordening en de door het productschap overhandigde stukken blijkt dat naar de mening van het bestuur een nieuw keuringssysteem met als gevolg een uniforme keuring en lagere keuringstarieven een gemeenschappelijk belang is als bedoeld in artikel 71 Wbo. Er is geen reden te twijfelen aan deze zienswijze. Het bestuur is derhalve bevoegd bij verordening voor dit doel heffingen op te leggen.
      Artikel 12, tweede lid, van het Instellingsbesluit bepaalt in dit verband dat de heffing gebaseerd dient te zijn op een grondslag die het bestuur passend vindt. Het bestuur heeft een ruime marge bij het vaststellen van de heffingsgrondslag.
      De heffingsverordening is goedgekeurd door de Minister van LNV en de SER en is vervolgens gepubliceerd in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie van 20 januari 2006. Appellant is tevens van de heffing op de hoogte gesteld door de voorlichting die het productschap van de aanvang af op verschillende wijzen, onder andere via de website, heeft gegeven.
      Gelet op het bovenstaande wordt geconcludeerd dat de heffingsverordening verbindend is, nu deze ter financiering dient van het gemeenschappelijk belang van de sector, de grondslag voor de heffingen passend is en de heffingsverordening op de voorgeschreven wijze tot stand is gekomen en de daartoe benodigde goedkeuring is verkregen.
      3.1.3	Ten aanzien van het argument dat het opleggen van heffingen met terugwerkende kracht in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te meer daar appellant de heffingen niet mag doorberekenen aan de leverancier van de dieren, merkt de commissie het volgende op.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College is de verlening van terugwerkende kracht aan een heffingsverordening in beginsel gerechtvaardigd, indien het daarin opgenomen heffingenstelsel voor de heffingsplichtigen voorzienbaar is. De voorzienbaarheid moet worden aangenomen indien de heffingsplichtigen over de introductie van het stelsel vroegtijdig en in ruime mate zijn geïnformeerd. De voorzienbaarheid kan ook daarin zijn gelegen dat aan de heffingsverordening soortgelijke heffingsverordeningen vooraf zijn gegaan. Van beide vormen van voorzienbaarheid is sprake.
      De stelling van appellant dat hij de heffingen niet mag doorberekenen aan de leverancier van de dieren doet niet terzake. Dit is bepaald in artikel 3 van de heffingsverordening en voorzover appellant daartegen bezwaar beoogt te maken, kan dit geen doel treffen, nu tegen algemeen verbindende voorschriften geen bezwaar kan worden gemaakt.
      3.1.4	De commissie is van oordeel dat het bezwaar dat aan de heffing geen belangenafweging ten grondslag heeft gelegen eveneens ongegrond is. In 2004 zijn tussen de COV, het productschap, de betrokken ministeries en de VWA bindende afspraken gemaakt in het Convenant. Overeengekomen is dat de keuringen niet langer worden uitgevoerd door de VWA, maar door een privaatrechtelijke organisatie, namelijk de BV Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS). Doel van deze overgang is de keuring op termijn goedkoper te maken. Omdat aan de overgang van de keuringen van de VWA naar KDS kosten zijn verbonden, is met de COV afgesproken dat door de sector roodvleesslachterijen € 18 miljoen aan transitiekosten bijeengebracht zou worden. Deze afspraak is vastgelegd in het Convenant. De bijdrage wordt geïnd in de vorm van een heffing. De verwachting daarbij is dat de overgang naar een nieuw keuringssysteem op termijn tot lagere kosten voor de slachterijen zal leiden. Als gevolg hiervan heeft het bestuur van het productschap een fondsverordening en heffingsverordeningen tot stand gebracht. In dit kader zijn de belangen van alle betrokkenen afgewogen. In artikel 2, tweede lid, van de heffingsverordening is bepaald dat de heffing niet is verschuldigd voor zover de af te dragen heffing een bedrag van € 4.000,-- niet overschrijdt. Aldus is wel degelijk rekening gehouden met de belangen van kleine ondernemingen.
      3.2	Verweerder heeft voorts in aanvulling op het voorgaande het volgende verweer gevoerd.
      3.2.1	Appellant beklaagt zich ten onrechte erover dat verweerder onvoldoende rekening zou hebben gehouden met de specifieke omstandigheden van zijn onderneming. Allereerst wordt erop gewezen dat verweerder op grond van artikel 71 Wbo gehouden is het gemeenschappelijk belang van de ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen. De met de modernisering van de keuringen beoogde voordelen zijn onmiskenbaar in het belang van de sector. Het uitgangspunt was dat de nieuwe (lagere) tarieven en de kosten van de heffing voor de sector in totaal niet meer zouden bedragen dan de tarieven voorafgaand aan de keuring. Anders dan appellant betoogt, is het doel van de hervorming van de vleeskeuring wel degelijk bereikt. De totale keuringslasten voor de sector zijn sinds 2003 immers substantieel afgenomen. 
      3.2.2	De verwachting was dat de individuele slachterijen niet onevenredig zouden worden benadeeld door de heffing. Niet gebleken is dat verweerder ten tijde van het totstandkomen van de heffingsverordening niet van deze verwachting heeft mogen uitgaan. Daaraan doet niet af dat de concrete keuringslasten volgens appellant voor hem zouden zijn gestegen. Dit heeft betrekking op de door VWA/KDS nadien in rekening gebrachte tarieven, waar verweerder buiten staat. Door appellant is overigens niet aangetoond dat zijn kosten daadwerkelijk zijn gestegen. Zo heeft appellant voor iedere dag een controle door een VWA-dierenarts meeberekend, maar het is niet gebruikelijk dat deze controles iedere dag plaatsvinden.
      3.2.3	Het betoog van appellant dat hij in geval van slacht voor derden de heffing niet kan doorberekenen, berust op een onjuiste lezing van artikel 3 van de heffingsverordening. Deze bepaling verbiedt doorberekening van heffing terug de keten in, naar de leveranciers van de slachtdieren. Die zullen niet anders kunnen dan de heffing ten laste van hun resultaat te laten komen, terwijl juist de slachterijen profiteren van de herstructurering. Het artikel laat daarentegen doorberekening verder de keten in naar de afnemers van het vlees wél toe. 
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellant
      4.1	Appellant heeft – samengevat weergegeven – aangevoerd dat het bestreden besluit om de volgende redenen dient te worden vernietigd.
      4.2	Het met de nieuwe keuringsregeling beoogde doel wordt niet bereikt. De invoering van het nieuwe keuringssysteem is niet in het gemeenschappelijk belang van de bedrijfsgenoten. Het moge zo zijn dat de nieuwe keuringsregeling in algemene zin heeft geleid tot een verlaging en begrenzing van de keuringstarieven, maar dit geldt niet voor kleine slachterijen als die van appellant, die met name in opdracht slachten. In Nederland bestaan ongeveer 40 slachterijen die vergelijkbaar zijn met die van appellant. Voor appellant zijn de keuringskosten gestegen. Onder de oude regeling bedroegen de keuringskosten voor appellant over een gemiddelde dag € 277,-- per dag. Onder de huidige regeling (2007) bedragen de kosten € 290,90 per dag. Het productschap had zich bij het vaststellen van de heffingsgrondslag moeten realiseren dat de aanname van lagere kosten niet voor alle leden van de slachterijsector zou gelden en daarmee rekening moeten houden, bijvoorbeeld door te kiezen voor een gedifferentieerd tarief naar grootte van het bedrijf of door te voorzien in een hardheidsclausule.
      4.3	De gedachte achter de heffing is blijkens de toelichting bij de heffingsverordening geweest om de heffing op hen te laten drukken die er profijt van hebben. Appellant slacht grotendeels als dienstverlenend bedrijf voor derden. Hij heeft derhalve geen profijt van de heffing. Daarbij komt dat hij de heffing op grond van artikel 3 van de heffingsverordening niet mag doorberekenen. Ook in de toelichtende bijlage: “Overdracht van de bandkeuring: toelichting bij een tijdelijke heffing” is vermeld dat de heffing niet mag worden doorberekend aan de leverancier van de slachtdieren.
      4.4	Verweerder heeft zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat de verbindendheid van artikel 3 van de heffingsverordening in de bezwaarprocedure niet aan de orde kon komen. Verweerder heeft derhalve miskend dat de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift in het kader van een bezwaar tegen een concreet besluit dat appellant rechtstreeks in zijn belang treft, bij wege van exceptieve toetsing dient te worden beoordeeld. Het bestreden besluit dient daarom te worden vernietigd.
      4.5	In de heffingsverordening is ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen slachterijen die voor zichzelf danwel voor derden slachten. Voor slachterijen die voor derden slachten geldt immers dat zij de heffing niet aan hun opdrachtgevers kunnen doorberekenen. Zij moeten echter wel met hetzelfde tarief aan de heffing meebetalen als de slachterijen die voor zichzelf slachten en die de heffing wél kunnen doorberekenen. Het bestreden besluit, dat eveneens geen rekening houdt met voormeld onderscheid, is in strijd met het motiveringsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. 
      4.6	De heffing is ten onrechte met terugwerkende kracht toegepast. Appellant heeft daarmee  geen rekening kunnen houden. De extra kosten van de heffing waren voor hem niet voorzienbaar. Dat is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarbij komt dat de heffing niet mag worden doorberekend aan de leverancier.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Naar het College begrijpt heeft appellant met zijn betoog gesteld dat artikel 2 en artikel 3 van de heffingsverordening onverbindend zijn. Hieromtrent overweegt het College het volgende. 
      5.2 	De artikelen 2 en 3 van de heffingsverordening zijn algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 8:2, aanhef en onder a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Die bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften. Deze toetsing dient zich echter te beperken tot de voorschriften uit de heffingsverordening die aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag liggen. Dit brengt mee dat in het onderhavige geval de verbindendheid van artikel 2 van de heffingsverordening aan de orde kan worden gesteld. Dat geldt niet voor artikel 3 van de heffingsverordening. Deze bepaling ligt immers niet ten grondslag aan het besluit tot het opleggen van een heffing.
      5.3 	Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere – algemeen verbindende – regeling dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
      5.4	Het College begrijpt dat appellant met zijn in 4.2 weergegeven grief betoogt dat artikel 2 van de heffingsverordening in strijd is met artikel 71 Wbo. Met betrekking tot dit argument overweegt het College als volgt.
      Ingevolge de artikelen 71 en 126 Wbo kunnen bedrijfslichamen in het kader van hun taak tot de bevordering van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de aangesloten ondernemingen en de behartiging van het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen, bij verordening heffingen opleggen. Het College is van oordeel dat het opleggen van de onderhavige heffingen in het algemeen belang kan worden geacht, nu die heffingen ertoe dienden om door middel van een eenmalige financiële bijdrage in de transitiekosten bij te dragen aan een reorganisatie van de roodvleeskeuring, ter verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de keuringen. Het opleggen van de onderhavige heffingen aan de slachterijen kan voorts in het gemeenschappelijk belang van deze ondernemingen en de daarbij betrokken personen worden geacht, nu met die reorganisatie een structurele matiging van de keuringstarieven is beoogd en de COV, die in dit verband als een representatieve organisatie heeft te gelden, daarmee heeft ingestemd. Van strijd met artikel 71 Wbo is naar het oordeel van het College dan ook geen sprake.
      5.5	Appellant stelt zich voorts op het standpunt dat verweerder in redelijkheid niet had mogen overgaan tot het vaststellen van artikel 2 van de heffingsverordening. Appellant heeft in dat verband aangevoerd dat de heffingsverordening ten onrechte geen onderscheid maakt tussen slachterijen die voor zichzelf en slachterijen die voor derden slachten nu deze laatste slachterijen de opgelegde heffingen niet kunnen doorberekenen en daarmee dus een groot financieel nadeel lijden alsmede dat verweerder – bijvoorbeeld door het opnemen van een gedifferentieerd tarief of een hardheidsclausule – rekening had moeten houden met het feit dat de lagere kosten niet voor alle bedrijfsgenoten zouden gelden.
      5.6	Naar het oordeel van het College is artikel 2 van de heffingsverordening evenmin in strijd met het verbod van willekeur. Hierbij acht het College het volgende van belang.
      Het gestelde nadeel dat slachterijen als die van appellant zouden lijden berust op een onjuiste lezing van artikel 3 van de heffingsverordening. Dit artikel staat er niet aan in de weg dat appellant de aan hem opgelegde heffing doorberekent verder de keten in. Op grond van dit artikel is slechts het doorberekenen van de heffing terug de keten in niet toegestaan.
      Bij de totstandkoming van de heffingsverordening is met de belangen van de individuele slachterijen rekening gehouden in die zin dat voorzien is in een heffingsvrije voet van € 4.000,--. Voorts is bij die totstandkoming bewust afgezien van het opnemen van een hardheidsclausule, omdat bij de totstandkoming van de heffingsverordening het uitgangspunt was dat de nieuwe (lagere) tarieven en de kosten van de heffing voor de sector in totaal niet meer zouden bedragen dan de tarieven voorafgaand aan de hervorming van de keuring. De verwachting was dan ook dat de individuele slachterijen niet onevenredig zouden worden benadeeld door de heffing. Niet is gebleken dat verweerder ten tijde van het totstandkomen van de heffingsverordening niet heeft mogen uitgaan van deze verwachting. Naar het oordeel van het College kan niet met succes worden volgehouden dat verweerder, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van de heffingsverordening bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen. Dat de concrete keuringslasten naar zeggen van appellant, na invoering van de heffing voor hem zijn gestegen doet aan het voorgaande niet af.
      5.7	Uit vaste jurisprudentie van het College volgt voorts dat de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft bij de hiermee bekostigde activiteiten. 
      5.8	Appellant heeft ten slotte betoogd dat het opleggen van de heffing met terugwerkende kracht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het College overweegt in dit verband het volgende.
      De heffingsverordening is op grond van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, op 22 januari 2006 in werking getreden en werkt terug tot en met 1 januari 2006. Aan de heffingsverordening is een aantal andere verordeningen voorafgegaan, te weten:
      - de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 (hierna: de heffingsverordening 2005);
      - de Verordening tot wijziging van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 (2005-I) (hierna: de wijzigingsverordening); en
      - de Verordening fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005.
      Genoemde verordeningen zijn gepubliceerd in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie van 29 april 2005. 
      Uit deze verordeningen, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat het de bedoeling van verweerder is geweest om de bestemmingsheffing ter medefinanciering van de reorganisatie van de roodvleeskeuring met terugwerkende kracht tot 1 januari 2005 in te voeren. In de heffingsverordening 2005 zijn voorts tarieven vastgesteld voor de diverse daarin genoemde diersoorten. Blijkens de wijzigingsverordening en de daarbij behorende toelichting heeft verweerder vervolgens de datum van 1 januari 2005 losgelaten en de voor 2005 vastgestelde tarieven met terugwerkende kracht tot 1 januari 2005 op € 0,-- gesteld, omdat de besparingen op de keuringskosten pas tegen het einde van 2005 een substantiële omvang zouden bereiken en verweerder de heffingen parallel wilde laten lopen met die besparingen. 
      Voorts heeft verweerder gesteld dat hij van de aanvang af de bedrijfsgenoten van de heffing op de hoogte heeft gesteld door middel van voorlichting op verschillende wijzen, waaronder een persbericht uit 2003 en informatie op zijn website. Appellant heeft dit in beroep niet, althans onvoldoende gemotiveerd, weersproken.
      Een en ander leidt het College tot het oordeel dat de invoering van de onderhavige bestemmingsheffing en de terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2006 voor appellant voorzienbaar was en dat geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      5.9	De slotsom van voorgaande overwegingen is dat het beroep van appellant ongegrond behoort te worden verklaard.
      Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. F. Stuurop en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2009.
    
    w.g. C.M. Wolters				w.g. J.M.M. Bancken