ECLI:NL:RVS:2011:BQ8857, Raad van State, 22-06-2011, 201010975/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2009 heeft het college [appellant A] en [appellante B] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de bedrijfsruimte in oude staat te herstellen en hersteld te houden.

201010975/1/H1.
      Datum uitspraak: 22 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem,
    
    
      tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank
      's-Gravenhage van 26 oktober 2010 in zaak nrs. 10/2889 en 10/6166 in het geding tussen:
    
    
    [appellant A] en [appellante B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 september 2009 heeft het college [appellant A] en [appellante B] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de bedrijfsruimte in oude staat te herstellen en hersteld te houden.
    
    Bij besluit van 9 maart 2010, gewijzigd bij besluit van 7 september 2010, heeft het college het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 24 september 2009, onder aanvulling van de motivering daarvan, gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 26 oktober 2010, verzonden op 27 oktober 2010, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2011, waar [appellant A], in persoon en bijgestaan door mr. E. Wiarda en ir. G. Achterveld, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals deze luidde tot 1 juli 2008, (hierna: de WRO) kunnen burgemeester en wethouders met het oog op een voor een bepaalde termijn voorgenomen afwijking van een bestemmingsplan voor die termijn vrijstelling verlenen van dat plan. De termijn kan, ook na mogelijke verlenging, ten hoogste vijf jaren belopen.
    
    Ingevolge het vierde lid is, na het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn, degeen aan wie de vrijstelling is verleend of diens rechtsopvolger verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie te zijner keuze hetzij in de vorige toestand te herstellen, hetzij met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen.
    
    Ingevolge het zesde lid, schrijven, indien degeen aan wie de vrijstelling is verleend of diens rechtsopvolger in gebreke blijft aan zijn verplichting als in het vierde lid bedoeld te voldoen, burgemeester en wethouders hem onverwijld aan tot naleving van die verplichting.
    
    Ingevolge artikel 3.22, eerste lid, van de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kunnen burgemeester en wethouders met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. De termijn kan ten hoogste vijf jaar belopen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
    
    Ingevolge het derde lid is, na het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn degene aan wie de ontheffing is verleend of zijn rechtsopvolger onder algemene titel verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie te zijner keuze hetzij in de oorspronkelijke toestand te herstellen hetzij met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen.
    
    Ingevolge artikel 9.1.9, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Invoeringswet Wro) wordt een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 van de Wro.
    
    Ingevolge het tweede lid blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
    
    Ingevolge artikel 45, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet, zoals deze luidde tot 1 juli 2008, wordt in een bouwvergunning voor een bouwwerk ten aanzien waarvan artikel 17 van de WRO wordt toegepast een termijn gesteld, na het verstrijken waarvan het bouwwerk niet langer in stand mag worden gehouden.
    
    Ingevolge het vierde lid is, in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel d, de termijn gelijk aan die, waarvoor de vrijstelling, bedoeld in artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, is verleend.
    
    Ingevolge het zevende lid is in een geval als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, b of c, de rechthebbende na het verstrijken van de in de bouwvergunning gestelde termijn gehouden het bouwwerk hetzij terstond te slopen hetzij terstond in overeenstemming te brengen met de van toepassing zijnde voorschriften. In een geval als bedoeld in het zesde lid is de rechthebbende gehouden het bouwwerk te slopen binnen het in de bouwvergunning daartoe vastgestelde tijdvak
    
    Ingevolge artikel 45, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet, zoals deze luidde van 1 juli 2008 tot 1 oktober 2010, wordt in een bouwvergunning voor een bouwwerk ten aanzien waarvan artikel 3.22 van de Wro wordt toegepast een termijn gesteld, na het verstrijken waarvan het bouwwerk niet langer in stand mag worden gehouden.
    
    Ingevolge het vierde lid is in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel d, de termijn gelijk aan die, waarvoor de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.22 van de Wet ruimtelijke ordening, is verleend.
    
    Ingevolge het zevende lid is in een geval als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, b of c, de rechthebbende na het verstrijken van de in de bouwvergunning gestelde termijn gehouden het bouwwerk hetzij terstond te slopen hetzij terstond in overeenstemming te brengen met de van toepassing zijnde voorschriften. In een geval als bedoeld in het zesde lid is de rechthebbende gehouden het bouwwerk te slopen binnen het in de bouwvergunning daartoe vastgestelde tijdvak.
    
    Ingevolge artikel 2.23, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals deze geldt vanaf 1 oktober 2010, kan in een omgevingsvergunning worden bepaald dat zij geheel of gedeeltelijk geldt voor een daarin aangegeven termijn.
    
    Ingevolge artikel 2.24, eerste lid, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat in daarbij aangewezen categorieën gevallen de vergunninghouder verplicht is te zijner keuze hetzij de voor de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand te herstellen, hetzij die met de wettelijk voorgeschreven toestand in overeenstemming te brengen.
    
    Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), wordt in een omgevingsvergunning voor het bouwen, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet, van een bouwwerk, bestemd om in een tijdelijke behoefte te voorzien bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn.
    
    Ingevolge het vijfde lid is in de categorieën gevallen, bedoeld in het eerste lid, de vergunninghouder na het verstrijken van de in de omgevingsvergunning aangegeven termijn gehouden het bouwwerk terstond te zijner keuze hetzij te slopen, hetzij in overeenstemming te brengen met de van toepassing zijnde voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 5.18, eerste lid, wordt in een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, die voorziet in een tijdelijke behoefte, bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar.
    
    Ingevolge het tweede lid is de vergunninghouder, na het verstrijken van de in de omgevingsvergunning, bedoeld in het eerste lid, aangegeven termijn gehouden terstond te zijner keuze hetzij de voor de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand te herstellen, hetzij die met de van toepassing zijnde voorschriften van het bestemmingsplan of de beheersverordening in overeenstemming te brengen.
    
    Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover thans van belang, wordt een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22, eerste lid, van de Wro die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, voorzover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
    
    Ingevolge de aanhef en onder g, voor zover thans van belang, wordt een vergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, wordt voorzover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het gedeelte van het perceel waarop de bedrijfsruimte zich bevindt de bestemming "Agrarische doeleinden (A)", met de subbestemming "Sierteelt (As)" en de nadere aanwijzing "Bouwvlak (b)".
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor sierteelt.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, mogen op deze gronden ten dienste van de (sub)bestemming uitsluitend worden gebouwd gebouwen en daarbij behorende bedrijfswoningen met aan- en uitbouwen en bijgebouwen.
    
    Ingevolge de in artikel 4, onder h, opgenomen tabel, mag per bouwvlak maximaal een bedrijfswoning worden opgericht.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de bestemmingsomschrijving en/of de overige voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 45, eerste lid, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestaat op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan en dat hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge het derde lid is het bepaalde in lid 1 niet van toepassing op gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan - en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
    
    2.3. Bij besluit van 14 juli 1989 heeft de rechtsvoorganger van het college, het college van burgemeester en wethouders van Leimuiden, aan [appellante B] bouwvergunning en met toepassing van artikel 17 van de WRO vrijstelling tot en met 28 februari 1994 verleend voor het veranderen van een bedrijfsruimte tot tijdelijk woonverblijf op het perceel. Voorts is bij dit besluit bepaald dat dit bouwwerk niet langer in stand mag worden gehouden na 28 februari 1994.
    
    2.4. Het college heeft aan het besluit van 9 maart 2010 ten grondslag gelegd dat is gehandeld in strijd met artikel 2, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 16, van de planvoorschriften en met artikel 17, vierde lid, van de WRO.
    
    2.5. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat nu het aan het besluit van 14 juli 1989 ten grondslag liggende verzoek dateert van voor 1 juli 2008, gelet op het bepaalde in artikel 9.1.9 van de Invoeringswet Wro, ten aanzien van de bij dat besluit verleende vrijstelling de WRO van toepassing blijft, zodat het college aan het besluit van 9 maart 2010 terecht artikel 17, vierde lid, van de WRO ten grondslag heeft gelegd.
    
    2.6. De voorzieningenrechter heeft door aldus te overwegen niet onderkend dat in de in artikel 9.1.9, tweede lid, van de Invoeringswet Wro opgenomen overgangsbepaling uitsluitend ziet op het recht dat van toepassing is op een na de inwerkingtreding van de Wro te nemen besluit op een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO dat is ingediend vóór de inwerkingtreding van de Wro. Deze lezing vindt bevestiging in de geschiedenis van totstandkoming van de Invoeringswet Wro (Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 3, blz. 66), waarin is vermeld dat op voor de datum van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro ingediende aanvragen, het oude recht van toepassing blijft. Anders dan waarvan de voorzieningenrechter is uitgegaan, is voormelde overgangsbepaling derhalve in dit geval, dat ziet op een besluit tot handhaving, niet van toepassing.
    
    Het college heeft dan ook ten onrechte aan het besluit van 9 maart 2010 artikel 17, vierde lid, van de WRO ten grondslag gelegd.
    
    Om die reden zal de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaren, de aangevallen uitspraak vernietigen, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 9 maart 2010 vernietigen. Nu aan dat besluit evenwel de met artikel 17, vierde lid, van de WRO overeenkomende artikelen 5.16, vijfde lid en 5.18, tweede lid, van het Bor ten grondslag kunnen worden gelegd, zal de Afdeling bezien of de rechtsgevolgen van het besluit van 9 maart 2010 in stand kunnen worden gelaten.
    
    2.7. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het gebruik van de bedrijfsruimte ten behoeve van bewoning overgangsrechtelijke bescherming geniet. Volgens [appellant A] en [appellante B] is de bedrijfsruimte sinds 1984 als woning in gebruik, zodat dit gebruik onder het overgangsrecht van de voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Drechtoever" valt.
    
    Voorts heeft de voorzieningenrechter ten onrechte niet in zijn overwegingen betrokken dat [appellant A] weliswaar de kwekerijactiviteiten op het perceel omstreeks het jaar 2000 heeft gestaakt, maar hij aldaar sinds 1984 tot heden ook een loonbedrijf heeft uitgeoefend, aldus [appellant A] en [appellante B].
    
    2.7.1. Bij uitspraak van 29 september 2010 in zaak nr. 200809200/1/R1 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het door [appellant A] en [appellante B] tegen het besluit van 11 november 2008 van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Jacobswoude, thans Kaag en Braassem, bij besluit van 6 maart 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude" ingestelde beroep ongegrond verklaard. In die uitspraak heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, geconcludeerd dat het gebruik van de bedrijfswoning ten behoeve van bewoning geen overgangsrechtelijke bescherming geniet. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant A] en [appellante B] aanvoeren, geen aanleiding om daarover thans anders te oordelen.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de voorzieningenrechter in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gebruik van de bedrijfsruimte als woning overgangsrechtelijke bescherming geniet.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. De conclusie is dat nu het gebruik van de bedrijfsruimte ten behoeve van bewoning in strijd is met artikel 2, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 16, van de planvoorschriften, de geldigheidsduur van de ingevolge artikel 17 van de WRO verleende vrijstelling is verstreken en de woonruimte na het verstrijken van de aan de daarvoor verleende bouwvergunning verbonden instandhoudingstermijn in stand wordt gehouden, het college daartegen handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat zich omstandigheden voordoen, die het college nopen van handhavend optreden af te zien. Daartoe voeren zij aan dat zij al ruim 25 jaar de bedrijfsruimte bewonen en het college daartegen niet eerder heeft opgetreden, zodat zij daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat het college van handhavend optreden zou afzien.
    
    2.9.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1; www.raadvanstate.nl), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    Niet in geschil is dat zodanige toezeggingen niet zijn gedaan. Gelet hierop, heeft de voorzieningenrechter in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 9 maart 2010 in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter terecht mede in aanmerking genomen dat, zoals ook de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 13 juni 2006 in zaak nr. 20606995/1; www.raadvanstate.nl), het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan in redelijkheid van handhavend optreden behoort te worden afgezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college hun een te korte termijn heeft gegund om aan de opgelegde last te voldoen. Hiertoe voeren zij aan dat binnen die termijn geen vervangende woonruimte kan worden gevonden.
    
    2.10.1. Het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom is reeds op 24 september 2009 verzonden. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zeven dagen na de uitspraak van de voorzieningenrechter. [appellant A] en [appellante B] hebben derhalve voldoende tijd gehad om aan de last te voldoen. Zij hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 maart 2010 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
    
    2.12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 26 oktober 2010 in zaak nrs. 10/2889 en 10/6166;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem van 9 maart 2010, kenmerk 09.12606;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem aan [appellant A] en [appellante B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. De Haseth
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011
    
    476.