ECLI:NL:RVS:2011:BP8742, Raad van State, 23-03-2011, 201006814/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2008 heeft de burgemeester aan Amazing Bread een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf en het inrichten van een terras aan de Mariaplaats 44 te Utrecht.

201006814/1/H3.
      Datum uitspraak: 23 maart 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid The Amazing Bread Company B.V., gevestigd te Utrecht,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 31 mei 2010 in zaak nr. 09/982 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juni 2008 heeft de burgemeester aan Amazing Bread een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf en het inrichten van een terras aan de Mariaplaats 44 te Utrecht.
    
    Bij besluit van 23 februari 2009, voor zover thans van belang, heeft de burgemeester het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 mei 2010, verzonden op 2 juni 2010, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 23 februari 2009 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Amazing Bread bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 augustus 2010.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 1 september 2010 heeft de burgemeester het bezwaar van [belanghebbende] gegrond verklaard en het besluit van 30 juni 2008 gedeeltelijk herroepen.
    
    Bij brieven van 22 september en 5 november 2010 heeft Amazing Bread een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 27 september 2010 heeft [belanghebbende] een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2011, waar Amazing Bread, vertegenwoordigd door mr. H.T. Kruijt en mr. B.J.P.G. Roozendaal, beiden advocaat te Breda, de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Ramdoelare Tewari, werkzaam bij de gemeente, en [belanghebbende], bijgestaan door mr. S.L. Rive, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Horecaverordening Utrecht 2004 is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester (exploitatievergunning).
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, weigert de burgemeester de exploitatievergunning:
    
    a t/m c (…);
    
    d. indien naar zijn oordeel het woon - en leefklimaat, de openbare orde of veiligheid in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf;
    
    e. bij toepassing van het bepaalde onder e. (lees : d) houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en van de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal komen te liggen, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse al blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf, de wijze van bedrijfsvoering van de houder in deze of in andere horecabedrijven.
    
    2.1.1. Tot 1 oktober 2007 gold in Utrecht het beleid zoals neergelegd in de nota "Horeca D Binnenstad, terrassenbeleid en additionele horeca" (hierna: het oude beleid). Vanaf 1 oktober 2007 geldt het "Ontwikkelingskader Horeca" (hierna: het nieuwe beleid), vastgesteld door de raad bij besluit van 6 september 2007. Bij de uitoefening van onder meer zijn bevoegdheid tot verlening van een exploitatievergunning hanteert ook de burgemeester dit beleid.
    
    2.2. In geding is de bij het besluit van 30 juni 2008 vergunde uitbreiding van het terras. Niet in geschil is dat de uitbreiding van het terras werd toegestaan onder het oude beleid maar in strijd is met het nieuwe beleid.
    
    2.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester bij de verlening van de exploitatievergunning ten onrechte niet gehandeld overeenkomstig het nieuwe beleid en ten onrechte toepassing gegeven aan het oude beleid. Als hoofdregel heeft volgens de rechtbank te gelden dat het recht en de wet van toepassing zijn zoals die luiden ten tijde van het nemen van het besluit. De burgemeester is van deze hoofdregel afgeweken omdat het nieuwe beleid ongunstiger was voor Amazing Bread. De enkele omstandigheid dat de aanvraag is ingediend op het moment dat er beleid gold dat voor de aanvrager gunstiger is dan het beleid dat gold op het moment dat de vergunning is verleend, is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de evidente belangen van omwonenden, onvoldoende reden om toepassing te geven aan het oude beleid.
    
    2.4. Amazing Bread betwist dit oordeel van de rechtbank. Zij stelt dat zij op 7 augustus 2007 haar aanvraag heeft ingediend, die op dat moment nog niet volledig was, maar wel voldoende compleet om inhoudelijk te worden beoordeeld. Zij betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester terecht een uitzondering heeft gemaakt op het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het beleid moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Voor het maken van een uitzondering bestond volgens Amazing Bread aanleiding omdat de rechtszekerheid zich verzet tegen het toepassen van het nieuwe beleid.
    
    Voorts betoogt Amazing Bread dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan de belangen van omwonenden en daaraan ten onrechte de conclusie heeft verbonden dat geen ruimte bestaat het oude beleid toe te passen. De in het geding zijnde exploitatievergunning zal volgens haar geen aanvullende overlast met zich brengen omdat het pand direct naast het in geding zijnde pand al over een onherroepelijke exploitatievergunning en terrasvergunning beschikt.
    
    Amazing Bread voert ten slotte aan dat, indien haar aanvraag beoordeeld zou moeten worden op grond van het nieuwe beleid, de omstandigheid dat dit beleid geen overgangsbepalingen bevat en hierin geen rekening wordt gehouden met lopende vergunningaanvragen een bijzondere omstandigheid is, op grond waarvan de burgemeester van dit beleid ten gunste van haar had moeten afwijken. Strikte toepassing van het nieuwe beleid is onevenredig in verhouding tot het met dit beleid te dienen doel, aldus Amazing Bread.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 maart 2010 in zaak nr. 200906261/1/H2), geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. In bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van dit uitgangspunt in een ongunstigere positie komt, is echter onvoldoende om daarvan af te wijken.
    
    2.4.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in hetgeen Amazing Bread heeft gesteld onvoldoende grond is te vinden voor het oordeel dat in dit geval de burgemeester niet op grond van het nieuwe beleid dat gold ten tijde van het besluit op bezwaar heeft kunnen besluiten. Niet gebleken is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om van het in 2.4.1 vermelde uitgangspunt af te wijken. Anders dan Amazing Bread betoogt verzet de rechtszekerheid zich niet tegen toepassing van het nieuwe beleid.
    
    Ten aanzien van het betoog van Amazing Bread dat de rechtbank aan het belang van omwonenden ten onrechte meer gewicht heeft toegekend dan aan haar belang, overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft gewezen op het volgens haar evidente belang van omwonenden en heeft, mede gelet hierop, geen aanleiding gezien af te wijken van het hiervoor vermelde uitgangspunt bij een heroverweging in bezwaar. Aldus heeft de rechtbank, anders dan Amazing Bread betoogt, niet meer gewicht toegekend aan het belang van omwonenden dan aan haar belang, maar het belang van omwonenden als extra argument gebruikt om niet af te wijken van het hierboven genoemde uitgangspunt. Dat is rechtens niet onjuist.
    
    Voor zover Amazing Bread betoogt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die afwijking van het nieuwe beleid rechtvaardigen, overweegt de Afdeling dat dit standpunt niet door de burgemeester aan zijn besluit van 23 februari 2009 ten grondslag is gelegd en derhalve evenmin bij de rechtbank in geding was. De aangevallen uitspraak beperkt zich tot het oordeel dat de burgemeester bij het bestreden besluit ten onrechte het oude beleid heeft toegepast en de vernietiging van dat besluit om die reden.
    
    De betogen falen.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Bij het besluit van 1 september 2010 heeft de burgemeester het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 2008 herroepen voor zover het gaat om de vergroting van het terras en vergunning verleend voor een terras met dezelfde grootte als voorheen. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van deze wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van het geding.
    
    2.7. Aan het besluit van 1 september 2010 heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat hij de aanvraag voor de exploitatievergunning dient te toetsen aan het nieuwe beleid en dat de gewenste vergroting van het terras volgens dit beleid niet is toegestaan. Hierbij heeft de burgemeester in aanmerking genomen het karakter van het betreffende deel van de Mariaplaats, de omstandigheid dat met het nieuwe beleid ook beoogd is het woon- en leefklimaat ter plaatse te beschermen tegen uitbreiding van terrassen, de omstandigheid dat voor het direct naastgelegen restaurant Delano al - in afwijking van het nieuwe beleid - een groter terras aanwezig is, de omstandigheid dat Amazing Bread haar aanvraag pas na inwerkingtreding van het nieuwe beleid volledig heeft gemaakt en de omstandigheid dat, hoewel er momenteel weinig klachten zijn over de exploitatie van de terrassen van Amazing Bread dit niet betekent dat in de toekomst geen klachten zullen komen.
    
    2.8. Het betoog van Amazing Bread dat de burgemeester haar aanvraag aan het oude beleid had moeten toetsen kan niet leiden tot vernietiging van het besluit van 1 september 2010. Over deze grond is door de rechtbank een oordeel gegeven, dat door de Afdeling is bevestigd. De burgemeester was bij zijn besluit gehouden dit oordeel van de rechtbank te volgen.
    
    2.9. Voorts herhaalt Amazing Bread haar in hoger beroep gevoerde betoog dat de omstandigheid dat het nieuwe beleid geen overgangsbepalingen bevat en hierin geen rekening wordt gehouden met lopende vergunningaanvragen een bijzondere omstandigheid is, op grond waarvan de burgemeester diende af te wijken van zijn beleid. De strikte toepassing van het nieuwe beleid is onevenredig in verhouding tot het met dit beleid te dienen doel, aldus Amazing Bread.
    
    2.9.1. Dit betoog faalt. In het nieuwe beleid is geen voorziening getroffen voor ten tijde van de invoering van dit beleid aanhangige aanvragen. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat zo'n voorziening niet nodig is geacht. Het ontbreken van zo'n voorziening kan om die reden niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de burgemeester had moeten afwijken van het door hem gevoerde beleid.
    
    2.10. Voor zover Amazing Bread betoogt dat het besluit van 1 september 2010 niet is gestoeld op een zorgvuldige afweging van belangen en een deugdelijke motivering ontbeert, overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat volgens het nieuwe beleid uitbreiding van terrassen op de in geding zijnde locatie niet is toegestaan. Dit beleid is, gelet op de door de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, onder d, van de Horecaverordening beschermde belangen, niet onredelijk. De weigering van verdere uitbreiding van het terras is in overeenstemming met het nieuwe beleid. De burgemeester heeft afdoende gemotiveerd waarom hij deze in het nieuwe beleid neergelegde keuze om geen uitbreiding van terrassen toe te staan ook in dit geval heeft toegepast. Anders dan Amazing Bread betoogt is de omstandigheid dat direct naast het in geding zijnde pand al een terras is gesitueerd, zodat eventuele overlast van het nieuwe terras beperkt zal blijven, geen bijzondere omstandigheid die afwijking van het nieuwe beleid rechtvaardigt.
    
    Aan hetgeen Amazing Bread verder aanvoert onder het kopje "belangenafweging" zijn geen bijzondere omstandigheden te ontlenen die nopen tot afwijking van het nieuwe beleid.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. Het beroep tegen het besluit van 1 september 2010 is ongegrond.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Utrecht van 1 september 2010 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Idema
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2011
    
    512.