ECLI:NL:RVS:2012:BY7321, Raad van State, 27-12-2012, 201200820/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit geweigerd aan Samen Sterk ontheffing te verlenen van het verbod op het vissen met aalvistuigen in de gesloten periode en van het verbod op het vissen op en het in bezit hebben, verhandelen en vervoeren van ondermaatse aal.

201200820/1/A3.
      Datum uitspraak: 27 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, thans de staatssecretaris van Economische Zaken,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 december 2011 in zaak nr. 11/4549 in het geding tussen:
    
    de vereniging Verenigde Riviervissers "Samen Sterk", gevestigd te Nieuwerkerk aan den IJssel, gemeente Zuidplas,
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit geweigerd aan Samen Sterk ontheffing te verlenen van het verbod op het vissen met aalvistuigen in de gesloten periode en van het verbod op het vissen op en het in bezit hebben, verhandelen en vervoeren van ondermaatse aal.
    
    Bij besluit van 28 april 2011 heeft de staatssecretaris het door Samen Sterk daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 december 2011 heeft de rechtbank het door Samen Sterk daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 april 2011 vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit neemt op het bezwaar van Samen Sterk met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    Samen Sterk heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 29 februari 2012 heeft de staatssecretaris het bezwaar van Samen Sterk tegen het besluit van 15 oktober 2010 opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Samen Sterk heeft een reactie ingediend.
    
    De staatssecretaris heeft een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2012, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W. van Dijk, werkzaam bij het ministerie, en Samen Sterk, vertegenwoordigd door [secretaris] en [uitvoerend secretaris], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 1 en 3, aanhef en onder a, van het Reglement minimummaten en gesloten tijden 1985 (hierna: het Rmgt), in onderlinge samenhang bezien en zoals deze bepalingen luidden ten tijde hier van belang, dient aal, onmiddellijk nadat deze is opgehaald, weer in hetzelfde water te worden teruggezet en is het verboden niet verduurzaamde aal voorhanden of in voorraad te hebben, aan te voeren, te vervoeren, te koop aan te bieden, te vervreemden, af te leveren, te bewerken of te verwerken, indien de aal, gemeten van de punt van de snuit tot het uiteinde van de staartvin, niet ten minste 28 cm is.
    
    Ingevolge artikel 11 kan de minister vrijstelling of ontheffing verlenen van de bepalingen bij of krachtens dit besluit.
    
    Ingevolge artikel 11 van het Reglement voor de binnenvisserij 1985 (hierna: het Reglement) kan de minister vrijstelling of ontheffing verlenen van de bepalingen bij of krachtens dit besluit.
    
    Krachtens het Reglement is de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Uitvoeringsregeling) vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling zijn de zeevisserij, de kustvisserij en de binnenvisserij in de periode van 1 september tot en met 30 november met aalvistuigen verboden.
    
    2.    De staatssecretaris heeft aan de weigering ontheffingen te verlenen zijn interne beleid ten grondslag gelegd, dat gelet op het belang van de bescherming van de aalstand, alleen in specifieke gevallen ontheffing wordt verleend van het verbod om in de gesloten periode met aalvistuigen te vissen en van verwante verboden. In geval van onder meer onderzoek, kan ontheffing worden verleend, indien noodzakelijk is dat de werkzaamheden in de gesloten periode plaatsvinden. Een ontheffing wordt in dat geval echter alleen verstrekt aan een onderzoeksbureau. De door Samen Sterk in het kader van onderzoek aangevraagde ontheffingen zijn derhalve conform het beleid geweigerd, omdat Samen Sterk geen onderzoeksbureau is, aldus de staatssecretaris.
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het besluit van 28 april 2011 onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat Samen Sterk uitvoerig uiteen heeft gezet dat het project ten behoeve waarvan de ontheffingen zijn aangevraagd van belang is voor herstel van de aalstand, voedselveiligheid en verduurzaming van de aalsector en derhalve een maatschappelijk belang dient. Tevens heeft Samen Sterk van de minister subsidie gekregen voor het project. Ten onrechte is de staatssecretaris niet ingegaan op die argumenten en heeft hij de weigering om ontheffingen te verlenen slechts gebaseerd op het beleid dat ontheffingen voor onderzoek slechts aan onderzoeksbureaus worden verleend, aldus de rechtbank.
    
    4.    De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het erom gaat of van Samen Sterk verlangd mag worden dat het door haar gewenste onderzoek door een onderzoeksbureau wordt uitgevoerd. Derhalve dient niet het belang bij het onderzoek, maar het belang van Samen Sterk bij het zelf uitvoeren van het onderzoek te worden gewogen. In het besluit van 28 april 2011 is nadrukkelijk overwogen waarom ontheffingen ten behoeve van onderzoek alleen aan onderzoeksbureaus worden verleend. De rechtbank heeft daarnaast ten onrechte het feit dat voor het project subsidie is verleend van belang geacht. De vraag of een project in aanmerking komt voor subsidie kent immers een andere beoordeling dan de vraag of voor specifieke activiteiten ontheffingen moeten worden verleend. Het belang van het project en het feit dat voor dat project subsidie is verleend, zijn derhalve omstandigheden die niet bij de beoordeling hoefden te worden betrokken. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 28 april 2011 ondeugdelijk is gemotiveerd, aldus de staatssecretaris.
    
    4.1.        Ten behoeve van het project "Pootaalonderzoek Benedenrivieren" heeft Samen Sterk ontheffingen aangevraagd van het verbod op het vissen met aalvistuigen in de gesloten periode en van het verbod op het vissen op en het in bezit hebben, verhandelen en vervoeren van ondermaatse aal. Gelet op artikel 11 van het Reglement en artikel 11 van het Rmgt kan de staatssecretaris ontheffing verlenen van die verboden. Met betrekking tot de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid voert de staatssecretaris beleid. Dat beleid is niet neergelegd in een beleidsregel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 juni 2005 in zaak nr. 200408930/1) mag een bestuursorgaan beleid dat niet is neergelegd in een beleidsregel, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), als gedragslijn volgen, mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert.
    
    Het door de staatssecretaris gevoerde beleid strekt ertoe dat in het kader van onderzoek aangevraagde ontheffingen alleen aan onderzoeksbureaus worden verleend. De staatssecretaris heeft te kennen gegeven dat een onderzoeksbureau de benodigde wetenschappelijke afstand tot het onderzoeksterrein heeft en beschikt over de vereiste kennis en ervaring om een onderzoek uit te voeren met behulp van juiste en erkende wetenschappelijke methoden. Zoals hij daarnaast heeft toegelicht, legt een onderzoeksbureau de resultaten vast in een onderzoeksrapport dat aan wetenschappelijke criteria voldoet en draagt het bij aan de algemeen beschikbare wetenschappelijke kennis. Tevens wordt, door de ontheffingen aan het onderzoeksbureau te verlenen, het onderzoeksbureau primair verantwoordelijk voor de wetenschappelijke inhoud en wordt de rol van het onderzoeksbureau duidelijk gedefinieerd, aldus de staatssecretaris. De Afdeling acht het aldus gemotiveerde beleid niet onredelijk.
    
    4.2.        Niet in geschil is dat Samen Sterk geen onderzoeksbureau is. De staatssecretaris heeft in het besluit van 28 april 2011 uiteengezet dat de verboden waarvan Samen Sterk ontheffingen heeft aangevraagd zijn opgesteld ter bescherming van de visstand en dat hij het beleid voert dat ontheffingen alleen in uitzonderlijke gevallen worden verleend. Eén van die uitzonderlijke gevallen, betreft het doen van onderzoek. In het besluit van 28 april 2011 is toegelicht dat en waarom bij het doen van onderzoek, ontheffingen alleen aan onderzoeksbureaus worden verleend.
    
    De staatssecretaris heeft voorts in hetgeen Samen Sterk heeft aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om af te wijken van het door hem gevoerde beleid. De staatssecretaris heeft in het licht daarvan terecht betoogd dat het er bij die beoordeling om gaat of van Samen Sterk mag worden verlangd dat het door haar gewenste onderzoek door een onderzoeksbureau wordt uitgevoerd. Overwogen wordt dat het onderzoeksbureau IMARES als wetenschappelijk begeleider betrokken is bij het project. Niet valt in te zien waarom het desbetreffende onderzoek niet door IMARES kan worden uitgevoerd. Bovendien heeft de staatssecretaris meerdere malen te kennen gegeven dat IMARES de benodigde ontheffingen dient aan te vragen. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het belang van Samen Sterk bij het zelf uitvoeren van het onderzoek zwaarder diende te wegen dan het belang van de staatssecretaris bij toepassing van het beleid. Dat door de minister voor het project aan Samen Sterk subsidie is verleend, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat voor de beantwoording van de vraag of een project in aanmerking komt voor subsidie een ander toetsingskader geldt. Overigens is ook in de subsidievoorwaarden bepaald dat het project dient te worden uitgevoerd in samenwerking met een onderzoeksbureau.
    
    Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 28 april 2011 ondeugdelijk is gemotiveerd. Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 april 2011 alsnog ongegrond verklaren.
    
    6.    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak diende de staatssecretaris opnieuw op het bezwaar van Samen Sterk te beslissen.
    
    Dit heeft de staatssecretaris bij besluit van 29 februari 2012 gedaan. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht ook voorwerp te zijn van het geding.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan dat besluit de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het beroep daartegen gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 december 2011 in zaak nr. 11/4549;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 28 april 2011, kenmerk 466-3958 DRR&R/2011/2643, ongegrond;
    
    IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 29 februari 2012, kenmerk 483-726, gegrond;
    
    V.    vernietigt dat besluit.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. De Vries
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2012
    
    582-730.