ECLI:NL:RBNNE:2013:CA0738, Rechtbank Noord-Nederland, 21-05-2013, 11/138
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2013-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vaststelling Legger Waterkeringen-Zeekering 2010 (Legger). 
        Noch in de Waterwet noch in de Keur is een definitie van de deelzonering ‘bebouwingszone’ opgenomen. Artikel 3.19 van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (POV) schrijft ook niet voor dat alle binnen de waterkeringszone onderscheiden deelzoneringen, zoals opgenomen in kaart 3 bij Bijlage 8 van de POV, door verweerder moeten worden vermeld. De verplichting tot het aangeven van de diverse onderdelen binnen de totale waterkeringszone, waaronder de bebouwingszone, geldt op grond van artikel 4.10 van de POV uitsluitend voor gemeenten, die overgaan tot vaststelling van een bestemmingsplan waarin de betreffende waterkeringszone gelegen is. De vaststelling van de bebouwingszone behoort, vanwege haar planologische karakter, bij uitstek thuis in het gemeentelijk bestemmingsplan. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat verweerder niet verplicht was om bebouwingszones in de Legger op te nemen. Gelet op het bovenstaande is verweerder daar ook niet toe bevoegd. 
        Het besluit tot vaststelling van de Legger is een concretiserend besluit van algemene strekking. In de Legger wordt naar plaats de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift - de Keur - besloten liggende norm ingevuld. Het besluit tot vaststelling van de Legger bevat echter geen zelfstandige normstelling. De mogelijkheid dat de door eiseres genoemde voorwaarde zal gelden voor de betrokken percelen vloeit aldus weliswaar voort uit het besluit tot vaststelling van de Legger, maar is geen onderdeel van de Legger.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    Afdeling bestuursrecht
    
    locatie Assen
    
    zaaknummer: AWB 11/138
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2[plaats]13 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres
      (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest, verweerder
      (gemachtigde: mr. J.J. Feunekes).
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder de Legger Waterkeringen-Zeekering 2010 (de Legger) vastgesteld.
    
    Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2013. Eiseres is daar vertegenwoordigd door haar gemachtigde, C. Vierenhalm en H. Doeven. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en H. Tjaden.
    
    
    Overwegingen
    
    1.	Op grond van het eerste lid van artikel 5.1 van de Waterwet draagt de beheerder zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
    	
    1.1.	Onder een ‘waterstaatswerk’ wordt op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet verstaan een oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk. Op grond van datzelfde artikel is een ‘beschermingszone’ een aan een waterstaatswerk grenzende zone, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden.
    
    1.2.	Ingevolge het derde lid van artikel 3.1 van de Waterwet kunnen bij provinciale verordening nadere voorschriften worden gegeven ten aanzien van de inhoud van de legger.
    
    
    1.3.	Ingevolge artikel 78, eerste lid, van de Waterschapswet maakt het algemeen bestuur de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen. 
    
    
      1.4.	Op 25 november 2009 is de Keur Waterschap Noorderzijlvest 2009 (de Keur) vastgesteld. Op grond van artikel 1.1, onder t, van de Keur wordt onder het begrip ‘beschermingszone van waterkeringen’ verstaan: de aan weerszijden van de kernzone van waterkeringen grenzende gronden, die als zodanig in de legger zijn aangewezen en waarin ter bescherming van de waterkering voorschriften krachtens de Keur van toepassing zijn.
      Ingevolge artikel 1.1, onder o, van de Keur is een ‘profiel van vrije ruimte’ de in de legger aangegeven fysieke ruimte ter weerszijden van en boven een waterkering die naar het oordeel van het waterschap nodig is voor toekomstige verbeteringen aan de waterkering.
    
    
    2. 	De provincie Groningen heeft samen met haar gebiedspartners, waaronder het waterschap, een kustvisie ontwikkeld voor een periode van vijftig jaar met een doorkijk van nog eens vijftig jaar. Deze visie is doorvertaald naar het Provinciaal Omgevingsplan 2009-2013 (POP) en de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (POV).
    
    2.1. 	Verweerder heeft in de Legger – onder verwijzing naar de artikelen 3.19 en 4.10 van de POV – een beschermingszone van 100 meter gehanteerd. Binnen deze beschermingszone wenst verweerder primair via een stelsel van verbodsbepalingen uit de Keur greep te houden op de ontwikkelingen in de omgeving van de waterkering, omdat die activiteiten potentieel een negatieve invloed kunnen hebben op het functioneren van de waterkering. 
    
    
      2.2.	Artikel 3.19 van de POV luidt als volgt: 
      1. Onverminderd het tweede lid van artikel 5.1 van de Waterwet bevat de legger in ieder geval: 
      a. het lengteprofiel en dwarsprofielen van de primaire- en regionale waterkeringen, regionale oppervlaktewaterlichamen en waterbergingsgebieden;
      b. een omschrijving van de ondersteunende kunstwerken en de bijzondere constructies die deel uitmaken van de primaire- en regionale waterkering, regionale oppervlaktewaterlichamen en waterbergingsgebieden.
      2. Op de overzichtskaart, bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, tweede volzin, van de Waterwet, zijn de waterkeringszones aangegeven.
      3. Gedeputeerde Staten kunnen bepalen dat artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet, gedurende een daarbij vast te stellen termijn niet van toepassing is op daarbij aan te wijzen waterkeringen of onderdelen daarvan.
    
    
    
      2.3.	Artikel 4.10 van de POV bepaalt het volgende:
      1. Voor zover een bestemmingsplan betrekking heeft op de in bijlage 8, kaart 3, aangegeven waterkeringszone aan weerszijden van de primaire waterkering voorziet het plan in bestemmingen en regels ter bescherming van de functie van de bestaande of toekomstige primaire waterkering.
      2. De in het eerste lid voorziene bestemmingen en regels betreffen in elk geval een verbod op de oprichting van nieuwe gebouwen en bouwwerken: 
      a. anders dan ten dienste van de bestaande of toekomstige primaire waterkering binnen het in bijlage 8, kaart 3, aangegeven profiel van vrije ruimte, waarbij het profiel van vrije ruimte in stedelijk gebied vijf meter en in het buitengebied 75 m bedraagt; 
      b. indien deze gebouwen of bouwwerken de stabiliteit van de waterkering nadelig kunnen beïnvloeden binnen de in bijlage 8, kaart 3, aangegeven beschermingszone van 25 m aan weerszijden van de waterkering binnen de waterkeringszone;
      3. Voor zover een bestemmingsplan betrekking heeft op de bebouwingszone van 70 m in de waterkeringszone, aangegeven in bijlage 8, kaart 3, wordt in de toelichting op het bestemmingsplan vermeld op welke wijze wordt voorkomen dat gebouwen, bouwwerken of gebruik van gronden de functie van de bestaande of toekomstige waterkering in de bebouwingszone nadelig kunnen beïnvloeden.
      4. Ontheffing van het tweede lid, onderdeel a, is mogelijk ten behoeve van een zwaar maatschappelijk belang en indien de activiteit redelijkerwijs niet elders kan plaatsvinden.
    
    
    2.4.	Op grond van artikel 3.1, sub k, van de POV is de waterkeringszone de zone die is aangeduid in bijlage 8. Bijlage 8 verwijst vervolgens naar kaart 3 bij het POV. Uit kaart 3 bij Bijlage 8 van het POV blijkt dat het profiel van vrije ruimte, de bebouwingszone en de beschermingszone samen de waterkeringszone vormen, die aan iedere zijde van de dijk 100 meter breed is. 
    
    3.	Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte het genuanceerde profiel van de waterkeringszone dat uit het POP en de POV voortvloeit niet heeft doorvertaald in de Legger. Op grond van het POP behoort in bebouwd gebied - waar eiseres actief is - een waterkeringszone van 100 meter te worden vastgesteld, bestaande uit een kernzone, een profiel van vrije ruimte van 5 meter, een bebouwingszone van 70 meter en een beschermingszone van 25 meter. Alleen in het profiel van vrije ruimte wordt het “nee, tenzij”-principe gehanteerd en mag enkel worden gebouwd als een zwaar maatschappelijk belang in het geding is en de activiteit redelijkerwijs niet elders kan plaatsvinden. In de bebouwingszone geldt het “ja, mits”-principe; er is een kwalitatieve impuls mogelijk door inbreiding, transformatie of meervoudig ruimtegebruik onder voorwaarden. Eiseres stelt evenwel vast dat verweerder in de Legger een beschermingszone van 100 meter heeft opgenomen en aan deze gehele zone een regime koppelt met een stringente financiële voorwaarde; feitelijk een“nee, tenzij”-regime derhalve. Eiseres acht dit in strijd met het POP en de POV. 
    
    3.1.	De rechtbank stelt vast dat verweerder op grond van artikel 5.1 van de Waterwet en artikel 1.1 van de Waterwet gehouden is om een ‘beschermingszone’ in de legger op te nemen waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden. Op grond van artikel 1.1 van de Keur blijkt dat in de ‘beschermingszone’ ook een ‘profiel van vrije ruimte’ moet worden opgenomen ten behoeve van de toekomstige verbeteringen aan de waterkering. Aan beide wettelijke verplichtingen heeft verweerder in het bestreden besluit voldaan. 
    
    3.1.1.	Op grond van artikel 3.19 van de POV is verweerder gehouden om een waterkeringszone in de legger op te nemen. Op grond van de verwijzing in artikel 3.1, sub k, van de POV naar kaart 3 van bijlage 8 bij de POV moet worden vastgesteld dat de waterkeringszone voor wat betreft zijn totale breedte samenvalt met de beschermingszone en dat deze in totaal 100 meter breed moet zijn. Daaruit blijkt ook dat het profiel van vrije ruimte in stedelijk gebied, zoals hier in geding, 5 meter moet bedragen. Verweerder heeft in het bestreden besluit aan beide eisen voldaan.
    
    3.1.2.	Het geschil spitst zich daarmee toe op de vraag of verweerder ook de bebouwingszone van 70 meter in de Legger had moeten opnemen nu deze ook in de waterkeringszone, zoals afgebeeld op kaart 3 van bijlage 8, is opgenomen. Die vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. De bebouwingszone in de waterkeringszone, zoals opgenomen in kaart 3 van bijlage 8, is duidelijk bedoeld als een planologisch instrument ter uitvoering van de plicht die het provinciaal bestuur op grond van artikel 4.10 van de POV heeft opgelegd aan de gemeentebesturen en niet als een uitwerking van de verplichtingen van verweerder op grond van artikel 3.19 van de POV. De rechtbank overweegt in dit verband dat noch in de Waterwet noch in de Keur een definitie van de deelzonering ‘bebouwingszone’ is opgenomen. Artikel 3.19 van de POV schrijft ook niet voor dat alle binnen de waterkeringszone onderscheiden deelzoneringen, zoals opgenomen in kaart 3 bij Bijlage 8 van de POV, door verweerder moeten worden vermeld. De verplichting tot het aangeven van de diverse onderdelen binnen de totale waterkeringszone, waaronder de bebouwingszone, geldt op grond van artikel 4.10 van de POV uitsluitend voor gemeenten, die overgaan tot vaststelling van een bestemmingsplan waarin de betreffende waterkeringszone gelegen is. De vaststelling van de bebouwingszone behoort, vanwege haar planologische karakter, bij uitstek thuis in het gemeentelijk bestemmingsplan. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich - anders dan namens eiseres is betoogd - terecht op het standpunt gesteld dat verweerder niet verplicht was om bebouwingszones in de Legger op te nemen. Gelet op het bovenstaande is verweerder daar ook niet toe bevoegd. Daarbij merkt de rechtbank ten overvloede op dat een verplichting tot het opnemen van een bebouwingszone in de beschermingszone, niet zijnde het ‘profiel van vrije ruimte’, zou leiden tot meer gebruiksbeperkingen dan in het gedeelte van de beschermingszone, niet zijnde het ‘profiel van vrije ruimte’ waarvoor een dergelijke bebouwingszone wel zou gelden hetgeen eiseres nu juist niet wil. De beroepsgrond faalt.
    
    4.	Eiseres heeft verder aangevoerd dat bij de vaststelling van de beschermingszone eiseres en bedrijven die zich in de havengebieden willen vestigen, worden geconfronteerd met de zeer belastende voorwaarde dat in de beschermingszone alleen bebouwing wordt toegelaten onder de strikte voorwaarde dat het gebouwde op kosten van de initiatiefnemer wordt verwijderd als de gronden nodig zijn voor dijkversterkingen. 
    
    4.1.	De rechtbank overweegt dat het gevolg van ligging binnen de vastgestelde beschermingszone is dat bepaalde (gebods- en) verbodsbepalingen uit de Keur gelden. Verweerder kan deze verboden in individuele gevallen op aanvraag opheffen door het verlenen van een watervergunning. Aan deze watervergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Ten aanzien van elke vergunning zal verweerder een afweging moeten maken tussen het belang van de initiatiefnemer en de bescherming van de bij de waterschapstaken betrokken belangen. In de regel pleegt verweerder aan een watervergunning de voorwaarde te verbinden dat in de beschermingszone alleen bebouwing wordt toegelaten onder de strikte voorwaarde dat het gebouwde op kosten van de initiatiefnemer wordt verwijderd als de gronden nodig zijn voor dijkversterkingen. Dit staat ook vermeld op pagina 2 van de toelichting op de Legger. In dit verband overweegt de rechtbank dat het besluit tot vaststelling van de Legger een concretiserend besluit van algemene strekking is. In de Legger wordt naar plaats de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift - de Keur - besloten liggende norm ingevuld. Het besluit tot vaststelling van de Legger bevat echter geen zelfstandige normstelling. De mogelijkheid dat de door eiseres genoemde voorwaarde zal gelden voor de betrokken percelen vloeit aldus weliswaar voort uit het besluit tot vaststelling van de Legger, maar is geen onderdeel van de Legger. Gelet hierop kan de voorwaarde in deze procedure niet worden getoetst. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    5.	Het standpunt van eiseres dat met de vaststelling van de Legger door verweerder niet is voldaan aan de vereisten die uit het Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden voortvloeien ten aanzien van de inmenging in het eigendomsrecht, kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden gevolgd. De vaststelling van de Legger ziet niet op ontneming van eigendom en evenmin op regulering daarvan. Weliswaar bakent de omvang van de in de Legger vastgelegde zones het gebied af waarbinnen het stelstel van gebods- en verbodsbepalingen uit de Keur van toepassing is, maar de zonering introduceert geen zelfstandig ge- of verbod. 
    
    6.	Het beroep is ongegrond. 
    
    7.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mr. R.L. Vucsán en mr. L. Mulder, leden, in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2013.
    
    
    
    
    
    
    
    
    griffier											rechter		
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: