ECLI:NL:RVS:2009:BI4570, Raad van State, 20-05-2009, 200806264/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2007 heeft de burgemeester van Eindhoven (hierna: de burgemeester) besloten over te gaan tot het sluiten van de door [wederpartij] geëxploiteerde horecagelegenheid "[naam]", gevestigd aan het [locatie] te [plaats] (hierna: het horecabedrijf) voor een periode van twee weken wegens ernstige verstoring van de openbare orde.

200806264/1.
      Datum uitspraak: 20 mei 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de burgemeester van Eindhoven,
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank
      's-Hertogenbosch van 3 juli 2008 in zaken nrs. 08/1763 en 08/817 in het geding tussen:
    
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de burgemeester van Eindhoven.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 september 2007 heeft de burgemeester van Eindhoven (hierna: de burgemeester) besloten over te gaan tot het sluiten van de door [wederpartij] geëxploiteerde horecagelegenheid "[naam]", gevestigd aan het [locatie] te [plaats] (hierna: het horecabedrijf) voor een periode van twee weken wegens ernstige verstoring van de openbare orde.
    
    Bij besluit van 16 januari 2008 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2008, verzonden op 4 juli 2008, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 januari 2008 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2009, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.N.H. Kepers, ambtenaar in dienst van de gemeente Eindhoven, en [wederpartij], vertegenwoordigd door haar [bestuurder], bijgestaan door mr. C.A.D. Oomes, advocaat te Waalre, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord [persoon].
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.3.1.1, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Eindhoven 2005 (hierna: de APV) wordt onder horecabedrijf in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder horecabedrijf als bedoeld in het eerste lid mede verstaan een bij dit bedrijf behorend terras en andere aanhorigheden.
    
    Ingevolge het derde lid is een terras in de zin van deze paragraaf een buiten de besloten ruimte van de inrichting liggend deel van het horecabedrijf waar zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 2.3.1.5, eerste lid, kan de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, voor één of meer horecabedrijven tijdelijke sluiting bevelen.
    
    Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    
    De burgemeester voert ten aanzien van horecabedrijven een handhavingsbeleid, dat is neergelegd in het zogenoemde Horecastappenplan 2003 (hierna: het horecastappenplan). Volgens paragraaf 11 van het horecastappenplan worden, indien ten gevolge van de exploitatie van een inrichting de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid in of nabij deze inrichting wordt verstoord, of dit op voorhand redelijkerwijs mag worden aangenomen verschillende stappen genomen. Na een tweede overtreding kan het bevoegde bestuursorgaan overgaan tot tijdelijke sluiting van de inrichting.
    
    
    Volgens paragraaf 12 van het horecastappenplan kan de burgemeester direct tot sluiting van de inrichting besluiten indien sprake is van een ernstig incident en/of ernstige verstoring van de openbare orde dan wel dreigende ernstige verstoring van de openbare orde. Het horecastappenplan is (lees: de in paragraaf 11 van het horecastappenplan omschreven stappen zijn) dan niet van toepassing. De duur van de sluiting van een inrichting is gesteld op maximaal twaalf maanden.
    
    2.2. Op 7 juli 2007 heeft zich omstreeks 00.30 uur op het terras van het horecabedrijf een incident voorgedaan waarbij [persoon], een medewerker van het horecabedrijf, betrokken was. Naar aanleiding van dit incident heeft de burgemeester besloten tot sluiting van het horecabedrijf voor een periode van twee weken.
    
    2.3. De voorzieningenrechter heeft allereerst geoordeeld dat sprake is van een ernstig incident. Hij heeft vervolgens acht geslagen op artikel 6:170 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) en op de in de jurisprudentie van de Hoge Raad ontwikkelde criteria voor functioneel daderschap. De gedragingen van [persoon] kunnen op grond hiervan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan [wederpartij] als rechtspersoon worden toegerekend. Gelet hierop komt de voorzieningenrechter in de aangevallen uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid tot de gevolgtrekking heeft kunnen komen dat het incident heeft plaatsgevonden ten gevolge van de exploitatie van de inrichting, als bedoeld in paragraaf 11 van het horecastappenplan.
    
    2.4. De burgemeester komt op tegen dit laatste oordeel van de voorzieningenrechter. Hij betoogt dat hij het incident heeft kunnen aanmerken als een openbare ordeverstoring die het gevolg was van de exploitatie van de inrichting. Er heeft in het horecabedrijf, te weten op het terras, een ernstig incident plaatsgevonden, waarbij een medewerker van het horecabedrijf betrokken is geweest. Deze medewerker heeft zich bovendien, naar ter zitting nader door de burgemeester is aangevoerd, gedragen als werknemer van het horecabedrijf, aangezien hij bij het incident optrad ter bescherming van eigendommen van het horecabedrijf, te weten het terrasmeubilair. Volgens de burgemeester is het niet van belang of het horecabedrijf ten tijde van het incident voor publiek geopend was.
    
    2.5. Dat een ernstig incident heeft plaatsgevonden is niet in geschil. Ter beoordeling staat slechts of de voorzieningenrechter met juistheid tot het oordeel is gekomen dat dit ernstige incident niet heeft plaatsgevonden ten gevolge van de exploitatie van de inrichting als bedoeld in paragraaf 11 van het horecastappenplan.
    
    2.6. Het betoog van de burgemeester faalt. Aannemelijk is geworden dat de inrichting ten tijde van het incident om 00.30 uur op 7 juli 2007 reeds enige tijd was gesloten. De kassa was, gelet op de van die dag gemaakte daguitdraai, die zich in de stukken bevindt, immers reeds op 6 juli 2007 om 23:04 uur afgesloten. Ook waren, zoals onbestreden door [wederpartij] is gesteld, de tafels en stoelen van het bij het horecabedrijf behorende terras ten tijde van het incident opgestapeld en vastgeketend. Voorts is in dit verband van belang dat het horecabedrijf een zogenoemd eetcafé is, en dat dat soort inrichtingen veelal ruim voor middernacht sluit.
    
    Daarnaast heeft [persoon] ter zitting verklaard dat hij ongeveer een uur na sluitingstijd is teruggekeerd naar de inrichting, waarna het incident op het terras heeft plaatsgevonden. De Afdeling is het vorenstaande in aanmerking genomen van oordeel dat niet is gebleken van een voldoende verband tussen het incident en de exploitatie van de inrichting, als bedoeld in paragraaf 11 van het horecastappenplan. Het enkele feit dat [persoon] werknemer van het horecabedrijf was, is onvoldoende om dat verband aanwezig te achten.
    
    2.7. Het onder 2.6 overwogene leidt tot de conclusie dat de voorzieningenrechter het besluit op bezwaar van 16 januari 2008, zij het op andere gronden, terecht heeft vernietigd. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze berust.
    
    Nu niet aannemelijk is geworden dat het incident heeft plaatsgevonden ten gevolge van de exploitatie van de inrichting, bedoeld in paragraaf 11 van het horecastappenplan, kan een nieuw besluit op bezwaar alleen leiden tot een herroeping van het besluit van 6 september 2007, waarbij is besloten over te gaan tot sluiting van het horecabedrijf voor een periode van twee weken. De Afdeling zal gelet daarop - zelf in de zaak voorziend - het besluit van 6 september 2007 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar van 16 januari 2008. Dit brengt met zich dat, anders de rechtbank de burgemeester bij de aangevallen uitspraak heeft opgedragen, geen nieuw besluit op bezwaar behoeft te worden genomen.
    
    2.8. De burgemeester dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de kosten van het bezwaar en het hoger beroep.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. herroept het besluit van de burgemeester van Eindhoven van 6 september 2007;
    
    III. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 16 januari 2008;
    
    IV. veroordeelt de burgemeester van Eindhoven tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); het dient door de gemeente Eindhoven onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. veroordeelt de burgemeester van Eindhoven tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); het dient door de gemeente Eindhoven onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de gemeente Eindhoven griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) heft.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van Hardeveld
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2009
    
    312-597.