ECLI:NL:RVS:2011:BU4596, Raad van State, 16-11-2011, 201011655/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 december 2009 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] voor verstrekking van een Nederlands paspoort buiten behandeling gesteld.

201011655/1/H3.
      Datum uitspraak: 16 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Tolbert, gemeente Leek,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 5 november 2010 in zaak nr. 10/832 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Leek.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 december 2009 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] voor verstrekking van een Nederlands paspoort buiten behandeling gesteld.
    
    Bij besluit van 7 juli 2010 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 november 2010, verzonden op 17 november 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 december 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2011, waar [appellant], in persoon, en de burgemeester, vertegenwoordigd door C. de Roo, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Paspoortwet, voor zover hier van belang, wordt in deze wet onder een aanvraag verstaan het verzoek tot verstrekking van een reisdocument.
    
    Ingevolge artikel 3, derde lid, voor zover hier van belang, is een reisdocument voorzien van de gezichtsopname volgens nader door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te stellen regels.
    
    Ingevolge artikel 9 heeft iedere Nederlander binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, is in Nederland de burgemeester bevoegd tot het in ontvangst nemen van aanvragen voor nationale paspoorten, voor zover het personen betreft die als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens van zijn gemeente zijn ingeschreven.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (hierna: de Paspoortuitvoeringsregeling) wordt bij het indienen van een aanvraag voor een reisdocument een pasfoto overgelegd die een goedgelijkend beeld van de aanvrager geeft.
    
    Ingevolge het tweede lid voldoet de overgelegde pasfoto aan de acceptatiecriteria van de in bijlage L bij deze regeling opgenomen fotomatrix.
    
    Ingevolge het derde lid kan in afwijking van het tweede lid een pasfoto worden geaccepteerd indien de aanvrager heeft aangetoond dat godsdienstige of levensbeschouwelijke redenen zich verzetten tegen het niet bedekken van het hoofd.
    
    Ingevolge de fotomatrix model 2007 (hierna: de fotomatrix) is de foto bedoeld ter identificatie van de aanvrager. Daarom moet bij het indienen van een aanvraag voor een reisdocument een pasfoto in kleur worden ingeleverd die een goedgelijkend beeld van de aanvrager geeft. Alleen als de foto aan alle in de fotomatrix opgenomen acceptatiecriteria voldoet wordt de foto goedgekeurd, tenzij er uitzonderingsbepalingen uit de Paspoortuitvoeringsregeling van toepassing zijn.
    
    Ingevolge de in punt 4 "weergave gezicht" opgenomen acceptatiecriteria, voor zover hier van belang, dient het hoofd onbedekt te zijn.
    
    2.2. [appellant] heeft op 17 september 2009 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een Nederlands paspoort. Bij deze aanvraag heeft [appellant] een pasfoto overgelegd, waarop hij met hoofdbedekking is afgebeeld. Een beleidsmedewerker Burgerzaken van de gemeente heeft daarop medegedeeld dat deze pasfoto niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen.
    
    Bij brief van 2 oktober 2009 heeft de burgemeester [appellant] in de gelegenheid gesteld om zijn aanvraag aan te vullen door binnen twee weken schriftelijk aan te tonen dat godsdienstige of levensbeschouwelijke redenen zich verzetten tegen het onbedekt laten van het hoofd dan wel door een pasfoto over te leggen waarop hij met onbedekt hoofd is afgebeeld en die voldoet aan het bepaalde in artikel 28 van de Paspoortuitvoeringsregeling en de fotomatrix.
    
    [appellant] heeft bij brief van 20 oktober 2009 zijn belang bij het dragen van hoofdbedekking en zijn belang om met hoofdbedekking op zijn pasfoto te zijn afgebeeld, schriftelijk nader uiteengezet. Hij heeft in die brief toegelicht dat hij niet uit godsdienstige of levensbeschouwelijke motieven hoofdbedekking draagt, maar dat het dragen daarvan naar zijn persoonlijke beleving deel is gaan uitmaken van zijn identiteit. Door het dragen van hoofdbedekking voelt hij zich weerbaar en veilig, aldus [appellant].
    
    In het besluit van 7 juli 2010 heeft de burgemeester overwogen dat nu [appellant] te kennen heeft gegeven dat de reden voor het dragen van hoofdbedekking losstaat van een levensbeschouwelijke dan wel godsdienstige stroming en dat het dragen van deze hoofdbedekking niet is voorgeschreven door een godsdienstige dan wel levensbeschouwelijke stroming, de in artikel 28, derde lid, van de Paspoortwet neergelegde uitzondering niet van toepassing is.
    
    2.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet heeft aangetoond dat godsdienstige of levensbeschouwelijke redenen zich verzetten tegen het niet bedekken van zijn hoofd. Gelet hierop heeft de burgemeester zich volgens de rechtbank dan ook op het standpunt mogen stellen dat ingevolge artikel 28, derde lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling niet kan worden afgeweken van het bepaalde in het tweede lid van dat artikel. De burgemeester heeft de aanvraag tot verstrekking van een paspoort terecht afgewezen, omdat de pasfoto niet voldoet aan de in de fotomatrix neergelegde acceptatiecriteria, aldus de rechtbank.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het doel van de wet- en regelgeving is dat een aanvrager van een paspoort herkenbaar en identificeerbaar is op het paspoort, dat hij ook met hoofdbedekking herkenbaar en identificeerbaar is en dat hij zwaarwegende motieven heeft om hoofdbedekking te dragen. Hij voert verder aan dat hij net zo herkenbaar en identificeerbaar is als degenen die om religieuze redenen een pasfoto mogen overleggen waarop zij met hoofdbedekking zijn afgebeeld.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling dient bij de aanvraag om een reisdocument een pasfoto te worden overgelegd die een goed gelijkend beeld geeft van de aanvrager. Die norm houdt verband met de functie van dat document, de drager ervan te identificeren. De in het tweede lid van dat artikel bedoelde fotomatrix geeft een algemene concretisering van die norm welke dienstig is aan die functie. Daartoe is in de fotomatrix onder andere de eis gesteld dat het hoofd onbedekt dient te zijn. Niet in geschil is dat de door [appellant] bij zijn aanvraag overgelegde pasfoto niet aan die eis voldoet. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de in artikel 28, derde lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling neergelegde uitzondering van toepassing is op de situatie van [appellant], nu deze, uit op zijn persoonlijke beleving van zijn identiteit betrokken motieven, een pasfoto heeft overgelegd, waarop hij met bedekt hoofd is afgebeeld.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling strekt artikel 28, derde lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling ertoe op de in de fotomatrix neergelegde eis van een onbedekt hoofd uitzondering te maken voor de gevallen waarin de drager van het document aannemelijk maakt te behoren tot een in de maatschappij aanwezige godsdienst of levensbeschouwende stroming die het bedekken van het hoofd van de aanvrager voorschrijft, dit kennelijk omwille van het vereiste respect voor zulke stromingen. Nu het hier gaat om een uitzonderingsbepaling dient deze evenwel restrictief te worden uitgelegd. Tekst noch strekking van de uitzondering bieden grondslag haar zodanig ruim op te vatten dat eronder ook begrepen zijn de gevallen waarin het bedekken van het hoofd niet wordt ingegeven door lidmaatschap van stromingen als zojuist bedoeld, maar door strikt individuele opvattingen over de eigen identiteit waarvan het bestaan te weerleggen noch aan te tonen is en waarvan - in het algemeen - de continuïteit een onzekere factor is. De Afdeling deelt derhalve het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester gelet op de primaire functie van de pasfoto op een paspoort geen aanleiding heeft behoeven te zien om de door [appellant] overgelegde pasfoto te accepteren.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Grimbergen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2011
    
    581.