ECLI:NL:RBROT:2010:BL4459, Rechtbank Rotterdam, 27-01-2010, AWB 08/4591 BELEI-T1
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank ziet geen aanleiding om met betrekking tot vertragingsschade anders te oordelen dan ten aanzien van schade, die mogelijk het gevolg is van een achteraf alsnog vernietigde vergunning. De rechtbank overweegt daartoe dat beide categorieën schade in de aanvang zijn ontstaan doordat een vergunninghouder, ondanks zijn wetenschap dat de vergunning niet definitief is omdat daar nog bezwaar en beroep van (een) belanghebbende(n) tegen open staat, is begonnen met de uitvoering van de op grond van de vergunning toegelaten werkzaamheden. Een vergunninghouder heeft zodoende bewust het risico aanvaard dat die werkzaamheden op enig moment tijdelijk dan wel blijvend moeten worden gestaakt.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: AWB 08/4591 BELEI-T1
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    
      [naam eiseres], gevestigd te Hoek van Holland, eiseres,
      gemachtigde: mr. P.J.A. Engelvaart, werkzaam bij adviesbureau Emphasis te Drunen,  
    
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de deelgemeente Hoek van Holland, verweerder.
    
    
    1	Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij brief van 20 maart 2006 heeft eiseres verweerder aansprakelijk gesteld voor schade tot een bedrag van in totaal € 85.000,-- (exclusief BTW en rentekosten), die zij stelt te hebben geleden als gevolg van onjuist handelen van verweerder in een vrijstellingsprocedure ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Eiseres heeft verweerder daarbij verzocht ten behoeve van de betaling een zelfstandig schadebesluit te nemen.  
    
    Bij besluit van 22 juni 2006, verzonden 28 juni 2006, heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen. 
    
    Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiseres bij brief van 11 juli 2006 bezwaar gemaakt.
    
    
      Bij besluit van 20 december 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat eiseres bij brieven van 
      30 november 2004 en 28 juli 2005 verweerder aansprakelijk heeft gehouden voor de schade die naar haar mening voortvloeide uit de vrijstellingsprocedure. Bij brief van 4 augustus 2005 heeft verweerder de aansprakelijkheid afgewezen. Tegen deze brief heeft eiseres geen rechtsmiddelen aangewend. Het verzoek van eiseres van 20 maart 2006 om een zelfstandig schadebesluit te nemen, moet worden aangemerkt als een herhaald verzoek als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarbij door eiseres nieuwe feiten of veranderde omstandigheden dienen te worden vermeld. Van nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden is echter geen sprake, aldus verweerder.
    
    
    
      Bij uitspraak van 12 oktober 2007, reg.nr.: BELEI 07/323 - STRN, heeft de rechtbank het door eiseres ingestelde beroep gegrond verklaard, op grond van de overweging dat uit de brieven van 30 november 2004 en 28 juli 2005 nog niet is op te maken of eiseres de civielrechtelijke dan wel de bestuursrechtelijke weg tot het verkrijgen van schade-vergoeding wilde bewandelen. Eerst met de brief van 20 maart 2006 heeft eiseres haar keuze voor de bestuursrechtelijke weg geëxpliceerd. De reactie van 4 augustus 2005 van verweerder op de brieven van 30 november 2004 en 28 juli 2005 kan daarom niet als een bestuursrechtelijk besluit worden gekwalificeerd. Dit leidt ertoe dat de brief van eiseres van 20 maart 2006 geen herhaalde aanvraag behelst als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. 
      Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. 
    
    
    Bij uitspraak van 16 juli 2008, LJN: BD7335, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank bevestigd.   
    
    Bij brief van 26 september 2008 heeft eiseres aan verweerder verzocht aan de uitspraak van de Afdeling gevolg te geven en daartoe binnen vier weken een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van 11 juli 2006.
    
    Bij brief van 27 oktober 2008 heeft eiseres beroep ingesteld tegen de weigering van verweerder om tijdig een (nieuwe) beslissing op bezwaar te nemen. 
    
    Bij besluit van 9 december 2008, verzonden 20 december 2008 (hierna: het bestreden besluit), heeft verweerder de bezwaren van eiseres wederom ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 26 januari 2009 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld.    
    
    Bij brief van 19 augustus 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.  
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2009. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur-bestuurder [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.I. Siem. 
    
    2	Overwegingen
    
    
      Bij besluit van 2 juli 2004 heeft verweerder onder verlening van vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO aan eiseres bouwvergunning verleend voor het oprichten van 20 seniorenwoningen en 12 eengezinswoningen aan [locatie] te [naam gemeente].  
      Tegen dit besluit hebben omwonenden bezwaar gemaakt. Tevens hebben zij een voorlopige voorziening gevraagd, inhoudende schorsing van het besluit. Bij uitspraak van 7 oktober 2004, reg.nr. VWRO 04/2414-HRK, heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat het besluit wordt geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft daarbij overwogen dat het onderhavige besluit niet voldeed aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing. 
      Bij besluit van 30 november 2004 heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit van 2 juli 2004 onder aanvulling van de gronden ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 28 april 2005, reg.nrs. WW44 05/45-ZWI en VWW44 05/1292-ZWI, heeft de rechtbank het door de omwonenden ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Tegen deze uitspraak zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat het besluit van 30 november 2004 onherroepelijk is geworden.
    
    
    In het verzoek van 20 maart 2006 tot het nemen van een zelfstandig schadebesluit, heeft eiseres verweerder aansprakelijk gesteld voor de schade die zij heeft geleden als gevolg van het noodgedwongen moeten stilleggen van de bouw in de periode tussen 7 oktober 2004 (datum uitspraak voorzieningenrechter) en 30 november 2004 (datum beslissing op bezwaar). Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder in strijd met de bepalingen van de WRO heeft gehandeld door aan haar vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen zonder de daarvoor vereiste ruimtelijke onderbouwing. Door een dergelijke onderbouwing achterwege te laten, heeft verweerder bewust de kans gecreëerd dat het besluit onvoldoende gemotiveerd zou zijn en in een juridische procedure niet in stand zou kunnen blijven. Dit nu is ook gebeurd. De voorzieningenrechter heeft vanwege het ontbreken van de ruimtelijke onderbouwing de verleende vrijstelling en bouwvergunning geschorst. Eiseres is van mening dat het onrechtmatige besluit verweerder kan worden toegerekend. Eiseres houdt verweerder daarom aansprakelijk voor de geleden schade, bestaande uit meerkosten ten bedrage van € 85.000,-- (exclusief BTW en rentekosten).
    
    Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen, onder de overweging dat aan de vordering van eiseres geen onrechtmatig handelen van de gemeente ten grondslag ligt en dat de gestelde schade ook niet in causaal verband kan worden gebracht met enig handelen van de gemeente. 
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder - met overname van het advies van de Bezwaar-schriftencommissie van de deelgemeente Hoek van Holland van 27 november 2008 -, opnieuw beslissend op de bezwaren van eiseres, deze wederom ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding gehandhaafd.
      Verweerder heeft daarbij overwogen dat de Hoge Raad in zijn arrest van 29 april 1994 (LJN: ZC1358) ten aanzien van bouwvergunningen heeft bepaald dat “de houder van een bouwvergunning die reeds met bouwen begint, vóórdat definitief is komen vast te staan dat de vergunning niet meer kan worden vernietigd op grondslag van een door een belanghebbende krachtens de wet tegen de verlening van die vergunning ingesteld bezwaar of beroep, op eigen risico handelt en niet naderhand de gemeente kan aanspreken uit onrechtmatige daad, wanneer een ingesteld bezwaar of beroep tot vernietiging van de vergunning heeft geleid. Dit is slechts anders als van de zijde van de gemeente bij de vergunninghouder het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat een ingesteld of nog in te stellen bezwaar of beroep niet tot vernietiging zal leiden”. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 3 juli 2002, LJN: AE4854, het standpunt van de Hoge Raad overgenomen. 
      Nu zowel de Hoge Raad als de Afdeling zich op het standpunt stelt dat er geen plaats is voor aanspraken uit onrechtmatige daad indien een bouwvergunning in beroep is vernietigd of in bezwaar wordt herroepen en alsnog geweigerd, is daarvoor zeker geen plaats indien een bouwvergunning in bezwaar en beroep stand kan houden, zoals in het onderhavige geval is gebeurd. Tevens is gesteld noch gebleken dat verweerder bij eiseres een gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat een ingesteld bezwaar of beroep niet tot herroeping respectievelijk vernietiging leidt, aldus verweerder.
      Voor zover eiseres heeft gesteld dat in haar geval sprake is van een andere situatie, nu de bouwvergunning op last van de voorzieningenrechter is geschorst vanwege het ontbreken van een ruimtelijke onderbouwing, merkt verweerder op dat het principiële verschil in het handelen op eigen risico bij een schorsing door de voorzieningenrechter en bij een vernietiging of herroeping van een bouwvergunning hem ontgaat. In beide gevallen geldt immers dat het bouwen voordat de vergunning definitief is, op eigen risico geschiedt. Voor dit standpunt vindt verweerder steun in het arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 25 mei 2004, LJN: AQ5631. In deze zaak sluit het Hof in zijn oordeel ter zake een evenementenvergunning, die in bezwaar door de voorzieningenrechter werd geschorst vanwege de formele en materiële gebreken waaraan het besluit leed, aan bij voornoemd arrest van de Hoge Raad van 29 april 1994 en oordeelde expliciet dat het in dat arrest aanvaarde risicobeginsel eenzelfde betekenis en werking heeft indien de vergunning niet wordt vernietigd, maar slechts geschorst. Dit betekent dat de vergunninghoudster, die gebruik heeft gemaakt van een nog niet definitieve vergunning, zulks voor eigen rekening en risico heeft gedaan, en dat de consequenties hiervan voor haar rekening komen. 
      Gelet op het vorenstaande is verweerder van mening dat de gestelde onrechtmatigheid van het primaire besluit voor hem niet leidt niet tot een schadevergoedingsplicht.  
    
    
    
      Eiseres heeft hiertegen aangevoerd dat de jurisprudentie van de Hoge Raad niet één op één van toepassing kan zijn op de voorliggende situatie. Anders dan in het arrest van de Hoge Raad ziet het onderhavige geval immers niet op een vernietiging van een besluit door de administratieve rechter, maar slechts op vertragingsschade vanaf het moment dat de verleende bouwvergunning werd geschorst tot het moment waarop die schorsing werd opgeheven. De schorsing is het gevolg van een verzuim van de kant van verweerder. Dit maakt hem risicoaansprakelijk voor de ontstane schade. Het arrest van het gerechtshof 
      ’s-Hertogenbosch is evenmin van toepassing, omdat daar een ander feitencomplex aan ten grondslag lag. Eiseres benadrukt dat het verzoek om schadevergoeding geen betrekking heeft op schade, die is ontstaan doordat zij gebruik heeft gemaakt van een vergunning die naderhand is geschorst, maar op schade als gevolg van het noodgedwongen stilleggen van de bouwwerkzaamheden vanaf het moment van de schorsing tot het moment dat weer gebruik kon worden gemaakt van de verleende bouwvergunning. Zij meent dat de opgelopen vertragingsschade een zelfstandige grondslag voor schadevergoeding kan zijn. 
      Ter zitting heeft eiseres verwezen naar een - reeds in bezwaar aangehaald - arrest van de Hoge Raad van 19 december 2003, waaruit naar haar mening volgt dat, indien een beslissing op bezwaar op een verleende bouwvergunning wordt genomen met verbetering van de gronden, het primaire besluit onrechtmatig kan zijn als aan de verbeterde beslissing op bezwaar nieuwe stukken en nieuwe feiten ten grondslag worden gelegd. Eiseres is van mening dat in een dergelijk geval aanleiding kan bestaan voor schadevergoeding. 
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Met het hangende het beroep genomen besluit van 9 december 2008 heeft verweerder alsnog op het bezwaar van eiseres beslist. Dit besluit is derhalve een besluit als bedoeld in artikel 6:20 van de Awb.
    
    Nu eiseres niet heeft gesteld tengevolge van het enkele niet tijdig beslissen schade te hebben geleden, heeft eiseres geen belang meer bij een beoordeling van het beroep, gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift. Een dergelijk procesbelang kan immers niet zijn gelegen in de vergoeding van griffierecht en in de veroordeling van proceskosten in beroep, omdat ook toepassing kan worden gegeven aan de artikelen 8:74 en 8:75 van de Awb zonder dat het beroep gegrond wordt verklaard. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    De rechtbank ziet evenwel aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 80,50 (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 0,25). 
    
    
      Het besluit op bezwaar van 9 december 2008 komt niet tegemoet aan de bezwaren van eiseres, zodat het beroep van eiseres ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb geacht wordt mede te zijn gericht tegen dit besluit. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende. 
      Het verzoek om schadevergoeding ziet op de schade, welke eiseres stelt te hebben geleden in de periode, gelegen tussen het moment van schorsing door de voorzieningenrechter van het onrechtmatig genomen besluit tot verlening van een (bouw)vergunning aan eiseres en het moment dat zij - na herstel van de aan dat besluit klevende gebreken door het bestuurs-orgaan - weer van die vergunning gebruik kon maken (de vertragingsschade als gevolg van het noodgedwongen stilleggen van een bouwproject gedurende de bezwaarprocedure).  
      De vraag die ter beantwoording voorligt, is of ten aanzien van deze vertragingsschade op overeenkomstige wijze als in het geval van schade die is ontstaan indien een vergunning in beroep wordt vernietigd of in bezwaar wordt herroepen en alsnog geweigerd, moet worden geoordeeld dat een vergunninghouder, die gebruik heeft gemaakt van een nog niet definitief geworden vergunning, zulks voor eigen rekening en risico heeft gedaan en niet naderhand het bestuursorgaan kan aanspreken uit onrechtmatige daad. 
    
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding om met betrekking tot de vertragingsschade anders te oordelen dan ten aanzien van schade, die mogelijk het gevolg is van een achteraf alsnog vernietigde vergunning. De rechtbank overweegt daartoe dat beide categorieën schade in de aanvang zijn ontstaan doordat een vergunninghouder, ondanks zijn wetenschap dat de vergunning niet definitief is omdat daar nog bezwaar en beroep van (een) belang-hebbende(n) tegen open staat, is begonnen met de uitvoering van de op grond van de vergunning toegelaten werkzaamheden. Een vergunninghouder heeft zodoende bewust het risico aanvaard dat die werkzaamheden op enig moment tijdelijk dan wel blijvend moeten worden gestaakt. De gevolgen van de keuze om reeds met de uitvoering te starten, dienen dan ook voor rekening en risico van de vergunninghouder te komen, zulks met uitzondering van de situatie dat door het bestuursorgaan bij de vergunninghouder het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat een ingesteld of nog in te stellen bezwaar of beroep niet tot vernietiging zal leiden. Van een dergelijke situatie is in het onderhavige geval evenwel niet gebleken.
    
    Voorts kan de rechtbank eiseres niet volgen in haar betoog dat het verzuim van verweerder om de vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen zonder de daarvoor vereiste ruimtelijke onderbouwing, welk gebrek heeft geleid tot de schorsing van het primaire besluit, hem aansprakelijk maakt voor de door eiseres geleden schade. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder het desbetreffende verzuim bij de beslissing op bezwaar van 30 november 2004 heeft hersteld. Deze beslissing is in beroep in stand gelaten. Tevens acht de rechtbank in dit kader van belang, dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting naar voren is gekomen dat eiseres in een vroeg stadium zelf heeft geconstateerd dat de voor de vergunning benodigde ruimtelijke onderbouwing niet aanwezig was. Nu in het geval van eiseres sprake is van een professionele partij, die bekend mag worden verondersteld met de in de bouwwereld gebruikelijke gang van zaken, kan in redelijkheid van haar worden verlangd dat zij uit deze constatering haar conclusies zou hebben getrokken en zonodig zelf de tekortkoming zou hebben opgeheven door middel van het indienen van een ruimtelijke onderbouwing. Eiseres kan er naar het oordeel van de rechtbank niet mee volstaan deze tekortkoming in de besluitvorming (geheel) bij verweerder neer te leggen. 
    
    Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. 
    
      
    
     
    3	Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk, 
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 80,50,  
    
    verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 9 december 2008 ongegrond.
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. M.K. Bulterman en 
      mr. J.D.M. Nouwen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M. Joseph, griffier.
    
    
    
    De griffier: De voorzitter:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 27 januari 2010.
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    
    Afschrift verzonden op: