ECLI:NL:RVS:2006:AV2959, Raad van State, 01-03-2006, 200504726/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2003 heeft verweerder aan "Kollenweidenhof B.V." een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor onder meer een crematorium voor huisdieren en paarden op het adres Bosboombroekerweg te Heelweg-Oost.

200504726/1.
      Datum uitspraak: 1 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2003 heeft verweerder aan "Kollenweidenhof B.V." een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor onder meer een crematorium voor huisdieren en paarden op het adres Bosboombroekerweg te Heelweg-Oost.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2004 in zaak no. 200402025/1 heeft de Afdeling dit besluit onder meer vernietigd voor zover niet is vastgelegd wanneer de ovens niet meer in werking mogen zijn en voor zover vergunning is verleend voor de VP 500H-oven.
    
    Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder bij besluit van 31 maart 2005 een nieuw besluit genomen, waarbij hij voorschrift 1.3 aan de vergunning heeft verbonden waarin, zo meldt het dictum van dit besluit, het einde van de bedrijfstijd wordt vastgelegd. Tevens heeft hij bij dit besluit vergunning verleend voor de VP 500H-oven (paardenoven). Dit besluit is op 21 april 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 mei 2005, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 24 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 oktober 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zuthpen, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door M. de Jonge en ing. J.E. van der Schoot, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door H. Gaastra.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Het beroep richt zich tegen het gebruik van de VP 500H-oven, bestemd voor het cremeren van paarden en pony's. Appellanten betogen onder meer dat zij vrezen voor stofhinder vanwege deze oven. Zij voeren aan dat niet aan de emissie-eis van 50 mg/mo3 van de Nederlandse Emissierichtlijn Lucht (hierna: de NeR) wordt voldaan. Het niet voorschrijven van een filter, omdat de grens voor de kosteneffectiviteit van maatregelen van € 2,30 per kg vermeden emissie verre zou worden overschreden, is volgens appellanten op onvoldoende onderzoek gebaseerd. Volgens appellanten is verder ten onrechte slechts één ovenleverancier benaderd.
    
    2.3.1.    Verweerder betoogt dat hij gemotiveerd is afgeweken van de algemene emissie-eis van de NeR voor stof van 50 mg/mo3. Verweerder acht in dit geval afwijking van de algemene eis tot aan een emissieconcentratie van 84 mg/mo3, zijnde de volgens de aanvraag bij het gebruik van de betrokken oven veroorzaakte waarde van de emissieconcentratie, aanvaardbaar. Hij betoogt hiertoe dat uit onderzoek blijkt dat het voorschrijven van maatregelen met het oog op de emissienorm van 50 mg/mo3 enorme kosten met zich zou brengen, welke niet in verhouding staan tot de vermeden emissie. De kosteneffectiviteit bedraagt volgens verweerder € 67,00 per kilo vermeden emissie, terwijl de in paragraaf 2.11 van de NeR genoemde indicatieve referentiewaarde voor stof op € 2,30 per kg vermeden emissie ligt. Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat er evenmin een milieuhygiënische noodzaak is een emissiebeperkende maatregel voor te schrijven. Daartoe wijst hij erop dat het gaat om een maximale emissievracht van slechts 0,19 kg/uur en dat wordt voldaan aan de grenswaarden voor fijn stof uit het Besluit luchtkwaliteit, alsmede aan de gehanteerde geurnorm.
    
    2.3.2.    Bij de beoordeling van de aanvraag om vergunningverlening heeft verweerder, wat de stofhinder vanwege de VP 500H-oven betreft, de NeR als toetsingskader gehanteerd.
    
        In paragraaf 3.2.2 van de NeR wordt onder meer vermeld dat met betrekking tot de emissie van het totaal aan stof bij een emissievracht kleiner dan 0,2 kg/uur een emissie-eis geldt van 50 mg/mo3.
    
        Paragraaf 2.11 van de NeR, betreffende de kosteneffectiviteit van milieumaatregelen, geeft indicatieve referentiewaarden voor de kosten die per kilo vermeden emissie redelijk worden geacht. Maatregelen die een gunstiger kosteneffectiviteit hebben dan de indicatieve referentiewaarde worden in beginsel als redelijk beschouwd en maatregelen met een ongunstiger kosteneffectiviteit worden in beginsel als onredelijk beschouwd, zo geeft de NeR aan. Daarbij wordt in de NeR aangetekend dat de kosteneffectiviteit slechts één van de criteria is waarop wordt getoetst of een maatregel wel of niet redelijk is. De NeR noemt als indicatieve referentiewaarde voor stof € 2,30 per kilo vermeden emissie.
    
    2.3.3.    In de aanvraag wordt voor de VP 500H-oven een emissievracht van ten hoogste 0,19 kg/uur vermeld, zodat sprake is van een vracht waarbij in de NeR een algemene emissie-eis van 50 mg/mo3 wordt aanbevolen. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder, gezien de door hem gegeven motivering, heeft mogen afwijken van deze in de NeR aanbevolen algemene emissie-eis van 50 mg/mo3 en zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een toereikend beschermingsniveau ten aanzien van de emissie van het totaal aan stof.
    
    2.3.4.    Wat het betoog van verweerder betreft dat emissiebeperkende maatregelen vanuit een oogpunt van kosteneffectiviteit niet kunnen worden gevergd, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Het rapport van Tebodin van 9 maart 2005, "Nageschakelde technieken VP 500H", waarnaar verweerder heeft verwezen, betreft de vraag welke technieken in het algemeen beschikbaar zijn ter beperking van stofemissie en of dit al dan niet haalbare (praktisch toepasbare) technieken zijn voor de VP 500H-oven dan wel dat dit onbekend is. De getrokken conclusies omtrent de haalbaarheid berusten slechts op een aantal algemene uitgangspunten zonder dat per techniek wordt beredeneerd waarom deze al dan niet haalbaar zou zijn, of waarom de haalbaarheid onbekend is. In het rapport wordt vervolgens de kosteneffectiviteit van de aldus als haalbaar aangemerkte technieken bepaald.
    
        Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de haalbaarheid ofwel beschikbaarheid van emissiebeperkende maatregelen voor de VP 500H-oven en, in het verlengde daarvan, naar de kosteneffectiviteit daarvan.
    
    2.3.5.    Ook indien hier wel voldoende onderzoek naar was gedaan en verweerder het standpunt had mogen innemen dat met het oog op de kosteneffectiviteit het voorschrijven van dergelijke maatregelen aan de VP 500H-oven niet kan worden gevergd, had verweerder niet louter op die grond het standpunt mogen innemen dat een emissieniveau van 84 mg/mo3 aanvaardbaar is. De vraag naar die aanvaardbaarheid kan - daargelaten of het emissieniveau van 84 mg/mo3 juist is berekend - niet los worden gezien van de vraag of er geen andere ovens beschikbaar zijn, die, al dan niet met toepassing van emissiebeperkende maatregelen, tot een lagere emissie zouden kunnen leiden en die als kosteneffectief zouden kunnen worden aangemerkt.
    
        In dit kader heeft verweerder ter zitting gesteld dat er weliswaar andere ovens bestaan, maar dat deze zijn ingesteld op het op grotere schaal en gelijktijdig cremeren van grotere aantallen paarden. Het is de Afdeling echter niet gebleken dat voldoende onderzoek is verricht naar de beschikbaarheid van verschillende soorten ovens, geschikt voor het cremeren van paarden en pony's, de emissieconcentratie die deze ovens veroorzaken en de kosten van deze verschillende soorten ovens en eventuele emissiebeperkende maatregelen daaraan.
    
    2.3.6.    Verder dient verweerder zich, alvorens zich op het standpunt te kunnen stellen dat een emissieniveau van 84 mg/mo3 aanvaardbaar is, een beeld te vormen van de gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken. Hij mag niet buiten de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid treden en moet zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een toereikend beschermingsniveau.
    
        De Afdeling overweegt dat, voor de beoordeling of een emissieniveau van 84 mg/mo3 aanvaardbaar is, het betoog van verweerder dat aan de gehanteerde geurnorm wordt voldaan, niet relevant is. Voorts zegt de stelling van verweerder dat aan de grenswaarden voor fijn stof uit het Besluit luchtkwaliteit wordt voldaan, niets over de emissie van het totaal aan stof. Ook de motivering dat het om een emissievracht van 0,19 kg/uur gaat, kan de conclusie dat een emissieniveau van 84 mg/mo3 aanvaardbaar is niet dragen, aangezien daarmee niet op de gevolgen van de emissieconcentratie als zodanig wordt ingegaan en verweerder daarnaar geen onderzoek heeft gedaan. De gegeven motivering kan het standpunt, dat een emissieniveau van 84 mg/mo3 aanvaardbaar is, dan ook niet dragen.
    
    2.3.7.    Gezien het bovenstaande heeft verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard. Tevens berust het bestreden besluit, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.4.    Het beroep is gegrond. Gezien de onderlinge samenhang ziet de Afdeling aanleiding het bestreden besluit te vernietigen, niet alleen wat de vergunningverlening voor de VP 500H-oven betreft, doch ook wat voorschrift 1.3 betreft, voor zover dit betrekking heeft op deze oven. Gelet hierop behoeven de overige gronden van het beroep geen bespreking.
    
    2.5.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 31 maart 2005, kenmerk MPM4397, wat de vergunningverlening voor de VP 500H-oven betreft, alsmede wat voorschrift 1.3 betreft voor zover dit betrekking heeft op deze oven;
    
    III.    draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.161,71 (zegge: duizend honderdeenenzestig euro en eenenzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld    w.g. Kuipers
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006
    
    271-446.