ECLI:NL:RVS:2012:BW0764, Raad van State, 04-04-2012, 201104768/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2010 heeft de RDW de aan [appellant sub 2] verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen boven de 3500 kilogram ingetrokken.

201104768/1/A3.
      Datum uitspraak: 4 april 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW), 
      2. [appellant sub 2], gevestigd te Goes,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Middelburg van 16 maart 2011 in zaak nr. 11/164 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de RDW.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 september 2010 heeft de RDW de aan [appellant sub 2] verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen boven de 3500 kilogram ingetrokken.
    
    Bij besluit van 18 januari 2011 heeft de RDW het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard ten aanzien van de sanctiezwaarte, de erkenning ingetrokken voor zes weken, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 maart 2011, verzonden op dezelfde datum, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 januari 2011 vernietigd, het besluit van 8 september 2010 herroepen en bepaald dat aan [appellant sub 2] een voorwaardelijke intrekking van de erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen voor voertuigen boven de 3500 kilogram wordt opgelegd met ingang van de bekendmaking van de uitspraak. Voorts is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde en het herroepen besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de RDW bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 april 2011, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 april 2011, hoger beroep ingesteld. De RDW heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 26 april 2011. [appellant sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 25 mei 2011.
    
    De RDW heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2012, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. H.S. Zawity, werkzaam bij de RDW en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B. van Nieuwaal, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994 kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer uit die erkenning voortvloeiende verplichtingen.
    
    Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: de Regeling), gelden, indien het voertuig blijkens de mededeling van de Dienst Wegverkeer wordt onderworpen aan een steekproef de in het tweede tot en met zesde lid genoemde verplichtingen.
    
    Ingevolge het tweede lid, worden in de staat van het voertuig dat aan een steekproef wordt onderworpen gedurende negentig minuten na het tijdstip van afmelding geen wijzigingen aangebracht en geen metingen verricht met betrekking tot het voertuig.
    
    Bij het toezicht op keuringen en het opleggen van sancties hanteert de RDW beleidsregels die zijn neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW van, ten tijde van belang, 1 september 2010, welke aan elke erkenninghouder en keurmeester bekend zijn gemaakt.
    
    2.2. Bij het besluit van 18 januari 2011 heeft de RDW de erkenningsbevoegdheid voor de duur van zes weken ingetrokken omdat op 9 juli 2010 door de steekproefcontroleur is geconstateerd dat tijdens de quarantainetijd bij het aan de steekproef onderworpen voertuig de kentekenplaten werden verwisseld. Vaststaat dat de eigenaar van het voertuig op die dag de groene handelaarskentekenplaten heeft vervangen door de gele bij het voertuig horende kentekenplaten en dat hij hiermee bezig was op het moment dat de steekproefcontroleur de werkplaats betrad.
    
    2.3. De RDW betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 18 januari 2011 innerlijk tegenstrijdig is.
    
    2.4. De RDW heeft in het besluit van 18 januari 2011, anders dan in het besluit van 8 september 2010, geen betekenis toegekend aan een binnen 30 maanden voorafgaand aan de overtreding van 9 juli 2010 geconstateerde overtreding. Hierbij is gesteld dat na de eerdere overtreding een nieuwe aanvraag is ingediend en de erkenning opnieuw is verleend zodat naar aanleiding van recente jurisprudentie van de Afdeling de eerdere overtreding niet mag worden meegenomen bij het bepalen van de strafmaat. Dientengevolge is de overtreding van 9 juli 2010 in het besluit van 18 januari 2011 aangemerkt als eerste overtreding in categorie III en is overeenkomstig het beleid als sanctie een intrekking van de erkenning voor de duur van zes weken opgelegd.
    
    De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het besluit van 18 januari 2011 wat betreft de motivering innerlijk tegenstrijdig is omdat de RDW daarin in het slot van het besluit voor de bepaling van de hoogte van de sanctie expliciet toch de historie van [appellant sub 2] heeft laten meewegen voor de conclusie dat de intrekking van zes weken als evenredige sanctie is aan te merken.
    
    De door de voorzieningenrechter bedoelde passage uit het besluit luidt als volgt: 'De onderhavige intrekking is dan ook zeker, gelet op uw historie, de ernst van de overtreding, de afwezigheid van bijzondere feiten en omstandigheden en bij afweging van alle betrokken belangen, het algemene belang van de verkeersveiligheid tegenover uw bedrijfseconomische belangen, als een evenredige en gerechtvaardigde sanctie aan te merken.'
    
    Anders dan de voorzieningenrechter acht de Afdeling aannemelijk dat de woorden 'gelet op uw historie' in de genoemde slotoverweging niet verwijzen naar de eerdere overtreding. Hierbij is van belang dat uit de hoogte van de opgelegde sanctie volgt dat hierbij uitsluitend is uitgegaan van de overtreding van 9 juli 2010 nu het rekening houden met een eerdere overtreding volgens het beleid zou hebben geleid tot een sanctie van twaalf weken. Voorts is van belang dat in het besluit verder geen enkel aanknopingspunt is te vinden dat de RDW de eerdere overtreding bij de afweging heeft betrokken. Daarnaast blijkt uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij de voorzieningenrechter dat de RDW desgevraagd heeft verklaard dat een en ander wellicht niet gelukkig is geformuleerd maar dat met historie wordt gedoeld op de historie van de nieuwe erkenning en dat de historie van de eerdere overtreding niet heeft meegespeeld.
    
    Alles in aanmerking genomen heeft de voorzieningenrechter ten onrechte geoordeeld dat het besluit innerlijk tegenstrijdig is.
    
    Het betoog van de RDW slaagt.
    
    2.5. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de gebeurtenissen van 9 juli 2010 die hebben geleid tot de intrekking zijn te kwalificeren als 'sleutelen in quarantainetijd'. Volgens [appellant sub 2] is met het verwisselen van kentekenplaten geen wijziging aangebracht in de staat van het voertuig. Voorts is volgens [appellant sub 2] de quarantainetijd beëindigd zodra de keurmeester aanwezig is en heeft de steekproefcontroleur zich ten onrechte niet eerst gemeld bij de keurmeester. Ook betoogt [appellant sub 2] dat de voorzieningenrechter ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan het feit dat hem geen verwijt valt te maken nu de eigenaar van het betrokken voertuig op eigen initiatief en zonder zich eerst te melden de kentekenplaten heeft verwisseld omdat de deuren van de werkplaats vanwege het warme weer openstonden. Daarnaast stelt [appellant sub 2] dat, indien de groene kentekenplaten op het voertuig zouden zijn blijven zitten, alleen de betrokken keurmeester strafpunten zou hebben gekregen.
    
    2.6. De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat het verwisselen van de kentekenplaten kan worden gekwalificeerd als het aanbrengen van een wijziging in de staat van het voertuig als bedoeld in artikel 31, tweede lid, van de Regeling. De voorzieningenrechter heeft hierbij met juistheid overwogen dat artikel 31, tweede lid, geen aanknopingspunt biedt om aan te nemen dat onder het aanbrengen van een wijziging in de staat van het voertuig uitsluitend moeten worden verstaan wijzigingen die het technisch functioneren van het voertuig beïnvloeden en terecht betekenis toegekend aan het feit dat het aanwezig zijn van de juiste kentekenplaten vanwege de identificerende werking hiervan een relevant aspect is van de APK-keuring en dat, zoals [appellant sub 2] zelf stelt, het keuren op groene handelaarskentekenplaten een strafpuntenwaardige handeling voor de keurmeester is.
    
    Artikel 31, tweede lid, biedt voorts geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de daarin genoemde negentig minuten zijn beëindigd zodra de steekproefcontroleur aanwezig is. In dit artikel is slechts vermeld dat deze tijd ingaat na het tijdstip van afmelding en is een verdere beperking niet opgenomen. Een ander oordeel zou bovendien niet leiden tot het daarmee beoogde doel omdat ook indien de steekproef al zou zijn aangevangen door de erkenninghouder dan wel een derde geen wijzigingen in de staat van het voertuig mogen worden aangebracht.
    
    Aan de omstandigheid dat de steekproefcontroleur zich niet eerst bij de receptie heeft gemeld maar direct de werkplaats is ingelopen behoefde de voorzieningenrechter voorts geen betekenis toe te kennen. Een toezichthouder is ingevolge artikel 5:15 van de Algemene wet bestuursrecht bevoegd elke plaats te betreden en het niet navolgen van een voorschrift om zich vooraf te melden, zo dit al uit het beleid zou voortvloeien, betekent niet dat de gegevens verkregen uit die controle niet kunnen worden meegenomen bij de beoordeling van het bestuursrechtelijke geding. Voorts doet het betoog van [appellant sub 2] dat, indien de groene handelaarskentekenplaten niet zouden zijn verwisseld alleen de keurmeester strafpunten zou hebben gekregen, evenmin af aan het feit dat de overtreding is geconstateerd.
    
    2.7. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht overwogen dat de erkenninghouder zorg dient te dragen voor een ordentelijk verloop van de keuring en de steekproefherkeuring en dat onder het aanbrengen van wijzigingen tevens het niet beletten dan wel voorkomen van handelingen aan een voertuig door een op eigen initiatief handelende derde kan worden verstaan. Dat de eigenaar van het voertuig op eigen initiatief de werkplaats heeft betreden en de kentekenplaten heeft verwisseld maakt derhalve niet dat de overtreding niet aan de erkenninghouder dient te worden toegerekend. Dat de garagedeuren openstonden omdat het een bijzonder warme dag was laat onverlet dat de werkplaats kennelijk door een ieder kon worden betreden zonder dat hierop toezicht door een medewerker van [appellant sub 2] werd gehouden. Het betoog dat [appellant sub 2] geen enkel verwijt kan worden gemaakt faalt.
    
    De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht overwogen dat [appellant sub 2] heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 31, tweede lid, van de Regeling.
    
    2.8. De RDW betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte een voorwaardelijke intrekking voldoende acht omdat juiste toepassing van het beleid leidt tot een onvoorwaardelijke intrekking voor de duur van zes weken. [appellant sub 2] stelt daarentegen dat de voorwaardelijke sanctie een voldoende waarschuwend effect heeft en dat de RDW onvoldoende rekening houdt met de bijzondere omstandigheden van het geval.
    
    2.9. Voor de hantering van de bevoegdheid inzake het bepalen van de sanctiezwaarte volgt de RDW een beleid dat is neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief. Dit beleid betreft een systeem van in ernst oplopende sancties, waarbij in algemene zin al rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de erkenninghouders. Niet in geschil is dat toepassing van dit beleid uitgaande van een eerste overtreding in categorie III leidt tot intrekking van de erkenning gedurende zes weken.
    
    De RDW heeft voor de vaststelling van de sanctie weliswaar gehandeld overeenkomstig het in de Toezichtbeleidsbrief neergelegde sanctiebeleid, maar de voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het opleggen van een intrekking van zes weken gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval onevenredig is. Hoewel, zoals hiervoor is overwogen, [appellant sub 2] door het zonder toezicht laten van een aan een steekproef onderworpen voertuig niet alles heeft gedaan om de overtreding te voorkomen, betekent dit niet dat geen rekening dient te worden gehouden met de omstandigheid dat een derde zonder medeweten van [appellant sub 2] tot het aanbrengen van wijzigingen aan het voertuig is overgegaan. De opgelegde sanctie moet in de gegeven omstandigheden, mede gelet op de ernstige gevolgen voor [appellant sub 2], als disproportioneel worden beschouwd. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht een voorwaardelijke intrekking voldoende geacht, zij het dat ten onrechte daarbij niet is bepaald voor welke duur deze voorwaardelijke intrekking geldt.
    
    Het betoog van [appellant sub 2] slaagt in zoverre en het betoog van de RDW faalt. De Afdeling ziet aanleiding op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien als hierna te melden.
    
    2.10. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten te bepalen dat de voorwaardelijke intrekking ziet op een duur van zes weken. De Afdeling zal bepalen dat de voorwaardelijke intrekking van de aan [appellant sub 2] verleende erkenning ziet op een duur van zes weken en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Nu de voorzieningenrechter het bestreden besluit, zij het op andere gronden, terecht heeft vernietigd en het besluit van 8 september 2010 terecht heeft herroepen leidt het slagen van het betoog van de RDW zoals is overwogen onder 2.4. niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Het beroep van de RDW is ongegrond en de uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.11. De RDW dient op navolgende wijze in de proceskosten van [appellant sub 2] te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Middelburg van 16 maart 2011 in zaak nr. 11/164, voor zover is nagelaten te bepalen dat de voorwaardelijke intrekking van de aan [appellant sub 2] verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen boven de 3500 kilogram ziet op een duur van zes weken;
    
    III. bepaalt dat de onder II bedoelde voorwaardelijke intrekking ziet op een duur van zes weken;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de voorzieningenrechter vernietigde besluit;
    
    V. verklaart het hoger beroep van de directie van de Dienst Wegverkeer ongegrond;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de directie van de Dienst Wegverkeer aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    
    IX. bepaalt dat van de directie van de Dienst Wegverkeer een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Langeveld-Mak
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2012
    
    317.