ECLI:NL:RVS:2010:BL9582, Raad van State, 31-03-2010, 200904490/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2008 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zeeburg van de gemeente Amsterdam aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast aan het pand op het perceel [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel) de voorzieningen te treffen als vermeld op de als bijlage bij het besluit gevoegde 'Lijst van te treffen voorzieningen'.

200904490/1/H1.
      Datum uitspraak: 31 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 9 juni 2009 in zaak nrs. 09/1955 en 09/1845 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zeeburg van de gemeente Amsterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2008 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zeeburg van de gemeente Amsterdam aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast aan het pand op het perceel [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel) de voorzieningen te treffen als vermeld op de als bijlage bij het besluit gevoegde 'Lijst van te treffen voorzieningen'.
    
    Bij besluit van 17 februari 2009, verzonden 18 maart 2009, heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd onder toevoeging van een tijdseenheid in de dwangsomoplegging.
    
    Bij uitspraak van 9 juni 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 juli 2009.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. A. van Dorsten, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. ing. H. Pals en J.G. Stoelinga, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met artikel 1b, tweede lid, en artikel 7b, tweede lid, van de Woningwet, zodat het dagelijks bestuur terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die voor het dagelijks bestuur aanleiding hadden moeten zijn om van handhaving af te zien. Hij voert hiertoe aan dat de voorzieningen niet kunnen worden getroffen terwijl het pand bewoond is en dat het dagelijks bestuur niet bereid is hem te helpen met het uitplaatsen van de bewoners. Het dagelijks bestuur heeft ter zake onzorgvuldig gehandeld, aldus [appellant].
    
    2.2.1. Dit betoog slaagt niet. De Afdeling stelt voorop dat de door [appellant] in verband met de aanwezigheid van zijn huurders verwachte problemen bij het treffen van de voorzieningen voor zijn risico zijn en het op de weg van [appellant] als eigenaar ligt om daarvoor een oplossing te vinden. Voorts heeft het dagelijks bestuur bij brief van 29 mei 2008 aan [appellant] medegedeeld bereid te zijn te bemiddelen in het uitplaatsen van de bewoners van diens panden aan de [locatie 2] en [locatie 1], indien hij voor 30 juli 2008 een planning voor een grondige renovatie van die panden inclusief opdrachtbevestiging van een aannemer indient. Nu [appellant] dat niet heeft gedaan, heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het dagelijks bestuur ter zake onzorgvuldig heeft gehandeld en terecht in de naar verwachting van [appellant] moeilijk te realiseren uitplaatsing van diens huurders geen bijzondere omstandigheid gezien op grond waarvan het dagelijks bestuur van handhavend optreden had dienen af te zien.
    
    2.3. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het dagelijks bestuur daarvan had dienen af te zien. Hij voert hiertoe aan dat hij het pand in zijn geheel wenst te renoveren, dat het eerst treffen van de gelaste voorzieningen en vervolgens laten uitvoeren van de renovatie - waarbij de voorzieningen weer deels moeten worden vervangen - voor hem financieel niet haalbaar is en dat ook het dagelijks bestuur, gelet op het stedelijke vernieuwingsproject "Werelds wonen", meer is gebaat bij volledige renovatie van het pand dan bij het enkel laten uitvoeren van de voorzieningen.
    
    2.3.1. Dit betoog slaagt niet. Het staat [appellant] vrij de door hem kennelijk wenselijk geachte, ingrijpender werkzaamheden uit te voeren, maar dat laat de noodzakelijkheid van de gelaste voorzieningen onverlet, die hij op zich ook niet betwist. Voorts komt voor zijn rekening en risico dat hij die werkzaamheden bij gebrek aan de daarvoor vereiste bouwvergunning niet voor 26 september 2008 heeft kunnen realiseren. In het door [appellant] aangevoerde wordt dan ook geen grond gevonden voor het oordeel dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het dagelijks bestuur van handhavend optreden had dienen af te zien. Dat het dagelijks bestuur, naar gesteld, belang heeft bij algehele renovatie van het pand van [appellant] - wat hiervan zij - leidt evenmin tot het oordeel dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid het algemeen belang dat is gelegen in het handhaven van de wettelijke regels zoals vervat in de bouwverordening Amsterdam 2003 en het waarborgen van de minimale bouwtechnische eisen voor bestaande bouw, zoals neergelegd in het bouwbesluit 2003, zwaarder kon laten wegen.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat thans concreet zicht op legalisering bestaat nu bij besluit van 22 juni 2009 aan hem bouwvergunning is verleend voor het uitvoeren van de door hem gewenste werkzaamheden. De voorzieningenrechter heeft in dit verband miskend dat de buiten behandeling stelling van twee eerdere bouwaanvragen door het dagelijks bestuur hem niet kon worden verweten, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Dit betoog kan niet leiden tot het daarmee beoogde resultaat, omdat bij een handhavingsbesluit als thans aan de orde geen sprake is van een overtreding die kan worden gelegaliseerd, zodat evenmin sprake kan zijn van concreet zicht op legalisering die aanleiding zou kunnen zijn om van handhavend optreden af te zien. Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, voor zover thans van belang, is immers geen bouwvergunning vereist voor het bouwen ingevolge een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk I, II, III of IV. Voorts valt het treffen van de gelaste voorzieningen samen met het uitvoeren van de last, zodat daarin evenmin een reden kan zijn gelegen om van handhavend optreden af te zien.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat een begunstigingstermijn van drie maanden te kort is, indien een huurder niet bereid is een woning te verlaten teneinde het treffen van de voorzieningen mogelijk te maken.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] eerst ter zitting heeft gesteld dat deze situatie zich thans daadwerkelijk voordoet. Voorts heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat [appellant] reeds bij brief van 13 februari 2008 op de hoogte is gesteld van het voornemen van het dagelijks bestuur tot het aan hem opleggen van een last onder dwangsom en dat hij vanaf die datum reeds met zijn huurders overleg had kunnen plegen. Het dagelijks bestuur heeft voorts te kennen gegeven dat het in gevallen waarin zich vanwege onwillige huurders problemen voordoen bij het voldoen aan een last onder dwangsom tot het treffen van voorzieningen, het beleid hanteert dat de begunstigingstermijn kan worden verlengd of dat kan worden afgezien van invordering, indien uit bijvoorbeeld aangetekende brieven of sommeringen blijkt dat de huiseigenaar juridische stappen onderneemt tegen de huurders. Het dagelijks bestuur heeft onbetwist gesteld dat van het nemen van dergelijke stappen door [appellant] jegens zijn huurders niet is gebleken. Voorts heeft [appellant] ter zitting bevestigd dat, indien het pand in onverhuurde staat is en direct met de werkzaamheden kan worden begonnen, een termijn van drie maanden voor het uitvoeren van de werkzaamheden voldoende zou kunnen zijn.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het dagelijks bestuur in redelijkheid de begunstigingstermijn niet op drie maanden kon stellen.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het besluit van 26 september 2008 had moeten worden herroepen, nu hierin in strijd met artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, niet is vermeld per welke tijdseenheid waarin niet wordt voldaan aan de last, de dwangsom wordt opgelegd.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.6.2. In het besluit van 26 september 2008, dat is verzonden op dezelfde dag, heeft het dagelijks bestuur vermeld dat indien na drie maanden na de verzenddatum van het besluit in zijn geheel niet of niet volledig aan de lastgeving is voldaan, [appellant] een dwangsom van € 5.000,00 verbeurt per constatering hiervan met een maximum van € 65.000,00.
    
    Bij besluit van 17 februari 2009 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 26 september 2008 in die zin gewijzigd dat, indien na drie maanden na de verzenddatum van dit besluit in zijn geheel niet of niet volledig aan de lastgeving is voldaan, [appellant] een dwangsom verbeurt van € 5.000,00 per volledige maand met een maximum van € 65.000,00. Het dagelijks bestuur heeft voorts besloten dat de wijziging geen terugwerkende kracht heeft en in werking treedt op 27 maart 2009. Het dagelijks bestuur heeft in het besluit van 17 februari 2009 ter verduidelijking toegelicht dat dit besluit geen gevolgen heeft voor reeds geconstateerde overtredingen en daarmee verband houdende verbeurde dwangsommen. Het heeft vermeld dat dit betekent dat met ingang van 27 maart 2009 per gehele maand een dwangsom wordt verbeurd en dat, als halverwege de maand aan de last wordt voldaan, die maand geen dwangsom wordt verbeurd.
    
    2.6.3. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb verplicht het bestuursorgaan tot een volledige heroverweging van het primaire besluit. Dit biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid gemaakte fouten te herstellen. In dit geval heeft het dagelijks bestuur overeenkomstig artikel 5:32, vierde lid, van de Awb alsnog vermeld per welke tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, de dwangsom wordt verbeurd. Geen rechtsregel verzet zich ertegen dat een dwangsombesluit aldus bij de beslissing op bezwaar wordt verbeterd.
    
    Nu het dagelijks bestuur zich in het besluit op bezwaar op het standpunt heeft gesteld dat in het primaire besluit in strijd met de rechtszekerheid een dwangsom per constatering van de overtreding is opgelegd, had het het primaire besluit dienen te herroepen. Dat in dit geval na afloop van de in het primaire besluit gestelde begunstigingstermijn door het dagelijks bestuur slechts één maal is geconstateerd dat sprake is van een overtreding, neemt de strijd met de rechtszekerheid niet weg. Het primaire besluit had dan ook moeten worden herroepen, voor zover daarin de dwangsom wordt verbeurd per constatering. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.
    
    2.7. Ten slotte betoogt [appellant] dat de voorzieningenrechter ten onrechte zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet heeft gehonoreerd. Hij voert hiertoe aan dat hij met de brief van 5 mei 2009 van mr. Johanssen bewijs heeft geleverd dat het dagelijks bestuur, in de persoon van P. Vries, ambtenaar in dienst van de gemeente, heeft toegezegd dat geen dwangsom zou worden verbeurd, indien [appellant] direct na het verlenen van de benodigde bouwvergunning de gelaste voorzieningen zou treffen.
    
    2.7.1. Dit betoog slaagt niet, reeds omdat verbeurte van dwangsommen van rechtswege geschiedt. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat hij op grond van de gestelde door het dagelijks bestuur gedane toezegging erop mocht vertrouwen dat onder genoemde voorwaarde geen verbeurde dwangsommen zouden worden geïncasseerd, dient dat betoog, gelet op de uitspraak van 13 januari 2010 in zaak nr. 200904490/2/H1, in een daarvoor bestemde civiele procedure te worden beoordeeld.
    
    2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 februari 2009 van het dagelijks bestuur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarin het besluit van 26 september 2008 ten aanzien van de verbeurte van een dwangsom per constatering niet is herroepen. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 26 september 2008 zal ten aanzien van de verbeurte van een dwangsom per constatering worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Als gevolg hiervan is vóór 27 maart 2009 geen dwangsom verbeurd.
    
    2.9. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 9 juni 2009 in zaak nrs. 09/1955 en 09/1845;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    
      IV. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zeeburg van 17 februari 2009, kenmerk G/2009/1614, voor zover daarin het besluit van 26 september 2008 ten aanzien van de verbeurte van een dwangsom per constatering niet is herroepen; 
      V. herroept het besluit van 26 september 2008, kenmerk G50/0230 BWT 2007, in zoverre;
    
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van dat besluit;
    
    VII. veroordeelt het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zeeburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.311,29 (zegge: dertienhonderdelf euro en negenentwintig cent), waarvan € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zeeburg aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 373,00 (zegge: driehonderddrieënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.M.A. Claessens, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Claessens w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
    
    488.