ECLI:NL:RVS:2010:BM0169, Raad van State, 07-04-2010, 200807876/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rotterdam (hierna: de raad) bij besluit van 14 februari 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Kralingse Bos" (hierna: het plan).

200807876/1/R2.
      Datum uitspraak: 7 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [appellant], en andere, het Kralingse Plas Overleg, de vereniging Vriendschap Zij Ons Doel, alsmede de vereniging Koninklijke Roei- en Zeilvereniging De Maas en andere, alle gevestigd te Rotterdam,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 september 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rotterdam (hierna: de raad) bij besluit van 14 februari 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Kralingse Bos" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant], en andere en andere), het Kralingse Plas Overleg (hierna: KPO), de vereniging Vrienschap Zij Ons Doel (hierna: VZOD), alsmede de vereniging Koninklijke Roei- en Zeilvereniging De Maas, en andere (hierna: de watersportverenigingen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 25 november 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2010, waar [appellant] en andere, KPO, VZOD, de watersportverenigingen, alle vertegenwoordigd door mr. M.M. van Campen, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Molenwijk, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.1. De beroepen van KPO en VZOD steunen niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 27 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college door de belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze bij de raad naar voren heeft gebracht.
    
    Dit is slechts anders voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Geen van deze omstandigheden doet zich voor. Weliswaar is het plan gewijzigd vastgesteld, doch dat geldt niet voor de onderdelen van het plan waartegen het beroep is gericht.
    
    Het beroep voor zover ingediend door KPO en VZOD is niet-ontvankelijk.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.2. [appellant] en andere en de watersportverenigingen betogen dat de omstandigheid, dat de deelgemeente Kralingen-Crooswijk ten onrechte een extra inspraakronde heeft gekregen die niet in de wet is voorzien, met zich brengt dat voormelde deelgemeente ten onrechte een bevoorrechte positie heeft verkregen, waardoor zij in hun belangen zijn benadeeld.
    
    2.2.1. Voor zover hiermee betoogd is dat de inspraakprocedure onrechtmatig is verlopen, overweegt de Afdeling dat de procedure inzake de vaststelling van een bestemmingsplan aanvangt met de terinzagelegging van een ontwerpplan. Nu het bieden van inspraak geen onderdeel meer uitmaakt van de in de WRO geregelde procedure, heeft het schenden van regels van de inspraakprocedure geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en de daaruit voortvloeiende besluiten.
    
    Overigens hebben [appellant] en andere en de watersportverenigingen geen rechtsregel genoemd en is de Afdeling ook niet van een dergelijke regel gebleken waaruit zou volgen dat bedoelde gang van zaken had moeten leiden tot onthouding van goedkeuring aan het plan.
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.4. Het plan is opgesteld in het kader van de actualisering van bestemmingsplannen en heeft een voornamelijk conserverend karakter. Voorts maakt het plan - voor zover hier van belang - de ontwikkeling van een strandpaviljoen mogelijk aan de westzijde van de Kralingse Plas.
    
    Strandpaviljoen
    
    2.5. [appellant] en andere en de watersportverenigingen betogen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Bos en Park" en de aanduiding "horeca toegestaan" aan de westoever van de Kralingse Plas, dat de bouw van een strandpaviljoen mogelijk maakt.
    
    Volgens [appellant] en andere en de watersportverenigingen is terzake van het strandpaviljoen aan het plan ten onrechte het Integraal Structuurplan Buitenruimte Kralingse Bos (hierna: ISB) ten grondslag gelegd nu daartegen geen rechtsbescherming heeft opengestaan.
    
    Zij betogen voorts dat het ISB weliswaar voorzag in de ontwikkeling van een strandpaviljoen in samenhang met een zeilschool in de zuidwest hoek van de Kralingse Plas, maar dat in het onderhavige plan in afwijking daarvan in een op zichzelf staande horecagelegenheid zonder zeilschool is voorzien. Voor zover het belang van douches en toiletten voor de strandgasten en een onderkomen voor toezichthouders aan de realisatie van het strandpaviljoen ten grondslag is gelegd, betogen [appellant] en andere en de watersportverenigingen dat deze voorzieningen zich niet in het strandpaviljoen bevinden en niets omtrent de bouw daarvan is gebleken. Volgens hen zal het strandpaviljoen in de vorm van een grand café gebruikt worden voor feesten en partijen, hetgeen strijdig is met het bestaande, recreatieve gebruik van de Kralingse Plas en het Kralingse Bos. De realisatie van het strandpaviljoen leidt volgens hen tot verstedelijking van het gebied en zal onder meer licht- en geluidoverlast met zich brengen, hetgeen afbreuk zal doen aan de natuur- en recreatiewaarden van het Kralingse Bos en de Kralingse Plas.
    
    Ten slotte betogen zij dat er ten onrechte geen onderzoek gedaan is naar het nadelige effect van het strandpaviljoen op de bezeilbaarheid van de Kralingse Plas.
    
    2.6. Het college heeft dit onderdeel van het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht. Het heeft, in navolging van de raad, het standpunt ingenomen dat de mogelijkheid om ter plaatse een strandpaviljoen te bouwen past in het in het ISB neergelegde beleid dat onder meer is gericht op revitalisering en optimalisering van het strandbad. Het college acht het niet aannemelijk dat het strandpaviljoen natuurlijke waarden of het zicht vanaf de Kralingse Plas zal aantasten of tot onaanvaardbare licht- of geluidsoverlast zal leiden. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat zich in de omgeving van het strandpaviljoen geen geluidgevoelige bestemmingen bevinden. Evenmin acht het college aannemelijk dat dit paviljoen de bezeilbaarheid van de Kralingse Plas zal beïnvloeden.
    
    2.7. Ingevolge artikel 3, eerste lid in samenhang met het zesde lid, van de planvoorschriften is - voor zover hier van belang - op de gronden, aangewezen voor de bestemming "Bos en park" ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding "horeca toegestaan" tevens een horecavestiging toegestaan nabij de jachthaven (strandpaviljoen) met een bebouwd oppervlak van 400 m2 en een hoogte van 8,5 meter.
    
    2.8. In het ISB is in de planbeschrijving in hoofdstuk 5 onder meer de volgende passage opgenomen:
    
    "De westelijke oever wordt bepaald door de watersportvoorzieningen en het strandbad. Optimaliseren hiervan betekent het volgende:
    
    - Revitaliseren van het strandbad, in concreto het verbeteren van de technische kwaliteit van zowel de ligweiden als het zandstrand.
    
    - Realiseren van een nieuw strandbadpaviljoen op de landtong, tussen het strandbad en de jachthavens, waarbij ook overige voorzieningen worden aangebracht, zoals douches, toiletten en een onderkomen voor toezichthouders. Verhuur van waterfietsen is hierbij mogelijk.
    
    - Ontwikkelen van een zeilschool in samenhang met het Strandbadpaviljoen passend binnen de gewenste zonering van georganiseerde watersportactiviteiten in de zuidwesthoek van de Plas."
    
    2.9. Het betoog van [appellant] en andere en de watersportverenigingen dat tegen het ISB geen rechtsbescherming heeft opengestaan en dat dit daarom niet ter onderbouwing van het plan mocht dienen, volgt de Afdeling niet. In een bestemmingsplanprocedure kan de aanvaardbaarheid van aan een plan ten grondslag gelegd beleid, waartoe het ISB valt te rekenen, ter toets worden gesteld, in welk kader bezwaren daartegen in rechte naar voren gebracht kunnen worden.
    
    De stelling van [appellant] en andere en de watersportverenigingen dat het plan op dit onderdeel afwijkt van het ISB, nu het strandpaviljoen niet in combinatie met een zeilschool wordt ontwikkeld, is juist. Blijkens de plantoelichting is in afwijking van het ISB niet voor deze gecombineerde ontwikkeling gekozen, maar voor handhaving van de zeilschool aan de oostelijke oever van de Kralingse Plas. Reden daarvoor is, aldus de plantoelichting, dat de zeilschool al lange tijd daar is gevestigd, dat geen noodzaak bestaat tot verplaatsing van de zeilschool en dat voor handhaving op de huidige locatie meer maatschappelijk draagvlak bestaat. De Afdeling wijst erop dat van beleid als neergelegd in het ISB kan worden afgeweken mits dat geschiedt op basis van een deugdelijk gemotiveerde afweging van de betrokken belangen. Gegeven de hiervoor vermelde reden voor afwijking van het ISB, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat deze afwijking hieraan niet voldoet.
    
    Voor zover [appellant] en andere en de watersportverenigingen hebben betoogd dat douches en toiletten voor de strandgasten en een onderkomen voor toezichthouders ten onrechte, want in afwijking van het ISB, niet in het plan zijn meegenomen, overweegt de Afdeling dat niet gebleken is dat met de voorziene totstandkoming van het strandpaviljoen voornoemde faciliteiten niet zullen worden gerealiseerd.
    
    Het voorziene strandpaviljoen voor onder meer strandrecreanten beoogt het gebruik van de westelijke oever van de Kralingse Plas te revitaliseren. De omstandigheid dat de exploitatie van het strandpaviljoen tot een nieuwe groep bezoekers van het plangebied kan leiden, is niet onaannemelijk en komt overeen met de in het ISB verwoorde doelstelling dat het gebruik van de plas in de toekomst nog meer gestimuleerd kan worden. Dit beleid acht de Afdeling niet onredelijk.
    
    De Afdeling overweegt voorts dat voor het strandpaviljoen vrijwel dezelfde maximale bouwhoogte is toegestaan als voor de nabij gelegen bebouwing in het plandeel met de bestemming "Watersport, jachthaven I". Verder is door de raad en het college onweersproken gesteld dat in de omgeving van de locatie van het strandpaviljoen geen geluidgevoelige bestemmingen aanwezig zijn. Gegeven voorts de toegelaten afmetingen van het strandpaviljoen en de hoogte van de omringende bomen hebben [appellant] en andere en de watersportverenigingen niet aannemelijk gemaakt dat dit zal leiden tot verstedelijking van het plangebied noch tot een onaanvaardbare toename van licht- en geluidoverlast.
    
    Gelet op deze afmetingen en de locatie van de toegestane horecavestiging bestaat voorts geen aanleiding om aan te nemen dat dit aan de bevaar- of bezeilbaarheid van de Kralingse Plas in betekenende mate afbreuk zal doen. Voor het betoog van [appellant] en andere en de watersportverenigingen dat daar ten onrechte geen onderzoek naar is gedaan, kan derhalve geen grond worden gevonden.
    
    De Afdeling overweegt verder dat in deze procedure het bestemmingsplan ter beoordeling staat en niet een bouwplan ter uitvoering daarvan. Voor zover [appellant] en andere en de watersportverenigingen hebben willen betogen dat sprake is van een bouwplan dat de bezeilbaarheid van het water beïnvloedt, kan dat derhalve niet aan de orde komen.
    
    2.10. De conclusie is dat hetgeen [appellant] en andere en de watersportverenigingen hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Bos en Park" en de aanduiding "horeca toegestaan" aan de westoever van de Kralingse Plas niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    Zeilschool
    
    2.11. [appellant] en andere betogen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Watersport, Jachthaven III". Zij achten de met het plan geboden ruimte aan hun ter plaatse gevestigde zeilschool te beperkt. Voorts hebben zij aangevoerd dat onvoldoende kleedruimten en sanitaire voorzieningen ten behoeve van en geen horecagelegenheid bij de zeilschool zijn toegelaten.
    
    2.12. Het college stelt zich in navolging van de raad op het standpunt dat de bestaande situatie als zodanig is bestemd in het plan, hetgeen past in het conserverende karakter van het plan. Daarbij is aangegeven dat er nooit sprake is geweest van horeca op deze locatie.
    
    Voorts laat, aldus het college, het plan de nodige voorzieningen bij de zeilschool toe, waaronder een clubgebouw waarin versnaperingen aan klanten van de zeilschool kunnen worden verstrekt. Het college heeft er verder op gewezen dat vlakbij de zeilschool al een horecavoorziening aanwezig is.
    
    In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft de raad erop gewezen dat het bieden van meer ruimte aan de zeilschool dan bij het plan is voorzien, de openheid van de Kralingse Plas zal aantasten.
    
    2.13. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de planvoorschriften - voor zover hier van belang - zijn de gronden met de bestemming "Watersport, jachthaven I, II en III" bestemd voor een jachthaven ten dienste van de pleziervaart en voor bij de jachthaven behorende bouwwerken als een botenloods, een botenhelling, clubgebouwen, zeilschool en reparatiewerkplaatsen.
    
    Ingevolge artikel 8, derde lid, van de planvoorschriften mogen de gronden met de bestemming "Watersport, jachthaven III" voor ten hoogste 2.200 m2 aaneengesloten gebruikt worden als jachthaven en zeilschool en mogen de in het eerste lid bedoelde bouwwerken ten hoogste 550 m2 in beslag nemen, waarbij geen water gedempt mag worden.
    
    2.14. Niet betwist is dat de oppervlakte van de zeilschool, zoals die feitelijk aanwezig is, de daarvoor in het plan bestemde oppervlakte niet te boven gaat. Voorts is de stelling van de raad, dat het bestemmen van een grotere oppervlakte ten behoeve van de zeilschool dan thans het geval is de openheid ter plaatse zou aantasten, alsmede het betoog van het college dat dit niet zou stroken met het conserverend karakter van het plan voor dit deel van het plangebied, de Afdeling niet onjuist gebleken. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat bij afweging van de betrokken belangen niet voor de in het plan voorziene oppervlakte gekozen kon worden.
    
    Gezien de ingevolge voornoemde planvoorschriften toegelaten bebouwing, in het bijzonder een clubgebouw, alsmede de toegelaten oppervlakte daarvan van 550 m2, moet geoordeeld worden dat het plan in voldoende mate sanitaire voorzieningen ten behoeve van de zeilschool mogelijk maakt. Met het college en de raad is de Afdeling voorts van oordeel dat deze voorschriften de mogelijkheid bieden bebouwing op te richten waarin consumpties aan de klanten van de zeilschool kunnen worden verstrekt.
    
    Voor zover het bezwaar van [appellant] en andere luidt dat het plan het niet mogelijk maakt een ruimere horecavoorziening bij de zeilschool te realiseren, overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat nabij de zeilschool, op een afstand van niet meer dan 50 m, een horecagelegenheid aanwezig is en dat bij de zeilschool nooit een horecagelegenheid als bedoeld was gevestigd. Gelet hierop kan het college gevolgd worden in zijn betoog dat het mogelijk maken van een dergelijke horecavoorziening niet zou stroken met het conserverend karakter van het plan van dit deel van het plangebied. Gezien het vorenstaande bestaat geen grond om te oordelen dat de raad bij afweging van de betrokken belangen in die mogelijkheid had moeten voorzien.
    
    Voor zover [appellant] en andere hebben betoogd dat niet de bereidheid bestaat aan de zeilschool een vergunning als bedoeld in de Drank- en horecawet te verlenen, overweegt de Afdeling dat dit aspect in deze procedure niet ter beoordeling staat.
    
    2.15. De conclusie is dat hetgeen [appellant] en andere hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voor zover het ziet op het plandeel met de bestemming "Watersport, Jachthaven III" niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep voor zover ingediend door het Kralingse Plas Overleg en de vereniging Vriendschap Zij Ons Doel niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. De Rooy
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2010
    
    59-602.