ECLI:NL:RVS:2006:AY8924, Raad van State, 27-09-2006, 200600662/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2003 heeft de gemeenteraad van Den Haag, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 20 mei 2003, het bestemmingsplan "Het Oude Centrum" vastgesteld.

200600662/1.
      Datum uitspraak: 27 september 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juni 2003 heeft de gemeenteraad van Den Haag, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 20 mei 2003, het bestemmingsplan "Het Oude Centrum" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 3 februari 2004, kenmerk DRM/ARB/03/10202A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    De Afdeling heeft het besluit van 3 februari 2004 bij uitspraak van 9 februari 2005, no. 200401243/1 (www.raadvanstate.nl), gedeeltelijk vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 17 januari 2006, kenmerk DRM/ARB/05/5202A, voor zover nodig opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 januari 2006, bij de Raad van State per fax ingekomen op 24 januari 2006, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 26 april 2006 medegedeeld dat geen verweerschrift wordt uitgebracht.
    
    Bij brief van 21 april 2006 hebben [partijen] die in de gelegenheid zijn gesteld als partij aan het geding deel te nemen een reactie ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2006, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te Den Haag, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. J.C. Wassens, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Den Haag, vertegenwoordigd door drs. J.E. Leenders, ambtenaar van de gemeente, als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het standpunt van appellant
    
    2.3.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de aanduiding "H2" ter plaatse van het perceel Buitenom 1.
    
    Appellant stelt dat het plan ten onrechte niet voorziet in een horecabedrijf van een hogere categorie op het perceel. Hiertoe voert appellant aan dat in andere gevallen dit wel mogelijk werd gemaakt en dat er geen reden is om in dit geval anders te besluiten.
    
    Voorts voert appellant aan dat zijn inrichting in de "Structuurvisie Horeca Den Haag" (hierna de Structuurvisie) in een als "uitgaansgebied" aangeduid gebied ligt, dan wel in de nabijheid daarvan.
    
    Volgens appellant heeft hij tot op heden het horecabedrijf op keurige wijze geëxploiteerd, hetgeen een aanduiding die voorziet in een hogere horecacategorie rechtvaardigt. Tevens meent appellant dat bezwaren van omwonenden niet relevant zijn, omdat deze anoniem naar voren zijn gebracht.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft geen reden gezien de aanduiding in strijd met een goede ruimtelijke ordening en het recht te achten en heeft de aanduiding goedgekeurd. In dat verband stelt hij zich op het standpunt dat het bedrijf op dit moment geopend is tussen 9.00 uur 's ochtends en 19.00 uur 's avonds. Deze openingstijden zijn gebaseerd op de Leefmilieuverordening die in dit gedeelte van het centrum van Den Haag van toepassing is. Voordat planologische medewerking kan worden verleend aan een hogere horecacategorie zal derhalve eerst een ontheffing moeten worden verleend van deze Leefmilieuverordening. Gelet op de bezwaren van omwonenden is het onwaarschijnlijk dat een dergelijke ontheffing verleend kan worden. Het feit dat boven de horecagelegenheid thans woningen zijn gesitueerd, maakt dit nog minder aannemelijk, aldus verweerder.
    
        Vervolgens meent hij dat niet alleen het karakter van de Brouwersgracht bepalend is voor het toelaten van een hogere categorie maar dat ook het karakter van het Buitenom van belang is. Deze straat is overwegend een woongebied met daarnaast enkele functies die zich goed verenigen met de woonfunctie. Verzwaring van de horecafunctie zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot aantasting van de woonfunctie aan het Buitenom en wordt derhalve niet wenselijk geacht.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    In het plan rust op het perceel Buitenom 1 de bestemming "Gemengde Doeleinden II en Wonen (GDII+Wo)" met de aanduiding "H2".
    
    In haar uitspraak van 9 februari 2005 heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:
    
    "Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Gemengde Doeleinden II en Wonen (GDII+Wo)" aangewezen gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor horeca-inrichtingen op de locaties die op de plankaart als zodanig zijn aangegeven en wel in de aangegeven categorie. Ingevolge artikel 1, onder vierendertig, van de planvoorschriften wordt onder een horeca-inrichting categorie II verstaan een horeca-inrichting, waaraan blijkens de bij de voorschriften behorende Staat van Horeca-inrichtingen 30 punten of meer, doch minder dan 40 zijn toegekend.
    
    Bij het toekennen van het aantal punten heeft de gemeenteraad blijkens de Staat van Horeca-inrichtingen vijf toetsingscriteria gehanteerd; de aard van de aangeboden producten, de bezoekersfrequentie, de plaats waar het publiek zich ophoudt, de verkeersaantrekkende werking en of er dansgelegenheid is. Afhankelijk van het aantal punten is de horeca-inrichting vervolgens ingedeeld in een bepaalde categorie. Verweerder heeft met deze wijze van bestemmen ingestemd, hetgeen de Afdeling niet onredelijk acht.
    
    Het pand Buitenom 1 staat op de hoek van het Buitenom en de Brouwersgracht. In het pand is al bijna 20 jaar een "bruin" café gevestigd. Het Buitenom is blijkens het deskundigenbericht voornamelijk een woonstraat met enkele kantoren en kleine bedrijven. Het café grenst aan weerszijden aan woningen. De Houtzagerssingel, aan de overzijde van de gracht langs het Buitenom, kan eveneens worden gekenmerkt als een woonstraat. De Brouwersgracht daarentegen is een levendige straat met winkels, bedrijven, een school en een aantal horecabedrijven. Het café van appellanten wordt voornamelijk bezocht door een vaste groep klanten die voornamelijk in de buurt van het café wonen. De bedrijfsvoering van het café richt zich met name op het tegen betaling verstrekken van niet-alcoholische en alcoholische drank. Verder kunnen er kleine etenswaren worden genuttigd. In het café worden geen (warme) maaltijden verstrekt. Het café is conform de ontheffingen op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening en de Leefmilieuverordening vrijwel dagelijks geopend van 7.00 uur (soms ook later) tot 19.00 uur. Eén avond in de week is het café tot 22.00 uur geopend.
    
    Blijkens het deskundigenbericht kunnen aan het café volgens de hiervoor genoemde toetsingscriteria 35 punten worden toegekend. Niet is gebleken dat dit, gezien de hiervoor beschreven bedrijfsvoering van het café, onjuist is. De Afdeling stelt vast dat de toegekende aanduiding "H2" dan ook overeenkomstig de huidige situatie is en dat de huidige bedrijfsvoering van appellanten kan worden voortgezet. De voorbeelden van horeca-inrichtingen die in het algemeen vallen binnen categorie III genoemd in artikel 1, onder vierendertig, van de planvoorschriften komen weliswaar meer overeen met het desbetreffende café dan de voorbeelden genoemd binnen categorie II, doch bepalend voor de vraag onder welke categorie een horeca-inrichting valt is het aantal toe te kennen punten.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is verder gebleken dat appellanten een hogere horeca-aanduiding wensen in verband met hun wens tot verruiming van de openingstijden. Verweerder heeft naar het oordeel van de Afdeling in zijn besluit, de aard van de bedrijfsvoering van de horeca-inrichting alsmede het karakter van de Brouwersgracht in aanmerking genomen, onvoldoende gemotiveerd waarom aan de horeca-inrichting niet een hogere categorie kan worden toegekend en in hoeverre uitbreiding van de openingstijden leidt tot overlast voor de omgeving.
    
    Het bestreden besluit berust naar het oordeel van Afdeling in zoverre niet op een deugdelijke motivering."
    
    2.5.2.    Bij besluit van 30 juni 2000 heeft de gemeenteraad de Structuurvisie vastgesteld. In de Structuurvisie zijn de uitgangspunten van het horecabeleid van de gemeente neergelegd.
    
    In de Structuurvisie staat onder meer dat Den Haag is onderverdeeld in "uitgaansgebieden" en "overig gebied". In de "uitgaansgebieden" krijgen de horecagelegenheden de ruimte om te groeien. In de "overige gebieden" wordt met het oog op het woon- en leefklimaat geen uitbreiding van horeca of verandering van openingstijden toegestaan. Ten aanzien van de zogenoemde "Avenue Culinaire" is een afzonderlijke paragraaf in de Structuurvisie opgenomen.
    
    2.5.3.    Bij besluit van 19 mei 2004 heeft de burgemeester van Den Haag, geweigerd appellant vergunning te verlenen voor de exploitatie van een recreatie-inrichting op het perceel Buitenom 1 in de uren na 22.00 uur op vrijdagen en na 19.00 uur op alle overige dagen. Bij besluit van 3 september 2004 heeft de burgemeester het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 juni 2005, verzonden op 30 juni 2005, heeft de rechtbank 's-Gravenhage het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 februari 2006, no. 200506401/1 onder meer het volgende overwogen:
    
    "De rechtbank heeft voorts in het door appellant aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake is van een te nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat, indien uitbreiding van de openingstijden van een recreatie-inrichting plaatsvindt in een in de Structuurvisie daartoe niet aangewezen gebied.
    
    De inrichting, een categorie 1-inrichting, als bedoeld in artikel 56, achtste lid van de APV, is gelegen in het in de Structuurvisie als "overig gebied" aangeduide gebied, waarin geen verandering van openingstijden en uitbreiding van de horeca is toegestaan. Dat de inrichting, naar appellant stelt, dicht is gelegen bij het in de Structuurvisie als "uitgaansgebieden"aangeduide gebied, maakt dat niet anders. De aanvraag van appellant ziet op de exploitatie van een categorie 2-inrichting en derhalve op een verruiming van de openingstijden, die volgens het gevoerde beleid niet wordt toegestaan. Bijzondere omstandigheden die de burgemeester zouden nopen om in afwijking van het gevoerde beleid aan het verzoek van appellant tegemoet te komen heeft de rechtbank terecht niet aanwezig geacht."
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    De Afdeling stelt voorop dat appellant argumenten aanvoert die verband houden met de in 2.5.4. genoemde exploitatievergunning. Deze exploitatievergunning staat echter in de bestemmingsplanprocedure niet ter beoordeling. Thans dient slechts te worden bezien of verweerder de aanduiding "H2" voor het desbetreffende perceel in redelijkheid in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten, en in het bijzonder of hij, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2005, zijn beslissing thans voldoende heeft gemotiveerd.
    
    2.6.1.    Zoals de Afdeling reeds in de uitspraak van 9 februari 2005 heeft vastgesteld, is de horecagelegenheid conform de ontheffing op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening en de Leefmilieuverordening vrijwel dagelijks geopend van 7.00 tot 19.00 uur. Eén avond in de week is de horecagelegenheid tot 22.00 uur geopend. Gelet op de bedrijfsvoering zijn aan de hand van de in het plan gehanteerde toetsingscriteria aan de horecagelegenheid 35 punten toegekend, hetgeen heeft geresulteerd in de aanduiding "H2".
    
        Ten aanzien van de wens van appellant tot verruiming van de openingstijden heeft verweerder bij zijn besluit betrokken dat, voordat planologische medewerking kan worden verleend aan een hogere horecacategorie, eerst een ontheffing zal moeten worden verleend van de Leefmilieuverordening. Dit is onjuist.
    
        Zoals de Afdeling in de uitspraak van 26 juli 2006, no. 200507407/1 heeft overwogen, volgt uit doel en strekking van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, in het bijzonder artikel 9, dat indien voor het gebied waarvoor een leefmilieuverordening is vastgesteld, deze komt te vervallen indien voor dat gebied een nieuw bestemmingsplan in werking treedt. De Leefmilieuverordening kan derhalve niet aan het toekennen van een hogere horecacategorie in het bestemmingsplan in de weg staan.
    
        Het vorenstaande neemt niet weg dat voor verruiming van de openingstijden een daarop toegesneden exploitatievergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening is vereist. Uit overweging 2.5.4. blijkt dat ten gevolge van de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006 het besluit van de burgemeester, waarin hij heeft geweigerd appellant vergunning te verlenen voor de exploitatie in de uren na 22.00 uur op vrijdagen en na 19.00 uur op alle andere dagen, onherroepelijk is geworden. Uit deze uitspraak volgt dat de burgemeester in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake is van een te nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat, indien verruiming van de openingstijden plaatsvindt in een in de Structuurvisie daartoe niet aangewezen gebied. Gelet hierop heeft verweerder bij zijn besluit in redelijkheid kunnen betrekken dat voor overlast voor omwonenden, zowel naast als boven de horecagelegenheid, moet worden gevreesd, indien een hogere horecacategorie, welke is gericht op verruiming van de openingstijden, wordt toegekend. De stelling van appellant in dit verband, dat slechts sprake is van anonieme bezwaren, is onjuist.
    
        Voorts heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan het karakter van de woonomgeving van het Buitenom een groter gewicht toekomt dan aan het karakter van de Brouwersgracht. Hij heeft hierbij in aanmerking genomen dat het perceel weliswaar op de hoek van beide straten is gelegen, maar dat het voor het grootste gedeelte grenst aan het Buitenom, en dat gelet op de overwegende woonfunctie van deze straat en de daar tegenover gelegen Houtzagerssingel, verzwaring van de horecafunctie vooral daar van negatieve invloed is op het woon- en leefklimaat.
    
    2.6.2.    Voor zover appellant aanvoert dat zijn perceel ligt in een in de Structuurvisie als "uitgaansgebied" aangeduid gebied, dan wel in de nabijheid daarvan, zodat zijn horecagelegenheid ruimte dient te krijgen om te groeien, wijst de Afdeling op de uitspraak van 8 februari 2006 waarin reeds is vastgesteld dat het perceel van appellant ligt in het in de Structuurvisie als "overig gebied" aangeduide gebied, waarin geen verruiming van openingstijden en uitbreiding van horeca is toegestaan. Dat het perceel dichtbij een "uitgaansgebied" is gelegen maakt dit niet anders. Op grond van de Structuurvisie is het toekennen van een hogere horeca-aanduiding derhalve in strijd met het beleid.
    
    2.6.3.    In de door appellant gestelde nette wijze van uitoefening van zijn horecabedrijf kan geen rechtvaardiging worden gevonden om een hogere horecacategorie toe te kennen.
    
    2.6.4.    Ten aanzien van de door appellant gemaakte vergelijking met andere horecagelegenheden aan de Brouwersgracht overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met de aanduiding "H2". Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de horecagelegenheid van appellant mede ligt aan het Buitenom, welke straat, anders dan de Brouwersgracht, overwegend een woonfunctie heeft.
    
    Ook de vergelijking met de zogenoemde "Avenue Culinaire" gaat niet op, omdat dit gebied expliciet in de Structuurvisie wordt genoemd als een gebied waar horeca zal worden gestimuleerd en waarvoor een apart beleid wordt gevoerd. Dit is niet het geval met het "overig gebied" waarin het perceel van appellant ligt.
    
    2.6.5.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanduiding "H2" niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan de aanduiding "H2".
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Van Dorst
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2006
    
    357-533.