ECLI:NL:RVS:2012:BX4662, Raad van State, 15-08-2012, 201111122/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft het college [appellant] gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Epe te beëindigen en beëindigd te houden.

201111122/1/A1.
      Datum uitspraak: 15 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]), wonend te Epe,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 7 september 2011 in zaak nr. 10/763 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft het college [appellant] gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Epe te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 19 maart 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder wijziging van de bij besluit van 26 augustus 2009 aan de last verbonden begunstigingstermijn.
    
    Bij uitspraak van 7 september 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 maart 2010 vernietigd, voor zover het betreft de daarin vermelde begunstigingstermijn, de begunstigingstermijn vastgesteld op vier jaar en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit, voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 oktober 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 1 december 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn blijkens diens mededeling, en het college, vertegenwoordigd door J. van de Sluis en drs. I.L.E Verberk-Jansen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De Afdeling stelt vast dat bezwaar is gemaakt door zowel [appellant A] als door [appellante B] en dat in het besluit op bezwaar hierop is beslist.
    
    2.2. Ingevolge de bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Buitengebied, 4e partiële herziening (correctieve herziening)" rust op het perceel de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden".
    
    Ingevolge artikel 18.1 van de planvoorschriften zijn, voor zover thans van belang, de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor het door middel van bedrijfsmatige exploitatie als eenheid bieden van recreatief verblijf aan personen - die elders hun hoofdverblijf hebben - in kampeermiddelen, trekkershutten en recreatiewoningen.
    
    Ingevolge artikel 18.3 wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 45.1.1 in ieder geval verstaan het gebruik van kampeermiddelen en/of recreatiewoningen voor permanente bewoning of voor gebruik als tweede woning.
    
    Ingevolge artikel 45.1.1 is het verboden gronden of opstallen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    2.3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet handelt in strijd met het bestemmingsplan, nu zijn woning, gelet op de constructie en inrichting ervan, niet als recreatiewoning is te beschouwen en daarom geen sprake is van het permanent bewonen van een recreatiewoning. Het perceel is gelegen in het recreatiepark 'De Beekhorst' en ligt op gronden die zijn bestemd voor, voor zover thans van belang, recreatiewoningen. Niet gezegd kan worden dat het gebouw op het perceel, zoals [appellant] betoogt, gelet op de constructie en inrichting ervan, niet duidt op een recreatiewoning. Nu ingevolge de planvoorschriften permanente bewoning van onder meer recreatiewoningen niet is toegestaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Hij voert daartoe aan dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning mag worden voortgezet krachtens het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 46.2.1 van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan en dat strijdig is met het plan worden voortgezet.
    
    Ingevolge artikel 46.2.2 is het bepaalde in artikel 46.2.1 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    
    2.4.2. De permanente bewoning van de recreatiewoning is in strijd met de op het perceel rustende bestemming ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied". Niet in geschil is dat het gebruik in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, zodat [appellant], gelet op artikel 46.2.2 van de planvoorschriften, niet met succes een beroep op het overgangsrecht kan doen. Voor het oordeel dat, zoals [appellant] betoogt, dit artikel buiten toepassing moet blijven, bestaat geen aanleiding. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 juli 2009 in zaak nr. 200903891/1/H1), is in een procedure als de onderhavige geen plaats voor een indringende toetsing van de juistheid van een regeling in het bestemmingsplan. De mogelijkheid om in het kader van een besluit tot handhaving van het bestemmingsplan de gelding van de toepasselijke regeling aan de orde te stellen, strekt niet zover dat het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan aldus opnieuw kan worden onderworpen aan de toetsingsmaatstaf die destijds bij goedkeuring van plannen werd gehanteerd. Niet valt in te zien dat het planvoorschrift evident in strijd is met enige wettelijke bepaling die ten tijde van de totstandkoming van het bestemmingsplan van toepassing was. De enkele omstandigheid dat artikel 46.2.2 in het bestemmingsplan is opgenomen, voordat de Afdeling bij uitspraak van 15 april 1996, in zaak nr. R03.91.4039 (BR 1996/569) een dergelijke uitsluitingsclausule expliciet heeft aanvaard, is daarvoor niet voldoende. Het betoog faalt dan ook.
    
    2.5. [appellant] heeft zijn betoog dat de gemeente de woningen in 'De Beekhorst' beschouwt als woonhuizen en deze woningen als zodanig heeft toegevoegd aan het gemeentelijk contigent van burgerwoningen, ter zitting ingetrokken, zodat dit geen bespreking meer behoeft.
    
    2.6. Gelet op het voorgaande was het college bevoegd handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van ontheffing niet in de rede ligt. Hij voert daartoe aan dat het college in het verleden niet consequent en consistent heeft opgetreden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen, zijn perceel niet is gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur, permanente bewoning geen verstening van het buitengebied met zich brengt en het belang van het voorkomen van langdurige leegstand en verkrotting van de woningen zwaarder weegt dat het belang van voldoende verblijfsrecreatie en kwaliteit en leefbaarheid van het buitengebied.
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, komt voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een wijziging van het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits:
    
    1e. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
    
    2e. bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, en
    
    3e. de aanvrager vóór, maar ik elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
    
    2.7.2. Niet in geschil is dat [appellant] voldoet aan de in artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Bro gestelde voorwaarden.
    
    2.7.3. Het college heeft zich in het besluit van 19 maart 2010, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de Bezwaarschriften van 10 december 2009, op het standpunt gesteld dat het niet bereid is ontheffing te verlenen, zodat volgens hem geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het heeft in dit verband gewezen op zijn beleid om permanente bewoning van recreatiewoningen niet toe te staan. Dit beleid is, aldus het college, op 10 juni 1980 en op 9 december 1980 vastgesteld en op 4 maart 1981 bekendgemaakt. De raad van de gemeente Epe heeft op 16 december 2004 en op 30 oktober 2007 expliciet besloten om het verbod op permanente bewoning van recreatiewoningen onverminderd door te zetten, waarna een projectmatige aanpak van permanente bewoning van recreatiewoningen is vastgesteld.
    
    In zijn brief van 9 juni 2011, waarbij het de motivering van het besluit van 19 maart 2010, heeft aangevuld, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van handhavingsbeleid dat daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Het verlenen van ontheffing op grond van artikel 3.23 van de Wro is in strijd met dat beleid en zal leiden tot precedentwerking en tot het belonen van mensen die bewust het risico hebben genomen te handelen in strijd met het beleid. Volgens het college wil het tevens geen ontheffing verlenen omdat de recreatiewoning is gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur. Het college heeft voorts nog gewezen op andere redenen om permanente bewoning niet toe te staan, waaronder het belang van het borgen van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en het borgen en ontwikkelen van de kwaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. Volgens het college wordt door permanente bewoning van de recreatiewoning het aanbod voor de recreant minder en heeft een bewoner, anders dan een recreant, meer ruimte nodig waardoor vaak bouwwerken naast de recreatiewoning worden geplaatst, hetgeen een onwenselijke verstening van het buitengebied met zich brengt, aldus het college.
    
    2.7.4. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op vorenstaande gronden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in dit geval niet wil meewerken aan het verlenen van een ontheffing, zodat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college het beleid voert om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan en dat het, hoewel niet altijd even intensief en structureel, daaraan uitvoering heeft gegeven. De niet nader onderbouwde stelling van [appellant] dat het perceel niet in de Ecologische Hoofdstructuur is gelegen, is onvoldoende voor het oordeel dat het college de omstandigheid dat het perceel in de Ecologische Hoofdstructuur is gelegen niet bij zijn beoordeling heeft kunnen betrekken. Anders dan [appellant] tevens stelt, heeft het college voorts terecht gewezen op de ongewenste verstening die de permanente bewoning met zich kan brengen. Evenmin bestaat in het aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat het college geen zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van het borgen van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en het ontwikkelen van de kwaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied dan aan de door [appellant] gestelde, maar niet onderbouwde langdurige leegstand en verkrotting van de recreatiewoningen. Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door in augustus 2009 handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning, rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid creëert, nu ingevolge het wetsvoorstel 'Wet vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen' (Kamerstuk II 2009/10, 32 366, nr. 2) aan een bewoner van een recreatiewoning, met betrekking tot welke bewoning voor 1 januari 2010 geen besluit is genomen, een omgevingsvergunning moet worden verleend. Ten tijde van belang was dat wetsvoorstel nog niet tot wet verheven, zodat het college daarmee geen rekening behoefde te houden.
    
    2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid van het college om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen onredelijk is, nu tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen die zijn gelegen in het gebied dat voorheen viel onder het bestemmingsplan "Schaveren" niet wordt opgetreden.
    
    2.9.1. Het college voert het beleid dat handhavend wordt opgetreden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen. Omdat in het bestemmingsplan "Schaveren" overgangsbepalingen waren opgenomen, waar bewoners van de door [appellant] bedoelde recreatiewoningen een beroep op konden doen, kon het college tegen de permanente bewoning van die woningen niet handhavend optreden. Anders dan [appellant] betoogt, betekent dit niet dat het college daarom ook tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen in andere delen van de gemeente niet handhavend mocht optreden.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      De voorzitter w.g. Pieters
      is verhinderd de uitspraak ambtenaar van staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2012
    
    473.