ECLI:NL:RBBRE:2007:BC1351, Rechtbank Breda, 21-12-2007, 06/3634 en 06/3635
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bouwvergunning met vrijstelling van het bestemmingsplan voor de bouw van drie van twaalf nieuwe woningen in het plangebied Haanse Hoef in Dongen. Deze drie woningen vallen niet onder de regeling Ruimte voor Ruimte. Niet is gebleken dat deze woningen wel passen in het gemeentelijke en provinciale beleid. Verder is niet gebleken dat de woningen toelaatbaar zijn vanwege de geluidhinder van alle omliggende wegen. Het onderzoek naar de gevolgen van het project voor de luchtkwaliteit was uiterst onzorgvuldig. De ruimtelijke onderbouwing is derhalve onvoldoende. Verder heeft verweerder in redelijkheid geen gebruik kunnen maken van de door gedeputeerde staten verleende verklaring van geen bezwaar.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 06 / 3634 WRO en 06 / 3635 WRO 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaken van
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats], 
      eiser,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft op 10 juli 2006 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 9 juni 2006 (bestreden besluit I), waarbij eisers bezwaren tegen verweerders besluit tot verlening van een bouwvergunning met vrijstelling van het bestemmingsplan voor een vrijstaande woning op het perceel aan de [adres] te Dongen ongegrond zijn verklaard. Deze zaak is ter griffie geregistreerd onder zaaknummer 06 / 3634 WRO. Tegelijkertijd heeft eiser beroep ingesteld tegen verweerders besluit van eveneens 9 juni 2006 (bestreden besluit II), waarbij eisers bezwaren tegen verweerders besluit tot verlening van een bouwvergunning met vrijstelling van het bestemmingsplan voor een vrijstaande woning aan de [adres] ongegrond zijn verklaard. Deze zaak is geregistreerd onder zaaknummer 06 / 3635 WRO.
    
    Beide beroepen zijn, gevoegd met 7 andere zaken betreffende hetzelfde bouwplan, behandeld ter zitting van 10 september 2007. Daarbij was eiser aanwezig. Namens verweerder is [medewerker verweerder] verschenen, vergezeld van [medewerker adviesbureau] en [medewerker adviesbureau], beide van adviesbureau RBOI te Middelburg. Voor vergunninghouder Wilstra Vastgoed B.V. is de gemachtigde mr. drs. B.F.J. Bollen verschenen, vergezeld van [medewerker vergunninghouder] en directeur [directeur vergunninghouder].
    
    De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    In februari 2003 heeft Wilstra Vastgoed B.V. verweerder verzocht om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen voor het realiseren van twaalf vrijstaande woningen en een ontsluitingsweg in het plangebied [adres] te Dongen. In september 2004 heeft de raad van de gemeente Dongen ingestemd met het project en de afwikkeling van de procedure gedelegeerd aan verweerder. Op 12 juli 2005 hebben gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar afgegeven voor het project. Op 6 december 2005 heeft verweerder op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan ‘Dongen Buitengebied’ verleend voor het bouwen van twaalf vrijstaande woningen aan de [adres] te Dongen.
    
    Op 26 april 2005 heeft Wilstra Vastgoed B.V. een aanvraag om bouwvergunning voor een vrijstaande woning op kavel 12 in het plangebied [adres] (hierna aangeduid als het perceel [adres] te Dongen) bij verweerder ingediend. Bij besluit van 9 december 2005 heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning verleend, onder gebruikmaking van het eerder op 6 december 2005 genomen vrijstellingsbesluit. Tegen de verlening van deze bouwvergunning met vrijstelling heeft eiser bezwaar gemaakt. Bij bestreden besluit I heeft verweerder deze bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Op 7 september 2005 heeft Wilstra Vastgoed B.V. een aanvraag om bouwvergunning voor een vrijstaande woning op kavel 11 in het plangebied [adres] (hierna aangeduid als het perceel [adres] te Dongen) bij verweerder ingediend. Bij besluit van 9 december 2005 heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning verleend, onder gebruikmaking van het eerder op 6 december 2005 genomen vrijstellingsbesluit. Tegen de verlening van deze bouwvergunning met vrijstelling heeft eiser bezwaar gemaakt. Bij bestreden besluit II heeft verweerder deze bezwaren ongegrond verklaard.
    
    2.2 Eiser heeft in beroep onder meer aangevoerd dat het vrijstellingsbesluit in strijd is met het gemeentelijk Groenstructuurplan waarin de locatie voor de onderhavige woningen is bestemd als groenrand, dat het vrijstellingsbesluit in strijd is met de Structuurvisie PLUS waarin deze locatie niet is opgenomen als woningbouwlocatie maar als kernrandzone met landschappelijke waarden, dat niet is gebleken van een behoefte aan dure woningen, dat de ruimtelijke onderbouwing voor het gehele project zeer gebrekkig is wat betreft de ruimtelijke inpasbaarheid van de twee woningen, de parkeermogelijkheden, de toegankelijkheid van de [adres] als ontsluitingsweg, de milieuaspecten en het ecologische onderzoek naar de aanwezige flora en fauna, dat de verklaring van geen bezwaar nietig is en dat het project in strijd is met het Streekplan.  
    
    2.3 Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet kan de verlening van een bouwvergunning uitsluitend worden geweigerd indien, kort gezegd, het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit, de bouwverordening of het geldende bestemmingsplan, dan wel indien het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Indien zich één of een combinatie van deze weigeringsgronden voordoet, is verweerder verplicht de gevraagde bouwvergunning te weigeren.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan deze vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    2.4 Op de bouwpercelen [adres] en [adres] is van toepassing het bestemmingsplan ‘Dongen Buitengebied’. De onderhavige percelen hebben daarin de bestemming -Ak-  (‘agrarische doeleinden’ met de subbestemming ‘agrarische kernrandgebied’). Gronden met deze aanduiding zijn bestemd voor, kort gezegd, grondgebonden agrarische bedrijven en voor versterking van de agrarische kernrand. De bouw van vrijstaande woningen met bij die bestemming horende bijgebouwen past niet in deze bestemming. Deze strijdigheid met het geldende bestemmingsplan kan alleen worden weggenomen door verlening van vrijstelling van de voorschriften van het bestemmingsplan.
    
    In dit geval heeft verweerder gekozen voor de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 19, eerste lid, van de WRO. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid tot verlening van deze vrijstelling gedelegeerd aan verweerder. Er is een ruimtelijke onderbouwing opgesteld en gedeputeerde staten hebben een verklaring van geen bezwaar afgegeven, zodat daarmee is voldaan aan alle formaliteiten voor het verlenen van vrijstelling. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de vrijstelling op goede gronden is verleend.
    
    De rechtbank stelt voorop dat het vrijstellingverlenende bestuursorgaan verantwoordelijk is voor het opstellen en voor de inhoud van de vereiste ruimtelijke onderbouwing. In dit geval is de ruimtelijke onderbouwing opgesteld door RBOI, kennelijk in opdracht en op kosten van Wilstra Vastgoed B.V. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet bezwaarlijk, aangezien verweerder verantwoordelijk is voor de ruimtelijke onderbouwing van het vrijstellingsbesluit dat hij wil nemen, zodat verweerder dient te controleren dat de informatie in de ruimtelijke onderbouwing correct is. Daarnaar gevraagd ter zitting heeft verweerder gesteld dat deze ruimtelijke onderbouwing langs alle relevante vakafdelingen is gegaan. Hieruit blijkt echter nog niet dat de informatie in de ruimtelijke onderbouwing juist is, bijvoorbeeld wat betreft de op de bouwlocatie aanwezige flora en fauna of de aldaar gemeten waarden inzake geluid en luchtkwaliteit.
    
    De ruimtelijke onderbouwing is summier wat betreft de ruimtelijke inpasbaarheid van de onderhavige twee vrijstaande woningen aan de [adres] en [adres] (en de woning aan de [adres]) ingevolge het gemeentelijk en het provinciaal beleid. Over de passendheid van deze drie vrijstaande woningen in het licht van het Streekplan wordt niets gezegd. Alle aandacht gaat uit naar de in het Streekplan opgenomen regeling Ruimte voor Ruimte, maar daar hebben de onderhavige woningen nu juist geen betrekking op. De vrijstaande woning aan de [adres] met de bijbehorende schuur komt kennelijk in de plaats van de huidige boomkwekerij van de familie [naam] aan de [adres]. De woningen aan de [adres] en de [adres] vormen echter een uitbreiding van de woningvoorraad. In de Structuurvisie PLUS zijn de kavels 11 en 12 niet opgenomen als locatie voor nieuwe woningbouw zoals genoemd op pagina 51, maar als een locatie voor het ontwikkelen van landgoederen zoals genoemd op pagina 103. Daarentegen staan deze twee kavels wel als één bouwkavel (projectlocatie 52) vermeld op de lijst met woningbouwlocaties ter uitvoering van de Structuurvisie PLUS. Gelet op deze strijdigheid is niet duidelijk of de twee vrijstaande woningen op de kavels 11 en 12 ten westen van de straat [adres] in het gemeentelijk beleid passen. In zoverre lijdt de ruimtelijke onderbouwing aan een motiveringsgebrek. Dat geldt ook voor wat betreft het beoogde gebruik van de schuur bij de woning [adres], dat thans is vergund als bijgebouw bij een woning maar door de familie [naam] kennelijk zal gaan worden gebruikt ten behoeve van hun verplaatste boomkwekerij, hetgeen wijst op een bedrijfsmatig agrarisch gebruik (waarvoor wellicht geen vrijstelling vereist is).
     
    Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat een ecoloog ter plaatse onderzoek heeft gedaan naar de aanwezige natuurwaarden. Het grootste deel van de gehele projectlocatie valt in km-vak 125-403. In dat vak zijn volgens het Natuurloket in 2004 acht vormen van bijzondere flora en fauna aangetroffen en in juni 2006 zouden zeven bijzondere watervogels zijn gespot. Uit de informatie van het Natuurloket blijkt echter ook dat een groot deel van dat vak nog niet is onderzocht. Volgens de ruimtelijke onderbouwing heeft een ecoloog het projectgebied volledig doorzocht en niets beschermenswaardig gevonden, hetgeen niet goed te rijmen is met de informatie van het Natuurloket. Ter zitting is gebleken dat de bevindingen van deze ecoloog door verweerder niet zijn gecontroleerd, hetgeen naar aanleiding van de bezwaren van eiser uit een oogpunt van zorgvuldigheid wel had moeten gebeuren.
    
    Blijkens de ruimtelijke onderbouwing is er ook onderzoek gedaan naar de luchtkwaliteit in het plangebied. Daarbij heeft RBOI gebruik gemaakt van het programma CARII versie 4.0 en in tweede instantie van CARII versie 5.1. Opvallend is dat de gehanteerde nulwaarden in beide versies (voor het jaar 2005) niet hetzelfde zijn. Ter zitting is gebleken dat RBOI de nulwaarden heeft gevonden door allerlei gegevens in het programma in te voeren (in versie 5.1 andere gegevens dan in versie 4.0), zonder zich te baseren op feitelijk gemeten waarden. Dat is in strijd met de Meetregeling luchtkwaliteit 2005. De nulwaarde moet zijn gebaseerd op een feitelijke meting, gedaan op relevante punten nabij de projectlocatie. Daarna moeten de gevonden gegevens worden geëxtrapoleerd naar het jaar waarin het project gerealiseerd zal worden. Uit de ruimtelijke onderbouwing komt niet naar voren in welk jaar het gehele project zal zijn gerealiseerd. Verder bevatten de meetresultaten van RBOI afgeronde cijfers, hetgeen te onnauwkeurig is om inzicht te kunnen geven in de gevolgen van het project voor de luchtkwaliteit. Het onderzoek naar de luchtkwaliteit is derhalve uiterst onzorgvuldig.
    
    Geluidhinder dient per weg gemeten te worden in een zone rond de betreffende weg. Dat is hier gebeurd voor wat betreft de [straatnaam]. De projectlocatie [adres] ligt echter in geluidzones van meerdere wegen, te weten de [straatnaam], de [straatnaam] en een stukje van de [adres]. RBOI heeft eerst de geluidhinder van de [straatnaam] berekend. Op basis van deze uitkomst hebben gedeputeerde staten in 2005 de grenswaarde voor de meeste woningen in het projectgebied verhoogd. Pas in tweede instantie is RBOI ook de geluidhinder van de [straatnaam] gaan meten op de zuidgevels van de 12 te bouwen woningen. Die waarden leiden niet tot een overschrijding, stelt RBOI. De rechtbank stelt vast dat de gecumuleerde geluidhinder van genoemde wegen niet in beeld is gebracht, terwijl een verzoek om vaststelling van een hogere grenswaarde, ingevolge artikel [adres] van het in 2005 nog geldende Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen, inzicht dient te geven in de gecumuleerde geluidwaarden. Hieruit volgt dat niet is komen vast te staan dat de woningen op de projectlocatie geen last zullen hebben van geluidhinder.
    
    Uit voorgaande overwegingen volgt dat het vrijstellingsbesluit niet berust op een goede ruimtelijke onderbouwing. De door gedeputeerde staten afgegeven verklaring van geen bezwaar berust volgens verweerder op een eerdere versie van de ruimtelijke onderbouwing uit januari 2004 (volgens verweerder te lezen als januari 2005). De rechtbank laat thans in het midden of die versie was voorzien van een hoofdstuk 6 met de ingebrachte zienswijzen. Feit is immers dat deze eerdere versie nog geen gegevens over geluidhinder en luchtkwaliteit bevatte. Verder moest het onderzoek naar flora en fauna toen nog uitgevoerd worden. In deze versie van de ruimtelijke onderbouwing ontbreekt verder paragraaf 4.4.3, zodat de aanwezigheid van een uitsnijderij aan de [adres] bij gedeputeerde staten mogelijk niet bekend was. Als medeverantwoordelijk bestuursorgaan inzake geluidhinder en luchtkwaliteit dienen gedeputeerde staten met name op deze punten een compleet beeld van een project te hebben alvorens een verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven, zoals ook  blijkt uit artikel 76a, tweede lid, van de in 2005 geldende versie van de Wet Geluidhinder. Inzicht in de aanwezige natuurwaarden acht de rechtbank eveneens te essentieel om daarvan niet op de hoogte te zijn. Verder komt uit de verklaring van geen bezwaar niet naar voren dat gedeputeerde staten hebben onderkend dat slechts 9 van de 12 nieuwbouwwoningen vallen onder de regeling Ruimte voor Ruimte. Dat betekent dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van de afgegeven verklaring van geen bezwaar. 
    
    Overigens heeft de verklaring van geen bezwaar kennelijk alleen betrekking op de twaalf vrijstaande woningen, niet op de ontsluitingsweg [straatnaam] met rotonde. Kennelijk is voor deze ontsluitingsweg met rotonde ook geen vrijstelling verleend, zodat de rechtbank niet toekomt aan een toetsing van die ontsluitingsweg. Overigens had verweerder wel moeten reageren op de daartegen gerichte bezwaren van eiser. Dat is niet gebeurd. Verder heeft het ontbreken van een ontsluitingsweg ingevolge de Bouwverordening gevolgen voor de mogelijkheid bouwvergunning te verlenen voor de tien woningen die aan die straat zijn gepland.
    
    In de ruimtelijke onderbouwing wordt in paragraaf 4.3.2. de toelaatbaarheid van de nieuwe woningen in het plangebied gekoppeld aan groene erfafscheidingen, die kenmerkend worden geacht voor de wijk. Schuttingen en muren zijn niet gewenst, maar in het vrijstellingsbesluit is deze voorwaarde op geen enkele wijze gewaarborgd.
    
    2.5 Uit voorgaande overwegingen volgt dat wezenlijke gebreken kleven aan het besluit van 6 december 2005 tot verlening van vrijstelling van het bestemmingsplan, hetgeen zijn weerslag heeft op de verleende bouwvergunningen. De overige grieven van eiser behoeven daarom geen bespreking. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. In de aard van de gebreken ziet de rechtbank aanleiding ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen en het vrijstellingsbesluit en de bouwvergunningen te schorsen tot 6 weken na de verzending van de nieuwe beslissingen op de bezwaren van eiser.
    
    2.6 Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient in beide zaken het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Omdat niet gebleken is van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiser, zal een proceskostenveroordeling achterwege blijven. 
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart beide beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiser met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    schorst bij wege van voorlopige voorziening het op 6 december 2005 door verweerder genomen besluit tot verlening van vrijstelling van het bestemmingsplan voor het onderhavige project, alsmede de op 9 december 2005 verleende bouwvergunningen voor een vrijstaande woning op de percelen [adres] en [adres] te Dongen, zulks tot 6 weken na de verzending van de door verweerder te nemen nieuwe beslissingen op de bezwaren van eiser;
    
    gelast dat de gemeente Dongen aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 282,- voor beide zaken vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en in aanwezigheid van mr. M.A.M. de Baar, griffier, in het openbaar uitgesproken op 21 december 2007.
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: 21 december 2007