ECLI:NL:RVS:2010:BL7790, Raad van State, 17-03-2010, 200906359/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2005 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van de stichting Stichting voor Beroepsonderwijs, Volwasseneneducatie en Voortgezet onderwijs "Het Noorderpoortcollege" (hierna: de stichting) om vergoeding van de kosten van asbestsanering afgewezen.

200906359/1/H2.
      Datum uitspraak: 17 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
      2. de stichting Stichting voor Beroepsonderwijs, Volwasseneneducatie en Voortgezet onderwijs, gevestigd te Groningen,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 juli 2009 in zaak nr. 08/169 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 maart 2005 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van de stichting Stichting voor Beroepsonderwijs, Volwasseneneducatie en Voortgezet onderwijs "Het Noorderpoortcollege" (hierna: de stichting) om vergoeding van de kosten van asbestsanering afgewezen.
    
    Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) van 19 juli 2007 heeft de staatssecretaris bij besluit van 11 januari 2008 het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2009, verzonden op 13 juli 2009, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 januari 2008 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen opnieuw in de zaak te voorzien met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 augustus 2009, en de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van ingekomen 18 september 2009.
    
    De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.J. Minkhorst en mr. B.J. de Koning, ambtenaren bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.J.J. Heeringa, werkzaam bij de stichting, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Anders dan de stichting betoogt leidt de omstandigheid dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) bij afwezigheid van de staatssecretaris hoger beroep heeft ingesteld en de staatssecretaris na het verstrijken van de beroepstermijn de gronden van dat hoger beroep heeft ingediend, gelet op artikel 46, tweede lid, van de Grondwet, niet tot het oordeel dat de staatssecretaris niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn hoger beroep.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1 van de Wet Bodembescherming wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    […]
    
    bodem: het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen;
    
    geval van verontreiniging: geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen;
    
    […]
    
    saneren: het beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken van verontreiniging en de directe gevolgen daarvan of van dreigende verontreiniging van de bodem;
    
    Ingevolge artikel II, eerste lid, van de Wet van 29 mei 1997 tot wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs in verband met decentralisatie van huisvestings- en bestedingsbeslissingen en vervallen van het economisch claimrecht (hierna: de Wet decentralisatie), voor zover hier van belang, betaalt of ontvangt het bevoegd gezag van de instelling als bedoeld in artikel 1.3.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs ter zake van de gebouwen en terreinen waarvoor bij de aankoop, de stichting of de ingebruikneming een bijdrage uit 's Rijks kas is verleend, een door de minister vast te stellen bedrag aan het Rijk onderscheidenlijk van het Rijk. Dit bedrag wordt berekend naar de toestand van 31 december 1996, en wordt voldaan of verkregen uiterlijk acht weken na inwerkingtreding van deze bepaling.
    
    Ingevolge artikel II, derde lid, voor zover hier van belang, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur een algemene berekeningswijze vastgesteld op de grondslag waarvan het in het eerste lid bedoelde bedrag wordt berekend. Bij de vaststelling van het bedrag wordt in elk geval rekening gehouden met:
    
    a. afgekochte erfpacht,
    
    b. op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet bestaande verplichtingen ter zake van nieuwbouw en huur,
    
    c. eigen bijdragen, en
    
    d. op het tijdstip van overdracht van de gebouwen en terreinen nog openstaande restanten van leningen.
    
    Ingevolge artikel II, vijfde lid, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit van de minister, op grond van dit artikel jegens een bepaalde instelling, beroep instellen bij de Afdeling.
    
    Ingevolge artikel III, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt tot het tijdstip waarop de algemene maatregelen van bestuur op grond van artikel 2.2.1, 2.3.1 en 2.4.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de WEB) in werking treden, binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, bij ministeriële regeling jaarlijks de rijksbijdrage voor de huisvestingskosten vastgesteld.
    
    In punt 8 van de in het kader van de Wet decentralisatie gesloten overeenkomst Omkering Kapitaaldienstfinanciering Beroeps- en Volwasseneneducatie (hierna: de overeenkomst OKF BVE) is overeengekomen:
    
    Bodemverontreiniging
    
    Voor sanering van vervuilde grond waarvan het economisch claimrecht is overgedragen, wordt - met inachtneming van bestaande regelingen ter zake - het verhaalrecht op de vervuiler als uitgangspunt gehanteerd. Gedurende een overgangsperiode van 10 jaar, gerekend vanaf de invoerdatum van OKF zal het niet op de vervuiler te verhalen deel van de kosten van noodzakelijke saneringswerkzaamheden door de minister worden vergoed, voor zover deze kosten een bedrag van ƒ 10.000,00 (€ 4.537,80) overschrijden. Daarbij wordt rekening gehouden met de taxatiewaarde na sanering en het oorspronkelijke vereveningsbedrag.
    
    2.3. De staatssecretaris heeft de aanvraag van de stichting om vergoeding van de kosten van asbestsanering afgewezen, op grond van de overweging dat niet is aangetoond dat sprake is van een geval van noodzakelijke sanering als bedoeld in artikel 37 van de Wet bodembescherming en ook niet is gebleken dat is getracht de schade op de vervuiler te verhalen.
    
    Bij het besluit op bezwaar van 11 januari 2008 heeft de staatssecretaris de afwijzing gehandhaafd. Daarbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat op de vervuiling de Wet Bodembescherming niet van toepassing is, omdat geen sprake is van vervuiling van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen. Zo al sprake zou zijn van bodemverontreiniging heeft de stichting nagelaten met inachtneming van de Wet Bodembescherming van het voornemen tot sanering melding te maken bij het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen.
    
    2.4. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd. Daartoe heeft zij, samengevat weergegeven, overwogen dat uit de overeenkomst OKF BVE volgt dat de vraag of sprake is van sanering van vervuilde grond niet kan worden beoordeeld aan de hand van het begrippenkader van de Wet Bodembescherming en dat de vraag of de bodemsanering overeenkomstig de regels van die wet heeft plaatsgevonden niet relevant is.
    
    2.5. De staatssecretaris betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste lezing van de passage, luidende:
    
    "Voor sanering van vervuilde grond waarvan het economisch claimrecht is overgedragen, wordt - met inachtneming van bestaande regelingen ter zake - het verhaalsrecht op de vervuiler als uitgangspunt gehanteerd",
    
    in punt 8 van de overeenkomst OKF BVE en punt B van de toelichting bij het besluit van 17 oktober 2007. De staatssecretaris voert aan dat de tussen aandachtstreepjes geplaatste zinsnede "met inachtneming […] ter zake" terugslaat op "sanering van vervuilde grond" en niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, op "het verhaalsrecht […] gehanteerd". De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de rechtbank had moeten uitgaan van een teleologische uitleg, dat wil zeggen een uitleg overeenkomstig de bedoeling van de partijen bij de overeenkomst en van de besluitgever, nu er geen eenduidige grammaticale uitleg is. Ook overigens heeft de rechtbank miskend dat uit de overeenkomst blijkt dat het begrippenkader van de Wet Bodembescherming richtinggevend is bij de beoordeling van de vraag of sprake is van kosten wegens noodzakelijke saneringswerkzaamheden, aldus de staatssecretaris.
    
    2.5.1. Gelet op de plaats van de betrokken zinsnede in de zin, te weten na de komma en het werkwoord "wordt" en derhalve in hetzelfde zinsdeel als "het verhaalsrecht", heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bij een grammaticale uitleg van de passage ervoor moet worden gehouden dat deze zinsnede betrekking heeft op het verhaalsrecht. Niet valt in te zien waarom de rechtbank de uitleg van de staatssecretaris had moeten hanteren. De rechtszekerheid verzet zich ertegen dat de tekst ten nadele van de stichting wordt uitgelegd, nu de uitleg van de staatssecretaris bij lezing van die tekst niet voor de hand ligt. Voorts heeft rechtbank terecht overwogen dat de overeenkomst is vastgesteld in de context van de overdracht van gebouwen en terreinen aan de instelling, waarbij de kosten van verborgen gebreken niet voor rekening van de instelling mocht blijven, zodat een teleologische uitleg van deze bepaling leidt tot het oordeel dat de betrokken zinsnede terugslaat op het verhaalsrecht. Dat de uitleg van de rechtbank deze zinsnede zinledig zou maken omdat de regelingen die het verhaalsrecht beheersen al zijn opgenomen in het Burgerlijk Wetboek, valt evenmin in te zien, reeds omdat het partijen bij de overeenkomst en de besluitgever vrijstond in de tekst tot uitdrukking te brengen dat de gewone aansprakelijkheidsregels van toepassing bleven.
    
    2.5.2. De rechtbank heeft evenwel ten onrechte uit de omstandigheid dat in punt 8 van de overeenkomst niet uitdrukkelijk wordt verwezen naar de Wet Bodembescherming afgeleid dat de staatssecretaris het begrippenkader van deze wet ten onrechte van betekenis heeft geacht voor de vraag of sprake is van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Punt 8 van de overeenkomst OKF BVE heeft betrekking op bodemverontreiniging en ziet alleen op vergoeding van de kosten van noodzakelijke sanering van verontreinigde grond, waarbij kennelijk is beoogd niet iedere verwijdering van vervuiling onder de werkingssfeer van deze overeenkomst te brengen. Ten einde te kunnen vaststellen of sprake is van kosten van noodzakelijke sanering heeft de staatssecretaris terecht aansluiting gezocht bij het in de Wet Bodembescherming neergelegde begrippenkader. Nu de overeenkomst geen eigen daarvan afwijkende invulling geeft, ligt het immers voor de hand dat bij de uitleg van de gebezigde begrippen bij die van deze wet in formele zin wordt aangesloten.
    
    2.5.3. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de noodzakelijke sanering waarop dit punt 8 ziet sanering van de bodem als bedoeld in artikel 1 van de Wet Bodembescherming behelst.
    
    2.6. De staatssecretaris betoogt dat de bodemverontreiniging waarop de overeenkomst OKF BVE doelt niet deze asbestvervuiling omvat, omdat deze zich niet in de bodem, maar op de oppervlakte voordoet.
    
    2.6.1. Uit het evaluatierapport "Sanering asbestverontreiniging aan de Heilgravenweg 29 te Appingedam" van het ingenieursbureau MUG blijkt dat het stortgat ter plaatse van het voormalig fietsenhok van de instelling over een oppervlakte van ongeveer 330 vierkante meters tot een diepte van 0,3 - 1,5 meter puin bevat dat sterk verontreinigd is met chrysotiel (witte asbest). In totaal is ongeveer 400 kubieke meters sterk asbesthoudende puinverharding aanwezig, waarbij de hoogst aangetroffen concentratie 2.500mg/kg bedraagt. Elders op het terrein is in totaal een oppervlakte van 430 vierkante meter tot een diepte van 0 tot 0,7 meter sterk verontreinigd met chrysotiel. De daarin hoogst aangetroffen concentratie is 2.200mg/kg.
    
    Blijkens de definitie in artikel 1 van de Wet bodembescherming is de bodem het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen. Het belang van de bescherming van de bodem is blijkens dit artikel "het belang van het voorkomen, beperken of ongedaan maken van veranderingen van hoedanigheden van de bodem, die een vermindering of bedreiging betekenen van de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft". Gelet op hetgeen de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraken van 9 januari 2008 in zaak nr. 200700610/1 en 21 oktober 2009 in zaak nr. 200901473/1/M1 bestaat geen grond voor het oordeel dat deze puinverharding die voor het overgrote deel uit bodemvreemd materiaal bestaat, als bodem als bedoeld in artikel 1 van de Wet bodembescherming moet worden beschouwd. Uit het evaluatierapport blijkt dat sterk asbesthoudende puinverharding aanwezig is, doch niet dat de bodem zelf is vervuild met asbest. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bodemverontreiniging en de verwijdering van de puinverharding geen noodzakelijke sanering is als bedoeld in de overeenkomst OKF BVE, zodat de kosten daarvan niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    2.6.2. De conclusie is dat de staatssecretaris het verzoek van de stichting terecht heeft afgewezen.
    
    2.7. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de gronden van het hoger beroep van de stichting, die gericht zijn tegen het niet zelf in de zaak voorzien door de rechtbank, geen bespreking. Het hoger beroep van de stichting is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van 11 januari 2008 van de staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 juli 2009 in zaak nr. 08/169;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
    
    362.