ECLI:NL:RVS:2013:BZ2474, Raad van State, 19-02-2013, 201211819/2/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 oktober 2012 heeft het college aan ProRail een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van het spoorwegemplacement Born in de gemeente Sittard-Geleen.

201211819/2/A4.
      Datum uitspraak: 19 februari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 oktober 2012 heeft het college aan ProRail een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van het spoorwegemplacement Born in de gemeente Sittard-Geleen.
    
    Tegen dit besluit heeft ProRail beroep ingesteld. Voorts heeft ProRail de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 5 februari 2013, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. W. Zwier, advocaat te Breda, C. van den Ende, J.W.A. Sontrop en ir. R. Amesz, en het college, vertegenwoordigd door G.J.M. Jongen en E.T.M. Vergoossen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleidende overwegingen
    
    1.    Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.    Het verzoek heeft betrekking op de vergunningvoorschriften 4.1.1, 4.1.2, 1.4.1, aanhef en vierde en vijfde liggende streepje, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.7, 4.3.10, 5.1.2, 5.2.1, 5.3.1, 5.3.2 en 5.3.3 van de bij het besluit van 30 oktober 2012 verleende vergunning. ProRail verzoekt om bij wijze van voorlopige voorziening deze voorschriften te schorsen.
    
    Toepasselijk recht Wabo
    
    3.    Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt er van uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college beoordelingsvrijheid toe.
    
    Vergunningvoorschrift 4.1.1
    
    5.    Voorschrift 4.1.1 luidt:
    
    'Binnen de inrichting mogen geen wagens worden behandeld met gevaarlijke stoffen met een zodanige inhoud van het insluitsysteem dat het effectgebied, veroorzaakt door een ongewoon voorval binnen de inrichting, waarbij een gevaarlijke stof is betrokken, verder reikt dan de grens van de inrichting. Onder de niet toegestane stoffen worden, met inbegrip van de maximum hoeveelheid per insluitsysteem, in elk geval verstaan:
    
    - de stoffen, zoals genoemd in het Rekenprotocol Vervoer gevaarlijke stoffen per spoor, Rapport nummer 060333-q53, 2006 van Oranjewoud/Save, in de stofcategorieën A, B2, B3, C3, D3 en D4 (GEVI nummers 23, 263, 239, 268, 26, 265, 33, 33*, X33*, 336, 66, 663, 668, 886, X88, X886 in ketelwagens of tankcontainers i.e. insluitsystemen groter dan 450 liter);
    
    - de stoffen uit klasse 1, subklasse 1.1 (massa-explosief);
    
    - de stoffen uit vervoersklasse 2 UN-nummers 2073 en 2451 (toxisch gas) in insluitsystemen groter dan 450 liter;
    
    - de stoffen uit vervoersklasse 5.1, UN-nummer 1745 (zeer toxische vloeistof) in insluitsystemen groter dan 450 liter;
    
    - alle overige gevaarlijke stoffen in ketelwagens of tankcontainers met een volume groter dan 3 m³.’
    
    5.1.    ProRail betoogt dat vergunningvoorschrift 4.1.1 ten onrechte het behandelen van wagens met gevaarlijke stoffen die voor de externe veiligheid als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) relevant zijn, verbiedt. Volgens ProRail is het college niet bevoegd een dergelijk verbod te stellen, nu zij de aanvraag voor wat betreft deze gevaarlijke stoffen heeft ingetrokken. Voorzover vergunningvoorschrift 4.1.1 betrekking heeft op stoffen die buiten de werkingssfeer van het Bevi vallen, stelt ProRail dat het college evenmin bevoegd is om het behandelen van wagens met die stoffen te verbieden. Volgens Prorail is het voorschrift niet noodzakelijk in het belang van de bescherming van het milieu. ProRail stelt voorts dat vergunningvoorschrift 4.1.1 onduidelijk is, omdat de gegeven opsomming van stoffen niet limitatief is. Ter zitting heeft ProRail nog aangevoerd dat het voorschrift onevenredig bezwarend is, omdat daar ook de zogenoemde limited quantities onder vallen.
    
    5.2.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 27 april 2011 in zaak nr. 201004187/1/M1 heeft overwogen, behoort het aspect externe veiligheid tot de belangen die de Wet milieubeheer beoogt te beschermen. Gelet hierop acht de voorzitter het niet op voorhand onaannemelijk dat het college ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer voorschriften aan de vergunning mocht verbinden met betrekking tot de externe veiligheid. Derhalve bestaat in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Wat betreft de stelling van Prorail dat vergunningvoorschrift 4.1.1 ten onrechte mede betrekking heeft op activiteiten met gevaarlijke stoffen die zij niet heeft aangevraagd, overweegt de voorzitter dat, nu in de inrichting geen activiteiten met die stoffen zullen plaatsvinden, Prorail in zoverre geen spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Ten aanzien van de opsomming van niet toegestane stoffen heeft het college ter zitting te kennen gegeven geen stoffen te kunnen noemen die niet uitdrukkelijk in voorschrift 4.1.1 zijn vermeld, maar wel onder het daarin neergelegde verbod vallen. Volgens het college is de opsomming van niet toegestane stoffen in zoverre dan ook limitatief. Dit blijkt echter niet duidelijk uit het voorschrift. Onder die omstandigheden ziet de voorzitter aanleiding om vergunningvoorschrift 4.1.1 bij wijze van voorlopige voorziening in overeenstemming met de uitleg van het college te brengen.
    
    Ter zitting heeft het college voorts te kennen gegeven dat de zogenoemde limited quantities geen onderdeel uitmaken van het in voorschrift 4.1.1 neergelegde verbod. Gelet hierop, heeft Prorail naar het oordeel van de voorzitter niet aannemelijk gemaakt dat haar bedrijfsvoering door voorschrift 4.1.1, zoals dat luidt na het treffen van de hiervoor vermelde voorlopige voorziening, zodanig wordt beperkt, dat een verdergaande voorlopige voorziening moet worden getroffen. Het verzoek dient in zoverre dan ook te worden afgewezen.
    
    Vergunningvoorschriften 4.1.2 en 1.4.1
    
    6.    Vergunningvoorschrift 4.1.2 luidt:
    
    'Voor het toezicht op de naleving van voorschrift 4.1.1 moet een goede registratie plaatsvinden van de containers, die RID-geclassificeerde stoffen bevatten. Deze registratie moet zijn gebaseerd op de in het verplichte vervoersdocument van de container vermelde gegevens. De geregistreerde gegevens moeten ten minste drie jaar worden bewaard. De vergunninghouder is verplicht aan een daartoe door het bevoegd gezag aangewezen ambtenaar op diens eerste verzoek de registratie ter inzage te geven.’
    
    Voorschrift 1.4.1, aanhef en vierde en vijfde liggende streepje, luidt:
    
    'De vergunninghouder moet een registratiesysteem onderhouden. In het registratiesysteem moet ten minste de volgende informatie zijn opgenomen:
    
    - de vervoersdocumenten, of een eenduidige verwijzing daarnaar, die bij de handelingen met verpakte gevaarlijke stoffen wettelijk verplicht aanwezig behoren te zijn;
    
    - een overzicht van de gevaarlijke stoffen, die op het emplacement aanwezig zijn (geweest) op basis van ten minste UN-code en Gevi nummer en verpakkingseenheid van de gevaarlijke stof.’
    
    6.1.    ProRail betoogt dat naleving van vergunningvoorschriften 4.1.2 en 1.4.1, aanhef en vierde en vijfde liggende streepje, in de praktijk niet mogelijk, althans onredelijk bezwarend is. Daartoe voert zij aan dat zij niet over de vervoersdocumenten beschikt en dat de voorschriften nopen tot het opzetten van een ander registratiesysteem dan waarover zij thans beschikt.
    
    6.2.    Ter zitting heeft ProRail toegelicht dat zij wel beschikt over wagenlijsten, maar niet over de vervoersdocumenten die zij op grond van beide vergunningvoorschriften dient te registreren. Het college heeft zich bereid verklaard om in overleg te treden over de vraag of het voorgeschreven registratiesysteem enkel gebaseerd kan zijn op de wagenlijsten. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de voorschriften betrekking hebben op vervoersdocumenten die wettelijk verplicht aanwezig moeten zijn en dat tussen partijen niet in geschil is dat die vervoersdocumenten ook bestaan, ziet de voorzitter in hetgeen Prorail heeft aangevoerd geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de vergunningvoorschriften 4.1.2 en 1.4.1. Hierbij neemt de voorzitter ook nog in aanmerking dat het college ter zitting te kennen heeft gegeven dat die voorschriften geen betrekking hebben op de limited quantities.
    
    Vergunningvoorschrift 4.3.3
    
    7.    Vergunningvoorschrift 4.3.3 luidt:
    
    'Het is niet toegestaan wagens met gevaarlijke stoffen op het emplacement te stallen zonder de aanwezigheid van tractie op het emplacement.’
    
    7.1.    ProRail betoogt dat onduidelijk is wat er in vergunningvoorschrift 4.3.3 wordt bedoeld met het "stallen" van wagens. Voorts stelt zij dat het voorschrift haar ertoe verplicht te allen tijde een opgewarmde locomotief en machinist binnen de inrichting aanwezig te hebben om in geval van brand wagens te kunnen verplaatsen, hetgeen in de praktijk niet mogelijk, althans onredelijk bezwarend is.
    
    7.2.    Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat met "stallen" wordt bedoeld het overblijven (parkeren) van wagens met gevaarlijke stoffen met het oogmerk deze langere tijd op het emplacement te laten staan. Daaraan heeft het college ter zitting toegevoegd dat daaronder moet worden verstaan een tijdsduur van ten minste 24 uur. Nu dit niet duidelijk uit voorschrift 4.3.3 blijkt, ziet de voorzitter aanleiding om dat voorschrift bij wijze van voorlopige voorziening in overeenstemming te brengen met de uitleg die het college aan het begrip "stallen" heeft gegeven.
    
    Het college heeft voorts te kennen gegeven dat vergunningvoorschrift 4.3.3 niet zo strikt moet worden begrepen dat in de inrichting te allen tijde een opgewarmde locomotief en machinist aanwezig dienen te zijn. Volgens het college bestaat enige ruimte om over de aanwezigheid van tractie met de brandweer afspraken te maken en zou eventueel een machinist van buiten de inrichting ingezet kunnen worden. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het naar voorlopig oordeel van de voorzitter op zichzelf niet onredelijk is om met het oog op de brandveiligheid de eis te stellen dat wagens met gevaarlijke stoffen snel moeten kunnen worden verplaatst, bestaat er in zoverre geen aanleiding om ten aanzien van vergunningvoorschrift 4.3.3. een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Vergunningvoorschriften 4.3.4, 4.3.7 en 4.3.10
    
    8.    Vergunningvoorschrift 4.3.4 luidt:
    
    'Het terrein van de inrichting en het wegenstelsel moeten zodanig zijn ingericht en de toegankelijkheid moet zodanig zijn bewaakt dat elk deel van de inrichting tot op 40 meter met een blusvoertuig te allen tijde is te bereiken.’
    
    Vergunningvoorschrift 4.3.7 luidt:
    
    'De afstand tussen het blusvoertuig en de primaire bluswatervoorzieningen mag maximaal 40 meter bedragen, tenzij, met behulp van de aanwezige bluswaterfunctionaliteiten op het emplacement, een grotere afstand niet leidt tot een verhoging van de inzettijd met meer dan 15 minuten.’
    
    Vergunningvoorschrift 4.3.10 luidt:
    
    'De vergunninghouder overlegt binnen 3 maanden na het in werking treden van deze vergunning een duidelijk leesbare actuele plattegrondtekening, A0 formaat, met een passende toelichting en documentatie ter goedkeuring aan het bevoegd gezag. Deze tekening en de toelichting moeten minimaal de volgende informatie bevatten:
    
    - de functionaliteiten voor het kunnen bestrijden van een brand op het emplacement en/of het voorkomen van branduitbreiding, waarbij wordt voldaan aan de in voorschrift 4.3.4, 4.3.6 en 4.3.7 genoemde eisen;
    
    - vlucht-/toegangswegen;
    
    - bereikbaarheidsvoorziening van het emplacement voor de blusvoertuigen;
    
    - terreinindeling.
    
    Uiterlijk 12 maanden na datum van goedkeuring van de tekening moeten de functionaliteiten van de bluswatervoorziening en de bereikbaarheid van het terrein voor de blusvoertuigen zijn gerealiseerd. Gedurende deze periode hoeft aan de voorschriften 4.3.4 tot en met 4.3.7 niet te worden voldaan.’
    
    8.1.    Prorail betoogt dat de voorschriften 4.3.4, 4.3.7 en 4.3.10 niet uitvoerbaar dan wel onredelijk bezwarend zijn.
    
    8.2.    ProRail en het college hebben ter zitting te kennen gegeven dat zij over vergunningvoorschriften 4.3.4, 4.3.7 en 4.3.10 in overleg zijn. Onder die omstandigheden en in aanmerking genomen dat aan die voorschriften een advies van de brandweer Zuid-Limburg en een rapport van AVIV B.V., een adviesbureau dat is gespecialiseerd in externe veiligheidsvraagstukken, ten grondslag liggen, ziet de voorzitter, gezien het belang van brandveiligheid, onvoldoende aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Vergunningvoorschrift 5.1.2
    
    9.    Vergunningvoorschrift 5.1.2 luidt:
    
    'Binnen de inrichting mogen geen rangeeractiviteiten en overstand plaatsvinden:
    
    - op zondag;
    
    - van maandag tot en met zaterdag tussen 22.00 en 07.00 uur.’
    
    9.1.    ProRail betoogt dat vergunningvoorschrift 5.1.2 te verstrekkend is. Volgens haar verbiedt het voorschrift de overstand van materiaal met niet draaiende motoren, terwijl dit geen geluid produceert.
    
    9.2.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat onder overstand in de zin van vergunningvoorschrift 5.1.2 overstand met draaiende motoren moet worden begrepen. Dit blijkt echter niet uit dat voorschrift. De voorzitter ziet dan ook aanleiding om voorschrift 5.1.2 bij wijze van voorlopige voorziening in overeenstemming te brengen met de uitleg van het college.
    
    Vergunningvoorschrift 5.2.1
    
    10.    In vergunningvoorschrift 5.2.1 zijn geluidgrenswaarden gesteld voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau geproduceerd door de in de inrichting aanwezige toestellen, werktuigen en installaties en door de in de inrichting verrichte activiteiten en werkzaamheden in de representatieve bedrijfssituatie. De geluidgrenswaarden zijn gesteld ter plaatse van 51 waarneempunten, die nabij de inrichting zijn gesitueerd.
    
    10.1.    Het college heeft bij de beoordeling van het geluidaspect de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot uitgangspunt genomen. Bij de beoordeling of hogere geluidgrenswaarden dan de richtwaarden konden worden vastgesteld, heeft het college het belang van een optimale benutting van de inrichting, de noodzaak van de activiteiten, mogelijke geluidreducerende maatregelen en het referentieniveau van het omgevingsgeluid in aanmerking genomen. Dit heeft erin geresulteerd dat ter plaatse van een aantal waarneempunten hogere geluidgrenswaarden dan de richtwaarden zijn vastgesteld, maar dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet wordt overschreden. Het college is bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden van andere gebiedstyperingen met daarbij behorende richtwaarden uitgegaan dan ProRail, hetgeen erin heeft geresulteerd dat deze ter plaatse van de meeste waarneempunten lager zijn dan is aangevraagd. Bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden heeft het college ook betrokken dat uit navraag bij toeleveranciers is gebleken dat minder verkeersbewegingen nodig zijn dan Prorail stelt.
    
    10.2.    ProRail betoogt dat het college van onjuiste gebiedstyperingen is uitgegaan en het referentieniveau op onjuiste wijze heeft bepaald. Ook betoogt zij dat het nemen van geluidreducerende maatregelen om aan de gestelde geluidgrenswaarden te kunnen voldoen, gepaard gaat met onevenredig hoge kosten. In dat verband wijst zij er voorts op dat uit navraag bij vervoerders blijkt dat meer verkeersbewegingen nodig zijn dan waar het college van uit is gegaan.
    
    10.3.    De beoordeling van het betoog van Prorail vergt nader onderzoek waar deze procedure zich niet voor leent, zoals partijen ter zitting ook hebben beaamd. Die beoordeling zal dan ook in de bodemprocedure plaats moeten vinden. Prorail niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat zij haar bedrijfsactiviteiten hangende beroep zodanig moet verminderen dat een voorlopige voorziening dient te worden getroffen waarbij de geluidgrenswaarden worden vastgesteld op het niveau zoals Prorail heeft aangevraagd. De voorzitter ziet dan ook geen aanleiding om ten aanzien van vergunningvoorschrift 5.2.1 een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Vergunningvoorschriften 5.3.1, 5.3.2 en 5.3.3
    
    11.    In vergunningvoorschriften 5.3.1, 5.3.2 en 5.3.3 liggen registratieverplichtingen besloten die betrekking hebben op vergunningvoorschrift 5.2.1.
    
    11.1.    Nu de voorzitter geen aanleiding ziet om ten aanzien van vergunningvoorschrift 5.2.1 een voorlopige voorziening te treffen, bestaat evenmin aanleiding om ten aanzien van vergunningvoorschriften 5.3.1, 5.3.2 en 5.3.3 een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Slotoverwegingen
    
    12.    Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorzieningen te treffen. Het verzoek wordt voor het overige afgewezen.
    
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de aanhef van voorschrift 4.1.1 als volgt komt te luiden:
    
    'Binnen de inrichting mogen geen wagens worden behandeld met gevaarlijke stoffen met een zodanige inhoud van het insluitsysteem dat het effectgebied, veroorzaakt door een ongewoon voorval binnen de inrichting, waarbij een gevaarlijke stof is betrokken, verder reikt dan de grens van de inrichting. Onder de niet toegestane stoffen worden, met inbegrip van de maximum hoeveelheid per insluitsysteem, verstaan:’ ;
    
    II.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voorschrift 4.3.3 als volgt komt te luiden:
    
    'Het is niet toegestaan wagens met gevaarlijke stoffen op het emplacement langer dan 24 uur te stallen zonder de aanwezigheid van tractie op het emplacement.’;
    
    III.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voorschrift 5.1.2 als volgt komt te luiden:
    
    'Binnen de inrichting mogen geen rangeeractiviteiten en overstand met draaiende motoren plaatsvinden:
    
    - op zondag;
    
    - van maandag tot en met zaterdag tussen 22.00 en 07.00 uur.’;
    
    IV.    wijst het verzoek voor het overige af;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen tot vergoeding van de bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld    w.g. Van Roessel
      voorzitter
    
    
    ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2013
    
    457-742.