ECLI:NL:RVS:2009:BG9734, Raad van State, 14-01-2009, 200801513/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 december 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het college) [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast, voor zover thans van belang, de op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) geplaatste aanhanger en auto's te verwijderen en verwijderd te houden, de op het perceel opgeslagen rijplaten, betonplaten, aarde, gebroken basalt en schelpen te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het perceel voor de opslag van deze zaken te staken en gestaakt te doen houden.

200801513/1.
      Datum uitspraak: 14 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 22 januari 2008 in zaak nr. 06/10300 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van
      Nieuwerkerk aan den IJssel.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 december 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het college) [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast, voor zover thans van belang, de op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) geplaatste aanhanger en auto's te verwijderen en verwijderd te houden, de op het perceel opgeslagen rijplaten, betonplaten, aarde, gebroken basalt en schelpen te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het perceel voor de opslag van deze zaken te staken en gestaakt te doen houden.
    
    
      Bij besluit van 21 november 2006 heeft het college het daartegen door
      [appellante] gemaakte bezwaar, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard, het besluit van 28 december 2005 gehandhaafd voor zover het de opslag van materialen en voertuigen betreft en de hoogte van het totaalbedrag aan maximaal te verbeuren dwangsommen vastgesteld op
      € 18.000,00.
    
    
    
      Bij uitspraak van 22 januari 2008, verzonden op 25 januari 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door
      [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 november 2006 vernietigd voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 april 2008.
    
    
      Bij besluit van 6 maart 2008 heeft het college het besluit van
      21 november 2006 gehandhaafd, onder aanpassing van de hoogte van het totaalbedrag aan maximaal te verbeuren dwangsommen naar € 15.000,00.
    
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. H.D.L.M. Schruer, advocaat te Rotterdam, en [adviseur], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Boere en mr. ing. A. Groenewegen, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden" met als subbestemming "Glastuinbouwbedrijven (Ak)".
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de kaart voor agrarische doeleinden aangewezen gronden bestemd voor de volgende doeleinden:
    
    (…)
    
    b. ter plaatse van de aanduiding Ak: glastuinbouwbedrijven als bedoeld in artikel 1, zesde lid, onder b.
    
    Ingevolge artikel 1, zesde lid, onder b, wordt onder glastuinbouw verstaan: de teelt van gewassen met behulp van kassen.
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, is het verboden de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan: onbebouwde gronden te gebruiken of te laten gebruiken voor een opslagplaats voor vaten, kisten, al dan niet voor gebruik geschikte werktuigen en machines of onderdelen daarvan, oude en nieuwe (bouw)materialen, afval, puin, grind en brandstoffen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan: onbebouwde gronden gebruiken of laten gebruiken als uitstallings- of opslagplaats voor al dan niet voor gebruik geschikte voer- en vaartuigen of onderdelen daarvan.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a en b, wordt onder strijdig gebruik niet verstaan: vormen van gebruik als bedoeld in het tweede lid, die overeenstemmen met het doel waarvoor de grond ingevolge de bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften mag worden gebruikt, en het tijdelijk opslaan van bouwmaterialen, puin en specie in verband met het normaal onderhoud, dan wel ter verwezenlijking van de bestemming.
    
    2.2. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op treden, omdat van met de bestemming strijdig gebruik van het perceel geen sprake is. Volgens [appellante] past de aanwezigheid van beton- en rijplaten, grit en grond binnen de op het perceel rustende bestemming en is het voorts niet in strijd met de op het perceel rustende bestemming om daarop een aanhanger en auto's te stallen.
    
    2.2.1. Dit betoog faalt. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het gebruik van het perceel voor de opslag van voormelde zaken in overeenstemming is met het doel waarvoor het perceel ingevolge de daarop rustende bestemming mag worden gebruikt. Voorts heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat voormelde zaken op het perceel aanwezig waren met het oog op de bouw van een kas op het perceel. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het gebruik niet valt onder artikel 23, derde lid, aanhef en onder a en b, van de planvoorschriften.
    
    2.2.2. Nu [appellante] heeft gehandeld in strijd met artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften, was het college bevoegd terzake handhavend op te treden.
    
    2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van concreet zicht op legalisering, faalt. In de omstandigheid dat [appellante] een aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend voor de bouw van een kas op het perceel, ligt geen grond voor het oordeel dat sprake is van concreet zicht op legalisering. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juni 2005 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200409450/1&verdict_id=10675&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200409450/1&utm_term=200409450/1"&gt;200409450/1&lt;/a&gt;) doet een tot legalisering strekkend verzoek op zichzelf geen concreet zicht daarop ontstaan.
    
    2.5. Anders dan [appellante] betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit op bezwaar van 21 november 2006 in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel. In het besluit van 28 december 2005 noch in de brieven van het college aan
    
    [appellante] van 23 februari 2006 en 5 april 2006 ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat de verbeurte van dwangsommen uitsluitend afhankelijk is gesteld van de verwijdering van de verharding op het perceel. Door in het besluit op bezwaar van 21 november 2006 de last onder dwangsom - onder aanpassing van de hoogte van het totaalbedrag aan maximaal te verbeuren dwangsommen - te handhaven, voor zover het de op het perceel opgeslagen zaken betreft, heeft het college niet gehandeld in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Bij besluit van 6 maart 2008 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 28 december 2005, voor zover het de hoogte van het totaalbedrag aan maximaal te verbeuren dwangsommen betreft. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van [appellante] is tegemoetgekomen, wordt haar hoger beroep, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.8. [appellante] betoogt dat de bij het besluit van 6 maart 2008 vastgestelde hoogte van het totaalbedrag aan maximaal te verbeuren dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daartoe wijst zij op twee door haar overgelegde offertes van Van der Kaay B.V. en Grondbewerkingsbedrijf Blijdorp B.V. van 28 april 2008 van respectievelijk € 1.827,50 en € 1.717,50 exclusief BTW. Volgens [appellante] staat het gemiddelde bedrag van € 7.500,00 van de twee pro forma nota's waarvan het college is uitgegaan, niet in verhouding tot voormelde bedragen en heeft het college dit bedrag ten onrechte vermenigvuldigd met factor twee, teneinde [appellante] ertoe te bewegen een einde te maken aan de overtreding.
    
    2.8.1. Dit betoog slaagt. Ter zitting is gebleken dat het college bij het bepalen van het totaalbedrag aan maximaal te verbeuren dwangsommen in het besluit van 6 maart 2008 is uitgegaan van de situatie zoals deze bestond ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak, waartegen het college niet is opgekomen, heeft overwogen, ziet de bij het besluit op bezwaar van 21 november 2006 aangepaste last alleen op de opslag van voertuigen en materialen, die aan het einde van de begunstigingstermijn nog op het perceel aanwezig waren. Gelet hierop had het college bij het bepalen van het totaalbedrag aan maximaal te verbeuren dwangsommen moeten uitgaan van de situatie op het perceel zoals deze bestond ten tijde van het einde van de begunstigingstermijn.14 januari 2009
    
    2.9. Het beroep tegen het besluit van 6 maart 2008 is gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel van 6 maart 2008 gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel van 6 maart 2008, kenmerk Beza/395;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nieuwerkerk aan den IJssel tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Nieuwerkerk aan den IJssel aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt w.g. Huijben
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009
    
    313-531.