ECLI:NL:RVS:2008:BG5871, Raad van State, 25-11-2008, 200807634/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college), voor zover hier van belang, aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Milieu Noord B.V. (hierna: Essent) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor het veranderen en in werking hebben na die verandering van het onderdeel van de inrichting, gelegen op het perceel aan de Vamweg 7 te Wijster, gemeente Midden-Drenthe, dat betrekking heeft op de bewerking van brandbaar afval en de opslag van secundaire brandstoffen op de locaties aangegeven op de bijlagen 2, 3a, 3b en 4 bij het besluit. Dit besluit is op 4 september 2008 ter inzage gelegd.

200807634/2.
      Datum uitspraak: 25 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Milieu Noord B.V., gevestigd te Wijster, gemeente Midden-Drenthe,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college), voor zover hier van belang, aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Milieu Noord B.V. (hierna: Essent) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor het veranderen en in werking hebben na die verandering van het onderdeel van de inrichting, gelegen op het perceel aan de Vamweg 7 te Wijster, gemeente Midden-Drenthe, dat betrekking heeft op de bewerking van brandbaar afval en de opslag van secundaire brandstoffen op de locaties aangegeven op de bijlagen 2, 3a, 3b en 4 bij het besluit. Dit besluit is op 4 september 2008 ter inzage gelegd.
    
    
      Tegen dit besluit heeft Essent bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 oktober 2008, beroep ingesteld.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 oktober 2008, heeft Essent de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 november 2008, waar Essent, vertegenwoordigd door mr. drs. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, en H. Hamers en M. Daemen, en het college, vertegenwoordigd door B. Arentz en F. Eilander, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2. Ter zitting heeft Essent het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening ingetrokken, voor zover betrekking hebbend op de voorschriften 9.2.1, 9.2.2 en 10.3.1.
    
    2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.4. Essent stelt dat voorschrift 1.6.3, aanhef en onder e, een overbodig voorschrift is.
    
    2.4.1. Ingevolge voorschrift 1.6.3, aanhef en onder e, dienen, voor zover hier van belang, van de volgende gebeurtenissen, indien mogelijk vooraf en anders de eerst volgende werkdag, mededeling te worden gedaan aan de provincie Drenthe: aan- en afvoer van hulpstoffen, afvalstoffen en reststoffenafval, zoals bedoeld in voorschrift 10.1.2.
    
    2.4.2. Het college heeft ter zitting toegegeven dat voorschrift 1.6.3, aanhef en onder e, een voorschrift is dat, het klachtenpatroon in aanmerking genomen, niet aan de vergunning verbonden had moeten worden. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De voorzitter ziet aanleiding in zoverre een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.5. Essent stelt dat in de tweede volzin van voorschrift 1.7.1 ten onrechte is bepaald dat het inspectie- en onderhoudssysteem onderdeel dient uit te maken van het milieuzorgsysteem. Volgens haar wordt op deze wijze, in ieder geval impliciet, het beschikken over een milieuzorgsysteem verplicht gesteld. Ter zitting heeft Essent dit onderdeel van haar verzoek nader toegelicht door te stellen dat het volgens haar onredelijk bezwarend is om een koppeling te moeten maken tussen het inspectie- en onderhoudssysteem en het milieuzorgsysteem die Essent in gebruik heeft, nu de opzet, structuur en programmatuur van deze systemen zeer verschillend zijn. Ontwikkeling van compleet nieuwe software om deze systemen te integreren zal volgens Essent enkele miljoenen euro's kosten.
    
    2.5.1. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het niet de bedoeling is van de tweede volzin van voorschrift 1.7.1 om Essent te verplichten de twee systemen softwarematig te integreren. Volgens het college gaat het erom dat telkens wordt bezien of aspecten die zich in het ene systeem openbaren, relevant zijn voor het andere systeem en dat, zo dit het geval is, wordt nagegaan welke consequenties dat voor het andere systeem moet hebben.
    
    2.5.2. Ingevolge voorschrift 1.7.1, eerste volzin, dient er een inspectie- en onderhoudssysteem te zijn opgezet dat periodiek onderhoud en controle van de installaties met een afdoende frequentie en diepgang waarborgt. Ingevolge de tweede volzin van dit voorschrift dient het inspectie- en onderhoudssysteem deel uit te maken van het milieuzorgsysteem.
    
    2.5.3. De voorzitter overweegt dat de tweede volzin van voorschrift 1.7.1 naar een milieuzorgsysteem verwijst, waarvan evenwel in de vergunningvoorschriften noch in dat deel van de aanvraag dat deel uitmaakt van de vergunning is bepaald wat dit systeem behelst. In zoverre is de tweede volzin van voorschrift 1.7.1 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, welk beginsel vereist dat uit een vergunning duidelijk blijkt welke de daaruit voortvloeiende rechten en plichten van de vergunninghoudster zijn. Reeds hierom ziet de voorzitter aanleiding ter zake een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.6. Essent stelt onder meer, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2008 in zaak nr. 200707551/1, dat het college in voorschrift 2.1.1 ten onrechte jaargemiddelde grenswaarden voor kwik en voor dioxinen en furanen heeft gesteld.
    
    2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het voorschrijven van een jaargemiddelde grenswaarde leidt tot een strenger regime, in die zin dat voorkomen wordt dat de emissiegrenswaarden voor de korte termijn het hele jaar volledig worden opgevuld. In dat verband verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 in zaak nr. 200701617/1. Uit rechtsoverweging 2.2.3 van die uitspraak volgt volgens het college dat bij een bekend verschil tussen de verwachte jaargemiddelde emissie en het product van de korte termijn emissiegrenswaarden en het verwachte aantal draaiuren, het in strijd is met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer om géén jaargemiddelde grenswaarde voor de te schrijven.
    
    2.6.2. Ingevolge voorschrift 2.1.1 mogen per component de emissies naar de lucht van verbrandingsinstallaties 1, 2 of 3 de volgende grenswaarden niet overschrijden: voor kwik een jaargemiddelde grenswaarde van 0,01 mg/m3 en voor dioxinen en dibenzofuranen een jaargemiddelde waarde van 0,02 ng/m3.
    
    2.6.3. De voorzitter overweegt dat zowel voor kwik als voor dioxinen en furanen ingevolge de bijlage bij het Besluit verbranden afvalstoffen een grenswaarde geldt die valt binnen de voor die stoffen in het "Reference document on Best Available Techniques for Waste Incineration" (hierna: het BREF Afvalverbranding) vermelde prestatierange. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 mei 2008 in zaak nr. 200701617/1), is hiermee voldoende gewaarborgd dat de beste beschikbare technieken worden toegepast en geeft het BREF Afvalverbranding geen aanleiding voor het oordeel dat hiervoor eveneens is vereist om jaargemiddelde normen aan de vergunning te verbinden.
    
    Rechtsoverweging 2.2.3 van de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 in zaak nr. 200701617/1, waarnaar het college heeft verwezen, doet aan het vorenstaande niet af, nu het in die rechtsoverweging niet gaat over het niet aan de vergunning verbinden van een grenswaarde voor de jaargemiddelde emissieconcentratie maar over het niet aan de vergunning verbinden van een jaarvracht.
    
    Gezien het vorenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval nodig is voor kwik en voor dioxinen en furanen grenswaarden voor de jaargemiddelde emissieconcentratie aan de vergunning te verbinden. De voorzitter ziet aanleiding ter zake een voorlopige voorziening te treffen. Vanwege de samenhang met de in voorschrift 2.1.1 voor dioxinen en furanen gestelde jaargemiddelde grenswaarde, ziet de voorzitter aanleiding deze voorlopige voorziening ook betrekking te laten hebben op voorschrift 2.4.1, waarop het verzoek van Essent eveneens betrekking heeft.
    
    2.7. Essent stelt dat voorschrift 6.1.11 niet is na te leven, omdat het te verbranden afval waar dit voorschrift op ziet in de voorraadbunker, in de trechter, in de vulopening van de verbrandingsoven en in de verbrandingsoven altijd wordt gemengd met ander te verbranden afval. Voor zover bedoeld is dat geen vermenging mag optreden met afval dan niet wordt verbrand, is het voorschrift volgens Essent onduidelijk geformuleerd.
    
    2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voldoende duidelijk is waarop het voorschrift betrekking heeft. Volgens het college maakt het voorschrift de door Essent beoogde bedrijfsvoering niet onmogelijk.
    
    2.7.2. Ingevolge voorschrift 6.1.11 moeten voor afvalstromen die volgens het LAP en het besluit rechtstreeks aan de RDF-bunker of de verbrandingstrechter moeten worden toegevoegd, voorzieningen dan wel maatregelen worden gecreëerd die er zorg voor dragen dat er geen vermenging kan optreden met het overige afval (Euralcodes 18.01.01c; 18.01.07c; 18.01.09; 18.02.01c; 18.02.03c; 18.02.06; 18.02.08 en 16.05.09c).
    
    2.7.3. Ter zitting is gebleken dat het college met voorschrift 6.1.11 niet heeft beoogd dat de in dat voorschrift bedoelde afvalstromen apart worden verbrand. Met het voorschrift heeft het college enkel beoogd te voorkomen dat deze afvalstromen vóór verbranding worden vermengd met afval dat niet wordt verbrand. De voorzitter overweegt dat dit laatste niet duidelijk uit het voorschrift blijkt, zodat het besluit in zoverre in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De voorzitter ziet aanleiding ter zake een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.8. Essent stelt dat voorschrift 13.1.3 te algemeen is geformuleerd en daardoor ook betrekking heeft op procesonderdelen waarvoor de eisen van dit voorschrift niet hoeven te gelden, omdat de aldaar aanwezige installaties altijd onder menselijk toezicht in bedrijf zijn. Het betreft onder meer de voorraad-overslaghal, de slakkenvoorrraad en slakopwerking, de opslag en verlading van rookgasreinigingsresidu en vliegas en de bewerking van papier en kunststof.
    
    2.8.1. Ingevolge voorschrift 13.1.3 moeten de bedienings- en/of controleruimten zodanig zijn gesitueerd of worden uitgevoerd dat er vanuit die ruimten te allen tijde goed zicht is op de ontvangsthallen, de voorraadbunkers, de verwerkingsinstallaties, transportsystemen, vultrechters en vuurhaarden. Hierbij mag gebruik worden gemaakt van een televisiecircuit.
    
    2.8.2. Ter zitting is gebleken dat het college geen noodzaak ziet om de in voorschrift 13.1.3 gestelde eisen ook van toepassing te laten zijn op de door Essent bedoelde procesonderdelen. Nu voorschrift 13.1.3 wel betrekking heeft op deze procesonderdelen, is het besluit van 26 augustus 2008 in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De voorzitter ziet aanleiding ter zake een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.9. Gezien het vorenstaande ziet de voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorzieningen te treffen.
    
    2.10. Het college van gedeputeerde staten van Drenthe dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 28 augustus 2008, kenmerk 5.1/2008000975, voor zover het voorschrift 1.6.3, onder e, de tweede volzin van voorschrift 1.7.1, de in voorschrift 2.1.1 voor kwik en voor dioxinen en dibenzofuranen gestelde grenswaarden, voorschrift 2.4.1 en voorschrift 13.1.3 betreft;
    
    II. treft de voorlopige voorziening dat het aan de vergunning van 28 augustus 2008 verbonden voorschrift 6.1.11 als volgt komt te luiden:
    
    "Voor afvalstromen, die volgens het LAP en dit besluit rechtstreeks aan de RDF-bunker of de verbrandingstrechter moeten worden toegevoegd, moeten passende en toereikende voorzieningen dan wel maatregelen worden gecreëerd die er zorg voor dragen dat er geen vermenging optreedt met overig afval dat niet wordt verbrand (Euralcodes 18.01.01c; 18.01.07c; 18.01.09; 18.02.01c; 18.02.03c; 18.02.06; 18.02.08 en 16.05.09c).";
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij Essent Milieu Noord B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Drenthe aan Essent Milieu Noord B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de provincie Drenthe aan Essent Milieu Noord B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Lap
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2008
    
    288.