ECLI:NL:RVS:2012:BY5909, Raad van State, 12-12-2012, 201113291/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van art. 7.3, lid 2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, lid 2 Awb, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en aldus leidt tot een evenredige sanctie.
        Nu in dit geval de overtreding wederpartij in mindere mate kon worden verweten, heeft de Rb. terecht aanleiding gezien de boete te matigen. Gelet op de omstandigheid dat die verminderde verwijtbaarheid bestond bij zowel de risico-inventarisatie en -evaluatie als het geven van voldoende instructies en het houden van toezicht, heeft zij terecht de boete tot de helft gematigd. Ongegrond hoger beroep.

201113291/1/A3.
      Datum uitspraak: 12 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 november 2011 in zaak nr. 11/1483 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2010 heeft de staatssecretaris [wederpartij] een boete opgelegd van € 5.400,00.
    
    Bij besluit van 23 februari 2011 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 november 2011 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 2 november 2010 herroepen en de boete vastgesteld op € 2.700,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2012, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. G.B.M. Zuidgeest, advocaat te Alphen aan den Rijn, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    
    Ingevolge het tiende lid, voor zover thans van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 44, tweede lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van de overtredingen, bedoeld in de vorige zin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit worden, om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd.
    
    Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, bestaat een arbeidsmiddel uit deugdelijk materiaal.
    
    Ingevolge het tweede lid is een arbeidsmiddel van een deugdelijke constructie.
    
    Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder g, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste categorie, onder meer aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 7.3.
    
    Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels) kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde verdubbelde normbedrag:
    
    1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven, zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de bestuurlijke boete met een derde gematigd;
    
    2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete met nog een derde gematigd;
    
    3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
    
    Volgens het achtste lid worden bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet vaste boetebedragen opgelegd waarbij de volgende criteria worden gehanteerd:
    
    a. afhankelijk van de categorie-indeling, bedoeld in artikel 34, vierde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, van de overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven, dat de directe aanleiding is geweest voor het arbeidsongeval en afhankelijk van het aantal werknemers van het bedrijf of de instelling gelden de volgende bedragen per werkgever: bij een overtreding waarbij een boete van de eerste categorie kan worden opgelegd bij een ongeval dat blijvend letsel of een ziekenhuisopname tot gevolg heeft, waarbij de omvang van het bedrijf uit 100 tot 249 werknemers bestaat, geldt een boetebedrag van € 5.400,00.
    
    b. (…);
    
    c. bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen de drie factoren aan de orde zijn, genoemd in het vierde lid, onder b, en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag.
    
    2.    De staatssecretaris heeft [wederpartij] een boete opgelegd wegens een arbeidsongeval dat op 31 december 2009 in Zoetermeer heeft plaatsgevonden. Een [werknemer] was een vrachtwagen aan het laden en lossen en gebruikte daarbij de laadklep van die vrachtwagen. Volgens de gebruikshandleiding mocht die laadklep, indien er zich een persoon op bevond, alleen worden bediend wanneer die persoon op een vaste gemarkeerde plek stond. De markering bestond uit een afbeelding van twee gele voeten op de laadklep. [werknemer] reed op enig moment een rolcontainer vanuit de laadruimte op de laadklep en liet die zakken, terwijl hij op de laadklep stond. Tijdens het laten zakken van de laadklep liep hij over de laadklep en gleed uit, waarbij hij letsel opliep waarvoor hij in het ziekenhuis moest worden opgenomen. Bij de werkzaamheden was niet voorkomen dat het gebruik van de arbeidsmiddelen gevaren opleverde voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers, omdat de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking waren gesteld, niet uitsluitend werden gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd, waarmee artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verbinding met artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, is overtreden, aldus het besluit van 2 november 2010.
    
    In het in beroep bestreden besluit heeft de staatssecretaris aan de motivering toegevoegd dat in de gebruikshandleiding van de laadklep is vermeld dat, wanneer iemand op de laadklep staat en deze bedient, die persoon zich dient vast te houden aan een handgreep. Deze handgreep ontbrak. Het lopen op de laadklep en het zich niet vasthouden aan de handgreep is strijdig met de gebruikshandleiding, hetgeen een overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit is. Verder is volgens het in beroep bestreden besluit gebleken dat de laadklep van een van de geïnspecteerde vrachtwagens enigszins vet aanvoelde.
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat vaststaat dat [werknemer] tijdens het bedienen van de laadklep in strijd met de gebruikshandleiding niet op de daartoe gemarkeerde plaats is blijven staan en dat daaruit volgt dat de laadklep niet is gebruikt op de wijze waarvoor deze is ingericht en bestemd. De staatssecretaris heeft daarom terecht geconcludeerd dat [wederpartij] artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft overtreden.
    
    De rechtbank heeft evenwel aanleiding gevonden de opgelegde boete te matigen tot € 2.700,00. De staatssecretaris heeft in strijd met artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de hoogte van de boete onvoldoende afgestemd op de mate waarin de overtreding aan [wederpartij] kan worden verweten. Het ontbreken van de omschrijving van maatregelen in de risico-inventarisatie en -evaluatie van [wederpartij] die waarborgen dat werknemers tijdens het bedienen van de laadklep op de daartoe gemarkeerde plek blijven staan, is haar te verwijten. Het ontbreken van een handgreep bij de vrachtwagen leidt volgens de rechtbank niet tot het oordeel dat de vrachtauto geen deugdelijk arbeidsmiddel zou zijn, omdat aannemelijk is dat die bij gebruik van de spiraalkabelbediening van de laadklep niet vereist is. De rechtbank gaat ervan uit dat [wederpartij] een deugdelijk arbeidsmiddel ter beschikking heeft gesteld, waardoor de gedraging in mindere mate verwijtbaar is. Verder is zonder uitvoerige instructie duidelijk hoe de laadklep moet worden bediend, nu door de aangebrachte afbeelding duidelijk is waar degene die de laadklep bedient, dient te staan en is aannemelijk dat enige instructie is gegeven over de bediening van de laadklep, zodat ook op dit punt de gedraging minder verwijtbaar is. Voorts kan het ontbreken van stelselmatig toezicht op de werkzaamheden van [werknemer] in mindere mate aan [wederpartij] worden verweten, omdat hij een werknemer is die ongeveer twintig jaar in dienst is van [wederpartij] en van hem de nodige kennis en ervaring mag worden verwacht en de bediening van de laadklep betrekkelijk eenvoudig is.
    
    4.    De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank in het kader van de vaststelling van de overtreding ten onrechte niet is ingegaan op de omstandigheid dat [werknemer] de handgreep niet vasthield tijdens het bedienen van de laadklep. In het kader van de verwijtbaarheid overweegt de rechtbank dat de aanwezigheid van de handgreep niet vereist is, waaruit valt af te leiden dat het niet gebruiken van de handgreep geen overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit is. Uit de gebruikshandleiding van de laadklep volgt evenwel dat de bediener van de laadklep zich moet vasthouden aan de handgreep. [werknemer] heeft geen handgreep vastgehouden en aldus de laadklep niet gebruikt op de wijze waarop die bestemd was om te worden gebruikt.
    
    4.1.    De in de gebruikshandleiding genoemde handgreep was niet in de vrachtwagen gemonteerd. [werknemer] kon deze handgreep daarom niet vasthouden tijdens het bedienen van de laadklep. Wat ook zij van de vraag of hij die handgreep had dienen vast te houden, de staatssecretaris heeft aan het in beroep bestreden besluit uitdrukkelijk niet overtreding van artikel 7.4, eerste en tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, dat ziet op de deugdelijkheid van het materiaal en de constructie van het arbeidsmiddel, ten grondslag gelegd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht niet geoordeeld dat het zich niet vasthouden aan de handgreep een overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit oplevert.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.    De staatssecretaris betoogt voorts dat de rechtbank een onjuist toetsingskader heeft toegepast bij het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. De rechtbank heeft zelfstandig de hoogte van de boete vastgesteld. Zij had evenwel eerst dienen te toetsen of de beleidsregels rechtmatig of redelijk zijn, vervolgens of die juist zijn toegepast. Indien dat het geval is, had zij dienen te toetsen of omstandigheden bestaan die maken dat de opgelegde boete onevenredig is. Indien dat niet het geval is, had zij de hoogte van de boete dienen vast te stellen met de beleidsregels als uitgangspunt, aldus de staatssecretaris.
    
    Uit het gegeven dat de Afdeling beleidsregel 33 van de beleidsregels tot uitgangspunt neemt bij het beoordelen en bepalen van de hoogte van boetes, volgt volgens hem dat die beleidsregel redelijk is. De rechtbank heeft evenwel zonder toepassing van beleidsregel 33, maar in het licht ervan, zelfstandig de hoogte van de boete vastgesteld en ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 2 november 2010 en het in beroep bestreden besluit onrechtmatig zijn omdat het door de rechtbank vastgestelde bedrag anders is dan het in die besluiten vastgestelde bedrag.
    
    5.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en aldus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    6.    De rechtbank heeft voornoemde toetsingsmaatstaf onderkend met haar verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2010 in zaak nr. 200908963/1/H3 en in lijn daarmee geoordeeld. Daarbij heeft zij getoetst of de staatssecretaris de hoogte van de boete heeft afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan [wederpartij] kan worden verweten.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.    De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank, voor zover zij heeft bedoeld beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels toe te passen, dat op onjuiste wijze heeft gedaan. De daarin genoemde matigingsgronden van de boete zijn cumulatief. De rechtbank is eraan voorbijgegaan dat uit geen van de stukken die [wederpartij] heeft overgelegd, volgt dat de risico’s van de werkzaamheden met de laadklep zijn geïnventariseerd. Reeds daarom bestaat volgens de staatssecretaris geen reden tot matiging van de boete. Verder zijn geen maatregelen beschreven die waarborgen dat werknemers bij het bedienen van de laadklep op de daartoe gemarkeerde plek blijven staan. Ook was het arbeidsmiddel niet deugdelijk en geschikt, omdat de handgreep die in de gebruikshandleiding is beschreven, ontbrak.
    
    Verder is volgens de staatssecretaris niet bekend welke instructie aan [werknemer] is gegeven, omdat een beschrijving ervan ontbreekt. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat voldoende instructie is gegeven. Het bedienen van de laadklep kan voorts, door de totale werkzaamheden waar het deel van uitmaakt, ingewikkeld zijn ondanks dat het bedienen ervan zelf eenvoudig is.
    
    De rechtbank heeft daarnaast ten onrechte overwogen dat minder verwijtbaar is dat niet stelselmatig toezicht is gehouden, aldus de staatssecretaris. Voor het houden van onvoldoende toezicht is geen boete opgelegd. Van de werkgever mag volgens de staatssecretaris worden verlangd dat ook bij ervaren werknemers die eenvoudige werkzaamheden verrichten, enig toezicht wordt gehouden.
    
    Ten slotte heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris niet gemotiveerd waarom hetgeen [wederpartij] heeft gedaan, in het licht van de zware zorgplicht van de werkgever een boete van € 2.700,00 voor de vastgestelde overtreding rechtvaardigt. Er is slechts reden tot matiging als de werkgever daadwerkelijk handelingen heeft verricht die wezenlijk bijdragen aan het voorkomen van de overtreding, aldus de staatssecretaris.
    
    7.1.    De rechtbank heeft getoetst of de staatssecretaris de hoogte van de boete heeft afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan [wederpartij] kan worden verweten. Daarbij heeft zij terecht geoordeeld dat die [wederpartij] in verminderde mate kan worden verweten.
    
    Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft [wederpartij] een risico-inventarisatie en -evaluatie uitgevoerd en op schrift vastgelegd. Daarbij heeft zij de risico’s die zich voordoen bij de werkzaamheden, geïnventariseerd. In die risico-inventarisatie en -evaluatie is niet vermeld dat zich risico’s voordoen bij het laden en lossen met de laadklep en zijn geen maatregelen beschreven die het risico kunnen beperken. Het risico dat zich met het ongeval heeft verwezenlijkt, is evenwel zeer voorzienbaar. Voorts was op de laadklep een afbeelding aangebracht waaruit duidelijk volgt dat de werknemer tijdens het bedienen van de laadklep daarop dient te blijven staan. Dit volgt voorts uit de gebruikshandleiding van de laadklep. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het gebrek in de risico-inventarisatie en -evaluatie [wederpartij] in verminderde mate kan worden verweten.
    
    Het is voor een gebruiker, zoals de rechtbank heeft overwogen, zonder uitvoerige instructie duidelijk hoe de laadklep diende te worden gebruikt. Voorts volgt uit de gebruikshandleiding van de laadklep dat tijdens het bedienen van de laadklep er niet over mag worden gelopen. Verder heeft [wederpartij] aannemelijk gemaakt dat [werknemer] over het gebruik en de bediening van de laadklep is geïnstrueerd. Zij heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat werknemers zijn geïnstrueerd om tijdens het bedienen van de laadklep er niet over te lopen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat ook het gebrek aan instructie [wederpartij] in mindere mate kan worden verweten.
    
    Ten slotte heeft de rechtbank terecht overwogen dat [wederpartij] in mindere mate kan worden verweten geen stelselmatig toezicht te hebben gehouden. [werknemer] was een ervaren werknemer, die reeds twintig jaar in dienst was van [wederpartij]. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld, mocht daarom worden verwacht dat hij de nodige kennis en ervaring had met de bediening van de laadklep. Daarnaast was de bediening van de laadklep betrekkelijk eenvoudig. De staatssecretaris heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bediening van de laadklep niet eenvoudig is te noemen.
    
    Nu de overtreding [wederpartij] in mindere mate kon worden verweten, heeft de rechtbank terecht aanleiding gezien de boete te matigen. Gelet op de omstandigheid dat die verminderde verwijtbaarheid bestond bij zowel de risico-inventarisatie en -evaluatie als het geven van voldoende instructies en het houden van toezicht, heeft zij terecht de boete tot de helft gematigd.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Reuveny
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2012
    
    622.