ECLI:NL:RBUTR:2005:AT5030, Rechtbank Utrecht, 27-04-2005, SBR 05-496, 05-497, 05-498, 05-499, 05-501 en 05-502
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2005-04-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluiten op bezwaar met betrekking tot vergoeding van personeels- en exploitatiekosten voor het schooljaar 2003/2004 vernietigd in verband met omissie in uitvoeringsbesluit. Tekst van Formatiebesluit niet in overeenstemming met bedoeling wetgever ten aanzien van Agrarische opleidingscentra

RECHTBANK UTRECHT
    
    Reg. nrs:  SBR 05/496, 05/497, 05/498, 05/499, 05/501 en 05/502
    
    
      UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in
      de gedingen tussen:
    
    
    
      Stichting Wellant, gevestigd te Woerden,
      e i s e r e s,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 
      v e r w e e r d e r.
    
    
    1. INLEIDING
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 26 mei 2003 heeft verweerder vergoedingen vastgesteld voor personeels- en exploitatiekosten voor de door eiseres in stand gehouden mavo’s te Aalsmeer, Dordrecht en Amersfoort voor het schooljaar 2003-2004. Bij afzonderlijke besluiten van 6 april 2004 heeft verweerder de hiertegen door eiseres ingediende bezwaren gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 november 2003 heeft verweerder de bij besluiten van 26 mei 2003 vastgestelde vergoedingen aangepast en verweerder geïnformeerd over de bekostiging voor het schooljaar 2004/2005. Bij besluit op bezwaar van 19 april 2004 heeft verweerder de hiertegen door eiseres ingediende bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    Eiseres heeft bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) beroep ingesteld tegen de besluiten van 6 en 19 april 2004. 
    
    De Afdeling heeft zich bij uitspraak van 23 februari 2005 onbevoegd verklaard om van de beroepen kennis te nemen en heeft de beroepen van eiseres, onder verwijzing naar artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter behandeling doorgezonden naar deze rechtbank. 
    
    De beroepen met betrekking tot de besluiten van 6 april 2004 zijn bij de rechtbank geregistreerd onder nummers SBR 05/498 (Mavo Dordrecht), SBR 05/501 (Mavo Aalsmeer) en SBR 05/502 (Mavo Amersfoort). De beroepen met betrekking tot de besluiten van 19 april 2004 zijn bij deze rechtbank geregistreerd onder nummers SBR 05/496 (Mavo Dordrecht), SBR 05/497 (Mavo Amersfoort) en SBR 05/499 (Mavo Aalsmeer).
    
    De gedingen zijn behandeld ter zitting van 12 april 2005, waar namens eiseres is verschenen mr. J.A. Keijser, werkzaam bij de Besturenraad te Voorburg en E.E. Zimmerman, werkzaam bij de Stichting Wellant. Namens verweerder is verschenen mr. J.M.H. Hamberg, werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. 
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Ingevolge artikel 96d, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO) verstrekt het Rijk, met inachtneming van de artikelen 84 tot en met 85 en 86, eerste lid, jaarlijks aan het bevoegd gezag van openbare en bijzondere scholen een bekostigingsbedrag ten behoeve van de personeels- en exploitatiekosten gezamenlijk.
    
    
      Ingevolge artikel 84, eerste lid, van de WVO, voor zover van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de scholen de grondslagen vastgesteld voor de omvang van de formatie van:
      a. de rectoren, directeuren, conrectoren en adjunct-directeuren,
      b. de leraren, en
      c. het onderwijsondersteunend personeel.
    
    
    Ingevolge artikel 85, eerste lid, van de WVO wordt de vergoeding van de kosten van het in artikel 84 bedoelde personeel vastgesteld door de krachtens artikel 84 vastgestelde formatie te vermenigvuldigen met een gemiddelde personeelslast, met inachtneming van ter zake bij of krachtens de in artikel 84, eerste lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur vast te stellen voorschriften.
    
    
      Ingevolge artikel 86, eerste lid, van de WVO, heeft de bekostiging voor de exploitatiekosten van de scholen betrekking op de volgende componenten:
      a. onderhoud van het gebouw en het terrein,
      b. energie- en waterverbruik,
      c. middelen,
      d. (…)
      Ingevolge artikel 86,derde lid, aanhef en onder a, van de WVO, omvat de bekostiging een vast bedrag per school.
      Ingevolge artikel 86, derde lid, aanhef en onder b, van de WVO, omvat de bekostiging een bedrag dat afhankelijk is van de normatieve ruimtebehoefte per leerling. 
      Ingevolge artikel 86, vijfde lid, van de WVO, worden bij ministeriële regeling jaarlijks voor 1 februari de in het derde lid onder a tot en met d bedoelde bedragen vastgesteld. Bij deze regeling worden tevens nadere voorschriften gegeven omtrent de wijze waarop de bekostiging wordt berekend, alsmede voorschriften omtrent de wijze waarop de bekostiging wordt vastgesteld. De vastgestelde bedragen gelden voor het schooljaar dat aanvangt na het tijdstip van vaststelling.
    
    
    Ingevolge artikel 77, derde lid, van de WVO, kunnen met betrekking tot een scholengemeenschap of een school en de daaraan verbonden cursussen in de zin van artikel 75b, eerste lid, alsmede met betrekking tot de scholen voor praktijkonderwijs zo nodig in afwijking van het bepaalde in deze afdeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften worden gegeven voor de toepassing van deze afdeling.
    
    Ingevolge artikel 25 van het Bekostigingsbesluit WVO (hierna: het Bekostigingsbesluit), zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding, geldt, indien een of meer scholen voor voortgezet onderwijs deel uitmaken van een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, wat de grondslag en de wijze van bekostiging van de exploitatiekosten betreft dat in afwijking van artikel 86, derde lid, van de wet niet worden verstrekt de bedragen, bedoeld onder a en b van dat lid.
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit WVO (hierna: het Formatiebesluit), is de ratio directie/leerling voor alle scholen en scholengemeenschappen 1/186,64. Indien een of meer scholen een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) vormen met een daar bedoeld regionaal opleidingencentrum, geldt een ratio adjunt-directie/leerling van 1/252,25.
    
    In artikel 2.6, eerste lid, van de Web, is bepaald dat in een scholengemeenschap tot één instelling zijn verenigd een regionaal opleidingencentrum en een school voor voortgezet onderwijs als bedoeld in de Wet op het voorgezet onderwijs, dan wel een agrarisch opleidingencentrum en een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs als bedoeld in artikel 9 van de Wet op het voorgezet onderwijs. 
    
    Partijen zijn verdeeld over de hoogte van de personeels- en exploitatiekostenvergoeding voor het schooljaar 2003/2004 voor de door eiseres in stand gehouden mavo’s te Amersfoort, Aalsmeer en Dordrecht.
    
    
      Eiseres voert daartoe aan dat verweerder de berekening van de vergoeding van de personeelskosten 2003/2004 voor de door eiseres in stand gehouden mavo’s ten onrechte heeft gebaseerd op de zogenoemde adjunct-directieratio van 1/252,25. Verweerder diende deze vergoeding te baseren op de directieratio van 1/186,64. Verweerder heeft uit artikel 2.6, eerste lid, van de Web afgeleid dat de mavo’s niet meer als ‘school’ of ‘scholengemeenschap’ in de zin van de WVO kunnen worden beschouwd. Het feit dat een Agrarisch opleidingscentrum (hierna: AOC) en een mavo verenigd zijn tot één instelling in de zin van de Web impliceert volgens eiseres niet dat die mavo daarmee heeft opgehouden te bestaan. Uit artikel 2.6, eerste lid, van de Web, kan eiseres dit niet afleiden. De door eiseres in stand gehouden mavo’s dienen als school of als scholengemeenschap te worden aangemerkt; scholen kunnen nadrukkelijk een onderdeel uitmaken van een scholengemeenschap. Omdat de mavo’s voluit dienen te worden aangemerkt als een school voor voortgezet onderwijs, dient ook de geldende directieratio te worden gehanteerd bij de berekening van de personeelskostenvergoeding. 
      Verweerder heeft voorts ten onrechte geen vast bedrag meer toegekend in het kader van de vergoeding van de exploitatiekosten. Dit is in strijd met artikel 86, derde lid, van de WVO waarin is bepaald dat per school een vast bedrag voor de bekostiging van de exploitatiekosten wordt toegekend. 
      Met betrekking tot de besluiten van 19 april 2004 heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat de bezwaren bij deze besluiten ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat de mededeling omtrent de bekostiging voor het komende schooljaar gericht is op rechtsgevolg. 
    
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat het door eiseres in stand gehouden AOC en de drie mavo’s in een scholengemeenschap zijn verenigd tot één instelling. Binnen het verband van deze ‘scholengemeenschap-instelling’ zijn de mavo’s afzonderlijk niet te beschouwen als een (categoriale) ‘school’ in de zin van artikel 1 van het Formatiebesluit. Wanneer een of meer scholen verenigd zijn in een ‘scholengemeenschap-instelling’ dan wordt bij de berekening van de personeelskosten voor het schooljaar 2003/2004 uitgegaan van de ratio adjunct-directie/leerling. Verweerder acht een afzonderlijk mavo-onderdeel te Aalsmeer, Amersfoort of Dordrecht noch een school noch een scholengemeenschap in de zin van de WVO. Nu de drie mavo’s niet zijn verenigd met een Regionaal Opleidingscentrum (ROC) maar met een AOC betekent dit dat artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit strikt genomen niet van toepassing is. Een redelijke uitleg van dit voorschrift brengt met zich dat de onderhavige AOC als een ‘scholengemeenschap-instelling’ moet worden aangemerkt, zodat in dit geval de ratio adjunct-directie/leerling moet worden toegepast voor de bepaling van de vergoeding voor personeelskosten.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      Ontvankelijkheid van de beroepen
      De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiseres in haar beroepen kan worden ontvangen en overweegt daartoe als volgt. De beroepen zijn namens eiseres ingesteld door [betrokkene] in haar hoedanigheid van secretaris van het College van Bestuur. De rechtbank stelt voorts vast dat het College van Bestuur [betrokkene] in de vergadering van 19 januari 2004 heeft gemachtigd om het bestuur in rechte te vertegenwoordigen. De rechtbank heeft voorts geconstateerd dat mr. J.A. Keijser door [betrokkene], die daartoe als lid van het College van Bestuur bevoegd was, is gemachtigd om eiseres te vertegenwoordigen. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres niet in haar beroepen kan worden ontvangen. 
    
    
    
      De beroepen SBR 05/496, SBR 05/497 en SBR 05/499.
      Eiseres heeft de besluiten van 19 april 2004 aangevochten voor zover verweerder de bezwaren van eiseres tegen de beslissingen van 19 november 2003 niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat de mededeling van het voornemen om de vaste voet in de lerarenratio (1,98) slechts éénmaal toe te passen bij de berekening van de personeels- en exploitatiekostenvergoeding voor de drie Mavo’s voor het schooljaar 2004/2005 niet is gericht op rechtsgevolg. 
    
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaren tegen de besluiten van 19 november 2003. De aankondiging van verweerder, die overigens in overeenstemming is met eerdere schriftelijke mededelingen, dat met ingang van het schooljaar 2004/2005 de vaste voet in de lerarenratio voor het door eiseres in stand gehouden AOC slechts éénmaal zal worden toegekend voor de bekostiging van de drie mavo’s is naar het oordeel van de rechtbank niet gericht op zelfstandig rechtsgevolg. Verweerder diende immers met betrekking tot de bekostiging van het schooljaar 2004/2005 nog een besluit te nemen, en eerst tegen dat besluit zou eiseres rechtsmiddelen kunnen aanwenden. De rechtbank merkt op dat uit de systematiek van de bekostiging van het voortgezet onderwijs - zoals onder andere blijkt uit artikel 86, vijfde lid, van de WVO en uit artikel 15, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit - volgt dat in het voorjaar een besluit wordt genomen omtrent de bekostiging van de betreffende school voor het daaropvolgend schooljaar. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres erkend dat verweerder inmiddels op 26 maart 2004 een besluit heeft genomen met betrekking tot de bekostiging voor het schooljaar 2004/2005. Dat eiseres tegen die besluiten geen bezwaar heeft ingesteld, kan aan het voorgaande niet afdoen. Verweerder heeft eiseres dan ook terecht niet in haar bezwaren ontvangen. 
    
    De rechtbanken zal deze beroepen dan ook ongegrond verklaren. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten.
    
    De beroepen SBR 05/498, SBR 05/501 en SBR 05/502 
    
    Vaste kosten
    
    In artikel 77, derde lid, van de WVO is de grondslag gelegd voor de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur betreffende de regeling van de bekostiging van scholengemeenschappen. In de WVO is derhalve voorzien in de mogelijkheid dat toepassingsvoorschriften worden vastgesteld waarbij, onder voorwaarden en op onderdelen, van de WVO kan worden afgeweken.
    
    De rechtbank stelt, gelet op het voorgaande, vast dat het Bekostigingsbesluit dient te worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 77, derde lid, van de WVO waarbij zo nodig in afwijking van het bepaalde in Titel III, Afdeling II van de WVO, voorschriften kunnen worden gegeven voor de toepassing van deze afdeling. Gelet hierop kan de rechtbank eiseres niet volgen in haar stelling dat met toepassing van artikel 25 van het Bekostigingsbesluit als lagere wetgeving niet kan worden afgeweken van (de uitdrukkelijke bedoeling van) artikel 86, derde lid, van de WVO. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat artikel 25 van het Bekostingsbesluit moet worden aangemerkt als een voorschrift “voor de toepassing van deze afdeling” zoals bedoeld in artikel 77, derde lid, van de WVO.  
    
    Uit artikel 25 van het Bekostigingsbesluit volgt dat, in afwijking van artikel 86, derde lid, van de WVO, geen vergoeding wordt toegekend voor een vast bedrag per school en een bedrag dat afhankelijk is van de normatieve ruimtebehoefte per leerling, indien een of meer scholen voor voortgezet onderwijs deel uitmaken van een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6 van de Web. Niet in geschil is dat de mavo’s en het AOC van eiseres samen een scholengemeenschap vormen. Deze beroepen zijn in zoverre ongegrond.
    
    Personeelskosten
    
    De beroepen richten zich tevens tegen de vergoeding van personeelskosten voor het schooljaar 2003/2004. Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat verweerder deze vergoeding ten onrechte heeft vastgesteld met gebruikmaking van de in artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit neergelegde ratio adjunct directie/leerling van 1/252,25.
    
    De rechtbank is van oordeel dat artikel 3 van het Formatiebesluit, anders dan verweerder heeft betoogd, geen ruimte biedt voor de stelling dat voor een AOC de adjunct-directieratio voor de vergoeding van personeelskosten moet worden gebruikt. De rechtbank merkt op dat in de tweede volzin van artikel 3.2, tweede lid, van het Formatiebesluit, geen voorschrift is opgenomen met betrekking tot een AOC. Met het oog op de vergoeding van de kosten van één of meer scholen voor voortgezet onderwijs die deel uitmaken van een ‘instelling’ in de zin van artikel 2.6 van de Web is in artikel 3.2, tweede lid, van het Formatiebesluit de ratio adjunt-directie/leerling opgenomen. In dit artikel wordt deze ratio echter uitsluitend toegepast voor ‘instellingen’ die bestaan uit enerzijds één of meer scholen voor voortgezet onderwijs en een ROC anderzijds. De ratio adjunct-directie/leerling ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit is niet van toepassing verklaard voor een instelling die, zoals in dit geval de scholengemeenschap van eiseres, bestaat uit één of meer scholen voor voortgezet onderwijs en een AOC anderzijds. Voorts kan de rechtbank verweerder niet volgen in zijn standpunt dat de drie mavo’s niet kunnen worden aangemerkt als een ‘school’ in de zin van artikel 3 van het Formatiebesluit en dat de mavo’s om die reden niet in aanmerking komen voor de toepassing van de ratio directie/leerling van 1/186,64. Indien een (categoriale) school zoals onderhavige mavo’s een scholengemeenschap vormen met een AOC of een ROC zijn zij niet opgehouden ‘school’ te zijn in de zin van artikel 3 van het Formatiebesluit. Indien dit wel het geval zou zijn, dan zou de tweede volzin van artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit zonder inhoud zijn. 
    
    Aan dit oordeel kan niet afdoen dat, zoals verweerder heeft betoogd, het de bedoeling van de wetgever is geweest de ratio adjunct-directie/leerling te laten gelden voor elke instelling in de zin van artikel 2.6 van de Web, en dat de uitwerking van deze bedoelingen in de uiteindelijke tekst onvolkomen is geweest. De rechtbank stelt in dit verband voorop dat de tekst van artikel  3, tweede lid, van het Formatiebesluit duidelijk is en dan ook in beginsel niet voor interpretatie in aanmerking komt. In een geval als het onderhavige dient aan een niet uit de tekst van het voorschrift kenbare bedoeling van de wetgever voorbij te worden gegaan en voorrang te worden gegeven aan het belang van de rechtszekerheid, te meer nu de door verweerder voorgestane interpretatie ten nadele van eiseres is. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de vergoeding van personeelskosten voor de drie mavo’s voor het schooljaar 2003/2004 diende te worden berekend aan de hand van de ratio voor adjunct-directie/leerling.  
    
    De beroepen zijn in zoverre gegrond. De bestreden besluiten komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking en verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit dienen te nemen op de bezwaren van eiseres. De rechtbank acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) begroot op € 322,- als kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank is, onder verwijzing naar artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit, van oordeel dat sprake is van drie samenhangende zaken, waarvoor 1 punt (waarde per punt € 322,-) dient te worden toegekend voor het verschijnen ter zitting. Nu eiseres de (inleidende) beroepschriften niet door haar rechtsbijstandverlener heeft laten indienen, komen de kosten daarvan niet voor vergoeding in aanmerking. Dat de aanvullende gronden wel door haar rechtsbijstandverlener zijn ingediend, kan daaraan niet afdoen. 
     
     3. BESLISSING
    
    De rechtbank Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart de beroepen, geregistreerd onder nummers SBR 05/496, SBR 05/497 en SBR 05/499 ongegrond,
    
    verklaart de beroepen, geregistreerd onder nummers SBR 05/498, SBR 05/501 en SBR 05/502, gegrond voor zover deze betrekking hebben op de vergoeding van personeelskosten voor het schooljaar 2003/2004,
    
    vernietigt de bestreden besluiten in zoverre,
    
    draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiseres,
    
    verklaart de beroepen, geregistreerd onder nummers SBR 05/498, SBR 05/501 en SBR 05/502, voor het overige ongegrond,
    
    bepaalt dat de Staat der Nederlanden de door eiseres in deze zaken de betaalde griffierechten tot een bedrag van € 819,- (3 x € 273, -) aan haar vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in dit geding ad € 322,- te betalen door de Staat der Nederlanden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.P. den Otter, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 27 april 2005.
    
    De griffier: 				Het lid van de enkelvoudige kamer:
    
    
    
    
    drs. H. Maaijen			                             mr. R.P. den Otter
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.