ECLI:NL:RBSGR:2009:BK5059, Rechtbank 's-Gravenhage, 11-11-2009, 328281 - HA ZA 09-164
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: toezegging gemeente; aanwijzing als bouwheer

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 328281 / HA ZA 09-164
    
    Vonnis van 11 november 2009
    
    in de zaak van
    
    
      de Stichting WESTLANDSE STICHTING KATHOLIEK ONDERWIJS,
      gevestigd te Poeldijk, gemeente Westland,
      eiseres,
      advocaat mr. J.A. Meijer,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE WESTLAND,
      gevestigd te Naaldwijk, gemeente Westland,
      gedaagde,
      advocaat mr. J.B. Peters.
    
    
    
    Partijen zullen hierna WSKO en de Gemeente genoemd worden.
     
    1. De procedure
    
    
      1.1 Het verloop van de procedure blijkt uit het griffiedossier waartoe behoren:
      - de dagvaarding van 30 december 2008 met producties;
      - de conclusie van antwoord met producties;
      - het tussenvonnis van 11 maart 2009;
      - het proces-verbaal van comparitie van partijen van 30 september 2009 en de daarin genoemde stukken.
    
    
    1.2 Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    2. De feiten
    
    2.1 De voormalig gemeente De Lier is door fusie deel gaan uitmaken van de gemeente Westland. In het navolgende zal met "de Gemeente" zowel de gemeente De Lier als de gemeente Westland worden aangeduid. WSKO houdt in de Gemeente de rooms-katholieke basisschool "de Achtsprong" in stand.
    
    2.2 In 2003 is door de Gemeente met de besturen van de openbare basisschool, de protestants-christelijke basisschool en WSKO overleg gevoerd over de decentralisatie van de peuterspeelzaal-vooziening in de Gemeente. Besloten is toen dat drie peuterspeelzalen zouden worden gerealiseerd, bij elk van de scholen een.
    
    2.3 In een brief van 19 december 2003 schreef de Gemeente in dit verband aan WSKO:
    
    
      "In de raadsvergadering van 18 december heeft de raad besloten € 117.000,= bij te ramen voor de bouw van een peuterspeelzaal bij de R.K. basisschool de Achtsprong aan de [adres]. Hiermee bedraagt het totale bouwbudget nu 
      € 217.000,=.
      (...)."
    
    
    2.4 Nadat WSKO bij brief van 2 februari 2005 de Gemeente had verzocht het budget ter beschikking te stellen schreef de Gemeente op 18 maart 2005 onder meer:
    
    "Naar aanleiding van ons overleg van 8 maart 2005 met de heer [A] en mevrouw [B] verzoeken wij u formeel om de activiteiten die gepaard gaan met het aanbouwen van een peuterspeelzaallokaal bij de R.K. basisschool "de Achtsprong" aan de [adres] te de Lier tot nadere besluitvorming van de gemeente Westland stop te zetten. 
    
    De reden hiervoor is dat de gemeente Westland van de stichting peuterspeelzalen de Lier bericht ontvangen heeft dat zij vanwege de terugloop in het aantal peuters onvoldoende mogelijkheden zien om een derde peuterspeelzaal te kunnen exploiteren. De stichting heeft expliciet aangegeven af te zien van het in gebruik nemen van de nog niet in aanbouw zijnde derde peuterspeelzaal bij basisschool "de Achtsprong" omdat de bouw van de andere twee peuterspeelzalen al is afgerond of gestart.
    
    
      De gemeente Westland heeft de prognose van de stichting peuterspeelzalen gecontroleerd en is tot de conclusie gekomen dat het aantal peuters binnen de kern de Lier inderdaad conform de prognose sterk terug loopt zodat een gezonde exploitatie van een derde peuterspeelzaal binnen de kern de Lier niet tot de mogelijkheid behoort. De prognose laat eveneens zien dat het aantal peuters de komende jaren ook niet meer zal toenemen. 
      (...)."
    
    
    2.5 Op dit verzoek van de Gemeente heeft WSKO bij brief van 24 maart 2005 in afwijzende zin gereageerd. Bij brief van 3 januari 2006 is namens WSKO (opnieuw) verzocht om uitbetaling van het bedrag van € 217.000,-. Vervolgens heeft de Gemeente op 24 januari 2006 WSKO onder meer het volgende geschreven:
    
    "Conform het raadsbesluit 20 december 2005 delen wij u mee dat door gewijzigde omstandigheden de eerdere beschikking van de voormalige gemeente De Lier d.d. 19-12-2003 wordt gewijzigd.
    
    
      In verband met een teruglopende behoefte aan peuterspeelzalen heeft de Stichting Peuterspeelzaal De Lier besloten geen gebruik te zullen maken van de door de gemeente aangeboden derde peuterspeelzaal. Aangezien de werkzaamheden bij de Achtsprong niet zijn aangevangen betekent dat de ontwikkeling van deze locatie wordt stil gelegd. Gezien het op korte termijn er niet naar uitziet dat de vraag om peuterspeelzaalwerk zal aantrekken kunnen wij het beschikbaar bestelde budget niet reserveren voor toekomstige ontwikkelingen. 
      (...)
      Een belanghebbende die het niet eens is met dit besluit kan een gemotiveerd bezwaarschrift schrijven naar het college van burgemeester en wethouders (...)."
    
    
    2.6 WSKO heeft vervolgens op 1 maart 2006 tegen deze brief een bezwaarschrift ingediend en heeft op 2 juni 2006 de voorzieningenrechter in deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij beslissing van 4 juli 2006, verzonden op 19 juli 2006, heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente WSKO niet-ontvankelijk in haar bezwaar verklaard. Op 22 augustus 2006 heeft WSKO tegen deze beslissing beroep ingesteld, waarna de beslissing bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 september 2006 is vernietigd, het college van burgemeester en wethouders is opgedragen een nieuw besluit te nemen en het beroep gegrond is verklaard, een en ander onder veroordeling van het college van burgemeester en wethouders in de proceskosten.
    
    2.7 Het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente is tegen deze uitspraak in hoger beroep gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij uitspraak van 23 mei 2007 is het hoger beroep gegrond verklaard en is de uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 september 2006 vernietigd. Voorts is het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en het bezwaar van WSKO opnieuw niet-ontvankelijk verklaard, een en ander onder veroordeling van de Gemeente in de proceskosten. De Afdeling Bestuursrechtspraak overwoog, voor zover voor deze procedure van belang:
    
    "Het beschikbaar stellen van budget voor bepaalde posten in het kader van de begrotingsbehandeling door de gemeenteraad is in beginsel niet gericht op rechtsgevolg ten aanzien van de mogelijke belanghebbenden bij die beschikbaarstelling, zodat een dergelijke beslissing in beginsel dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb behelst, waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, bezwaar openstaat. (...)"
    
    2.8 Deels parallel aan deze procedure heeft WSKO nog beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar door het college van burgemeester en wethouders en heeft de Gemeente de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak verzocht een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat de verplichting tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar wordt opgeschort tot na de uitspraak van het hoger beroep.
    
    2.9 Bij brief van 19 februari 2008 schreef WSKO aan de Gemeente onder meer:
    
    "Uw aanvankelijke standpunt heeft ertoe geleid, dat wij nodeloos substantiële kosten hebben moeten maken voor een bestuursrechtelijke procedure tot een bedrag van € 17.000,--. Dit bedrag brengen wij u hiermede in rekening. 
    
    
      Daarnaast zijn wij van oordeel, dat u contractuele verplichtingen jegens ons hebt en dat u die dient na te komen. Wij zijn overeengekomen, dat u de bouw van een peuterspeelzaal financiert bij de rooms-katholieke basisschool De Achtsprong tot een bedrag van € 217.000 en dat wij als bouwmeester zullen optreden.
      Er is geen enkele grond dat u zich éénzijdig zou kunnen onttrekken aan uw verplichtingen. U veroorzaakt daarmee grote schade, doordat uw handelen de instroom van leerlingen negatief zal beïnvloeden ten faveure van de basisschool De Vlieten en basisschool Prins Maurits. Dit is een onaanvaardbare beïnvloeding van concurrentieverhoudingen met rechtstreekse financiële schade als gevolg. 
      Door de gemaakte afspraken alsnog na te komen kunt u deze schade beperken. In het andere geval zal de schade moeten worden begroot en door u in geld worden vergoed.
      (...)." 
    
    
    2.10 Bij brief van 16 december 2008 heeft de Gemeente na overleg met vertegenwoordiger van WSKO, aansprakelijkheid voor de schade afgewezen. De Gemeente had reeds de kosten die WSKO in het kader van de nieuwbouw vóór 18 maart 2005 had gemaakt, vergoed.
    
    3. De vordering
    	
    3.1 WSKO vordert - samengevat weergegeven - dat de rechtbank, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, de Gemeente veroordeelt tot nakoming van de verplichtingen om een nieuw gebouw bij de reeds bestaande basisschool "De Achtsprong" ten behoeve van een peuterspeelzaal te realiseren of te doen realiseren en daartoe een bouwbudget ter beschikking te stellen en verder al het nodige te doen. Voorts vordert zij dat de Gemeente wordt veroordeeld tot vergoeding van door WSKO geleden schade, nader op te maken bij staat vanwege inkomensderving en renteverlies door een afgenomen instroom van nieuwe leerlingen uit de gemeente Westland en omgeving, vanwege de aantasting van de geloofwaardigheid en identiteit van WSKO en de rooms-katholieke school binnen de gemeente Westland en omgeving en vanwege de kosten van de nodeloos gevoerde bestuursrechtelijke procedures. Tot slot vordert zij dat de Gemeente wordt veroordeeld in de kosten van het geding.
    
    3.2 Aan die vordering legt zij - samengevat weergegeven - ten grondslag dat er tussen WSKO enerzijds en de Gemeente anderzijds een overeenkomst sui generis is gesloten die ertoe strekte dat er een peuterspeelzaal bij de Achtsprong zou worden gebouwd, welke overeenkomst dient te worden nagekomen, terwijl de Gemeente voorts onrechtmatig handelt.
    
    3.3 De Gemeente voert gemotiveerd verweer. Op stellingen en weren van partijen wordt hierna, waar nodig, nader ingegaan. 
    
    4. De beoordeling
    
    4.1 De gevorderde nakoming van de door WSKO gestelde overeenkomst "om als omschreven een nieuw gebouw bij de reeds bestaande basisschool "de Achtsprong" te realiseren of te doen realiseren" veronderstelt dat de Gemeente jegens WSKO een afdwingbare verplichting op zich heeft genomen tot het (doen) realiseren van een gebouw voor de peuterspeelzaal bij de Achtsprong. Bij beoordeling van dat betoog neemt de rechtbank tot uitgangspunt dat partijen niet van mening verschillen over de rol die WSKO bij de nieuwbouw van de peuterspeelzaal bij De Achtsprong zou hebben, namelijk die van bouwheer. Partijen verstaan daaronder blijkbaar dat WSKO de bouw zou voorbereiden, begeleiden en doen uitvoeren, een en ander uit het door de Gemeente beschikbaar gestelde budget. Voorts staat vast dat WSKO geen eigendom van de nieuwbouw zou verkrijgen en dat zij voor haar inspanningen als bouwheer geen beloning zou ontvangen. Tot slot staat vast dat de exploitatie van een nieuwe peuterspeelzaal zou geschieden door de Stichting Peuterspeelzaal De Lier, hierna: SPZ.
    
    4.2 Met WSKO is de rechtbank van oordeel dat in de brief van 19 december 2003 van de Gemeente een toezegging aan WSKO is opgenomen tot het beschikbaar stellen van een bouwbudget om WSKO in de gelegenheid te stellen haar rol als bouwheer te vervullen. Binnen het kader van de hierboven opgesomde uitgangspunten is de rechtbank evenwel van oordeel dat de toezegging niet verder ging dan dit en daarmee afhankelijk was van de los daarvan te beantwoorden vraag of de Gemeente tot daadwerkelijke realisatie van de peuterspeelzaal zou (moeten) overgaan. Van een toezegging tot daadwerkelijke realisatie van een peuterspeelzaal zou WSKO binnen het kader van de hierboven weergegeven uitgangspunten immers niet de geadresseerde zijn nu zij eigenaar noch exploitant van de peuterspeelzaal zou worden. Daarover zou anders geoordeeld kunnen worden indien WSKO bij haar rol als bouwheer - en dus niet bij de totstandkoming van de peuterspeelzaal als zodanig - een direct belang zou hebben gehad, maar een dergelijke belang bij die rol is binnen de feitelijke uitgangspunten zoals die hierboven zijn weergegeven, niet te ontwaren. 
    
    4.3 WSKO heeft betoogd dat haar belang bij de realisatie van de peuterspeelzaal is gelegen in de toestroom van nieuwe leerlingen vanaf de peuterspeelzaal. Ook als haar betoog op dat punt juist is volgt uit dat belang niet dat de toezegging van de Gemeente van 19 december 2003 verder strekte dan in de brief van 19 december 2003 opgenomen, dus de aanwijzing als bouwheer. De brief bevat immers geen enkele indicatie in die richting. De rechtbank stelt daarbij vast dat WSKO het betoog van de Gemeente dat SPZ kinderen zonder onderscheid te maken naar geloofsovertuiging vanaf een centrale wachtlijst naar de verschillende peuterspeelzalen toeleidt, onweersproken heeft gelaten. De stelling van WSKO dat kinderen met een rooms-katholieke achtergrond naar de bij de Achtsprong te bouwen peuterspeelzaal worden gestuurd en daarna logischerwijs doorstromen naar De Achtsprong is in het licht van deze onweersproken stelling zonder voldoende grond en kan de vordering niet dragen. 
    
    4.4 In de situatie waarin SPZ niet langer een basis zag voor de bouw van een derde peuterspeelzaal en de Gemeente een dergelijk belang ook niet zelfstandig zag, was de Gemeente zodoende in elk geval jegens WSKO niet gehouden niettemin tot die bouw over te gaan. Het stond haar in die situatie ook vrij aan de daarvan afhankelijke eerdere toezegging budget aan WSKO als bouwheer ter beschikking te stellen, geen uitvoering te geven. Dit brengt mee dat de vordering tot nakoming strandt. 
    
    4.5 In het verlengde van dit oordeel stranden de overige vorderingen. De rechtbank tekent daarbij nog aan dat de Gemeente weliswaar ten onrechte onder haar brief van 24 januari 2006 heeft opgenomen dat een belanghebbende tegen die brief bezwaar kon aantekenen, maar de kosten gemaakt in de bestuursrechtelijke procedures komen gelet op het bepaalde in (de parlementaire toelichting op) artikel 7:15 Awb en 8:75 Awb uitsluitend in die procedures voor vergoeding in aanmerking en kunnen niet afzonderlijk in een civiele procedure worden gevorderd.
    
    4.6 Het bovenstaande brengt mee dat de vorderingen moeten worden afgewezen. WSKO zal als in het ongelijk gestelde partij in de kosten van het geding worden veroordeeld. 
    
    5. De beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      - wijst de vorderingen af;
      - veroordeelt WSKO in de kosten van het geding aan de zijde van de Gemeente begroot op € 254,- aan verschotten en 
      € 904,- aan salaris van de advocaat;
      - verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. J.J. van der Helm en in het openbaar uitgesproken op 11 november 2009.