ECLI:NL:RVS:2007:AZ6375, Raad van State, 17-01-2007, 200603713/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2004 heeft de gemeenteraad van Ruurlo, thans Berkelland, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 29 januari 2004, het bestemmingsplan "Slootsdijk 2/Hillebrandsweg" vastgesteld.

200603713/1.
      Datum uitspraak: 17 januari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 februari 2004 heeft de gemeenteraad van Ruurlo, thans Berkelland, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 29 januari 2004, het bestemmingsplan "Slootsdijk 2/Hillebrandsweg" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 3 augustus 2004, kenmerk RE2004.24952, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    De Afdeling heeft het besluit van 3 augustus 2004 bij uitspraak van 4 mei 2005, in zaak no. 200407948/1, gedeeltelijk vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 28 maart 2006, kenmerk RE2005.31861 opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 18 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 juli 2006.
    
    Bij brief van 27 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2006, waar appellanten in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door mr. V.C.E. Wattenberg, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Berkelland, vertegenwoordigd door G.J. Hans, ambtenaar van de gemeente, en [partijen], in de persoon van [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.3.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurlijke waarden" en de medebestemming "Woning" aan de Hillebrandsweg te Ruurlo.
    
        Zij voeren aan dat de bouw van een nieuwbouwwoning op deze locatie in strijd is met het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan) en dat ten onrechte van de afwijkingsprocedure in dit streekplan gebruik is gemaakt. Het plan leidt tot aantasting van het open landschap en de toeristische beleving ter plaatse, aldus appellanten. De woning is voorts voorzien op een wildroute tussen twee natuurgebieden. Appellanten vinden het dan ook onbegrijpelijk waarom niet gekozen is voor een alternatieve locatie dan wel waarom de locatiekeuze niet is onderbouwd. Bovendien vrezen appellanten voor agrarische activiteiten op het perceel, waarop de bouw van de woning is voorzien.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft het plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft hieraan goedkeuring verleend.
    
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bouw van een woning aan de Hillebrandsweg niet past binnen het streekplan. Verweerder acht een streekplanafwijking in het onderhavige geval gerechtvaardigd, aangezien de afwijking niet ten koste gaat van de samenhang van het ruimtelijk beleid.
    
        Verweerder heeft in dit verband onder meer gesteld dat het opheffen van het agrarisch bouwperceel aan de Slootsdijk 2 te Ruurlo een positief effect zal hebben op de ecologische verbindingszone door een afname van de ammoniakemissie van het bedrijf en noodzakelijk is om te komen tot de voltooiing van de rondwegenstructuur rondom Ruurlo en de realisering van een bedrijventerrein. Voorts is de voorgenomen bouw van een woning landschappelijk verantwoord ingepast, aldus verweerder. Verder ziet verweerder niet in dat de toeristische functie van het gebied door de bouw van een woning in het gedrang zal komen. De vestiging van een agrarisch bedrijf op het perceel aan de Hillebrandsweg is volgens verweerder planologisch gezien niet mogelijk.
    
    De vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    Het plan voorziet in een herziening van de bestemmingsplannen "Buitengebied 1995", vastgesteld door de gemeenteraad van Ruurlo bij besluit van 25 april 1996, en "Zuidelijke Verbindingsweg", vastgesteld door de gemeenteraad van Ruurlo bij besluit van 25 januari 2001, om het opheffen van een agrarisch bouwperceel aan de Slootsdijk 2 te Ruurlo en de bouw van een woning aan de Hillebrandsweg te Ruurlo mogelijk te maken.
    
        Het plangebied ligt in "De Haar" ten zuiden van Ruurlo. Het perceel aan de Hillebrandsweg ligt tussen de Baakse Beek en de Van Heeckeren Beek ten oosten van de Zelhemseweg. Het perceel aan de Slootsdijk 2 ligt ten zuiden van Ruurlo tussen de spoorlijn Zutphen-Winterswijk en de zuidelijke verbindingsweg.
    
        In de uitspraak van 4 mei 2005 heeft de Afdeling het besluit omtrent goedkeuring van 3 augustus 2004 vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurlijke waarden" en de medebestemming "Woning" aan de Hillebrandsweg te Ruurlo. De Afdeling heeft overwogen dat het plan op dit punt niet in overeenstemming is met het Streekplan Gelderland 1996 en dat de procedure tot afwijking van dit streekplan had moeten worden gevolgd. Aangezien verweerder dit had miskend, is het bestreden besluit voor wat betreft dit onderdeel vernietigd wegens strijd met artikel 4a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
        Het plan is inmiddels onherroepelijk geworden voor wat betreft het plandeel dat voorziet in het opheffen van het agrarisch bouwperceel op de gronden aan de Slootsdijk 2.
    
    2.5.2.    Op het plandeel aan de Hillebrandsweg is een woning met bijbehorende schuur voorzien. De afstand van de voorziene woning tot de woningen aan de Hillebrandsweg 1, 2 en 3 bedraagt respectievelijk ongeveer 100, 50 en 300 meter. De oppervlakte van de voorziene woning zal ongeveer 130 m2 bedragen en de oppervlakte van de schuur ongeveer 100 m2. De gronden waarop de woning is voorzien, zijn thans als akkerland in gebruik.
    
    2.5.3.    Aan het plandeel is de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurlijke waarden" en de medebestemming "Woning" toegekend.
    
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming bestemd voor:
    
    a.    de uitoefening van het agrarisch bedrijf en voor het behoud en het herstel en verbetering van de aanwezige natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden;
    
    b.    voor zover de gronden als zodanig zijn aangewezen zijn zij mede bestemd voor (…) wonen.
    
    2.5.4.    In de plantoelichting staat dat het perceel aan de Hillebrandsweg ligt in een besloten kampenlandschap. Het besloten kampenlandschap wordt qua bebouwing gekarakteriseerd door bebouwing die verspreid door het gebied ligt, enigszins geclusterd en veelal aan de rand van oude bouwlanden. Het perceel ligt aan de rand van oud bouwland met houtwallen en steilranden.
    
    2.5.5.    Op 29 juni 2005 is het streekplan vastgesteld. Dit streekplan is op 21 september 2005 in werking getreden. In het streekplan wordt onder meer het beleid met betrekking tot de bouw van nieuwe woningen beschreven. De bouwlocatie aan de Hillebrandsweg maakt in het streekplan deel uit van het op de Beleidskaart ruimtelijke structuur aangegeven "Multifunctioneel gebied". Hierbinnen wordt deze locatie nader aangeduid als "waardevol landschap".
    
        Het ruimtelijk beleid voor waardevolle landschappen is volgens het streekplan gericht op het behoud en de versterking van de landschappelijke kernkwaliteiten. Voor waardevolle open gebieden geldt de grootschalige openheid als belangrijke kernkwaliteit. Derhalve geldt dat ruimtelijke ingrepen die de openheid aantasten, zoals nieuwe bouwlocaties, niet zijn toegestaan. Voor de waardevolle landschappen als geheel geldt binnen de algemene voorwaarde dat de kernkwaliteiten worden versterkt, en bij inachtneming van het beleid voor functieverandering in het buitengebied een "ja, mits"-benadering voor het toevoegen van nieuwe bouwlocaties en andere ruimtelijke ingrepen. Voor zover de waardevolle landschappen deel uitmaken van het multifunctionele gebied geldt de voorwaarde dat nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones voor stedelijke functies of zoekzones voor landschappelijke versterking, en dat recht wordt gedaan aan de kernkwaliteiten van de betreffende landschappen. De zoekzones dienen in een streekplanuitwerking te worden vastgelegd. Tot het moment van vaststelling van deze zoekzones als streekplanuitwerking dienen de afzonderlijke gemeenten te beschikken over locatievisies waaruit de noodzaak blijkt tot uitbreiding. Volgens de tekst van het streekplan dient dit te worden aangemerkt als overgangsbeleid tussen het inbreidingsregime van het Streekplan Gelderland 1996 en het zoekzone beleid in dit streekplan.
    
        Tot nu toe zijn nog geen zoekzones voor verstedelijking dan wel voor landschappelijke versterking vastgelegd. Evenmin maakt de locatie aan de Hillebrandsweg deel uit van de gebieden die in de locatievisie "Ontwikkelingsvisie Ruurlo" als uitbreidingslocatie voor woningbouw zijn aangewezen.
    
    2.5.6.    In het streekplan staat ten aanzien van het vorenstaande beleid het volgende:
    
        "De overige beleidsuitspraken hebben niet de 'hardheid' van een essentiële beleidsuitspraak. Het zijn evengoed richtinggevende beleidsuitspraken waar bestemmingsplannen aan getoetst worden. In daarvoor in aanmerking komende gevallen mogen Gedeputeerde staten daarvan afwijken binnen de volgende grenzen. Wanneer zich een ontwikkeling voordoet die niet past binnen het in dit plan neergelegde beleid zal worden bekeken of er desondanks toch redenen aanwezig zijn om een dergelijke ontwikkeling gewenst te achten en mogelijk te maken. Hierbij worden de verschillende belangen tegen elkaar afgewogen. Indien dit het geval is kan door Gedeputeerde staten een voornemen tot afwijken worden voorgelegd aan de Provinciale Commissie Fysieke Leefomgeving.
    
    Gedeputeerde staten moeten aantonen dat:
    
    - de voorgenomen afwijking niet in strijd is met een essentiële beleidsuitspraak;
    
    - de afwijking niet ten koste gaat van de samenhang van het ruimtelijk beleid."
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    Anders dan appellanten betogen, ligt het plandeel niet binnen de op de streekplankaart aangegeven aanduidingen "EHS-verbindingszone" en "EHS-natuurgebied". Dat het plandeel ligt tussen gebieden die als zodanig zijn aangeduid, brengt niet mee dat het in het streekplan opgenomen beleid voor de Ecologische hoofdstructuur op dit plandeel van toepassing is.
    
        Niet in geschil is dat de in dit bestemmingsplan voorziene woning aan de Hillebrandsweg in strijd is met de onder 2.5.5 weergegeven niet-essentiële beleidsuitspraken uit het streekplan. De in het plan voorziene bouwlocatie ligt in een "waardevol landschap" binnen het "Multifunctioneel gebied", terwijl deze locatie niet is opgenomen in een zoekzone voor verstedelijking of landschappelijke versterking, dan wel een locatievisie.
    
        Verweerder heeft bezien of er bijzondere omstandigheden zijn die hem aanleiding geven om, met toepassing van de in het streekplan neergelegde afwijkingsprocedure, van het streekplan af te wijken. In dit verband heeft verweerder in het bestreden besluit uitgebreid onderbouwd dat hij hiertoe reden heeft gezien. Ter zitting is gebleken dat het voornemen tot afwijking van het streekplan op 15 maart 2006 is voorgelegd aan de Provinciale Commissie voor de Fysieke Leefomgeving en dat hierop een positief advies is gevolgd.
    
    2.6.1.    Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bouw van een woning aan de Hillebrandsweg niet los kan worden gezien van het opheffen van het agrarisch bouwperceel aan de Slootsdijk 2. In dat kader heeft verweerder bij zijn afweging kunnen betrekken dat het opheffen van het desbetreffende agrarische bouwperceel noodzakelijk is om te komen tot een snelle realisering van een tunnel onder de spoorlijn Zutphen-Winterswijk en daarmee tot de voltooiing van de rondwegenstructuur rondom Ruurlo. De verkeersdruk op de doorgaande wegen in het dorpscentrum zal hierdoor verminderen, evenals de bijbehorende geluidhinder. Voorts is opheffing noodzakelijk in verband met de ontwikkeling van het bedrijventerrein "Everskamp" op deze locatie. Verder heeft verweerder in redelijkheid in aanmerking kunnen nemen dat bedrijfsbeëindiging van het bedrijf aan de Slootsdijk 2 een positief effect zal hebben op de nabijgelegen ecologische verbindingszone door een afname van de ammoniakemissie van dit bedrijf.
    
        Om opheffing van het agrarische bouwperceel mogelijk te maken, is op het in geding zijnde plandeel een woning voorzien. In dat verband heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op het onder 2.5.5 weergegeven streekplanbeleid, de vestiging van een nieuw bouwperceel binnen een "waardevol landschap" in het "Multifunctioneel gebied" niet op voorhand uitgesloten moet worden geacht. Voorts heeft verweerder van belang kunnen achten dat door middel van het bestemmingsplan binnen dit gebied geen extra woning wordt mogelijk gemaakt, omdat de bebouwing aan de Slootsdijk, met inbegrip van de woning, onder het overgangsrecht is gebracht en op basis van het bestemmingsplan inmiddels is gesloopt. Wat betreft de aanduiding "waardevol landschap" heeft verweerder vooropgesteld dat deze aanduiding in dit geval doelt op het ter plaatse aanwezige kampenlandschap, dat zich kenmerkt door een afwisseling van openheid en beslotenheid, oude bouwlanden, houtwallen en enige geclusterde bebouwing. Hij heeft zich in dit verband in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de situering van de voorziene woning in overeenstemming is met de geclusterde wijze van bebouwing die binnen het besloten kampenlandschap voorkomt en dat de woning op verantwoorde wijze in het landschap kan worden ingepast. Gelet hierop heeft hij zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten gevolge van het plan de kenmerken van het landschap ter plaatse niet onevenredig worden aangetast.
    
        Voorts heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat de beoogde bouwlocatie voor de voorziene woning niet zal leiden tot een verlies van natuurwaarden, aangezien de locatie een agrarische functie heeft en geen bijzondere natuurwaarden aanwezig zijn.
    
        Nu overigens niet is gebleken dat de samenhang van het ruimtelijke beleid zal worden aangetast, heeft verweerder zich dan ook in redelijkheid  op het standpunt kunnen stellen dat streekplanafwijking in dit concrete geval gerechtvaardigd is.
    
    2.6.2.    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de bouw van één woning zal leiden tot aantasting van de toeristische routes in dit gebied dan wel van de toeristische belevingswaarde.
    
    2.6.3.    Ten aanzien van de door appellanten aangedragen alternatieve locaties voor de woning overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    2.6.4.    Niet aannemelijk is geworden dat op het plandeel een agrarisch bedrijf zal worden gevestigd. Zoals uit overweging 2.5.3 blijkt, is op de plankaart de medebestemming "Wonen" opgenomen. Op de plankaart is geen agrarisch bouwperceel opgenomen, zodat bebouwing ten behoeve van het agrarisch gebruik niet tot de mogelijkheden behoort. Voor zover de gronden bij de woning agrarisch kunnen worden gebruikt, stelt de Afdeling vast dat dit gebruik reeds onder het vorige bestemmingsplan was toegestaan en dat het onderhavige plan in zoverre geen nieuwe planologische mogelijkheden met zich brengt.
    
    2.6.5.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plandeel.
    
        Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting            w.g. Van Dorst
      Lid van de enkelvoudige kamer     ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2007
    
    357-522.