ECLI:NL:CRVB:2009:BI0245, Centrale Raad van Beroep, 19-03-2009, 08-4846 AW + 08-4848 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Brief inhoudende disciplinaire straf van ontslagwegens onregelmatigheden bij ingediende declaraties met betrekking tot verblijfkosten, aanmerken als besluit. Eerder genomen ontslag besluit had andere grondslag. Situatie is vergelijkbaar met de situatie dat er sprake is van een subsidiair verleend ontslag. Tijdsverloop is evenmin een belemmering. Inhoudelijke beoordeling. Bij onbekendheid met nieuwe declaratieregels had appellant zelf  inlichtingen dienen te vragen bij Personeelszaken. Eigen verantwoordelijkheid. Objectieve advisering. Opgelegde straf van ontslag is niet onevenredig aan de aard en ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Het onjuiste declaratiegedrag is appellant volledig aan te rekenen. Juist in een functie als die appellant vervulde en waarin grotendeels buiten het zicht van de leidinggevenden wordt geopereerd, dient de werkgever volledig op de functionaris te kunnen vertrouwen. De weigering van appellant om gehoor te geven aan de dienstopdracht om zich te melden voor een interview, mag als strafverzwarende omstandigheid worden aan gemerkt.

08/4846 AW en 08/4848 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Dordrecht van 20 juni 2008, 07/606 en 07/1091, 
    
    in de gedingen tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het Dagelijks Bestuur van het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling (hierna: dagelijks bestuur)
    
    Datum uitspraak: 19 maart 2009
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met soortgelijke gedingen, plaatsgevonden op 5 februari 2009. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. K. ten Broek, werkzaam bij ABVAKABO/FNV. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.W.C. van Kleef en mr. A.J.M. van Meer, beiden werkzaam bij Van Kleef & Partners te Boskoop, en [V.], werkzaam bij het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling (SVHW). 
      Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst; thans wordt in de onderhavige zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant was werkzaam als [functie] bij het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (ZHEW). Na de fusie op 1 januari 2005 van dit waterschap met drie andere waterschappen zijn de bij het ZHEW werkzame deurwaarders en bestandscontroleurs, onder wie appellant, in dienst gekomen bij het toen al bestaande SVHW. Bij het ZHEW hadden de medewerkers in de buitendienst zoals appellant aanspraak op een vaste forfaitaire maandelijkse vergoeding voor verblijfkosten, waarbij het blijkens de Regeling verblijfkosten ging om vergoedingen voor koffie/thee en lunch. 
    
    1.2. Met ingang van 1 mei 2005 is van toepassing geworden de Verordening dienstreizen SVHW. In artikel 5 van deze verordening is een regeling getroffen voor vergoeding van verblijfkosten indien deze aan dienstreizen zijn verbonden. In artikel 2, tweede lid, van het ter uitvoering van deze verordening vastgestelde Uitvoeringsbesluit Verordening dienstreizen SVHW zijn de maximale vergoedingen per dag voor lunch en voor koffie/thee overdag opgenomen. Deze bedroegen in 2005 voor de lunch € 10,96 en voor koffie/thee overdag € 3,48 en zijn nadien verhoogd overeenkomstig de bedragen in de door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgestelde Reis-regeling binnenland. Ingevolge het derde lid van voormeld artikel moet de medewerker de gemaakte kosten met nota’s aantonen om voor vergoeding van verblijfkosten in aan-merking te komen.
    
    1.3. Eind 2005 ontving de directie van het SVHW signalen dat de deurwaarders en bestandscontroleurs declaraties voor verblijfkosten indienden die niet overeenkomstig de geldende regels waren. Na een intern onderzoek heeft de directie Deloitte Bijzonder Onderzoek & Integriteitsadvies B.V. (hierna: Deloitte) onderzoek laten doen naar mogelijke onregelmatigheden. Ook appellant is in dit onderzoek betrokken. Op 12 september 2006 heeft Deloitte onder meer over het declaratiegedrag van appellant een uitvoerig rapport uitgebracht.
    
    1.4. Naar aanleiding van dit rapport heeft het dagelijks bestuur appellant bij brief van 19 oktober 2006 bericht dat een nader disciplinair onderzoek zal worden ingesteld in de vorm van door [B.], voormalig secretaris-algemeen directeur van het Hoogheemraadschap Rijnland (hierna: B.), af te nemen interviews. Hiertoe is appellant opgeroepen voor een gesprek met B. op 1 november 2006. Afwezigheid zonder voorafgaand door de directeur van het SVHW geaccordeerde reden, zal als plichtsverzuim worden aangemerkt, aldus het dagelijks bestuur. Bij brief van 24 oktober 2006 heeft appellant het dagelijks bestuur laten weten niet mondeling maar schriftelijk te willen reageren op hem nog te stellen vragen. Hierop heeft het dagelijks bestuur appellant bij brief van 26 oktober 2006 bericht dat het verschijnen voor het met B. te houden gesprek als dienstopdracht heeft te gelden.
    
    1.5. Omdat appellant aan deze opdracht geen gehoor had gegeven, heeft het dagelijks bestuur hem, na zijn voornemen daartoe aan appellant kenbaar te hebben gemaakt en nadat appellant daarop had gereageerd, bij besluit van 24 november 2006 op grond van artikel 7.1.2, eerste lid, aanhef en onder j, van de Sectorale arbeidsvoorwaardenregeling waterschapspersoneel (SAW) met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. 
    
    1.6. Bij uitspraak van 22 december 2006 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht het ontslagbesluit van 24 november 2006 geschorst tot zes weken na de dag van verzending van de beslissing op bezwaar. In verband hiermee heeft het dagelijks bestuur appellant bij brief van 26 januari 2007 meegedeeld dat het voornemens was hem te ontslaan wegens zijn declaratiegedrag zoals dat blijkt uit het rapport van Deloitte. Het niet verschijnen bij B. is hierbij als strafverzwarende omstandigheid beschouwd. Appellant heeft over dit voornemen schriftelijk zijn zienswijze gegeven.
    
    
      1.7. Bij besluit van 21 februari 2007 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellant tegen het ontslagbesluit van 24 november 2006 ongegrond verklaard.
      Bij afzonderlijke brief van eveneens 21 februari 2007 heeft het dagelijks bestuur appellant met onmiddellijke ingang strafontslag opgelegd overeenkomstig zijn voornemen van 26 januari 2007, dit voor het geval het ontslagbesluit van 24 november 2006 in rechte geen stand zou houden. Subsidiair heeft het dagelijks bestuur appellant daarbij met toepassing van artikel 8.1.6 van de SAW ontslagen met ingang van 1 maart 2007 wegens ongeschiktheid voor de uitoefening van zijn functie.
    
    
    1.8. Bij beslissing op bezwaar van 10 mei 2007 (hierna: bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellant tegen laatstgenoemde brief van 21 februari 2007 ongegrond verklaard.    
    
    1.9. Bij uitspraak van 16 juli 2007 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht het besluit van 24 november 2006 en de beslissing op bezwaar van 21 februari 2007 geschorst. Bij afzonderlijke uitspraak van dezelfde datum heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat met betrekking tot het in de brief van 21 februari 2007 verleende ontslag geen voorlopige voorziening hoeft te worden getroffen, omdat die brief geen andere rechtsgevolgen in het leven roept dan het besluit van 24 november 2006 en derhalve geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    1.10. Naar aanleiding van deze laatste uitspraak heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 24 juli 2007 het besluit van 24 november 2006 en de beslissing op bezwaar van 21 februari 2007 ingetrokken.
    
    1.11. Bij uitspraak van 7 september 2007 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht geoordeeld dat deze intrekking van 24 juli 2007 niet maakt dat het in de brief van 21 februari 2007 verleende ontslag geacht moet worden nu wel op rechtsgevolg te zijn gericht.
    
    1.12. Vervolgens heeft het dagelijks bestuur bij brief van 13 september 2007, voor zover hier van belang, opnieuw besloten tot strafontslag met onmiddellijke ingang op grond van de in de brief van 21 februari 2007 genoemde omstandigheden. 
    
    
      2. Bij de aangevallen uitspraak inzake 07/606 (uitspraak 1) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      Bij de aangevallen uitspraak inzake 07/1091 (uitspraak 2) heeft de rechtbank, rechtdoende met toepassing van artikel 7:1a van de Awb, zich onbevoegd verklaard op de grond dat de brief van 13 september 2007 niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve geen besluit is in de zin van de Awb.
    
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende. 
    
    3.1. Uitspraak 1
    
    3.1.1. Appellant heeft allereerst aangevoerd dat de brief van 21 februari 2007, waarbij hem onder de in die brief vermelde voorwaarden met onmiddellijke ingang ontslag is verleend, geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, omdat dit slechts een herhaling is van het ontslagbesluit van 24 november 2006. De Raad deelt dit standpunt niet. Het strafontslag, vervat in bedoelde brief van 21 februari 2007, berust immers op een duidelijk andere grondslag (declaratiegedrag) dan het besluit van 24 november 2006 en houdt ook een andere ingangsdatum van het ontslag in dan die van laatstgenoemd besluit. Het gaat hier onmiskenbaar om een op (ander) rechtsgevolg gericht besluit. Weliswaar heeft dit rechtsgevolg een voorwaardelijk karakter nu dit afhankelijk is gesteld van het niet in stand blijven van het besluit van 24 november 2006, maar dit betekent niet dat van een besluit geen sprake is. Daarbij wijst de Raad erop dat zoals blijkt uit vaste recht-spraak van de Raad (CRvB 29 april 2004, LJN AO9267 en TAR 2004, 111) een subsidiair verleend ontslag een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het strafontslag zoals opgenomen in de brief van 21 februari 2007 heeft de kenmerken van een subsidiair verleend ontslag in verhouding tot het ontslag van 24 november 2006. Dat dit strafontslag, gegrond op het declaratiegedrag van appellant, niet mede in het besluit van 24 november 2006 is opgenomen maar van enige tijd nadien dateert ontneemt daaraan niet het karakter van een besluit. Evenmin betekent dit enkele tijdsverloop dat dit besluit niet meer genomen mocht worden. 
    
    
      3.1.2. De Raad overweegt voorts dat ook indien in aanmerking zou worden genomen dat appellant niet van de details van de nieuwe verordening op de hoogte was - hetgeen hem overigens niet vrijpleit, zoals de Raad in rechtsoverweging 3.1.3 zal concluderen - dan  niettemin blijft staan dat appellant vormen van declaratiegedrag heeft vertoond die overduidelijk onrechtmatig zijn. In het bijzonder valt appellant ernstig te verwijten dat hij meerdere malen privéboodschappen heeft gedeclareerd. De Raad wijst hierbij onder meer op een bon van Bas van der Heijden van 6 juli 2005 om 16.17 uur betreffende aanschaf van onder meer een vouwlandkaart en een pot aardbeienjam. Appellants stelling dat deze aankopen foutief op de bon staan vermeld acht de Raad, onder verwijzing naar appellants erkenning tijdens het onderzoek van Deloitte dat geen sprake was van zakelijke uitgaven, niet geloofwaardig. De Raad wijst voorts op een tweetal bonnen van Catak supermarkt van 18 januari 2006 om 15.32 en 15.34 uur waarbij appellant voor 3,48 kg respectievelijk 1,16 kg aan producten heeft gekocht. Appellants stelling dat het hierbij zou gaan om een lunch acht de Raad, reeds gelet op de hoeveelheid aan gewicht, niet geloofwaardig. Verder heeft appellant in strijd met de regelgeving meerdere keren - en bepaald niet incidenteel zoals hij stelt - de kosten van gebak gedeclareerd. Met betrekking tot het aan appellant gemaakte verwijt dat hij meerdere keren in strijd met de regelgeving kosten van ’s ochtends vroeg genuttigd ontbijt bij IKEA heeft gedeclareerd stelt de Raad vast dat het dagelijks bestuur appellants stelling dat IKEA een kop koffie met drie kleine broodjes (prijs € 1,-) een ontbijt noemt niet heeft weersproken. Naar het oordeel van de Raad is het declareren van koffie voor genoemd bedrag waarbij drie kleine broodjes worden geserveerd niet in strijd met de regelgeving. Appellant heeft evenwel daarnaast meerdere keren croissants en plakjes kaas gekocht en gedeclareerd hetgeen naar het oordeel van de Raad wèl in strijd is met de regelgeving die immers niet voorziet in vergoeding van kleine uitgaven overdag. 
      Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant door zijn onjuist declaratiegedrag zeer ernstig plichtsverzuim heeft gepleegd zodat het dagelijks bestuur bevoegd was hem een disciplinaire straf op te leggen.
    
    
    3.1.3. Wat de bekendheid betreft van appellant met de nieuwe, vanaf 1 mei 2005 van toepassing zijnde, verordening stelt de Raad vast dat niet in geding is dat appellant op een bijeenkomst op 6 juni 2005 van de dienstleiding te horen heeft gekregen dat de verblijfkosten voortaan alleen nog maar op basis van in te dienen rekeningen/nota’s zouden worden vergoed, zij het dat een uitzondering werd gemaakt voor kosten van koffie/thee en toiletbezoek voor een beperkt bedrag (in de stukken is sprake van ten hoogste € 3,- per dag) indien daarvoor geen bon kon worden verkregen. Voor zover appellant heeft gesteld dat hij er niet van op de hoogte was wat nu precies wel of niet mocht worden gedeclareerd is de Raad van oordeel dat dit hem niet vrijpleit. Niets stond hem immers in de weg om het Uitvoeringsbesluit er op na te lezen of hierover inlichtingen te vragen bij Personeelszaken. Weliswaar is niet goed te begrijpen en ook minder juist dat de leidinggevende de medewerkers kennelijk geen nauwkeuriger informatie heeft gegeven over de nieuwe verordening, maar appellant had hier zonder meer ook een eigen verantwoordelijkheid. Tevens is van belang dat volgens de oude regeling geen kosten voor meer soorten etenswaren onder het begrip verblijfkosten waren gebracht dan onder de verordening het geval is.
    
    3.1.4. Voor het geven van advies over het door appellant tegen het ontslagbesluit van 21 februari 2007 gemaakte bezwaar heeft het dagelijks bestuur [K.], voormalig gemeentesecretaris van Vianen, ingeschakeld. Appellant heeft erop gewezen dat het advies over zijn bezwaar op het kantoor van de juridisch adviseur van het dagelijks bestuur is opgesteld en dat daarom van objectieve advisering geen sprake is. De Raad merkt hierover op dat de omstandigheid dat, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld, [K.] administratieve ondersteuning van het kantoor van bedoelde adviseur heeft ontvangen, niet betekent dat van objectieve advisering geen sprake zou zijn. Reeds hierom kan de Raad op dit punt niet tot het oordeel komen dat is gehandeld in strijd met geschreven of ongeschreven recht. 
    
    3.1.5. In de gegeven omstandigheden acht de Raad geen grond aanwezig te oordelen dat de opgelegde straf van ontslag onevenredig is aan de aard en ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Het onjuiste declaratiegedrag is appellant volledig aan te rekenen. Juist in een functie als die appellant vervulde en waarin grotendeels buiten het zicht van de leidinggevenden wordt geopereerd, dient de werkgever volledig op de functionaris te kunnen vertrouwen. Appellant heeft het vertrouwen dat het dagelijks bestuur in hem moest kunnen stellen zeer beschaamd. Dat bij eerdere controle de onjuistheid van declaraties wellicht voor een groot deel had kunnen worden onderkend, vormt onvoldoende grond voor een ander oordeel. Het dagelijks bestuur heeft verder de weigering van appellant om gehoor te geven aan de dienstopdracht om zich bij B. te melden voor een interview, als strafverzwarende omstandigheid mogen aanmerken. 
    
    3.1.6. Aan een beoordeling van het subsidiaire ontslag wegens ongeschiktheid voor de vervulling van de functie komt de Raad, gezien hetgeen hiervoor is overwogen, niet meer toe.
     
    3.1.7. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep tegen uitspraak 1 niet slaagt en dat deze uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. 
    
    3.2. Uitspraak 2
    
    3.2.1. Ter zitting heeft appellant te kennen gegeven geen belang meer te hebben bij een beoordeling van uitspraak 2, indien uitspraak 1 in stand blijft. Gezien hetgeen hiervoor ten aanzien van uitspraak 1 is overwogen, behoeft het hoger beroep tegen uitspraak 2 dus geen behandeling meer.
    
    4. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak inzake 07/606. 
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. de Gooijer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2009.
    					
    (get.) J.C.F. Talman.
    					
    (get.) M.B. de Gooijer.
    
    HD