ECLI:NL:RVS:2006:AZ1256, Raad van State, 01-11-2006, 200603649/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2005 heeft de gemeenteraad van Nijefurd, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 20 september 2005, het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht Hindeloopen" vastgesteld.

200603649/1.
      Datum uitspraak: 1 november 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2005 heeft de gemeenteraad van Nijefurd, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 20 september 2005, het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht Hindeloopen" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 april 2006, kenmerk 639301, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 15 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op 17 mei 2006, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 6 juli 2006 meegedeeld dat geen verweerschrift wordt uitgebracht.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2006, waar appellant en verweerder, vertegenwoordigd door mr. F. Jilderda, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Nijefurd, vertegenwoordigd door drs. J.D. Slager, ambtenaar van de gemeente, als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Het toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het standpunt van appellant
    
    2.3.    Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de overkoepelende bestemming "Beschermd stadsgezicht".
    
        Voorts stelt hij in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de bestemmingen "Doeleinden van sport en recreatie" en "Groenvoorzieningen", voor zover gelegen aan de oostzijde van de historische kern. Hiertoe stelt hij dat het plan onvoldoende bescherming biedt aan het behoud van de openheid van de oostzijde van het plangebied, hetgeen als zodanig onderdeel uitmaakt van het Beschermd stadsgezicht. In het bijzonder kent artikel 18 van de planvoorschriften volgens appellant te weinig beschermingsmaatregelen. Voorts maakt het plan ten onrechte de aanleg van een parkeerterrein op de groenzone ten oosten van de historische kern mogelijk en is de openheid van het aldaar gelegen sportterrein onvoldoende verzekerd, aldus appellant.
    
        Verder stelt appellant in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de zuidoostelijke plangrens omdat ten onrechte een groenstrook, welke direct grenst aan het Beschermd stadsgezicht, niet in het plan is opgenomen. In dat verband voert hij aan dat er plannen zijn voor woningbouw op deze gronden.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft de plandelen en de plangrens niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft deze goedgekeurd. Hij stelt zich op het standpunt dat de openheid van de zuidoostzijde van het plangebied in de planvoorschriften wordt gewaarborgd met behulp van een aanlegvergunningstelsel. Verder stelt verweerder dat op grond van de bestemming "Doeleinden van sport en recreatie" geen bouwwerken gerealiseerd kunnen worden die afbreuk doen aan de openheid van het gebied. Op grond van de omschrijving van de bestemming "Groenvoorzieningen" is het realiseren van een parkeerterrein niet toegestaan, aldus verweerder. Verweerder stelt verder dat de vervangende nieuwbouwplannen een gebied betreffen dat buiten het bestemmingsplan valt zodat de vraag in hoeverre deze herstructureringsplannen de openheid van de oostzijde van het beschermd gezicht in gevaar brengen op dit moment niet aan de orde is.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    In de plantoelichting staat dat het bestemmingsplan betrekking heeft op de kern van Hindeloopen. Deze kern is cultuurhistorisch waardevol en aangewezen als Beschermd stadsgezicht. De regeling die het plan biedt is met betrekking tot de reeds in het plangebied voorkomende functies en activiteiten in essentie consoliderend van karakter. Het plan richt zich voor een groot deel op het actualiseren van de bestemmingen van bestaande functies.
    
    De grens van het plan komt voor een groot deel overeen met de grens van het Beschermd stadsgezicht. Aan de zuidoostzijde grenst het plangebied aan het landelijk gebied. Aan de zuidzijde grenst het plangebied aan de woonwijk Stadsweide, welke wijk daarmee buiten het plangebied is gelegen.
    
    2.5.2.    Appellant woont in het voormalig raadhuis van Hindeloopen. Dit perceel ligt aan een strook water welke gelegen is tegen de plangrens. Aan de zuidoostzijde van het voormalig raadhuis en de strook water ligt de wijk Stadsweide. Aan de oostzijde van het voormalig raadhuis ligt eveneens water met aangrenzend het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen" en daarachter het plandeel met de bestemming "Doeleinden van sport en recreatie".
    
    2.5.3.    Bij beschikking van 16 mei 1972 is de historische kern van Hindeloopen aangewezen als stadsgezicht in de zin van artikel 20 van de Monumentenwet. In de toelichting is, voor zover thans van belang, vermeld dat het open weiland, direct grenzend aan de Nieuwstad, voor het karakter van Hindeloopen van wezenlijke betekenis is. Voor het beeld van buitenaf op de stad is dit van essentieel belang. Met de beschikking wordt niet een algehele bevriezing van de situatie beoogd maar de aanwijzing heeft tot doel om door middel van stedenbouwkundige maatregelen die waarborgen te scheppen die noodzakelijk zijn voor het behoud van het eigen karakter van het waardevolle stadsgezicht.
    
    2.5.4.    Het plandeel met de bestemming "Doeleinden van sport en recreatie" is ingevolge artikel 11.1 van de planvoorschriften bestemd voor sportvelden met de daarbijbehorende gebouwen, groenvoorzieningen, beplanting, paden, verhardingen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Ingevolge artikel 11.2.1 worden gebouwen binnen een bouwvlak gebouwd. De goot- en bouwhoogte van een gebouw zal ten hoogste de op de kaart in het bouwvlak aangegeven goot- en bouwhoogte bedragen.
    
    Ingevolge artikel 11.3 kan het college van burgemeester en wethouders nadere eisen stellen aan de plaats en de afmetingen van de bebouwing, ten behoeve van onder meer de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het Beschermd stadsgezicht.
    
    Ingevolge artikel 11.4.1 is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: het aanbrengen van opgaande beplanting en/of het aanbrengen van oppervlakteverhardingen.
    
    2.5.5.    De gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen" zijn ingevolge artikel 13.1 van de planvoorschriften bestemd voor groenvoorzieningen met daaraan ondergeschikt paden, sloten, bermen, en speelvoorzieningen met de daarbijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Op of in deze gronden mogen ingevolge artikel 13.2.1 geen gebouwen worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 13.2.2 zal de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten hoogste zes meter bedragen.
    
    Het is ingevolge artikel 13.3.1 verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de bestemming. Tot een zodanig strijdig gebruik behoort ingevolge artikel 13.3.2 onder meer het gebruik van de gronden voor de stalling en opslag van (aan het oorspronkelijk gebruik onttrokken) voer-, vaar- en/of vliegtuigen.
    
    2.5.6.    De gronden met de overkoepelende bestemming "Beschermd stadsgezicht" zijn ingevolge artikel 18.1 van de planvoorschriften bestemd voor het behoud, herstel en de uitbouw van de in de Beschrijving in Hoofdlijnen aangegeven cultuurhistorische, archeologische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing.
    
    In artikel 18.2 is bepaald dat de aan de gronden toegekende doeleinden, uitgaande van het geformuleerde in de toelichting behorende bij de aanwijzing als Beschermd stadsgezicht, met het plan zullen worden nagestreefd op de wijze zoals in hoofdlijnen in het artikel is beschreven. Ingevolge artikel 18.2.2 zullen de aan de gronden toegekende doeleinden, uitgaande van de in de toelichting omschreven situatie, met het plan worden nagestreefd, zoals verder in de instructies in het artikel is beschreven. De instructies zijn gericht op het behoud van de kenmerken van het gebied, de structuur van de bebouwing, de structuurbepalende functie van het groen en het materiaalgebruik bij de inrichting van de openbare ruimte.
    
    Ingevolge artikel 18.2.3. dient bij de beoordeling van verzoeken om aanlegvergunningen, bouwplannen ten aanzien waarvan het college van burgemeester en wethouders nadere eisen kan stellen en bouwplannen die slechts kunnen worden toegestaan nadat door het college van burgemeester en wethouders een vrijstelling dan wel wijziging is verleend, geen onevenredige afbreuk te worden gedaan aan de in artikel 18.2.2. genoemde instructies. Hiervoor zijn toetsingscriteria opgenomen in artikel 18.2.3.
    
    In artikel 18.3 zijn bouwvoorschriften opgenomen.
    
    Ingevolge artikel 18.4 kan het college van burgemeester en wethouders ten behoeve van de instandhouding en versterking van de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden, nadere eisen stellen.
    
    Het is ingevolge artikel 18.6.1. verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders de in dit artikel opgenomen werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    Blijkens de plantoelichting heeft het plan een conserverend karakter. Eén van de uitgangspunten van het plan is dat het beleid er op is gericht om de cultuurhistorische, archeologische en ruimtelijke waarden in het plangebied te beschermen en zo mogelijk te versterken. Dit vindt zijn grondslag in de aanwijzing van de historische kern van Hindeloopen tot Beschermd stadsgezicht ingevolge de Monumentenwet. Hiertoe is aan vrijwel het gehele plangebied de overkoepelende bestemming "Beschermd stadsgebied" toegekend. Ingevolge artikel 18 van de planvoorschriften zijn de aangewezen gronden bestemd voor het behoud, herstel en de uitbouw van de cultuurhistorische, archeologische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing. In het artikel is een Beschrijving in Hoofdlijnen opgenomen, waarin wordt ingegaan op de kenmerken van het gebied. Hierin zijn voorts instructies opgenomen die zich richten op het behoud van de kenmerken van het gebied, de structuur van de bebouwing, de structuurbepalende functie van het groen en het materiaalgebruik bij de inrichting van de openbare ruimte. Voorts zijn toetsingscriteria opgenomen ten behoeve van de beoordeling van verzoeken om aanlegvergunningen en bouwplannen, waarbij is bepaald dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de genoemde instructies. Verder zijn bouwvoorschriften, de mogelijkheid om nadere eisen te stellen en een aanlegvergunningstelsel opgenomen, waarbij het behoud van het Beschermde stadsgezicht voorop staat.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in artikel 18 van de planvoorschriften in algemene zin voldoende waarborgen zijn opgenomen ter bescherming van de als "Beschermd stadsgezicht" aangewezen historische kern.
    
    2.6.1.    Appellant vreest in het bijzonder dat de openheid van de plandelen met de bestemmingen "Doeleinden van sport en recreatie" en "Groenvoorzieningen" ten zuidoosten van de kern onvoldoende wordt beschermd. In dat verband overweegt de Afdeling dat op grond van de in artikel 13.1 van de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijving van de bestemming "Groenvoorzieningen", zoals in overweging 2.5.5 weergegeven, het gebruik van de als zodanig bestemde gronden ten behoeve van een parkeerterrein niet mogelijk is. Voor zover appellant wijst op artikel 13.3.2 van de planvoorschriften, waarin verschillende gebruiksmogelijkheden zijn opgesomd, waarvan expliciet wordt bepaald dat deze in ieder geval tot een gebruik strijdig met de bestemming worden gerekend, overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat het gebruik als parkeerterrein in deze opsomming ontbreekt niet af doet aan het in artikel 13.3.1 van de planvoorschriften neergelegde algemene verbod om de gronden te gebruiken of laten gebruiken op een wijze of doel strijdig met de bestemming "Groenvoorzieningen".
    
        Met betrekking tot de openheid van het sportterrein stelt de Afdeling vast dat, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, de in artikel 11.2 opgenomen bouwvoorschriften, in samenhang gelezen met de aanduidingen van het bouwvlak en goot- en bouwhoogte op de plankaart, overeenkomen met de reeds bestaande bebouwing aldaar. Voorts is in artikel 11.4 van de planvoorschriften een aanlegvergunningplicht opgenomen ten aanzien van het aanbrengen van opgaande beplanting en het aanbrengen van oppervlakteverhardingen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de openheid van de gronden met de bestemming "Doeleinden van sport en recreatie" onvoldoende in het plan is beschermd. De klacht van appellanten over de huidige hoogte van de bestaande beplanting betreft een aspect van uitvoering. Hetgeen appellant heeft aangevoerd brengt naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat de hoogte van beplanting een regeling in het bestemmingsplan behoeft.
    
        Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het zicht op het "Beschermd stadsgezicht" onvoldoende is gewaarborgd.
    
    2.6.2.    Voor zover appellant heeft aangevoerd dat ten onrechte een groenstrook niet in het plan is opgenomen, overweegt de Afdeling dat, gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
    
        De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat in dit geval verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat hij deze ook overigens terecht heeft goedgekeurd. Hierbij heeft de Afdeling betrokken dat tussen de door appellant bedoelde groenstrook en de gronden binnen het plangebied niet een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat dat de gronden in het plan hadden moeten worden opgenomen. In dat verband stelt de Afdeling vast dat de groenstrook niet valt binnen het gebied dat als "Beschermd stadsgezicht" is aangewezen. Voor zover appellant stelt dat er plannen zijn voor woningbouw op de bewuste gronden, overweegt de Afdeling dat in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op deze gronden bij de afweging van belangen rekening dient te worden gehouden met het feit dat de gronden grenzen aan het "Beschermd stadgezicht", en dat in dat kader de door appellant opgeworpen vraag, of door een mogelijke ontwikkeling aantasting van het "Beschermd stadsgezicht" dreigt, dient te worden beoordeeld.
    
        Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de gronden anderszins in het plan opgenomen hadden moeten worden.
    
    2.6.3.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestreden plandelen en de plangrens niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto    w.g. Van Dorst
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2006
    
    357-535.