ECLI:NL:RBSGR:2008:BH5368, Rechtbank 's-Gravenhage, 16-01-2008, 283619 - HA ZA 07-820
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Staatsaansprakelijkheid, LNV, pluimvee. Zie ook LJN BH5361, BH5362, BH5366 en BH5367.

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 283619 / HA ZA 07-820
    
    Vonnis van 16 januari 2008
    
    in de zaak van
    
    
      1.	[eiser sub 1],
      2.	[eiser sub 2],
      beiden wonende te [plaats]
      eisers,
      procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. S. van Heukelom-Verhage.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [eisers] c.s. en de Staat genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding van 15 februari 2007;
      -	de conclusie van antwoord;
      -	de conclusie van repliek;
      -	de conclusie van dupliek. 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	[eisers] c.s. dreven tot 1999 een gemengd bedrijf met varkens en pluimvee (vleeskuikens) in [plaats]. 
    
    
    2.2.	Op 27 juli 1998 hebben [eisers] c.s. een aanvraag ingediend voor een milieuvergunning ten behoeve van de uitbreiding van de hoeveelheid pluimvee met het oog op een bedrijfswijziging waarbij geheel werd overgeschakeld naar het houden van pluimvee (verder: de bedrijfswijziging).
    
    2.3.	Tevens hebben [eisers] c.s. geïnvesteerd in ammoniakrechten ten behoeve van de voorgenomen bedrijfswijziging.
    
    2.4.	Op 1 september 1998 is de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) in werking getreden. Bij ongedateerd formulier hebben [eisers] c.s. gemeld geen varkensrechten te willen krijgen en per 1 september 1998 dezelfde hoeveelheid mestproductierechten varkens/kippen te (willen) hebben als op 31 augustus 1998.
    
    2.5.	Bij brief van 6 november 1998 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, thans Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (verder: LNV) een wijziging aangekondigd van de Meststoffenwet (Mw), waarbij een stelsel van pluimveerechten zou worden ingevoerd (verder: het pluimveerechtenstelsel). 
    
    2.6.	Op 28 januari 1999 is de milieuvergunning verleend.
    
    2.7.	Tevens hebben [eisers] c.s. een aanvraag voor een bouwvergunning ten behoeve van de voorgenomen bedrijfswijziging ingediend, die in 1999 is verleend.
    
    
      2.8.	Met ingang van 1 januari 2001 is de in rechtsoverweging 2.5. bedoelde wetswijziging in werking getreden. Tegelijkertijd is op 1 januari 2001 in werking getreden het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet (verder: het Uitvoeringsbesluit).
      Daarmee is het pluimveerechtenstelsel van kracht geworden.
    
    
    2.9.	De basishoeveelheid pluimveerechten die [eisers] c.s. krachtens de hoofdregels van de gewijzigde Mw toegewezen kregen was te laag om de voor de bedrijfswijziging benodigde hoeveelheid pluimvee te kunnen houden. Het verzoek van [eisers] c.s. om toewijzing van extra pluimveerechten, door middel van aanmelding als zogenoemd “knelgeval”, is deels toe- en deels afgewezen. Door die gedeeltelijke afwijzing is een mestproductierecht van 1.867 kg. fosfaat niet omgezet in pluimveerechten.
    
    2.10.	Bij uitspraak van 10 juli 2003 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) het beroep van [eisers] c.s. tegen de handhaving bij beslissing op bezwaar van deze afwijzing, ongegrond verklaard.
    
    2.11.	[eisers] c.s. hebben in plaats van de niet toegekende extra pluimveerechten ten bedrage van ongeveer € 32.000,-- vervangende pluimveerechten gekocht.
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	[eisers] c.s. vorderen, bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,
      (1) een verklaring voor recht dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door titel 2 van hoofdstuk V van de Mw vast te stellen en uit te vaardigen zonder voor hen te voorzien in een integrale vergoeding van de door hen als gevolg daarvan geleden en nog te lijden schade;
      (2) primair: titel 2 van hoofdstuk V Mw buiten toepassing te verklaren zolang de geleden schade niet is vergoed;
      subsidiair: veroordeling van de Staat tot vergoeding van de door hen geleden en nog te lijden schade, nader op te maken bij staat;
      alsmede
      (4) veroordeling van de Staat in de proceskosten.
    
    
    
      3.2.	[eisers] c.s. baseren hun vordering op gestelde schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (verder: EP) ingevolge welke bepaling ontneming dan wel regulering van eigendom (slechts) geoorloofd is in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet.
      [eisers] c.s. voeren daartoe aan dat niet is voldaan aan het vereiste van een wettelijke grondslag (“lawfulness”), dat het pluimveerechtenstelsel niet als geoorloofd in het algemeen belang kan worden aangemerkt (“fair balance”) en in hun individuele geval onevenredig bezwarend uitpakt (“individual and excessive burden”).
    
    
    3.3.	De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	De rechtbank zal achtereenvolgens beoordelen of het pluimveerechtenstelsel voldoet aan de uit artikel 1 EP voortvloeiende vereisten van “lawfulness”, “fair balance”en geen "individual and excessive burden”.
    
    
    4.2.	Lawfulness
    
    4.2.1.	Bij conclusie van repliek hebben [eisers] c.s. gesteld dat de wettelijke bepalingen waarin het pluiveerechten-stelsel is geregeld niet voldoen aan de uit artikel 1 EP voortvloeiende legitimiteitseis, meer specifiek niet aan het vereiste van voldoende voorspelbaarheid (“foreseeableness as to its effects”). Zij hebben daartoe aangevoerd dat de wet anders is uitgepakt dan in de brief van 6 november 1998 was aangekondigd, slecht leesbaar is, met terugwerkende kracht is ingevoerd, niet is begeleid door een uitgebreide voorlichtingscampagne en dat de rechtsgevolgen er niet direct uit voortvloeien, maar tot stand komen door middel van nadere besluitvorming.
    
    4.2.2.	In dit geval bestaat de vereiste wettelijke grondslag als bedoeld in artikel 1 EP uit de in rechtsoverweging 2.8. bedoelde wijziging van de Mw en de krachtens die wet vastgestelde uitvoeringsregels. Volgens bestendige jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), zie het arrest van 4 juni 2002 (EHRC 2002, 59) inzake Landvreugd/Nederland, meer in het bijzonder de rechtsoverwegingen 54 en 59, en de verwijzingen naar eerdere jurisprudentie aldaar, dient deze wettelijke regeling om de toets aan artikel 1 EP te kunnen doorstaan onder meer te voldoen aan het door [eisers] c.s. ingeroepen vereiste van voorspelbaarheid. 
    
    
      4.2.3.	De rechtbank volgt de Staat in het verweer dat het pluimveerechtenstelsel niet met terugwerkende kracht is ingevoerd. De daaruit voortvloeiende verplichtingen gelden pas vanaf de invoeringsdatum. Dat gebruik wordt gemaakt van referentiejaren als peildatum voor het toekennen van rechten maakt dat niet anders.
      Dat de wet zoals uiteindelijk vastgesteld anders luidt dan eerder in een voornemensbrief aangekondigd, mist sowieso elke relevantie in dit verband. Het gaat er immers om dat de burger de gevolgen van zijn gedrag kan overzien op grond van de wettelijke regeling zoals die uiteindelijk van kracht is geworden. Onder “law” in dit verband valt elke materieelrechtelijke regeling, en zelfs beleidsregels en naar blijkt uit het arrest-Landvreugd, een aan de burger bekendgemaakte uitvoeringspraktijk, zodat ook de krachtens de Mw vastgestelde uitvoeringsregels en de bestendige uitvoeringspraktijk bijdragen aan het bestaan van de vereiste wettelijke grondslag. [eisers] c.s. hebben niet beargumenteerd in welk opzicht dit samenstel van (uitvoerings-)regels onduidelijk voor hen is geweest en op welke wijze zij daardoor zijn gehinderd in het nemen van beslissingen omtrent hun bedrijfsvoering. Daarbij betrekt de rechtbank dat, uitgaande van de stellingen van [eisers] c.s. zelf, zij de onomkeerbare beslissingen omtrent hun bedrijfsvoering reeds in 1998 hadden genomen, zodat eventuele onduidelijkheden in het per 1 januari 2001 ingevoerde wettelijk stelsel daar geen invloed meer op kunnen hebben gehad.
      Uit het reeds aangehaalde arrest Landvreugd/Nederland blijkt dat het gegeven dat de uiteindelijke rechtsgevolgen voor de burger tot stand komen door middel van een beschikking geen afbreuk doet aan het vereiste van “lawfulness”.
      Tenslotte heeft de Staat bij conclusie van antwoord, onweersproken bij conclusie van repliek, gesteld dat er een uitgebreide voorlichtingscampagne is geweest.
    
    
    4.3.	Fair balance
    
    4.3.1.	Volgens [eisers] c.s. dient de ingreep in het eigendomsrecht die het pluimveerechtenstelsel meebrengt geen redelijk doel, in welk verband zij betogen dat het stelsel niet noodzakelijk is ter verwezenlijking van enig algemeen milieubelang en ook geen positief resultaat op kán leveren voor het belang van het milieu. Omdat daartegenover [eisers] c.s. schade lijden door het verlies van hun mestproductierechten zonder een financiële tegemoetkoming, is de ingreep niet proportioneel, zodat niet is voldaan aan het uit artikel 1 EP voortvloeiende vereiste van een “fair balance” bij een beperking van het eigendomsrecht.
    
    4.3.2.	De Staat heeft als verweer onder meer verwezen naar de gronden van het vonnis van deze rechtbank van 12 november 2003, in de zaak met rolnummer 02/1812 (overgelegd bij conclusie van antwoord). In dit vonnis is een oordeel gegeven over de verenigbaarheid van het stelsel van pluimveerechten in de Mw met artikel 1 EP. De rechtbank heeft de in dit stelsel vervatte eigendomsregulering gerechtvaardigd en in overeenstemming met deze verdragsbepaling geacht. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de regulering bij wet is voorzien, een gerechtvaardigd belang dient, te weten de bescherming van het milieu, en proportioneel is, omdat de rechten van de betrokkenen in voldoende mate zijn gerespecteerd aangezien de mestproductierechten die niet mochten worden omgezet in pluimveerechten, niet zijn vervallen. Tevens heeft de Staat verwezen naar de vonnissen van deze rechtbank van 7 februari 2007 met rolnummer 05-2461 en van 28 maart 2007 met rolnummer 05-2558,beide overgelegd bij conclusie van antwoord. Daarin heeft de rechtbank, in aanvulling op haar in de vorige rechtsoverweging genoemde vonnis, overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het pluimveerechtenstelsel het milieubelang niet kan dienen. De rechtbank is in die vonnissen tevens tot het oordeel gekomen dat de Staat voldoende heeft aangetoond dat het stelsel daarnaast ook nog andere doeleinden dient.
    
    
      4.3.3.	In hetgeen [eisers] c.s. in dit geding hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in voornoemde vonnissen, om de navolgende redenen. Naar de Staat terecht constateert miskennen [eisers] c.s. dat reeds door de Staat voldoende is onderbouwd, in de conclusie van antwoord, mede onder verwijzing naar de in de vorige rechtsoverweging bedoelde vonnissen, dat het pluimveerechtenstelsel nog andere doeleinden dient naast het milieubelang. Dat het milieubelang ook, en zelfs vooral, als doelstelling aan dit stelsel ten grondslag ligt maakt dat niet anders. Bovendien is het milieubelang reeds op zichzelf een gerechtvaardigde doelstelling in het licht van artikel 1 EP. Dat de mestproductie (van alle diersoorten bijeen genomen) niet afneemt als gevolg van de invoering van het pluimveerechtenstelsel is niet nader door [eisers] c.s. beargumenteerd, en bovendien heeft de wetgever aangegeven dat ook het voorkómen van een verdere toename van de mestproductie reeds als dienstig voor het milieubelang valt aan te merken. Dat die doelstelling niet zou zijn bereikt hebben [eisers] c.s. niet gesteld.
      Of het stelsel al dan niet een maatregel is als bedoeld in artikel 5 lid 5 van de Nitraatrichtlijn van de EG mist relevantie, nu dat in het licht van het voorgaande niet van belang is voor het antwoord op de vraag of het stelsel het algemeen belang als bedoeld in artikel 1 EP dient.
    
    
    4.4.	Individual and excessive burden
    
    4.4.1	Ter onderbouwing van de stelling dat het pluimveerechtenstelsel op hen een “individual and excessive burden” legt, voeren [eisers] c.s. aan dat de invoering van een dergelijk beperkend stelsel niet voorzienbaar was, en meer nog, strijdig met van de zijde van de Staat gewekte verwachtingen, toen zij besloten de zeugentak van hun bedrijf te staken en te investeren in uitbreiding van de pluimveetak. Ten tijde van de aankondiging van de invoering van het stelsel op 6 november 1998 hadden zij reeds melding gedaan van de omzetting van hun mestproductierechten voor varkens in mestproductierechten voor kippen. Als gevolg van de inwerkingtreding van dit stelsel konden zij echter een deel van deze rechten (ook) niet meer gebruiken voor het houden van vleeskuikens zoals zij hadden beoogd. Daardoor werden hun reeds gedane en onomkeerbare investeringen ernstig doorkruist, waardoor zij schade hebben geleden. Bij conclusie van repliek hebben [eisers] c.s. nader uiteengezet dat zij juist individueel zijn getroffen omdat zij mestproductierechten voor varkens hadden ingeleverd in de verwachting die voor pluimvee te kunnen gebruiken. 
    
    4.4.2.	De rechtbank volgt de Staat in diens verweer dat onvoldoende is gebleken dat [eisers] c.s. ten tijde van de aankondiging van de ingreep op 6 november 1998 onomkeerbare investeringen voor het houden van louter pluimvee hadden gedaan. In de conclusie van antwoord (7.5) heeft de Staat, onweersproken bij conclusie van repliek, verwezen naar de feiten die zijn vastgesteld in de uitspraak van het CBb (rechtsoverweging 2.10), gewezen tussen partijen. Daarin heeft het CBb vastgesteld dat op de genoemde datum [eisers] c.s. nog geen aanvraag voor een bouwvergunning  hadden ingediend, en dat pas in 1999, nadat die vergunning alsnog was gevraagd en verleend, de feitelijke verbouwingen en nieuwbouw van stallen ten behoeve van het houden van extra pluimvee op het bedrijf hebben plaatsgevonden. De mestproductierechten die [eisers] c.s. niet hebben laten omzetten in varkensrechten konden op dat tijdstip, en nog steeds op 1 januari 2001, worden gebruikt voor andere dieren dan pluimvee, maar zij hebben er kennelijk voor gekozen toch het bedrijf geheel te verbouwen naar uitsluitend een pluimveehouderij. Uit de stellingen van [eisers] c.s. begrijpt de rechtbank dat zij er daarbij van uitgingen dat zij al hun mestproductierechten te zijner tijd zouden kunnen omzetten naar pluimveerechten, omdat er een voorziening in het pluimveerechtenstelsel was aangekondigd voor bedrijven die afzagen van varkensrechten met de bedoeling die te gaan gebruiken voor pluimvee. Die voorziening is er ook gekomen en heeft ook geresulteerd in een extra pluimveerecht op grond van de “knelgevallen-regeling”. De gedeeltelijke afwijzing van het beroep van [eisers] c.s. op de “knelgevallenregeling” vloeit kennelijk voort uit de omstandigheid dat zij op 6 november 1998 nog geen onomkeerbare investeringen ten behoeve van de uitbreiding van de hoeveelheid pluimvee hadden gedaan en is dus niet het gevolg van het afzien van varkensrechten in 1998.
    
    
      4.4.3.	De rechtbank volgt eveneens de Staat in diens verweer dat de kosten die [eisers] c.s. hebben gemaakt om extra pluimveerechten aan te kopen, in plaats van de mestproductierechten die zij niet in pluimveerechten mochten omzetten, uitgaande van de door henzelf gestelde € 32.000,--, niet zodanig excessief zijn dat op grond daarvan van een “individual and excessive burden” gesproken moet worden. Daarbij moet betrokken worden dat dit mede het resultaat is van door [eisers] c.s. zelf gemaakte afwegingen ten aanzien van hun bedrijfsvoering op basis van eigen inschattingen omtrent de gevolgen van het aangekondigde pluimveerechtenstelsel.
      Voor zover [eisers] c.s. nog hebben gesteld meer schade te hebben geleden zijn hun stellingen zo vaag dat deze evenmin tot die conclusie kunnen leiden. Voor toelating tot bewijslevering is het gestelde eveneens te ongespecificeerd.
    
    
    4.4.4.	Gelet op het voorgaande doet voor de beoordeling van dit geschil niet terzake of de invoering van het pluimveerechtenstelsel voor [eisers] c.s. voorzienbaar was.
    
    4.5.	Slotsom
    
    4.5.1.	Uit het voorgaande volgt dat niet is gebleken dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eisers] c.s., zodat de vorderingen moeten worden afgewezen.
    
    4.5.2.	Als in het ongelijk gestelde partij worden [eisers] c.s. veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van de Staat. Op verzoek van de Staat wordt deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad verklaard. De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten is toewijsbaar zoals gevorderd.
    
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank:
    
    
    - wijst de vorderingen af; 
    
    -	veroordeelt [eisers] c.s. in de kosten van deze procedure, aan de zijde van de Staat tot op deze uitspraak vastgesteld op € 251,-- aan verschotten en € 904,-- aan salaris van de procureur, te vermeerderen met de wettelijke rente over beide bedragen ingaande veertien dagen na de dag van de uitspraak van dit vonnis; 
    
    -	verklaart dit vonnis ten aanzien van de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. J.L. Verbeek en in het openbaar uitgesproken op 16 januari 2008.?