ECLI:NL:RVS:2008:BG1873, Raad van State, 29-10-2008, 200800034/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) verklaard geen bezwaar te hebben tegen het voornemen van de rechtspersoon naar Duits recht FKS Wertstoff-Sortierbetreib GmbH (hierna: FKS) om papier- en kartonresten, zoals omschreven in kennisgevingsformulier DE 1350/152959, vanuit Duitsland over te brengen naar de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ESKA Graphic Board B.V. (hierna: Eska) in Nederland.

200800034/1.
      Datum uitspraak: 29 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de rechtspersoon naar Duits recht FKS Wertstoff-Sortierbetreib GmbH, gevestigd te Villingen-Schwenningen (Duitsland),
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juni 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) verklaard geen bezwaar te hebben tegen het voornemen van de rechtspersoon naar Duits recht FKS Wertstoff-Sortierbetreib GmbH (hierna: FKS) om papier- en kartonresten, zoals omschreven in kennisgevingsformulier DE 1350/152959, vanuit Duitsland over te brengen naar de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ESKA Graphic Board B.V. (hierna: Eska) in Nederland.
    
    Bij besluit van 21 november 2007, kenmerk JZ/EVOA_JZ/070868/BNA, heeft de minister het door FKS hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft FKS bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 januari 2008, beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2008, waar FKS, vertegenwoordigd door mr. F.G. van Dam, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, J. Roosma en mr. K. Ulmer, onderscheidenlijk werkzaam bij het ministerie, de VROM Inspectie en SenterNovem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Eska, vertegenwoordigd door mr. drs. L.A.J. Spaans, advocaat te Amsterdam, als belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het bestreden besluit heeft de minister zijn besluit van 14 juni 2007 gehandhaafd, waarbij hij krachtens artikel 7 van de Verordening (EEG) 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening) heeft verklaard geen bezwaar te hebben tegen het voornemen van FKS om, met gebruikmaking van de procedure als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Verordening, in de periode van 1 april 2007 tot en met 31 maart 2008, 5.200.000 kg papier- en kartonresten, zoals omschreven in het kennisgevingsformulier, vanuit Duitsland over te brengen naar Eska in Nederland.
    
    2.2. FKS stelt dat zij voor de overbrenging van de papier- en kartonresten, die afkomstig zijn uit een sorteerproces van gescheiden ingezameld huishoudelijk verpakkingsafval en dat is gepakt tot zogenoemde PPK-balen (Papier, Pappe, Kartonnage), geen kennisgeving behoefde te doen. Om zich er van te verzekeren dat de overbrenging van de PPK-balen naar Nederland doorgang kon vinden heeft FKS onder protest toch een kennisgeving gedaan. Ter onderbouwing van haar stelling dat geen kennisgeving is vereist betoogt FKS primair dat de PPK-balen niet kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen, zodat de Verordening niet van toepassing is. Zij voert aan dat de desbetreffende materialen, wanneer zij de sorteerinstallatie van Remondis in Duitsland als PPK-balen verlaten, een voltooid recyclingproces hebben ondergaan en in deze vorm niet meer het karakter van afvalstof hebben. Het proces van samenstelling van de PPK-balen bij Remondis is er volgens FKS op gericht om de materialen klaar te maken voor verwerking in de papierindustrie zoals dat het geval is bij Eska. FKS stelt dat de PPK-balen na acceptatie bij Eska zonder voorbewerking en op gelijke wijze als andere - soortgelijke - grondstoffen, direct worden ingezet in een productieproces van duurzaam massief karton. FKS verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2003, nr. 200301868/1, die volgens haar een vergelijkbare situatie betreft.
    
    Ter verdere onderbouwing van haar stelling dat geen kennisgeving is vereist betoogt FKS subsidiair, voor zover de PPK-balen als afvalstoffen zouden moeten worden aangemerkt, dat de PPK-balen vallen onder bijlage II behorende bij de Verordening, de zogenoemde groene lijst van afvalstoffen. FKS voert aan dat de minister de PPK-balen ten onrechte aanduidt als een mengsel van afvalstoffen; volgens haar is het huishoudelijke verpakkingsmateriaal bij Remondis zodanig uitgesorteerd dat wat de uit dit sorteerproces afkomstige PPK-balen betreft moet worden gesproken van een monostroom. FKS voert verder aan dat de PPK-balen weliswaar zijn verontreinigd met stoorstoffen, maar dat dit niet maakt dat deze niet vallen onder code GI 010, dan wel code GI 014 van de groene lijst van afvalstoffen.
    
    2.3. De minister stelt zich op het standpunt dat de PPK-balen moeten worden aangemerkt als afvalstoffen. Volgens hem verliezen de desbetreffende materialen het karakter van afvalstof niet met de sortering die zij bij Remondis ondergaan. De minister stelt zich verder op het standpunt dat de PPK-balen niet kunnen worden aangemerkt als groene lijstafvalstoffen. Aan dit standpunt legt de minister ten grondslag het betoog dat het gescheiden ingezameld huishoudelijk verpakkingsmateriaal dat Remondis ontvangt een mengsel van stedelijk/huishoudelijk afval betreft dat valt onder code AD 160 van bijlage III behorende bij de Verordening, de zogenoemde oranje lijst van afvalstoffen, en dat bij Remondis niet zodanig wordt uitgesorteerd dat, wat de PPK-balen betreft, niet meer kan worden gesproken van een zodanig mengsel. Daarvoor is het percentage in de PPK-balen nog aanwezige stoorstoffen volgens de minister te hoog.
    
    2.4. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening is deze van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Verordening wordt onder afvalstoffen verstaan: de afvalstoffen die als zodanig zijn omschreven in de Richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder a.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, Richtlijn 91/692/EEG, Beschikking 96/350/EG en Verordening (EG) nr. 1882/2003, thans Richtlijn 2006/12/EG, wordt onder afvalstof verstaan: elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    2.5. Blijkens het bestreden besluit en het schematisch overzicht dat als productie 2 is gevoegd bij het beroepschrift worden als onderdeel van het in Duitsland bestaande verpakkingen-inzamelsysteem, Gelbe Sacken genaamd, onder meer kunststofverpakkingen, metalen verpakkingen, composietverpakkingen en gemengde verpakkingen, ofwel andere dan glazen en papieren en kartonnen verpakkingen, door huishoudens gescheiden van andere huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling aangeboden. Het aldus ingezameld huishoudelijk verpakkingsmateriaal wordt in de installatie van Remondis in Duitsland uitgesorteerd in verschillende fracties, waaronder ook fracties papier en karton. Deze fracties papier en karton worden in balen gepakt, de zogenoemde PPK-balen. Deze PPK-balen bevatten blijkens de kennisgeving van FKS naast oud papier en karton nog maximaal 10% stoorstoffen.
    
    Bij Eska in Nederland worden de PPK-balen ingezet in een productieproces van massief karton voor de grafische markt, waarvan onder andere boekenkaften, displays en kaften voor ordners worden vervaardigd. Blijkens het verhandelde ter zitting worden in dit productieproces ook andere partijen oud papier en karton ingezet. Afhankelijk van de door Eska gewenste kwaliteit van het eindproduct, worden de PPK-balen en de andere partijen oud papier en karton in verschillende onderlinge verhoudingen ingezet, waarna deze eerst gezamenlijk worden verwerkt tot pulp. Bij deze verpulping komen ongewenste elementen vrij, zogenoemde rejects, die, blijkens productie 2 bij het beroepschrift, mechanisch worden afgescheiden.
    
    2.6. Tussen partijen is niet in geschil dat de gescheiden ingezamelde verpakkingsmaterialen zoals Remondis die ontvangt, dienen te worden aangemerkt als afvalstof. De vraag die moet worden beantwoord is of het sorteerproces dat plaatsvindt bij Remondis en waarvan de PPK-balen een resultaat zijn, maakt dat deze PPK-balen, zoals die in de kennisgeving van FKS zijn omschreven, niet meer als afvalstoffen dienen te worden aangemerkt.
    
    2.7. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 11 november 2004 in zaak C-457/02 (Niselli) volgt dat afvalstoffen als zodanig gekwalificeerd blijven tot zij daadwerkelijk zijn gerecycled, met name tot zij in het bewerkingsproces waarvoor zij zijn bestemd afgewerkte producten vormen en het bewerkingsproces aldus is voltooid. Uit het arrest van het Hof van 19 juni 2003 in zaak C-444/00 (Mayer Parry Recycling) volgt dat een afvalstof slechts als gerecycled kan worden aangemerkt indien zij opnieuw is verwerkt ter verkrijging van nieuw materiaal of van een nieuw product voor het oorspronkelijk doel of voor andere doeleinden.
    
    Het huishoudelijk verpakkingsafval zoals Remondis dat ontvangt is wat het daarin aanwezige papier en karton betreft, na het enkele uitsorteren en in balen pakken daarvan, niet opnieuw verwerkt ter verkrijging van nieuw materiaal of van een nieuw product. Gezien de handelingen die nog plaatsvinden bij Eska, het verpulveren en het ontdoen van rejects, is het bewerkingsproces nog niet voltooid. De conclusie is daarom dat de minister de PPK-balen terecht heeft aangemerkt als afvalstoffen. De vergelijking die FKS maakt tussen de PPK-balen en de van afvalhout afkomstige houtspaanders die in de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2003 aan de orde zijn en die niet meer het karakter van afvalstoffen hebben, gaat niet op. De desbetreffende houtspaanders zijn, anders dan de PPK-balen, vergelijkbaar met een primaire grondstof voor een productieproces.
    
    2.8. Ingevolge artikel 1, derde lid, onder a, van de Verordening, voor zover hier van belang, valt de overbrenging van afvalstoffen die alleen zijn bestemd voor nuttige toepassing en die in bijlage II worden genoemd, niet onder de bepalingen van deze verordening.
    
    Tussen partijen is niet is geschil dat de PPK-balen bij Eska in Nederland nuttig worden toegepast. Voor het antwoord op de vraag of voor de overbrenging van de PPK-balen naar Nederland een kennisgeving is vereist, is daarom bepalend of deze kunnen worden gekwalificeerd als in bijlage II genoemde afvalstoffen.
    
    2.9. Uit het arrest van het Hof van 25 juni 1998 in zaak C-192/96 (Beside BV) volgt dat ingezameld stedelijk/huishoudelijk afval slechts onder de groene lijst kan vallen indien het gescheiden is ingezameld of na ongescheiden inzameling behoorlijk is gesorteerd. In zijn overwegingen hierbij betrekt het Hof de inleidende zin van de bijlage II bij de Verordening, de groene lijst van afvalstoffen. In deze inleidende zin van de groene lijst van afvalstoffen is vermeld dat afvalstoffen, ongeacht of zij in die lijst zijn opgenomen, niet als afvalstoffen van de groene lijst mogen worden vervoerd indien zij dermate met andere stoffen verontreinigd zijn dat a) de aan die afvalstoffen verbonden risico's zodanig toenemen dat ze voor opname op de oranje of rode lijst in aanmerking komen, of b) terugwinning van die afvalstoffen op milieuverantwoorde wijze onmogelijk wordt.
    
    2.10. De PPK-balen zijn blijkens de kennisgeving van FKS verontreinigd met maximaal 10% aan diverse zogenoemde stoorstoffen zoals tetraverpakkingen, kunststoffen, metalen en glas, waarbij 7% als papiervreemde stoorstoffen moeten worden aangemerkt. De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling, gezien de inleidende zin van de groene lijst, onvoldoende gemotiveerd waarom de PPK-balen in zodanige mate met andere stoffen zijn verontreinigd dat deze PPK-balen niet zouden kunnen worden aangemerkt als resultaat van een voldoende behoorlijk sorteringsproces van gescheiden ingezameld huishoudelijk verpakkingsmateriaal en daarmee als een groene lijstafvalstof. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister, zo is ter zitting naar voren gekomen, oud papier en karton ondanks de daarin immer aanwezige verontreinigingen in het algemeen als een groene lijstafvalstof kwalificeert.
    
    De conclusie is dat het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet berust op een deugdelijke motivering. In zoverre slaagt het beroep.
    
    2.11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.12. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Bij de vaststelling van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is in aanmerking genomen dat deze zaak en 4 andere zaken (200800029/1, 200800031/1, 200800033/1 en 200800027/1) samenhangende zaken zijn als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het totaal te vergoeden bedrag wordt gelijkelijk verdeeld over de 5 zaken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 november 2007, kenmerk JZ/EVOA_JZ/070868/BNA;
    
    III. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij de rechtspersoon naar Duits recht FKS Wertstoff-Sortierbetreib GmbH in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 128,80 (zegge: honderdachtentwintig euro en tachtig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de rechtspersoon naar Duits recht FKS Wertstoff-Sortierbetreib GmbH onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de rechtspersoon naar Duits recht FKS Wertstoff-Sortierbetreib GmbH het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Timmerman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2008
    
    431.