ECLI:NL:RVS:2010:BL4168, Raad van State, 17-02-2010, 200905779/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellant] een boete van € 8.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200905779/1/V6.
      Datum uitspraak: 17 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Schermer,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 27 juli 2009 in zaak nr.08/575 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellant] een boete van € 8.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 11 januari 2008 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 27 juli 2009, verzonden op 28 juli 2009, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 23 maart 2007 herroepen, de boete vastgesteld op € 7.600,00 en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2010, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J.A. Huisman, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 4 december 2006 (hierna: het boeterapport) houdt in dat tijdens een controle op 8 september 2006 bij de woning aan de [locatie] te [plaats], gemeente Schermer, twee vreemdelingen van […] nationaliteit, [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] (hierna: de vreemdelingen), zijn aangetroffen, terwijl zij arbeid verrichtten bestaande uit het schuren en schilderen van een dakkapel, zonder dat daarvoor tewerkstellingsvergunningen zijn verleend.
    
    2.3. [appellant] heeft de aan de opgelegde boete ten grondslag gelegde feiten niet bestreden.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat, samengevat weergegeven, de minister zich ter zitting van de rechtbank ten onrechte niet door de aangekondigde directeur van de Arbeidsinspectie heeft laten vertegenwoordigen.
    
    Dit betoog faalt reeds, omdat mr. M.S. van Muiswinkel gemachtigd was namens de minister ter zitting te verschijnen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Tevens betoogt [appellant] dat de rechtbank, door het werkgeversbegrip van de Wav vanuit een politiek oogpunt te beschouwen, ten onrechte geen toetsing van de Wav aan grondwettelijke en maatschappelijke waarden heeft verricht. Voorts betoogt hij dat door de ruime interpretatie van de minister van de artikelen 10, eerste lid, en 12 van de Grondwet (hierna: de Gw), op het punt van binnentreding, aan de Gw wordt afgedaan.
    
    2.5.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) is diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever en is deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant (Kamerstukken II 1993/94 23 574, nr. 5, blz. 2). De keuze van de wetgever voor een ruim werkgeversbegrip, gelet ook op de maatschappelijke relevantie, in de Wav, welke keuze ziet op de vraag wanneer sprake is van een beboetbaar feit, heeft de rechtbank op juiste wijze in haar beoordeling betrokken.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat - het werkgeversbegrip van - de Wav in strijd is met de Gw, overweegt de Afdeling dat zij op grond van artikel 120 van de Gw niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van de Wav.
    
    Voor zover [appellant] voorts heeft betoogd dat de inspecteurs van de Arbeidsinspectie door het binnentreden van zijn garage, wat hier verder ook van zij, in strijd met de Gw hebben gehandeld, heeft hij dit niet gemotiveerd.
    
    Dit betoog faalt eveneens.
    
    2.6. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat de vreemdelingen in zijn garage niet door tussenkomst van een tolk zijn gehoord. Dit heeft eerst tijdens het verhoor op het politiebureau plaatsgevonden.
    
    2.6.1. Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft slechts overwogen dat uit het opgemaakte boeterapport blijkt dat beide vreemdelingen zijn gehoord door telefonische tussenkomst van een tolk in de Russische taal. Anders dan [appellant] betoogt heeft zij in dat kader geen plaats van dat gehoor genoemd.
    
    Dit betoog faalt evenzeer.
    
    2.7. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank onvoldoende gemotiveerd op de door [appellant] aangevoerde omstandigheden die tot matiging van de boete hadden moeten leiden is ingegaan. In dat kader bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat hij gelet op de door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: het Ministerie) verstrekte informatie op de hoogte had kunnen zijn van (het werkgeversbegrip van) de Wav en de beleidsregels. Ook is ten aanzien van bepalende bijzondere omstandigheden volgens hem sprake van rechtsongelijkheid.
    
    2.7.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr. 200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr. 200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr. 200900632/1/V6) vloeit het volgende voort.
    
    De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen. Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
    
    Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), dat op het opleggen van boete als waarom het hier gaat van toepassing is, brengt met zich dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de boetenormbedragen eveneens als uitgangspunt.
    
    2.7.2. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 15 van de aangevallen uitspraak voldoende gemotiveerd heeft overwogen, zijn de door [appellant] reeds in beroep gestelde omstandigheden, op zichzelf en in onderling verband bezien, niet van dien aard dat matiging van de boete op grond daarvan passend en geboden was. Het betoog dat geen sprake zou zijn geweest van een goede communicatie over de boeteregeling, slaagt niet. In diverse media alsmede op de website van het Ministerie is ruimschoots aandacht besteed aan de bestuurlijke boete in de Wav, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] op de hoogte had kunnen zijn van de Wav en beleidsregels. De omstandigheid dat [appellant] er niet van op de hoogte was dat hij een beboetbaar feit beging door de vreemdelingen arbeid te laten verrichten zonder de benodigde tewerkstellingsvergunningen, komt voor zijn rekening. Bij gebreke van kennis op dit punt, had het op de weg van [appellant] gelegen om zich daaromtrent vooraf te informeren. Nu [appellant] zijn betoog dat ten aanzien van bepalende bijzondere omstandigheden sprake is van rechtsongelijkheid niet heeft geconcretiseerd, kan dit niet tot een ander oordeel leiden.
    
    Ook dit betoog faalt.
    
    2.8. Verder valt volgens [appellant] niet in te zien waarom, nu de overschrijding van de redelijke termijn alleen aan de minister is te wijten, de boete slechts met 5% is gematigd.
    
    2.8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2007 in zaak nr. 200604911/1), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals de Hoge Raad der Nederlanden (hierna: de HR) heeft overwogen en waarbij de Afdeling zich aansluit, voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (arrest van de HR van 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11).
    
    In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5%.
    
    2.8.2. In dit geval heeft [appellant] aan de boetekennisgeving van 5 februari 2007 in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat aan hem een boete zou worden opgelegd. De beslechting van het geschil in eerste aanleg is geëindigd met de uitspraak van 27 juli 2009, zodat deze fase van de procedure twee jaar en ruim vijf maanden heeft geduurd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de redelijke termijn ten tijde van haar uitspraak met ruim vijf maanden was overschreden en de in deze zaak opgelegde boete terecht met 5% gematigd. Voor een verdergaande matiging bestaat geen grond.
    
    Dit betoog faalt evenzeer.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.M.A. Claessens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Claessens w.g. Groenendijk
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2010
    
    164-550.