ECLI:NL:RVS:2006:AZ2766, Raad van State, 22-11-2006, 200600612/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2005 heeft de gemeenteraad van Huizen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 21 april 2005, het bestemmingsplan "Haven- en Industriegebieden, eerste partiële herziening" vastgesteld.

200600612/1.
      Datum uitspraak: 22 november 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "D&W Onroerend Goed B.V.", gevestigd te Huizen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2005 heeft de gemeenteraad van Huizen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 21 april 2005, het bestemmingsplan "Haven- en Industriegebieden, eerste partiële herziening" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 13 december 2005, kenmerk 2005-23433, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "D&W Onroerend Goed B.V." (hierna: D&W) bij brief van 20 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 27 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G.J.A.M. Bogaers, advocaat te Laren, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Huizen, vertegenwoordigd door S.L. Strauss, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
        Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedurele gebreken
    
    2.3.    D&W stelt in beroep dat verweerder zich ten onrechte heeft gebaseerd op het advies van de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PPC), omdat die D&W niet heeft gehoord en geen onderzoek ter plaatse heeft ingesteld. Voorts stelt D&W dat zij niet door een delegatie van gedeputeerde staten is gehoord.
    
        D&W stelt in beroep voorts dat verweerder ten onrechte niet zelf een inhoudelijke beoordeling heeft gemaakt van het plan. Volgens haar is haar aldus in strijd met artikel 6 en 13 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM) en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) een daadwerkelijk rechtsmiddel ontnomen.
    
    2.3.1.    De Kerngroep van de Subcommissie voor de gemeentelijke plannen en de stadsvernieuwing van de PPC heeft op 15 november 2005 over het plan een positief advies uitgebracht. Uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening noch uit enig ander voorschrift vloeit de verplichting voort dat de PPC appellante in dat verband had dienen te horen. Ook overigens is ten aanzien van de advisering door de PPC niet gebleken dat hierbij wettelijke voorschriften zijn geschonden. Daarbij merkt de Afdeling op dat de adviezen van de PPC verweerder niet binden.
    
    2.3.2.    Reeds in haar uitspraak van 12 maart 2003, nr. 200201499/1 heeft de Afdeling het volgende overwogen.
    
    "Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening stellen gedeputeerde staten degenen die overeenkomstig het eerste of het tweede lid tijdig bedenkingen hebben ingebracht in de gelegenheid tot het geven van een nadere mondelinge toelichting. De Wet op de Ruimtelijke Ordening stelt aan het horen door het college van gedeputeerde staten geen vormvereisten. Dit laat echter onverlet dat het college van gedeputeerde staten hierbij is gebonden aan het zorgvuldigheidsbeginsel. De Afdeling overweegt dat het horen, indien dit niet geschiedt door het college van gedeputeerde staten maar op ambtelijk niveau plaatsvindt, door in ieder geval twee daartoe gemachtigde ambtenaren dient te geschieden en dat van het horen een verslag moet worden gemaakt."
    
    2.3.3.    Op 5 december 2005 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waar D&W de gelegenheid is geboden haar bedenkingen toe te lichten. Van het verhandelde op deze hoorzitting is een verslag gemaakt. Blijkens dit verslag geschiedde het horen door twee ambtenaren. Appellante heeft niet betwist dat deze ambtenaren daartoe waren gemachtigd. Gelet hierop is appellante niet gehoord in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
    
    2.3.4.    Door in het bestreden besluit aan te geven dat wordt ingestemd met de reactie van het gemeentebestuur op de ingebrachte zienswijzen heeft verweerder deze reactie tot de zijne gemaakt. Omdat de zienswijzen inhoudelijk overeenkomen met de bedenkingen heeft hij aldus ook de bedenkingen in beschouwing genomen. In beginsel staat geen wettelijke bepaling of algemeen rechtsbeginsel aan een dergelijke handelwijze in de weg. Voorts leidt een dergelijke handelwijze niet op voorhand tot de conclusie dat verweerder zich niet - mede naar aanleiding van de door appellante ingebrachte bedenkingen - een eigen oordeel heeft gevormd omtrent hetgeen een belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening vereist, in het bijzonder nu de bedenkingen van D&W in het bestreden besluit zakelijk zijn weergegeven en verweerder daarover nog aanvullende opmerkingen heeft gemaakt. Ook is niet gebleken dat de tijd die was gelegen tussen de hoorzitting en het nemen van het bestreden besluit voor verweerder te kort was om zich een eigen oordeel te vormen. Gelet hierop bestaat voor het oordeel dat een dergelijke handelwijze op voorhand tot de conclusie dient te leiden dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering geen aanleiding.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM, voor zover hier van belang, heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
        Ingevolge artikel 13 van het EVRM, heeft eenieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
    
    2.4.1.    Nu niet is gebleken dat bij de advisering van verweerder door de PPC enige wettelijke bepaling is geschonden en evenmin is gebleken dat verweerder zich geen eigen oordeel heeft gevormd over de bedenkingen van appellante, ziet Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit om die redenen, zoals D&W stelt, in strijd zou zijn met de artikelen 6 en 13 van het EVRM, nog afgezien van de omstandigheid dat deze bepalingen alleen betrekking hebben op gerechtelijke procedures en niet op administratieve procedures zoals die bij verweerder.
    
    2.5.    De Afdeling houdt in deze uitspraak de nummering aan van het Handvest zoals gepubliceerd in Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen Nr. C 364 van 18 december 2000.
    
        Ingevolge artikel 41 van het Handvest, voor zover hier van belang, heeft eenieder er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld.
    
        Ingevolge artikel 47 van het Handvest, voor zover hier van belang, heeft eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.
    
    2.5.1.    Voor zover D&W zich beroept op artikel 41 van het Handvest, overweegt de Afdeling dat dit artikel alleen betrekking heeft op instellingen, organen en instanties van de Europese Unie. Derhalve vallen de gemeenteraad noch verweerder onder het toepassingsbereik van deze bepaling. Wat er mitsdien ook zij van de juridische status van het Handvest, het bestreden besluit is gelet hierop niet genomen in strijd met artikel 41 van het Handvest.
    
        Artikel 47 van het Handvest heeft wat betreft het onderhavige geding dezelfde inhoud als de artikelen 6 en 13 van het EVRM. Wat er mitsdien ook zij van de juridische status van het Handvest, nu het bestreden besluit niet is genomen in strijd met de artikelen 6 en 13 van het EVRM is het evenmin genomen in strijd met artikel 47 van het Handvest.
    
        
    
    Standpunt van appellante
    
    2.6.    D&W stelt in beroep voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften. Door deze bepaling is op het perceel tussen de Havenstraat 105 en de IJsselmeerstraat 16 geen horeca meer toegestaan, terwijl dat in het vorige bestemmingsplan uitdrukkelijk wel het geval was. Nu zij de panden op dit perceel heeft gehuurd en weer heeft onderverhuurd met de bedoeling ter plaatse horeca te ontwikkelen en het vorige plan nog geen tien jaar oud is, acht zij het in strijd met het vertrouwensbeginsel dat horeca nu al weer onmogelijk wordt gemaakt. Volgens appellante worden haar aldus in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM eigendomsrechten ontnomen. Omdat een schadeloosstelling niet van te voren is verzekerd, is het besluit tevens in strijd met artikel 14 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, aldus appellante.
    
    2.6.1.    Voorts betoogt D&W dat aan het plan geen ruimtelijke overwegingen ten grondslag hebben gelegen en dat de gemeenteraad door zichzelf en enkele andere ondernemers te bevoordelen misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het wijzigen van een bestemmingsplan.
    
    2.6.2.    Appellante acht het bestreden besluit op grond van het vorenstaande in zoverre tevens in strijd met de artikel 6 en 13 van het EVRM en met de artikelen 17, 41 en 47 van het Handvest. Zij vraagt de Afdeling terzake prejudiciële vragen te stellen aan het Europese Hof van Justitie.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    Het bestemmingsplan "Haven- en Industriegebieden" is vastgesteld door de gemeenteraad op 8 april 1999 en goedgekeurd door verweerder op 28 september 1999. In dat bestemmingsplan waren de gronden gelegen aan de Havenstraat 105 / IJsselmeerstraat 16 met de bestemming "Gemengde doeleinden" op grond van artikel 8, lid 1.2, van de voorschriften van dat plan, onder meer bestemd voor horeca.
    
    2.7.2.    Ingevolge artikel 3, lid A, van de planvoorschriften van onderhavige herziening, vervalt in artikel 8, lid 1.2, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Haven- en Industriegebieden", het woord "horeca".
    
    2.7.3.    In augustus 2003 heeft de gemeenteraad ingestemd met de nota inzake de integrale herontwikkeling van de Oude Haven (hierna: de ontwikkelingsvisie). Volgens de ontwikkelingsvisie is deze opgesteld nadat eerdere herontwikkelingsplannen niet tot een goed resultaat leidden en niet die kwaliteit konden bieden die voor het gebied gewenst is. Het karakter van het gebied Oude Haven verandert volgens de ontwikkelingsvisie in een woongebied met op enkele plekken aan de Haven(straat) commerciële invullingen in de toeristisch-recreatieve sfeer. Horeca-voorzieningen zullen worden geconcentreerd in het zogeheten Nautisch Kwartier, rond de kalkovens. 
    
    2.7.4.    Volgens de ontwikkelingsvisie zijn over hoe betrokkenen hun toekomst zien in het algemeen en in het Oude Havengebied in het bijzonder oriënterende gesprekken gevoerd. Onder andere is gesproken met de eigenaar van de gronden. Daarbij is vermeld dat deze recent een tienjarig huurcontract heeft afgesloten voor zijn opslaghallen.
    
    2.7.5.    Voorts is het volgens de ontwikkelingsvisie ongewenst contractueel vast te leggen dat aanvullende horeca geheel wordt uitgesloten.
    
    2.7.6.    D&W heeft het perceel gehuurd en over dezelfde periode onderverhuurd vanaf 1 april 2003 tot en met 31 maart 2013 met een mogelijkheid van minimaal vijf jaar verlenging. Haar plannen komen neer op vijf thema-café's, twee eetgelegenheden, een dansschool, een dancing en een indoor-midgetgolfbaan met pannenkoekenrestaurant. Inmiddels is de onderverhuur beëindigd.
    
    2.7.7.    Artikel 14 van de Grondwet luidt:
    
    "1. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.
    
    [...]
    
    3. In de gevallen bij of krachtens de wet bepaald bestaat recht op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt."
    
    2.7.8.    Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt:
    
    "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
    
    2.7.9.    Artikel 17 van het Handvest luidt:
    
    "Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Aan niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits zijn verlies op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan worden geregeld bij de wet voorzover het algemeen belang dit vereist."
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Dat in het onderhavige geval het bestemmingsplan nog geen tien jaar oud is, maakt dat niet anders. Gelet hierop mocht appellante er niet op vertrouwen dat de gebruiksmogelijkheden van haar gronden niet zouden worden gewijzigd.
    
    2.8.1.    In de ontwikkelingsvisie is neergelegd het gewijzigde planologische inzicht van de gemeenteraad de Oude Haven te ontwikkelen als nieuw woongebied. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit beleid onredelijk is. Gelet op de beoogde ontwikkeling tot woongebied heeft verweerder dan ook in redelijkheid kunnen instemmen met het uitgangspunt dat horeca ter plaatse vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel niet is gewenst.
    
    2.8.2.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan op de hoogte was van de contractuele verplichtingen en wensen van appellante. Niet is gebleken dat de keuze tot herziening van het bestemmingsplan "Haven- en Industriegebieden" is gemaakt op andere gronden dan die zijn neergelegd in de ontwikkelingsvisie. Dat bij de voorbereiding tevens is gesproken met andere horeca-ondernemers, maakt dat niet anders. Weliswaar is bij de voorbereiding van dit plan op verzoek van andere horeca-ondernemers gevraagd om ook contractueel uit te sluiten dat horeca in dit deel van het Oude Haven gebied wordt uitgesloten, maar in de ontwikkelingsvisie is expliciet opgenomen dat dit niet gewenst is. Het contract dat uiteindelijk tussen de gemeente en andere horecaondernemers is gesloten, dateert, wat daar overigens ook van zij, van na het bestreden besluit. Hieruit volgt dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan vanwege contractuele verplichtingen niet was gebonden en vrij was om anders te beslissen. Gelet op de ontwikkelingsvisie en mede in aanmerking genomen dat op het perceel ten tijde van het bestreden besluit nog geen horeca-activiteiten werden ontplooid, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de keuze van de gemeenteraad om aan het belang van appellante bij behoud van de mogelijkheid om ter plaatse horeca te ontwikkelen minder gewicht toe te kennen dan aan het belang bij ontwikkeling van een nieuw woongebied, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.9.    Anders dan appellante stelt, is geen sprake van strijd met artikel 14 van de Grondwet. Van onteigening is in het onderhavige geval geen sprake, reeds vanwege het feit dat appellante de gronden huurt.
    
    2.9.1.    De nieuwe bestemmingsregeling berooft D&W bovendien niet van haar eigendom, nog daargelaten de vraag of het gehuurde kan worden aangemerkt als eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Appellante behoudt immers haar met de verhuurder overeengekomen rechten, zij het binnen het gestelde planologische kader. In zoverre de in het bestemmingsplan neergelegde beperkingen van het gebruik van het perceel al zouden zijn aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van de eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, laat dat artikel de toepassing onverlet van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De ter plaatse geldende bestemmingsplanregeling is een zodanige regulering. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat niet elk zinvol gebruik van het gehuurde onmogelijk wordt gemaakt en dat ter zitting is gebleken dat appellante inmiddels voor een gedeelte ook al een bestemming heeft gevonden.
    
        Voor zover D&W betoogt dat artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet voorziet in een volledige schadeloosstelling, overweegt de Afdeling dat uit artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM niet volgt dat de regulering van het gebruik van de eigendom als gevolg van de in het bestemmingsplan neergelegde beperkingen zou moeten worden gecompenseerd met een schadevergoeding als artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening daarvoor geen grondslag biedt. Gelet hierop bestaat in het onderhavige geval geen strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
    
    2.10.    Ten aanzien van het beroep van D&W op artikel 17 van het Handvest overweegt de Afdeling, dat dit artikel een grondrecht betreft dat nationale grondwetten gemeen hebben en dat de zelfde inhoud en reikwijdte heeft als het door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde recht. Wat er mitsdien ook zij van de juridische status van het Handvest, nu het bestreden besluit niet is genomen in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM is het evenmin in strijd met artikel 17 van het Handvest.
    
    2.11.    In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit overigens in strijd zou zijn met de artikelen 6 en 13 van het EVRM, nog afgezien van de omstandigheid dat deze bepalingen alleen betrekking hebben op gerechtelijke procedures en niet op administratieve procedures zoals die bij verweerder. Ten aanzien van het beroep van appellante op de artikelen 41 en 47 van het Handvest verwijst de Afdeling naar overweging 2.5.1.
    
    2.12.    In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep is ongegrond.
    
    2.13.    Gelet op overwegingen 2.5.1 en 2.10 bestaat voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen geen aanleiding.
    
    2.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. A. Kosto en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjakovic, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren	w.g. Bošnjakovic
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2006
    
    410