ECLI:NL:RVS:2009:BI1867, Raad van State, 22-04-2009, 200807744/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Terschelling (hierna: het college) het verzoek van de vereniging Vereniging voor Christelijk Basisonderwijs op Terschelling (hierna: de VCBT) tot plaatsing op het plan van scholen 2007 van een permanente uitbreiding van het gebouw van de christelijke basisschool 't Jok (hierna: de cbs) ten behoeve van een vierde groep, alsmede permanente aanpassing van dat gebouw in het kader van onderwijskundige vernieuwingen ter grootte van 45 vierkante meter afgewezen.

200807744/1/H2.
      Datum uitspraak: 22 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging Vereniging voor Christelijk Basisonderwijs op Terschelling, gevestigd te West Terschelling,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 17 september 2008 in zaak nr. 07/3162 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Terschelling (hierna: het college) het verzoek van de vereniging Vereniging voor Christelijk Basisonderwijs op Terschelling (hierna: de VCBT) tot plaatsing op het plan van scholen 2007 van een permanente uitbreiding van het gebouw van de christelijke basisschool 't Jok (hierna: de cbs) ten behoeve van een vierde groep, alsmede permanente aanpassing van dat gebouw in het kader van onderwijskundige vernieuwingen ter grootte van 45 vierkante meter afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 november 2007 heeft het college het door de VCBT daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 september 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het door de VCBT daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 21 november 2007 vernietigd, voor zover dat ziet op de afwijzing van het verzoek om uitbreiding ten behoeve van onderwijskundige vernieuwingen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 15 oktober 2008 heeft het college, gevolg gevend aan deze uitspraak, het door de VCBT tegen het besluit van 22 december 2006 gemaakte bezwaar, voor zover het ziet op de afwijzing van het verzoek om uitbreiding ten behoeve van onderwijskundige vernieuwingen, opnieuw ongegrond verklaard.
    
    De VCBT heeft bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2008, hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak van 17 september 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De VCBT heeft bij brief van 13 januari 2009 een reactie op het besluit van 15 oktober 2008 ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2009, waar de VCBT, vertegenwoordigd door R. Bijma en [directeur] van de cbs, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.W. Visser en L. Hornstra, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente Terschelling, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 91, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) draagt de gemeenteraad onderscheidenlijk het college ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling. Hij behandelt daarbij de door de gemeente in stand gehouden scholen en de niet door de gemeente in stand gehouden scholen op gelijke voet.
    
    Ingevolge artikel 100, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
    
    (…)
    
    b. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel b;
    
    (…)
    
    f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
    
    Ingevolge artikel 102, eerste lid, stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
    
    a. de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht;
    
    b. de oppervlakte en de indeling van schoolgebouwen
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Verordening huisvestingsvoorzieningen onderwijs (hierna: de verordening), voor zover hier van belang, komen de aangevraagde voorzieningen waarmee in het jaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma een aanvang kan worden gemaakt, voor zover de gemeenteraad heeft vastgesteld dat geen van de in de wet opgenomen weigeringsgronden van toepassing is, in aanmerking voor plaatsing op het programma. Daarbij past de raad de regels toe met betrekking tot:
    
    a. de beoordelingscriteria als bedoeld in bijlage I;
    
    b. de prognosecriteria als bedoeld in bijlage II;
    
    c. de oppervlakte en indeling van schoolgebouwen als bedoeld in bijlage III.
    
    Ingevolge artikel 1.1 van bijlage III, deel A, voor zover hier van belang, betreft het aantal lokalen in een gebouw het aantal lesruimten groter dan of gelijk aan 42 vierkante meter.
    
    Ingevolge artikel 1.3.1 van bijlage I, deel A blijkt de noodzaak voor uitbreiding met een of meer leslokalen uit:
    
    a. het feit dat er ten minste één groep leerlingen extra boven de capaciteit van het gebouw als vastgesteld op grond van bijlage III, deel A, aanwezig is;
    
    b. 1. het feit dat de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, aantoont dat gedurende ten minste vijftien jaren voor een voor blijvend gebruik bestemde uitbreiding deze groep(en) leerlingen kan (kunnen) worden verwacht of
    
    2. het feit dat de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, aantoont dat gedurende ten minste vier jaren voor een voor tijdelijk gebruik bestemde uitbreiding deze groep(en) leerlingen kan (kunnen) worden verwacht of
    
    3. het feit dat de laatste teldatum voor het indienen van de aanvraag aantoont, dat er een of meer groepen leerlingen aanwezig zijn die niet voor maximaal vier jaren binnen het gebouw kunnen worden gehuisvest en
    
    c. het afwezig zijn van een beschikbaar (komend) en geschikt of geschikt te maken gebouw alsmede van mogelijkheden om door medegebruik binnen 2000 meter hemelsbreed een passende extra huisvesting voor de school te realiseren, terwijl
    
    d. evenmin tegen redelijke kosten, zulks ter beoordeling van het college, de mogelijkheid bestaat door gebruikmaking van een bestaand verschil in oppervlakte tussen de feitelijk aanwezige bruto oppervlakte en de genormeerde bruto vloeroppervlakte, zoals is vastgesteld op grond van bijlage III deel A, geheel of gedeeltelijk inpandig een of meer benodigde leslokalen te maken.
    
    2.2. In het schoolgebouw 't Jok te Hoorn, gemeente Terschelling, zijn zowel de cbs als de openbare school 't Jok (hierna: de obs) gevestigd. Een aantal ruimten, waaronder het speellokaal, worden door deze beide scholen gezamenlijk gebruikt.
    
    2.3. De VCBT heeft, voor zover hier van belang, gevraagd om opneming in het programma van huisvesting van een uitbreiding van permanente aard met één lokaal voor de cbs ten behoeve van een vierde groep, alsmede uitbreiding met 45 vierkante meter in het kader van onderwijskundige vernieuwingen.
    
    2.4. Het college heeft de aanvraag van de VCBT afgewezen. Het college heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de meest recente leerlingenprognoses aangeven dat de cbs gedurende veertien jaar vier groepen zal tellen en daarna zal terugvallen naar drie groepen. Een school heeft eerst recht op een voor blijvend gebruik bestemde uitbreiding, wanneer deze gedurende ten minste 15 jaar noodzakelijk is. Een voor tijdelijk gebruik bestemde voorziening kan in het schoolgebouw zelf worden gevonden. In het schooljaar 2008/2009 kan deze worden gevonden in een bestaande ruimte van 31 vierkante meter, terwijl vanaf het moment dat het aantal groepen van de obs naar drie daalt, de cbs het lokaal dat alsdan overschiet in gebruik kan nemen. Voorts heeft het college aan de afwijzing van het verzoek om uitbreiding in het kader van onderwijskundige voorzieningen ten grondslag gelegd dat eind 2004, begin 2005 voor de cbs en de obs extra ruimte is gecreëerd in het kader van onderwijskundige voorzieningen, terwijl uitbreiding met één lokaal heeft plaatsgevonden met instemming van zowel de cbs als de obs.
    
    Het besluit op bezwaar van 21 november 2007 strekt tot handhaving van de afwijzing van het verzoek om plaatsing. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat ook een verzoek om uitbreiding van tijdelijke aard niet leidt tot plaatsing op het plan van scholen, omdat binnen het schoolgebouw een ruimte van meer dan 42 vierkante meter beschikbaar is.
    
    2.5. De rechtbank heeft het beroep van de VCBT gegrond verklaard en het besluit van 21 november 2007 vernietigd, voor zover het ziet op de weigering de uitbreiding van het schoolgebouw ten behoeve van onderwijskundige vernieuwingen voor de cbs op te nemen in het huisvestingsprogramma daar het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de gevraagde voorziening niet kan worden opgenomen daar de noodzaak daartoe geheel ontbreekt. De rechtbank heeft het besluit in stand gelaten, voor zover het ziet op de weigering de uitbreiding ten behoeve van een vierde groep in het huisvestingsprogramma op te nemen. Hiertegen richt zich het hoger beroep van de VCBT.
    
    2.6. Niet in geschil is dat de door de VCBT overgelegde prognose niet aannemelijk maakt dat de cbs gedurende ten minste 15 jaren vier groepen zal tellen en de VCBT derhalve geen recht heeft op uitbreiding met een permanent lokaal.
    
    2.7. De VCBT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen aanspraak bestaat op een uitbreiding van het schoolgebouw met een tijdelijk lokaal. Daartoe betoogt zij dat de rechtbank heeft miskend dat er één groep leerlingen boven de capaciteit van het gebouw aanwezig is en de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel heeft betrokken dat de aanvraag slechts ziet op een permanent lokaal.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat in beroep niet ter beoordeling staat of de VCBT aanspraak heeft op een uitbreiding van het schoolgebouw met een tijdelijk leslokaal. Weliswaar ziet de aanvraag van de VCBT slechts op uitbreiding met een permanent lokaal, maar het college heeft bij het primaire besluit tevens beoordeeld of de VCBT in aanmerking komt voor een tijdelijke uitbreiding.
    
    2.7.2. Ten tijde van het besluit van 22 december 2006 had het gebouw waarin de cbs en de obs gevestigd zijn, zeven lesruimten met een oppervlakte van 42 vierkante meter en ingevolge de verordening derhalve zeven lokalen, waarvan vier in gebruik waren bij de obs. Niet in geschil is dat ten tijde van het primaire besluit er één groep boven het aantal lokalen aanwezig was. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de ruimte van 31 vierkante meter die als gemeenschapsruimte in gebruik was, geschikt te maken zou zijn als leslokaal, zodat gelet op artikel 1.3.1 van bijlage I, deel A, aanhef en onder c, van de verordening geen noodzaak bestond voor de uitbreiding. De VCBT betoogt terecht dat het college deze ruimte van 31 vierkante meter ten onrechte heeft aangemerkt als een voor tijdelijk gebruik beschikbaar (komend) en geschikt of geschikt te maken lesruimte, nu deze ruimte kleiner was dan de in artikel 1.1 van Bijlage III, deel A, van de verordening neergelegde norm van 42 vierkante meter, terwijl deze ook niet op dat moment kon worden uitgebreid en aldus geschikt gemaakt als leslokaal, omdat de aangrenzende ruimte die mogelijkerwijs aan deze ruimte zou kunnen worden toegevoegd, nog in gebruik was bij de obs als computerlokaal.
    
    Ter toets staat thans evenwel of het college bij het besluit op bezwaar van 21 november 2007 het besluit van 22 december 2006 ten onrechte heeft gehandhaafd. Bij de heroverweging in bezwaar dient het bestuursorgaan in beginsel te beslissen met inachtneming van de feiten en omstandigheden op dat moment, tenzij de aard van het primaire besluit zich daartegen verzet. Ten tijde van het besluit op bezwaar was de ruimte van 31 vierkante meter door het verwijderen van de tussenmuur met de aangrenzende computerruimte, die niet langer in gebruik was bij de obs, reeds vergroot tot een ruimte van 59 vierkante meter. Deze ruimte was derhalve ten tijde van het besluit op bezwaar aan te merken als een lokaal, zodat op dat moment niet ten minste één groep leerlingen extra boven de capaciteit van het gebouw aanwezig was. In dit geval heeft het college om die reden het primaire besluit kunnen handhaven. Daarbij is van belang dat de cbs met ingang van het schooljaar 2007-2008 kon beschikken over de gehele ruimte van 59 vierkante meter als leslokaal, zodat de cbs slechts een zeer beperkte tijd gebruik heeft moeten maken van een lokaal dat niet voldeed aan de norm van de verordening. Voorts is daarbij van belang dat uit prognoses ten tijde van het besluit op bezwaar blijkt dat de obs vanaf het schooljaar 2009-2010 nog slechts drie groepen zal tellen en het in 2005 opgerichte lokaal alsdan zal kunnen worden gebruikt door de cbs.
    
    2.7.3. Gelet op het vorenoverwogene, slaagt het betoog van de VCBT niet.
    
    2.8. De VCBT betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, omdat de rechtbank heeft miskend dat in 2005 onder gelijke omstandigheden een lokaal voor de obs is bekostigd.
    
    2.8.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitbreiding van het schoolgebouw in 2005 met één extra lokaal niet slechts was bedoeld voor de extra groep leerlingen van de obs die moest worden gehuisvest, maar tevens om ruimte te creëren voor onderwijskundige vernieuwingen voor de obs en de cbs. Voorts heeft het college zich daarbij op het standpunt gesteld dat ten tijde van de besluitvorming bekend was dat de obs binnen afzienbare tijd weer zou afnemen tot drie groepen, zodat de ruimte binnen het schoolgebouw slechts een korte tijd beperkt zou zijn. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel dan wel met het in artikel 91, eerste lid, van de WPO neergelegde verbod op ongelijke behandeling van door de gemeente en niet door de gemeente in stand gehouden scholen door de aanvraag van de cbs te weigeren.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevochten.
    
    2.10. Bij besluit van 15 oktober 2008 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door de VCBT gemaakte bezwaar met betrekking tot de weigering van de uitbreiding van het schoolgebouw ten behoeve van onderwijskundige vernieuwingen. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van de VCBT is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van de VCBT, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.11. Het college heeft bij het besluit van 15 oktober 2008 de bezwaren van de VCBT met betrekking tot de weigering van de uitbreiding van het schoolgebouw ten behoeve van onderwijskundige vernieuwingen opnieuw ongegrond verklaard. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat er ruimten in het schoolgebouw zijn overgebleven die door de VCBT gebruikt werden of konden worden voor onderwijskundige vernieuwingen.
    
    2.12. De VCBT betoogt dat het college ten onrechte het besluit van 22 december 2006 opnieuw heeft gehandhaafd. Het college stelt zich, aldus de VCBT, ten onrechte op het standpunt dat de eerdere uitbreiding van het gebouw voor onderwijskundige voorzieningen op verzoek van zowel de cbs als de obs is gedaan en miskent dat de obs in gelijke omstandigheden een uitbreiding voor onderwijskundige vernieuwingen heeft gekregen.
    
    2.12.1. Het betoog faalt. In het Integraal Huisvestingsplan (hierna: IHP) 2005-2008 is vermeld dat het gebouw waarin de cbs en de obs zijn gevestigd, met tweemaal 45 vierkante meters, ofwel 90 vierkante meters wordt uitgebreid, waarmee beide scholen samen op een bruto vloeroppervlakte van 932 vierkante meters komen. In het IHP is daarvoor een bedrag van € 64.512,00 ter beschikking gesteld aan de obs en eenzelfde bedrag aan de cbs, tezamen € 129.024,00, voor het in goed overleg realiseren van een extra permanent lokaal en/of het realiseren van extra bergruimten, werkplekken voor individueel werken en/of ICT. Dit IHP is besproken in het op overeenstemming gericht overleg (hierna: het OOGO) van 25 juni 2004. Blijkens het verslag heeft het OOGO ingestemd met het IHP. Niet is gebleken dat [directeur] van de cbs, zich in het OOGO tegen het IHP 2005-2008 en de daarin opgenomen voor de cbs en de obs bedoelde uitbreiding heeft verzet. Uit het door [directeur] opgestelde verslag van het OOGO van 7 september 2004 blijkt voorts dat de cbs over de gekozen oplossing tevreden is, mits de ruimten voor onder meer remedial teaching en werken met kleine groepen voor de cbs beschikbaar komen en niet gebruikt hoeven te worden voor activiteiten van de obs. De uitbreiding heeft om planologische redenen plaatsgevonden aan de zijde van het schoolgebouw waar de obs is gevestigd. Dat betekent evenwel niet dat deze uitbreiding slechts ten goede is gekomen aan de obs. De cbs heeft na deze uitbreiding onder meer de algehele beschikking gekregen over de voormalige directeurskamer en het gezamenlijk gebruik van de bibliotheek.
    
    Gelet hierop kan niet worden staande gehouden dat de in het IHP 2005-2008 en vervolgens op het programma geplaatste uitbreidingen niet ook bedoeld zijn geweest voor de cbs en evenmin dat de cbs niet heeft ingestemd met de gezamenlijke uitbreidingen.
    
    2.12.2. Gelet op het onder 2.12.1 overwogene kan evenmin worden staande gehouden dat het college met betrekking tot de uitbreiding voor onderwijskundige vernieuwing in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel dan wel met het in artikel 91, eerste lid, van de WPO neergelegde verbod op ongelijke behandeling van door de gemeente en niet door de gemeente in stand gehouden scholen.
    
    2.13. Het beroep is ongegrond.
    
    2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
    
    II. verklaart het tegen het besluit van 15 oktober 2008 ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2009
    
    362.