ECLI:NL:RVS:2012:BW8174, Raad van State, 13-06-2012, 201106337/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2008 heeft de minister het verzoek van [appellant] om geanonimiseerde verstrekking van alle documenten inzake "maatregelen die in Nederland zijn ingezet in het kader van de openbare orde en veiligheid, grootschalig optreden, voorbereidingshandelingen, inlichtingenhandelingen, informatieoverdracht, informatie-uitwisseling, dataverzameling en grensbewaking met betrekking tot de G8-top in Heiligendamm, Duitsland" deels afgewezen.

201106337/1/A3.
      Datum uitspraak: 13 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 april 2011 in zaak nr. 09/2496 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Defensie.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2008 heeft de minister het verzoek van [appellant] om geanonimiseerde verstrekking van alle documenten inzake "maatregelen die in Nederland zijn ingezet in het kader van de openbare orde en veiligheid, grootschalig optreden, voorbereidingshandelingen, inlichtingenhandelingen, informatieoverdracht, informatie-uitwisseling, dataverzameling en grensbewaking met betrekking tot de G8-top in Heiligendamm, Duitsland" deels afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 april 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 1 juni 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 12 september 2011 heeft de minister zijn besluit van 29 april 2009 herzien en drie documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 8 maart 2012 heeft [appellant] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 12 september 2011 heeft de minister zijn besluit van 29 april 2009 herzien en passages van de documenten 2, 8 en 10 met uitzondering van de namen en andere persoonlijke gegevens van ambtenaren en enkele passages alsnog openbaar gemaakt. Wat de openbaar gemaakte passages betreft heeft [appellant] derhalve geen belang meer bij de beoordeling van zijn hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak. Het hoger beroep zal in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    (…);
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    (…)
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties onderscheidenlijk de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.3. Bij besluit van 18 maart 2008 heeft de minister een memorandum van de Koninklijke Marechaussee (hierna: de Kmar) van 8 mei 2007 (hierna: document 7) openbaar gemaakt met uitzondering van de namen van de ambtenaren vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Voor het verslag Ambtelijk Crisisoverleg ACO van 25 april 2007 (hierna: document 6) en de brief Justitie/IND G8 top in Duitsland van 25 mei 2007 (hierna: document 11) heeft de minister verwezen naar de besluiten van de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie in reactie op de bij hen door [appellant] ingediende verzoeken.
    
    De tabel mogelijke inzet Kmar G8 29 mei met organogram (hierna: document 12) heeft de minister geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b. De minister heeft de openbaarmaking van het protocol over de samenwerking tussen de Bundespolizei en de Kmar (hierna: document 1), Tagesordnung besprechung vom 27/28.03.07 (hierna: document 3), de Bundespolizeiamt Kleve van 15 mei 2007 (hierna: document 9), de brief Federal Police Regional Headquarters North G8 summit van 2 juni 2007 (hierna: document 13) en de afspraak tussen Bundesgrenzschutz en de Kmar over de samenwerking in het Duits-Nederlandse grensgebied (hierna: document 15) geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.
    
    Mails van 13 februari en 20 april 2007 (hierna: document 2), een gespreksnotitie van 2 april 2007 (hierna: document 4), een mail van 17 april 2007 (hierna: document 5), laatste info d.d. 11 mei 2007 (hierna: document 8), mails van 16 mei 2007 (hierna: document 10) en verslag evaluatiebijeenkomst G8-conferentie van 5 juli 2007 (hierna: document 14) zijn alle opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen, die zodanig met de feiten zijn verweven dat openbaarmaking met toepassing van artikel 11 van de Wob achterwege dient te blijven.
    
    Bij besluit van 29 april 2009 heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard wat document 4 betreft en dat document openbaar gemaakt voor zover het de feiten betreft die ook in document 7 staan. Voor het overige heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    2.4. [appellant] heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van de documenten in redelijkheid achterwege heeft kunnen laten. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, wat de documenten 5 en 14 betreft ten onrechte overwogen dat, ook als de namen van de ambtenaren die de stukken hebben opgesteld zijn weggelakt, die documenten als persoonlijke beleidsopvattingen bedoeld voor intern beraad kunnen worden aangemerkt, aldus [appellant]. Ten aanzien van de documenten 1, 3, 9, 13 en 15 heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat de minister openbaarmaking daarvan met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, ook voor de Nederlandse bijdragen heeft kunnen weigeren. Ten slotte heeft [appellant] aangevoerd dat de rechtbank ten aanzien van document 12 ten onrechte heeft overwogen dat de staatsveiligheid in het geding is omdat het eigenlijk gaat om een openbare orde aangelegenheid.
    
    2.4.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet-openbaar gemaakte documenten.
    
    Document 12 bevat tabellen met de inzet van de Kmar ten tijde van de G8-top. De Kmar was in het kader van internationale samenwerking ingezet ten behoeve van het grensverkeer en ter voorkoming van ongeregeldheden in het Nederlands-Duitse grensgebied. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit dit document de inzet en werkwijze van de Kmar kan worden afgeleid en dat openbaarmaking ervan de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
    
    2.4.2. De documenten 1, 3, 9, 13 en 15 zijn geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob omdat van Duitse zijde telefonisch is meegedeeld dat het onwenselijk is als deze documenten openbaar worden gemaakt.
    
    Met deze uitzonderingsgrond wordt blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 34) beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan er uit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven, dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend, aldus de wetgever.
    
    Gezien de aard en inhoud van de documenten heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat aan de juistheid van de hiervoor genoemde telefonische mededeling van Duitse zijde moet worden getwijfeld. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding om het standpunt van de minister dat hij geen brief, waarin die mededeling staat, kan overleggen omdat de mededeling telefonisch is gedaan, onjuist te achten.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat bij openbaarmaking een verslechtering van de betrekkingen met Duitsland is te voorzien en dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang bij goede betrekkingen met Duitsland zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid.
    
    2.4.3. De documenten 5 en 14 zijn geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 11, tweede lid. Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200807557/1 verliezen in een document opgenomen opvattingen van personen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon. Het enkel weglakken van de namen van de ambtenaren die de stukken hebben opgesteld, brengt derhalve, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, niet met zich dat de documenten niet meer als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt.
    
    Deze documenten betreffen een gespreksnotitie van de hand van een ambtenaar en het verslag van een evaluatiebijeenkomst. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bestaan uit opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Voor zover in de documenten feiten zijn vermeld, zijn deze zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat de minister in redelijkheid openbaarmaking daarvan op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft kunnen weigeren, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
    
    2.5. Voor het betoog van [appellant] dat de documenten eerst aan de hand van artikel 10 van de Wob moeten worden beoordeeld alvorens het bestuursorgaan artikel 11 van de Wob kan toepassen, zijn in de bewoordingen en het systeem van die wet noch in de wetsgeschiedenis aanknopingspunten te vinden.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige en voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    2.7. Bij besluit van 12 september 2011 heeft de minister zijn besluit van 29 april 2009 gedeeltelijk herzien. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet volledig aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellant], gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.8. De minister heeft naar aanleiding van een nadere beoordeling zich op het standpunt gesteld dat de documenten 2, 8 en 10 kunnen worden verstrekt met uitzondering van de namen en andere persoonlijke gegevens van ambtenaren, een aantal passages met operationele informatie, waarbij artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, openbaarmaking in de weg staat, en in document 8 enkele passages met persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad.
    
    2.9. [appellant] heeft hiertegen aangevoerd dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van toepassing is en wat betreft document 8 voor welke passage artikel 11 van toepassing is.
    
    2.10. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de weggelakte passages overweegt de Afdeling dat die passages gaan over de inzet van de Kmar. Zoals hiervoor overwogen heeft de minister terecht deze passages met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob geweigerd.
    
    Voor document 8 is de passage onder het kopje "Info vanuit spoor", vijfde pijltje, geweigerd met toepassing van artikel 11 van de Wob. [appellant] heeft terecht aangevoerd dat in het besluit van 12 september 2011 de minister niet heeft gepreciseerd welke passage hij heeft geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. De Afdeling ziet daarin echter geen aanleiding dat besluit om die reden te vernietigen nu uit het verweerschrift afdoende blijkt om welke passage het gaat. Die passage is opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen. De minister behoefde derhalve deze passage niet openbaar te maken.
    
    2.11. Het beroep is ongegrond.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk, voor zover het mails van 13 februari en 20 april 2007, mails van 16 mei 2007 en het document 'laatste info d.d. 11 mei 2007' betreft;
    
    II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige en voor zover aangevallen;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van 12 september 2011 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Tuyll van Serooskerken
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
    
    290.