ECLI:NL:RVS:2007:BB5805, Raad van State, 17-10-2007, 200701612/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling verleend ten behoeve van het gebruik van gronden, gelegen ten noorden van de Landzichtweg in Teteringen in het gebied "Om de Haenen", als golfbaan.

200701612/1.
      Datum uitspraak: 17 oktober 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de verenigingen "Natuur- en Milieuvereniging Teteringen" en "Milieuvereniging Oosterhout", gevestigd te Teteringen (gemeente Breda), onderscheidenlijk Oosterhout,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 06/4548 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 2 maart 2007 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juni 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling verleend ten behoeve van het gebruik van gronden, gelegen ten noorden van de Landzichtweg in Teteringen in het gebied "Om de Haenen", als golfbaan.
    
    Bij besluit van 18 december 2003 heeft het college de daartegen door onder meer appellanten gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en de vrijstelling, zij het in gewijzigde vorm, gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 22 maart 2004 heeft de rechtbank Breda, voor zover thans van belang, de daartegen door onder meer appellanten ingestelde beroepen gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    
    Bij uitspraak van 16 februari 2005 in zaak no. 200403595/1 heeft de Afdeling die uitspraak bevestigd.
    
    Bij besluit van 11 september 2006 heeft het college het daartegen door onder meer appellanten gemaakte bezwaar, met overneming van desbetreffend advies van de Adviescommissie bezwaren, gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard, doch het besluit van 4 juni 2003 gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 2 maart 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door onder meer appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 5 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 16 maart 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 26 april 2007 hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: gedeputeerde staten) gereageerd.
    
    Bij brief van 10 mei 2007 heeft vergunninghoudster dat gedaan.
    
    Bij brief van 11 mei 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door ir. A.J. Struijk, bijgestaan mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, zijn verschenen.
      Voorts zijn daar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J. Hoekstra, advocaat te Amsterdam, [Golfclub], vertegenwoordigd door de [voorzitter], en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, ambtenaar in dienst van de provincie, gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Voor het eerst ter zitting hebben appellanten aangevoerd dat het alternatievenonderzoek, beschreven in het milieueffectrapport, niet deugdelijk is. Nu niet is gebleken dat zij deze beroepsgrond niet eerder naar voren hebben kunnen brengen, kan deze, als te laat naar voren gebracht, niet leiden tot het ermee beoogde doel.
    
    2.2.    Het project, ten behoeve waarvan vrijstelling is verleend, voorziet in de aanleg en het gebruik van een 18 holes golfbaan met een 3 holes oefenbaan. Het golfterrein beslaat ongeveer 53 hectare.
    
    2.3.    Ten tijde van het besluit van 11 september 2006 gold het bestemmingsplan "Buitengebied 1983" van de voormalige gemeente Teteringen.  Voor de gronden, waarop het project is voorzien, golden de bestemmingen "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde", "Agrarisch gebied met bijzondere landschappelijke waarde en/of natuurwetenschappelijke waarde" en "Bos en verspreide houtopstanden". Niet in geschil is dat het gebruik als golfterrein in strijd is met de planvoorschriften. Om het niettemin mogelijk te maken, heeft het college krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling verleend van dat bestemmingsplan.
    
    2.4.    Ingevolge die bepaling kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en het derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied, aldus de bepalingen.
    
        De gemeenteraad van Breda heeft de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen overgedragen aan het college.
    
    2.5.    Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat, nu gedeputeerde staten bij het afgeven van de verklaring van geen bezwaar ten onrechte van het streekplan zijn afgeweken, het college van die verklaring geen gebruik mocht maken om vrijstelling te verlenen.
    
    2.6.    Volgens het Streekplan Noord-Brabant 2002 "Brabant in Balans" (hierna: het streekplan) is de aanleg van een nieuwe golfbaan niet toegestaan in de "Groene hoofdstructuur" (hierna: GHS) met de nadere aanduiding "Natuur".
    
    2.7.    Eerder (voormelde uitspraak in zaak no. 200403595/1) heeft de Afdeling overwogen dat jonge aanplant en multifunctioneel bos als GHS-natuur in de zin van het streekplan dienen te worden aangemerkt en dat ook een beperkte mate van aantasting van de GHS-natuur geacht moet worden bij de vaststelling van het streekplan te zijn betrokken, zodat de omstandigheid dat slechts van een beperkte aantasting van de GHS-natuur sprake is, geen bijzondere omstandigheid is die aanleiding kan geven tot afwijking van de in het streekplan neergelegde beleidslijn dat aanleg van een nieuwe golfbaan in de GHS-natuur niet is toegestaan.
    
    2.8.    Bij de partiële streekplanherziening van 3 december 2004 hebben provinciale staten van Noord-Brabant (hierna: provinciale staten) besloten dat - samengevat weergegeven - ingeval op gronden in de AHS-landbouw die volgens het geldend bestemmingsplan niet als zodanig zijn bestemd, bos of natuur spontaan is ontstaan, een afweging inzake de planologische bescherming daarvan eerst tien jaar na het ontstaan of de aanleg daarvan is vereist.
    
        Naar aanleiding van voormelde uitspraak van de Afdeling hebben zij bij de partiële streekplanherziening van 20 januari 2006 de in het streekplan neergelegde afwijkingsbevoegdheid van gedeputeerde staten gewijzigd door schrapping van de woorden "wegens bijzondere omstandigheden".
    
    2.9.    Bij brief van 20 juni 2006 hebben gedeputeerde staten het college bericht dat zij bij de op 28 oktober 2003 verleende verklaring van geen bezwaar blijven. Zij achten strikt vasthouden aan de in het streekplan neergelegde beleidslijn onevenredig in verhouding tot de met die beleidslijn te dienen doelen, te wetende bescherming van natuurwaarden, op grond van de volgende, in de brief opgesomde omstandigheden:
    
    - de golfbaan ligt grotendeels in de AHS-landbouw, en het streekplan staat toe dat een golfbaan voor de helft in de GHS-landbouw ligt;
    
    - voor nieuwe golfbanen heeft het streekplan voorkeur voor stedelijke regio’s, zoals hier het geval is;
    
    - de golfbaan vormt een overgang tussen een Vinex-woningbouwlocatie en een bos, en past binnen het uitwerkingsplan voor de stedelijke regio Breda-Tilburg, waarin het betrokken gebied is aangeduid als "groene drager";
    
    - het gaat om een marginale aantasting van bestaande natuurwaarden, en de aantasting wordt ruimschoots gecompenseerd door de aanleg van nieuwe natuur.
    
    2.10.    Voor zover appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat gedeputeerde staten hun ten onrechte geen mogelijkheid hebben geboden om bij hen zienswijzen in te dienen, voorafgaand aan de brief van 20 juni 2006, faalt dat betoog. De rechtbank heeft terecht in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van de gehandhaafde verklaring van geen bezwaar geen gebruik mocht maken om vrijstelling te verlenen en appellanten door de handelwijze van gedeputeerde staten ten onrechte in hun belangen zijn geschaad. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het voornemen om de golfbaan aan te leggen op zichzelf niet is gewijzigd, gedeputeerde staten de twee partiële herzieningen van het streekplan bij hun besluitvorming hebben betrokken en de Provinciale Planologische Commissie en de commissie Ruimte van de provincie positief hebben geadviseerd.
    
    2.11.    Appellanten klagen voorts dat de rechtbank het oordeel van de Afdeling in voormelde uitspraak heeft miskend door niet aan te nemen dat het jonge bos van 1,4 hectare aan de noordzijde van de geprojecteerde golfbaan (hierna: het jonge bos) planologische bescherming geniet, vergelijkbaar met de GHS-natuur en de golfbaan een inbreuk op de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) maakt. Zij baseren zich hierbij op de GHS-detailkaarten, behorende bij de natuurgebiedplannen van de provincie Noord-Brabant. Verder betogen zij dat de rechtbank heeft miskend dat de afwijkingsbevoegdheid, geregeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zich tegen afwijking van het in strikte termen geformuleerde streekplanverbod verzet. Voorts heeft de rechtbank volgens hen door te overwegen dat de afwijking van het streekplan marginaal is, miskend dat acht hectare GHS ligt in het gebied waar de golfbaan is geprojecteerd.
    
    2.11.1.    De rechtbank heeft met juistheid en op goede gronden aangenomen dat de golfbaan geheel binnen de AHS-landbouw is geprojecteerd en dat de uitlopers van het bos op het terrein van de geprojecteerde golfbaan met de GHS-natuur vergelijkbare bescherming genieten, doordat deze ouder zijn dan tien jaar. Daarbij heeft zij juiste betekenis toegekend aan de bij het streekplan behorende kaarten 1 en 2 en terecht overwogen dat aan de meer gedetailleerde kaarten van de provinciale natuurgebiedplannen in dit kader geen betekenis toekomt. Zoals de Afdeling eerder (uitspraak van 1 augustus 2007 in zaak no. 200607238/1), heeft overwogen, maken deze natuurgebiedplannen onderdeel uit van het sectoraal ontwikkelingsspoor van het rijk en hebben deze geen planologische doorwerking.
    
          Evenzeer met juistheid heeft de rechtbank overwogen dat het jonge bos, dat niet ouder is dan tien jaar, als gevolg van de streekplanherziening van 3 december 2004, geen met de GHS-natuur vergelijkbare bescherming geniet. Anders dan appellanten betogen, komt als gevolg van deze streekplanherziening aan de overwegingen van de Afdeling ter zake van het jonge bos in zaak no. 200403595/1, in zoverre niet de betekenis toe die appellanten daaraan kennelijk gehecht willen zien.
    
        Voor zover appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen gebruik mocht maken van de verklaring van geen bezwaar vanwege de inbreuk van het project op de EHS, faalt dat betoog evenzeer. In paragraaf 3.4.3 van het streekplan is vermeld dat de GHS kan worden beschouwd als een onderdeel van het ruimtelijk beleidsspoor van het rijk dat moet leiden tot verwezenlijking van de EHS. De EHS is derhalve door provinciale staten in de GHS opgenomen in het streekplan, inclusief bijbehorende kaarten 1 en 2, en beoordeling dient in dat kader plaats te vinden. Zoals hiervoor overwogen, komt aan de detailkaarten van de natuurgebiedplannen van de provincie niet de betekenis toe die appellanten daaraan gehecht willen zien. 
    
    2.11.2.    Voor de aanleg van de golfbaan zullen in een gebied met de uitlopers van het bos van 0,353 hectare, bomen worden gekapt en zal een gebied van 0,1584 hectare worden aangetast door verstoring en versnippering. De rechtbank heeft terecht overwogen dat gedeputeerde staten van deze oppervlaktematen hebben mogen uitgaan en niet, zoals appellanten betogen, van een aantasting van een gebied van acht of, zoals ter zitting betoogd, dertien hectare. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in het gebied aanwezige bomen in de GHS-natuur niet zullen worden gekapt en het gebied niet verder zal worden versnipperd. Daarnaast is van belang dat het gebied, waarop de golfbaan is geprojecteerd, vrij toegankelijk zal zijn voor recreanten en fauna. Om te voorkomen dat verkeer de golfbaan zal aandoen, zal rondom de golfbaan een lage afrastering van palen met draad worden aangebracht en uit veiligheidsoverwegingen zal ter plaatse van de "driving range" en het kerkhof een hoog hekwerk worden geplaatst. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het gebied door de aanwezigheid van deze afrastering en hekwerk niet meer vrij toegankelijk is. Voor zover appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat gedeputeerde staten ten onrechte niet in aanmerking hebben genomen dat op en buiten de geprojecteerde golfbaan waarden moeten worden beschermd tegen beweging, geluid en verlichting, wordt overwogen dat dit betoog faalt, omdat in verband met de ter plaatse geldende functie AHS-landbouw deze waarden ook voorheen geen planologische bescherming genoten.
    
        Voorts geeft het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb zich tegen afwijking van het streekplanverbod verzet. Zoals hiervoor onder 2.8 overwogen, zijn bij de streekplanherziening van 20 januari 2006 ter zake van de afwijkingsbevoegdheid in hoofdstuk 5 van het streekplan de woorden "wegens bijzondere omstandigheden" geschrapt. Gedeputeerde staten kunnen sinds deze herziening van de beleidslijn afwijken in gevallen waarin onverkorte toepassing gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de ermee te dienen doelen. Artikel 4:84 van de Awb ziet niet op deze situatie.
    
    2.11.3.    Voor zover appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen gebruik mocht maken van de verklaring van geen bezwaar om vrijstelling te verlenen, omdat gedeputeerde staten ten onrechte het door vergunninghoudster overgelegde compensatieplan van natuur toereikend heeft geacht, faalt dat betoog evenzeer.
    
        In de "Beleidsregel Natuurcompensatie" van gedeputeerde staten van november 2005 is vermeld dat het natuurcompensatiebeginsel van toepassing is bij verzoeken om een verklaring van geen bezwaar, waarbij ruimtelijke ingrepen plaatsvinden die tot aantastingen van actuele natuur- en landschappelijke waarden binnen GHS leiden. Dat houdt volgens de beleidsregel als uitgangspunt in dat de als gevolg van ingrepen in de GHS verloren gegane waarden van natuur en landschap dienen te worden gecompenseerd. In de gehandhaafde verklaring van geen bezwaar hebben gedeputeerde staten overwogen dat in het door vergunninghoudster opgestelde compensatieplan de boscompensatie in totaal 1,555 hectare bedraagt, aansluitend aan het bestaande bos; deze compensatie hebben zij toereikend geacht. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit compensatieplan zo mager is dat het college in redelijkheid geen gebruik van de verklaring van geen bezwaar heeft kunnen maken.
    
        Voor zover appellanten klagen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid geen vrijstelling heeft kunnen verlenen, omdat de compensatie van de aantastingen van het bos, onvoldoende is, faalt ook dat betoog.
    
        Aan de vrijstelling is als voorschrift verbonden dat de te rooien houtopstanden worden gecompenseerd, zoals omschreven in het compensatieplan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hiermee voldoende zekerheid bestaat dat compensatie zal plaatsvinden. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, heeft zij verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de aldus verzekerde compensatie niet voldoende is.
    
        De conclusie is dat de rechtbank terecht in het in beroep aangevoerde geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat gedeputeerde staten niet in redelijkheid gebruik hebben kunnen maken van hun bevoegdheid om van het streekplan af te wijken en het college geen gebruik heeft mogen maken van de verklaring van geen bezwaar om vrijstelling te verlenen.
    
    2.12.    Appellanten betogen ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de ruimtelijke onderbouwing ondeugdelijk is, omdat hierin niet is vermeld, op welke wijze de bevindingen van het milieueffectrapport in de beoordeling zijn betrokken. Door het plaatsen van een hoge omheining rond de golfbaan zullen de bevindingen uit het milieueffectrapport ongedaan worden gemaakt en zal geen recreatief medegebruik mogelijk zijn en geen ecologische meerwaarde worden bereikt, aldus appellanten.
    
    2.12.1.    Ook deze betogen falen. Zoals hiervoor onder 2.10.2 overwogen, zal alleen ter plaatse van de zogenoemde driving range en het kerkhof uit veiligheidsoverwegingen een hoog hekwerk worden geplaatst. Voor het overige zal een lage afrastering rondom de golfbaan worden geplaatst. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
        Als ruimtelijke onderbouwing is het rapport "Ruimtelijke onderbouwing t.b.v. artikel 19, eerste lid, WRO procedure voor de aanleg van een golfbaan in Teteringen" van februari 2006 gebruikt. In dit rapport is in aanmerking genomen dat in het milieueffectrapport het alternatief "natuurlijk golfen" als het milieuvriendelijkste alternatief naar voren is gekomen, daarmee een ecologische meerwaarde zal worden bereikt en recreatief medegebruik mogelijk zal zijn. Onder die omstandigheden heeft het in beroep aangevoerde de rechtbank terecht geen grond gegegeven voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing in dit opzicht niet deugdelijk is.
    
    2.13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb    		w.g. Van Driel
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2007
    
    414.