ECLI:NL:RVS:2013:BZ8428, Raad van State, 24-04-2013, 201010838/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2009 heeft de minister geweigerd om ten behoeve van [appellant] een verklaring van geen bezwaar af te geven.

201010838/1/A3.
      Datum uitspraak: 24 april 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant], wonend te Amsterdam,
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 oktober 2010 in zaak nr. 09/3728 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 18 maart 2009 heeft de minister geweigerd om ten behoeve van [appellant] een verklaring van geen bezwaar af te geven.
     
    Bij besluit van 6 juli 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij uitspraak van 1 oktober 2010 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
     
    [appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2011, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. Eckhardt, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
     
    Bij tussenuitspraak van 30 november 2011 in zaak nr. 201010838/1/T1/H3 heeft de Afdeling het onderzoek in deze zaak heropend.
     
    De Afdeling heeft de beperking van de kennisneming van de door de minister overgelegde stukken met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gerechtvaardigd geoordeeld ter bescherming van de bronnen, methoden en technieken waarop het door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) verrichte onderzoek is gebaseerd.
     
    Bij brief van 19 april 2012 heeft [appellant] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
     
    Bij tussenuitspraak van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201010838/1/T2/A3 heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 6 juli 2009 alsnog toereikend te motiveren, of zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in de plaats daarvan een ander besluit te nemen.
     
    Bij brief van 10 oktober 2012 heeft de minister aan het besluit op bezwaar van 6 juli 2009 alsnog een motivering toegevoegd.
     
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend op deze motivering.
     
    De minister heeft gereageerd op deze zienswijze.
     
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 12 februari 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A.C. Verbeek, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
     
    Overwegingen
     
    1. Ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo) omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar de gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie.
     
     Ingevolge deze aanhef en onder d wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
     
     Ingevolge artikel 8, tweede lid, kan een verklaring slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven
     
    2. [appellant] is op 23 juni 2008 aangemeld bij de AIVD voor een veiligheidsonderzoek in verband met een door hem geambieerde vertrouwensfunctie op een burgerluchthaven.
     
    3. Gelet op hetgeen in overweging 2.5.4. van de tussenuitspraak van 30 november 2011 is overwogen is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd.
     
    4. In overweging 2.7.1. van de tussenuitspraak van 29 augustus 2012 heeft de Afdeling overwogen dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vanwege de aard van de gegevens in het geheel geen motivering kon worden gegeven waarom de verklaring van geen bezwaar is geweigerd. Bij die tussenuitspraak is de minister opgedragen het besluit met inachtneming van overweging 2.7.1. alsnog toereikend te motiveren of zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
     
    5. Gelet op hetgeen in overweging 2.7.1. van de tussenuitspraak van 29 augustus 2012 is overwogen, dient het besluit op bezwaar van 6 juli 2009 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
     
    6. In de brief van 10 oktober 2012 heeft de minister alsnog een motivering voor zijn weigering van 6 juli 2009 gegeven en die weigering gehandhaafd. Er is aanleiding om te bezien of daarmee het gebrek is hersteld en de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand moeten worden gelaten.
     
    7. De in de brief van 10 oktober 2012 gegeven motivering luidt:
     
    "De burgerluchtvaart kan in gevaar worden gebracht als de beschermde gebieden worden betreden door personen die een risico zouden kunnen vormen voor de veiligheid aldaar.
     
    Uit het veiligheidsonderzoek dat naar uw cliënt is uitgevoerd naar aanleiding van de aanmelding door "Douane West" in 2008, is gebleken dat er onvoldoende waarborgen waren dat uw cliënt onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zou vervullen. Deze onvoldoende waarborgen waren gelegen in het feit dat uw cliënt toentertijd relaties onderhield met organisaties en personen die aan een terroristische organisatie waren gelieerd. Niet kon worden uitgesloten dat uw cliënt door deze personen en/of organisaties zou worden benaderd om te worden ingezet voor activiteiten ten behoeve van deze terroristische organisatie, waarbij het beschermde gebied van de burgerluchthaven moest worden betreden."
     
    8. [appellant] heeft in zijn zienswijze van 26 oktober 2012 naar aanleiding van deze motivering primair betoogd dat de minister zijn standpunt dient te actualiseren in het licht van de in zijn zienswijze vermelde feiten, nu het daarbij gaat om voorheen onbekende feiten zoals de omstandigheid dat hij heden ten dage nog maar zeer sporadisch de betrokken organisatie bezoekt, meestal met zijn vrouw en kind en dat hij sinds juli 2010 als tax assistent in een internationale aangiftepraktijk werkt. Aangezien hij zich pas sinds 10 oktober 2012 tegen de motivering van de minister heeft kunnen verweren, dient de minister alsnog met de nu door hem aangevoerde feiten rekening te houden en zijn standpunt in dat licht te actualiseren, aldus [appellant]. Hij acht daarvoor de bestuurlijke voorfase de aangewezen procesfase. Ook de Afdeling zal, zo heeft [appellant] zijn betoog ter zitting aangevuld, in het kader van het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit rekening moeten houden met de huidige feiten en omstandigheden.
     
     Subsidiair heeft [appellant] in zijn zienswijze betoogd dat het besluit onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd, omdat hij niet een rechtstreekse relatie onderhoudt met organisaties en personen die zich bezighouden met terroristische activiteiten. Bovendien kan nimmer worden uitgesloten dat om het even welke douaneambtenaar zou kunnen worden benaderd om zich in te zetten ten behoeve van een terroristische organisatie.
     
    8.1. [appellant] is in 2008 door de Belastingdienst/Douane West bij de AIVD voor een veiligheidsonderzoek aangemeld in verband met de door hem geambieerde functie van medewerker Douane/groepsfunctie C op een burgerluchthaven. De minister heeft zijn weigering naar aanleiding van het uitgevoerde veiligheidsonderzoek, om een verklaring van geen bezwaar te verstrekken ten onrechte in het geheel niet gemotiveerd. Bij de tussenuitspraak van 29 augustus 2012 is opgedragen dit gebrek te herstellen.
     
     In het algemeen geldt dat het bestuursorgaan bij herstel van een gebrek in het kader van een bestuurlijke lus mede acht dient te slaan op inmiddels gewijzigde feiten en omstandigheden. Dit beginsel kan onder omstandigheden uitzondering lijden. Een dergelijke uitzondering doet zich hier voor.
     
     Het veiligheidsonderzoek waarop het besluit van 6 juli 2009 was gebaseerd, is in 2008-2009 met het oog op de toen aan de orde zijnde functie uitgevoerd. [appellant] heeft gesteld dat hij die functie nog steeds ambieert, maar niet aannemelijk gemaakt dat die functie nog steeds aan de orde is. Daarom was de minister in dit geval niet gehouden het herstel van het gebrek dat aan het besluit van 6 juli 2009 kleefde te baseren op een hernieuwd veiligheidsonderzoek waarin zou worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden met betrekking tot [appellant] ten tijde van het herstel. De minister mocht bij het herstel van het besluit van 6 juli 2009 uitgaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat besluit en van het naar die feiten en omstandigheden ingestelde veiligheidsonderzoek. Het vorenstaande impliceert dat ook de Afdeling bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand moeten blijven, in dit geval geen rekening houdt met de feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het besluit van 6 juni 2009.
     
    8.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de aan het besluit van de minister ten grondslag gelegde gegevens uit het veiligheidsonderzoek.
     
     Artikel 8, tweede lid, van de Wvo geeft naar zijn aard aan de minister een grote beoordelingsruimte bij de uitleg van de elementen van de daarin verwoorde weigeringsgrond. De uitkomst van die beoordeling door de minister wordt door de rechter terughoudend getoetst. Gezien de gegevens uit het veiligheidsonderzoek en hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht over de relaties die zijn familie en schoonfamilie in het verleden en ten tijde van het veiligheidsonderzoek onderhielden met een terroristische organisatie en zijn betrokkenheid bij een vereniging in de periode voorafgaand aan het veiligheidsonderzoek, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hieruit voldoende is gebleken dat ten aanzien van [appellant] onvoldoende waarborgen waren dat hij de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zou vervullen omdat niet kon worden uitgesloten dat hij door personen en/of organisaties zou worden benaderd om te worden ingezet voor deze organisaties. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over het naar zijn zeggen ontbreken van rechtstreekse relaties met organisaties en personen die zich bezighouden met terroristische activiteiten, dient primair door de minister te worden afgewogen. In dit geval bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid op basis van die afweging heeft kunnen komen tot het standpunt dat de situatie waarin [appellant] zich ten tijde in geding bevond een veiligheidsrisico met zich bracht. Dat de leden van zijn (schoon)familie wisten dat [appellant] niet hun sympathie voor een terroristische organisatie deelt en dat nimmer kan worden uitgesloten dat om het even welke douaneambtenaar zou kunnen worden benaderd, leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling betrekt daarbij dat niet doorslaggevend is in welke mate [appellant] bereid is om te voldoen aan verzoeken van personen en organisaties die zich bezighouden met terroristische activiteiten. Bij de schatting van het risico kan redelijkerwijs reeds bepalend worden geacht of betrokkene door de situatie waarin hij zich bevindt voor organisaties en personen die zich bezighouden met terroristische activiteiten een meer voor de hand liggend persoon is om te benaderen dan een willekeurige andere persoon die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gezien zijn verbondenheid met personen en organisaties die zich bezighouden met terroristische activiteiten, [appellant] een zodanige kans heeft te worden benaderd dat dit een aanzienlijk veiligheidsrisico met zich brengt indien hij in de door hem geambieerde vertrouwensfunctie bij een burgerluchthaven zou worden aangesteld.
     
    9. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 6 juli 2009 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
     
    10. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    Recht doende in naam der Koningin:
     
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
     
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 oktober 2010 in zaak nr. 09/3728;
     
    III. verklaart het beroep gegrond;
     
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 6 juli 2009, kenmerk nr. 4118648/01;
     
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
     
    VI. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.596,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderd zesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
     
    VII. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
     
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. J.H. van Kreveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2013
     
    290.