ECLI:NL:RBZLY:2012:BW9295, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 21-06-2012, Awb 11/436 en 10/2136
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2012-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: College heeft verzoek vrijstelling voor detailhandelsfunctie op perceel De Amstel 32 te Dronten mogen weigeren op grond van detailhandelsbeleid en bestemmingsplan "Bedrijventerreinen (9060)"; beroep ongegrond.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht
      Registratienummer: Awb 11/436 en 10/2136
    
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      A te B,  eiser,
      gemachtigde: mr. K.A. Faber,
    
    
    en 
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Dronten,
      verweerder.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2009 heeft verweerder geweigerd eiser vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te verlenen voor het hebben van een detailhandelsfunctie op het perceel De Amstel 32 te Dronten. 
    
    Eiser heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
    
    Op 7 december 2010 heeft eiser beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar. Het bezwaar is vervolgens bij het besluit van 10/14 januari 2011 gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het weigeringsbesluit gehandhaafd en de bereidheid uitgesproken medewerking te verlenen aan een persoonsgebonden beschikking. De rechtbank heeft het beroep van 7 december 2010 onder toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgevat als mede te zijn gericht tegen de beslissing op bezwaar van 10/14 januari 2011.
    
    
      Het beroep is ter zitting van 28 juni 2011 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. van Keeken.
      Ter zitting is de behandeling van het beroep geschorst om verweerder de gelegenheid te geven een beslissing te nemen over het al dan niet verlenen van een persoonsgebonden beschikking aan eiser. Bij besluit van 29 december 2011 heeft verweerder aan eiser een persoonsgebonden beschikking verleend om vanuit zijn bedrijfspand aan De Amstel 32A te Dronten een fietsenzaak uit te oefenen.
    
    
    De rechtbank acht het beroep op grond van artikel 6:18 en artikel 6:19 van de Awb mede gericht tegen het besluit van 29 december 2011. Eiser heeft een aanvullend beroepschrift ingediend naar aanleiding van het besluit van 29 december 2011. 
    
    Op 29 maart 2012 is een nadere zitting gehouden.  Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M. Hegger.
    
    Overwegingen
    
    1.1	De rechtbank stelt vast dat verweerder hangende het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op eisers bezwaarschrift een reële beslissing op bezwaar heeft genomen. Eiser heeft geen belang meer bij beoordeling van het beroep tegen het uitblijven van de beslissing op bezwaar. Het beroep wordt in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. Wel zal verweerder worden opgedragen het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden en wordt verweerder veroordeeld in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1311,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 1 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 437,-).
    
    
      1.2	Ten aanzien van eisers verzoek om op grond van artikel 8:55c van de Awb de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 van de Awb door verweerder verbeurde dwangsom vast te stellen overweegt de rechtbank als volgt. Op 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden. Deze wetswijziging omvat paragraaf 4.1.3.2 (Dwangsom bij niet tijdig beslissen, de artikelen 4:17 tot en met 4:20) en afdeling 8.2.4a (Beroep bij niet tijdig beslissen, de artikelen 8:55b tot en met 8:55f van de Awb).
      Ingevolge het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel III, eerste lid, van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, blijft op het niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift dat is ingediend voor het tijdstip waarop paragraaf 4.1.3.2 van de Awb van toepassing is geworden, het recht zoals dit gold voor dat tijdstip van toepassing. Het bezwaarschrift is vóór 1 oktober 2009 ingediend, zodat de nieuwe dwangsombepalingen van paragraaf 4.1.3.2 Awb in dit geval niet van toepassing zijn. Verweerder heeft geen dwangsom verbeurd. Eisers verzoek om vaststelling van de hoogte van de door verweerder verbeurde dwangsom wordt daarom afgewezen.
    
    
    2.1 	Eiser exploiteert aan De Amstel 32A een fietsenzaak. Hij verkoopt fietsen en wielen die hij zelf samenstelt, respectievelijk vervaardigt. Daarnaast verkoopt hij fietsen en aanverwante producten die niet ter plekke zijn samengesteld of vervaardigd. Ten behoeve van de legalisering van laatstbedoelde detailhandelsactiviteiten heeft eiser bij brief van 1 augustus 2007 om vrijstelling gevraagd. Tevens heeft eiser verzocht om toestemming voor het schenken van lichtalcoholische dranken. 
    
    
      2.2 	Bij bestreden besluit van 10/14 januari 2011 heeft verweerder de vrijstellingsweigering op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO gehandhaafd op grond van het detailhandelsbeleid. Daarbij heeft verweerder aangegeven wegens bijzondere omstandigheden bereid te zijn eiser een persoonsgebonden beschikking te verlenen om gedurende zijn leven vanuit het bedrijfspand op het perceel De Amstel 32 detailhandelsactiviteiten te verrichten. De bijzondere omstandigheid ligt hierin, dat destijds bij de verkoop van het perceel van de gemeente aan eiser min of meer is toegezegd dat detailhandel vanuit het bedrijfsgebouw mocht plaatsvinden.   
      Bij besluit van 29 december 2011 heeft verweerder aan eiser een persoonsgebonden beschikking verleend om in persoon en gedurende zijn leven, of indien dit eerder is, tot het moment dat eiser de bedrijfsvoering beëindigt vanuit zijn bedrijfspand De Amstel 32A te Dronten een fietsenzaak uit te oefenen.  
    
    
    
      2.3 	Eiser kan zich niet met de bestreden vrijstellingsweigering op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO verenigen en voert daartoe aan dat een gespecialiseerde fietsenzaak als de zijne geen invloed heeft op de detailhandelsstructuur, omdat een dergelijke zaak in geheel Dronten niet voorkomt. Voorts vindt eiser het onbegrijpelijk dat detailhandel op zijn perceel vanuit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbaar wordt geacht, terwijl het bestemmingsplan elders op het bedrijventerrein wel detailhandel toestaat. Bovendien wordt op het bedrijventerrein perifere detailhandel uitgeoefend, al dan niet met vrijstelling van verweerder. Verder voert eiser aan dat in de koopovereenkomst met de gemeente expliciet geen detailhandelsverbod is opgenomen, terwijl een dergelijk verbod wel in andere koopovereenkomsten is opgenomen. Verweerder wist derhalve dat eiser een fietsenzaak wilde exploiteren en aan eiser is concreet toegezegd dat detailhandel vanuit het bedrijfspand mocht plaatsvinden. Ten aanzien van de persoonsgebonden beschikking voert eiser aan dat deze ten onrechte slechts ziet op De Amstel 32 en niet tevens op De Amstel 32A. De gedoogbeschikkingen die verweerder heeft verleend voor de percelen De Amstel 42-44, 58-60, en 68 staan toe dat in het gehele pand of alle panden op het perceel detailhandel en/of horeca mag worden uitgeoefend. Bovendien heeft verweerder ten onrechte geen toestemming gegeven voor het schenken van lichtalcoholische dranken. 
      Eiser stelt tot slot dat verweerder ten onrechte geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar heeft toegekend. 
    
    
    2.4	Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn, indien de aanvraag om verlening van een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste lid van dit artikel v??r inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. Nu hiervan in dit geval sprake is, zal de rechtbank uitgaan van het recht, zoals dit gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo. 
    
    Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en met ingang van die datum is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Volgens het overgangsrecht – in het bijzonder de artikelen 9.1.11, tweede lid, en 9.5.1 van de Invoeringswet Wro – blijven de bepalingen uit de WRO respectievelijk de Woningwet van toepassing op aanvragen die – zoals in dit geval - zijn ingediend vóór 1 juli 2008.
    
    Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen.
    
    Op grond van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit ruimtelijke ordening 1985 (Bro 1985) komen voor toepassing van artikel 19, derde lid, van de wet in aanmerking een wijziging in het gebruik van opstallen in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft en het gebruik niet meer omvat dan een bruto vloeroppervlak van 1500 m2.
    
    2.5	Ter plekke geldt het bestemmingsplan “Bedrijventerreinen (9060)”, dat is vastgesteld door de raad van de gemeente op 30 augustus 2007 en goedgekeurd door gedeputeerde staten van de provincie Flevoland op 22 april 2008. Tegen het goedkeuringsbesluit is beroep ingesteld, onder andere door eiser. Bij uitspraak van 6 mei 2009 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eisers beroep tegen de goedkeuring van de bestemming “Bedrijventerrein” ter plaatse van het bedrijfsperceel De Amstel 32/32A ongegrond verklaard. 
    
    
      Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerreinen (9060)” rust op het betrokken perceel de bestemming “Bedrijfsdoeleinden”.
      Ingevolge artikel 3, lid A, aanhef en sub 2 en 3, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor productiegebonden detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen en voor perifere detailhandel in ABC-goederen (auto’s, boten, caravans).
    
    
    Ingevolge artikel 1, sub 28, van de planvoorschriften, wordt onder perifere detailhandel verstaan: detailhandel volgens een formule die vanwege de aard en/of omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling, zoals de verkoop van auto's, boten, caravans, tuininrichtingsartikelen, bouwmaterialen, keukens en sanitair, alsmede woninginrichtingsartikelen, waaronder meubelen.
    
    Ingevolge artikel 1, sub 29, van de planvoorschriften, wordt onder perifere detailhandel plus verstaan: detailhandel die vanwege de aard en omvang van de gevoerde artikelen in een kernwinkelgebied thuishoort, maar die vanwege de grootschaligheid van het aanbod een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling, zoals de verkoop van fietsen, autoaccessoires, verlichtingartikelen, dierbenodigdheden, babyartikelen en outdoorartikelen.
    
    Ingevolge artikel 1, sub 32, van de planvoorschriften wordt onder productiegebonden detailhandel verstaan: detailhandel in goederen die ter plaatse worden vervaardigd, gerepareerd en/of toegepast in het productieproces, waarbij de detailhandelsfunctie ondergeschikt is aan de productiefunctie. 
    
    Strijdig gebruik is verboden in artikel 22, lid A, van de planvoorschriften.
    
    3.1	Niet in geding is dat het door eiser gewenste (mede-)gebruik voor de verkoop van niet ter plekke samengestelde of vervaardigde fietsen en aanverwante artikelen aan te merken is als perifere detailhandel plus, hetgeen ter plekke niet is toegestaan.
    
    
      3.2	Anders dan eiser stelt biedt het bestemmingplan geen mogelijkheid om hiervoor vrijstelling te verlenen. De in artikel 3 lid F, aanhef en sub 2 gelezen in samenhang met artikel 3, lid G, sub 2 opgenomen vrijstellingsmogelijkheid strekt ertoe om op percelen gelegen binnen het gebied dat op de kaart is voorzien van de aanduiding “perifere detailhandel toegestaan” perifere detailhandel plus toe te staan.
      Vaststaat dat het in geding zijnde perceel Amstel32/32A niet is gelegen binnen het gebied dat op de plankaart is voorzien van vorenomschreven aanduiding. 
    
    
    
      3.3	Niet in geschil is dat verweerder wel bevoegd was voor het gewenste gebruik vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO in samenhang gelezen met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro 1985. 
      Volgens eiser heeft verweerder ten onrechte geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen. 
    
    
    
      3.4	Verweerder heeft aan de weigering vrijstelling te verlenen blijkens de onderliggende stukken en het verhandelde ter zitting, ten grondslag gelegd het detailhandelsbeleid en de ruimtelijke uitgangspunten van het vigerende bestemmingsplan. Gezien het reeds omvangrijke bestaande cluster van winkels op bedrijventerrein "Business Zone Delta" is volgens de detailhandelsnota gekozen om de bestaande situatie te handhaven. Gelet op de reeds aanwezige, vrij omvangrijke, leegstand in de PDV-branche in Dronten zal behoedzaam moeten worden omgesprongen met het toevoegen van telkens nieuwe vierkante meters PDV-ruimte. Voorts is blijkens de plantoelichting voor een gezonde ontwikkeling en vanwege de ligging nabij Dronten-centrum op bedrijventerrein "Dronten Noord" een uitbreiding van de perifere detailhandelsbranches met PDV plus branches mogelijk.
      Wat betreft de keuze voor de locaties voor perifere detailhandel, heeft de raad in de planprocedure aan het voorgaande nog toegevoegd dat de opzet van De Amstel, die bestaat uit relatief kleine bedrijfskavels, perifere detailhandelsvestigingen wegens de schaalgrootte doorgaans niet toelaat.
      3.5	De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verweerder de gevraagde vrijstelling onder verwijzing naar het detailhandelsbeleid en het bestemmingsplan niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Daarbij wordt overwogen dat het detailhandelsbeleid verwerkt is in het bestemmingsplan en het bestemmingplan van recente datum is. Eisers grief dat zijn fietsenzaak vanwege het specialistische karakter geen afbreuk kan doen aan de detailhandelsstructuur treft reeds geen doel nu het verzoek om vrijstelling ziet op de verkoop van (niet-specialistische) fietsen en aanverwante producten. De verkoop van de ter plaatse vervaardigde fietsen en fietsonderdelen is immers niet strijdig met het bestemmingsplan.
    
    
    3.6	Ten aanzien van eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel geldt dat, zoals ter zitting is gebleken, verweerder weliswaar op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling heeft verleend voor uitoefening van detailhandel op het perceel De Amstel 14-16, echter die vrijstelling is beperkt tot het uitoefenen van detailhandel een keer per maand op een zaterdag. Niet gebleken is dat verweerder vrijstelling heeft verleend voor het uitoefenen van perifere detailhandel op een ander perceel op bedrijventerrein De Amstel. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt derhalve niet. Dat in strijd met de planvoorschriften en zonder toestemming van verweerder elders op De Amstel detailhandel wordt uitgeoefend is een kwestie van handhaving en kan niet afdoen aan de rechtmatigheid van de vrijstellingsweigering. Uit de onderliggende stukken en het behandelde ter zitting blijkt overigens dat verweerder illegale detailhandel elders op De Amstel net als in het geval van eiser middels het verlenen van persoonsgebonden beschikkingen gedoogt. 
    
    3.7	Ten aanzien van eisers beroep op het vertrouwensbeginsel geldt dat verweerder bij besluit van 10/14 januari 2011 heeft erkend dat bij de verkoop van het perceel grond aan eiser min of meer is toegezegd dat detailhandel vanuit het bedrijfsgebouw mocht plaatsvinden. Echter niet gebleken is dat bij het sluiten van de koopovereenkomst aan verweerder toe te rekenen toezeggingen zijn gedaan dat aan eiser de gevraagde vrijstelling zou worden verleend.
    
    3.8	Het beroep tegen de bij besluit van 10/14 januari 2011 gehandhaafde vrijstellingsweigering is derhalve ongegrond. 
    
    3.9	Ten aanzien van het besluit van 29 december 2011 tot verlening van een persoonsgebonden beschikking om vanuit zijn bedrijfspand aan De Amstel 32A te Dronten een fietsenzaak uit te oefenen stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is dat het besluit van 29 december 2011 een gedoogbeschikking is, inhoudende dat verweerder niet handhavend optreedt tegen het uitoefenen van een fietsenzaak door eiser vanuit zijn bedrijfspand De Amstel 32A, in persoon en gedurende zijn leven, of tot het moment dat eiser de bedrijfsvoering beëindigt. Dat verweerder de gedoogbeschikking heeft beperkt tot het adres De Amstel 32A acht de rechtbank niet onredelijk, nu eiser De Amstel 32, volgens verweerder overigens in strijd met het bestemmingsplan, in gebruik heeft als woning. 
    
    
      3.10	Ten aanzien van eisers grief dat de persoonsgebonden beschikking ten onrechte niet ziet op het schenken van lichtalcoholische dranken heeft verweerder ter zitting aangegeven 
      dat het schenken van lichtalcoholische dranken mits als ondergeschikte activiteit planologisch gezien is toegestaan, maar dat eiser wel dient te beschikken over een drank- en horecavergunning.
    
    
    3.11	Het beroep tegen de bij besluit van 29 december 2011 verleende persoonsgebonden beschikking is derhalve ongegrond. 
    
    
      4.	Tot slot stelt de rechtbank vast dat eiser voordat op het bezwaar was beslist verzocht heeft om onder toepassing van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb over te gaan tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte proceskosten. Aangezien verweerder bij besluiten van 10/14 januari 2011 en 29 december 2011 het besluit van 4 februari 2011 heeft herroepen wegens een aan verweerder te verwijten onrechtmatigheid bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar. Deze stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van 
      € 437,-).
    
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -verklaart het beroep tegen niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
      -verklaart het beroep tegen het besluit van 10/14 januari 2011 ongegrond;
      -verklaart het beroep tegen het besluit van 29 december 2011 ongegrond;
      -veroordeelt verweerder in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op € 1311,-, te betalen aan eiser;
      -veroordeelt verweerder in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op € 874,-, te betalen aan eiser;
      -draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 150,- aan eiser te vergoeden.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, en door hem en mr. A. Landstra als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag