ECLI:NL:RVS:2010:BM7137, Raad van State, 09-06-2010, 200900996/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van de door de raden van de gemeenten Reiderland, thans Oldambt, en Winschoten, thans Oldambt, (hierna tezamen: de raad) bij besluiten van 22 april 2008 vastgestelde bestemmingsplannen "Noodbergingsgebied Ulsderpolder" (hierna tezamen in enkelvoud: het plan).

200900996/1/R1.
      Datum uitspraak: 9 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [appellant], wonend te Nieuw Beerta, gemeente Oldambt, en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van de door de raden van de gemeenten Reiderland, thans Oldambt, en Winschoten, thans Oldambt, (hierna tezamen: de raad) bij besluiten van 22 april 2008 vastgestelde bestemmingsplannen "Noodbergingsgebied Ulsderpolder" (hierna tezamen in enkelvoud: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2009, beroep ingesteld. [appellant] en anderen hebben hun beroep aangevuld bij brief van 6 maart 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2010, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [appellant] en bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en H.G. Schuurman, J. van der Wijk, P. Schollema en mr. F.H.J. Habraken, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door L.M. Hut, werkzaam bij de gemeente, en het dagelijks bestuur van het waterschap, vertegenwoordigd door W. Kastelein en J. den Besten, beiden werkzaam bij het waterschap, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan voorziet in de inrichting en het gebruik van het gebied van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied. Aan de randen van het gebied is met het oog daarop voorzien in de aanleg van dijken en een waterinlaat langs de Westerwoldse Aa.
    
    2.2. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gelezen in samenhang met de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kan een ieder gedurende deze termijn zienswijzen naar voren brengen bij de raad.
    
    Ingevolge de artikelen 26 en 27 van de WRO, voor zover van belang, wordt het door de raad vastgestelde bestemmingsplan voor een ieder ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn bedenkingen worden ingebracht bij het college.
    
    2.2.1. Het beroep van [appellant] en anderen is mede ingesteld door [naam persoon]. [naam persoon] heeft geen zienswijze tegen het ontwerpplan naar voren gebracht bij de raad noch bedenkingen tegen het vastgestelde plan ingebracht bij het college.
    
    2.2.2. Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, van de WRO en artikel 6:13 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 27 van de WRO, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college door de belanghebbende die tijdig tegen het ontwerpplan een zienswijze bij de raad naar voren heeft gebracht en tegen het vastgestelde plan tijdig bedenkingen bij het college heeft ingebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht en niet tijdig bedenkingen heeft ingebracht.
    
    Deze omstandigheid doet zich niet voor.
    
    2.2.3. Het beroep van [appellant] en anderen is dan ook niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [naam persoon].
    
    2.3. Het college betoogt dat [appellant] en anderen geen belang hebben bij het beroep omdat de inrichting en het gebruik van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied gerealiseerd kunnen worden op grondslag van in rechte onaantastbaar geworden vrijstellingsbesluiten krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Met hun beroep kunnen zij volgens het college niet bereiken hetgeen zij willen. Het dagelijks bestuur van het waterschap heeft zich aangesloten bij het betoog van het college.
    
    2.3.1. [appellant] en anderen voeren in reactie hierop aan dat zij belang hebben bij het beroep omdat de inrichting nog niet is voltooid, er nog geen draaiboek voor het gebruik als noodberging is en er nog geen gebruik als noodberging plaatsvindt. Daarenboven wijzen zij op het ontstaan van beperkingen voor de grondeigenaren vanwege de bestemming "Noodbergingsgebied (dubbelbestemming)" voor zover het betreft de bouwmogelijkheden, op de omvang van de te compenseren planschade en op de gevolgen voor de flexibiliteit in de agrarische bedrijfsvoering.
    
    2.3.2. De Afdeling ziet in de omstandigheid dat de door het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Winschoten verleende vrijstelling door het niet-aanwenden van rechtsmiddelen en de door het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Reiderland verleende vrijstelling met haar uitspraak van 31 december 2008, zaak nr. 200801585/1, in rechte onaantastbaar zijn geworden, geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] en anderen thans geen belang hebben bij een uitspraak omtrent het door hen ingestelde beroep tegen de goedkeuring van het plan. Het plan brengt voor [appellant] en anderen beperkingen voor de bouwmogelijkheden met zich. Reeds hierin wordt het belang bij het beroep gevonden. Het betoog van het college en het dagelijks bestuur van het waterschap, gericht op het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep, faalt derhalve.
    
    2.4. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.5. Het college voert aan dat de door [appellant] en anderen bij brief van 14 april 2010 als nader stuk ingebrachte nadere onderbouwing van het beroepschrift, gelet op de omvang daarvan, wegens strijd met de goede procesorde buiten de beoordeling van het bestreden besluit dient te blijven.
    
    2.5.1. De Afdeling ziet geen aanleiding het college hierin te volgen. In dat verband is van belang dat, naar ter zitting door partijen ook is bevestigd, de onderbouwing slechts nadere aanvullingen en verdere verduidelijkingen bevat en geen geheel nieuwe gezichtspunten. De inhoud van de nadere onderbouwing is niet dusdanig van aard dat het college daarop niet inhoudelijk heeft kunnen reageren. De nadere onderbouwing wordt derhalve bij de beoordeling van het bestreden besluit betrokken.
    
    2.6. [appellant] en anderen betogen dat de noodzaak voor het noodbergingsgebied Ulsderpolder ontbreekt omdat er na 1998 extra bergingscapaciteit is bijgekomen. Voorts is volgens hen foutief gerekend met de zeespiegelrijzing, is ten onrechte geen rekening gehouden met de trend van dalende laagwaterstanden bij Delfzijl, zijn de berekende waterstanden op de boezem ongeveer 20 cm te hoog en is geen rekening gehouden met de gunstige effecten van een Beslissings Ondersteunend Systeem. Verder ontbreekt volgens hen de noodzaak omdat voor de jaren na 2015 niet meer wordt gestreefd naar een verhoging van de maatgevende frequentie van 1 op 100 jaar. Ook zal het gebruik van de Ulsderpolder als noodberging de waterstand met slechts enkele centimeters verlagen en zal het laten vollopen veel tijd in beslag nemen. Door het inzetten van maalcapaciteit bij Nieuwe Statenzijl bestaat volgens hen een flexibeler en effectiever alternatief.
    
    [appellant] en anderen wijzen er verder op dat het college onvoldoende belang heeft toegekend aan de mogelijkheid van het bezwijken van de oostelijke kades bij het vollopen van de polder. Ook leidt het plan tot beperking van hun bouwmogelijkheden, staat een volledige compensatie van schade niet vast en wordt de flexibiliteit in de agrarische bedrijfsvoering beperkt.
    
    2.7. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] en anderen geen wezenlijk andere argumenten aanvoeren dan in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 31 december 2008 in zaak nr. 200801585/1. In de visie van het college willen zij de discussie kennelijk weer heropenen. Voor het verweer verwijst het college naar het reeds in de genoemde procedure uitgebrachte verweer. In aanvulling daarop stelt het dat het vaststellingsbesluit en het goedkeuringsbesluit tot stand zijn gekomen op basis van gedegen onderzoek en een zorgvuldige belangenafweging en dat de persoonlijke belangen moeten wijken voor het zwaarwegende algemeen belang. Voor de benadeelde grondeigenaren is om die reden voorzien in een schadevergoedingsregeling met een omgekeerde bewijslast voor het dagelijks bestuur van het waterschap.
    
    2.8. Ingevolge artikel 1, onder c, van de planvoorschriften is een noodbergingsgebied een gebied dat gemiddeld één keer in de 100 jaar of minder vaak wordt ingezet voor waterberging.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, zijn de op de plankaart voor "noordbergingsgebied" (lees: "noodbergingsgebied") aangewezen gronden, naast de andere voor deze gronden aangewezen bestemmingen, tevens bestemd voor de noodberging van water. Onder de bestemming is de aanleg van dijken, kaden, pompen, inlaten en overige voorzieningen ten behoeve van het gecontroleerd inlaten, tijdelijk bergen en aflaten van boezemwater begrepen.
    
    In de beschrijving in hoofdlijnen in het tweede lid is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde inrichting van het noodbergingsgebied […] plaatsvindt conform het door het algemeen bestuur van het waterschap voor het gebied op 31 mei 2006 vastgestelde inrichtingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid, onder a, mogen ten behoeve van het noodbergingsgebied uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd met een maximale bouwhoogte van 3 m. Ingevolge het bepaalde onder b is het bouwen van bouwwerken op grond van de basisbestemming uit de in artikel 2 van de planvoorschriften genoemde bestemmingsplannen niet toegestaan voor zover de bouwwerken buiten de in deze plannen opgenomen bouwblokken casu quo bouwpercelen kunnen worden gebouwd.
    
    Ingevolge het vierde lid is het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van: a. het derde lid, onder a, tot een bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van maximaal 5 m indien dit vanuit het oogpunt van de waterhuishouding noodzakelijk is; b. het derde lid, onder b, voor het bouwen van bouwwerken op grond van de basisbestemming uit de in artikel 2 genoemde bestemmingsplannen buiten de in deze plannen opgenomen bouwblokken casu quo bouwpercelen, mits het bouwwerk door materiaalgebruik en/of situering als hoogwaterbestendig is aan te merken.
    
    2.8.1. Bij uitspraak van 31 december 2008, zaak nr. 200801564/1, heeft de Afdeling in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank Groningen van 17 januari 2008, waarbij het door [appellant] en anderen tegen de goedkeuring door het college van het door het algemeen bestuur van het waterschap op 31 mei 2006 vastgestelde inrichtingsplan voor de Ulsderpolder ingestelde beroep ongegrond is verklaard, bevestigd.
    
    2.9. De Afdeling heeft in beide hiervoor genoemde uitspraken van 31 december 2008, samengevat weergegeven, geoordeeld dat de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied nuttig en noodzakelijk zijn om het nagestreefde veiligheidsniveau met een overstromingskans van 1 op de 100 jaar in 2008 te realiseren. De desbetreffende bestuursorganen hebben zich op de in de uitspraken genoemde onderzoeken en adviezen mogen baseren en zij mochten belang hechten aan de omstandigheid dat, in vergelijking met andere mogelijke maatregelen, de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder wat betreft het veiligheidsaspect de goedkoopste maatregel vormt en dat die maatregel positief uitvalt op beleidsmatige en milieucriteria. De Afdeling heeft voorts geoordeeld dat de bestuursorganen de belangen van [appellant] en anderen als eigenaren van landbouwgronden in voldoende mate in de afweging hebben betrokken en dat zij daarbij het belang van de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied zwaarder hebben mogen laten wegen dan de door [appellant] en anderen aangevoerde belangen. Voorts heeft de Afdeling geen aanleiding gezien de provinciale opkoopregeling en de schaderegeling van het waterschap op voorhand onvoldoende te achten om eventueel nadeel ten gevolge van de aanwijzing en inrichting onderscheidenlijk de inzet van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied te compenseren. De Afdeling heeft ten slotte geconcludeerd dat voldoende is gemotiveerd dat de in het inrichtingsplan voorziene hoogte van de kades van 1,8 m boven NAP voldoende veiligheid biedt bij de inzet van de Ulsderpolder als noodberging.
    
    2.9.1. Uit artikel 3, eerste en tweede lid, van de planvoorschriften volgt dat met het plan de inrichting en het gebruik van het plangebied als noodbergingsgebied mogelijk worden gemaakt.
    
    Met het plan is beoogd hetgeen met de eerder genoemde vrijstellingsbesluiten ter plaatse aan gebruik mogelijk is gemaakt, planologisch vast te leggen. Niet is gebleken dat het plan op dit punt in aard en omvang gebruiksmogelijkheden biedt die afwijken van het gebruik in de verleende, en in rechte onaantastbare, vrijstellingsbesluiten. Voor de vrijstellingsbesluiten is aansluiting gezocht bij de voorontwerpen van het thans voorliggende plan. Onder deze omstandigheden sluit de afweging die het college over de goedkeuring van het plan heeft moeten maken, nauw aan bij de afweging van de colleges van burgemeester en wethouders in het kader van de verzochte vrijstellingen.
    
    Voorts is de wijze van inrichting via de planvoorschriften gekoppeld aan hetgeen in het in rechte onaantastbaar geworden inrichtingsplan is vastgelegd. De afweging die het college over de goedkeuring van het plan heeft moeten maken, komt daarmee overeen met de afweging die het heeft moeten maken in het kader van de goedkeuring van het inrichtingsplan.
    
    Uit beide hierboven vermelde uitspraken van de Afdeling van 31 december 2008 en de daaraan ten grondslag liggende stukken volgt dat de door [appellant] en anderen thans in beroep aangevoerde beroepsgronden grotendeels overeenkomen met de toentertijd aangevoerde beroepsgronden. Deze beroepsgronden zijn beoordeeld en hebben niet geleid tot het slagen van de hoger beroepen. Niet is gebleken dat de feiten en omstandigheden ten tijde van het thans bestreden besluit in relevante mate zijn gewijzigd. Evenmin is gebleken dat het college inmiddels een ander standpunt heeft ingenomen omtrent het nagestreefde veiligheidsniveau na 2015. De Afdeling ziet om die reden geen aanleiding thans anders te oordelen over hetgeen [appellant] en anderen in beroep hebben aangevoerd. Daarbij is zij van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangenafweging niet anders uitvalt vanwege de beperking in het plan van de bouwmogelijkheden. Niet aannemelijk is gemaakt dat het hier voor de agrarische bedrijfsvoering wezenlijke beperkingen betreft, waarbij komt dat het plan een mogelijkheid kent om met vrijstelling bouwvergunning te verlenen voor bouwwerken buiten de bouwblokken en bouwpercelen.
    
    2.9.2. De conclusie is dat hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant] en anderen is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep, voor zover dit is ingesteld door [naam persoon], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Bechinka
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2010
    
    371.