ECLI:NL:RVS:2012:BW6925, Raad van State, 30-05-2012, 201108573/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2010 heeft het bestuur de aanvraag van [wederpartij] om ontheffing voor de bouw van een varkensstal aan de [locatie] te Velp in de gemeente Grave, binnen de beschermingszone van de primaire waterkering te Velp ter plaatse van dijkpaal 316, afgewezen.

201108573/1/A2.
      Datum uitspraak: 30 mei 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 24 juni 2011 in zaak nr. 10/3675 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het bestuur.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2010 heeft het bestuur de aanvraag van [wederpartij] om ontheffing voor de bouw van een varkensstal aan de [locatie] te Velp in de gemeente Grave, binnen de beschermingszone van de primaire waterkering te Velp ter plaatse van dijkpaal 316, afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 oktober 2010 heeft het bestuur het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 juni 2011, verzonden op 30 juni 2011, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 oktober 2010 vernietigd en bepaald dat het bestuur een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het bestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 1 september 2011.
    
    Bij besluit van 5 augustus 2011 heeft het bestuur uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] heeft hierop schriftelijk gereageerd.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2012, waar het bestuur, vertegenwoordigd door mr. R.A.C. van de Werdt en P.J.M. Dobber, beiden werkzaam bij het waterschap, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M. van Hoorne, werkzaam bij Arag Rechtsbijstand, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 9, tweede lid, aanhef en onder c, van de Keur waterkeringen waterschap Aa en Maas (hierna: de Keur), voor zover deze gold ten tijde van belang, is het verboden op, in, onder, boven, of aan een waterkering binnen de beschermingszone van een primaire waterkering werken, gebouwen, getimmerten, muren of andere bouwconstructies of inrichtingen te plaatsen, te hebben, te verbouwen of te slopen.
    
    Ingevolge datzelfde lid, aanhef en onder d, is het verboden binnen de beschermingszone en buitenbeschermingszone van een primaire waterkering gronden af te graven en/of op te brengen, te egaliseren dan wel vijvers, putten of watergangen te graven, te verdiepen of te verbreden, evenals seismisch onderzoek te verrichten.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, kan door of namens het bestuur schriftelijk ontheffing worden verleend van de in deze keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen. Hierbij wordt rekening gehouden met het beheersplan en alle bij de ontheffingverlening betrokken belangen, waaronder die van landschap, natuur en cultuurhistorie. Daarnaast kan een verleende ontheffing ambtshalve dan wel op aanvraag worden gewijzigd of ingetrokken.
    
    Volgens paragraaf 4.1.2, deel 2, Bijlage C, bij het Beheerplan waterkeringen 2008-2013 van het waterschap Aa en Maas (hierna: het Beheerplan), wordt nieuwe bebouwing aan de binnenkant van de dijk, in het dwarsprofiel buiten stedelijk gebied beoordeeld aan de hand van een 'nee, tenzij'-criterium. In principe zijn er geen mogelijkheden. Uitzonderingen zijn mogelijk indien er geen problemen met het profiel van vrije ruimte te verwachten zijn. Voorwaarde ten aanzien van de gewenste nieuwbouw is dat tevens aan de in paragraaf 4.2 gestelde functie-eisen voldaan wordt.
    
    Volgens paragraaf 4.2, deel 2, bijlage C, van het Beheerplan laten de functie-eisen zien aan welke voorwaarden de bebouwing dient te voldoen om het waterkerend vermogen en het beheer van de waterkering te garanderen. Afhankelijk van de plaats van de bebouwing in het dwarsprofiel is een aantal van de functie-eisen meer of juist minder van toepassing. Per functie-eis is aangegeven voor welke situatie een beoordeling van toepassing is.
    
    Functie-eis 4: De voorgenomen (ver)nieuwbouw dient buiten het profiel van vrije ruimte te liggen. Achtergrond van deze functie-eis is dat voldaan wordt aan het uitgangspunt van duurzaamheid in de zin dat de nieuwe bebouwing geen belemmering vormt voor een toekomstige versterking van de waterkering. Deze functie-eis geldt voor alle bebouwing, onafhankelijk van de plaats in het dwarsprofiel. Uitzonderingen worden gemaakt voor: - […]
    
    - Bebouwing waarbij functiecombinatie toelaatbaar wordt geacht (zie paragraaf 4.1.3). In deze gevallen wordt aan het uitgangspunt van duurzaamheid voldaan door middel van een waterkerende constructie tot een niveau van 1,0 meter boven MHW1986.
    
    - […]
    
    Functie-eis 5: De stabiliteitsfactor, inclusief de invloed van het bouwwerk, dient te voldoen aan de norm die aan de waterkering wordt gesteld.
    
    Functie-eis 6: De aanwezige pipinglengte dient groter te zijn dan de berekende benodigde pipinglengte. Bij een tekort aan pipinglengte zal geen ontheffing voor het realiseren van de gewenste nieuwbouw worden verleend.
    
    Functie-eis 12: Eventuele uitbreiding van bebouwing bij vernieuwbouw dient van de waterkering af gericht te zijn en niet evenwijdig aan de waterkering of naar de waterkering toe. Uitbreiding van bebouwing in de diepte is evenmin wenselijk.
    
    2.2. Op 19 november 2009 heeft [wederpartij] een aanvraag ingediend voor ontheffing van de Keur, ten behoeve van de bouw van een varkensstal aan de [locatie] te Velp in de gemeente Grave, binnen de beschermingszone van de primaire waterkering te Velp ter plaatse van dijkpaal 316. Het bouwplan ligt binnendijks in de kernzone en buiten stedelijk gebied. Hij heeft zijn aanvraag gewijzigd op 10 februari 2010. Bij besluit van 22 april 2010, gehandhaafd bij besluit van 7 oktober 2010, heeft het bestuur ontheffing geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 24 juni 2011 heeft de rechtbank het daartegen gerichte beroep gegrond verklaard, omdat het bestuur bij zijn besluiten van 22 april en 7 oktober 2010 de wijziging van de aanvraag van 10 februari 2010 buiten beschouwing heeft gelaten en onder andere heeft miskend dat het bouwplan buiten het profiel van vrije ruimte ligt. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het bestuur onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet aan functie-eisen 5 en 12 wordt voldaan. De rechtbank heeft daarom het besluit van 7 oktober 2010 vernietigd, en het bestuur opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    
    2.3. Het bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 7 oktober 2010 onvoldoende is gemotiveerd. Volgens het bestuur heeft de rechtbank miskend, dat niet wordt voldaan aan functie-eisen 4, 5 en 12 van het Beheerplan.
    
    2.3.1. Het bestuur heeft zich in zijn besluit van 7 oktober 2010 op het standpunt gesteld dat bebouwing ter plaatse volgens het beleid niet is toegestaan en dat de veiligheid van de ingelanden een hoge prioriteit heeft. Voorts is in dit besluit vermeld dat in het geval van [wederpartij] geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die nopen tot afwijken van het beleid. Hieruit blijkt echter onvoldoende waarom de aanvraag van [wederpartij] niet voldoet aan het Beheerplan. In dit besluit is evenmin expliciet ingegaan op de functie-eisen van het Beheerplan. Voorts wordt door het bestuur niet betwist dat het bij voornoemd besluit de wijziging van de aanvraag van 10 februari 2010 niet heeft meegenomen in de beoordeling. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het besluit van
    
    7 oktober 2010 onvoldoende is gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Bij besluit van 5 augustus 2011 heeft het bestuur, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Het bestuur heeft het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard, omdat niet wordt voldaan aan functie-eisen 1, 5, 11 en 12 zoals neergelegd in de Beleidsregels Keur waterschap Aa en Maas 2011 (hierna: de Beleidsregels).
    
    2.5. De Waterwet en de Keur waterschap Aa en Maas zijn op 22 december 2009 in werking getreden. Ingevolge artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder g van de Invoeringswet Waterwet blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet van toepassing ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van een besluit op een voor die inwerkingtreding gedane aanvraag om een vergunning, ontheffing of concessie als bedoeld in een verordening van een waterschap als bedoeld in artikel 6.13 van de Waterwet. Nu de oorspronkelijke aanvraag dateert van 19 november 2009 was daarom de Keur en het hierbij behorende beleid zoals vastgelegd in het Beheerplan, van toepassing. Het bestuur is ten onrechte uitgegaan van de Keur waterschap Aa en Maas en de Beleidsregels Keur waterschap Aa en Maas 2011. Omdat de inhoud zowel van beide keuren als van de beleidsregels voor wat betreft bouw in de beschermingszone van een waterkering in hoofdzaak hetzelfde is gebleven, ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor vernietiging van het besluit van 5 augustus 2011.
    
    2.6. Voorop staat dat het bestuur voor een ontheffing als deze beleidsregels heeft vastgesteld en dat het bestuur met inachtneming van deze beleidsregels over het verlenen van ontheffing moet besluiten. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag van [wederpartij] niet voldoet aan de vereisten die zijn neergelegd in het Beheerplan.
    
    2.7. In geschil is de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn die het bestuur hadden moeten nopen tot afwijken van zijn beleid. [wederpartij] betoogt dat er bijzondere omstandigheden zijn, gelegen in het rapport van Royal Haskonig waar een tussenoplossing wordt voorgesteld, en het voortbestaan van zijn bedrijf dat bemoeilijkt wordt indien hij niet kan uitbreiden.
    
    2.7.1. In het rapport van Royal Haskonig wordt voorgesteld de kelder van de voorgenomen nieuwbouw onderdeel te maken van de waterkering. Ter zitting heeft het bestuur toegelicht dat het volgens het Beheerplan niet is toegestaan nieuwbouw onderdeel te maken van de waterkering. Het bestuur heeft hierin terecht geen bijzondere omstandigheid gezien, reeds omdat hiermee opnieuw om een uitzondering op het door het bestuur gevoerde beleid wordt gevraagd.
    
    De door [wederpartij] gestelde, maar niet nader onderbouwde omstandigheid dat het voortbestaan van zijn bedrijf wordt bedreigd, kan evenmin leiden tot een ander oordeel. Het bestuur heeft in redelijkheid meer waarde kunnen hechten aan het belang van een solide waterstaatkundige huishouding dan aan de bedrijfsmatige belangen van [wederpartij].
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Het beroep tegen het besluit van 5 augustus 2011 is ongegrond.
    
    2.10. Het bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas van
    
    5 augustus 2011, kenmerk 2011/12693, ongegrond;
    
    III. veroordeelt het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. bepaalt dat van het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas een griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hagen w.g. Bindels
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2012
    
    85-729.