ECLI:NL:RVS:2008:BC2548, Raad van State, 23-01-2008, 200704808/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2004 heeft de raad van de gemeente Zuidhorn (hierna: de raad) een verzoek van [appellant] om vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidhorn", afgewezen.

200704808/1.
    
    Datum uitspraak: 23 januari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Zuidhorn,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. Awb 06/361 van de rechtbank Groningen van 24 mei 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    1. de raad van de gemeente Zuidhorn,
    
    2. het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 november 2004 heeft de raad van de gemeente Zuidhorn (hierna: de raad) een verzoek van [appellant] om vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidhorn", afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 april 2005, zoals gewijzigd bij besluit van 20 december 2005, heeft het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn (hierna: het college) de aanvraag van [appellant] om verlening van een bouwvergunning voor het verbouwen van een veeschuur tot woning op het perceel [locatie] te Zuidhorn, kadastraal bekend gemeente Zuidhorn, sectie […], nummer […] afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 januari 2006 heeft de raad het door [appellant] tegen het besluit van 8 november 2004 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 17 januari 2006 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 20 december 2005 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 mei 2007, verzonden op 31 mei 2007, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het tegen deze besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2007, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. J. van der Noord, en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. J.G. Lindeman en R. Zomer, beiden ambtenaar bij de gemeente, zijn verschenen. 
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zuidhorn".
    
    2.2. De raad en het college hebben de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning geweigerd, omdat volgens vaststaand beleid in het buitengebied geen woonfuncties worden toegevoegd vanwege de aanwezige natuurlijke waarden.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat de raad zich naar aanleiding van zijn bezwaar tegen het besluit van de raad van 8 november 2004, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij een zelfstandig verzoek om vrijstelling had ingediend waartegen geen bezwaar kon worden gemaakt.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet wordt de verlening van de vrijstelling voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geacht deel uit te maken van de beschikking waarop zij betrekking heeft. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in de uitspraak van 10 mei 2007 in zaak nr. 200702016/2 (ter voorlichting van partijen aangehecht) staat deze bepaling, in geval van een weigering vrijstelling te verlenen, aan een zelfstandige inhoudelijke beoordeling van die weigering niet in de weg. Het betoog van [appellant] is in zoverre dan ook terecht voorgedragen, maar kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, nu, zoals de raad terecht betoogt, hij door het alsnog indienen van een bouwaanvraag niet in zijn belangen is geschaad. Bovendien heeft de raad een inhoudelijk besluit op bezwaar genomen.
    
    2.4. [appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 19 april 2005 voor zover daarbij tevens het verzoek om vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidhorn" is afgewezen, ten onrechte door het college en niet door de raad is genomen. Bovendien heeft de raad volgens [appellant], hoewel het college in de brief van 17 januari 2006 meedeelt dat de raad een besluit heeft genomen op het bezwaar tegen de weigering vrijstelling te verlenen, niet een deugdelijk besluit genomen.
    
    2.4.1. Niet is gebleken dat de raad zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan aan het college heeft gedelegeerd, zodat de raad bij uitsluiting bevoegd was om op het verzoek om vrijstelling te beslissen. Bij besluit van 8 november 2005 heeft de raad het bij brief van 3 juli 2004 verzonden zelfstandige verzoek om vrijstelling, afgewezen. Het college heeft bij besluit van 19 april 2005 de bouwaanvraag afgewezen. Nu deze bouwaanvraag betrekking heeft op hetzelfde bouwplan dat ten grondslag lag aan het verzoek om vrijstelling, heeft het college het op goede gronden niet nodig geacht het verzoek om vrijstelling nogmaals aan de raad voor te leggen. Het college heeft bij zijn besluit van 19 april 2005 tevens ten onrechte meegedeeld de gevraagde vrijstelling te hebben geweigerd. Dit hoeft echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak te leiden, nu de raad bij besluit van 8 november 2004 de gevraagde vrijstelling reeds had geweigerd.
    
    Het betoog van [appellant] dat bij het door het college bij brief van 9 januari 2006 bekend gemaakte besluit op bezwaar een besluit van de raad ontbreekt, faalt evenzeer. Uit de stukken en uit hetgeen de raad ter zitting dienaangaande heeft verklaard volgt dat uit het stempel op het advies ten behoeve van de collegevergadering van 20 december 2005 blijkt dat sprake is van een zogenoemd parafenbesluit van de raad inhoudende ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de weigering vrijstelling te verlenen, waarbij de raad het advies van de commissie behandeling bezwaarschriften heeft overgenomen.
    
    2.5. [appellant] betoogt verder, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering vrijstelling te verlenen in overeenstemming is met de hoofdregel uit het door Provinciale Staten van Groningen op 14 december 2000 vastgestelde Provinciaal Omgevingsplan (hierna: het POP), dat geen uitbreiding dient plaats te vinden van burgerwoningen in het buitengebied en dat de door [appellant] voorgestane uitleg van de door de raad in juli 2005 vastgestelde beleidsnota "Vrijkomende Agrarische Bebouwing" (hierna: de beleidsnota) dat het beleid er op is gericht vrijkomende agrarische bebouwing als woning te hergebruiken, daarmee in strijd is.
    
    2.5.1. In het POP zijn de hoofdlijnen voor het provinciaal omgevingsbeleid voor de jaren na 2000 weergegeven. Eén van de centrale uitgangspunten daarbij is dat bij alle ontwikkelingen en ingrepen het streekeigen karakter van het gebied als vertrekpunt wordt genomen. Een ander uitgangspunt is dat woningbouw dient te worden geconcentreerd in kernen. Op de bij het POP horende Functiekaart 2010 is het gebied waarbinnen het perceel van [appellant] is gelegen aangeduid als "landbouw in gebied met belangrijke natuurwaarden". Het ruimtelijke ordeningsbeleid is hier gericht op het behoud, herstel en ontwikkeling van natuurwaarden die een sterke relatie met water hebben. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt hieruit niet zonder meer dat geen uitbreiding mag plaatsvinden van burgerwoningen in het buitengebied.
    
    Volgens de beleidsnota is het gemeentelijk streven er primair op gericht om niet-waardevolle agrarische bebouwing, ter voorkoming van aantasting van het landschap en van kapitaalsvernietiging, te behouden door het bieden van een passende functie. Uitgangspunt daarbij is dat uit een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen dient te blijken dat hergebruik voor een alternatieve functie niet strijdig is met het belang van een goede ruimtelijke ordening. Nu het geldende bestemmingsplan Buitengebied onvoldoende mogelijkheden biedt om adequaat op vorengeschetste ontwikkeling en de daaruit voortvloeiende behoefte aan functiewijziging en vervangende nieuwbouw in te spelen en ook het provinciale ruimtelijke beleid op dit punt te weinig speelruimte biedt zal volgens de beleidsnota, in afwachting van een regeling, op te nemen in het bestemmingsplan Buitengebied, in voorkomende gevallen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO worden meegewerkt aan verzoeken om functiewijziging en/of vervangende nieuwbouw. Over het beleid met betrekking tot niet-waardevolle agrarische bebouwing heeft, zo blijkt uit de beleidsnota, overleg plaatsgevonden met de provincie. Daarbij is uitdrukkelijk vermeld dat het beleid, door het streekeigen karakter van het gebied als vertrekpunt te nemen bij alle ontwikkelingen en ingrepen, in overeenstemming is met het POP. Hoewel het POP zelf geen ruimte biedt voor functiewijziging van niet-waardevolle agrarische bebouwing, achten Gedeputeerde Staten van Groningen evenwel de gebiedsspecifieke omstandigheden in dat geval voldoende rechtvaardiging dit toe te staan en hebben zij, naar uit de stukken blijkt, het in de beleidsnota neergelegde beleid goedgekeurd.
    
    Gelet hierop kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet worden volgehouden dat het in de beleidsnota opgenomen beleid, gericht op hergebruik als woning van vrijkomende agrarische bebouwing als thans in geding, in strijd is met het provinciale beleid. Ter zitting is door de raad en het college weliswaar verklaard dat het begrip "niet-waardevolle agrarische bebouwing" in de beleidsnota betrekking heeft op bedrijven en niet op een schuur als thans in geding, maar dit blijkt niet uit de beleidsnota zelf. Evenmin blijkt uit de stukken dat Gedeputeerde Staten van Groningen een dergelijke uitleg van de beleidsnota zouden hebben voorgestaan. Aldus volgt uit het provinciale- en gemeentelijke beleid niet zonder meer dat het toevoegen van een woonfunctie op het perceel van [appellant] daarmee in strijd is, zodat de weigering daarvoor vrijstelling en bouwvergunning te verlenen een deugdelijke motivering ontbeert. Het betoog slaagt.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet hierop, behoeft hetgeen overigens is aangevoerd geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op het vorenoverwogene, het beroep tegen de besluiten van 9 en 17 januari 2006 alsnog gegrond verklaren en deze besluiten, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigen.
    
    2.7. Het college en de raad dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 24 mei 2007 in zaak nr. Awb 06/361;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van de raad van de gemeente Zuidhorn van 9 januari 2006 en van het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn van 17 januari 2006, kenmerk ROB/1671/0502546;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Zuidhorn en het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 43,93 (zegge: drieënveertig euro en drieënnegentig eurocent); het dient door de gemeente Zuidhorn aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Zuidhorn aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 352,00 (zegge: driehonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Groenendijk
    
    Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2008
    
    164-502.