ECLI:NL:RBROT:2010:BM7404, Rechtbank Rotterdam, 10-06-2010, AWB 09/1696 WOW44
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: weigering bouwvergunning 1e fase voor zowel het oprichten van een bedrijfswoning als een landbouwschuur. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat verweerder niet mede op basis van het advies van de landschapsdeskundige in redelijkheid heeft besloten om de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 15 van de WRO niet voort te zetten. Verweerder heeft in redelijkheid gebruik kunnen maken van de hem gegeven bevoegdheid om vrijstelling te weigeren.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: AWB 09/1696 WOW44-T1
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    
      [naam], wonende te Barendrecht, eiser,
      gemachtigde mr. D. Vermaat, advocaat te Barendrecht,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Albrandswaard, verweerder.
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedure
      Bij besluiten van respectievelijk 25 en 27 februari 2008 heeft verweerder geweigerd aan eiser een bouwvergunning 1e fase te verlenen voor zowel het oprichten van een bedrijfswoning als een landbouwschuur op het perceel [..] te [..].
    
    
    Tegen deze besluiten (hierna: de primaire besluiten) heeft eiser bij brief van 3 april 2008 bezwaar gemaakt. Bij brief van 30 januari 2009 zijn de gronden van bezwaar aangevuld.
    
    Bij besluit van 15 april 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser, onder overneming van het advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie) van 12 februari 2009, gegrond verklaard, met instandhouding van (de rechtsgevolgen van) de primaire besluiten.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 26 mei 2009 beroep ingesteld. Bij brief van 1 juli 2009 heeft eiser de beroepsgronden ingediend.
    
    Verweerder heeft bij brief van 20 juli 2009 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2010. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. Brandes en mr. G. Waterkoort.  
    
    
      2	Overwegingen
      Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.5.1. van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft de Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip. Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Onderhavige aanvragen om bouwvergunning (en vrijstelling) dateren van 28 juli 2007 en zijn bij verweerder op 30 juli 2007 ingekomen, zodat in dit geval, voor zover het de Woningwet en de WRO betreft, het recht van toepassing is zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wro. 
    
    
    In artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is bepaald dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning. 
    
    Voorzover hier van belang mag en moet de reguliere bouwvergunning ingevolge artikel 56a in verbinding met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet slechts worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld. 
    
    
      De onderhavige bouwplannen zijn geprojecteerd op een perceel gelegen binnen het bestemmingsplan “Buitengebied 1983”. Dit perceel heeft de bestemming “Agrarische doeleinden” met de subbestemming “Gebied met landschappelijke- en natuurlijke waarden 
      -ALn-”. Doordat op grond van artikel 13, lid 7, van het bestemmingsplan alleen gebouwd mag worden op agrarische percelen, die voorzien zijn van een bouwstede, zijn de voorliggende bouwplannen in strijd met het bestemmingsplan, aangezien op het onderhavige perceel een bouwstede ontbreekt. 
    
    
    
      Artikel 15 van de WRO luidt als volgt.
      “1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald, dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn:
      a.  van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen;
      b.  ten opzichte van in het plan omschreven punten nadere eisen te stellen.
      2. Bij het plan kan worden bepaald, dat vrijstelling van bepaalde voorschriften slechts kan worden verleend mits vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben. Gedeputeerde staten kunnen de verklaring weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
      3. Aan een vrijstelling als bedoeld onder a van het eerste lid mogen slechts voorwaarden worden verbonden ter bescherming van de belangen, ten behoeve waarvan de bepalingen, waarvan vrijstelling wordt verleend, in het plan zijn opgenomen. Aan de vrijstelling kan een termijn worden verbonden, waarbinnen van de vrijstelling gebruik moet zijn gemaakt.”
    
    
    
      Artikel 13, lid 10a, van de voorschriften behorende bij het vigerende bestemmingsplan luidt als volgt.
      “Burgemeester en wethouders zijn bevoegd voor zover het de gronden betreft zonder nadere aanwijzing en na ontvangst van een schriftelijke advies van de agrarische deskundige en voor zover het de gronden betreft met de nadere aanwijzing (ln) na ontvangst van een schriftelijk advies van de agrarische- en landschapsdeskundige vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 7, zulks uitsluitend ter voorziening in gebleken behoefte aan een nieuw agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1, lid 8 sub a een en ander met dien verstande dat het bepaalde in lid 2 en lid 7 dienovereenkomstig van toepassing is.
      Een vrijstelling wordt niet verleend dan nadat vooraf van het Dagelijks Bestuur van het Openbaar Lichaam Rijnmond [voor Openbaar Lichaam Rijnmond dient gelezen te worden gedeputeerde staten van Zuid-Holland] de verklaring is ontvangen dat hij daartegen geen bezwaar heeft.”
    
    
    
      In het agrarisch advies van de DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR) van 
      20 december 2007 wordt geconcludeerd dat het agrarische bedrijf, gezien de omvang en de aard van de werkzaamheden volwaardig is. Voor een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering is een bedrijfscentrum met een bedrijfsloods van 600 m2 voor opslag van aardappelen en het stallen van landbouwwerktuigen noodzakelijk. Vanuit agrarisch oogpunt is er geen bezwaar tegen de bouw van een bedrijfsloods. Gezien het feit dat eiser niet duurzaam met het bedrijf is verbonden, is volgens de DCMR de continuïteit van het agrarische bedrijf, mede gezien eisers leeftijd, onvoldoende gewaarborgd. In dit verband is geconcludeerd dat geen medewerking zou moeten worden verleend aan de bouw van een agrarische bedrijfswoning. 
    
    
    Verweerder heeft geconstateerd dat er sprake is van een afsplitsing van gronden ten behoeve van een nieuw te vestigen agrarisch bedrijf. Het voormalige agrarische bedrijf waarvan de gronden zijn afgesplitst en waaraan op de bestemmingsplankaart een bouwstede is toegekend, is beëindigd. In dat kader heeft verweerder bezien of het uit planologisch oogpunt wenselijk is om aan het nieuwe agrarische bedrijf een bouwstede toe te kennen met de daarbij behorende bouwmogelijkheden. Het perceel is gelegen binnen het gebied dat in het structuurplan “Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020” (hierna: RR2020) is aangemerkt als “openluchtrecreatiegebied en stedelijke grond, te ontwikkelen”, het zogeheten Landschapspark. Met het oog op de toekomstige ontwikkeling van het betreffende gebied, waarbij vanuit de provincie wordt aangegeven dat nieuwvestiging van (agrarische) bedrijven in ieder geval niet passend is binnen het gebied, acht verweerder het verlenen van medewerking aan een vrijstellingsprocedure uit planologisch oogpunt niet wenselijk. Nu bovendien uit het advies van de DCMR blijkt dat de continuïteit van het bedrijf niet is gewaarborgd, ontstaat het gevaar dat, als er geen opvolger is voor het bedrijf, de woning als burgerwoning in gebruik genomen gaat worden. Aangezien het toevoegen van woningen in het Landschapspark in strijd is met het gemeentelijk- en provinciaal beleid heeft verweerder besloten geen medewerking te verlenen aan de bouwplannen, door middel van het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan. Omdat de bouwplannen in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan heeft verweerder bij de primaire besluiten de aanvragen om bouwvergunning geweigerd.  
    
    Tijdens de bezwaarprocedure heeft eiser kenbaar gemaakt dat de opvolging (dus continuïteit) van het bedrijf geen enkel probleem (meer) is, daar vast staat dat zijn zoon (die medepachter is) hem opvolgt. Als gevolg hiervan heeft de commissie op 15 mei 2008 aan verweerder geadviseerd om op grond van artikel 13, lid 10a, van de bestemmingsplan-voorschriften een artikel 15 WRO-procedure te starten en aan gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: GS) een verklaring van geen bezwaar te vragen. 
    
    Verweerder heeft het advies van de commissie overgenomen en de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 15 van de WRO opgestart. Deze procedure heeft verweerder vervolgens niet doorgezet omdat tijdens de (zienswijze)procedure is gebleken dat het bouwplan niet voldoet aan de eisen voor het verlenen van vrijstelling. Op 6 november 2008 is immers door het bureau “KuiperCompagnons” een negatief landschapsadvies afgegeven. Na eiser wederom te hebben gehoord, heeft de commissie een nieuw advies uitgebracht. Daarbij heeft zij verweerder geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren doch (de rechtsgevolgen van) de primaire besluiten in stand te laten. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de commissie overgenomen. Daarbij verwijst verweerder verder naar het negatieve landschapsadvies, waarin wordt geconcludeerd dat vanuit landschappelijk oogpunt de voorgestelde bouwplannen niet gewenst zijn. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat de bouwplannen niet aan het toekomstig gemeentelijk beleid (voorontwerp bestemmingsplan “Buytenland”) voldoen. Doordat het provinciale beleid erop is gericht agrarische bedrijvigheid terug te dringen acht verweerder het niet aannemelijk dat GS alsnog een verklaring van geen bezwaar zullen afgeven voor nieuwe agrarische bebouwing. Gelet op het voorgaande heeft verweerder besloten geen verklaring van geen bezwaar bij GS aan te vragen. Overigens voldoen de bouwplannen naar de mening van verweerder ook niet aan de inhouds- en hoogtematen zoals gesteld in het vigerende bestemmingsplan. Hoewel deze maten niet meer van deze tijd zijn, voldoen de plannen ook niet aan de in het definitieve voorontwerpbestemmingsplan opgenomen maximale inhoudsmaat voor agrarische bedrijfswoningen. Afgaande op het toekomstige beleid acht verweerder de maatvoering van de betreffende bouwplannen niet gewenst.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      Niet in geschil is dat de bouwplannen in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan.
      De vraag die bij de rechtbank voorligt, is of verweerder in redelijkheid de vrijstellingsprocedure op de voet van artikel 15 van de WRO heeft kunnen beëindigen, zodat de onderhavige bouwaanvragen (alsnog) wegens strijd met het (lopende) bestemmingsplan geweigerd dienden te worden.
    
    
    De rechtbank overweegt in dit verband dat bij een beslissing om al dan niet (binnenplanse) vrijstelling van de voorschriften van een bestemmingsplan te verlenen in beginsel alle daarbij betrokken belangen in aanmerking dienen te worden genomen. Het gewicht dat aan de belangen moet worden gehecht kan van geval tot geval verschillen. De aan verweerder toegekende bevoegdheid is discretionair van aard hetgeen betekent dat verweerder binnen het kader van de bij en krachtens de wet getroffen regeling, een zekere beleidsvrijheid heeft. De rechtbank dient die vrijheid te respecteren en kan het al dan niet gebruik maken van die vrijstellingsbevoegdheid dan ook slechts terughoudend toetsen. 
    
    
      Eisers betoog dat verweerder ten onrechte stelt dat het niet mogelijk is om op basis van het vigerende bestemmingsplan vrijstelling te verlenen en dat bij een afweging van belangen, zijn belang bij een uitoefening van zijn agrarische bedrijf zwaarder had dienen te wegen dan het landschapsadvies, treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel. 
      Klip en klaar wordt immers in artikel 13, lid 10a, van de voorschriften behorende bij het vigerende bestemmingsplan ter zake van een (binnenplanse) vrijstelling in een situatie als hier aan de orde (gronden met de nadere aanwijzing “ln”) de eis gesteld dat eerst na een schriftelijk advies van (onder meer) een landschapsdeskundige vrijstelling verleend kan worden, althans nadat van GS een verklaring van geen bezwaar is ontvangen. 
      Anders dan eiser stelt, is het advies van de landschapsdeskundige niet enkel gebaseerd op het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Op basis van zowel het vigerende bestemmingsplan als het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan is de landschapsdeskundige tot de conclusie gekomen dat vanuit planologisch oogpunt de beoogde bebouwing kan worden toegestaan. Ter zake van zijn conclusie dat vanuit landschappelijk oogpunt de voorgestelde bouw niet gewenst is, richt de landschapsdeskundige zich wel met name op het Landschapspark Buytenland. Nu het project “Landschapspark Buytenland” reeds is opgenomen in het streek- en structuurplan RR2020, had ook in het geval verweerder zich direct bij de bouwaanvragen in juli 2007 op het standpunt had gesteld om een (binnenplanse) vrijstellingsprocedure te starten, de landschapsdeskundige zich mede op het project Landschapspark Buytenland dienen te richten. Hierdoor kan niet gesteld worden dat eiser slachtoffer is geworden van een vertraging in de behandeling van zijn bouwaanvragen. Overigens hadden GS ook, in het geval in 2007 een verklaring van geen bezwaar bij GS zou zijn aangevraagd, zich (om het toekomstige beleid niet te doorkruisen) in het kader van hun bevoegdheid ook op het project Landschapspark Buytenland dienen te baseren. Derhalve kan niet gesteld worden dat eiser slachtoffer is van de vertraging in de behandeling van zijn bouwaanvragen.  
    
    
    Hoewel eiser in beginsel gevolgd kan worden in zijn opvatting dat verweerder niet verplicht is het advies van de landschapsdeskundige te volgen, overweegt de rechtbank dat in het geval verweerder in zaken die specifieke deskundigheid vergen zich laat adviseren door een deskundige, hij in beginsel op het advies af zal mogen gaan, tenzij blijkt dat dit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, inhoudelijk niet concludent (in de zin van onvolledig of gebaseerd op onjuiste uitgangspunten), niet consistent of niet voldoende kenbaar is. Naast dat eiser geen deskundig tegenadvies heeft ingediend, heeft eiser evenmin aangegeven op grond waarvan het advies niet voldoet, in die zin dat dit noopte tot afwijking daarvan. 
    
    Dat verweerder bij GS geen verklaring van geen bezwaar heeft aangevraagd vindt zijn oorzaak in het negatieve landschapsadvies. Slechts indien verweerder het landschapsadvies niet zou overnemen zou het zinvol zijn geweest om de procedure voort te zetten. Overigens heeft eiser ter zitting zijn in beroep naar voren gebrachte opmerking, dat hij zelfstandig contact heeft gehad met de provincie waarbij een functionaris hem heeft verzekerd dat de provincie bereid zou zijn de bouwaanvragen op een welwillende wijze te benaderen, niet specifiek (bijvoorbeeld door middel van een verslag van een bespreking dan wel de naam van een functionaris) kunnen onderbouwen. 
    
    Eisers standpunt dat verweerder hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld de inhoudsmaten van de ingediende bouwplannen aan te passen, terwijl hij diverse malen bij verweerder heeft aangegeven bereid te zijn de omvang van de bouwplannen aan te passen indien dit noodzakelijk zou zijn, mist eveneens doel. Immers, ook indien eiser wel in de gelegenheid zou zijn gesteld de (inhouds)maten van de bouwplannen aan te passen, zou dit niet tot het beoogde doel hebben geleid, nu reeds op basis van de overige (weigerings)gronden (los van de omvang van de bouwwerken) er geen vrijstelling en bouwvergunning kan worden verleend. Wegens proceseconomische reden heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank er van af kunnen zien om in te gaan op het aanbod van eiser (om de bouwaanvragen qua inhoudsmaat aan te passen).
    
    Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel, welk standpunt eiser eerst ter zitting uitvoerig doch zonder enig bewijsmateriaal aan de orde heeft gesteld, slaagt evenmin. Niet aannemelijk is geworden dat op de percelen waar eiser op doelt, eveneens de nadere aanwijzing “Ln” gold. Bovendien was, anders dan op het perceel van eiser, op die percelen wel een bouwstede aanwezig.  
    
    Gelet op al het vorenoverwogene heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij de afweging van de door eiser gestelde belangen tegen het belang van handhaving van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid aan laatstgenoemd belang meer gewicht kunnen toekennen. Niet kan worden gezegd dat verweerder niet mede op basis van het advies van de landschapsdeskundige in redelijkheid heeft besloten om de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 15 van de WRO niet voort te zetten. 
    
    Nu er ook overigens in hetgeen eiser naar voren heeft gebracht geen aanleiding is om verweerders besluit onredelijk dan wel onzorgvuldig te achten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de hem gegeven bevoegdheid om vrijstelling te weigeren. 
    
    Gelet op het voorgaande was verweerder vervolgens gehouden, nu zich een situatie als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onder c, van de Woningwet voordoet, de gevraagde bouwvergunningen te weigeren.
    
    Het betreden besluit kan in recht stand houden. Eisers beroep daartegen dient ongegrond te worden verklaard.
    
    Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
    
    
      3	Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gedaan door mr. A. van ‘t Laar, voorzitter, en mr. E.H. Houweling en mr. P. Vrolijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
    
    De griffier:	De voorzitter:
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 10 juni 2010.
    
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    Afschrift verzonden op: