ECLI:NL:RVS:2006:AU9046, Raad van State, 04-01-2006, 200504357/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-01-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2002, verzonden op 7 juni 2002, heeft verweerder beslist op het verzoek van appellant van 13 maart 2002 om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot [vergunninghoudster] gelegen op het perceel [locatie] te [plaats].

200504357/1.
      Datum uitspraak: 4 januari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Heeze-Leende,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 mei 2002, verzonden op 7 juni 2002, heeft verweerder beslist op het verzoek van appellant van 13 maart 2002 om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot [vergunninghoudster] gelegen op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 8 oktober 2002, verzonden op 9 oktober 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het verzoek van appellant van 13 maart 2002 afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 8 januari 2003, nos. 200206063/1 en 200206063/2, heeft de Voorzitter, met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht, het hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 oktober 2002 vernietigd.
    
    Bij besluit van 25 maart 2003, verzonden op 28 maart 2003, heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 28 mei 2002 gedeeltelijk gegrond verklaard en het verzoek om handhaving opnieuw afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 8 oktober 2003, no. 200302334/1, heeft de Afdeling het hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 25 maart 2003 vernietigd.
    
    Bij besluit van 16 december 2003, verzonden op 19 december 2003, heeft verweerder aan [vergunninghouders] lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 1 juni 2004, verzonden op 7 juni 2004, heeft verweerder het tegen de besluiten van 28 mei 2002 en 16 december 2003 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 16 december 2003 herroepen wat de grondslag van het handhavend optreden betreft. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 maart 2005, no. 200405659/1, heeft de Afdeling het besluit van 1 juni 2004 gedeeltelijk vernietigd en verweerder opgedragen binnen acht weken een nieuw besluit te nemen.
    
    Bij besluit van 2 mei 2005 heeft verweerder zijn eerdere besluiten van 1 juni 2004 en 16 december 2003 ingetrokken en het handhavingsverzoek van appellant van 13 maart 2002 met betrekking tot diverse activiteiten op het terrein van de inrichting op het perceel [locatie] te [plaats] gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per fax, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 mei 2005.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2005, waar appellant, in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door M.C.I. Smits, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [vergunninghouders] bijgestaan door mr. G.C. Kooijman, advocaat te Den Bosch, daar als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant stelt dat eerst bezwaar had moeten worden gemaakt tegen het bestreden besluit en dat de Afdeling niet bevoegd is kennis te nemen van het hiertegen ingestelde beroep.
    
        Bij uitspraak van 23 maart 2005, no. 200405659/1, heeft de Afdeling de beslissing op bezwaar van 1 juni 2004 vernietigd voor zover het de overtreding van de vergunningvoorschriften 4.2.1 en 4.3.2, het stallen van voertuigen van derden binnen de inrichting en de begunstigingstermijn betreft.
    
        Bij het bestreden besluit heeft verweerder de beslissing op bezwaar van 1 juni 2004 ingetrokken, voor zover deze niet is vernietigd door de Afdeling bij voornoemde uitspraak. Voorts heeft hij bij het bestreden besluit de primaire beslissing van 16 december 2003 op het handhavingsverzoek van appellant ingetrokken. In de rechtsmiddelenclausule bij het bestreden besluit is vermeld dat beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling.
    
        Bij de beoordeling of het bestreden besluit moet worden geduid als een nader primair besluit dan wel als een beslissing op bezwaar zijn van belang de omstandigheden van het geval, waaronder de presentatie door en de bedoeling van het bestuursorgaan. De bedoeling van het bestuursorgaan kan mede blijken uit het al dan niet in gang zetten van een bezwaarschriftenprocedure.
    
        In het onderhavige geval heeft verweerder, voordat hij het bestreden besluit nam, advies gevraagd aan de commissie van bezwaar en beroep. In het bestreden besluit verwijst hij naar dit advies. Voorts blijkt uit het bestreden besluit dat dit is genomen naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2005 waarbij de beslissing op bezwaar van 1 juni 2004 is vernietigd.
    
        Gelet op het vorenstaande moet het bestreden besluit worden geduid als een beslissing op bezwaar, zodat het door appellant ingestelde beroep in behandeling kan worden genomen.
    
    2.2.    Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) definieert het begrip inrichting als elke door de mens in een bedrijfsmatige of daarmee te vergelijken omvang ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Daarbij worden ingevolge het vierde lid van dit artikel als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming behorende installaties en onderdelen die onderling voldoende technische, functionele of organisatorische bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
        Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting:
    
    a. op te richten;
    
    b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;
    
    c. in werking te hebben.
    
        Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, geldt het verbod niet met betrekking tot inrichtingen behorende tot een categorie die bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer is aangewezen.
    
        Het Besluit inrichtingen voor motorvoertuigen milieubeheer (hierna: het Besluit) is een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit is dit besluit van toepassing op inrichtingen die uitsluitend of in hoofdzaak bestemd zijn voor het onderhouden, repareren, behandelen van de oppervlakte, keuren, reinigen van carrosserie en bekleding, verhandelen, verhuren, stallen of proefdraaien van motorvoertuigen, caravans, landbouwwerktuigen, aanhangwagens of opleggers.
    
    2.3.    Appellant betoogt dat de inrichting niet onder de werkingssfeer van het Besluit valt nu het stallen en onderhouden van motorvoertuigen en landbouwwerktuigen niet als hoofdactiviteit kan worden beschouwd. In dit verband betoogt appellant dat de grondopslag aan de Veestraat en het bedrijf aan de [locatie] één inrichting vormen. Beide percelen worden door [vergunninghouder] geëxploiteerd en machines van het bedrijf [locatie] worden ingezet ten behoeve van de grondopslag. Ook de grondopslagen aan de Strijperweg en de Paaldijk moeten volgens appellant tot dezelfde inrichting worden gerekend.
    
    2.3.1.    Verweerder stelt dat de inrichting onder de werkingssfeer van het Besluit valt. De opslag waar appellant op doelt vond ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet (meer) plaats op het perceel [locatie] te [plaats], maar op de percelen aan de Veestraat, Paaldijk en Strijperstraat.
    
    2.3.2.    De Afdeling stelt aan de hand van de stukken en het verhandelde ter zitting het volgende vast. De drijver van de inrichting slaat op voormelde locaties bedrijfsmatig grond op. Hij heeft zowel het bedrijf aan de [locatie] als de percelen voor opslag aan de Veestraat, Paaldijk en Strijperstraat in zijn beheer en zowel zijn personeel als hijzelf zijn werkzaam op alle locaties. De percelen zijn van direct belang voor de activiteiten die plaatshebben op het perceel aan de [locatie]. De afstand tussen het perceel [locatie] en de percelen Veestraat, Strijperstraat en Paaldijk bedragen respectievelijk 200, 550 en 1.200 meter.
    
        De afstand tussen het perceel [locatie] en het perceel aan de Veestraat is in ieder geval zodanig dat deze in onmiddellijke nabijheid van elkaar zijn gelegen. Bovendien bestaan tussen deze bedrijfsonderdelen dusdanige functionele en organisatorische bindingen dat sprake is van één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.
    
        Nu de percelen aan de [locatie] en de Veestraat tot dezelfde inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (oud) behoren en het perceel aan de Veestraat voor de opslag van grond, zand en puin wordt gebruikt, is de inrichting niet uitsluitend of in hoofdzaak bestemd voor het stallen en onderhouden van motorvoertuigen en landbouwwerktuigen. Hieruit volgt dat het Besluit niet van toepassing is. Voor de inrichting geldt derhalve de krachtens de Wet milieubeheer op 23 januari 1996 verleende oprichtingsvergunning (hierna: de vergunning).
    
    2.3.3.    Voor zover appellant heeft betoogd dat de lasten onder dwangsom ten onrechte hun grondslag vinden in de overtreding van het Besluit in plaats van in de overtreding van de vergunning, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet van belang is voor de voor de inrichting geldende geluidgrenswaarden, aangezien verweerder in het onderhavige geval heeft aangenomen dat ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit de geluidvoorschriften van de vergunning zijn blijven gelden als nadere eis. Nu de grondslag van de last onder dwangsom feitelijk de geluidvoorschriften van de vergunning betreft is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet op een onjuiste grondslag is gebaseerd.
    
    2.4.    Appellant betoogt dat verweerder ten onrechte geen last onder dwangsom heeft opgelegd wegens de illegale opslag van puin, grond en zand.
    
        Nu in ieder geval de percelen aan de [locatie] en de Veestraat één inrichting, als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (oud), vormen en vaststaat dat het perceel aan de Veestraat voor de opslag van puin, grond en zand wordt gebruikt en dat de vergunning hierin niet voorziet, heeft de drijver van de inrichting in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer gehandeld. Derhalve heeft verweerder zich ten onrechte onbevoegd geacht om handhavend op te treden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.    Appellant betoogt dat onvoldoende is onderzocht of voorschrift 4.3.2 wordt overtreden.
    
        Ingevolge voorschrift 4.3.2 mogen tussen 23.00 uur en 6.00 uur geen verkeersbewegingen van landbouwvoertuigen en vrachtauto's op het terrein van de inrichting plaatsvinden.
    
        Blijkens de stukken heeft verweerder op 30 maart 2005 van 5.30 uur tot 10.00 uur en op 31 maart 2005 van 5.59 uur tot 8.58 uur controles gehouden. Tijdens deze controles is geen overtreding van voorschrift 4.3.2 vastgesteld, aldus verweerder.
    
        Nu verweerder eenmaal vanaf 5.30 uur en eenmaal vanaf 5.59 uur een controle heeft uitgevoerd is de Afdeling van oordeel dat deze controles onvoldoende representatief zijn om te kunnen vaststellen of voormeld voorschrift is overtreden. Verweerder heeft derhalve onvoldoende onderzocht of ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voorschrift 4.3.2 werd overtreden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, alsmede met artikel 7:12, eerste lid, van die wet, dat eist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering.
    
    2.6.    Appellant betoogt dat de lasten onder dwangsom niet effectief zijn. Uit akoestische onderzoeken blijkt dat bij de huidige bedrijfsvoering niet aan de geluidgrenswaarden kan worden voldaan. Verweerder had moeten onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om aan de geluidgrenswaarden te kunnen voldoen. Deze maatregelen zouden bestuursrechtelijk moeten worden afgedwongen, dan wel de bedrijfsactiviteiten zouden deels moeten worden stilgelegd.
    
        Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting worden als gevolg van de verrichte activiteiten de geldende waarden, voor het equivalente geluidniveau van 45, 40 en 35 dB(A) en voor het piekgeluidniveau van 70, 65 en 60 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode, overschreden. Niet in geschil is dat de vergunde activiteiten geen overschrijding van de geldende geluidvoorschriften tot gevolg hebben. Handhaving van de geluidnormen heeft derhalve tot gevolg dat het deel van de bedrijfsvoering dat niet vergund is, zal moeten worden stilgelegd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de bij het bestreden besluit opgelegde lasten onder dwangsom niet effectief zijn.
    
    2.7.    De beroepsgronden dat de lasten onder dwangsom onduidelijk zijn geformuleerd en dat het handhavingsverzoek ten onrechte is afgewezen voor zover het de geluidvoorschriften betreft falen, nu de lasten onder dwangsom voldoende duidelijk zijn en deze zien op de overtreding van de geluidvoorschriften.
    
    2.8.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij het verzoek om handhaving is afgewezen met betrekking tot de overtreding van het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.3.2 en het zonder vergunning opslaan van puin, grond en zand.
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende van 2 mei 2005 voor zover daarbij het verzoek om handhaving is afgewezen met betrekking tot de overtreding van het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.3.2 en het zonder vergunning opslaan van puin, grond en zand;
    
    III.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 680,07 (zegge: zeshonderdtachtig euro en zeven cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Heeze-Leende aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de gemeente Heeze-Leende aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Van Hardeveld
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 januari 2006
    
    312-492.