ECLI:NL:RBSGR:2007:AZ8951, Rechtbank 's-Gravenhage, 24-01-2007, 249491 - HA ZA 05-2782
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Eisers vorderen een verklaring voor recht, dat zij gerechtigd zijn tot vergoeding door de Staat van de door hen geleden schade (...) die door toedoen van de Staat aan hen is overkomen, doordat de Staat tekort is geschoten in de nakoming van toezeggingen aan eisers ter zake van het handhaven en het controlen op de naleving van de milieuwetgeving betreffende het in strijd met de wet lozen van ladingrestanten en waswater uit duwbakken en vaartuigen (...)
        Deze vordering wordt afgewezen omdat gesteld noch gebleken is dat van de zijde van de Staat is toegezegd dat een zodanige wettelijke verplichting vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Verdrag van Straatsburg zou worden ingevoerd.
        Proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

vonnis
      RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    zaaknummer / rolnummer: 249491 / HA ZA 05-2782
    
    Vonnis van 24 januari 2007
    
    in de zaak van
    
    
      1. [eiser sub. 1],
      wonende te [woonplaats ],
      2. de vennootschap onder firma V.O.F. [eiser sub. 2],
      gevestigd te [vestigingsplaats],
      3. de erven van [X.], zijnde [eiseres sub 3 (a)] en [eiser sub 3 (b)], 
      beiden wonende te [woonplaats],
      en
      4. [eiser sub 4],
      wonende te [woonplaats],
      eisers,
      procureur mr. E.A.C. van Kempen,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer),
      waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. W. Heemskerk.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [Eisers] en de Staat genoemd worden.
     
     De procedure
     
    
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding;
      - de conclusie van antwoord;
      - het tussenvonnis van 2 november 2005;
      - het proces-verbaal van de op 10 februari 2006 gehouden comparitie van partijen;
      - de conclusie van repliek;
      - de conclusie van dupliek.
    
    
     Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
       De feiten
       Eiser sub 1 en wijlen [X.] zijn (niet later dan) in 1987 begonnen met de exploitatie van schoonmaakboten in het Rotterdamse havengebied. 
    
    
    2.2. Nadat in de tweede helft van 1989 op luchtfoto’s van het Rotterdamse havengebied rondom duwbakken verkleuringen van het water waren geconstateerd die het gevolg bleken te zijn van bij het schoonmaken geloosd spoelwater, hebben het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, Rijkswaterstaat en het openbaar ministerie de gangbare praktijk van het schoonmaken van de duwbakken feitelijk verboden wegens overtreding van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo).
    
    2.3. Op 23 juli 1991 is door de Directie Zuid-Holland van Rijkswaterstaat (V&W), het Directoraat-Generaal voor Milieubeheer (VROM), het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, het Centraal Bureau voor de Rijn- en Binnenvaart, de Duwbakken Vereniging, de EVO - Ondernemersorganisatie voor Logistiek en Transport en de Scheepvaart-vereniging Zuid een convenant gesloten, getiteld "Intentieverklaring ladingrestanten uit duwbakken".  Daarin werd onder meer overwogen dat het ontstaan van ladingresten en eventuele afvalstoffen zoveel mogelijk bij de bron moest worden voorkomen door optimale lossing van de schepen. Ter uitwerking van de intentieverklaring zou een praktijkrichtlijn worden opgesteld. Partijen zouden zich inspannen om via de Centrale Commissie Rijnvaart de noodzakelijke internationale harmonisatie tot stand te brengen. Tevens werd verwezen naar een brief van het openbaar ministerie van 13 mei 1991, waarin de officier van justitie had meegedeeld niet te zullen optreden bij het lozen van waswater afkomstig van het reinigen van duwbakken, indien deze bezemschoon zouden zijn opgeleverd en de duwbak niet als laatste lading een van de stoffen zou hebben bevat die in de brief waren genoemd.
    
    2.4. [Eisers] hadden voor de inzameling en het vervoer van scheepsafval een door de Minister van VROM te verlenen vergunning nodig op grond van de Wet chemische afvalstoffen (Wca). In het kader van de vergunning-verlening werd door het ministerie van VROM gebruik gemaakt van de diensten van het Bureau Vergunningen Wca. [Eisers] hebben in 1992 enkele malen overleg gevoerd met het Bureau Vergunningen Wca. Daarbij waren ook ambtenaren van Rijkswaterstaat en VROM aanwezig.
    
    2.5. Het openbaar ministerie heeft bij brief van 20 augustus 1992 doen weten dat vanaf 1 november 1992 verbaliserend zou worden opgetreden tegen iedere lozing van ladingrestanten uit duwbakken in het oppervlaktewater. Daarmee was een einde gekomen aan het tot dan gehanteerde soepeler handhavingsbeleid. De datum van inwerkingtreding van deze intensivering van de handhaving hing samen met de ingebruikneming van geschikte schoonmaakboten.
    
    2.6. Op 5 januari 1993 heeft de minister van VROM aan eiser sub 1 een vergunning op grond van de Wca verleend voor het schip de "Nordisk", voor de periode tot 1 januari 1997.
    
    2.7. Op 5 januari 1993 heeft de minister van VROM aan [X.] een vergunning op grond van de Wca verleend voor het schip de "Concorde"" ,  voor de periode tot 1 januari 1997.
    
    2.8. Op 10 mei 1993 hebben de Directies Zuid-Holland en Noord-Holland van Rijkswaterstaat (V&W), de Directie Afvalstoffen van het Directoraat-Generaal Milieubeheer (VROM), het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, het Gemeentelijk Havenbedrijf Amsterdam, het Centraal Bureau voor de Rijn- en Binnenvaart, de aan het Centraal Overleg Particuliere Binnenvaart i.o. deelnemende schippersbonden, de Duwbakken Vereniging, de EVO - Ondernemersorganisatie voor Logistiek en Transport en de Havenondernemers-vereniging SVZ een "Slotverklaring praktijkrichtlijn ladingresten duwvaart" ondertekend, waarmee de Praktijkrichtlijn Ladingresten Duwvaart is vastgesteld. Daarmee werd beoogd een praktische richtlijn te bieden voor het omgaan met ladingresten en ladingafval uit duwbakken voor droge lading.
    
    2.9. Naar aanleiding van de totstandkoming van de Praktijkrichtlijn heeft de officier van justitie van het arrondissementsparket te Rotterdam bij brief van 20 juli 1993 doen weten dat slechts in enkele expliciet omschreven situaties uitzondering zou worden gemaakt op het stringente handhavingsbeleid. 
    
    2.10. Met de inwerkingtreding op 1 januari 1994 van hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer is de Wca komen te vervallen. Sindsdien werden de verleende Wca-vergunningen geacht op grond van de Wet milieubeheer te zijn verleend door de provincie.
    
    2.11. Op 9 september 1996 is het Verdrag van Straatsburg inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart door de verdragsluitende landen, waaronder Nederland, ondertekend. Dit verdrag is nog niet in werking getreden aangezien België het nog niet heeft geratificeerd.
    
    2.12. In 1998 hebben de schoonmaakbedrijven aan Rijkswaterstaat gemeld dat zij in financiële problemen geraken doordat de Wvo onvoldoende wordt gehandhaafd.
    
    2.13. In 1999 hebben [Eisers] een verzoek om nadeelcompensatie gedaan op grond van de Regeling nadeelcompensatie Rijkswaterstaat 1991. Dit verzoek is bij besluit van 20 oktober 2000 door de Minister van Verkeer en Waterstaat afgewezen. Bij besluit van 15 november 2001 is het daartegen door [Eisers] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 december 2003 heeft de sector bestuursrecht van deze rechtbank het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard, welke uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 13 oktober 2004 is bevestigd.
    
    2.14. Eiser sub 1 en eiseres sub 2 hebben inmiddels hun bedrijven beëindigd. 
    
    
      Het geschil
       [Eisers] vorderen een verklaring voor recht, dat zij gerechtigd zijn tot vergoeding door de Staat van de door hen geleden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, die door toedoen van de Staat aan hen is overkomen, doordat de Staat tekort is geschoten in de nakoming van zijn toezeggingen aan eisers ter zake van het handhaven en het controleren op de naleving van de milieuwetgeving betreffende het in strijd met de wet lozen van ladingrestanten en waswater uit duwbakken en andere vaartuigen en doordat hij door valse voorwendselen [Eisers] heeft bewogen tot het doen van investeringen in de verbouwing e.d. van de schoonmaakbo(o)t(en), althans door die voorwendselen niet waar te maken, althans hen onjuist te adviseren.
    
    
    3.2. Daartoe stellen [Eisers] dat zij forse sommen geld hebben geïnvesteerd in het overeenkomstig de eisen van de milieuvergunning ombouwen en uitrusten van hun schepen, vertrouwend op de aan hen gedane toezeggingen dat de milieuwetgeving ter zake van duwbakken en in de toekomst ook gemotoriseerde binnenvaart streng gecontroleerd en strikt gehandhaafd zou worden. De Ministeries van V&W en VROM zijn deze toezeggingen niet nagekomen, maar zijn hun beleid gaan baseren op de soepeler eisen uit het Verdrag van Straatsburg. De Ministeries van V&W en VROM hebben jegens [Eisers] tevens onrechtmatig gehandeld doordat zij hen met valse voorwendselen hebben gebracht tot het doen van hun investeringen, door hen daarover onjuist te adviseren en door een onjuiste voorstelling van zaken te geven omtrent de wijze waarop zij met de milieuproblematiek van restladingen in de binnenvaart zouden omgaan.  
    
    3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer.
    
    
    
      De beoordeling
      De rechtbank leest de vordering aldus, dat niet een zuiver declaratoir vonnis wordt gevraagd, maar een vonnis waarbij de Staat wordt veroordeeld tot schade-vergoeding, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
    
    
    
      4.2. De Staat heeft bij conclusie van antwoord aangevoerd dat eiseres sub 2, eisers sub 3 (erven van de vennoot [X.]) en eiser sub 4 (medevennoot) niet-ontvankelijk zijn in hun vordering, omdat niet bekend is dat aan hen een vergunning op grond van de Wca is verleend. Nadat deze eisers de aan [X.] verleende vergunning hadden overgelegd, heeft de Staat zich ten aanzien van hun ontvankelijkheid gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank.
      Bij repliek hebben [Eisers] gesteld dat de vergunning voor de "Concorde" aan [X.] is verleend, omdat eiseres sub 2 geen rechtspersoonlijkheid heeft. De rechtbank begrijpt dat het schip en de Wca-vergunning tot het vermogen van eiseres sub 2 behoorden, waartoe thans eisers sub 3 en eiser sub 4 gerechtigd zijn. Dezen kunnen dan ook in hun vordering worden ontvangen.  
    
    
    4.3. [Eisers] hebben uitvoerig uiteengezet dat zij in een werkgroep met vertegenwoordigers van de rijksoverheid hebben overlegd over de eisen waaraan hun schoonmaakboten na verbouwing zouden moeten voldoen. Dat partijen in hun overleg zijn uitgegaan van een "ideale" situatie, waarin geen restladingen meer overboord zouden worden gezet, brengt echter niet mee dat het ondernemersrisico voor de gedane investeringen bij de Staat is komen te liggen. Indien door dit overleg bij [Eisers] verkeerde verwachtingen zijn ontstaan over door hen te behalen omzet en winst, komt dit voor hun rekening.
    
    
      4.4. De Staat heeft betwist dat namens de ministeries van V&W en/of VROM aan [Eisers] toezeggingen zijn gedaan tot strenge controle op de naleving en tot stricte handhaving van de Wvo of dat deze [Eisers] met valse voorwendselen hebben gebracht tot het doen van hun investeringen. 
      Naar aanleiding van dit verweer heeft de rechtbank [Eisers] bij brief van 16 december 2005 gevraagd naar:
      - feiten en omstandigheden waaruit, voor iedere eiser afzonderlijk, valt af te leiden waar, wanneer en hoe de tot controle en handhaving van de milieuwetgeving bevoegde organen van de rijksoverheid aan hen bindende toezeggingen hebben gedaan omtrent het gebruik van hun bevoegdheden;
      - feiten en omstandigheden waaruit, voor elke eiser afzonderlijk, valt af te leiden waar, wanneer en op welke wijze (onder welke valse voorwendselen precies) en in welke hoedanigheid vertegenwoordigers van de rijksoverheid hen ertoe hebben gebracht investeringen te doen ter verbouwing van hun schoonmaakboten.
      Bovendien is aan [Eisers] ter comparitie verlof verleend een conclusie van repliek te nemen, waarin op voormeld verweer gereageerd zou kunnen worden.
    
    	
    
      4.5. [Eisers] hebben in al hun processtukken een gespecificeerd aanbod gedaan om hun stellingen te bewijzen. De rechtbank komt aan bewijslevering echter niet toe. Aangezien [Eisers] naar aanleiding van het onder 4.4 vermelde verweer hun stellingen niet nader hebben onderbouwd, hoewel aan hen daartoe alle gelegenheid is geboden, hebben zij onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld om te worden toegelaten tot het bewijs van hun stelling dat vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat en/of het Directoraat-Generaal Milieubeheer hebben toegezegd en/of voorgewend dat de betrokken milieuwetgeving streng gecontroleerd en gehandhaafd zou worden.
      [Eisers] hebben daartoe slechts een document d.d. 20 november 1991 van ir. J. Jelsma van Rijkswaterstaat aan de "Stuurgroep Ladingresten Duwbakken" overgelegd, met de tekst van diens op die datum uitgesproken rede. Ter vergadering was kennelijk ook de raadsman van [Eisers] aanwezig, namens de Duwbakken-vereniging (thans genaamd Vereniging Europese Binnenvaartondernemers). In deze stukken, die betrekking hebben op een concept-gedoogverklaring, heeft de rechtbank echter niet de aan de vertegenwoordiger van Rijkswaterstaat toegeschreven uitspraak aangetroffen dat bij over boord zetten van restlading en spoelwater sanctionerend zou worden opgetreden. Indien deze aan zijn voorbereide tekst heeft toegevoegd dat na het verstrijken van de gedoog-periode strict zou worden gehandhaafd, moet aan deze uitlating in de context van de concept-verklaring de betekenis worden toegekend dat de periode van gedogen niet stilzwijgend zou worden verlengd.
    
    
    4.6. De Staat heeft overigens erkend dat de bestaande regelgeving met betrekking tot ladingresten van duwbakken praktisch niet te handhaven is, aangezien de lozingen slechts via een "op heterdaad" zijn te ontdekken en het in de Praktijkrichtlijn afgesproken systeem van ladingadministratie niet rechtens afdwingbaar is. Kennelijk zijn niet alle exploitanten van duwbakken hun bij convenant aangegane verplichtingen op dit punt nagekomen. Wel is door Rijkswaterstaat een aanvang gemaakt met het ontwerpen van een algemene maatregel van bestuur die onder meer voorzag in een verplichting voor de gehele binnenvaart tot het bijhouden van ladingboeken. Gesteld noch gebleken is echter dat van de zijde van de Staat is toegezegd dat een zodanige wettelijke verplichting vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Verdrag van Straatsburg zou worden ingevoerd.
    
    4.7. De conclusie moet zijn dat de vordering wordt afgewezen. [Eisers] zullen als de in het ongelijk te stellen partijen in de proceskosten worden verwezen. Op verzoek van de Staat zal de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard.	
     
    
      De beslissing
      De rechtbank:
    
    
    - wijst de vordering af;
    
    - veroordeelt [Eisers] in de proceskosten, welke tot aan deze uitspraak aan de zijde van de Staat worden begroot op € 244,- aan verschotten en € 1.356,- aan salaris van de procureur;
    
    - verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
    
    - bepaalt dat [Eisers] over de proceskosten de wettelijke rente verschuldigd zijn met ingang van veertien dagen na de datum van betekening van dit vonnis.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. P.A. Koppen en in het openbaar uitgesproken op 24 januari 2007