ECLI:NL:RBROT:2004:AO6259, Rechtbank Rotterdam, 19-03-2004, 01/1335, 01/1349, 01/1365 en 01/1463 WET
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2004-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit Beheer Haringvlietsluizen geen  besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb

RECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
      Reg.nrs.: WET 01/1335-HRK
      	  WET 01/1349-HRK
      	  WET 01/1365-HRK
      	  WET 01/1463-HRK 
      Uitspraak
    
    
    
    in het geding tussen
    
    het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap "De Brielse Dijkring", gevestigd te Brielle, eiser I,
    
    het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap "Goeree-Overflakkee", gevestigd te Middelharnis, eiser II,
    
    
      N.V. Waterbedrijf Europoort, gevestigd te Rotterdam, eiseres III,
      gemachtigde mr. R. Lucas, juridisch adviseur van eiseres III, 
    
    
    
      N.V. Waterwinningbedrijf Brabantse Biesbosch, gevestigd te Werkendam,  eiseres IV, 
      gemachtigde mr. R. Lucas, juridisch adviseur van eiseres IV, 
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
      gemachtigde mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag.
    
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 5 juni 2000 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder het Besluit Beheer Haringvlietsluizen (BBH) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben 43 reclamanten, onder wie eisers I tot en met IV, bezwaarschriften bij verweerder ingediend.
    
    
      Bij besluit van 14 mei 2001 heeft verweerder:
      - de bezwaren van 8 reclamanten niet-ontvankelijk verklaard; 
      - de bezwaren van 28 reclamanten, waaronder eisers I tot en met IV, ongegrond verklaard; 
      - het bezwaar van de gemeente Dordrecht betreffende onjuistheden in (deelrapporten) "Gevolgen voor de scheepvaart en overig gebruik" en "Sluizen op een Kier" gegrond verklaard;
      - het bezwaar van Agro Delta Groep, gemeente Dordrecht, gemeente Goedereede, Grootint B.V., Watersportvereniging De Put, United Fish Auctions B.V. en de gemeente Hellevoetsluis, met betrekking tot de wenselijkheid van door Rijkswaterstaat uit te voeren nulmetingen naar de diepte van havens, en het bezwaar van de gemeente Goedereede en United Fish Auctions B.V. over mogelijke structurele verhoging van de aanslibbing in de binnenhaven van Stellendam gegrond verklaard en het primaire besluit in dier voege aangepast dat een nader omschreven artikel 7a wordt toegevoegd;
      - de bezwaren van Agro Delta Groep, gemeente Dordrecht, gemeente Goedereede, Grootint B.V., Watersportvereniging De Put, United Fish Auctions B.V. en de gemeente Hellevoetsluis voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering en artikel 7a, in stand gelaten.
    
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brieven van respectievelijk 20, 21 en 22 juni 2001 separaat beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 12 augustus 2001 een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft aanleiding gezien om de vier beroepszaken, onder toepassing van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gevoegd te behandelen. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 december 2003. Eiser I heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Dijkgraaf en D. Monster. Eiser II heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T.A.J. van de Rijt, ing. C.I. Stoutjesdijk en mr. J.B. van Gerdingen. Eiseressen III en IV hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Wagenaar. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 Feiten die als vaststaand worden aangenomen
    
    Het Haringvliet, Hollandsch Diep en de Biesbosch vormden voor de uitvoering van het Deltaplan het natuurlijke overgangsgebied (estuarium) tussen de zee en de Rijn en de Maas. Nadat het gebied met onder meer de Haringvlietdam van de directe zee-invloed werd afgesloten, is het beheer van de sluizen in de dam, behalve op de bescherming tegen overstroming, vooral gericht geweest op voordelen voor het menselijk gebruik, zoals het instandhouden van een goede watervoorziening in delen van Zuid-Holland, Noord-Brabant en Zeeland. Dit heeft evenwel geleid tot verlies aan natuurlijke samenhang en kwaliteit. 
    
    Nu in de derde Nota waterhuishouding, het Natuurbeleidsplan en het Rijn Actie Programma is aangegeven dat het gebied als mondingsgebied van de Rijn en de Maas niet naar wens functioneert, acht verweerder, na afweging van alle belangen, het gewenst de Haringvlietsluizen zo te beheren dat dit goede voorwaarden biedt voor karakteristieke estuariene levensgemeenschappen en voor duurzaam gebruik van de wateren ter weerszijde van de sluizen, waarbij de bescherming tegen overstroming onveranderd gehandhaafd zal blijven.
    
    Op grond van een milieueffectrapport is in de vierde Nota waterhuishouding geconcludeerd dat beheer van de Haringvlietsluizen volgens het alternatief "getemd getij" meer recht doet aan de doelstellingen van het integraal waterbeheer. Bij dat beheer kan, in termen van de Habitatrichtlijn, worden gesproken van een "gunstige staat van instandhouding" van estuarium en Voordelta. Wat betreft de Vogelrichtlijn en Wetlandconventie, worden de verschuivingen in de prioritaire en andere vogelsoorten in het gebied als geheel, positief beoordeeld. 
    
    Een beheersbesluit om getemd tij daadwerkelijk in te voeren kan evenwel pas in een later stadium (10-15 jaar) aan de orde komen, omdat eerst uitgebreide maatregelen genomen moeten worden om onder andere zoetwatervoorziening veilig te stellen. 
    
    Het BBH bevat het beheer van de sluizen volgens het - eveneens in het milieueffectrapport beschreven - beheersprogramma "De Kier". Daarbij worden de sluizen op een veel kleinere opening gezet dan bij getemd getij en kan het gewijzigde beheer op kortere termijn worden ingevoerd, nadat een aantal maatregelen is genomen om de zoetwatervoorziening veilig te stellen. Naast het feit dat dit sluisbeheer past in een gefaseerde openstelling van de Haringvlietsluizen, waarvan sluisbeheer volgens getemd tij het sluitstuk kan zijn, zal bij het bij dit besluit voorgestane sluisbeheer de mogelijkheid van vis(in)trek al op korte termijn worden verbeterd en de geleidelijke zoet-zout overgang gedeeltelijk worden hersteld. 
    
    Het primaire besluit (BBH) behelst negen artikelen. Deze luiden als volgt.
    
    "Artikel 1
    
    
      1. Per 1-1-2005 worden de Haringvlietsluizen beperkt opengesteld. Dit betekent dat de sluizen, afhankelijk van de Rijnafvoer bij Lobith, ook bij vloed worden geopend met een maximale doorlaatopening zoals aangegeven in de bij dit besluit behorende bijlage 1.
      2. In bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 6, kan van het in lid 1 bedoelde gewijzigde sluisbeheer worden afgeweken.
    
    
    Artikel 2
    
    Onder het in artikel 1, lid 1 bedoelde gewijzigde sluisbeheer wordt er naar gestreefd de waterstand te Moerdijk niet onder Normaal Amsterdams Peil (NAP Om) te laten dalen.
    
    Artikel 3
    
    
      1. De Haringvlietsluizen worden zodanig beheerd dat de functionaliteit van de innamepunten, de noodinlaten en de intrekzones van de waterbedrijven, zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende bijlage 2, behouden blijft.
      2. De functionaliteit van de innamepunten, noodinlaten en intrekzones blijft behouden als - rekening houdend met de locatiespecifieke overbruggingsmogelijkheden - ter plaatse ten gevolge van de inwerkingtreding van dit besluit géén significante verhoging van het chloridegehalte optreedt, ten opzichte van de situatie vóór inwerkingtreding van dit besluit, rekening houdend met autonome ontwikkelingen. In een nog vast te stellen protocol zal een en ander nog nader worden uitgewerkt.
      3. Ter bewaking van de functionaliteit van de bedoelde innamepunten, noodinlaten en intrekzones zal uiterlijk één jaar voorafgaand aan het gewijzigde sluisbeheer als bedoeld in artikel 1, lid 1, een continu werkend meetnet voor in elk geval chloride functioneren.
      4. In het in lid 2 bedoelde protocol worden regels gesteld ten aanzien van ondermeer  
      q De inrichting van het meetnet
      q De wijze waarop het chloridegehalte en/of eventuele andere parameters worden vastgesteld
      q De methodiek waarmee wordt vastgesteld of sprake is van een significante verhoging van het chloridegehalte en/of eventuele andere relevante parameters
      q De voorwaarden en procedures waaronder in bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 1, lid 2, wordt afgeweken van het sluisbeheer 
      q De wijze waarop en de frequentie waarmee de (nood)procedures en de effectiviteit daarvan in de praktijk worden uitgetest.  
      Het protocol wordt namens mij, na op overeenstemming gericht overleg met de betrokken waterbedrijven en met instemming van de regionale inspectie voor de Milieuhygiëne te Zuid-Holland, uiterlijk één jaar voorafgaand aan het gewijzigde sluisbeheer, door de Hoofdingenieur-Directeur van de Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland vastgesteld.
    
    
    Artikel 4
    
    
      1. De Haringvlietsluizen worden zodanig beheerd dat de functionaliteit van de innamepunten van de waterschappen, zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende bijlage 3, in combinatie met de daartoe bestemde vervangende noodvoorziening (KWA), behouden blijft. 
      2. De functionaliteit van de innamepunten blijft behouden als - rekening houdend met de locatiespecifieke overbruggingsmogelijkheden - ter plaatse ten gevolge van de inwerkingtreding van dit besluit géén significante verhoging van het chloridegehalte optreedt, ten opzichte van de situatie vóór inwerkingtreding van dit besluit, rekening houdend met autonome ontwikkelingen. In een nog vast te stellen protocol zal een en ander nog nader worden uitgewerkt.
      3. Ter bewaking van de functionaliteit van de bedoelde innamepunten zal uiterlijk één jaar voorafgaand aan het gewijzigde sluisbeheer als bedoeld in artikel 1, lid 1, een continu werkend meetnet voor in elk geval chloride functioneren.
      4. In het in lid 2 bedoelde protocol worden regels gesteld ten aanzien van ondermeer  
      q De inrichting van het meetnet
      q De wijze waarop het chloridegehalte en/of eventuele andere parameters worden vastgesteld
      q De methodiek waarmee wordt vastgesteld of sprake is van een significante verhoging van het chloridegehalte en/of eventuele andere relevante parameters
      q De voorwaarden en procedures waaronder in bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 1, 
      q lid 2, wordt afgeweken van het sluisbeheer 
      q De wijze waarop en de frequentie waarmee de (nood)procedures en de effectiviteit daarvan in de praktijk worden uitgetest.  
      Het protocol wordt namens mij, na op overeenstemming gericht overleg met de betrokken waterschappen, uiterlijk één jaar voorafgaand aan het gewijzigde sluisbeheer, door de Hoofdingenieur-Directeur van de Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland vastgesteld.
    
    
    Artikel 5
    
    
      1. De meetresultaten van het meetnet staan permanent ter beschikking van de waterbedrijven en waterschappen.
      2. Een jaar na aanvang van het sluisbeheer als bedoeld in artikel 1, lid 1 en vervolgens elk jaar daarop volgend, wordt door Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland, als beheerder van de Haringvlietsluizen, gerapporteerd aan de betrokken waterbedrijven, regionale Milieuinspecties, waterschappen en provincies over de effecten van het sluisbeheer.
      3. De in het tweede lid bedoelde rapportages worden tenminste een maal per jaar besproken in een begeleidingsgroep. In deze begeleidingsgroep hebben in elk geval zitting: de betrokken waterbedrijven, regionale Milieu-inspecties, waterschappen, provincies, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Directie Zuidwest en Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland.
      4. Uiterlijk vijf jaar na de invoering van het sluitsbeheer conform dit besluit worden de effecten daarvan in overleg met de leden van de begeleidingsgroep geëvalueerd en getoetst aan de verwachtingen als neergelegd in het milieueffectrapport over het beheer van de Haringvlietsluizen. Daarbij wordt aan alle betrokken belangen aandacht besteed.
    
    
    Artikel 6
    
    Bij, of in het vooruitzicht van, bijzondere omstandigheden, waaronder omstandigheden waarbij de functionaliteit van innamepunten en/of noodinlaten als bedoeld in de artikelen 3 en 4 in het geding is, kan door Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland dan wel door de betrokken waterschappen, waterbedrijven of regionale Milieu-inspecties spoedberaad worden geëntameerd over afwijking van het sluisbeheer als bedoeld in artikel 1, lid 2, en over andere mogelijke maatregelen. De wijze waarop het spoedberaad wordt geëntameerd wordt in het protocol als bedoeld in de artikelen 3 en 4, vastgelegd.
    
    Artikel 7 
    
    Diegene die ten gevolge van dit besluit schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet op andere wijze voldoende is verzekerd, wordt op diens verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toegekend.
    
    Artikel 8
    
    Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt gepubliceerd.
    
    Artikel 9
    
    Dit besluit kan worden aangehaald als 'Besluit Beheer Haringvlietsluizen'." 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de voor reclamanten, waaronder eisers I t/m IV, te verwachten nadelige gevolgen van het BBH, mede door de maatregelen die daarin zijn opgenomen, beperkt zullen zijn, en in ieder geval niet onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De aangevoerde bezwaren kunnen volgens verweerder dan ook - voor zover zij betrekking hebben op het door bezwaarden te lijden nadeel - niet leiden tot intrekking van het BBH. 
    
    Daarnaast heeft verweerder gesteld, dat waar in de toekomst onevenredig nadeel door bezwaarden zal worden ondervonden, die schade beperkt of voorkomen zal worden. Verder kunnen in een periode van 3,5 jaar de nodige voorbereidende maatregelen worden getroffen. Indien toch nadeel ontstaat bij bezwaarden, die in redelijkheid niet voor hun rekening dient te blijven, zal dit worden gecompenseerd met toepassing van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (verder: RNVW). 
    
    Verweerder meent wel dat op plaatsen waar effecten kunnen worden verwacht, een nulmeting moet worden uitgevoerd en heeft aan het BBH artikel 7a toegevoegd, dat als volgt luidt:
    
    Artikel 7A
    
    "Vóór het moment van de beperkte openstelling van de Haringvlietsluizen volgens het kierbeheer zal in de havens waar redelijkerwijs effecten in nautische toegankelijkheid kunnen worden verwacht als gevolg van het sluisbeheer door Rijkswaterstaat - en voor rekening van de Staat - een zogenoemde nulmeting worden uitgevoerd teneinde de diepte van de havens voor aanvang van het kierregime te bepalen. Daarnaast zal het aanslibbingspatroon gemeten worden in de binnenhaven van Stellendam."
    
    2.2 Wettelijk kader
    
    Voor zover thans van belang stellen ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding (verder: WWHH) Onze Ministers ten aanzien van de oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk een beheersplan vast.
    
    
    
      Artikel 5 van de Waterstaatswet luidt als volgt.
      "[1.] In het Rijkswaterstaatsbestuur, daaronder begrepen de uitoefening van het oppertoezicht over den waterstaat, voor zooveel een en ander Onzen Minister met de  uitvoering dezer wet belast, is opgedragen, zijn onder diens bevelen ambtenaren van den Rijkswaterstaat, door Ons of van Onzentwege te benoemen, werkzaam.
      [2.] De inrichting van den Rijkswaterstaatsdienst in het eerste lid bedoeld, wordt bij algemeenen maatregel van bestuur vastgesteld."
    
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Organiek Besluit Rijkswaterstaat is de Rijkswaterstaat, voor zover een en ander aan Onze Minister is opgedragen en volgens diens aanwijzingen, belast met de aanleg, het beheer en onderhoud van waterkeringen, van werken ten behoeve van de waterhuishouding, van scheepvaartwegen en havens, van landwegen en oeververbindingen, de uitvoering van werken ten behoeve van landaanwinning.
    
    De met betrekking tot de onderhavige beroepszaken relevante voorschriften van de RNVW luiden als volgt.
    
    
      "Artikel 2 Het recht op schadevergoeding
      1. De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
      2. Bij het nemen van een besluit omtrent schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid wordt  het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 11 in aanmerking genomen.
      3. De vergoeding wordt bepaald in geld. Nochtans kan de minister de vergoeding toe kennen in andere vorm dan betaling van een geldsom."
    
    
    
      "Artikel 8 Schadebeperking
      1. Heeft verzoeker nagelaten redelijke maatregelen ter voorkoming of beperking van schade te nemen, dan blijft de schade die door het treffen van zodanige maatregelen voorkomen of beperkt had kunnen worden, ten laste van de verzoeker.
      2. De redelijke kosten van maatregelen ter voorkoming of beperking van schade behoren tot de te vergoeden schade."
    
    
    
      "Artikel 12 Termijn voor indiening verzoek
      1. Het verzoek om schadevergoeding wordt zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is schriftelijk bij de minister ingediend.
      2. De minister kan een verzoek afwijzen indien vijf jaren zijn verlopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de omstandigheid dat deze schade is veroorzaakt door een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid bekend is geworden, en  in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt.
      3. Heeft verzoeker, vóórdat de termijn is verstreken na verloop waarvan de minister het verzoek kan afwijzen, een schriftelijke mededeling aan de minister gedaan waarin verzoeker ondubbelzinnig verklaart dat hij zich het recht voorbehoudt om een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 2 in te dienen, dan begint een nieuwe termijn als bedoeld in het tweede lid te lopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop deze schriftelijke mededeling is gedaan."
    
    
    
      "Artikel 20 Voorschot
      1. De minister kent de verzoeker die naar redelijke verwachting in aanmerking komt voor een vergoeding in geld als bedoeld in artikel 2 en wiens belang naar het oordeel van de minister vordert dat aan hem een voorschot op deze vergoeding wordt toegekend, op diens schriftelijk verzoek een voorschot toe. De minister beslist op het verzoek, gehoord de commissie.
      2. Indien de minister beslist tot het verlenen van een voorschot wordt daarmee geen aanspraak als  bedoeld in artikel 2 erkend.
      3. Het voorschot kan uitsluitend worden verleend indien de verzoeker schriftelijk de verplichting aanvaardt tot gehele en onvoorwaardelijke terugbetaling van hetgeen ten onrechte als voorschot is uitbetaald, zulks te vermeerderen met de wettelijke rente over het teveel betaalde te rekenen vanaf de datum van betaling van het voorschot. De minister kan daarvoor zekerheidstelling, bij voorbeeld in de vorm van een bankgarantie, verlangen."
    
    
    2.3 Standpunten van partijen.
    
    Gezien het in de volgende paragraaf weergegeven oordeel van de rechtbank ziet zij af van het weergeven van de standpunten van partijen. 
    
    2.4 Beoordeling 
    
    De rechtbank zal eerst, ambtshalve, dienen te beoordelen of verweerder eisers terecht in hun bezwaren tegen het BBH heeft ontvangen. 
    
    De rechtbank buigt zich daarbij allereerst over de vraag op basis van welke wettelijke grondslag verweerder de bevoegdheid toekomt het BBH tot stand te brengen. 
    
    Desgevraagd is namens verweerder ter zitting bij pleidooi aangevoerd, dat hoewel er geen specifieke wettelijke grondslag valt aan te wijzen voor het onderhavige beheersbesluit, het hierbij gaat om de uitoefening van de bevoegdheid om beheersbeslissingen te nemen met betrekking tot sluizen in openbaar vaarwater, dat bij de Staat in beheer is. Verweerder heeft ter zake een publiekrechtelijke taak en in dat verband is het onderhavige besluit genomen. De rechtbank deelt dit standpunt van verweerder. 
    
    Het vorenstaande betekent, in samenhang bezien met artikel 5, eerste lid, van de WWHH, artikel 5 van de Waterstaatswet en artikel 2, aanhef en onder c, van het Organiek Besluit Rijkswaterstaat, naar het oordeel van de rechtbank, dat het BBH steunt op een publiekrechtelijke bevoegdheid. Aangezien het BBH een publiekrechtelijk karakter draagt, is verweerders bevoegdheid een gegeven en staat zulks derhalve niet (meer) ter discussie. 
    
    De rechtbank heeft vervolgens te beoordelen of het BBH een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en overweegt daartoe als volgt.
     
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Onder rechtshandeling wordt verstaan een handeling gericht op rechtsgevolg. Wil een beslissing aangemerkt worden als een besluit in de zin van de Awb, dan dient de beslissing gericht te zijn op rechtsgevolgen die ontstaan in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen.  
    
    Verweerder beoogt met het BBH, vooruitlopend op "getemd getij" het beheer van de Haringvlietsluizen volgens het beheersprogramma "de Kier" per 1 januari 2005 te wijzigen. Deze beslissing heeft verweerder vormgegeven door middel van negen artikelen, zoals weergegeven onder rubriek 2.1 van deze uitspraak. 
    
    Het vaststellen van een beheersplan heeft als voornaamste doel richting te geven aan toekomstige samenhangende beslissingen op hetzelfde bestuurlijke niveau met het oog op de doelstellingen van het integraal waterbeheer. Daarnaast geeft het plan aan derden inzicht in hetgeen zij van verweerder kunnen verwachten (overzicht van de voorgenomen activiteiten en het geven van uitsluitsel omtrent mogelijke financiële consequenties daarvan). 
    
    De rechtbank heeft in het kader van de onderhavige gedingen geconstateerd dat de grieven van eisers I tot en met IV zien op de artikelen 1, 3, 4 en 7 van het BBH.
    
    Gelet hierop merkt de rechtbank op dat artikel 1 van het BBH aangeeft dat de Haringvlietsluizen met ingang van 1 januari 2005 beperkt worden opengesteld. Deze openstelling treft niet enkel eisers I tot en met IV noch heeft zij anderszins enkel betrekking op een beperkte beroeps- dan wel doelgroep. Daarenboven is de (voorgenomen) openstelling volstrekt afhankelijk van de Rijnafvoer bij Lobith en de (toekomstige) meetresultaten van het meetnet. Ook is - naar verweerder heeft gesteld - niet uit te sluiten dat het voorgenomen beheer eventueel nog aanpassingen behoeft.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan artikel 1 van het BBH, nu daarmede noch een concrete aanspraak wordt gevestigd noch enig recht wordt toegekend aan een beperkte beroeps- dan wel doelgroep, wegens het ontbreken van - rechtstreeks -  rechtsgevolg niet met een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb worden gelijkgesteld. 
       
    De rechtbank merkt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting daarnaast ter zake van artikel 7 van het BBH op, dat verweerder met dit artikel enkel heeft beoogd de RNVW integraal ten aanzien van eventuele schade als gevolg van het BBH van toepassing te achten. Aangezien artikel 7 van het BBH geen concretisering van de in de RNVW gestelde normen inhoudt, deelt dit artikel wegens onverbrekelijke samenhang met de RNVW in het karakter daarvan. Nu de RNVW is te kwalificeren als een regeling houdende vaststelling van beleid dient artikel 7 van het BBH naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf wegens verknooptheid met de RNVW als (een samenstel van) beleidsregels te worden aangemerkt. 
    
    De artikelen 3 en 4 van het BBH, die zien op een afgebakende kring van belanghebbenden, zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende concreet te achten nu deze artikelen (ter uitvoering van het beheersplan) ter zake van de functionaliteit van de innamepunten (almede noodinlaten en intrekzones) nog nader uitgewerkt dienen te worden in een (nog) vast te stellen protocol. Met deze artikelen wordt geen rechtsverhouding vastgesteld, gewijzigd of in het leven geroepen. Deze artikelen zijn derhalve niet gericht op rechtsgevolg, ook niet nu daaruit voortvloeit dat er een protocol moet worden vastgesteld. Van rechtsgevolg zal eerst sprake zijn wanneer ten behoeve van het beheersplan besluiten genomen worden dan wel maatregelen worden getroffen, welke als zodanig op rechtsgevolg zijn gericht. 
    
    Aangezien de hiervoor besproken artikelen 1, 3, en 4, onderdeel uitmakend van het BBH, naar het oordeel van de rechtbank niet aangemerkt kunnen worden als (deel)besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb en daarnaast, op grond van artikel 7:1, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, tegen artikel 7 van het BBH geen bezwaar openstaat, betekent dit dat verweerder eisers I tot en met IV ten onrechte in hun bezwaar heeft ontvangen.
    
    Gelet op het vorenstaande dient het beroep van eisers I tot en met IV gegrond te worden verklaard. Zelf in de zaak voorziend, zal de rechtbank het bezwaar van eisers I tot en met IV niet-ontvankelijk verklaren.
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers III en IV in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,= aan kosten van door een derde aan eisers III en IV beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep van eisers I tot en met IV gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit, voor zover eisers I tot en met IV daarbij zijn ontvangen in hun bezwaar tegen (de artikelen 1, 3, 4 en 7 van) het BBH, 
    
    verklaart het bezwaar van eisers I tot en met IV (alsnog) niet-ontvankelijk,
    
    bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eisers I tot en met IV het door ieder van hen afzonderlijk  betaalde griffierecht van  € 204,20 vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,= en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eisers III en IV moet vergoeden. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. van den Hurk als voorzitter en mr. H.P.M. Meskers en mr. M.K. Bulterman als leden.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat als griffier, uitgesproken in het openbaar op 
      19 maart 2004. 
    
    
    
    De griffier: De voorzitter:
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.