ECLI:NL:RVS:2010:BO1170, Raad van State, 20-10-2010, 201002778/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 december 2008 heeft de burgemeester [appellant] vergunning verleend voor de exploitatie van [coffeeshop], op het adres [locatie] te [plaats].

201002778/1/H3.
      Datum uitspraak: 20 oktober 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 februari 2010 in zaak nr. 09/1947 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 december 2008 heeft de burgemeester [appellant] vergunning verleend voor de exploitatie van [coffeeshop], op het adres [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 7 mei 2009 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 februari 2010, verzonden op 15 februari 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C. Herwijnen, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, zoals die luidde ten tijde van belang, is de burgemeester bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    
    Ingevolge het derde lid is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen, voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    Ingevolge artikel 180, eerste lid, is de burgemeester aan de raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur.
    
    Ingevolge het tweede lid geeft hij de raad alle inlichtingen die deze voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.
    
    Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (hierna: de APV) is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed.
    
    2.1. Aan de verleende vergunningen is overeenkomstig de op 1 oktober 2007 in werking getreden beleidsregels "Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007" (hierna: de beleidsnota) een geldigheidsduur tot 1 juni 2009 verbonden. Volgens de beleidsnota dienen coffeeshops die, zowel binnen een hemelsbrede afstand van 200 meter, als een loopafstand van 250 meter van een school voor voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs zijn gevestigd, per die dag de verkoop van softdrugs te staken. Dienovereenkomstig wordt ten aanzien van deze coffeeshops na 1 juni 2008 slechts een exploitatievergunning met een kortere geldigheidsduur dan een jaar verleend, aldus de beleidsnota.
    
    2.2. Niet in geschil is dat ten tijde van het in beroep bestreden besluit de door [appellant] geëxploiteerde coffeeshop zowel binnen een hemelsbrede afstand van 200 meter als een loopafstand van 250 meter van de dependance van de onderwijsinstelling Ibn Ghaldoun was gevestigd. Overeenkomstig de beleidsnota heeft de burgemeester daarom aan de bij het besluit van 5 december 2008 verleende vergunning een geldigheidsduur tot 1 juni 2009 verbonden.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het coffeeshopbeleid zoals neergelegd in de beleidsnota in beginsel niet onjuist wordt geacht en is gelegen binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, heeft miskend dat artikel 13b van de Opiumwet, artikel 174 van de Gemeentewet, noch de APV, de burgemeester de bevoegdheid verleent voor het vaststellen van inhoudelijke beleidsregels die, in dit geval door het hanteren van afstandscriteria, afwijken van het landelijk gevoerde gedoogbeleid, neergelegd in de door het college van procureurs-generaal vastgestelde gedoogrichtlijnen (Stcrt. 1996, nr. 187, blz. 12; hierna: de gedoogrichtlijnen).
    
    Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat de burgemeester, gelet op artikel 180 van de Gemeentewet, na de goedkeuring van de conceptversie van de beleidsnota door de raad van de gemeente Rotterdam daaraan niet mocht toevoegen dat strijd met de afstandscriteria niet bestaat als voorafgaand aan 1 juni 2009 de school definitief is opgehouden te bestaan op de betreffende locatie en hiervoor in de plaats geen nieuwe school is teruggekomen, en dat verplaatsing van een door het nieuwe beleid getroffen coffeeshop niet mogelijk is.
    
    2.3.1. Het betoog faalt. Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid. Zoals volgt uit de eerdere uitspraken van de Afdeling waarin de bevoegdheid van de burgemeester tot het vaststellen van de beleidsnota is beoordeeld (onder meer de uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904141/1/H3 en zaak nr. 200904876/1/H3), biedt, voor zover de beleidsnota de uitoefening van de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang betreft, artikel 13b van de Opiumwet de grondslag daarvoor. Voor zover de beleidsnota de uitoefening van de bevoegdheid om al dan niet vergunning voor de exploitatie van coffeeshops te verlenen betreft, is deze gebaseerd op artikel 174 van de Gemeentewet en de artikelen 2.3.2 en verder van de APV.
    
    Voorts heeft de Afdeling in die uitspraken overwogen dat de gedoogrichtlijnen de strafrechtelijke handhaving van de Opiumwet door het openbaar ministerie betreffen, en niet de aan de burgemeester verleende bestuursrechtelijke bevoegdheden. Zij strekken er overigens niet toe dat coffeeshops mogen worden geëxploiteerd, als de exploitant zich aan de gedoogcriteria houdt. Zoals ook in de inleiding daarvan en paragraaf 3.3 is vermeld, kan strafrechtelijk tegen coffeeshops worden opgetreden, ook zonder dat de gedoogcriteria zijn overtreden, indien de burgemeester, het openbaar ministerie en de politie in onderling overleg hebben bepaald dat in de desbetreffende gemeente geen coffeeshops mogen worden gevestigd. Volgens bladzijde 2 van de beleidsnota zijn de daarin neergelegde beperkingen voor de vestiging van coffeeshops bovendien met het openbaar ministerie en de politie afgestemd.
    
    Ten slotte mocht, zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904141/1/H3, de burgemeester na de goedkeuring van de beleidsnota door de gemeenteraad daaraan de betreffende onderdelen toevoegen, nu ingevolge artikel 2.3.2 en verder van de APV de bevoegdheid tot verlenen of weigeren van een exploitatievergunning bij de burgemeester berust. Dat de burgemeester ingevolge artikel 180 van de Gemeentewet aan de raad van de gemeente Rotterdam verantwoording over het door hem gevoerde bestuur dient af te leggen, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    2.4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester in redelijkheid niet tot de in de beleidsnota neergelegde afstandscriteria heeft kunnen besluiten. Hij voert daartoe aan dat de afstandscriteria willekeurig zijn gekozen, nu deze niet op enig onderzoek zijn gestoeld en niet kunnen verhinderen dat minderjarigen andere coffeeshops bezoeken. Hij wijst in dat verband op een rapport van socioloog en criminoloog drs. N. Maalsté, volgens wie de beleidsnota niet deugdelijk met gegevens uit wetenschappelijk onderzoek is onderbouwd, met name omdat er geen causaal verband is tussen drugsgebruik van jongeren en de aanwezigheid van coffeeshops in hun omgeving.
    
    Tevens bestond volgens [appellant] geen aanleiding om per 1 juni 2009 geen coffeeshops binnen de desbetreffende afstanden van scholen meer toe te staan, aangezien de verkoop van verdovende middelen aan minderjarigen voorheen al niet werd gedoogd. Nu voorts verplaatsing van de coffeeshops volgens de beleidsnota niet mogelijk is, strekken de afstandscriteria niet tot bescherming van jongeren, doch dienen ze om het totale aantal coffeeshops willekeurig te verminderen, aldus [appellant].
    
    
      2.4.1. Dit betoog faalt eveneens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904876/1/H3 en zaak nr. 200904892/1/H3), bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat drugsgebruik door jongeren moet worden voorkomen door toepassing van de in de beleidsnota ten aanzien van het beoordelen van vergunningaanvragen vermelde criteria. Zoals in de beleidsnota onder verwijzing naar verschillende onderzoeken is uiteengezet, hebben jongeren die softdrugs gebruiken naar het oordeel van de burgemeester een grotere kans om later harddrugs te gebruiken. Daarnaast is uiteengezet dat drugsgebruik op jonge leeftijd tot verminderende cognitieve prestaties en schooluitval kan leiden en er een verband is tussen drugsgebruik en delinquent en agressief gedrag. Dat, zoals in het rapport van drs. N. Maalsté is beschreven, onderzoekers van mening verschillen over de precieze aard van het verband tussen drugsgebruik en problematisch gedrag en verschillende opvattingen bestaan over de wijze waarop drugsgerelateerde problemen het effectiefst kunnen worden bestreden, betekent niet dat het in de beleidsnota beschreven beleid niet gevoerd mag worden. 
      Dat de verkoop van drugs aan minderjarigen voorheen al niet werd gedoogd, brengt, zoals ook in de hiervoor genoemde uitspraken is overwogen, evenmin met zich dat de burgemeester in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten om met aanvullende maatregelen drugsgebruik door jongeren verder te ontmoedigen. Dat jongeren drugs zullen kunnen kopen in buiten de afstandsgrenzen gevestigde coffeeshops, neemt niet weg dat de afwezigheid van zulke inrichtingen in de directe omgeving van scholen het voor jongeren moeilijker maakt om overdag drugs te verkrijgen.
    
    
    Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de afstandscriteria niet ter bescherming van minderjarigen zijn vastgesteld, maar als middel om het totale aantal coffeeshops te verminderen. Blijkens paragraaf 4.3 van de in december 2003 vastgestelde beleidsregels "Coffeeshops met beleid 2003", voerde de burgemeester reeds vóór de invoering van de afstandscriteria het beleid dat geen nieuwe coffeeshops worden toegelaten ter vervanging van coffeeshops waarvan de exploitatie, ongeacht om welke reden, wordt gestaakt. Het aldus gevoerde beleid van een afnemend maximum houdt verband met het algemene uitgangspunt dat de branche beheersbaar moet worden gemaakt, in welk kader het totale aantal inrichtingen wordt teruggebracht tot een meer aanvaardbaar niveau. Dat geen vergunning wordt verleend voor de exploitatie van een coffeeshop op een andere locatie, staat los van de specifieke maatregelen ter bestrijding van drugsgebruik door jongeren, zoals de afstandscriteria.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de toepassing van de beleidsnota voor hem onevenredig nadelige gevolgen heeft, nu hij per 1 juni 2009 de reeds jarenlange exploitatie van de coffeeshop, waarmee hij in zijn levensonderhoud voorzag, heeft moeten staken. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat de burgemeester de doelstellingen van de beleidsnota ook met voor coffeeshopexploitanten minder ingrijpende maatregelen kan verwezenlijken. Het bij de rechtbank bestreden besluit is volgens [appellant] om die reden in strijd met de normen van proportionaliteit en subsidiariteit.
    
    2.5.1. Ook dit betoog faalt. De burgemeester heeft zich in de beleidsnota op het standpunt gesteld dat voor coffeeshops die zijn gelegen binnen de afstandscriteria geldt dat het belang van de ondernemer om zijn onderneming voort te zetten, minder zwaar weegt dan de wens om toename van het gebruik van softdrugs door jongeren een halt toe te roepen. Zoals volgt uit de eerder genoemde uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://200904876/1/H3"&gt;200904876/1/H3&lt;/a&gt; en zaak nr. 200904892/1/H3, bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid niet op dat standpunt heeft kunnen stellen, en meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de ontmoediging van drugsgebruik door jongeren dan aan de financiële belangen van [appellant]. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat reeds in de op 31 mei 2007 bekendgemaakte conceptversie van de beleidsnota is aangekondigd dat per 1 juni 2009 geen coffeeshops binnen de vermelde afstanden van scholen mogen zijn gevestigd, zodat de burgemeester de desbetreffende exploitanten gedurende twee jaar de gelegenheid heeft geboden om de bedrijfsvoering aan te passen. Tevens wordt in aanmerking genomen dat overeenkomstig de vorige beleidsnota's aan de exploitanten steeds slechts voor een beperkte duur, namelijk een jaar, exploitatievergunning is verleend.
    
    Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de gekozen afstandscriteria in redelijkheid niet heeft kunnen verkiezen boven de door [appellant] voorgestelde alternatieve maatregelen, zoals verhuizing van de coffeeshop, andere openingstijden of het inzetten van controles in de buurt van scholen.
    
    2.6. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan de burgemeester had dienen af te wijken van de beleidsnota. Daartoe voert hij aan dat de dependance van de onderwijsinstelling Ibn Ghaldoun een tijdelijke vestiging betrof met een beperkt aantal leerlingen. [appellant] stelt dat de dependance zo spoedig mogelijk zou verhuizen als het aan het bestuur lag. Ter zitting in hoger beroep heeft [appellant] gegevens overgelegd waaruit blijkt dat de dependance sinds augustus 2010 daadwerkelijk is gesloten wegens brand.
    
    2.6.1. Ook dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het feit dat de dependance ten tijde van het in beroep bestreden besluit in de toekomst mogelijk gesloten zou worden geen bijzondere omstandigheid is, nu van een concreet uitzicht op een daadwerkelijk vertrek per 1 juni 2009 geen sprake is geweest. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de dependance weliswaar sinds augustus 2010 is gesloten, maar dat uit de overgelegde gegevens tevens blijkt dat het gebouw in het schooljaar van 2010/2011 als dependance van Ibn Ghaldoun in gebruik zou zijn geweest, indien het niet was getroffen door brand.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Borman w.g. Neuwahl
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2010
    
    280-671.