ECLI:NL:RBSGR:2007:BH5362, Rechtbank 's-Gravenhage, 21-11-2007, 246238 - HA ZA 05-2155
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: onrechtmatig besluit Meststoffenwet; Staat; LNV; pluimvee
        vorderingen afgewezen
        zie ook  BH 5361, BH5366, BH 5367 en BH5368

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 246238 / HA ZA 05-2155
    
    Vonnis van 21 november 2007
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser]
      wonende te [woonplaats]
      eiser,
      procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      gevestigd te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. J.P. Heinrich.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
    
     
    
      1. De procedure
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding d.d. 1 juli 2005, met producties;
      - de conclusie van antwoord, met producties;
      - de conclusie van repliek, met producties;
      - de conclusie van dupliek, met producties. 
    
    
    1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    2.  De feiten en het wettelijk kader
    
    2.1. [eiser] voert een agrarisch bedrijf te [plaats], gemeente Weert. Aanvankelijk was dit een gemengd bedrijf, bestaande uit een varkenstak en een pluimveetak.
    
    2.2.  Voor deze inrichting is op 11 oktober 1983 een Hinderwetvergunning verleend, op grond waarvan 240 mestvarkens en 7000 kalkoenen mochten worden gehouden. Het feitelijk aantal gehouden kalkoenen was kleiner. 
    
    
      2.3. [eiser] beschikte over mestproductierechten voor varkens/kippen in de zin van de  Meststoffenwet (Mw). Na invoering van de Wet herstructurering varkenshouderij op 
      1 september 1998 zijn de door [eiser] voor het houden van varkens aangewende mestproductierechten omgezet in varkensrechten. 
    
    
    2.4. Bij brief van 6 november 1998 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna: de Minister) een wijziging aangekondigd van de Meststoffenwet, strekkend tot de invoering van een stelsel van pluimveerechten. 
    
    2.5. In het kader van de Opkoopregeling voor varkensrechten heeft [eiser] zijn varkensrechten in 1999 van de hand gedaan.
    
    2.6. Met het oog op de omschakeling van gemengd bedrijf naar pluimveebedrijf heeft [eiser] de voormalige varkensstallen laten verbouwen tot pluimveestallen.
    
    2.7. Op 1 januari 2001 is de Mw gewijzigd. Daarbij is met titel 2 van hoofdstuk V het stelsel van pluimveerechten ingevoerd. 
    
    2.8. Aangezien [eiser] zijn mestproductierechten in de referentiejaren 1995, 1996 en 1997 niet volledig voor het houden van pluimvee heeft aangewend, is slechts een deel van zijn mestproductierechten ter grootte van 2.179 kilogram fosfaat omgezet in pluimveerechten.
    
    2.9. [eiser] heeft een melding gedaan aan Bureau Heffingen van een hardheidsgeval als bedoeld in artikel 58k lid 1 sub a van de Mw. Bureau Heffingen heeft hierop afwijzend beslist. [eiser] heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt. 
    
    
    3.  Het geschil
    
    3.1. [eiser] vordert bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
    
    I. te verklaren voor recht dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld door de Mw, in het bijzonder titel 2 van hoofdstuk V, vast te stellen en uit te vaardigen zonder te voorzien in vergoeding van de als gevolg daarvan door [eiser] geleden en te lijden schade; alsmede
    
    II. de Staat te veroordelen tot vergoeding aan [eiser] van de door hem als gevolg van de vaststelling en uitvaardiging van de Mw, in het bijzonder titel 2 van hoofdstuk V, geleden en te lijden schade, nader op te maken bij staat, te vermeerderen met de wettelijke rente;
    
    
      III. de Mw, in het bijzonder titel 2 van hoofdstuk V, buiten toepassing te verklaren zolang de Staat de schade van [eiser] ten gevolge van het vaststellen en uitvaardigen daarvan niet heeft vergoed;
      IV. de Staat te veroordelen in de kosten van het geding.
    
    
    
      3.2.  [eiser] heeft -kort gezegd- aan zijn vordering ten grondslag gelegd dat het stelsel van pluimveerechten, neergelegd in titel 2 van hoofdstuk V van de Mw, een met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP) strijdige inbreuk op zijn eigendomsrecht is. Volgens [eiser] is sprake van een regulering van eigendom die in strijd is met het in voornoemd artikel neergelegde vereiste van fair balance, aangezien de ingreep geen redelijk doel dient en niet proportioneel is. Volgens [eiser] was de invoering van het pluimveerechtenstelsel niet voorzienbaar en zelfs in strijd met eerder door de Staat gewekte verwachtingen. 
      [eiser] stelt bovendien dat op hem een individuele en buitensporige last is gelegd. Hij is in de jaren 1997 en 1998, derhalve vóór de aankondiging van de wijziging van de Mw, begonnen met de afbouw van zijn varkensstapel met het oog op de omschakeling naar volledige pluimveehouderij. [eiser] had voor de beoogde omschakeling geen (nieuwe) milieu- of bouwvergunning nodig. De knelgevallenregeling van artikel 58k Mw ziet niet op deze situatie. Volgens [eiser] moet zijn situatie dan ook worden aangemerkt als een bijzonder individueel geval.  
      Bij conclusie van repliek heeft [eiser] bovendien gesteld dat het pluimveerechtenstelsel zich niet verdraagt met het communautaire marktordeningsrecht.  
    
    
    3.3.  De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
    4.  De beoordeling
    
    strijd met het communautaire marktordeningsrecht
    
    
      4.1. De meest vérstrekkende stelling van [eiser] is dat het pluimveerechtenstelsel van de Mw in strijd is met dwingend communautair marktordeningsrecht. Als deze stelling slaagt betekent dat immers dat de artikelen van de Mw waarin dat stelsel is neergelegd en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels onverbindend zijn en buiten toepassing moeten blijven. Een verdere beoordeling of titel 2 van hoofdstuk V Mw op grond van de specifieke omstandigheden van het geval buiten toepassing moet blijven, kan dan achterwege blijven.
      [eiser] betoogt dat het pluimveerechtenstelsel ingrijpt in het vrije verkeer van slachtpluimvee en eieren, dat uitputtend is geregeld in de rechtstreeks werkende EG-Verordeningen nr. 2777/75 en 2771/75, beide van 29 oktober 1975 en gepubliceerd in PbEG L 282. Hij verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot het pluimveerechtenstelsel in de Mw heeft geleid (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 473, A).
      De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer dat deze verordeningen niet afdoen aan de bevoegdheid van de nationale wetgever om een regeling tot stand te brengen die andere doeleinden nastreeft dan marktordening. In dit geval is het pluimveerechtenstelsel in het leven geroepen teneinde de mestproductie te beperken met het oog op het belang van het milieu, alsmede om het dierenwelzijn en de voedselveiligheid te bevorderen. Van een verboden doorkruising van de gemeenschappelijke marktordening is dus geen sprake.
    
    
    strijd met artikel 1 EP van het EVRM
    
    4.2. Tussen partijen is niet in geschil dat in het onderhavige geval sprake is van regulering, niet van ontneming, van eigendom.
    
    
      4.3. Tegen de stelling van [eiser] dat het pluimveerechtenstelsel jegens hem een ongerechtvaardigde beperking van zijn eigendomsrecht vormt, heeft de Staat als verweer gevoerd dat het stelsel van pluimveerechten in de Mw een op grond van artikel 1 EP toegestane beperking is van het gebruik van mestproductierechten. Daartoe heeft hij onder meer verwezen naar het vonnis van deze rechtbank van 12 november 2003, in de zaak met rolnummer 02/1812 (overgelegd bij conclusie van antwoord). In dit vonnis is een oordeel gegeven over de verenigbaarheid van het stelsel van pluimveerechten in de Mw met artikel 1 EP. De rechtbank heeft de in dit stelsel vervatte eigendomsregulering gerechtvaardigd en in overeenstemming met deze verdragsbepaling geacht. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de regulering bij wet is voorzien, een gerechtvaardigd belang dient, te weten de bescherming van het milieu, en proportioneel is, omdat de rechten van de betrokkenen in voldoende mate zijn gerespecteerd aangezien de mestproductierechten die niet mochten worden omgezet in pluimveerechten, niet zijn vervallen.
      In hetgeen [eiser] in dit geding heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in voornoemd vonnis, om de navolgende redenen.
    
    
    (1) Het betoog van [eiser] dat de Mw ten aanzien van het pluimveerechtenstelsel niet voldoet aan de inhoudelijke eisen die uit hoofde van artikel 1 EP worden gesteld aan een wettelijke regeling waarbij het gebruik van eigendom wordt gereguleerd, faalt. De omstandigheid dat ten tijde van het plegen van de investeringen niet voorzienbaar was dat een dergelijk stelsel zou worden ingevoerd - daargelaten of deze stelling feitelijk juist is, waarop de rechtbank verderop terugkomt - brengt niet mee dat de Mw niet voldoet aan de eisen van kenbaarheid en voorspelbaarheid ("accessibility" en "foreseeableness as to its effects"). Daarbij wijst de rechtbank erop dat de (on)voorzienbaarheid van de invoering van een wettelijke regeling, anders dan [eiser] meent, geen betekenis heeft voor de beantwoording van de vraag of de regeling aan deze eisen voldoet. De voorzienbaarheid van de invoering wordt betrokken bij de beoordeling van de vraag of de invoering van de regeling [eiser] onevenredig zwaar heeft getroffen.
    
    (2) Het betoog van [eiser] dat het pluimveerechtenstelsel geen redelijk doel dient faalt eveneens. Hij stelt dat het beoogde milieubelang, namelijk afname van de mestproductie, niet wordt bereikt omdat mestproductierechten die niet meer voor het houden van pluimvee kunnen worden gebruikt niet vervallen, maar voor het houden van andere diersoorten (behoudens varkens) gebruikt kunnen worden, zodat per saldo geen daling van de mestproductie wordt bereikt. Uit de door de Staat aangehaalde passages uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Mw komt naar voren dat de wetgever de ingreep in de mestproductierechten heeft beperkt tot een bevriezing van de mogelijkheden pluimvee te houden, met behoud van de mogelijkheid deze rechten te gebruiken voor andere diersoorten dan pluimvee (en varkens), teneinde de aantasting van het eigendomsrecht niet ingrijpender te maken dan noodzakelijk om het beoogde doel van beperking van mestproductie te bereiken. De wetgever heeft niet waarschijnlijk geacht dat de mogelijkheid om mestproductierechten die niet meer voor pluimvee kunnen worden gebruikt, wel in te zetten voor het houden van andere dieren, het beoogde doel van beperking van de mestproductie zou ondergraven. Gesteld noch gebleken is dat deze verwachting onterecht was. 
    
    (3) De Staat heeft er bovendien op gewezen dat met het pluimveerechtenstelsel ook andere belangen worden gediend, zoals het dierenwelzijn en verbetering van de controle op de voedselveiligheid. Dit is door [eiser] niet weersproken. Daarom is niet van doorslaggevend belang of het pluimveerechtenstelsel noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen van de Europese Nitraatrichtlijn van 12 december 1991, zoals [eiser] heeft gesteld, nu dit stelsel onweersproken ook andere belangen dient.
    
    (4) De stelling dat de Mw op dit punt het milieubelang niet kan dienen heeft [eiser] verder nog onderbouwd met een verwijzing naar het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot het pluimveerechtenstelsel in de Mw heeft geleid. De aangehaalde passages uit dit advies zien echter op de aanvaardbaarheid van dit stelsel ten opzichte van de gemeenschappelijke marktordening, die hiervoor al is besproken.
    
    individual and excessive burden
    
    4.4. [eiser] heeft in het kader van zijn beroep op artikel 1 EP voorts aangevoerd dat hij onevenredig zwaar is getroffen door de invoering van het pluimveerechtenstelsel (een "individual and excessive burden"). In de periode waarin hij begon met de omschakeling naar een pluimveebedrijf door middel van de afbouw van zijn varkensstapel, was naar zijn mening onvoorzienbaar dat een stelsel zou worden ingevoerd waarbij hij zijn mestproductierechten niet (volledig) zouden kunnen gebruiken voor het houden van pluimvee. Ten tijde van het bekend worden van die invoering (6 november 1998) was deze omschakeling al een feit. Nu hij bij de inwerkingtreding van de wijziging van de Mw niet de pluimveerechten kreeg waarop hij had gemeend te mogen rekenen, heeft hij als gevolg daarvan schade geleden.
     
    
      4.5. De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer, dat de ingreep reeds voor 6 november 1998 voorzienbaar was. De discussie over het beperken van de mogelijkheden tot het houden van pluimvee is al vanaf december 1997 nadrukkelijk in de openbaarheid gevoerd, te beginnen met een in de Tweede Kamer aanvaarde motie van het Kamerlid Ter Veer van 18 december 1997, waarin is verzocht om het nemen van maatregelen om de groei van de pluimveehouderij tegen te gaan. Op 9 april 1998 is verschenen de nota "Iedereen kiplekker!", uitgebracht door het Productschap Pluimvee en Eieren. Daarin is vanuit de pluimveesector zelf onder meer een groeistop van de sector voorgesteld. Dat betekent dat [eiser] bij de afbouw van zijn varkensstapel in ieder geval vanaf dat moment al rekening moest houden met een wettelijke beperking van de mogelijkheden tot het houden van pluimvee. 
      [eiser] heeft verder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gesteld dat hij op die datum, en overigens ook op de door hemzelf voorgestane peildatum van 6 november 1998, al onomkeerbare stappen had gezet ter verwezenlijking van de wijziging van zijn bedrijfsvoering.
      Vast staat dat hij zijn varkensrechten pas in 1999 van de hand heeft gedaan, terwijl de door hem in geding gebrachte facturen  die betrekking hebben op de verbouwing van de varkensstallen tot pluimveestallen eerst uit 2000 dateren. Voor het overige heeft hij niets gesteld of in geding gebracht waaruit kan blijken dat hij zijn bedrijf niet alsnog in ongewijzigde vorm kon voortzetten. Daarom volgt de rechtbank de Staat in diens verweer dat de financiële consequenties van de omschakeling van het bedrijf moeten worden aangemerkt als het gevolg van [eiser]' eigen ondernemersbeslissingen.
      Daarom is geen sprake van een "individual and excessive burden".
    
    
    conclusie
    
    4.6. De rechtbank komt tot het oordeel dat niet is gebleken dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld. De vorderingen van [eiser] zullen daarom worden afgewezen. 
    
    4.7. [eiser] zal als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de proceskosten. Op verzoek van de Staat zullen deze kosten worden vermeerderd met de wettelijke rente. Anders dan de Staat heeft gevorderd wijst de rechtbank deze rente evenwel eerst toe vanaf veertien dagen na dit vonnis. Deze veroordeling zal uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard.
    
    
    De beslissing
    
    De rechtbank:
    
    I. wijst de vorderingen af;
    
    
    II. veroordeelt [eiser] in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 244,-- aan verschotten en € 904,-- aan salaris van de procureur, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf veertien dagen na de datum van dit vonnis;
    
    III. verklaart dit vonnis voor wat betreft het onder II bepaalde uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
      Dit vonnis is gewezen door mr. J.L. Verbeek en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 
      21 november 2007 in tegenwoordigheid van mr. J.A. van Ooijen als griffier