ECLI:NL:RVS:2004:AR5446, Raad van State, 10-11-2004, 200400197/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Zuidlaardermeer, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).

200400197/1.
      Datum uitspraak: 10 november 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de stichting "Stichting Natuur en Recreatie Zuidlaardermeer", gevestigd te Hoogezand-Sappemeer, alsmede de coöperatieve vereniging "Coöperatie Recreatiebungalowpark De Leine U.A.", gevestigd te Kropswolde (verder: de stichting en de coöperatie),
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    de vereniging "Vereniging Wildbeheereenheid Zuidlaardermeer En Omstreken" (thans de vereniging "Wildbeheereenheid Oude Veenkoloniën"), gevestigd te Tripscompagnie (verder: de wildbeheereenheid),
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Zuidlaardermeer, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
    
    Bij besluit van 16 december 2003 heeft verweerder de hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 7 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 januari 2004, appellanten sub 2 bij brief van 22 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2004, en appellante sub 3 bij brief van 23 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2004, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 29 januari 2004.
    
    Bij brief van 25 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de wildbeheereenheid. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2004, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door U.J. Molenhuis, gemachtigde,
      appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. H. van Donselaar, gemachtigde, appellante sub 3, vertegenwoordigd door G. Venema, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen en drs. E.R. Osieck, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Juridisch kader
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
    
    In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
    
    2.1.1.    In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
    
    In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
    
    In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    
    In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
    
    Ingevolge artikel 7 komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
    
    2.1.2.    Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
    
    Gebiedsbeschrijving Zuidlaardermeer
    
    2.2.    Het Zuidlaardermeergebied ligt in de provincies Groningen en Drenthe en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Haren en Tynaarlo. Het gebied beslaat een oppervlakte van ongeveer 2.100 hectare en bestaat uit een ondiep, natuurlijk meer met daaraan grenzende open, vochtige graslanden en andere oeverlanden en petgatencomplexen. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij Stichting Het Groninger Landschap.
    
    Formele bezwaren tegen de aanwijzing
    
    2.3.    De wildbeheereenheid heeft haar beroepsgrond met betrekking tot de uitnodiging voor de hoorzitting ter zitting ingetrokken.
    
    2.4.    De stichting en de coöperatie hebben aangevoerd dat de beslissing op bezwaar te lang op zich heeft laten wachten.
    
    2.4.1.    De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    
    Bij haar uitspraak van 15 februari 2002, no. 200200125/2, heeft de Afdeling het beroep van de KNJV c.s. tegen een eerdere, afzonderlijke, beslissing op het bezwaar van die appellanten gegrond verklaard. Daarbij heeft zij geoordeeld dat de bezwaarschriften die het gebied betreffen, in samenhang moeten worden gezien en een integrale beoordeling vergen.
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 19 november 2003 (200301386/1) brengt de eis van een integrale beoordeling in onderlinge samenhang van de ruim 2.000 bezwaarschriften tegen de 49 aangewezen gebieden per SBZ mee dat daarmee meer tijd gemoeid is dan de wettelijke termijn voor een beslissing op bezwaar.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen de stichting en de coöperatie op dit punt hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat deze termijnoverschrijding had moeten resulteren in de gegrondverklaring van het bezwaarschrift.
    
    2.5.    Daarnaast hebben de stichting en de coöperatie aangevoerd dat de soorten Kolgans en Smient bij de aanwijzing van het Zuidlaardermeergebied als SBZ geen rol mogen spelen, omdat deze soorten niet in het ontwerpbesluit van de aanwijzing waren opgenomen.
    
    2.5.1.    De ingediende zienswijzen over de ontwerp-aanwijzingsbesluiten vormden voor verweerder aanleiding de hieraan ten grondslag liggende telgegevens te actualiseren. De definitieve aanwijzingsbesluiten zijn gebaseerd op de geactualiseerde gegevens die zijn verwerkt in het rapport “Belangrijke vogelgebieden in Nederland” (Sovon 2000). In meerdere gevallen heeft deze actualisering geleid tot een aanpassing van het ontwerpbesluit.
    
    Voor het Zuidlaardermeergebied is bij de actualisering vastgesteld dat het gebied zich naast de in het ontwerpbesluit reeds opgenomen Kleine Zwaan ook voor de Kolgans en de Smient kwalificeert. Deze soorten zijn in het aanwijzingsbesluit opgenomen.
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het aanwijzingsbesluit ten opzichte van het ontwerpbesluit niet gewijzigd kon vaststellen zonder belanghebbenden in het kader van de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op de hoogte te stellen van de aanvulling met de soorten Kolgans en Smient. Tegen dit aanwijzingsbesluit hebben de stichting en de coöperatie bezwaar volgens de hiervoor in de Algemene wet bestuursrecht aangewezen procedure kunnen indienen, met de mogelijkheid de aanwijzing van deze soorten te bestrijden.
    
    Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
    
    2.6.    De stichting, de coöperatie en [appellanten sub 2] hebben in beroep tegen de aanwijzing van het Zuidlaardermeergebied als SBZ, onder meer bezwaren betreffende de gehanteerde selectiecriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit, het ontbreken van nadeelcompensatie en de onafhankelijkheid en deskundigheid van de zogenoemde Commissie Vogelrichtlijn onder voorzitterschap van [voorzitter], aangevoerd.
    
    2.6.1.    Bij uitspraak van 19 maart 2003 (200201933/1) heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake de beroepen van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak). In het bijzonder blijkt uit die uitspraak niet dat voor het aanwijzen van een gebied als SBZ, naast het zogenoemde 100-hectare criterium, zowel aan het zogenoemde 1%-criterium als aan het criterium van de vijf belangrijkste gebieden voor de in bijlage I van de Vogelrichtlijn genoemde vogelsoorten moet zijn voldaan.
    
    Gelet op de stukken ziet de Afdeling in hetgeen appellanten op deze punten hebben aangevoerd, geen aanleiding om thans wat betreft het Zuidlaardermeergebied tot een ander oordeel te komen.
    
    Gebiedsspecifieke bezwaren
    
    2.7.    De stichting en de coöperatie en de wildbeheereenheid betwisten de juistheid van de telgegevens, met name met betrekking tot de Kleine Zwaan, die verweerder aan de aanwijzing als SBZ ten grondslag heeft gelegd. Verder stellen zij dat verweerder de later voor het gebied eveneens aangewezen Kolgans en de Smient buiten beschouwing had moeten laten, omdat deze in grote aantallen voorkomen en bejaagbaar zijn volgens bijlage II van de Vogelrichtlijn.
    
    2.7.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het Zuidlaardermeergebied als SBZ kwalificeert voor de soorten Kleine Zwaan, Kolgans en Smient. Hierbij zijn de juiste gegevens gehanteerd, aldus verweerder.
    
    2.7.2.    Zoals de Afdeling in haar eerdergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij bij de aanwijzing van een SBZ de juiste selectiecriteria heeft gehanteerd. Deze criteria zien ook op trekkende watervogels, zoals de Kolgans en de Smient, die niet op Bijlage I van de Vogelrichtlijn voorkomen.
    
    Gelet op de stukken, waaronder het rapport “Belangrijke vogelgebieden in Nederland 1993-1997” (Sovon 2000) en het Alterra-rapport 328, ziet de Afdeling in hetgeen appellanten op het punt van de telgegevens met betrekking tot de Kleine Zwaan, de Kolgans en de Smient hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwijzing steunt op niet-representatieve dan wel op anderszins onjuiste informatie.
    
    2.8.    Verweerder heeft met de aanwijzing van het Zuidlaardermeergebied als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4 van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004
    
    12-447.