ECLI:NL:RVS:2005:AU8775, Raad van State, 28-12-2005, 200506146/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 augustus 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast uiterlijk voor 8 oktober 2004 de op het kampeerterrein aan de [locatie] te [plaats] boven het toegestane aantal geplaatste kampeermiddelen te verwijderen en verwijderd te houden.

200506146/1.
      Datum uitspraak: 28 december 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats], gemeente Wûnseradiel,
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. 05/538 en 05/539 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden van 4 mei 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 augustus 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast uiterlijk voor 8 oktober 2004 de op het kampeerterrein aan de [locatie] te [plaats] boven het toegestane aantal geplaatste kampeermiddelen te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 1 maart 2005 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 mei 2005, verzonden op 3 juni 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 juli 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 22 augustus 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2005, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. P. Sipma, advocaat te Drachten, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Lemstra, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een kampeerterrein te houden.
    
        Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kunnen burgemeester en wethouders van het verbod, bedoeld in het eerste lid, vrijstelling of ontheffing verlenen voor het houden van een kampeerterrein voor ten hoogste tien kampeermiddelen.
    
        Ingevolge  het derde lid kunnen burgemeester en wethouders in afwijking van het tweede lid, onderdeel a, voor door hen per kalenderjaar vast te stellen korte perioden, het aantal toe te laten kampeermiddelen verhogen tot ten hoogste vijftien.
    
    2.2.    Appellante beschikt sinds 7 juli 1997 over een vrijstelling als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, alsmede derde lid, van de Wor, voor het houden van een kampeerterrein voor ten hoogste tien kampeermiddelen gedurende de periode 15 maart tot 31 oktober, met de mogelijkheid tot uitbreiding naar vijftien kampeermiddelen gedurende door het college vast te stellen korte perioden. In aanvulling op deze vrijstelling heeft het college op 9 juli 2004 een besluit als bedoeld in artikel 8, derde lid, van de Wor uitgevaardigd, op basis waarvan appellante in de periode van 18 juni 2004 tot en met 31 oktober 2004 maximaal vijftien kampeermiddelen mag houden op het kampeerterrein.
    
    In het primaire besluit heeft het college overwogen dat bij herhaling overschrijdingen van het toegestane aantal kampeermiddelen zijn geconstateerd en dat om die reden tot handhaving door middel van het preventief opleggen van een dwangsom is besloten. Bij het besluit op bezwaar heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake was van een preventieve dwangsomoplegging, aangezien op het moment van het nemen van het primaire besluit reeds meer dan vijftien kampeermiddelen op het terrein aanwezig waren.
    
    2.3.    Appellante bestrijdt het oordeel van de voorzieningenrechter dat het college in het besluit op bezwaar de grondslag van het besluit van 17 augustus 2004 niet in dier voege heeft gewijzigd dat sprake is van een nieuw primair besluit. Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter er ten onrechte van is uitgegaan dat dezelfde overtreding aan beide besluiten ten grondslag is gelegd, aangezien het preventieve dwangsombesluit is genomen vanwege het klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding, terwijl het besluit op bezwaar is gebaseerd op reeds gepleegde overtredingen.
    
    2.4.    De Afdeling stelt voorop dat ingevolge het bepaalde in de Algemene wet bestuursrecht ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift het primaire besluit in volle omvang dient te worden heroverwogen. Deze heroverweging biedt de gelegenheid fouten te herstellen. Wel geldt de eis dat de heroverweging en het resultaat daarvan blijven binnen de grondslag en de strekking van het primaire besluit. In onderhavige zaak is zowel de essentie van de last onder dwangsom, namelijk het verwijderen van niet toegestane kampeermiddelen, alsmede hetgeen appellante moet doen om aan de last te voldoen in bezwaar gelijk gebleven. Voorts liggen aan het besluit op bezwaar dezelfde wettelijke voorschriften ten grondslag als aan het primaire besluit. Wel is in het besluit op bezwaar alsnog vastgesteld dat reeds ten tijde van het primaire besluit meer dan het toegestane aantal kampeermiddelen op het kampeerterrein waren geplaatst. Het college heeft daarmee de in het primaire besluit gemaakte vergissing, dat ten tijde van het nemen van dat besluit (nog) niet teveel kampeermiddelen waren geplaatst, in bezwaar hersteld. Aldus heeft het college de grenzen van de heroverweging in bezwaar niet overschreden.
    
        De voorzieningenrechter is met juistheid tot dezelfde slotsom gekomen.
    
    2.5.    Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met artikel 8 van de Wor, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.    Vaststaat dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Appellante heeft evenwel betoogd dat aangezien reeds jarenlang bij het gemeentebestuur bekend is dat meer dan het toegestane aantal kampeermiddelen op het terrein wordt geplaatst en daartegen niettemin nimmer is opgetreden, bij haar het vertrouwen is gewekt dat niet tot handhaving zou worden overgegaan. Voorts is volgens appellante de last onvoldoende duidelijk.
    
    2.7.    Dit betoog slaagt niet. Niet gebleken is dat van de zijde van het gemeentebestuur jegens appellante mondeling dan wel schriftelijk is toegezegd dat tegen de niet toegestane kampeermiddelen op het kampeerterrein niet zou worden opgetreden. De enkele omstandigheid dat het college tot dusverre niet tot handhaving is overgegaan, leidt niet tot het oordeel dat het college daartoe thans niet meer zou mogen overgaan. In dit verband is van belang dat het college, zoals ter zitting is gebleken, in de ontstane situatie in het voorjaar van 2004 aanleiding heeft gezien tot het vaststellen van beleid tot handhaving van de aan mini-campings gestelde beperkingen. Nu uit het vorenoverwogene voortvloeit dat appellante aan de voorheen door het college betrachte coulance geen aanspraak op voortdurend gedogen heeft kunnen ontlenen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college dit beleid niet ook jegens appellante heeft mogen toepassen.
    
        De voorzieningenrechter heeft voorts met juistheid overwogen dat de hoge kosten gemoeid met de jaarlijkse verwijdering van vier stacaravans voor het college geen reden behoorden te zijn om van handhaving af te zien, aangezien de gevolgen van de keuze van appellante om die stacaravans te plaatsen in de wetenschap dat buiten het kampeerseizoen op het kampeerterrein geen kampeermiddelen mogen staan, voor haar rekening moeten blijven.
    
    2.8.    De Afdeling deelt evenmin de opvatting van appellante dat de last onvoldoende duidelijk is omdat deze slechts verwijdering en het verwijderd houden voorschrijft van de kampeermiddelen die aanwezig zijn boven het toegestane aantal, zonder dat is aangegeven wat onder het toegestane aantal moet worden verstaan. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat uit het primaire besluit, bezien in samenhang met de ontheffing van 3 juli 1997 en het besluit van 9 juli 2004, voldoende kenbaar is in welke perioden geen, tien, dan wel vijftien kampeermiddelen op het kampeerterrein mogen worden geplaatst. Dat, zoals appellante voorts betoogt, uit een wetsvoorstel tot wijziging van de Wor volgt dat in de toekomst voor een langere periode vijftien kampeermiddelen op het terrein geplaatst mogen worden dan thans, is voor de in geding zijnde aanschrijving niet relevant, aangezien deze is gebaseerd op ten tijde van het nemen ervan geldend recht en op de ten aanzien van het bedrijf van appellante genomen besluiten.
    
    2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Haverkamp
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2005
    
    306-450.