ECLI:NL:RBAMS:2008:BC2745, Rechtbank Amsterdam, 17-01-2008, AWB 03-1357 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavend optreden tegen aanbouw in tuin in dit geval niet redelijk als gevolg van geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel.
        Tussen verweerder en eiser zijn schriftelijke afspraken gemaakt, die ondermeer inhielden dat eiser elders in Amsterdam woonruimte zou genereren. Eiser is alle afspraken nagekomen. Uit de verklaring van de toenmalige stadsdeelvoorzitter blijkt dat het de kennelijke bedoeling was de last onder dwangsom niet alleen ten aanzien van de woningonttrekking maar ook ten aanzien van de aanbouw in de tuin in te trekken. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat inmiddels geen derdebelanghebbenden meer bij de kwestie zijn betrokken en gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval geen sprake kan zijn van ongewenste precedentwerking.

Rechtbank Amsterdam
      Sector Bestuursrecht Algemeen
      enkelvoudige kamer
    
    
    
    	UITSPRAAK
    
    
    
    in het geding met registratienummer AWB 03/1357 GEMWT
    
    van:
    
    
      [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
      vertegenwoordigd door mr. H. Loonstein,
    
    
    tegen:
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Oud Zuid, verweerder,
      vertegenwoordigd door mr. F.E.W. van den Broek. 
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP
    
    De rechtbank heeft op 24 maart 2003 een beroepschrift ontvangen, gedateerd op 21 maart 2003 gericht tegen het besluit op bezwaar van verweerder van 5 februari 2003, verzonden op 11 februari 2003 (hierna: bestreden besluit 1).
    
    Het onderzoek is ter zitting gesloten op 23 december 2004. Nadat het onderzoek is heropend is het wederom ter zitting gesloten op 1 november 2007.
     
    2. OVERWEGINGEN
    
    
      De feiten
      Eiser is rechthebbende van de begane grond- en eerste etage-verdieping van het pand [adres] (hierna: het pand). In 1999 is bij verweerder geklaagd door achterburen van het pand over een uitbouw in de tuin aan de achterkant van het pand en over het feit dat de eerste etage van het pand wordt gebruikt als kantoor.
    
    
    
      Bij primair besluit van 16 maart 2001 is de flatexploitatievereniging van het pand alsmede eiser aangeschreven om de uitbouw aan het pand binnen zes weken te verwijderen en het gebruik van de eerste verdieping als kantoorruimte te staken. Eén en ander onder verbeurte van een dwangsom van fl. 90.000,-- per maand met een maximum van 
      fl. 540.000,--. Tegen dit primaire besluit heeft de flatexploitatievereniging op 4 april 2001 en eiser op 24 april 2001 bezwaar gemaakt.
    
    
    Bij besluit van 8 juni 2001 gericht aan eiser heeft verweerder vervolgens “de aan eiser en de flatexploitatievereniging [adres] opgelegde lastgeving onder dwangsom d.d. 16 maart 2001 per heden ingetrokken”. Deze intrekking geschiedde onder voorwaarden. De eerste vier voorwaarden zien op het leveren van compensatie voor het strijdige gebruik van de eerste etage in de vorm van het creëren van een zelfstandige woning elders binnen de grenzen van het stadsdeel Amsterdam Oud-Zuid. De vijfde voorwaarde houdt in dat eiser zijn bezwaarschrift van 24 april 2001 intrekt.
    
    Eiser heeft aan alle vijf voorwaarden voldaan.
    
    Bij besluit van 6 maart 2002 heeft verweerder aan de achterburen van het pand laten weten dat besloten is niet handhavend op te treden tegen de bebouwing in de tuin van het pand alsmede tegen de woningonttrekking op de eerste verdieping van het pand. Hiertegen is door de heer [persoon1] (namens de achterburen) op 13 maart 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Bij brief van 29 maart 2002 heeft de flatexploitatievereniging verzocht om intrekking van de last onder dwangsom d.d. 16 maart 2001 opgelegd aan haar als vereniging.
    
    Bij het in dit beroep bestreden besluit van 5 februari 2003 (bestreden besluit 1) is het bezwaarschrift van 4 april 2001 van de flatexploitatievereniging gegrond verklaard, het besluit van 8 juni 2001 onvoorwaardelijk ingetrokken, het besluit van 16 maart 2001 herroepen, het bezwaarschrift van 13 maart 2002 van de heer [persoon1] en anderen gegrond verklaard, het besluit van 6 maart 2002 herroepen en is besloten dat uiterlijk binnen één maand na het besluit het handhavingsverzoek van de heer [persoon1] en anderen (de achterburen) opnieuw in behandeling zal worden genomen.
    
    Bij besluit van 3 juni 2003 heeft verweerder, nadat aan eiser tevoren gelegenheid was geboden zijn zienswijze naar voren te brengen, aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om de uitbouw van het pand te verwijderen en verwijderd te houden, alsmede om de achtergevel van het pand dicht te zetten, waarbij, gezien de monumentale status, wordt voldaan aan de redelijke eisen van welstand, binnen zes weken na dagtekening van de uitspraak van de Rechtbank te Amsterdam op het onderhavige beroep.
    
    
      Rechtstreeks beroep
      Het besluit van 3 juni 2003 (hierna: bestreden besluit 2) is aan de rechtbank verzonden alsmede de hiertegen door eiser bij verweerder ingediende bezwaren. Aanvankelijk is dit besluit op de voet van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de lopende beroepsprocedure betrokken. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval de toepassing van voormelde artikelen niet aan de orde is omdat het niet gaat om een ten opzichte van het eerdere besluit van 5 februari 2003 gewijzigde of veranderde beslissing aan eenzelfde geadresseerde, maar om een nieuwe primaire beslissing die alleen aan eiser is gericht.
    
    
    Tijdens de zitting is tussen en met partijen overeengekomen dat bestreden besluit 2 op de voet van artikel 7:1a Awb in aanmerking komt voor rechtstreeks beroep bij de bevoegde rechter. De rechtbank zal in onderhavige beroepsprocedure daarom eveneens beslissen over de rechtmatigheid van bestreden besluit 2. 
    
    
      Standpunt eiser
      Eiser heeft in beroep tegen beide bestreden besluiten – samengevat – gesteld dat het overgangsrecht van toepassing is nu er geen sprake is van een geheel nieuwe en grotere uitbouw, zoals verweerder heeft gesteld. Volgens eiser is de uitbouw niet bouwvergunningplichtig en kan er daarom niet gehandhaafd worden. Daarnaast stelt eiser dat verweerder niet kan terugkomen op gemaakte afspraken zoals verwoord in de brief van 8 juni 2001 en de toezegging dat niet gehandhaafd wordt niet kan intrekken, te meer niet omdat eiser de overeengekomen tegenprestatie heeft geleverd. 
    
    
    
      Standpunt verweerder
      Verweerder heeft onder meer betoogd dat eiser geen procesbelang heeft bij het beroep tegen bestreden besluit 1 omdat de last onder dwangsom van 16 maart 2001 niet aan hem, maar aan de flatexploitatievereniging gericht was, zodat de intrekking van de brief van 8 juni 2001 bij het bestreden besluit hem niet kan raken. Met betrekking tot bestreden besluit 2 stelt verweerder dat eventueel indertijd bij eiser gewekt vertrouwen niet maakt dat op dit moment niet meer handhavend zou kunnen worden opgetreden nu deze bevoegdheid altijd blijft bestaan en het algemeen belang vergt dat handhavend wordt opgetreden. Bovendien stelt verweerder dat eiser heeft moeten begrijpen dat  - nu de voorwaarden gesteld in de brief van 
      8 juni 2001 allen betrekking hadden op compensatie voor de woningonttrekking - hiermee niet ook de handhaving ter zake van de uitbouw definitief van de baan zou zijn.
    
    
    
      Overwegingen van de rechtbank
      De rechtbank stelt vast dat de eerste last onder dwangsom van 16 maart 2001 tweemaal door verweerder is verstuurd, namelijk geadresseerd aan de flatexploitatievereniging op het adres [adres] en geadresseerd aan de flatexploitatievereniging ter attentie van eiser op zijn privé adres in [woonplaats]. Uit het dossier en met name uit de inleiding van het advies behorende bij bestreden besluit 1 blijkt dat ook verweerder er tot het aanvullend verweerschrift van 27 maart 2007 van uit is gegaan dat de eerste last onder dwangsom van 16 maart 2001 ook aan eiser gericht is geweest. Dit volgt ook uit het gegeven dat indertijd met eiser en niet (mede met) de flatexploitatievereniging is onderhandeld over compensatie. De rechtbank gaat er in haar oordeel dan ook van uit dat de last van 16 maart 2001 (mede) aan eiser was gericht.
      Nu bestreden besluit 1 onder meer bepaalt dat de intrekking van deze last (bij brief van 8 juni 2001) ongedaan wordt gemaakt, heeft eiser een procesbelang bij het beroep tegen dit besluit.
    
    
    Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel van deze bevoegdheid gebruik maakt. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan gevergd worden dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhaving zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Op grond van artikel 40 van de Woningwet (WW) is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
    
    Vaststaat dat de uitbouw is gebouwd zonder bouwvergunning, zodat verweerder bevoegd was om tot handhaving over te gaan.
    
    Ter plaatse van het perceel [adres] vigeert het bestemmingsplan “Stadion en Beethovenbuurt 1996”. Dit plan is ter visie gelegd op 22 maart 1996.
    
    De gerealiseerde uitbouw is gelegen op gronden met bestemming Tuinen 2 (T2). In artikel 14, eerste lid, van het bestemmingsplan zijn deze gronden aangewezen voor tuinen met de daarbij behorende bouwwerken. Op grond van artikel 14, tweede lid, van het bestemmingsplan bedraagt het maximale bebouwde oppervlak per tuin 9 m². De huidige uitbouw is groter (namelijk 4,99 m x 4,15 m) dan de maximaal toegestane oppervlakte en wordt gebruikt als kantoor. Het houden van een kantoor op gronden met de bestemming T2 is in strijd met het bestemmingsplan. Een bouwvergunning kan in dit geval slechts worden verleend onder verlening van een vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO). 
    
    Verweerder heeft gesteld dat het vaste bestuurspraktijk en/of beleid is om de tuinen zoveel mogelijk groen en vrij te krijgen (en te houden) van bebouwing. Dit beleid komt de rechtbank niet onredelijk dan anderszins onjuist voor. Nu verweerder zich gelet op dit beleid niet bereid toont om vrijstelling te verlenen, ligt legalisatie niet in het verschiet. 
    
    Eisers stelling dat de uitbouw niet bouwvergunningplichtig is omdat geen sprake is van nieuwbouw maar om vernieuwing van een uitbouw die er al stond, volgt de rechtbank niet. Niet in geschil is dat de oude vervallen uitbouw is afgebroken en op de oude fundering een nieuwe uitbouw is opgetrokken. Daarvoor is een bouwvergunning vereist. De vraag die in dit kader ter beantwoording voor ligt is of legalisatie mogelijk is op grond van het overgangsrecht.
    
    In artikel 24 eerste lid, onder a. van het bestemmingsplan is bepaald dat bebouwing welke op de eerste dag van de tervisielegging van het ontwerpplan bestond of nadien kan worden gebouwd krachtens een eerder verleende of nog te verlenen bouwvergunning die wat betreft bestemming en/of omvang niet overeenstemt met het plan, tenzij een raadsbesluit tot onteigening is genomen, gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd, mits daardoor geen grotere afwijking van het plan ontstaat. Onder b. van dit artikellid is bepaald dat bebouwing als bedoeld onder a. in geval van tenietgaan ten gevolge van een calamiteit mag worden herbouwd, mits de bouwvergunning binnen twee jaar na tenietgaan is aangevraagd en mits daardoor geen grotere afwijking van het plan ontstaat. 
    
    Niet in geschil is dat de oude uitbouw er in 1996 al stond en dat deze uitbouw in 2000 geheel is afgebroken en is vernieuwd, omdat deze vervallen was. Eiser heeft gesteld dat geen sprake is van een grotere uitbouw en van gehele vernieuwing, nu de uitbouw op de oude fundering is geplaatst en dezelfde afmetingen heeft als de oude uitbouw. Verweerder stelt dat het gaat om een geheel nieuwe en grotere uitbouw. 
    
    De rechtbank overweegt dat wanneer een nieuwe uitbouw wordt gezet op de oude fundering, daargelaten de vraag of de afmetingen zijn gewijzigd, niet gesproken kan worden van gedeeltelijk vernieuwen of veranderen in de zin van het overgangsrecht. Ook is geen sprake van vernieuwing na tenietgaan als gevolg van een calamiteit. Het overgangsrecht is daarom niet van toepassing. Legalisatie is ook langs deze weg niet mogelijk.
    
    De rechtbank is echter van oordeel dat in deze zaak een bijzondere omstandigheid aan de orde is op grond waarvan in dit concrete geval van handhaving afgezien moet worden. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    Eiser heeft na de eerste last onder dwangsom blijkens de stukken en hetgeen ter zitting is besproken, overleg gevoerd met het stadsdeel in de persoon van de toenmalige voorzitter van het stadsdeel, de heer [persoon2]. De heer [persoon2] heeft ter zitting - onder ede - verklaard dat indertijd met opzet de handhaving ten opzichte van de illegale uitbouw in de tuin is gekoppeld aan de handhaving ter zake van de illegale woningonttrekking op de eerste verdieping. Hoewel er destijds geen noodzaak werd gezien om tegen de uitbouw handhavend op te treden, is de last onder dwangsom tegen de uitbouw als drukmiddel gebruikt om het optreden tegen de woningonttrekking effectief te laten zijn, aldus de heer [persoon2].
    
    Aldus is ook geschied. Met eiser zijn afspraken gemaakt en deze zijn door hem nagekomen. Verweerder heeft daarop bij brief van 8 juni 2001 de last onder dwangsom van 16 maart 2001 ingetrokken. De heer [persoon2] heeft ook verklaard dat destijds uitdrukkelijk is bedoeld dat daarmee ook tegen de uitbouw niet meer zou worden opgetreden. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat nu de afspraken na uitvoerig voorafgaand overleg zijn vastgelegd in een brief ondertekend door de voorzitter van het stadsdeel, deze afspraken geheel zijn nagekomen door eiser, het blijkens de tekst van de betreffende brief en de verklaringen van [persoon2] afgelegd ter zitting de kennelijke bedoeling was de last onder dwangsom geheel in te trekken, eiser het gerechtvaardigd vertrouwen mocht hebben dat van handhavend optreden tegen de uitbouw zou worden afgezien. Hoewel een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet per definitie leidt tot de conclusie dat verweerder zijn recht op handhaving heeft verwerkt, acht de rechtbank de omstandigheden van dit geval zodanig dat daarvan hier wel sprake is jegens eiser. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat inmiddels geen derdebelanghebbenden meer bij de kwestie zijn betrokken. Voorts zijn de omstandigheden van het geval dusdanig dat geen sprake kan zijn van ongewenste precedentwerking. Het gaat hier immers om de wel zeer bijzondere omstandigheid dat een schriftelijke, ondubbelzinnige en uitdrukkelijke toezegging van het bevoegd gezag aan eiser is gedaan dat niet handhavend zal worden opgetreden en het feit dat door eiser daarvoor tegenprestaties zijn geleverd. Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.
    
    Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhaving gebruik heeft kunnen maken. Verweerder heeft daarom ten onrechte bij bestreden besluit 1 de brief van 8 juni 2001 ingetrokken. Het bestreden besluit 1 zal in zoverre worden vernietigd. Het rechtsgevolg van deze vernietiging is dat het besluit van 8 juni 2001 herleeft.
    
    Wat betreft bestreden besluit 2 zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en doende wat verweerder behoort te doen eisers bezwaar gegrond verklaren en dit (primaire) besluit herroepen op grond van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. 
    
    
      Het beroep tegen beide besluiten zal gegrond worden verklaard. Tevens ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten, die worden begroot op
      € 1.288,00 (1 punt per gehouden zitting en 1 punt per ingediend beroepschrift, 4 x € 322,--) en te bepalen dat het griffierecht aan eiser wordt voldaan.
    
    
    Beslist wordt als volgt.
    
     
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank: 
    
    
      -	verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond;
      -	vernietigt bestreden besluit 1 voor zover daarbij is bepaald dat het besluit van 
            8 juni 2001 onvoorwaardelijk wordt ingetrokken;  
      -     verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond;
      -     voorziet zelf in de zaak in die zin dat eisers bezwaar gegrond wordt verklaard en 
             bestreden besluit 2 wordt herroepen;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten in beide beroepen, begroot op
            € 1288,00 (zegge: twaalfhonderd achtentachtig euro) te betalen door het stadsdeel Oud
            Zuid (gemeente Amsterdam) aan eiser; 
      -	bepaalt dat het stadsdeel Oud Zuid (gemeente Amsterdam) aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 116,00 (zegge: honderdzestien euro) vergoedt. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op .. januari 2008 door mr. A.C. Loman, rechter,  
      in tegenwoordigheid van mr. F.Y. van Arnhem-Chau, griffier, 
      en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum. 
    
    
    
    De griffier,              						De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: A