ECLI:NL:RBBRE:2008:BG3769, Rechtbank Breda, 23-09-2008, 08/3994, 08 / 1714, 08 / 3995 en 08 / 1716
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2008-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om schorsing besluit inzake de oplegging van een last onder dwangsom vanwege met het bestemmingsplan strijdig gebruik. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de paintballactiviteiten niet kunnen worden beschouwd als een vorm van “extensief dagrecreatief medegebruik” en dus in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het beroep is gegrond omdat de lastgeving onvoldoende helder is geformuleerd, nu voor de overtreders onvoldoende duidelijk is dat de lastgeving is gericht op alle paintballactiviteiten, dus ook die door derden worden georganiseerd en plaatsvinden op hun percelen.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    
      procedurenummers: 08 / 3994 GEMWT VV en 08 / 1714 GEMWT
      08 / 3995 GEMWT VV en 08 / 1716 GEMWT 
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter
    
    in de zaak van
    
    
      1. [verzoeker],
      wonende te Ekeren, België, 
      2. [verzoeker],
      wonende te Hoevenen, België, 
      3. [verzoekster],
      gevestigd te Hoevenen,
      verzoekers,
      gemachtigde mr. W.F. Schovers,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 februari 2008, verzonden 27 februari 2008 (bestreden besluit), inzake het opleggen van een last onder dwangsom. 
    
    Verweerder heeft op 15 april 2008 een aanvullend besluit genomen om de begunstigingstermijn te verlengen tot 1 september 2008. De griffier heeft aan partijen medegedeeld dat het beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen dit nieuwe besluit.
    
    Voorts heeft verweerder op 9 september 2008 een aanvullend besluit genomen om de begunstigingstermijn niet meer te verlengen. 
    
    Op 28 augustus 2008 hebben verzoekers verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De verzoeken zijn gevoegd behandeld ter zitting van 22 september 2008, waarbij verzoekers zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens verweerder was aanwezig [woordvoerder gemeente].
    
    2. Beoordeling
    
    
      2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      Verzoeker sub 1 exploiteert [naam bedrijf] op de percelen, kadastraal bekend gemeente Woensdrecht, kern Putte, sectie C nummers 1623 en 1624.
      Verzoeker sub 2 exploiteert verzoekster sub 3 ([naam bedrijf]) op het perceel, kadastraal bekend gemeente Woensdrecht, kern Putte, sectie C nummers 1625.
      De percelen met de nummers 1623, 1624 en 1625 worden hierna aangeduid als: de percelen.
    
    
    Bij brieven van 10 augustus 2007 heeft verweerder aan verzoekers het voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen. Op 21 september 2007 hebben verzoekers hun zienswijzen kenbaar gemaakt.
    
    Bij besluiten van 10 oktober 2007, verzonden 15 oktober 2007 (primaire besluiten), heeft verweerder aan verzoekers een last opgelegd. De last bestaat erin dat de, in strijd met het vigerende bestemmingsplan zijnde, paintballactiviteiten op de percelen uiterlijk binnen een termijn van drie maanden na verzending van het besluit worden gestaakt en gestaakt gehouden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van € 15.000,-.
    
    Op 20 november 2007 heeft de gemachtigde van verzoekers hiertegen bezwaar gemaakt. Op 21 november 2007 heeft de gemachtigde van verzoekers verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn.
    
    Op 8 januari 2008 is een hoorzitting belegd alwaar de bezwaren mondeling zijn toegelicht. De Commissie voor de behandeling van de bezwaarschriften heeft geadviseerd.
    
    Bij besluit van 9 januari 2008 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de verzenddatum van de beslissing op bezwaar.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van verzoekers conform het advies ongegrond verklaard.
    
    
      2.2 Verzoekers hebben primair aangevoerd dat zij gemotiveerd hebben gesteld dat de paintballactiviteiten onder het begrip "extensief dag recreatief medegebruik" vallen, zodat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Verzoekers kunnen zich niet vinden in de uitleg van de commissie van het begrip "extensief dagrecreatief medegebruik". Verzoekers hebben een redelijke uitleg van dit begrip gegeven, gebaseerd op objectieve gegevens, terwijl verweerder achteraf een eigen, subjectieve uitleg aan dit begrip geeft. 
      Subsidiair stellen verzoekers dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb is genomen, omdat geen (juiste) belangenafweging heeft plaatsgevonden. Ook is sprake van strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. 
      Meer subsidiair voeren verzoekers aan dat de gekozen vorm van handhaving - een last onder dwangsom - geen stand kan houden, omdat zij het niet in hun macht hebben de last uit te voeren. Op de percelen van verzoekers wordt namelijk ook regelmatig paintball gespeeld door derden zonder toestemming of medeweten van verzoekers.
    
    
    Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen.
    
    
      2.3 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom zal, op grond van artikel 8:86 van de Awb, tevens onmiddellijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaak. 
    
    
    2.4 Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat op grond van artikel 5:22 van de Awb slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend.
    
    In artikel 5:32, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan, dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
    
    2.5 De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of er op de percelen een wettelijk voorschrift is overtreden op grond waarvan verweerder bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    
      De percelen liggen in het bestemmingsplan “Buitengebied 1998” en hebben daarin de bestemming “multifunctioneel bosgebied”.
      Op grond van artikel 1.3 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor bosbouwkundige doeleinden; behoud, herstel en/of ontwikkeling van aardkundige waarden; behoud, herstel en/of ontwikkeling van aanwezige algemene natuur- en landschappelijke waarden; behoud, herstel en/of ontwikkeling van het waterhuishoudkundige systeem; en extensief dagrecreatief medegebruik.
      Op grond van artikel 0.3 van de planvoorschriften wordt onder extensief dagrecreatief medegebruik begrepen extensieve vormen van dagrecreatie, zoals wandelen, fietsen, paardrijden of kanoën, die plaatsvinden in gebieden waar de hoofdfunctie een andere is.
      Ingevolge artikel 0.6, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in het plan begrepen gronden en daarop voorkomende opstallen te gebruiken, in gebruik te nemen of te laten gebruiken voor een doel of op een wijze, die strijdig is met de bestemming. 
    
    
    Verzoekers hebben primair aangevoerd dat zij gemotiveerd hebben gesteld dat de paintballactiviteiten onder het begrip "extensief dag recreatief medegebruik" vallen, zodat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft zich daarentegen op het standpunt gesteld dat de paintballactiviteiten niet kunnen worden beschouwd als een vorm van “extensief dagrecreatief medegebruik”. 
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet voor de uitleg van het begrip "extensief dagrecreatief medegebruik" naast hetgeen artikel 0.3 daarover meldt, aansluiting worden gezocht bij het dagelijks taalgebruik. In dat licht kan de voorzieningenrechter verweerder volgen in het standpunt dat onder “extensief dagrecreatief medegebruik” moet worden verstaan vormen van recreatie die niet als intensief kunnen worden aangmerkt en meer in het bijzonder recreatie met weinig dynamiek die nauwelijks druk uitoefent op de omgeving. 
    
    De voorzieningenrechter stelt vast dat de paintballactiviteiten in onderhavige situatie plaatsvinden op relatief grote terreinen. Op deze terreinen zijn diverse voorzieningen ten behoeve van het paintballen aangebracht. Zo zijn op de door verweerder ter zitting overlegde foto’s van de percelen de volgende voorzieningen waar te nemen: een slagboom, een portable toilet, afzetlinten/touwen, schuttersputjes, picknickbankjes, touwen en projectielen. Tevens constateert de voorzieningenrechter dat de paintballactiviteiten in groepen en dus niet solitair worden uitgeoefend en dat deze activiteiten locatiegebonden zijn. De voorzieningenrechter is, gelet op het voorgaande, met verweerder van oordeel dat de paintballactiviteiten niet kunnen worden beschouwd als een vorm van “extensief dagrecreatief medegebruik”. 
    
    Gelet op het voorgaande zijn de verrichte paintballactiviteiten in strijd met het vigerende bestemmingsplan. Vanwege de overtreding van dit wettelijk voorschrift is verweerder dan ook bevoegd om handhavend op te treden. 
    
    2.6  Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    De voorzieningenrechter constateert dat niet is gebleken van mogelijkheden om de illegale paintballactiviteiten te legaliseren. Evenmin is het overgangsrecht van toepassing.
    
    
      Verzoekers hebben aangevoerd dat verweerder geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, omdat geen (juiste) belangenafweging heeft plaatsgevonden. Ook, aldus verzoekers, is sprake van strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. 
      Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
    
      In de stukken bevindt zich een verslag van een gesprek tussen de burgemeester en verzoeker sub 2 dat heeft plaatsgevonden op 30 november 1994. Uit dit verslag blijkt onder meer:
      - "Ook bij het paintball zelf worden door de gemeente vraagtekens gezet"; en
      - "De paintball zelf, die niet als een positieve ontwikkeling wordt beschouwd, zal nog goed bekeken worden door de gemeente".
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers hieruit niet mogen afleiden dat niet handhavend zou worden opgetreden c.q. verweerder in de illegale situatie zou berusten. Zulks temeer nu verweerder verzoekers in 2003 heeft aangeschreven om de ten behoeve van de paintballactiviteiten gebruikte voorzieningen te verwijderen. De omstandigheid dat verweerder reeds vanaf 1994 op de hoogte was van de illegale paintballactiviteiten maakt het vorenstaande niet anders (zie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 18 juni 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: BD4481). Gelet op het voorgaande kan het beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel niet slagen. 
    
    
    Ten aanzien van van de grief dat geen (juiste) belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat sprake is van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden, wordt het volgende overwogen. De paintballactiviteiten vormen een structurele inbreuk op het ter plaatse geldende planologische regime, zowel feitelijk (de aard van de activiteiten in het bos) als juridisch (op het perceel rust de bestemming “multifunctioneel bosgebied” en geldt de Vogel - en Habitatrichtlijn). Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat de door verweerder geponeerde belangen zwaarder wegen dan de persoonlijke (financiële) belangen van verzoekers.
    
    
      2.7 Ten slotte overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Uit de besluiten blijkt dat verweerder verzoekers gelast de paintballactiviteiten op de in het besluit genoemde perceel/percelen te staken en gestaakt te houden. Namens verzoekers is erop gewezen dat onduidelijk is wat bedoeld wordt met “de paintballactiviteiten”. Voor zover, aldus verzoekers, de last ziet op het staken en gestaakt houden van alle, door welke persoon of organisatie dan ook geinitieerde paintballactiviteiten, hebben verzoekers het feitelijk niet in hun macht om aan die last te voldoen. 
      Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder gesteld dat met de lastgeving enkel gedoeld kan zijn op het staken en gestaakt houden van alle paintballactiviteiten, dus ook de activiteiten die door derden zijn georganiseerd en plaatsvinden op de percelen van verzoekers. Indien dit anders zou zijn, aldus verweerder, zou handhaving van het verbod om op de percelen met het bestemmingsplan strijdige paintballactiviteiten te (laten) verrichten illusoir worden. Namens verweerder is ter zitting echter toegegeven dat het dictum van de lastgevingen in dit opzicht duidelijker verwoord hadden kunnen worden. 
    
    
    Bij het opleggen van een last onder dwangsom gaat het om een reperatoire en/of preventieve sanctie. Mede in dat licht moet het voor de overtreder dan ook duidelijk zijn waarop de last is gericht. Eerst indien daaraan is voldaan kan de overtreder – mede ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen - die overtreding ongedaan maken c.q. voorkomen en kan hij de middelen kiezen die hij wenst toe te passen om die overtreding te staken en gestaakt te houden. Gelet op het vorenstaande is in casu daaraan niet voldaan, waarbij de voorzieningenrechter nog overweegt dat uit de doelstelling van verweerder om te handhaven tegen alle met het bestemmingsplan strijdige paintballactiviteiten nog niet voortvloeit dat de lasten onder dwangsom ook alleen op die manier kunnen worden gelezen. De voorzieningenrechter acht de dwangsomopleggingen op voornoemd punt dan ook onvoldoende helder geformuleerd, zodat de bestreden besluiten hierom voor vernietiging in aanmerking komen.
    
    
      Ten aanzien van de stelling van verzoekers dat, voorzover de lastgeving ziet op het het staken en gestaakt houden van alle paintballactiviteiten, zij niet aan die last kunnen voldoen, overweegt de voorzieningenrechter ten overvloede nog het volgende.
      Verzoekers hebben aangegeven dat het onmogelijk is om te voorkomen dat derden op hun percelen paintballactiviteiten gaan ontplooien, omdat de bospercelen niet zijn afgesloten met een hekwerk. 
    
    
    Uit de terzake geldende jurisprudentie blijkt dat onder meer het "feitelijke zeggenschap" over een inrichting of perceel bepalend is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onvoldoende gebleken dat verzoekers geen maatregelen kunnen treffen die kunnen leiden tot het voorkomen van overtredingen op hun percelen, zoals bijvoorbeeld door het uitoefenen van controle’s en/of het terugbrengen van de percelen in hun oorspronkelijke staat zodat die percelen niet meer “aantrekkelijk” zijn voor het spelen van paintball. 
    
    
      2.8 Gelet op het voorgaande verklaart de voorzieningenrechter de beroepen gegrond en vernietigt hij de bestreden besluiten. Verweerder wordt opgedragen opnieuw op de bezwaren van verzoekers te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. 
      Voorts treft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening dat de primaire besluiten worden geschorst tot zes weken na het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar.
    
    
    
      2.9  Nu de beroepen gegrond worden verklaard en de verzoeken worden toegewezen, dienen in beide zaken de griffierechten aan verzoekers te worden vergoed.
      Tevens zal de voorzieningenrechter verweerder veroordelen in de proceskosten van verzoekers, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag (2 beroepschriften + 2 verzoekschriften + 1 zitting = totaal 5 punten). 
    
    
    Verzoekers hebben verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van geleden schade. Om redenen van proceseconomie zal hierover in deze procedure evenwel geen uitspraak worden gedaan. Nu vernietiging plaatsvindt met opdracht aan verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, is niet uitgesloten dat het nieuw te nemen besluit voor verzoekers geen ander inhoudelijk resultaat oplevert dan de bestreden besluiten. Bij de voorbereiding van het nieuwe besluit kan verweerder aandacht besteden aan de vraag in hoeverre er aanleiding bestaat schade te vergoeden. Zo nodig kan daarover een zelfstandig besluit worden genomen.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter: 
    
    verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten; 
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst de primaire besluiten tot zes weken na de verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar;
    
    gelast dat de gemeente Woensdrecht aan verzoekers de door hen betaalde griffierechten van  € 576,- (2 x € 288,-) respectievelijk € 290,- (2 x € 145,-) vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.610,- (5 punten), te betalen door de gemeente Woensdrecht.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.L. Woerdeman, rechter, en in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, in het openbaar uitgesproken op 23 september 2008.
    
    
      Tegen deze uitspraak, voorzover daarbij op het beroep is beslist, kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak. 
      Tegen de uitspraak inzake de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
    
    
    Afschrift verzonden op: 7 oktober 2008.