ECLI:NL:RBZUT:2005:AS7461, Rechtbank Zutphen, 16-02-2005, 03-1725 AW 229
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2005-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontslagregeling klokkenluider
        In hoger beroep verzoek voorlopige voorziening afgewezen; LJN AT9228.

RECHTBANK ZUTPHEN 
      Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Reg.nr.: 03-1725 AW 229
    
    UITSPRAAK 
    
    in het geding tussen: 
    
    [eiser] te [woonplaats], eiser
    
    en
    
    de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
    
    
    1.  Aanduiding bestreden besluit 
    
    Besluit van verweerder van 4 november 2003, hersteld bij besluit van 1 december 2003. 
    
    
    2. Feiten 
    
    2.1 Eiser is door verweerder bij besluit van 26 september 1994, ingaande 1 oktober 1994, vast aangesteld als rechercheur C (salarisschaal 9) bij de sterk gegroeide en groeiende dienst Recherchezaken (DRZ, later VROM Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD), welke dienst onder leiding stond van [naam directeur]. 
    
    2.2 In oktober 1997 hebben twee juristen na onderzoek in opdracht van verweerder geconcludeerd dat door [naam directeur] als directeur (kleine) opdrachten voor het leveren van goederen en diensten zijn verstrekt aan zijn dochter en schoonzoon en aan bedrijven waarin hij of zijn broer belang hadden en dat er voldoende grond was voor ontslag wegens plichtsverzuim (belangenverstrengeling). Bij brief van 30 oktober 1997 heeft verweerder [naam directeur] in de gelegenheid gesteld zich ter zake te verantwoorden. 
    
    2.3 In dezelfde periode heeft dr. G.W.J. Heling onderzoek gedaan naar de werksituatie binnen de dienst. Deze heeft in een rapport van 24 januari 1998 geconcludeerd dat [naam directeur] op tal van punten gebrekkig functioneerde en dat gezien de aard en ernst van de bedorven werkverhoudingen een radicaal ingrijpen met personele consequenties in de top van de dienst noodzakelijk was. 
    
    
      2.4 Op 22 januari 1998 hebben eiser en zijn collega [naam collega] de ambtelijke top van het ministerie vier facturen overhandigd, waarvan eiser en [naam collega] vermoe(d)den dat die valselijk door [naam directeur] zijn opgemaakt. Het advies van de Officier van Justitie (OvJ) [naam OvJ] om aangifte te doen is door verweerder niet gevolgd om de onrust binnen de dienst niet te doen toenemen (TK 1999-2000 26800 XI nr. 39) en bij besluit van 26 november 1998 is aan [naam directeur] - die zijn werk op 3 februari 1998 reeds had gestaakt - door verweerder ingaande 1 december 1998 eervol ontslag verleend op grond van artikel 99 van het Algemeen rijksambtenarenreglement (ARAR) met wachtgeld en een vergoeding van NLG 300.000,- te storten op de rekening van een besloten vennootschap. 
      Vervolgens is namens verweerder op 3 maart 1999, na aanhouding van geruchten, alsnog aangifte gedaan. 
    
    
    2.5 Op 1 juni 1999 hebben eiser en [naam collega] een gesprek gehad met de toenmalige minister drs. J.P. Pronk, waarbij hij zijn tevredenheid heeft geuit over de melding door eiser, de beroepsopvatting van eiser, zijn houding en gedrag als integer en naar behoren heeft gekwalificeerd en hij eiser heeft verzekerd dat zijn rechtspositie gewaarborgd blijft (TK 1999-2000 26800 XI nr 39). 
    
    2.6 Kort na dit gesprek heeft eiser onder meer NLG 50.000,- , een kwaliteitsbevordering naar schaal 11 gevorderd, bijzonder verlof tot 1 oktober 2000 en ontslag met wachtgeld met aanvulling tot 100% voor het geval hij voor 1 oktober geen functie elders zou hebben verkregen. 
    
    2.7 Bij besluit van 28 april 2000 is eiser door verweerder met terugwerkende kracht tot 1 juni 1999 bevorderd naar schaal 10; een bevordering die onder de noemer kwaliteitsbevordering in augustus 1999 door de toenmalige drager van het ambt aan eiser was toegezegd. Ruim veertien dagen later heeft de nieuwe directeur ([naam directeur2]) van de dienst alle rechercheurs C bevordering naar schaal 10 in het vooruitzicht gesteld in verband met opwaardering van het werk. 
    
    2.8 Bij brief van 15 november 2000 heeft de minister van Justitie verweerder meegedeeld dat hij zich kan verenigen met het standpunt van de Hoofdofficier van Justitie dat er geen reden is voor verder strafrechtelijk onderzoek tegen [naam directeur]. Op 13 september 2000 had prof. mr. H. de Doelder gesteld dat de door hem beoordeelde factuur, de bestelling en de parafenstaat geschriften zijn die valselijk zijn opgemaakt. Professor De Doelder en prof. Mr. C.D. Schaap hebben zich in 2004 sterk negatief uitgelaten over het onderzoek van de rijksrecherche. 
    
    2.9 Eiser is in mei 1998 uitgevallen. Eind 1998 is eiser begeleid door het VROM Loopbaan Adviescentrum. Ingaande 1 januari 1999 was hij gedetacheerd bij het bureau van de secretaris-generaal. Hij heeft zich op 12 februari 1999 opnieuw ziek gemeld. Eiser is voor de periode tussen die datum en 1 oktober 2000 ontheven van de plicht om op zijn werk te verschijnen. In die periode is getracht een mediationtraject te bewandelen met als doel terugkeer van eiser in eigen werk, waarbij is gebleken dat drie collega's, waaronder het afdelingshoofd, de terugkeer blokkeerden. Eiser is gesommeerd op 4 oktober 2000 zijn eigen werk te hervatten en is op 5 oktober 2000 naar huis gestuurd omdat collega's weigerden naar het werk te komen. Eiser was ingaande 2 januari 2001 voor vier jaar gedetacheerd bij het kernteam Noord en Oost Nederland van de politie IJsselland te Zwolle, aan welke detachering voortijdig begin februari 2002 een einde kwam. Eiser en de chef van het kernteam waren, vanuit een eigen invalshoek, ontevreden over het werk van eiser. Eiser, die inmiddels na reorganisatie ingaande 1 januari 2002 was geplaatst in de functie van rechercheur B in schaal 10 bij de Inlichtingen- en Opsporingsdienst van het Inspectoraat- Generaal, heeft zich ziek gemeld. 
    
    
      2.10 Bij brief van 28 november 2002 is eiser in kennis gesteld van het voornemen om hem op grond van artikel 99 van het ARAR eervol ontslag te verlenen. Eiser heeft daarop een voorkeur voor de datum 1 juli 2003 uitgesproken en aanvullende voorwaarden gesteld. Over de voorwaarden is geen nader overleg gepleegd omdat verweerder een schikking niet waarschijnlijk achtte. 
      Eiser is daarop bij besluit van 5 februari 2003 met ingang van 1 april 2003 eervol ontslag verleend. Bij brief van 13 maart 2003 is namens eiser bezwaar gemaakt tegen dit besluit en de gronden zijn bij brief van 29 april 2003 ingediend. Op 22 oktober 2003 heeft de bezwaarschriftencommissie geadviseerd het bezwaarschrift ongegrond te verklaren, zulks met dien verstande dat als ontslagdatum 1 januari 2004 zou worden aangehouden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overeenkomstig het advies beslist. 
    
    
    2.11 Eiser heeft zich op 19 december 2003 ziek gemeld en is door de bedrijfsarts en het UWV arbeidsongeschikt geacht. Eisers loon is doorbetaald tot 1 januari 2005. Eiser is sinds 17 december 2004 35-45% arbeidsongeschikt in de zin van de WAO. 
    
    
      2.12 Inmiddels had eiser op 1 augustus 2003 bij de Commissie Integriteit Rijksoverheid een misstand gemeld die zou bestaan uit het misleiden van de minister van Justitie en het openbaar ministerie door onder meer de secretaris-generaal [naam secretaris-generaal], de inspecteur- generaal [naam inspecteur-generaal] en de directeur van de IOD [naam directeur2] inzake de facturen. 
      De Commissie heeft daarop (na het bestreden besluit) geoordeeld dat er geen aanwijzingen zijn dat sprake is geweest van misleiden van Justitie of het bewust achterhouden van informatie over een ernstig strafbaar feit. 
    
    
    
    3. Procesverloop
    
    
      Namens eiser is door mr. H.Th. Schravenmade, advocaat te Maarssenbroek, op 15 december 2003 op nader aan te voeren gronden beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. 
      Het beroep is behandeld ter zitting van 8 februari 2005, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Schravenmade. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.W. Ahlers en mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag. 
    
    
    
    4. Motivering 
    
    
      4.1 Artikel 99 van het ARAR luidt: 
      1. Aan de ambtenaar in vaste dienst kan ook op andere gronden dan die in artikel 98 zijn geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen, ontslag worden gegeven. Dat ontslag wordt eervol verleend. 
      2. In geval van ontslag ingevolge het eerste lid wordt door het tot ontslagverlening bevoegde gezag een voorziening getroffen waarbij de ambtenaar een uitkering verleend wordt, die, naar het oordeel van dat bevoegde gezag, met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Deze uitkering zal ten minste gelijk zijn aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de Werkloosheidswet. Voor zover door het bevoegde gezag ten gunste van de ambtenaar niet anders is beslist, zijn op de uitkering voor het overige de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk van overeenkomstige toepassing. 
      3. Indien de ambtenaar terzake van zijn ontslag ingevolge het eerste lid recht heeft op een uitkering krachtens de Werkloosheidswet of het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, wordt de in het tweede lid bedoelde uitkering met die uitkering verminderd. 
    
    
    
      4.2 Eiser heeft in bezwaar en in de gronden van zijn beroep niet expliciet erkend, doch zeker ook niet expliciet betwist, dat sprake is van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding. De gemachtigde van eiser heeft dit ter zitting wel met zoveel woorden ontkend. 
      De rechtbank kan hem daarin niet volgen. Reeds in zijn brief van 23 juni 1999 heeft de raadsman gesteld dat sprake is van ernstig tekort schieten van het bevoegd gezag als gevolg waarvan een zodanig verstoorde arbeidsverhouding is ontstaan dat verdere vruchtbare samenwerking in de toekomst uitgesloten is. Later is wel getracht eiser zijn eigen werk te doen hervatten, doch deze poging is, naar niet in geschil is, mislukt. 
      Weer later heeft eiser met zo veel woorden gesteld dat de directeur van de IOD, [naam directeur2], de detachering bij KTNON in samenspraak met [naam betrokkene] heeft doen mislukken en de hele ambtelijke top beschuldigd van misleiding teneinde strafbare feiten toe te dekken.
      Verweerder was derhalve bevoegd eiser op grond van artikel 99 ARAR eervol te ontslaan. 
    
    
    4.3 Met betrekking tot het antwoord op de vraag of verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    Ingevolge artikel 125a, vierde lid, van de Ambtenarenwet - inwerking getreden op 1 mei 2003 - zal de ambtenaar (klokkenluider) die te goeder trouw de bij hem levende vermoedens van een misstand uit volgens de procedure bedoeld in artikel 125, eerste lid, onder m. als gevolg van het uiten van die vermoedens geen nadelige gevolgen voor zijn rechtspositie ondervinden tijdens en na het volgen van die procedure. Deze regel was reeds neergelegd in de op 1 januari 2001 inwerking getreden Regeling procedure inzake het omgaan met een vermoeden van een misstand (Stcrt. 2000, 243) en tussen partijen is niet in geschil dat eiser geen nadelige gevolgen voor zijn rechtspositie behoorde te ondervinden tengevolge van zijn melding in 1998. 
    
    4.4 Eiser stelt dat hij na zijn melding door collegae en management stelselmatig is tegengewerkt en hij daardoor niet in de gelegenheid was terug te keren naar eigen werk of een andere passende functie binnen de organisatie van verweerder te aanvaarden. 
    
    
      Niet in geschil is dat als gevolg van de moeizame verhoudingen binnen DRZ en de melding van eiser de verstandhouding tussen zijn collega's op DRZ vanaf januari 1998 steeds moeizamer is geworden en eiser als gevolg daarvan geïsoleerd is komen te staan. Verweerder heeft in de periode tot juni 1999 niets gedaan dat strekt tot handhaving van de positie van eiser, zelfs niet in de vorm van een blijk van waardering voor de melding. Het inmiddels zeer omvangrijke dossier heeft dan ook nauwelijks betrekking op die periode. De (door de rechtbank in deze procedure te respecteren) keuzes van verweerder om ter wille van rust binnen de dienst geen aangifte te doen tegen [naam directeur] en [naam directeur], die disfunctioneerde en erkend had zich schuldig te hebben gemaakt aan belangenverstrengeling, na een plichtsverzuimprocedure, eervol ontslag te verlenen op grond van artikel 99 ARAR, hebben het isolement van eiser versterkt. 
      Over dat ontslagbesluit zijn de medewerkers, zo is door de Commissie Integriteit Rijksoverheid vastgesteld, niet adequaat geïnformeerd. Zo kon de indruk ontstaan dat rond [naam directeur] geen sprake was van een misstand en dat de melding van eiser zonder grond was en het management ongelegen kwam. 
      Pas nadat eiser toegang krijgt tot de toenmalige drager van het ambt krijgt eiser erkenning voor zijn melding. De door eiser gevorderde erkenning ten opzichte van de medewerkers van de IOD - bij de kennisgeving in maart 1999 van de aangifte was met geen woord naar eisers melding verwezen - laat dan nog een jaar op zich wachten en vindt plaats bij gelegenheid van het afscheid van de tot dan fungerende directeur, die niet (ook) verwijst naar het standpunt van de minister, maar stelt dat hij er van overtuigd is dat eiser naar eer en geweten heeft gehandeld, maar eiser daarbij op 66n lijn stelt met de broer van [naam directeur] (rechercheur bij de IOD) wiens bedrijf software aan DRZ had geleverd. 
    
    
    Het heeft dan ook ontbroken aan voor handhaving van eisers positie noodzakelijke steun. Het feit dat het openbaar ministerie na de melding en de aangifte naar aanleiding daarvan geen aanleiding heeft gezien voor strafvervolging is daarbij niet van belang. Van belang is slechts dat eiser, naar niet in geschil is, het vermoeden van een misstand naar behoren heeft gemeld. 
    
    De rechtbank neemt aan dat de toenmalige drager van het ambt niet heeft voorzien dat de rechercheurs C bevorderd zouden worden naar schaal 10 toen hij eiser in verband met zijn melding een kwaliteitsbevordering toezegde. Niettemin is geweigerd eiser te bevorderen naar schaal 11 of compensatie te bieden als blijkt dat de toezegging nauwelijks betekenis heeft. Door de leiding wordt zelfs niet gesproken van een ongelukkige samenloop van omstandigheden, hetgeen doet vermoeden dat daarvan geen sprake was. 
    
    
      4.5 Daar waar het ontstaan van het conflict vooral aan verweerder is toe te schrijven, is het in belangrijke mate aan eiser toe te schrijven dat het conflict niet is opgelost. Eiser heeft vrijwel direct na het gesprek met de minister een eisenpakket op tafel gelegd waaruit de indruk kon ontstaan dat eiser uit was op veel meer dan herstel van de schade. Voorts heeft eiser zich voortdurend, terwijl (alsnog) aangifte was gedaan door verweerder, als procesbewaker ten aanzien van zijn melding opgesteld met als doel dat [naam directeur] alsnog strafrechtelijk zou worden vervolgd. 
      Eiser, CIE-rechercheur, heeft meer dan voldoende mogelijkheden gehad vervolging rechtstreeks te bevorderen. Zo heeft hij zelf een stuk opgesteld ten behoeve van justitie, hij heeft stukken ter kennis gebracht van justitie, hij is als getuige gehoord en hij heeft een gesprek gehad met de OvJ [naam OvJ] en met de procureur-generaal [naam procureur-generaal] 
      Eiser heeft er voor gekozen zich niet bij de beslissing van het openbaar ministerie neer te leggen en is de zaak bij voortduring en in het kader van tal van procedures en ten opzichte van tal van personen over de band van verweerder blijven spelen, uiteindelijk, na het besluit in primo, uitmondend in een melding van het vermoeden van een misstand bestaande uit misleiding van justitie door de ambtelijke top van VROM. 
      Die opstelling van eiser heeft de verhoudingen doen verharden en heeft elke oplossing van het ontstane conflict onmogelijk gemaakt. 
      Het dossier wekt niet de indruk dat de organisatie, na de tussenkomst van de minister, alsnog erg begaan was met het lot van eiser, maar dat wekt, gezien de opstelling van eiser na die tussenkomst, in toenemende mate minder verbazing. 
    
    
    
      4.6 Bij het besluit in primo heeft verweerder besloten eiser, naast een uitkering conform de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, een outplacement traject voor ten hoogste zes maanden voor een bedrag van ten hoogste € 10.591,-- toe te kennen. Voorts heeft verweerder toegezegd een bedrag van € 14.789,--, betrekking hebbend op een afkoopsom, niet te zullen terugvorderen. 
      Verweerder heeft daarbij in aanmerking genomen dat in de loop van het proces reeds vergoedingen en faciliteiten ter waarde van € 50.862,-- waren toegekend. 
      Bij het bestreden besluit is de ontslagdatum verschoven naar 1 januari 2004, hetgeen neer komt op negen maanden salaris. 
      Blijkens het advies van de bezwaarschriftencommissie is deze regeling redelijk bevonden op de grond dat eiser een belangrijk aandeel heeft gehad in zowel het ontstaan als het voortbestaan van het conflict. De rechtbank is evenwel van oordeel dat eiser geen belangrijk aandeel heeft gehad in het ontstaan van het conflict en zonder ontstaan kan geen sprake zijn van voortbestaan. Voorts is, naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte, in aanmerking genomen dat eiser een kwaliteitsbevordering heeft gehad. 
      De getroffen regeling is dan ook gebaseerd op een onjuiste waardering van de omstandigheden met als gevolg dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke grondslag berust. 
    
    
    
      Eiser heeft na het voornemen tot ontslag bij brief van 10 januari 2003 gevorderd dat ontslag zou plaats vinden met ingang van 1 juli 2003 met aanvulling van het wachtgeld tot 100% gedurende 24 maanden, dus tot 1 juli 2005. Eiser is ontslagen ingaande 1 januari 2004 en zijn salaris is nog doorbetaald tot 1 januari 2005. 
      Verder heeft eiser gevorderd vergoeding van pensioenschade die ontstaat doordat gedurende het wachtgeld slechts 50% van de pensioenopbouw plaatsvindt en € 10.000,- voor een aanvullende beroepsopleiding. Eiser heeft evenwel gedurende ongeveer zes jaar salaris ontvangen zonder dat daar een arbeidsprestatie tegenover stond, in welke periode hij zich had kunnen laten bijscholen en naar een passende functie kunnen omzien. Eiser heeft zich in plaats daarvan vooral gericht op de rol van procesbewaker van zijn melding in 1998. Het verlies van pensioenopbouw komt dan ook voor risico van eiser. 
      Aan de eis van vergoeding van kosten van juridische bijstand (na juni 1999) is verweerder in de loop van het proces, het aandeel van eiser in het voortbestaan van het conflict in aanmerking genomen, reeds ruimschoots tegemoet gekomen. 
    
    
    Wat rest is eisers vordering tot vergoeding van immateriële schade tengevolge van de positie van klokkenluider. 
    
    De rechtbank acht het redelijk dat eiser wordt gecompenseerd voor het gebrek aan steun door verweerder in de periode vóór 1 juni 1999 en voor de feitelijk niet gerealiseerde toezegging strekkende tot een kwaliteitsbevordering. 
    
    De rechtbank ziet in het vorenoverwogene aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken. 
    
    Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kent de rechtbank ter zake van verleende rechtsbijstand 2 punten toe, waarbij een wegingsfactor van 1 wordt gehanteerd. 
    
    Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat beslist moet worden als hierna is aangegeven. 
    
    
    5. Beslissinq 
    
    De rechtbank, 
    
    recht doende: 
    
    
      - verklaart het beroep gegrond; 
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing neemt op het bezwaarschrift van eiser;
      - bepaalt dat de Staat der Nederlanden het betaalde griffierecht van € 116,-- aan eiser vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,--, te betalen door de Staat der Nederlanden. 
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. 
    
    Aldus gegeven door mr. J.A. Lok en in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.