ECLI:NL:RVS:2002:AE7779, Raad van State, 18-09-2002, 200102409/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200102409/1.
      Datum uitspraak: 18 september 2002.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 maart 2001, kenmerk 223230, hebben verweerders ter voldoening aan de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2000 inzake E03.96.0225, aanvullende voorschriften verbonden aan de op 19 december 1995 verleende revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, kenmerk 223223/20, ten aanzien van stofemissie uit de (stook)installaties van de raffinaderij van vergunninghoudster, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Netherlands Refining Company BV, Nerefco (BP/Texaco Joint Venture)”, op het perceel d’ Arcyweg 76 te Rozenburg, kadastraal bekend gemeente Rotterdam, nummers 4 tot en met 8, 44 en 185, en gemeente Rozenburg, nummers 70 tot en met 72, 184, 213 en 218. Dit aangehechte besluit is op 13 april 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 15 mei 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 12 juli 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 4 april 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant, verweerders en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2002, waar appellant in persoon, en verweerders, vertegenwoordigd door ir. W. Waqué, mr. Y. Waas en W.G. Been, ambtenaren van de bij gemeenschappelijke regeling ingestelde dienst DCMR, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. F. Damsteegt, advocaat te Den Haag, bijgestaan door [medewerkers van vergunninghoudster].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant voert aan dat ten onrechte niet is beslist binnen de termijn die de Afdeling daarvoor heeft gesteld bij uitspraak van 23 maart 2000 inzake E03.96.0225.
    
        De Afdeling overweegt dat het weliswaar niet juist is dat verweerders niet tijdig hebben beslist, maar dat dit niet betekent dat het bestreden besluit reeds vanwege overschrijding van de beslistermijn niet in stand kan blijven. Niet immers kan worden gezegd dat verweerders door de termijnoverschrijding niet meer bevoegd waren het bestreden besluit te nemen, dan wel dat dit besluit reeds daarom onrechtmatig zou zijn. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Appellant richt zich tegen de stofemissies ten gevolge van verbranding van viskeus aardolieresidu waarbij rookgas ontstaat. In dit kader betoogt hij onder meer dat de bij het bestreden besluit gestelde voorschriften onvoldoende toekomstperspectief bieden. De berekende immissiebijdrage is volgens hem niet reëel. Ook voert hij aan dat de inrichting van vergunninghoudster een onaanvaardbaar groot aandeel heeft in de industriële luchtverontreiniging wegens stofemissie in het Rijnmondgebied. Naar zijn mening moet met ingang van 1 januari 2005 de brandstof olie worden vervangen door gas, en moet worden bepaald dat afgas- en rookgasstofemissies niet meer mogen bedragen dan 231 ton per jaar.
    
    2.3.1.    Verweerders hebben voor ogen om de oliestook uiterlijk met ingang van 1 januari 2007 te doen beëindigen, omdat dit overeenkomt met hun beleid en de fasering die met Shell is overeengekomen. Zij hebben de beëindiging van de oliestook echter niet voorgeschreven, omdat onderzoek naar de emissie van fijn stof door de inrichting ontbreekt. Bij het nemen van het bestreden besluit zijn verweerders ervan uit gegaan dat nader onderzoek naar de emissie van stof door de raffinaderijen in het Rijnmondgebied in de periode 2000-2001 zou worden verricht, en dat medio 2001 de resultaten daarvan konden worden verwacht. Ter zitting hebben zij echter verklaard dat het onderzoek inmiddels is stil gelegd. Volgens verweerders is het gewenst dat dit onderzoek op de kortst mogelijke termijn alsnog plaatsvindt. Mede naar aanleiding van het rapport van vergunninghoudster van 10 april 2002, dat is opgesteld ter voldoening aan voorschrift 2.54, zijn zij bij nader inzien van mening dat op grond van het ALARA-beginsel en de doelstellingen van het NMP-4 van vergunninghoudster moet worden verlangd dat zij uiterlijk met ingang van 1 januari 2007 de brandstof olie vervangt door gas. Verweerders hebben verder te kennen gegeven dat de emissiefactor ter bepaling van de stofuitworp ten gevolge van het stoken van gas die zij ten grondslag hebben gelegd aan de jaarnorm in voorschrift 2.53, niet juist is.
    
    Vergunninghoudster heeft ter zitting gesteld dat ook de gehanteerde emissiefactor ter bepaling van de stofuitworp ten gevolge van het stoken van olie niet juist is.
    
    2.3.2.    Het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift 2.52 bepaalt:
    
    ”De emissies van fijn stof (stof &lt; 10 µm) vanuit de inrichting moeten jaarlijks op een voldoende betrouwbare wijze worden vastgesteld middels metingen en/of berekeningen. De methodieken van meten en berekenen alsmede de toe te passen emissiefactoren moeten zijn goedgekeurd door de directeur van de DCMR.”
    
        Het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift 2.53 bepaalt:
    
    ”De totale uitworp van stof vanuit de stookinstallaties van de inrichting mag niet meer bedragen dan 1.155 ton/jaar. Indien op basis van het in 2001 te ontwikkelen model en/of uit te voeren metingen lagere emissiefactoren worden vastgesteld, dan is een overeenkomstig lagere toegestane uitworp van toepassing.”
    
        Het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift 2.54 bepaalt:
    
    ”Voor 1 januari 2002 moet worden gerapporteerd over de technische, organisatorische en financiële consequenties van het verlagen met meer dan 90% van de uitworp van vaste stof tengevolge van het stoken van olie. Hierbij moet het volgende in beschouwing worden genomen:
    
    -    overgaan op gas in het jaar 2007;
    
    -    het installeren van nageschakelde technieken;
    
    -    overige mogelijke maatregelen.“
    
    2.3.3.    In de onderhavige inrichting wordt stookolie gebruikt in twee grote fornuizen, die deel uitmaken van een eenheid om ruwe aardolie te verwerken.
    
        Mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB, de aanvraag om vergunning en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onduidelijk was in welke mate stof wordt geëmitteerd uit de stookinstallaties. De emissiefactoren die verweerders ten grondslag hebben gelegd aan de jaarnorm in voorschrift 2.53, berusten dan ook – zowel wat betreft de stofemissie ten gevolge van het stoken van olie als van gas – op niet meer dan een aanname. Niet staat vast dat bij de aangevraagde bedrijfsvoering aan de norm in voorschrift 2.53 kan worden voldaan, of dat niet een grotere stofemissie is toegelaten dan nodig is. Verder hebben verweerders nagelaten een door hen aanvaardbaar geacht stofemissieniveau te bepalen en naar aanleiding daarvan te beoordelen of nadere voorschriften en beperkingen moeten worden gesteld. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, alsmede met artikel 8.11, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    2.4.    Reeds hierom is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking meer.
    
    2.5.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 2 maart 2001, kenmerk 223230;
    
    III.    draagt gedeputeerde staten van Zuid-Holland op een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2002.
    
    301.