ECLI:NL:RVS:2002:AE2588, Raad van State, 15-05-2002, 200102413/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200102413/1.
      Datum uitspraak: 15 mei 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid 
      "Nievelsteen B.V.", gevestigd te Eygelshoven,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerders.
    
     
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2001, kenmerk BZ 10345, hebben verweerders met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer voorschrift III.E.8, verbonden aan de bij besluit van 13 mei 1997 aan appellante krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting op het perceel Wolfsweg 75 te Eygelshoven, gewijzigd en hebben zij een aantal nieuwe voorschriften aan deze vergunning toegevoegd. Dit aangehechte besluit is op 4 april 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 juli 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 december 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellante en verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.L. Niemöller, advocaat te Utrecht, ir. W. Meijer, deskundige, en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven en drs. M. Buring, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn burgemeester en wethouders van Kerkrade, vertegenwoordigd door Th. Stratermans en M. Stevens, ambtenaren van de gemeente, verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.         De bij besluit van 13 mei 1997 verleende vergunning heeft betrekking op een inrichting die onder meer is bestemd voor de productie van bakstenen. Verweerders hebben besloten tot ambtshalve wijziging van deze vergunning, omdat naar aanleiding van een aantal klachten van omwonenden is gebleken dat de inrichting geuroverlast voor de omgeving veroorzaakt. Deze overlast treedt volgens verweerders uitsluitend op bij de productie van isolatiestenen. Om tot een substantiële vermindering van de geuroverlast te komen, achten zij het noodzakelijk dat binnen een jaar na het in werking treden van het besluit een zestig meter hoge schoorsteen in de inrichting wordt opgericht. Deze maatregel hebben zij voorgeschreven in het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift III.E.11. Daarbij staat het appellante vrij om twee afzonderlijke schoorstenen per oven, ofwel een centrale schoorsteen voor beide ovens tezamen te realiseren. De overige bij het bestreden besluit gestelde voorschriften hangen direct met voorschrift III.E.11 samen.
    
    2.2.         Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
        Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.         Appellante betwist dat de inrichting onaanvaardbare geurhinder veroorzaakt. In dit verband voert zij aan dat slechts een beperkt aantal geurklachten is ingediend. Volgens haar staat niet vast dat deze gevalideerd waren. Evenmin staat naar haar mening vast dat de geurhinder uitsluitend of in hoofdzaak door de activiteiten in haar inrichting werd veroorzaakt, mede gelet op de aanwezigheid van andere bedrijven in de omgeving die eveneens geur emitteren.
    
        Verweerders stellen dat de geuroverlast al sedert eind jaren ‘80 in de omgeving van de inrichting wordt ervaren en dat sinds een aantal jaren hierover contact wordt onderhouden met vertegenwoordigers van omwonenden, de gemeente en appellante. De relatie tussen de klachten van de bewoners, die om en nabij de geuremissiepunten van de inrichting wonen, en de activiteiten in de inrichting van appellante is volgens hen onomstotelijk aanwezig. Verder stellen zij dat door hen slechts klachten bekend worden gemaakt waarvan de validiteit vaststaat.
    
        De Afdeling acht op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht, voldoende aannemelijk dat omwonenden van de inrichting geurhinder (kunnen) ondervinden van de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden. De stelling van appellante dat niet vaststaat dat er een relatie bestaat tussen activiteiten in haar inrichting en de door verweerders gestelde geurhinder die in de omgeving van de inrichting optreedt, deelt de Afdeling niet. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.4.        Appellante is voorts van mening dat verweerders bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte als uitgangspunt hebben genomen dat in twee ovens gelijktijdig isolatiestenen worden geproduceerd.
    
        De Afdeling stelt vast dat uit de aanvraag, welke deel uitmaakt van de bij besluit van 13 mei 1997 verleende vergunning, is af te leiden dat een gelijktijdige productie van isolatiestenen in twee ovens is toegestaan indien het gaat om meer dan 60 procent van de totale productiecapaciteit. Voor het oordeel dat het door verweerders gehanteerde uitgangspunt dat mede als basis dient voor de te nemen maatregelen onjuist is, ziet de Afdeling dan ook geen grond.
    
    2.5.         Appellante betoogt verder dat de bouw van een zestig meter hoge schoorsteen niet noodzakelijk is om geurhinder vanwege de inrichting te voorkomen. Zij is van mening dat van haar in redelijkheid niet kan worden verlangd dat een dergelijke ingrijpende maatregel wordt getroffen. In dit verband stelt zij onder meer dat verweerders zich hebben gebaseerd op metingen in de periode 1997-1999 en eraan zijn voorbij gegaan dat de geuremissie sindsdien aanzienlijk is beperkt door het verminderde gebruik van zaagsel en houtmot als grondstof bij de produktie van isolatiestenen. Met het treffen van minder ver gaande maatregelen, te weten aanpassing van de grondstofreceptuur, kan volgens haar een effectiever resultaat worden bereikt. Zij verwijst hiertoe naar in haar opdracht opgestelde geurrapporten van Pro Monitoring B.V. en de stichting Technisch Centrum voor de Keramische Industrie (hierna: TCKI), alsmede naar het zeer beperkte aantal geurklachten dat in 2001 bij verweerders is binnengekomen. Voorts brengt zij naar voren dat onzeker is, gezien de planologische procedures die voor de bouw van de schoorsteen moeten worden gevolgd, of aan de in voorschrift III.E.11 gestelde termijn kan worden voldaan.
    
    2.5.1.         Verweerders stellen dat uit de resultaten van een in opdracht van appellante in 1998 uitgevoerd geurreductieonderzoek alsmede uit proefnemingen met potentiële geurreducerende maatregelen is gebleken dat schoorsteenverhoging het enige middel is om de geuroverlast aanzienlijk te verminderen. Daarbij merken zij op dat appellante de optie van wijziging van de grondstofreceptuur eerst bij het indienen van haar bedenkingen met betrekking tot het ontwerpbesluit, zonder valide onderbouwing, naar voren heeft gebracht. Naar de mening van verweerders behoefden zij zich niet van deze volgens appellante afdoende geurbeperkende optie te vergewissen, omdat appellante destijds geen garanties heeft kunnen bieden noch de verwachting heeft kunnen wekken dat met een verlaging van het zaagselpercentage (tot 1,5 gewichtsprocent) de emissies tot een aanvaardbaar niveau kunnen worden teruggebracht. Bij het bestreden besluit is volgens hen dan ook terecht uitgegaan van de vergunde situatie, op basis waarvan appellante stenen mag produceren met een gemiddeld gewichtsaandeel van 5% zaagsel (nat).
    
    2.5.2.         De Afdeling stelt vast dat verweerders ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op de hoogte waren van het voornemen van appellante voor een procesgeïntegreerde maatregel, bestaande uit aanpassing van de grondstofreceptuur. In haar bedenkingengeschrift van 19 februari 2001 heeft appellante verweerders gewezen op de onder hun toezicht door Pro Monitoring op 28 en 29 juni 2000 uitgevoerde geurmetingen. De resultaten van deze metingen zijn neergelegd in een rapport van 21 september 2000, waaruit naar de mening van appellante het effect van de door haar beoogde maatregel blijkt en waarvan verweerders op 3 oktober 2000 een afschrift hebben ontvangen. Voorts heeft appellante in haar bedenkingengeschrift uiteengezet dat op 22 februari 2001 wederom metingen zouden worden verricht om aan te tonen dat de geuremissie nadien, als gevolg van het verminderde zaagselaandeel bij de produktie van isolatiestenen, nog verder is gereduceerd.
    
        Dat appellante haar voornemen tot wijziging van de grondstofreceptuur eerst in de bedenkingenfase naar voren heeft gebracht, laat naar het oordeel van de Afdeling onverlet de verplichting van verweerders om, alvorens een definitief besluit te nemen, te beoordelen in hoeverre het mogelijk is een aanvaardbaar geurniveau te bereiken door middel van het treffen van de door appellante voorgenomen maatregelen. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het immers niet ondenkbaar, nu het gebruik van zaagsel bij de productie van isolatiestenen
    
    - gezien het rapport van TCKI van 8 maart 2001 naar de thermische reacties van de vier in de grondstofreceptuur verwerkte grondstofcomponenten - als belangrijkste oorzaak van geuremissie moet worden beschouwd, dat vermindering van het gebruikelijke zaagselpercentage tot een beduidend lagere geuremissie leidt dan in de oude, in 1997 gemeten situatie. In aanmerking genomen het deskundigenbericht kan voorts niet worden uitgesloten dat aan de door verweerders gehanteerde hindergrens van 1,5 ge/m³ als 98 percentiel, daargelaten of verweerders in redelijkheid van deze waarde hebben kunnen uitgaan, wellicht ook kan worden voldaan indien minder ingrijpende maatregelen worden getroffen. Verweerders hebben hiernaar geen onderzoek gedaan, terwijl daartoe, gelet op de destijds beschikbare gegevens, gerede aanleiding bestond. Evenmin hebben zij de resultaten afgewacht van de door appellante aangekondigde metingen op 22 februari 2001.
    
        Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders onvoldoende kennis hebben vergaard omtrent de vraag of de door hen voorgeschreven schoorsteen van zestig meter hoog in redelijkheid van appellante kan worden gevergd. Daarmee hebben zij in strijd gehandeld met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.3.         Voorzover verweerders zich in het bestreden besluit op het standpunt hebben gesteld dat de verplichting om binnen een jaar de schoorsteen te bouwen pas ingaat na de verlening van de bouwvergunning voor de schoorsteen, overweegt de Afdeling dat dit standpunt niet juist is. Het bestreden besluit is met toepassing van paragraaf 3.5.6 van de Algemene wet bestuursrecht voorbereid, zodat de in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer opgenomen coördinatieregeling in dit geval niet van toepassing is. Verweerders hebben dit ter zitting erkend. Het bestreden besluit, voorzover verweerders daarbij hebben overwogen dat het mogelijk is de schoorsteen binnen de in voorschrift III.E.11 gestelde termijn te bouwen, is daarom ondeugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.4.         De beroepsgronden van appellante leiden de Afdeling ertoe het volgende nog te overwegen.
    
        Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen. 
    
        De Afdeling stelt vast dat de bij besluit van 13 mei 1997 verleende vergunning geen betrekking heeft op de realisering van een schoorsteen van zestig meter hoogte. De voorgeschreven voorziening is naar het oordeel van de Afdeling dermate ingrijpend van aard dat de grondslag van de aanvraag om de vergunning van 13 mei 1997 wordt verlaten. In zoverre verdraagt het bestreden besluit zich niet met het systeem van de Wet milieubeheer, zoals dat blijkt uit de artikelen 8.23, eerste lid, en 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van die wet.
    
    2.6.         Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden van appellante komt de Afdeling niet meer toe.
    
    2.7.         Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Limburg van 27 maart 2001, kenmerk BZ 10345;
    
    III.    veroordeelt gedeputeerde staten van Limburg in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.229,65, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Limburg te worden betaald aan appellante;
    
    IV.    gelast dat de provincie Limburg aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door drs. E.L. Berg, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
    
    
      De Voorzitter is verhinderd    w.g. Toorenburg-Bovenkerk
      de uitspraak te ondertekenen.    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2002
    
    334.