ECLI:NL:RBSGR:2008:BI2539, Rechtbank 's-Gravenhage, 09-07-2008, 158825 - HA ZA 01-1261
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Varkensrechten, artikel 1 Eerste Protocol EVRM / 
        onrechtmatige wet-, regelgeving, LNV, varkensrechten, toetsingsverbod, artikel 1 EP, geen individual and excessive burden, vorderingen afgewezen

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 158825 / HA ZA 01-1261
    
    Vonnis van 9 juli 2008
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen:
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur (thans) mr. J.P. Heinrich.
    
    
    
    Partijen zullen hierna ook '[eiser]' en 'de Staat' genoemd worden.
     
    
    
      1. De procedure
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 30 maart 2001;
      - de conclusie van eis;
      - de conclusie van antwoord; 
      - de conclusie van repliek;
      - de conclusie van dupliek.
    
    
    1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
    
    
      2. De feiten
      2.1. [eiser] heeft op of omstreeks 31 januari 1997 een deel van een pluimveehouderij te [woonplaats A.] in eigendom verworven. De rest van deze pluimveehouderij heeft hij met ingang van 1 februari 1997 gepacht.
    
    
    2.2.  Ten behoeve van het door [eiser] in eigendom verworven c.q. gepachte bedrijf (hierna ook kortweg 'het bedrijf in [woonplaats A.]') was aan de vorige eigenaar reeds een milieuvergunning voor het houden van 1.452 varkens verleend. Daarnaast rustten op dit bedrijf mestproductierechten (zowel verplaatsbare als grondgebonden) op grond van de Meststoffenwet ter grootte van circa 7.825 kilogram fosfaat.
    
    2.3. [eiser] heeft bouwwerkzaamheden verricht of laten verrichten om het bedrijf in [woonplaats A.] geschikt te maken voor het houden van varkens in plaats van pluimvee. 
    
    2.4. Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) een beleidsvoornemen tot herstructurering van de varkenssector bekendgemaakt. 
    
    2.5.  De Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) is op 1 september 1998 in werking getreden. Bij deze wet is een stelsel van zogeheten varkensrechten (en fokzeugenrechten) geïntroduceerd. Ingevolge artikel 15 van de Whv mogen op een bedrijf, kort gezegd, niet méér varkens worden gehouden dan het aan dat bedrijf toegekende varkensrecht toestaat. Het varkensrecht komt op grond van de artikelen 6 en 7 van de Whv in beginsel overeen met het in 1996 dan wel 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%. 
    
    
      2.6.  Eveneens op 1 september 1998 is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) in werking getreden, dat voornamelijk is gebaseerd op artikel 25 van de Whv. Op grond van het Bhv kunnen in bepaalde gevallen extra varkensrechten worden toegekend. Een van die gevallen betreft, kort gezegd, bedrijven die voor 10 juli 1997 voorbereidingen hadden getroffen om varkens te gaan houden in plaats van andere dieren. De wijze waarop het aan dergelijke bedrijven toe te kennen varkensrecht moet worden berekend, is geregeld in artikel 14 van het Bhv. Dit artikel luidt als volgt: 
      "Het varkensrecht van het bedrijf [..] komt overeen met het bij de melding [..] aangegeven deel van het aantal varkenseenheden, dat wordt bepaald door de som van het grondgebonden mestproductierecht geldend met betrekking tot 1996 en 90% van het met 11% verminderde niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot dat jaar, te delen door 7,4 kilogram fosfaat."
    
    
    
      2.7.  Op of omstreeks 29 september 1998 heeft [eiser] aan het Bureau Heffingen een formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen [..]" toegezonden. Op dat formulier heeft [eiser] te kennen gegeven dat hij kiest voor toepassing van de in dat formulier bedoelde categorie 4, het maximaal mogelijke aantal varkensrechten. Tevens heeft [eiser] het volgende opgemerkt:
      "Ik ben het nièt eens dat ik niet in aanmerking kom voor categorie 3 en daarom 11% extra korting krijg."
    
    
    2.8.  Het Bureau Heffingen heeft per 2001 1.271 varkenseenheden aan [eiser] toegekend. 
    
    
      2.9. In een onder meer door de vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV) tegen de Staat aanhangig gemaakte procedure betreffende het stelsel van varkensrechten heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 16 november 2001 (NJ 2002, 469, hierna kortweg 'het arrest van 16 november 2001'), onder meer het volgende overwogen: 
      "6.1.2 In cassatie is - terecht - niet bestreden 's Hofs oordeel dat de generieke kortingen en het buiten beschouwing laten van de latente ruimte inbreuken vormen op het ongestoord genot van de "possessions" van de betrokken varkenshouders, in de ruime betekenis die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan het begrip "possessions" van art. 1 van het Eerste Protocol [bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM), toevoeging rechtbank] heeft gegeven.
      [..]
      De onderdelen 3.1 en 3.2 van NVV c.s. stellen de vraag aan de orde of de omstandigheid dat de mestproductierechten en de varkensrechten in zekere mate verhandelbaar zijn en dientengevolge een zekere waarde in het economisch verkeer hebben, meebrengt dat zij als zodanig als "possessions" moeten worden aangemerkt en het krachtens de wet doen vervallen van een deel van die rechten als een ontneming van eigendom.
      6.1.3 Volgens de jurisprudentie van het EHRM is in gevallen waarin het niet gaat om een formele onteigening ("expropriation") slechts dan van een ontneming als bedoeld in de tweede volzin van art. 1 sprake, wanneer het gaat om een "de facto expropriation" [..]. 
      Volgens de in de conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal onder 7 vermelde uitspraken van het EHRM vormt bij een (gedeeltelijke) intrekking van een vergunning of andersoortige beperkingen van de uit de vergunning voortvloeiende rechten niet de vergunning zelf het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming, maar het met die vergunning uitgeoefende bedrijf. In lijn hiermee moet, wanneer, zoals in de gevallen die in de onderhavige procedure aan de orde zijn, de omstreden overheidsmaatregel ertoe strekt om bepaalde bedrijfsactiviteiten te beperken ter verwezenlijking van doelstellingen zoals die van de quoteringsregeling van de Whv [..], bij de beantwoording van de vraag of die maatregel een "de facto expropriation" inhoudt, gekeken worden naar de effecten van die maatregel op het door die maatregel getroffen bedrijf in zijn geheel [..]. De omstandigheid dat de betrokken regelingen voorzien in een (beperkte) overdraagbaarheid van de mestproductierechten en de varkensrechten, ontneemt aan deze regelingen niet het karakter van een aan de bedrijfsvoering opgelegde beperking.
      De onderdelen 3.1 en 3.2 falen derhalve.
      [..]
      6.2.2 Art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol bepaalt, voorzover hier van belang, dat de bepalingen van het eerste lid op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen dit tweede lid en de overige bepalingen van art. 1, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, heeft het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder lid 2 vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is, wanneer er een "fair balance" is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. [..]. Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan, indien er sprake is van een "individual and excessive burden", een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon [..]. [..]
      7.3 Uit het in 7.2 overwogene volgt dat art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol in beginsel geen grond biedt om de Whv buiten toepassing te laten ten aanzien van varkenshouders die door de bestreden maatregelen slechts getroffen zijn in mestproductierechten of varkensrechten die ingevolge de wet aan hen zijn toegekend en die zij niet op andere wijze tegen betaling hebben verworven.
      Na verwijzing zal evenwel nog dienen te worden onderzocht of de bestreden maatregelen van de Whv voor één of meer van de eisers tot cassatie sub 2 t/m 8 in verband met bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende, feiten en omstandigheden een "individual and excessive burden" vormen en of de desbetreffende bepalingen van de Whv om die reden voor hen buiten toepassing moeten worden gelaten, althans zolang niet is voorzien in een adequate financiële compensatie. In het bijzonder - maar niet uitsluitend - kan dit het geval zijn, wanneer een varkenshouder wordt getroffen in mestproductie-/varkensrechten die hij tegen betaling heeft verworven, waarbij met name van belang is in hoeverre de Staat verwachtingen heeft gecreëerd, die, bijvoorbeeld, tot uitdrukking zijn gekomen in de prijs waartegen de betrokken rechten zijn verworven.
      [..]"
    
    
    2.10. De Whv en het Bhv zijn na hun inwerkingtreding diverse malen gewijzigd. Per 1 januari 2006 zijn de Whv en het Bhv komen te vervallen. 
    
    
    3.  Het geschil
    
    
      3.1.[eiser] vordert - zakelijk weergegeven - bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
      primair:
      a. het Bhv, althans de korting van 11% die is opgenomen in artikel 14 van het Bhv, jegens hem buiten toepassing te verklaren;
      subsidiair:
      b. te verklaren voor recht dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig handelt door de Whv, althans de korting van 11% die is opgenomen in artikel 14 van het Bhv, vast te stellen en uit te vaardigen zonder te voorzien in een volledige schadevergoeding;
      c. de Staat te veroordelen tot vergoeding aan [eiser] van de door hem geleden en te lijden schade als gevolg van het vaststellen en uitvaardigen van de Whv, althans van de korting van 11% die is opgenomen in artikel 14 van het Bhv, op te maken bij staat en te vermeerderen met de wettelijke rente;
      d. de Whv, althans de korting van 11% die is opgenomen in artikel 14 van het Bhv, buiten toepassing te verklaren zolang de Staat de door [eiser] geleden en te lijden schade nog niet zal hebben vergoed;
      primair en subsidiair: 
      e. de Staat te veroordelen in de kosten van het geding, bij niet tijdige betaling te vermeerderen met de wettelijke rente. 
    
    
    
      3.2.
      [eiser] heeft aan zijn vorderingen - verkort en zakelijk weergegeven - het volgende ten grondslag gelegd.
      de primaire vordering:
      Het Bhv, althans de rekenwijze van artikel 14 van het Bhv, is in strijd met de wet en met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 
      Ten eerste schrijven artikel 73 van de Grondwet en artikel 15 van de Wet op de Raad van State voor dat de Raad van State gehoord moet worden over ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur. Indien er, zoals in het geval van het Bhv, nog (ingrijpende) wijzigingen worden aangebracht in een ontwerpbesluit waarover de Raad van State zich heeft uitgelaten, dient de Raad van State opnieuw gehoord te worden. De Raad van State is in dit geval echter niet opnieuw gehoord, zodat het Bhv onverbindend is wegens strijd met hogere regelgeving. 
      Ten tweede is het Bhv, althans de onderhavige korting van 11%, in strijd met het gelijkheidsbeginsel en met de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gecodificeerde algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te weten het formele zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Aan varkenshouders die vallen onder categorie 3 van het Bhv wordt immers uitsluitend een generieke korting van 10% opgelegd, terwijl aan varkenshouders die, zoals [eiser], vallen onder categorie 4 van het Bhv ook nog de onderhavige korting van 11% wordt opgelegd, zonder dat voor dat verschil een rechtvaardigingsgrond bestaat. Bovendien heeft de Staat onvoldoende onderzoek verricht naar de gevolgen van de onderhavige korting van 11%, terwijl die gevolgen voor [eiser] erg nadelig zijn. 
      Ten derde is de onderhavige korting van 11% in strijd met (het doel van) artikel 25 van de Whv. Volgens de nota van toelichting bij het Bhv zou het Bhv immers alle groepen van gevallen moeten dekken waarin sprake is van onbillijkheden van overwegende aard. In het geval van [eiser] is sprake van dergelijk onevenredig nadeel, maar dat nadeel wordt in volstrekt onvoldoende mate opgeheven, nu aan [eiser] niet alleen de generieke korting van 10% wordt opgelegd maar ook de onderhavige korting van 11%. 
      de primaire en subsidiaire vorderingen: 
      De Staat handelt jegens [eiser] onrechtmatig door het vaststellen en uitvaardigen van de Whv en het Bhv, waaronder met name de onderhavige korting van 11%, zonder te voorzien in een adequate schadevergoeding. De Whv en het Bhv zijn in strijd met artikel 1, tweede volzin, van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna 'artikel 1 EP'). Door de toepassing van de Whv en de onderhavige korting van 11% wordt [eiser] immers 11% van zijn mestproductierechten ontnomen, zonder dat die inbreuk op zijn eigendomsrecht wordt gecompenseerd. Een dergelijke inbreuk moet gerechtvaardigd zijn door het algemeen belang en is slechts in "exceptional circumstances" toegestaan. Die zijn in dit geval echter niet aan de orde (vergelijk EHRM 9 december 1994, NJ 1996, 374, inzake Holy Monasteries tegen Griekenland). De vereiste "fair balance" ontbreekt. 
    
    
    3.3. Bij repliek heeft [eiser] als grondslag voor zijn primaire en subsidiaire vorderingen verder nog aangevoerd dat er in dit geval zonder meer sprake is van een "individual and excessive burden" als bedoeld in het arrest van 16 november 2001. In dat verband heeft hij onder meer betoogd dat de Staat vóór 10 juli 1997 ontegenzeggelijk de verwachting heeft gewekt dat mestproductierechten (in ieder geval voorlopig) niet zouden komen te vervallen en dat de prijs van mestproductierechten daardoor aanzienlijk is gestegen. 
    
    3.4. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan. 
    
    
    
      4. De beoordeling
      de primaire vordering
    
    
    4.1. [eiser] vordert primair, naar de rechtbank begrijpt, dat het (inmiddels vervallen) Bhv geheel of gedeeltelijk, namelijk wat betreft de woorden "met 11% verminderde" in artikel 14, jegens hem onverbindend wordt verklaard.
    
    4.2. Het Bhv strekte ertoe om in bepaalde gevallen extra varkenseenheden toe te kennen ter voorkoming van onbillijkheden van overwegende aard. Bij onverbindend-verklaring van het gehele Bhv heeft [eiser] geen belang, want dan zou aan hem helemaal geen extra varkensrecht kunnen worden toegekend. Voor zover de primaire vordering ziet op het jegens [eiser] onverbindend verklaren van een deel van het Bhv, heeft hij daarbij wel belang. De Staat heeft in dit verband aangevoerd dat in wezen wordt gevraagd om rechterlijke toetsing van hoofdstuk II van de Whv, waarin de omvang van het varkensrecht wordt bepaald, aan algemene rechtsbeginselen. Dit zou in strijd zijn met artikel 120 van de Grondwet en het principe van de machtenscheiding, aldus de Staat.
    
    4.3. De gevraagde schrapping van enkele woorden uit het Bhv zou een verruiming opleveren van het aantal gevallen waarvoor, met gebruikmaking van de in artikel 25 Whv gegeven bevoegdheid, bij de vaststelling van de hoogte van het varkensrecht wordt afgeweken van hoofdstuk II van die wet. Materieel zou deze ingreep dus neerkomen op een gedeeltelijke onverbindendverklaring van de Whv zelf. Voor zover zulks het gevolg zou zijn van toetsing van deze wet aan de Grondwet en algemene rechtsbeginselen, stuit deze vordering af op artikel 120 van de Grondwet, zoals uitgelegd door de Hoge Raad. Toetsing van de Whv aan andere wetten in formele zin, zoals de Wet op de Raad van State en de Algemene wet bestuursrecht, kan evenmin tot de door [eiser] gewenste gedeeltelijke onverbindendverklaring leiden, aangezien het hier regelgeving van gelijke rang betreft. Het verweer van de Staat is dus gegrond. Aan een beoordeling van de gestelde strijdigheid met de (Grond)wet en algemene beginselen van behoorlijk bestuur komt de rechtbank niet toe. Wel moet nog beoordeeld worden of de Whv in samenhang met het Bhv jegens [eiser] onverbindend is wegens strijd met artikel 1 EP. 
    
    de primaire en de subsidiaire vorderingen
    
    4.4. Gelet op het (hiervoor geciteerde) arrest van 16 november 2001 en het daaraan voorafgaande arrest van 20 januari 2000 van het gerechtshof 's-Gravenhage (voor zover in cassatie niet bestreden), is de rechtbank van oordeel dat de in het artikel 14 van het Bhv opgenomen korting van 11% niet kan worden aangemerkt als een ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 lid EP, maar slechts als een regulering van eigendom in de zin van het tweede lid van dat artikel.
    
    4.5.  De enkele omstandigheid dat de Staat geen financiële compensatie aan [eiser] heeft verstrekt in verband met deze korting, kan daarom niet de conclusie rechtvaardigen dat deze korting jegens [eiser] onrechtmatig is. 
    
    4.6. Beoordeeld dient derhalve te worden of, zoals [eiser] heeft gesteld en de Staat heeft betwist, de in artikel 14 van het Bhv opgenomen korting van 11% voor [eiser] een "individual and excessive burden" vormt. Vooropgesteld wordt dat het daarbij gaat om alle omstandigheden van [eiser]s individuele geval, inclusief de omstandigheden die meer in het algemeen ook voor (alle) andere varkenshouders gelden, zij het dat die laatstgenoemde, algemene omstandigheden op zichzelf onvoldoende zijn om die conclusie te kunnen dragen (vergelijk het op het arrest van 16 november 2001 volgende arrest van 29 augustus 2006 van het gerechtshof Arnhem, LJN AY7535, r.o. 3.5.1). 
    
    
      4.7. [eiser] heeft in dit verband allereerst gewezen op verschillende passages uit, kort gezegd, de parlementaire geschiedenis van de mestwetgeving. De desbetreffende mededelingen zouden volgens hem de prijs van mestproductierechten hebben opgedreven. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen die passages op zichzelf echter niet de conclusie rechtvaardigen dat op [eiser] een "individual and excessive burden" is gelegd, alleen al omdat de desbetreffende mededelingen uiteraard niet alleen tot [eiser] zijn gericht.
      Ten tweede heeft [eiser] in dit verband aangevoerd dat hij voor de onderhavige mestproductierechten een koopprijs heeft betaald van (omgerekend) € 14,52 per kilogram fosfaat. Ook deze omstandigheid kan echter, zowel op zichzelf als in verband met de door [eiser] bedoelde passages uit de parlementaire geschiedenis van de mestwetgeving, niet de conclusie rechtvaardigen dat er in het geval van [eiser] sprake is van een "individual and excessive burden". Zoals moet worden opgemaakt uit de hiervoor geciteerde r.o. 7.3 van het arrest van 16 november 2001, brengt de enkele omstandigheid dat [eiser] deze mestproductierechten tegen betaling heeft verworven niet automatisch mee dat er sprake is van een "individual and excessive burden". Verder is niet gesteld of gebleken dat [eiser] voor deze mestproductierechten een (aanzienlijk) hoger prijs heeft betaald dan (met hem vergelijkbare) andere varkenshouders. 
      Ten derde heeft [eiser] in dit verband aangevoerd dat zijn situatie anders is dan die van andere varkenshouders omdat hij begin 1997 een heel pluimveebedrijf "zonder latentie" heeft gekocht c.q. gepacht met de bedoeling om dat bedrijf om te schakelen naar een varkenshouderij. Naar het oordeel van de rechtbank kan ook deze stelling niet de conclusie rechtvaardigen dat er in het geval van [eiser] sprake is van een "individual and excessive burden". 
      In het Bhv is onmiskenbaar rekening gehouden met "bedrijven die een geheel bedrijf waarop andere diersoorten dan varkens werden gehouden, hebben overgenomen met de bedoeling dat bedrijf te gaan benutten voor het houden van varkens" (vergelijk de nota van toelichting bij het Bhv, Stb. 1998, 368, §2, p. 18). De omschakeling van een geheel pluimveebedrijf is dus niet uniek, althans niet onvoorzien. Verder is de rechtbank van oordeel dat ook [eiser]s (niet onderbouwde) stelling dat het in dit geval ging om een pluimveebedrijf "zonder latentie" [eiser] niet kan baten. Bij bedrijven die vallen in de onderhavige categorie wordt, bovenop de generieke korting van 10%, de door [eiser] bestreden korting van 11% toegepast, waarover in de nota van toelichting bij het Bhv het volgende wordt vermeldt: "Wel vindt ook in dit geval een vermindering met 11% plaats, welk percentage overeenkomt met de gemiddelde latente ruimte op een varkensbedrijf [..]" (Stb. 1998, 368, toelichting bij artikel 14, p. 31). Deze korting van 11% geldt echter voor alle bedrijven die in de onderhavige categorie vallen en [eiser] heeft niet voldoende onderbouwd waarom het hanteren van een vast percentage van 11% in zijn geval een buitensporige last zou zijn.  De nadelige gevolgen die deze korting van 11% voor hem heeft, te weten, kort gezegd, gedeeltelijke leegstand van stallen of het moeten aankopen van extra varkensrechten, treden immers bij elke korting op. 
    
    
    4.8. Al met al is de rechtbank dan ook van oordeel dat [eiser] onvoldoende heeft onderbouwd dat er in zijn geval sprake is van een "individual and excessive burden". 
    
    conclusie
    
    4.9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vorderingen van [eiser] zullen worden afgewezen. [eiser] zal, als de in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten worden veroordeeld.
    
    
       5. De beslissing
      De rechtbank: 
    
    
    - wijst de vorderingen af;
    
    - veroordeelt [eiser] in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 181,51 aan verschotten en € 904,-- aan salaris van de procureur. 
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. P.A. Koppen en in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2008.