ECLI:NL:RVS:2010:BN9568, Raad van State, 06-10-2010, 201002926/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2007 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 77.500,00 wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav).

201002926/1/V6.
      Datum uitspraak: 6 oktober 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 5 februari 2010 in zaak nr. 08/3025 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 september 2007 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 77.500,00 wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav).
    
    Bij besluit van 16 juli 2008 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 5 februari 2010, verzonden op 17 februari 2010, heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de boete wordt vastgesteld op € 69.750,00 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 april 2010. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. E.G.F. Vliegenberg, advocaat te Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.W. Stiekema, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18 wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de terzake van de Wav gestelde overtredingen ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
     
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, gesteld op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit.
    
    2.2. Het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 18 januari 2007 (hierna: het boeterapport) houdt in dat bij een controle op 15 november 2006 zeven vreemdelingen van Iraakse nationaliteit, één vreemdeling van Iraanse nationaliteit en één vreemdeling van Syrische nationaliteit (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen) in de onderneming van [appellante] zijn aangetroffen, terwijl zij arbeid verrichtten bestaande uit het plaatsen van kippen vanuit kratten in kooien. Voor de vreemdelingen met de Iraakse en Iraanse nationaliteit waren hiervoor geen tewerkstellingsvergunningen verleend. Uit een onderzoek in de administratie van [appellante] is gebleken dat daarin geen afschriften van de identiteitsdocumenten van de vreemdelingen waren opgenomen. [appellante] had de werkzaamheden uitbesteed aan [bedrijf).
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister onvoldoende heeft onderzocht of de vreemdelingen gerechtigd waren om in Nederland arbeid te verrichten. Hiertoe voert zij aan dat uitsluitend is bezien of voor de vreemdelingen tewerkstellingsvergunningen waren aangevraagd. Mogelijk vallen de vreemdelingen onder een van de uitzonderingen van het Besluit Uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, aldus [appellante].
    
    2.3.1. Op de bladzijdes drie en vier van het boeterapport is vermeld dat de bij de controle aanwezige ambtenaren van de Vreemdelingendienst een onderzoek hebben ingesteld naar de identiteit van de aangetroffen personen en dat ten aanzien van de vreemdelingen is gebleken dat zij niet gerechtigd waren tot het verrichten van arbeid in Nederland. In het besluit van 11 september 2007 is vermeld dat uit nader onderzoek is gebleken dat de vreemdeling met de Syrische nationaliteit wel gerechtigd was om te werken.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de minister heeft onderzocht of de vreemdelingen gerechtigd waren in Nederland arbeid te verrichten. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat dit onderzoek onvolledig is geweest dan wel dat de minister tot onjuiste conclusies is gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister ook ten aanzien van [één van de vreemdelingen] met de Iraakse nationaliteit, een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft mogen aannemen. Hiertoe voert zij aan dat het enkele feit dat in het boeterapport is vermeld dat de inspecteurs een aantal mensen hebben zien werken, onvoldoende is om ten aanzien van [een van de vreemdelingen] aan te nemen dat sprake is van een overtreding. Uit de verklaring van [bedrijf] volgt volgens [appellante] evenmin dat ook [een van de vreemdelingen] werkzaamheden heeft verricht.
    
    2.4.1. Op bladzijde vier van het boeterapport is ten aanzien van de daar genoemde vreemdelingen, waaronder [een van de vreemdelingen], vermeld dat deze de hiervoor in 2.2 beschreven werkzaamheden heeft verricht. Voorts heeft [bedrijf] volgens een bij het boeterapport gevoegde verklaring verklaard dat alle mensen die bij de controle zijn aangetroffen voor hem aan het werk waren. De rechtbank heeft gelet hierop het betoog van [appellante] dat ten aanzien van [een van de vreemdelingen] geen overtreding kan worden aangenomen, terecht verworpen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Verder betoogt [appellante] dat, samengevat weergegeven, de rechtbank ten onrechte niet vol heeft getoetst of de aan haar opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens [appellante] heeft de rechtbank voorts ten onrechte geen grond gezien voor het oordeel dat de minister de boete had moeten matigen.
    
    2.5.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wav om de aanwending van een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister, laatstelijk per 1 januari 2007, beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn door de Afdeling als zodanig niet onredelijk bevonden (zie onder meer de uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200908558/1/V6). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    2.5.2. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank, gelet op de inhoud van de rechtsoverwegingen 16 tot en met 27 van de aangevallen uitspraak, zonder terughoudendheid getoetst of de door de minister bij besluit van 16 juli 2008 gehandhaafde boete evenredig is.
    
    2.5.3. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van het volledig ontbreken van dan wel een verminderde mate van verwijtbaarheid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. 200509111/1), is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van die wet worden nageleefd. Uit het boeterapport en de daarbij gevoegde verklaring van [directeur] blijkt dat voorafgaand aan de werkzaamheden niet is gecontroleerd of de vreemdelingen in Nederland mochten werken. De omstandigheid dat, zoals [directeur] ten overstaan van de inspecteurs heeft verklaard, vooraf met [bedrijf] mondeling is afgesproken dat slechts personen zouden worden ingezet die gerechtigd waren om in Nederland te werken, vormt onvoldoende grond voor het oordeel dat de overtreding [appellante] in verminderde mate kan worden verweten.
    
    2.5.4. [appellante] kan evenmin worden gevolgd in haar betoog dat de opgelegde boete had dienen te worden gematigd vanwege de geringe duur van de door de vreemdelingen verrichte werkzaamheden. In het verslag van de hoorzitting in bezwaar is vermeld dat [directeur] heeft verklaard dat voor deze klus 300.000 kippen werden ingezet en 130.000 kippen werden uitgezet. Uit de bij het boeterapport gevoegde verklaringen van enkele vreemdelingen kan worden afgeleid dat de werkzaamheden op het moment van de controle reeds ongeveer 4,5 uur aan de gang waren. Gegeven de omvang van de werkzaamheden was de duur ervan niet zodanig beperkt dat de hoogte van de opgelegde boete niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding.
    
    2.5.5. Voorts faalt het betoog van [appellante] dat de doelstellingen van de Wav niet zijn geschonden, omdat in de agrarische sector onvoldoende prioriteitgenietend aanbod aan personeel beschikbaar is. Zoals ook volgt uit de uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200807994/1/V6, leidt de omstandigheid dat voor de vreemdelingen geen tewerkstellingsvergunningen zijn aangevraagd, reeds tot het oordeel dat de maatschap in strijd met de doelstellingen van de Wav heeft gehandeld, omdat hierdoor de daartoe bevoegde instantie - het UWV Werkbedrijf - niet heeft kunnen beoordelen of voor de tewerkstelling van de vreemdelingen prioriteitgenietend arbeidsaanbod aanwezig was en of de arbeidsvoorwaarden, arbeidsverhoudingen of arbeidsomstandigheden zich tegen de beoogde tewerkstelling verzetten. Dat [appellante], naar gesteld, van de overtreding geen financieel voordeel heeft genoten, vormt evenmin grond voor matiging, nu deze omstandigheid geen afbreuk doet aan voormelde doelstellingen van de Wav en aan de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding in dat verband. Hetgeen [appellante] overigens omtrent haar financiële situatie heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat uitsluitend financiële gegevens over het jaar 2009 zijn overgelegd, zodat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    
    2.5.6. [appellante] betoogt ten slotte tevergeefs dat de overtredingen van artikel 15, tweede lid, van de Wav als één overtreding dienen te worden beschouwd en slechts als zodanig kunnen worden beboet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200705380/1) is in artikel 19a, tweede lid, van de Wav, zoals ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikellid volgt (Kamerstukken II 1993/94, 29 523, nr. 3, blz. 17), een cumulatiebepaling neergelegd. Dat in geval van illegale tewerkstelling van, in dit geval, negen vreemdelingen, telkens negen overtredingen zijn begaan en de minister bevoegd is om voor iedere overtreding afzonderlijk een boete op te leggen, vloeit derhalve uit de wet voort. De rechtbank heeft, gelet op het vorenoverwogene, terecht overwogen dat geen grond bestaat voor matiging van de door de minister opgelegde boete.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. den Dulk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Den Dulk
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2010
    
    565.