ECLI:NL:RVS:2009:BI4541, Raad van State, 20-05-2009, 200802036/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) aan de vereniging Motorcrossclub Zuidwolde (hierna: de motorcrossclub) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een motorcrossterrein voor meer dan acht uur per week op het perceel kadastraal bekend gemeente Zuidwolde, sectie B, nummer 4415 en sectie A, nummers 1656 en 2377 (gedeeltelijk). Dit besluit is op 14 februari 2008 ter inzage gelegd.

200802036/1.
      Datum uitspraak: 20 mei 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats] (Drenthe),
      2. de stichting Stichting Milieufederatie Drenthe, gevestigd te Assen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 februari 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) aan de vereniging Motorcrossclub Zuidwolde (hierna: de motorcrossclub) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een motorcrossterrein voor meer dan acht uur per week op het perceel kadastraal bekend gemeente Zuidwolde, sectie B, nummer 4415 en sectie A, nummers 1656 en 2377 (gedeeltelijk). Dit besluit is op 14 februari 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 maart 2008, en de stichting Stichting Milieufederatie Drenthe (hierna: de Stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2008 beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Het college heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    Het college en de motorcrossclub hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2009, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Stichting, vertegenwoordigd door mr. M.T. Hoen, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. B. Arentz en G. Eleveld, zijn verschenen.
      Tevens is de motorcrossclub, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Bestemmingsplan
    
    2.2. [appellanten sub 1] en de Stichting betogen dat de vergunning ten onrechte is verleend, omdat de aanwezigheid van de inrichting aldaar zich niet verdraagt met het aldaar geldende bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Nu het bestreden besluit is genomen voor de wijziging van de Wet milieubeheer bij de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180), mocht het college geen regels gesteld bij of krachtens de Wet ruimtelijke ordening bij de onderhavige besluitvorming in aanmerking nemen. De beroepsgrond faalt.
    
    Milieu-effectrapport
    
    2.3. [appellanten sub 1] en de Stichting kunnen zich niet verenigen met de locatie voor het motorcrossterrein. Zij betogen dat ten onrechte niet is gekozen voor de in het milieu-effectrapport als meest milieuvriendelijke alternatief genoemde locatie. In dit verband stellen zij tevens dat ten onrechte geen locatie-milieu-effectrapport is opgesteld.
    
    2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een locatie-milieu-effectrapport bij een vergunning op grond van de Wet milieubeheer niet verplicht is. Voorts geeft het college aan dat zij zorgvuldig een locatiekeuze heeft gemaakt. Uit het locatiekeuzeonderzoek dat in het tweede Provinciale omgevingsplan (hierna: POP II) is uitgevoerd, volgt, volgens het college, dat twee locaties als enigszins milieuvriendelijker kunnen worden beschouwd dan de aangevraagde locatie. Deze locaties zijn volgens het college afgevallen. Een locatie was vlakbij inrichting van de VAM in Wijster gelegen. De andere locatie Veeningerlanden was volgens het college vanwege de kwaliteit van het daar aanwezige zand niet geschikt om te crossen.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, bevat een milieu-effectrapport onder meer:
    
    b. een beschrijving van de voorgenomen activiteit en van de wijze waarop zij zal worden uitgevoerd, alsmede van de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen, en de motivering van de keuze voor de in beschouwing genomen alternatieven;
    
    d. een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, voor zover de voorgenomen activiteit of de beschreven alternatieven daarvoor gevolgen kunnen hebben, alsmede van de te verwachten ontwikkeling van dat milieu, indien die activiteit noch de alternatieven worden ondernomen;
    
    e. een beschrijving van de gevolgen voor het milieu, die de voorgenomen activiteit, onderscheidenlijk de beschreven alternatieven kunnen hebben, alsmede een motivering van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven;
    
    f. een vergelijking van de ingevolge onderdeel d beschreven te verwachten ontwikkeling van het milieu met de beschreven gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit, alsmede met de beschreven gevolgen voor het milieu van elk der in beschouwing genomen alternatieven.
    
    Ingevolge artikel 7.10, derde lid, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, behoort tot de ingevolge het eerste lid, onder b, te beschrijven alternatieven in ieder geval het alternatief waarbij de nadelige gevolgen voor het milieu worden voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, deze met gebruikmaking van de beste bestaande mogelijkheden ter bescherming van het milieu, zoveel mogelijk worden beperkt.
    
    Ingevolge artikel 7.37, eerste lid, aanhef en onder a en b, vermeldt de motivering van een besluit in ieder geval de wijze waarop rekening is gehouden met de in het milieu-effectrapport beschreven gevolgen voor het milieu van de activiteit waarop het besluit betrekking heeft en hetgeen is overwogen omtrent de in het milieu-effectrapport beschreven alternatieven.
    
    2.3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 1997 in zaak nr. E03.95.0266; aangehecht) kunnen bezwaren betreffende de locatiekeuze van de inrichting in het kader van de beoordeling in beroep van een besluit op een aanvraag om een milieuvergunning in beginsel niet aan de orde komen, aangezien slechts ter beoordeling staat of het college de rechtens juiste beschikking heeft gegeven op de aanvraag, zoals die is ingediend. De door [appellanten sub 1] en de Stichting voorgestelde alternatieven berusten niet op de aanvraag. Bovendien zijn deze alternatieven zo ingrijpend van aard dat deze niet zouden kunnen worden voorgeschreven zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten.
    
    Voorts kan noch uit de redactie noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7.37 in samenhang bezien met artikel 8.10 van de Wet milieubeheer worden afgeleid dat vergunning voor een gekozen alternatief moet worden geweigerd vanwege de omstandigheid dat een milieuvriendelijker alternatief voor handen is.
    
    Gelet op het betoog van het college en het milieu-effectrapport bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat aan de gekozen locatie zodanige milieuhygiënische bezwaren kleven dat daarvoor in zoverre geen vergunning kan worden verleend.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Noodzaak motorcrossterrein
    
    2.4. [appellanten sub 1] en de Stichting betogen dat de vergunning niet had mogen worden verleend nu er geen zwaarwegend maatschappelijk belang is en het nut en de noodzaak van de inrichting niet zijn aangetoond. Het is volgens [appellanten sub 1] en de Stichting niet bewezen dat als gevolg van het bestreden besluit het wildcrossen zal verminderen.
    
    De Afdeling overweegt dat het wettelijk beoordelingskader dat het college bij de beslissing op de vergunningaanvraag dient te hanteren niet voorziet in de door [appellanten sub 1] en de Stichting bedoelde afweging van belangen. Het maatschappelijk nut van motorcrossbanen noch de maatschappelijke behoefte daaraan kan volgens dit beoordelingskader bij de beslissing worden betrokken. Hetgeen [appellanten sub 1] en de Stichting hierover naar voren hebben gebracht, treft daarom geen doel.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Openingstijden
    
    2.5. [appellanten sub 1] en de Stichting kunnen zich niet verenigen met de openingstijden van de inrichting. Zij vrezen hinder als gevolg van de wijze van openstelling van de inrichting. Voorts wordt er ten onrechte geen rekening gehouden met de Wet op de zondagsrust, aldus [appellanten sub 1] en de Stichting.
    
    2.5.1. Volgens het college is wat betreft de openingstijden bij het verlenen van de vergunning rekening gehouden met zowel omwonenden als het broedseizoen. Het college stelt zich op het standpunt dat de met de vergunde, zeer beperkte openingstijden, mede gelet op de ligging van het motorcrossterrein, het milieu meer dan voldoende tegen geluidhinder wordt beschermd.
    
    2.5.2. De inrichting mag maximaal drie dagen in de week vier uur per dag in de dagperiode geopend zijn. Maximaal acht keer per jaar mogen er trainingswedstrijden plaatsvinden, waarvan er maximaal zes gedurende twee uur in de avonduren zich mogen voltrekken. Gedurende het broedseizoen is de inrichting in verband met deze trainingswedstrijden maximaal vier avonden voor twee uur geopend. In de maanden juli en augustus mogen er geen trainingswedstrijden plaatshebben en zijn er dus ook geen activiteiten in de avonden. In zoverre heeft het college bij de vergunningverlening voldoende rekening gehouden met de milieubelasting op de omgeving van het in werking zijn van de inrichting. In hetgeen [appellanten sub 1] en de Stichting hebben aangevoerd is dan ook geen grond gelegen voor het oordeel dat het college in zoverre niet in redelijkheid de vergunning heeft kunnen verlenen.
    
    Ten aanzien van het beroep van [appellanten sub 1] en de Stichting op de Zondagswet overweegt de Afdeling dat de Wet milieubeheer een aantal wetten noemt waarmee, in het kader van vergunningverlening, geen strijd mag ontstaan. De Zondagswet wordt hierbij niet genoemd. Het college heeft met het bepaalde in deze wet bij het nemen van het besluit tot verlenen van de vergunning op grond van de Wet milieubeheer terecht geen rekening gehouden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Natuurwaarden
    
    2.6. [appellanten sub 1] en de Stichting betogen dat de inrichting de in het gebied voorkomende natuurwaarden schade toebrengt en dat hiermee bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden. Het college heeft volgens hen ten onrechte geen beschermende maatregelen voor dassen en broedvogels in de vergunning opgenomen. Hierbij verwijzen zij naar het milieu-effectrapport, waarin is vastgesteld dat het crossen een negatief effect heeft op in de omgeving aanwezige dassen en broedvogels. In dit verband voeren zij aan dat de nulmeting voorafgaand aan het verlenen van de vergunning plaats had moeten vinden, zodat vervolgens maatregelen met betrekking tot de natuurwaarden in de vergunning hadden kunnen worden opgenomen. Voorts stellen [appellanten sub 1] zich op het standpunt dat de inrichting in de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS) is gelegen.
    
    2.6.1. Het college betoogt een volledige inhoudelijke afweging te hebben gemaakt in het kader van de Wet milieubeheer en de Flora- en Faunawet. Gezien de uitkomsten van het milieu-effectrapport en hetgeen is aangevraagd, voorgeschreven en zal worden geëvalueerd, zijn er volgens het college geen redenen om in het licht van de aanvullende werking van de Wet milieubeheer de vergunning te weigeren dan wel extra beperkingen op te leggen. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat het crossterrein niet in de EHS is gelegen.
    
    2.6.2. De vraag of natuurwaarden bij het in werking zijn van de inrichting worden aangetast als ook de vraag hoe de ligging van het motorcrossterrein zich verhoudt tot de EHS, komen primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van de beslissing op een verzoek om vergunning krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende toets.
    
    2.6.3. Uit het milieu-effectrapport volgt dat diverse onderzoeken naar de in het gebied aanwezige flora en fauna hebben plaatsgevonden. Volgens het milieu-effectrapport zorgt het discontinue geluid van motoren vooral in de ochtend- en avondperiode en in het broedseizoen voor een verstorende werking op de vogels. Volgens het milieu-effectrapport is een zone tot 250 meter rondom de inrichting niet geschikt voor bewoning door dassen. Op 250 meter van de inrichting bevinden zich dassen. Volgens het milieu-effectrapport kunnen vogels en dassen wennen aan discontinue geluiden. Van belang is dat de verstoringsbron geen werkelijke bedreiging vormt en voorspelbaar is, aldus het milieu-effectrapport. Dit wordt wat betreft de motorcrossactiviteiten in het milieu-effectrapport aangenomen. De Afdeling komt hetgeen in het milieu-effectrapport wordt gesteld niet onjuist voor.
    
    In het milieu-effectrapport is voorgesteld in de vergunning een evaluatieonderzoek voor te schrijven om te controleren of vorenstaande uitgangspunten juist zijn. Naar aanleiding van een dergelijke evaluatie kunnen volgens het milieu-effectrapport indien nodig maatregelen worden genomen. Het college heeft hieraan gevolg gegeven door voorschrift 1.5.1 aan de vergunning te verbinden.
    
    In voorschrift 1.5.1 van de vergunning is een nulmeting voorgeschreven ten behoeve van een evaluatie van het milieu-effectrapport. In verband hiermee mogen volgens voorschrift 1.5.1 van de vergunning tot 1 augustus 2008 geen crossactiviteiten binnen de inrichting plaatsvinden.
    
    Het college heeft met het voorschrift in het kader van de aanvullende toets van de Wet milieubeheer voldoende waarborgen ter bescherming van het milieu in de vergunning opgenomen. In het betoog van [appellanten sub 1] en de Stichting bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning in zoverre niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    
    2.6.4. Ten aanzien van het betoog van [appellanten sub 1] en de Stichting dat er ten onrechte geen ontheffing op grond van de Flora- en faunawet is aangevraagd dan wel verleend, overweegt de Afdeling dat de beoordeling of een ontheffing is vereist aan de orde dient te komen op grond van de Flora- en faunawet. Er is in zoverre geen ruimte voor beoordeling van deze beroepsgrond in het kader van het beroep tegen het thans ter beoordeling staande bestreden besluit tot verlening van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Er is ook geen wettelijk voorschrift dat verplicht een aanvraag om een vergunning op grond van de Wet milieubeheer aan te houden totdat de op grond van de Flora- en faunawet benodigde ontheffing is verleend.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Geluidgrenswaarden
    
    2.7. [appellanten sub 1] en de Stichting vrezen voor geluidhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting. Tevens betogen [appellanten sub 1] dat de uitgangspunten in het akoestisch onderzoek onjuist zijn. Zo is in de modellering van een onjuiste geluidbronhoogte en dempingfactor uitgegaan, aldus [appellanten sub 1].
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan voortvloeit uit onder meer de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder.
    
    2.7.2. Ingevolge de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 van de vergunning mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en de daarin plaatsvindende activiteiten, tijdens trainingen onderscheidenlijk trainingswedstrijden, op de in deze voorschriften opgenomen beoordelingspunten niet meer bedragen dan de daarin gestelde grenswaarden.
    
    2.7.3. De inrichting is op het industrieterrein "Motorcrossterrein Zuidwolde" gelegen. Rondom dit terrein geldt krachtens artikel 59, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 53 en 41 van de Wet geluidhinder (oud) een geluidzone van rechtswege, waarbuiten de geluidbelasting vanwege het industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. De woningen van [appellanten sub 1] zijn binnen deze zone gelegen. Deze van rechtswege geldende geluidzone ligt gedeeltelijk in de gemeente Hoogeveen en gedeeltelijk in de gemeente De Wolden. In het bestemmingsplan "Buitengebied De Wolden" van De Wolden van 30 oktober 2003 is de van rechtswege geldende zone dwingend opgenomen. Ten aanzien van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid" van Hoogeveen van 30 juni 2005 heeft de Afdeling in haar uitspraak van 28 februari 2007 in zaak nr. 200601658/1 overwogen dat de geluidcontour 50 dB(A) motorcrossterrein niet in de planvoorschriften voorkomt en dat er derhalve geen bindende betekenis aan deze geluidcontour toekomt. Dit deel van de van rechtswege geldende zone is als gevolg hiervan met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid" op grond van artikel 61 van de Wet geluidhinder (oud), zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van dit bestemmingsplan, opgeheven. Nu de inrichting ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid" niet op grond van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer in werking was, biedt artikel 42, tweede lid, van de Wet geluidhinder (oud) geen soelaas en komt aan dit deel van de van rechtswege geldende zone dan ook geen betekenis meer toe. De zonegrens is daardoor in zoverre gewijzigd in die zin dat deze gelijk is aan de grens van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid" en de gemeentegrens tussen de gemeente De Wolden en de gemeente Hoogeveen. Het college heeft dit miskend; het college heeft zich er niet van vergewist wat de geluidbelasting vanwege de inrichting op de gewijzigde zonegrens is. Dit is van belang voor beantwoording van de vraag of ingevolge artikel 8.10, tweede lid, in samenhang bezien met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de door de motorcrossclub aangevraagde vergunning door het college moet worden geweigerd. Nu het college niet de juiste zonegrens in acht heeft genomen, is de vergunning verleend in strijd met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    Conclusie
    
    2.8. De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 5 februari 2008 komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    Proceskosten
    
    2.9. Ten aanzien van [appellanten sub 1] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de Stichting dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 5 februari 2008, kenmerk 5.3/2007006405;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij de stichting Stichting Milieufederatie Drenthe in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 685,29 (zegge: zeshonderdvijfentachtig euro en negenentwintig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Drenthe aan de stichting Stichting Milieufederatie Drenthe onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de provincie Drenthe aan [appellanten sub 1] en de stichting Stichting Milieufederatie Drenthe het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellanten sub 1] en € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor de stichting Stichting Milieufederatie Drenthe vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Drouen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2009
    
    375-537.