ECLI:NL:RVS:2010:BN1921, Raad van State, 21-07-2010, 200908364/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2007, verzonden op 9 oktober 2007, heeft het college aan de [vergunninghoudster] vrijstelling verleend voor het uitbreiden van de zandwinningslocatie aan de Musels te Beilen.

200908364/1/H1.
      Datum uitspraak: 21 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellanten A], wonend te [woonplaats],
      [appellant B], wonend te [woonplaats],
      [appellant C], wonend te [woonplaats],
      [appellant D], wonend te [woonplaats], en
      [appellant E], wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant] en anderen),
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) van 22 september 2009 in zaken nrs. 08/863 en 08/872 in het geding tussen:
    
    
      [appellant] en anderen en
      [wederpartijen], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe (hierna: het college).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 oktober 2007, verzonden op 9 oktober 2007, heeft het college aan de [vergunninghoudster] vrijstelling verleend voor het uitbreiden van de zandwinningslocatie aan de Musels te Beilen.
    
    Bij uitspraak van 25 april 2008 heeft de rechtbank de daartegen door [appellant] en anderen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft de beroepen doorgezonden naar het college teneinde deze als bezwaarschriften in behandeling te nemen.
    
    Bij besluit van 9 september 2008, verzonden op 11 september 2008, heeft het college, voor zover thans van belang, de door [appellant] en anderen tegen het besluit van 2 oktober 2007 ingestelde beroepen, behandeld als bezwaar, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 14 december 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghoudster] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2010, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boonstra, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. de Muinck, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.B.W. Litjens, advocaat te Assen, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [vergunninghoudster] exploiteert een zandwinning ten westen van de A28, nabij Beilen. Het project voorziet in het uitbreiden van de zandwinning.
    
    [appellanten A] exploiteren een melkveehouderij met een areaal van ongeveer 100 ha. Dit areaal grenst aan het projectgebied.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied Beilen" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de percelen van het projectgebied de bestemming "Beekdal IV" en zijn deze deels aangeduid als "zandwinning". Het project is in strijd met het bestemmingsplan. Om het project niettemin te kunnen verwezenlijken, heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling verleend.
    
    2.3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Zij voeren daartoe aan dat aan het vrijstellingsbesluit geen aanvraag ten grondslag ligt en dat deze derhalve ten onrechte niet ter inzage is gelegd.
    
    2.3.1. Een vrijstelling, ook die voor wijziging van het gebruik, kan slechts op aanvraag worden verleend. In beginsel dient er om vrijstelling te worden gevraagd door het indienen van een uitdrukkelijk daartoe strekkend schriftelijk verzoek. Onder omstandigheden kan een aanvraag echter worden afgeleid uit andere documenten. Dat is hier het geval, nu uit de kaart behorende bij de ruimtelijke onderbouwing van 22 juni 2005 met de daarop aangegeven toelichting moet worden afgeleid dat [vergunninghoudster] vraagt om vrijstelling ten behoeve van uitbreiding van de zandwinning op drie concrete percelen. Nu niet is bestreden dat dit stuk met het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen, is het besluit van 2 oktober 2007 niet genomen in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    2.4. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het verlenen van de vrijstelling geen gebruik mocht maken van de verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: college van gedeputeerde staten), aangezien niet is tegemoetgekomen aan de bezwaren van het college van gedeputeerde staten die het bij brief van 23 april 2007 naar voren heeft gebracht. Voorts voeren zij daartoe aan dat het project in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan (hierna: POP), omdat niet is onderzocht of de zandwinning zich beperkt tot het echt noodzakelijke en omdat de uiteindelijke bestemming geen meerwaarde heeft.
    
    2.4.1. Volgens het POP wordt winning beperkt tot het echt noodzakelijke. Het beleid terzake is op de volgende uitgangspunten gebaseerd.
    
    In de eerste plaats wordt zand zo zuinig mogelijk gebruikt. Daarnaast wordt het gebruik van secundaire grondstoffen bevorderd, alsmede het maken van "werk met werk".
    
    In de tweede plaats wordt concentratie voorgestaan. Dit betekent dat zandwinning plaatsvindt vanuit een beperkt aantal zandwinplaatsen, verspreid over de provincie.
    
    Volgens het POP dient de uiteindelijke bestemming van winplaatsen een maatschappelijke meerwaarde te krijgen. In het algemeen komen alleen bestemmingen ten behoeve van natuur en landschap of recreatie in aanmerking. (…) Vanwege de eisen die bij vergunningverlening gesteld worden aan de afwerking van de zandwinplaats, dient vooraf het toekomstig gebruik of de bestemming bekend te zijn. Bij ontgrondingen, waarbij een plas ontstaat, betreffen deze eisen onder andere de oeverbelijning, de steilte van de oever en de diepte. In de praktijk is het evenwel niet steeds mogelijk om vooraf duidelijkheid over de uiteindelijke bestemming te verkrijgen. Dit kan onder andere het geval zijn bij zeer langdurige zandwinningen van enkele tientallen jaren. In dat geval zullen de voorschriften minstens een afwerking voorschrijven, waarbij het mogelijk blijft om in een later stadium alsnog de zandwinplaats een nuttige functie te geven.
    
    (…) Zolang de maatschappij in ontwikkeling is, zal waarschijnlijk voortdurend behoefte aan ophoogzand bestaan voor uiteenlopende doeleinden.
    
    Volgens het POP blijft het concentratiebeleid ook in de toekomst het uitgangspunt. Dit betekent dat regelmatig uitbreiding van de centrale zandwinningen nodig is.
    
    De zandwinplaats aan de Musels is in het POP aangewezen als "centrale zandwinplaats voor ophoogzand".
    
    2.4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verklaring van geen bezwaar van 24 september 2007 is gebaseerd op de naar aanleiding van de opmerkingen van het college van gedeputeerde staten aangepaste ruimtelijke onderbouwing van 5 juli 2007. [appellant] en anderen herhalen hun in beroep aangevoerde grond dat niet is tegemoetgekomen aan de bezwaren van het college van gedeputeerde staten die het bij brief van 23 april 2007 naar voren heeft gebracht, maar hebben dit niet onderbouwd en geen argumenten aangevoerd waarom de aangevallen uitspraak op dit punt onjuist is. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.4.3. Gelet op de toekomstige ontwikkelingen in de gemeente Midden-Drenthe, zoals het in ontwikkeling zijnde bedrijventerrein Dambroeken en de uitbreiding van de woonwijk Nagtegael, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de winning van zand niet wordt beperkt tot het echt noodzakelijke.
    
    In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat de noordzijde van de huidige zandwinning kan worden bestemd voor recreatieve functies als watersportfaciliteiten en visstekjes. Voorts is daar vermeld dat op de huidige locatie van het zanddepot door de grootschaligheid meerdere, ook intensieve, recreatieve functies mogelijk zijn. Ook het schiereiland gevormd door de niet-verworven kavel biedt volgens de ruimtelijke onderbouwing in de toekomst mogelijkheden voor al dan niet extensieve recreatieve gebruiksvormen. In de ruimtelijke onderbouwing is tevens een inrichtingsplan voor de eindafwerking opgenomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de eindbestemming daarmee thans voldoende duidelijk is beschreven. Bij de beoordeling van vraag of de uiteindelijke bestemming een maatschappelijke meerwaarde krijgt, komt het college van gedeputeerde staten beoordelingsruimte toe. In hetgeen [appellant] en anderen aanvoeren is dan ook geen grond gelegen voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project niet in strijd is met het POP.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de verleende verklaring van geen bezwaar niet aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag mocht worden gelegd. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Daartoe voeren zij aan dat in de ruimtelijke onderbouwing geen aandacht is besteed aan het Natura 2000-gebied "Dwingelderveld". Voorts voeren zij daartoe aan dat geen aandacht is besteed aan het gebied dat ten tijde van het opstellen van de ruimtelijke onderbouwing was aangewezen als grond waarvoor een voorkeursrecht geldt.
    
    2.5.1. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat het Natura 2000-gebied "Dwingelderveld" op circa 1,4 km van het projectgebied is gelegen. Voorts is in de ruimtelijke onderbouwing het onderzoek naar de mogelijke effecten van de uitbreiding van de zandwinning van 5 juli 2007 aangehaald. In dit onderzoek is geconcludeerd dat in de aantallen in het telgebied foeragerende ganzen en zwanen een positieve trend zichtbaar is, dat het aanwezige oppervlak aan geschikt foerageergebied geen bepalende waarde lijkt te zijn en dat het projectgebied geen significant deel uitmaakt van het foerageergebied van ganzen en zwanen van het Dwingelderveld. Volgens dit onderzoek heeft de uitbreiding van de zandwinning geen effect op de aantallen ganzen en zwanen in omliggende speciale beschermingszones, die zijn aangewezen als slaap- en rustplaats voor ganzen en zwanen.
    
    Gelet op het hierboven vermelde, is in hetgeen [appellant] en anderen aanvoeren met betrekking tot het Natura 2000-gebied "Dwingelderveld" geen grond gelegen voor het oordeel dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    
      2.5.2. Het besluit van 9 september 2008 was voorwerp van het geding bij de rechtbank. Ten tijde van dit besluit was het gebied in de omgeving van het projectgebied aangewezen als grond waarvoor een voorkeursrecht geldt. De rechtbank heeft in de omstandigheid dat in de ruimtelijke onderbouwing geen aandacht is besteed aan dat gebied dat is aangewezen als grond waarvoor een voorkeursrecht geldt terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. 
      2.6. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het verlenen van de vrijstelling heeft kunnen komen. Daartoe voeren zij aan dat niet is onderzocht of zandwinning nodig is en zo ja, of dit nodig is binnen Midden-Drenthe of Drenthe. Voorts voeren zij daartoe aan dat het project een aanzuigende werking heeft op ganzen, hetgeen leidt tot schade aan de gewassen op hun percelen.
    
    
    2.6.1. Zoals is overwogen onder 2.4.3., bestaat, gelet op de toekomstige ontwikkelingen in de gemeente Midden-Drenthe, zoals het in ontwikkeling zijnde bedrijventerrein Dambroeken en de uitbreiding van de woonwijk Nagtegael, geen aanleiding voor het oordeel dat de winning van zand niet wordt beperkt tot het echt noodzakelijke. Voor het oordeel dat zandwinning niet nodig is, bestaat derhalve evenmin aanleiding.
    
    Het college heeft eerst en vooral te beslissen omtrent het project zoals dat is aangevraagd. Indien dit project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Dat andere plekken geschikter zijn voor een zandwinning is niet gebleken.
    
    2.6.2. Zoals onder 2.5.1. is overwogen, heeft de uitbreiding van de zandwinning volgens het onderzoek naar de mogelijke effecten van de uitbreiding van de zandwinning van 5 juli 2007 geen effect op de aantallen ganzen en zwanen in omliggende speciale beschermingszones, die zijn aangewezen als slaap- en rustplaats voor ganzen en zwanen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, zo er al sprake is van een aanzuigende werking van ganzen, de door [appellant] en anderen gestelde schade in belangrijke mate kan worden voorkomen door middel van preventieve maatregelen, zoals afschot. Voorts kan, indien deze preventieve maatregelen niet afdoende zijn, een beroep worden gedaan op compensatiemaatregelen.
    
    2.6.3. Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid vrijstelling voor het project heeft kunnen verlenen.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W.J. Sloots, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Sloots
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2010
    
    499.