ECLI:NL:RBHAA:2004:AQ9848, Rechtbank Haarlem, 06-09-2004, 04-1414
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2004-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek aan minister om handhavend op te treden tegen Luchtverkeersleiding Nederland wegens het geven van koersinstructies die afwijken van de standaard luchtverkeerwegen is afgewezen. Overschrijding van de ter zake in artikel 3.1.3 Luchthavenverkeerbesluit neergelegde norm kan eerst aan het einde van het geluidsjaar worden vastgesteld.

Reg. nr:  Awb 04 - 1414
      Uitspraakdatum: 6 september 2004
    
    
    
      RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
      Voorzieningenrechter
    
    
    
    
    
      U I T S P R A A K
      (artikel 8:81 Algemene wet bestuursrecht)
      op een verzoek om voorlopige voorziening
    
    
    
    
    
    in de zaak van:
    
    
      de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude,
      gevestigd te Halfweg,
      verzoekster,
      gemachtigde: mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam,
    
    
    -- tegen --
    
    
      de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag,
    
    
    
    
      derde partij
      Luchtverkeersleiding Nederland,
      gevestigd te Luchthaven Schiphol.
    
    
    
    1.   Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij brief van 17 juni 2004 heeft verzoekster verweerder verzocht handhavend op te treden ter zake van de overlast veroorzaakt door, naar verzoekster stelt, de maatregelen die door Luchtverkeersleiding Nederland zijn getroffen ten aanzien van het opstijgend vliegverkeer in verband met het parallel starten vanaf de Polderbaan en de Zwanenburgbaan.
    
    Bij besluit van 12 juli 2004 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 18 augustus 2004 bezwaar gemaakt. Bij brief van diezelfde datum is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het verzoek is behandeld ter zitting van 31 augustus 2004, alwaar voor verzoekster verschenen zijn mr. A.H.J. van den Biesen voornoemd en mr. B.J. Huisman, gemeentesecretaris. Voor verweerder is verschenen mr. E.C.M. Schippers voornoemd. Voorts is voor Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL) verschenen mr. E.G.D. Geursen.
    
    2.   Overwegingen
    
    2.1.  Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Daarbij gaat het om een afweging van belangen van de verzoekende partij bij een onverwijlde voorziening tegen het belang dat is gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Voorzover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard.
    
    2.2.  Verzoekster verzoekt de voorzieningenrechter het bestreden besluit te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar, onder het treffen van de maatregel dat gedurende deze periode verweerder erop toeziet dat aan de activiteiten die leiden tot overtreding van artikel 3.1.3. Luchthavenverkeerbesluit jo artikel 8.20 van de Wet luchtvaart een einde wordt gemaakt.
    
    2.3.  Verzoekster voert in de eerste plaats aan dat de LVNL, blijkens het door deze opgestelde "Halfjaarbericht LVNL t.a.v. naleving Milieuregels van 1 november 2003 tot en met 2 mei 2004", in strijd met het bepaalde in 3.1.3, derde lid, Luchthavenverkeerbesluit zodanige koersinstructies geeft dat vliegtuigen afwijken van de voorgeschreven luchtverkeerweg, zulks  om de problematiek rondom parallel starten te beheersen. Gezien het aantal afwijkingen dat blijkens dit halfjaarbericht sinds 1 november 2003 heeft plaatsgevonden en het aantal vliegbewegingen gedurende diezelfde periode is de in artikel 3.1.3, derde lid, Luchthavenverkeerbesluit opgenomen 3%-norm overschreden. Voor het geval zou blijken dat van overschrijding van de 3%-grens (nog) geen sprake is, is er reden om tot preventieve handhaving over te gaan, nu continuering van eerdergenoemde koersinstructies onvermijdelijk zal leiden tot normoverschrijding met de daaraan inherente geluidsoverlast, aldus verzoekster.
    
    2.4.  Bij de beoordeling van het verzoek tot voorlopige voorziening zijn de volgende bepalingen van belang. 
    
    In artikel 11.15 van de Wet luchtvaart is bepaald dat de Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
    
    Artikel 5:21 Awb bepaalt dat onder bestuursdwang wordt verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 8.15 Wet luchtvaart wordt bij algemene maatregel van bestuur voor de luchthaven een luchthavenverkeerbesluit vastgesteld.
    
    
      Artikel 3.1.3 Luchthavenverkeerbesluit luidt als volgt:
      1. De LVNL geeft luchtverkeersleiding die ertoe strekt dat het straalvliegtuig blijft binnen een luchtverkeerweg dan wel op of boven een hoogte als bedoeld in de artikelen 3.1.1 en 3.1.2
      2. De LVNL kan indien dit naar haar oordeel noodzakelijk is in verband met een veilige en doelmatige afwikkeling van het luchthavenluchtverkeer, luchtverkeersleiding geven die leidt tot afwijking van het eerste lid.
      3. De LVNL draagt er zorg voor dat het aantal afwijkingen als bedoeld in het tweede lid in een gebruiksjaar beneden de in de navolgende tabel vermelde percentages blijft. Het aantal afwijkingen wordt bepaald als percentage van het aantal vliegtuigbewegingen in het gebruiksjaar dat valt binnen de desbetreffende regel van de tabel.
    
    
    Blijkens de bij artikel 3.1.3 van het Luchthavenverkeerbesluit behorende tabel geldt ten aan zien van de thans in geding zijnde afwijkingen een percentage van 3%. 
    
    Artikel 8.20 Wet luchtvaart luidt als volgt: Luchtverkeersdienstverlening wordt verleend overeenkomstig de regels van het luchthavenverkeerbesluit. De verlener van de dienstverlening kan hiervan afwijken als dit in het belang van de veiligheid nodig is.
    
    2.5.  Het verzoek van verzoekster om de maatregel te treffen dat verweerder gedurende de bezwaarperiode erop toeziet dat aan de activiteiten die leiden tot overtreding van artikel 3.1.3 Luchthavenverkeerbesluit jo artikel 8.20 van de Wet luchtvaart een einde wordt gemaakt, is in deze procedure een verstrekkende voorziening, die in beginsel slechts in aanmerking komt indien thans reeds met zekerheid kan worden vastgesteld dat genoemde bepalingen zijn overtreden en dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die er toe leiden dat verweerder van handhavend optreden kan of moet afzien.
    
    2.6.  Ten aanzien van de vraag of sprake is van overtreding van artikel 3.1.3, derde lid, Luchthavenverkeerbesluit of van artikel 8.20 Wet luchtvaart stelt verweerder zich op het standpunt dat dit eerst na afloop van het lopende gebruiksjaar kan worden vastgesteld. Verzoekster bestrijdt dit en stelt primair dat de 3%-regeling continu moet worden toegepast en wel op de daadwerkelijk gerealiseerde vluchten (zodat op ieder moment de verhouding 97% om 3% kan worden gecontroleerd) en dat dit criterium moet worden toegepast op het gebruik van iedere baan apart. Subsidiair stelt verzoekster dat het criterium moet worden toegepast op de voor dat jaar voor de betreffende baan beoogde vliegbeweging, meer subsidiair betoogt verzoekster dat het al dan niet voldoen aan de 3%-regeling moet worden afgezet tegen de voor dat jaar voor de luchthaven als geheel beoogde vliegbewegingen.
    
    2.7.  Gelet op de tekst van artikel 3.1.3, derde lid, tweede zin, Luchthavenverkeerbesluit kan naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet anders worden geoordeeld dan dat eerst aan het eind van het gebruiksjaar kan worden vastgesteld of het aantal afwijkingen beneden de voorgeschreven percentages is gebleven.
    
    2.8.  Nu op dit moment het gebruiksjaar dat, ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder a, Luchthavenverkeerbesluit, loopt van 1 november tot en met 31 oktober, nog niet ten einde is, kan noch het aantal vliegbewegingen noch het aantal afwijkingen, als bedoeld in het tweede lid van artikel 3.1.3. Luchthavenverkeerbesluit worden vastgesteld. Hieruit volgt dat er (nog) geen sprake kan zijn van overtreding van het bepaalde in artikel 3.1.3, derde lid, Luchthavenverkeerbesluit. 
    
    2.9.  Artikel 3.1.3, derde lid, Luchthavenverkeerbesluit sluit niet uit dat op een willekeurig moment gedurende het jaar mogelijk het voorgeschreven percentage wordt overschreden. Anders dan verzoekster betoogt is daarmee echter nog geen sprake van een overtreding van genoemd artikel. De uitleg van verzoekster vindt geen steun in de tekst van de regeling, noch in de parlementaire geschiedenis.
    
    2.10.  Uit het vorenstaande volgt dat verweerder, gelet op artikel 11.15 Wet luchtvaart in samenhang gelezen met artikel 5:21 Awb, niet bevoegd was om handhavend op te treden. 
    
    2.11.  Het betoog van verzoekster dat, indien op dit moment geen sprake zou zijn van overschrijding van de norm, verweerder in ieder geval vanwege een dreigende overschrijding daarvan gehouden was tot het toepassen van preventieve bestuursdwang over te gaan, treft geen doel. Een besluit tot preventieve bestuursdwangaanschrijving kan, naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer in de door verzoekster aangehaald uitspraak van 7 november 2001 (AB 2002, 177) slechts worden genomen, indien sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. 
    
    2.12.  In het kader van de beantwoording van de vraag of overtreding van de 3%-norm te verwachten is heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de afwijkingen die zich hebben voorgedaan in de periode van 1 november 2003 tot 15 april 2004 moeten worden aangemerkt als afwijkingen in de zin van artikel 8.20 Wet luchtvaart en niet meetellen bij de vraag of de 3%-norm van artikel 3.1.3, derde lid, Luchthavenverkeerbesluit is overschreden. Verzoekster heeft dit standpunt gemotiveerd bestreden.
    
    2.13.  Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan de juistheid van dit standpunt van verweerder in het midden blijven. Uit de door verweerder in het geding gebrachte overzicht "Afwijkingen Route- en Baangebruik 01-11-2003 t/m 15-08-2004" van de LVNL van 23 augustus 2004 blijkt immers dat de 3%- norm op 15 augustus 2004, ook wanneer alle afwijkingen vanaf 1 november 2003 daarbij in beschouwing worden genomen, niet overschreden was. Evenmin zijn er aanknopingspunten voor verzoeksters standpunt dat de door de LVNL gehanteerde koersinstructies onvermijdelijk zullen leiden tot overschrijding van de norm, nu uit vergelijking van genoemd overzicht met eerdergenoemd halfjaarbericht blijkt dat vanaf 12 mei 2004 tot 23 augustus 2004 het aantal afwijkingen procentueel is afgenomen, terwijl in deze tijdspanne bij parallelle starts gevlogen is volgens de door LVNL gehanteerde - deels van de standaard vertrekroute afwijkende - koersen. Niet geoordeeld kan dan ook worden dat verweerder gehouden was tot preventieve handhaving over te gaan.
    
    2.14.  Hetgeen verzoekster voor het overige heeft aangevoerd, waaronder haar stellingen ten aanzien van de (on)bruikbaarheid van de in artikel 11.15 Wet luchtvaart neergelegde handhavingsbevoegdheid van de minister als overtreding van de 3%-norm eerst na afloop van het gebruiksjaar kan worden vastgesteld, kan niet leiden tot een andersluidend oordeel, en behoeft daarom in het kader van deze voorlopige voorziening geen bespreking.
    
    2.15.  Gelet op het bovenstaande heeft verweerder terecht het verzoek om handhaving afgewezen. Er bestaat voor de voorzieningenrechter thans geen reden om te verwachten dat het bestreden besluit in de bezwaarprocedure niet in stand zal kunnen blijven. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat dan ook geen aanleiding. Daarbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat, nu door verzoekster niet wordt bestreden dat ondanks het feit dat bij parallelle starts vanaf de Polderbaan en de Zwanenburgbaan gedeeltelijk buiten de voorgeschreven luchtverkeerweg wordt gevlogen de in hoofdstuk 4 Luchthavenverkeerbesluit neergelegde grenswaarden voor de geluidsbelasting niet worden overschreden, de voorzieningenrechter op voorhand niet vermag in te zien welk (spoedeisend) belang verzoekster heeft bij de gevraagde voorziening.
    
    2.16.  Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
    
    3.   Beslissing
    
    De voorzieningenrechter 
    
    wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. H. de Boer, als griffier en uitgesproken in het openbaar op 6 september 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.