ECLI:NL:GHLEE:2004:AR7922, Gerechtshof Leeuwarden, 05-11-2004, WAHV 04-00860
Gerechtshof Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2004-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Appèlgrens van art. 14, eerste lid, WAHV is niet in strijd met art. 14, vijfde lid, van het IVBPR en art. 6 EVRM; EVRM voorziet niet in de mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen; In casu geen sprake van schending van fundamentele beginselen van behoorlijke rechtspleging; Na de behandeling van de zitting van de kantonrechter, doch vóór de uitspraak van de kantonrechter heeft de betrokkene een nieuw bezwaar in het geding willen brengen. De kantonrechter heeft het onderzoek niet heropend. Geen fundamenteel beginsel van rechtsorde geschonden.

WAHV 04/00860
      5 november 2004
      CJIB 49064665852
    
    
    
      Gerechtshof te Leeuwarden
      Arrest
    
    
    
      op het hoger beroep tegen de beslissing
      van de kantonrechter van de rechtbank te Roermond
      van 27 mei 2004
      betreffende
    
    
    
      [betrokkene] (hierna te noemen: betrokkene),
      gevestigd te [plaatsnaam]
    
    
    voor wie als gemachtigde optreedt [gemachtigde]
    
    
    
    
      1. De beslissing van de kantonrechter
      De kantonrechter heeft het beroep van de betrokkene tegen de beslissing van de officier van justitie in het arrondissement Roermond ongegrond verklaard. De beslissing van de kantonrechter is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
    
    
    
      2. Het procesverloop
      De gemachtigde van de betrokkene heeft tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep ingesteld. Hij verzoekt daarbij de advocaat-generaal te veroordelen in de proceskosten.
      De advocaat-generaal heeft een verweerschrift ingediend. 
      De gemachtigde van de betrokkene heeft schriftelijk een nadere toelichting gegeven op het beroep. Bij de nadere toelichting op het beroep is verzocht om een behandeling ter zitting. 
      De advocaat-generaal heeft een reactie gegeven op de nadere toelichting op het beroep. 
      De zaak is behandeld ter zitting van 22 oktober 2004. De betrokkene is verschenen bij gemachtigde. Als gemachtigde van de advocaat-generaal is verschenen mr. K. Tienstra. 
    
    
    
      3. Beoordeling
      3.1. Ingevolge het bepaalde in artikel 14 WAHV kan tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep bij het gerechtshof te Leeuwarden worden ingesteld, indien de opgelegde administratieve sanctie bij die beslissing meer bedraagt dan Euro 70,-, of indien de betrokkene niet-ontvankelijk is verklaard wegens het niet of niet tijdig stellen van zekerheid als bedoeld in art. 11, derde lid, WAHV. De aan de betrokkene opgelegde sanctie bedraagt Euro 40,-. Op grond van het bovenstaande dient de betrokkene niet-ontvankelijk te worden verklaard in het hoger beroep.
    
    
    
      3.2. De gemachtigde van de betrokkene stelt zich op het standpunt, zakelijk weergegeven, dat de betrokkene ontvankelijk is in het hoger beroep, omdat:
      1. het appèlverbod ( het hof leest: de appèlgrens) van art. 14, eerste lid, WAHV wellicht in strijd is met art. 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en art. 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden;
    
    
    
      2. de behandeling in eerste aanleg niet eerlijk en onpartijdig was, aangezien:
      a. de kantonrechter toegestaan heeft dat de officier van justitie handelde in strijd met de goede procesorde, doordat deze tardief met nadere stukken kwam en eveneens tardief stelling innam;
      b. het oordeel van de kantonrechter gebaseerd is op verklaringen van niet onpartijdige deskundigen;
      c. de beslissing van de kantonrechter onvoldoende gemotiveerd is;
      d. de motivering van de verwerping van de stelling dat het proces-verbaal van de verbalisant onvoldoende specifiek is, onbegrijpelijk is;
      e. het bezwaar inzake de hoogspanningsleidingen ten onrechte niet door de kantonrechter behandeld is; 
      f. er ten onrechte geen proces-verbaal van de zitting opgemaakt is. 
    
    
    
      3.3. Ten aanzien van onderdeel 1. overweegt het hof als volgt.
      De Memorie van Toelichting bij de Wet van 28 oktober 1999 houdt het volgende in:
    
    
    
      "2.2 Geen onbeperkt hoger beroep
      Wij achten het, met de Commissie, noodzakelijk om het instellen van het hoger beroep - in overeenstemming met voorstellen van de Commissie ten aanzien van de gewone strafzaken - alleen dan mogelijk te maken indien de administratieve sanctie, ook na de uitspraak van de kantonrechter op het beroep, boven een bepaald bedrag komt. (...) Het bieden van een beroepsmogelijkheid op één rechterlijke instantie is in overeenstemming met de oorspronkelijke gedachte achter de Wet Mulder. Van het begin af aan is de gedachte achter de Wet Mulder een vereenvoudigde afdoening van lichte verkeersovertredingen geweest. Daartoe zijn bepaalde gedragingen uit het strafrecht getild en ondergebracht in het bestuursrecht. Onderdeel van de vereenvoudiging is geweest om deze zaken door de kantonrechter te laten afdoen. Van de mogelijkheid van cassatie zou, nadat over de belangrijkste rechtsvragen na de landelijke invoering van de Wet Mulder in 1992 duidelijkheid zou bestaan, nog maar zeer spaarzaam gebruik worden gemaakt. In die zin is in de Wet Mulder altijd gestreefd naar de beoordeling door één rechterlijke instantie (met daaraan voorafgaand het administratieve beroep op de officier van justitie). De verwachting van de Commissie vereenvoudiging afdoening lichte overtredingen van verkeersvoorschriften, dat in alle gevallen volstaan zou kunnen worden met de mogelijkheid van beroep op de kantonrechter, is niet helemaal gerechtvaardigd gebleken. Een groot aantal zaken wordt aan de Hoge Raad voorgelegd. Zeker nu deze zaken veelal klachten van feitelijke aard bevatten, ligt het openstellen van hoger beroep in de rede. Maar het is ons inziens een stap te ver om in alle zaken voortaan de mogelijkheid van hoger beroep op het gerechtshof te bieden. Het beroep op de rechter is immers een schaars goed en dus zal er een afweging gemaakt moeten worden, waarbij de proportionaliteit bewaard moet worden tussen enerzijds de inzet van mensen en middelen en anderzijds de aard en het gewicht van de individuele zaak. Het belang van de Mulderzaken waarin een sanctie tot en met fl 150 is opgelegd na het beroep op de kantonrechter, rechtvaardigt naar onze overtuiging niet langer het bieden van de mogelijkheden van rechtsbescherming in twee rechterlijke instanties. In een tijd waarin de druk op de rechterlijke organisatie steeds verder toeneemt, is het treffen van adequate voorzieningen  met betrekking tot het beroep op die organisatie, niet langer onontkoombaar. Het beginsel van rechtseenheid zal hier enigszins moeten wijken voor het streven om op een evenredige wijze een afdoend niveau van rechtsbescherming te bieden, waarbij wij overigens wel de mogelijkheid van cassatie "in het belang der wet" voorstaan. (...)
    
    
    De grens waar het beginsel van de rechtseenheid enigszins moet wijken voor het streven om op een evenredige wijze een afdoend niveau van rechtsbescherming te bieden, ligt naar onze mening in Mulderzaken bij fl 150. Is een sanctie opgelegd van fl 150 of minder dan is naar onze mening sprake van een zaak van gering belang en kan worden volstaan met een beoordeling door één rechterlijke instantie. Dit achten wij in overeenstemming met de eisen die de relevante internationale verdragen terzake stellen, zoals ook de Commissie overtuigend heeft uiteengezet.
     
    Van belang is dat ingevolge art. 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) "(e)veryone convicted of a crime shall have the right to have his conviction and sentence reviewed by a higher tribunal according to law." Het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) kent een pendant van dit recht in art. 2 van het Zevende Protocol, maar Nederland heeft dit Protocol niet geratificeerd. Dit recht op een hogere voorziening is niet onbeperkt. Er kan worden volstaan met een beroep dat is beperkt tot rechtspunten (vgl. het Nederlandse cassatieberoep). Op grond van de verdragsgeschiedenis kan verder worden aangenomen dat art. 14, vijfde lid, IVBPR niet ten aanzien van iedere "crime" een recht op een hogere voorziening toekent, maar dat de clausule "according to law" ruimte laat voor uitsluitingen ten aanzien van bagateldelicten. Art. 2 van het Zevende Protocol EVRM maakt zelfs met zoveel woorden uitsluiting van het recht op een hogere voorziening mogelijk ten aanzien van "offences of a minor character". Het begrip "lichte overtredingen" is overigens niet scherp omlijnd. Een criterium dat wel wordt genoemd om de lichte overtredingen te onderscheiden van de zwaardere, is of voor het betrokken feit al dan niet een vrijheidsstraf kan worden opgelegd. Zoals in het vervolg zal blijken is de uitsluiting van rechtsmiddelen in dit wetsvoorstel gereserveerd voor de lichtste feiten, dat wil zeggen overtredingen waarvoor slechts een geldelijke sanctie van maximaal 150 gulden is opgelegd; daarmee blijft zij binnen de marges van het verdragsrechtelijke recht op een hogere voorziening. (...)
    
    Ten aanzien van het in de Wet Mulder open te stellen hoger beroep indien het bedrag van de sanctie hoger is dan fl 150, is ook artikel 6 EVRM van belang. Hoewel art. 6 EVRM zelf geen recht op een hogere voorziening bevat, zijn de daarin vervatte waarborgen voor een eerlijk proces wel van toepassing als de nationale overheid beroep openstelt op een hogere voorziening, zij het dat bij die toepassing rekening moet worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de procedure en de functie van de hogere rechter in het nationale rechtssysteem (EHRM 13-7-1995, Series A vol. 316-B, par. 59, Tolstoy Miloslavsky). In dit verband is in het bijzonder van belang dat de toegang tot de hogere rechter op een behoorlijke wijze is geregeld. Dit recht op toegang tot de rechter berust in de woorden van het Europese Hof op de volgende beginselen:
    
    
      1a) The right of access to the courts secured by Article 6 par. 1 is not absolute but may be subject to limitations; these are permitted by implication since the right of access "by its very nature calls for regulation by the State, regulation which may vary in time and in place according to the needs and resources of the community and of individuals".
      b) In laying down such regulation, the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation, but the final decision as to observance of the Convention's requirements rests with the Court. It must be satisfied that the limitations applied do not restrict or reduce the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired.
      c) Furthermore, a limitation will not be compatible with Article 6 par. 1 if it does not pursue a legitimate aim and if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved" (EHRM 8-7-1986, Series A vol. 102, par. 194, Lithgow).
    
    
    Bij iedere voorgenomen beperking van de toegang tot de (hogere) rechter dient dus te worden nagegaan of de beperking een gerechtvaardigd doel dient -waaronder zou kunnen worden verstaan een efficiënt gebruik van de in de strafrechtspleging beschikbare (en niet onbeperkt aanwezige) middelen - of er evenredigheid bestaat tussen dit doel en het ter bereiking van dit doel gehanteerde middel en of de toegang niet zozeer wordt beperkt dat het betrokken recht in de kern wordt aangetast. Aan de uit dit artikel voortvloeiende eisen, toegepast op het door ons voorgestelde (beperkte) hoger beroep in de Wet Mulder, wordt voldaan. Wij zijn van oordeel dat de beperking van de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tot zaken waarin de opgelegde sanctie meer bedraagt dan fl 150 een gerechtvaardigd doel dient, namelijk het bevorderen van een efficiënt gebruik van de beschikbare (en niet onbeperkt aanwezig) middelen. Het voorstel is ook te beschouwen als evenredig. Hierbij speelt mee, dat in de Wet Mulder voorzien is in een bestuurlijke toetsing door de officier van justitie voorafgaand aan het beroep op de kantonrechter. Hoewel dit administratief beroep niet in alle opzichten gelijk gesteld mag worden aan een beoordeling door een rechterlijke instantie, speelt het gegeven wel een rol bij de beoordeling van de evenredigheid van het voorstel. In de praktijk blijkt dit administratieve beroep in 30 tot 50% van de gevallen (afhankelijk van de soort gedraging) tot vernietiging van de opgelegde sanctie te leiden. Het recht op toegang tot de hogere rechter wordt ook zeker niet in zijn kern aangetast door het onderhavige voorstel. Het beroep op een hogere instantie staat immers open voor de wat zwaardere verkeersovertredingen die ingevolge de Wet Mulder worden afgedaan. Onzes inziens voldoen de onderhavige voorstellen aan de uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende eisen."
    
    3.4.     In de hiervoor aangehaalde passage uit voormelde Memorie van Toelichting is uitvoerig uiteengezet, dat art. 14, vijfde lid, van het IVBPR en art. 6 EVRM geen onbeperkt recht op een hogere voorziening toekennen in geval van bagateldelicten. Het hof sluit zich hierbij aan, zoals het ook al in het verleden heeft overwogen. 
    
    Het hof is van oordeel, dat in geval van gedragingen als bedoeld in art. 2, eerste lid, WAHV, waarvoor een sanctie kan worden opgelegd van - thans - ten hoogste  Euro 70,-,  sprake is van bagateldelicten. Dat het recht op hoger beroep tegen beslissingen waarbij een sanctie is opgelegd van niet meer dan Euro 70,- in art. 14, eerste lid, WAHV is uitgesloten, is gelet op hetgeen hierboven is overwogen derhalve niet in strijd met art. 14, vijfde lid, IVBPR en art. 6 EVRM. 
    
    3.5.    Blijkens voormelde Memorie van Toelichting is expliciet in afwijking van het rapport van de Commissie werkbelasting strafkamer Hoge Raad voorgesteld de grens waarboven hoger beroep kan worden ingesteld, te bepalen op ƒ 150,-. In dit licht kan geen zelfstandige betekenis worden toegekend aan de door die Commissie voorgestelde grens van ƒ 100,-, zoals de gemachtigde van de betrokkene wil. Voorts brengt de omstandigheid dat, naar de gemachtigde van de betrokkene stelt, andere middelen, zoals het verschuldigd zijn van griffierecht, mogelijkerwijs proportioneler zouden zijn ter beperking van de werklast van de rechterlijke organisatie, in casu het gerechtshof, niet mee dat niet geoordeeld kan worden dat thans sprake is van een ongerechtvaardigde beperking van de appèlmogelijkheid. Tenslotte overweegt het hof dat het EVRM niet voorziet in de mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals de gemachtigde van de betrokkene stelt. 
    
    3.6.     Het eerste onderdeel van het betoog van de gemachtigde van de betrokkene faalt derhalve. 
    
    3.7.    Ten aanzien van het tweede onderdeel van het betoog van de gemachtigde van de betrokkene overweegt het hof als volgt. Wanneer een beroep wordt gedaan op schending van zo fundamentele beginselen van behoorlijke rechtspleging dat geen sprake is van een eerlijke en onpartijdige behandeling en dit beroep gegrond moet worden geacht, is doorbreking van de appèlgrens van art. 14, eerste lid, WAHV gewettigd.
    
    
      3.8.     De door de gemachtigde van de betrokkene gestelde geschonden procesorde heeft betrekking op het beginsel van hoor en wederhoor. Ten deze zijn de volgende uit het dossier blijkende feiten en omstandigheden van belang:
      - door het beroep tegen de oplegging van de sanctie ongegrond te verklaren heeft de officier van justitie in elk geval impliciet beslist dat de door de gemachtigde van de betrokkene aangedragen bezwaren niet slaagden en heeft hij in zoverre wel stelling genomen, wat er ook zij van de motivering van de beslissing;
      - bij brief van 1 april 2004 heeft de griffier van de rechtbank onder meer de gemachtigde van de betrokkene mededeling gedaan van de behandeling ter zitting van de kantonrechter op 13 mei 2004 en dat de stukken vanaf één week voorafgaande aan de zitting ter inzage liggen;
      - bij brief van 6 mei 2004 heeft de griffier van de rechtbank aan de gemachtigde van de betrokkene afschriften gezonden van door de officier van justitie op diezelfde dag in het geding gebrachte stukken;
      - op 12 mei 2004 zijn bij de rechtbank ingekomen pleitnotities van de gemachtigde van de betrokkene. Hierin verzoekt de gemachtigde van de betrokkene enerzijds de door hem recentelijk ontvangen stukken buiten beschouwing te laten met als gronden, kort gezegd, het late tijdstip van ontvangst van die stukken, de omstandigheid dat de stukken niet kunnen dienen tot ondersteuning van een standpunt van de officier van justitie nu dit niet kenbaar is gemaakt en voorts de partijdigheid van de deskundigen, terwijl hij anderzijds inhoudelijk reageert op die stukken.
    
    
    3.9.    In het licht van voormelde feiten en omstandigheden had het op de weg van de gemachtigde van de betrokkene gelegen, indien hij meer tijd nodig zou hebben gehad om zijn verdediging behoorlijk voor te bereiden, om zulks expliciet aan de kantonrechter kenbaar te maken, bijvoorbeeld door middel van het verzoeken om aanhouding van de behandeling. Gesteld noch gebleken is dat de gemachtigde van de betrokkene dit heeft gedaan. De stelling van de gemachtigde van de betrokkene, dat de officier van justitie ter zitting van de kantonrechter slechts zijn zienswijze nader kon toelichten en dat hij niet eerst ter zitting met een onderbouwing van zijn - naar de mening van de gemachtigde van de betrokkene - ongemotiveerde ongegrondverklaring van het beroep kon komen, vindt geen steun in het recht, met name niet in de systematiek van Hoofdstuk V van de WAHV. Onder deze omstandigheden kan niet gezegd worden dat de kantonrechter, door de behandeling ter zitting van 13 mei 2004 te voltooien en vervolgens uitspraak te doen, het beginsel van hoor en wederhoor en daarmee een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak zodanig zou hebben geschonden, dat op grond hiervan doorbreking van de appèlgrens is gerechtvaardigd. 
    
    3.10.     De kantonrechter heeft nadrukkelijk overwogen de bezwaren van de gemachtigde van de betrokkene tegen (de verklaringen van) de deskundigen in verband met vermeende partijdigheid te verwerpen. Het enkele feit dat de kantonrechter de bezwaren van de gemachtigde van de betrokkene niet heeft gehonoreerd brengt niet mee dat gezegd kan worden dat enig fundamenteel beginsel van rechtsorde is geschonden. 
    
    3.11.     De door de gemachtigde van de betrokkene onder c. en d. aangedragen punten hebben betrekking op de motivering van de (inhoudelijke) beslissing van de kantonrechter. Ten aanzien hiervan geldt, dat wat er verder zij van de motivering van de kantonrechter, hij in elk geval expliciet dan wel impliciet heeft beslist op de bezwaren van de gemachtigde van de betrokkene. Het feit dat de kantonrechter de bezwaren van de betrokkene niet onderschrijft en deze beslissing onvoldoende zou hebben gemotiveerd, kan niet tot de gevolgtrekking leiden dat hierdoor zodanig fundamenteel beginsel van rechtsorde is geschonden dat op grond hiervan doorbreking van de appèlgrens is gerechtvaardigd.  
    
    3.12.     De gemachtigde van de betrokkene heeft na de behandeling ter zitting, doch voor de uitspraak van de kantonrechter een nieuw bezwaar in het geding willen brengen. Het feit dat de kantonrechter kennelijk geen noodzaak heeft gezien om te bepalen dat het onderzoek zal worden heropend brengt niet mee dat er een fundamenteel beginsel van rechtsorde is geschonden. De gemachtigde van de betrokkene voert nog aan dat de advocaat-generaal inhoudelijk niet op zijn betoog is ingegaan. Voor zover de door de gemachtigde van de betrokkene hieraan het gevolg wil verbinden dat zijn verweer moet slagen, dient dit reeds op grond van het feit dat het hof op grond van openbare orde moet nagaan of doorbreking van de appèlgrens is gerechtvaardigd, te worden verworpen.  
    
    3.13.    Het dossier bevat geen proces-verbaal van de behandeling ter zitting op 13 mei 2004. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat een dergelijk proces-verbaal niet is opgemaakt. Aldus is een wezenlijke vorm van de procedure geschonden. Echter, in aanmerking nemende, dat niet is bestreden dat de behandeling van de zaak in het openbaar heeft plaatsgevonden, en voorts, dat de gemachtigde van de betrokkene de beslissing is toegezonden, is naar het oordeel van het hof geen sprake van een zodanige schending van de in art. 6, eerste lid, EVRM vermelde waarborgen voor een eerlijk proces, dat ten aanzien van de betrokkene zou moeten worden geconcludeerd, dat de behandeling niet eerlijk en onpartijdig is geweest. Voor een doorbreking van de appèlgrens is derhalve ook op deze grond geen plaats.
    
    3.14.    Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep te worden verworpen. Voor een kostenveroordeling is geen plaats.
    
    4.        De beslissing
    
    Het gerechtshof:
    
    verwerpt het beroep;
    
    wijst het verzoek van de betrokkene om de advocaat-generaal te veroordelen in de proceskosten af.
    
    Dit arrest is gewezen door mr. Weenink, in tegenwoordigheid van mr. Hiemstra als griffier, en uitgesproken ter openbare zitting.