ECLI:NL:RVS:2006:AY4270, Raad van State, 19-07-2006, 200600739/1 en 200600741/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2003 heeft appellant (hierna: de Minister) Delisea B.V. (hierna: Delisea) vergunning verleend voor het uitzaaien van uit de productiegebieden in Ierland en/of het Verenigd Koninkrijk afkomstige mosselen en oesters in de Oosterschelde voor de periode 1 september 2003 tot en met 31 maart 2004 en daaraan voorschriften en beperkingen verbonden als in de vergunning omschreven.

200600739/1 en 200600741/1
      Datum uitspraak: 19 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraken in de zaken nos. Awb 04/519 en Awb 04/809 van de rechtbank Middelburg van 14 december 2005 in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      Delisea B.V., gevestigd te Yerseke
    
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2003 heeft appellant (hierna: de Minister) Delisea B.V. (hierna: Delisea) vergunning verleend voor het uitzaaien van uit de productiegebieden in Ierland en/of het Verenigd Koninkrijk afkomstige mosselen en oesters in de Oosterschelde voor de periode 1 september 2003 tot en met 31 maart 2004 en daaraan voorschriften en beperkingen verbonden als in de vergunning omschreven.
    
    Bij besluit van 10 juni 2004 heeft de Minister het daartegen door Delisea gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 8 juli 2004 heeft de Minister Delisea vergunning verleend voor het uitzaaien van uit de productiegebieden in Ierland en/of het Verenigd Koninkrijk afkomstige mosselen en oesters in de Oosterschelde voor de periode 1 juli 2004 tot en met 30 juni 2005 en daaraan voorschriften en beperkingen verbonden als in de vergunning omschreven.
    
    Bij besluit van 16 december 2004 heeft de Minister het daartegen door Delisea gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 14 december 2005, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van 10 juni 2004 en 16 december 2004 door Delisea ingestelde beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft Minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 februari 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 24 maart 2006 heeft Delisea van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 21 juni 2006, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. K. de Jonge, en Delisea, vertegenwoordigd door mr. M. van der Bent, advocaat te Middelburg, en [directeur] zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Visserijwet 1963 (hierna: de Viw 1963), voor zover hier van belang, wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet onder vis onder andere verstaan schaal- en schelpdieren van de door de Minister aangewezen soorten.
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van de Viw 1963, wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet onder vissen onder andere verstaan het uitzetten en uitzaaien van vis als bedoeld in het tweede lid.
    
    Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Viw 1963, wordt onder kustvisserij verstaan: het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Viw 1963, kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, van de Viw 1963, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
    
    Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Viw 1963, wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 5, van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970, is de Oosterschelde aangewezen als kustwater als bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c van de Viw 1963.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het Reglement), is de Minister bevoegd regelen te stellen ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van het Reglement, wordt, bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, voor zover die regelen betrekking hebben op de visserij, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel c, van de Viw 1963, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en i, van het Reglement, kunnen de regelen bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, betrekking hebben op het uitzaaien of uitzetten van schelpdieren van de krachtens artikel 1, tweede lid, onderdeel b van de wet aangewezen soorten.
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, van het Reglement, kan, indien de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde regelen een verbod tot het verrichten van bepaalde handelingen inhouden, worden bepaald dat het verbod niet geldt voor degene, die voorzien is van een vergunning van de Minister.
    
    Ingevolge artikel 4, derde lid, van het Reglement, kunnen aan een vergunning, bedoeld in het vorige lid, voorschriften worden verbonden, kan de vergunning onder beperkingen worden verleend en kan de vergunning worden ingetrokken.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de Beschikking), voor zover hier van belang, is het verboden in de kustwateren schelpdieren uit te zaaien of uit te zetten.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Beschikking, voor zover hier van belang, geldt het in artikel 9 gestelde verbod niet voor degene die voorzien is van een vergunning van de Minister.
    
    Ingevolge artikel 13 van de Beschikking, zoals deze beschikking luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kunnen aan een vergunning als bedoeld in artikel 11 voorschriften worden verbonden, kan deze onder beperkingen worden verleend en kan zij worden ingetrokken.
    
    Ingevolge artikel 13a van de Beschikking, wordt bij het verbinden van voorschriften aan en het verlenen onder beperkingen van vergunningen als bedoeld in artikel 13 mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 111 en 116, van de Regeling aanwijzing vissen, schaal- en schelpdieren, zijn als schelpdieren als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder b van de Viw 1963 aangewezen de oester en de mossel.
    
    2.2.    Delisea heeft vergunning gevraagd voor het uitzaaien van mosselen en oesters in de Oosterschelde. De Minister heeft deze vergunning verleend onder voorschriften en beperkingen, welke voorschriften en beperkingen na bezwaar zijn gehandhaafd. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar op een aantal gronden vernietigd. Het hoger beroep van de Minister is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat hij niet in redelijkheid een vergunning voor onbepaalde tijd heeft kunnen weigeren.
    
    2.2.1.    De Afdeling stelt voorop, dat de Minister de bevoegdheid heeft om aan vergunningen als de onderhavige voorschriften en beperkingen te verbinden, waaronder een beperking in tijd. Deze bevoegdheid, expliciet neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Reglement en artikel 13 van de Beschikking, biedt de Minister een zekere mate van beleidsvrijheid. De beleidsvrijheid vindt zijn grenzen in de hiervoor aangehaalde voorschriften van artikel 9, eerste en tweede lid, van de Viw 1963 en het bepaalde in artikel 13a van de Beschikking, inzake de aan een vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen.
    
    2.2.2.    De wijze waarop de Minister van zijn bevoegdheid gebruik maakt, kan door de rechter slechts op terughoudende wijze worden getoetst. Indien de Minister stelt een beslissing te baseren op een bepaald beleid, dient de rechter - indien zulks wordt betwist - eerst te beoordelen of aannemelijk is dat een zodanig beleid inderdaad wordt gevoerd. Vervolgens dient te worden onderzocht of dit beleid blijft binnen de kaders die de wet- en regelgeving stellen en of het beleid niet kennelijk onredelijk is. Ten slotte dient de rechter te onderzoeken of de Minister in de gegeven omstandigheden in redelijkheid heeft kunnen besluiten al dan niet van dit beleid af te wijken. Dit toetsingskader is door de rechtbank onvoldoende onderkend.
    
    2.2.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende aannemelijk dat de Minister al geruime tijd een beleid voert dat uitgaat van het verlenen van vergunningen voor bepaalde tijd. Weliswaar verschilt de duur van de afzonderlijke vergunningen onderling, maar appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat (ook) sprake is van vergunningverlening voor onbepaalde tijd.
    
    2.2.4.    Voorts is de Afdeling van oordeel dat het beleid van de Minister blijft binnen de grenzen van de wet- en regelgeving.
    
    Het betoog van Delisea dat de vraag of er reden is om al dan niet schelpdieren uit te zaaien in de Oosterschelde een privaatrechtelijke kwestie is waar de Minister zich buiten heeft te houden, faalt.
    
    Voldoende aannemelijk is dat het importeren van mosselen en oesters uit andere gebieden een zeker ecologisch risico met zich brengt. Naar het oordeel van de Afdeling, is het niet onredelijk dat de Minister dit risico wil beperken door de import uit andere gebieden te monitoren en zo nodig te beperken. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat bij het vaststellen of, en in welke mate, mosselen en oesters van elders mogen worden uitgezaaid, de Minister de reeds aanwezige hoeveelheid niet in zijn afweging mag betrekken. De Minister heeft immers de economische belangen van de mossel- en oestervisserij af te wegen tegen de ecologische belangen. Indien er minder, of geen economische belangen zijn bij uitzaaiing - omdat er reeds voldoende oesters en mosselen zijn - kan dat de belangenafweging anders doen uitvallen. Anders dan Delisea betoogt, is de vraag of er reden is om al dan niet schelpdieren uit te zaaien in zoverre dus geen privaatrechtelijke kwestie, waar de Minister zich buiten dient te houden.
    
    2.2.5.    Het beleid van de Minister om slechts vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen is niet kennelijk onredelijk. De beslissing hiertoe is ingegeven door de wens om effectief te kunnen reageren op veranderingen in Europese en nationale regelgeving en rekening te houden met de actuele mossel- en oestervoorraden in de Oosterschelde. De Minister heeft in redelijkheid kunnen komen tot een beleid waarin deze algemene belangen boven de individuele belangen van vergunninghouders worden gesteld. Het enkele feit dat de Minister ook had kunnen kiezen voor een stelsel waarin hij vergunningen voor onbepaalde tijd verleend en periodiek beziet of deze moeten worden ingetrokken, maakt dit niet anders, nu het aan de Minister is om deze keuze te maken, welke de rechter slechts terughoudend toetst.
    
    2.2.6.    Nu het beleid van de Minister de toetsing in rechte kan doorstaan en Delisea geen feiten of omstandigheden heeft gesteld op grond waarvan de Minister in haar geval van dat beleid had moeten afwijken, is de Afdeling van oordeel dat de Minister in redelijkheid heeft kunnen komen tot vergunningverlening voor bepaalde tijd.
    
    2.3.    De hoger beroepen zijn derhalve gegrond. Nu de Minister niet is opgekomen tegen de vernietiging van de besluiten van 10 juni 2004 en 16 december 2004 en de motivering die de rechtbank daaraan ten grondslag heeft gelegd, zal de Afdeling de aangevallen uitspraken bevestigen met verbetering van gronden.
    
    2.4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraken met verbetering van de gronden waarop deze rusten.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Matulewicz
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
    
    45-514.