ECLI:NL:RVS:2010:BO2689, Raad van State, 03-11-2010, 201002034/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2009 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel kadastraal bekend sectie G, nummer 621 (hierna: het perceel) binnen een termijn van drie maanden het aantal paardenboxen en te houden paarden terug te brengen tot maximaal vier, binnen een termijn van twee maanden ter legalisatie een aanvraag om bouwvergunning en vrijstelling in te dienen voor de aanwezige hekwerken, een paardenbak, vier paardenboxen en het hobbymatig gebruik van het perceel voor het houden van paarden, en, indien een dergelijke aanvraag niet wordt ingediend, binnen een termijn van vijf maanden het strijdige gebruik op het gehele perceel te staken en gestaakt te houden en alle hekwerken en de geplaatste separatiewanden te verwijderen en verwijderd te houden.

201002034/1/H1.
      Datum uitspraak: 3 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht (hierna: de voorzieningenrechter) van 15 januari 2010 in zaak nrs. 09/1690 en 09/1691 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oud-Beijerland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 maart 2009 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel kadastraal bekend sectie G, nummer 621 (hierna: het perceel) binnen een termijn van drie maanden het aantal paardenboxen en te houden paarden terug te brengen tot maximaal vier, binnen een termijn van twee maanden ter legalisatie een aanvraag om bouwvergunning en vrijstelling in te dienen voor de aanwezige hekwerken, een paardenbak, vier paardenboxen en het hobbymatig gebruik van het perceel voor het houden van paarden, en, indien een dergelijke aanvraag niet wordt ingediend, binnen een termijn van vijf maanden het strijdige gebruik op het gehele perceel te staken en gestaakt te houden en alle hekwerken en de geplaatste separatiewanden te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 27 november 2009 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 januari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 februari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven
    
    [appellante], het college en [belanghebbenden] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2010, waar [appellante], bijgestaan door mr. N.Th. ter Haar Romeny, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.A.M. Scherpenzeel-van Waas, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende A], bijgestaan door mr. M.A.M. Huijgens, daar gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] houdt op het perceel negen paarden en drie pony's. Aan het besluit van 20 maart 2009 is ten grondslag gelegd dat zij op het perceel heeft gebouwd zonder bouwvergunning en dat het bedrijfsmatig houden van paarden in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    2.2. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1981" rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden klasse B (AB)".
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften zijn, voor zover thans van belang, de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor agrarische bedrijfsvoering ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven.
    
    Ingevolge artikel 35, lid I, onder 1, is het verboden de in het plan begrepen gronden - voor zover en zolang zij onbebouwd blijven - te gebruiken dan voor doeleinden, welke in strijd zijn met de in het plan aan die gronden gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 35, lid II, onder 1, is het verboden de in het plan aanwezige en/of op te richten bouwwerken te gebruiken voor doeleinden welke in strijd zijn met de in het plan gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 35, lid III, onder 3, voor zover van belang, verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde in lid I, onder 1 en lid II, onder 1, indien strikte toepassing van het voorschrift leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke niet door dringende reden wordt gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder t, wordt onder agrarisch bedrijf verstaan een uit bedrijfs-economisch oogmerk opgezet akkerbouw- of veeteeltbedrijf, bloementeelt-, sierteelt-, fruitteelt- of ander tuinbouwbedrijf, dan wel een uit twee of meer genoemde bedrijfstakken samengesteld bedrijf, al dan niet met vee, met eventueel daarbij opgenomen een pluimvee-, varkens-, of kalvermesterij of -fokkerij. Hieronder wordt niet verstaan een paardenfokkerij, een paarden- of ponyhouderij, een pelsdierhouderij of agrarisch mammoetbedrijf.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder w, wordt onder bestaand agrarisch bedrijf verstaan een agrarisch bedrijf dat ten tijde van het in ontwerp ter visie leggen van het plan als zodanig gevestigd is.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte geen aanleiding heeft gezien artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften onverbindend te verklaren. Zij stelt dat zij om die reden de gebruiksverboden van artikel 35, de leden I en II, niet overtreedt.
    
    2.3.1. Het betoog faalt. De enkele omstandigheid dat de bij het plan gegeven bestemming niet meer zou kunnen worden verwezenlijkt, zoals [appellante] stelt, betekent niet dat het plan op dit onderdeel in strijd is met de rechtszekerheid of dat ter plaatse geen bestemming zou gelden. Evenmin is artikel 5, eerste lid, om die reden in strijd met de wet. De voorzieningenrechter heeft daarom terecht geen aanleiding gezien deze bepaling onverbindend te achten.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rondom het perceel geplaatste hekwerken moeten worden aangemerkt als erfafscheiding en daarom niet vergunningplichtig zijn, zodat het college niet bevoegd was ter zake een last onder dwangsom op te leggen.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder e, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb), voor zover thans van belang, wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt: het bouwen van een erf- of perceelafscheiding, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1º niet hoger dan 1 m, of
    
    2°. niet hoger dan 2 m en gebouwd:
    
    a) op een erf of perceel waarop reeds een gebouw staat,
    
    b) meer dan 1 m achter de voorgevelrooilijn, en
    
    c) meer dan 1 m van de weg of het openbaar groen.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Bblb wordt onder erf verstaan: het al dan niet bebouwde perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een gebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan van toepassing is, de bestemming deze inrichting niet verbiedt.
    
    2.4.2. De hekwerken rondom het perceel variëren in hoogte van 110 centimeter tot 135 centimeter. De voorzieningenrechter heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet wordt voldaan aan het in artikel 1, eerste lid, onder 2°, van het Bblb neergelegde kenmerk dat de bestemming de feitelijke inrichting van het perceel niet verbiedt. Volgens het bestemmingplan rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden klasse B (AB)" en zijn deze gronden bestemd voor agrarische bedrijfsvoering ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven. In het onderhavige geval worden de gronden niet gebruikt voor agrarische bedrijfsvoering ten behoeve van een bestaand agrarische bedrijf, maar voor het houden van paarden, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Er wordt dan ook niet voldaan aan het vereiste dat de bestemming de inrichting van het perceel niet verbiedt. Reeds hierom kan het plaatsen van de hekwerken niet als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet worden aangemerkt en is een bouwvergunning vereist.
    
    2.5. Gelet op het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat concreet zicht op legalisering van het gewraakte gebruik bestaat, omdat de ter plaatse geldende bestemming niet meer kan worden verwezenlijkt en het college voor dit gebruik met toepassing van het bepaalde in artikel 35, lid III, onder 3, van de planvoorschriften vrijstelling van het bestemmingsplan had moeten verlenen. Zij stelt dat een strikte toepassing van de artikelen 35, lid I, onder 1 en 35, lid II, onder 1, van de planvoorschriften leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik welke niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. Uit de omschrijving van artikel 1, aanhef en onder w, van de planvoorschriften volgt niet dat met het bestaande agrarische bedrijf uitsluitend het op de peildatum op het perceel gevestigde agrarische bedrijf is bedoeld. Nu deze door [appellante] bepleite beperkte uitleg van deze bepaling onjuist is, moet worden vastgesteld dat een zinvol gebruik overeenkomstig de geldende bestemming nog steeds mogelijk is. Nu aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 35, lid III, onder 3, niet is voldaan, is het college niet bevoegd deze vrijstelling te verlenen.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie van de bouwwerken. Zij voert hiertoe aan dat het college haar in de gelegenheid heeft gesteld een aanvraag om bouwvergunning in te dienen en daarmee de bereidheid heeft uitgesproken de overtredingen te willen legaliseren.
    
    2.7.1. Uit het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 maart 2009 blijkt dat het college geen medewerking wil verlenen aan legalisatie van de thans bestaande, niet vergunde, situatie. Dat het college [appellante] in de gelegenheid heeft gesteld een aanvraag om bouwvergunning in te dienen, doet hier niet aan af, nu deze aanvraag niet ziet op legalisering van de bestaande illegale bedrijfsmatige exploitatie. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellante] betoogt tevergeefs dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de gegeven last voldoende duidelijk en concreet is geformuleerd. Uit het besluit blijkt immers dat, voor zover thans van belang, tijdens een controle op 2 maart 2009 door een toezichthouder van de gemeente is geconstateerd dat [appellante] de palen van een longeercirkel niet heeft verwijderd, de inpandige separatiewanden nog intact zijn en alle hekwerken nog aanwezig zijn. Tevens is vermeld dat [appellante], indien zij geen aanvraag om bouwvergunning ter legalisering van de bouwwerken indient, binnen vijf maanden na verzenddatum van het besluit, alle hekwerken en separatiewanden moet hebben verwijderd en verwijderd moet houden. Tot slot is opgemerkt dat indien geen aanvraag wordt ingediend, zij met ingang van de dag na overschrijding van de hiervoor gegeven termijn een dwangsom verbeurt. Er kon derhalve geen misverstand over bestaan wat [appellante] moet doen dan wel nalaten om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen. Van een onvoldoende duidelijk en concreet geformuleerde last, zoals [appellante] betoogt, is dan ook geen sprake.
    
    2.9. Het betoog van [appellante] dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang, nu de hekwerken niet vergunningplichtig zijn en daarom een relevant deel van de grondslag van de dwangsom is komen te vervallen, faalt, reeds omdat de hekwerken wel vergunningplichtig zijn.
    
    2.10. [appellante] betoogt tot slot tevergeefs dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college de last onder dwangsom bij brief van 28 december 2009 heeft gewijzigd. Uit het besluit van 20 maart 2009 blijkt, samengevat weergegeven, dat [appellante], indien zij een aanvraag ter legalisering van de bouwwerken en het strijdige gebruik ervan indient, het niet-bedrijfsmatige gebruik en de bouwwerken die kunnen worden gelegaliseerd niet hoeft te staken en gestaakt te houden onderscheidenlijk niet hoeft te verwijderen en verwijderd te houden. Uit de brief van 28 december 2009 blijkt niet dat het college de last heeft gewijzigd. Uit die brief blijkt slechts dat het college in reactie op het betoog van [appellante] dat zij de last onduidelijk vindt nader heeft toegelicht hoe de last moet worden gelezen. Dit is niet anders dan in het besluit van 20 maart 2009 is vermeld, zodat van een wijziging van de last geen sprake is.
    
    2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2010
    
    17-473.