ECLI:NL:RVS:2008:BF0967, Raad van State, 17-09-2008, 200707954/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2005 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan [appellante] een boete van € 44.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15, eerste en tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200707954/1.
      Datum uitspraak: 17 september 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/189 van de rechtbank Breda van 5 oktober 2007 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2005 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan [appellante] een boete van € 44.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15, eerste en tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 4 december 2006 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 5 oktober 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 november 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 december 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.M.W.H. Holtackers, advocaat te Tilburg, en vergezeld door haar [directeur], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Dokman, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht (hierna: de Wid), van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt hij het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge het derde lid bewaart de werkgever het afschrift, als bedoeld in het tweede lid, tot ten minste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar, waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd.
    
    Ingevolge artikel 18 wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens beleidsregel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav, zoals die ten tijde van belang luidden (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav, op € 8.000,00, en zowel voor overtreding van artikel 15, eerste lid als artikel 15, tweede lid, op € 1.500,00 gesteld per persoon per beboetbaar feit.
    
    2.2. Blijkens het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 3 juni 2005 zijn op 24 februari 2005 tijdens een controle acht personen werkend aangetroffen op een bouwlocatie, waarvan vier gerechtigd waren in Nederland te werken. De overige vier personen, de vreemdelingen [vreemdeling A], [vreemdeling B], [vreemdeling C] en [vreemdeling D], verklaarden in gebrekkig Nederlands in dienst te zijn van [Uitzendorganisatie], te zijn uitgeleend aan [appellante] en van Bulgaarse nationaliteit te zijn. Van drie van hen - [vreemdeling A], [vreemdeling B] en [vreemdeling C] - is de identiteit door inspecteurs van de Arbeidsinspectie vastgesteld aan de hand van de in hun bezit zijnde Bulgaarse rijbewijzen. De weergave van de persoonsgegevens van [vreemdeling D] is alleen volgens zijn eigen opgave. Vervolgens zijn de vreemdelingen overgedragen aan de Vreemdelingenpolitie.
    
    Uit het door een inspecteur van de Arbeidsinspectie op ambtsbelofte opgemaakt aanvullend boeterapport van 24 maart 2006 blijkt dat op 10 februari 2006 door de desbetreffende inspecteur bij de Vreemdelingenpolitie van de regiopolitie Rotterdam-Rijnmond informatie is opgevraagd uit het Vreemdelingenadministratiesysteem. Met betrekking tot [vreemdeling C] is geen informatie gevonden en gebleken is dat [vreemdeling A], [vreemdeling B] en [vreemdeling D] in het bezit waren van Bulgaarse nationale paspoorten, die gedurende de vreemdelingenbewaring waarin de vreemdelingen na de controle zijn gesteld op het politiebureau zijn afgegeven en dat de drie laatstgenoemden met gebruikmaking van deze paspoorten zijn uitgezet.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank haar ten onrechte niet is gevolgd in het betoog dat de identiteit en nationaliteit van de werkend aangetroffen vreemdelingen niet zorgvuldig en in onvoldoende mate is onderzocht, zodat niet kan worden geconcludeerd dat door haar de Wav is overtreden.
    
    Daartoe betoogt [appellante] dat zij de vreemdelingen heeft ingeleend van [Uitzendorganisatie] en haar is gebleken dat de vreemdelingen zich bij [Uitzendorganisatie] hebben laten inschrijven met een Duits, Portugees, Italiaans onderscheidenlijk Grieks identiteitsbewijs/paspoort. Er is herhaaldelijk aan [Uitzendorganisatie] verzocht de vereiste documenten aan haar toe te zenden, aldus [appellante]. Voorts kan aan de hand van de tijdens de controle op 24 februari 2005 getoonde rijbewijzen niet de nationaliteit van de desbetreffende vreemdelingen worden vastgesteld en heeft eerdergenoemde [vreemdeling D] tijdens de controle geen identiteitsbewijs getoond. Uit het boeterapport van 3 juni 2005 en het aanvullend boeterapport van 24 maart 2006 blijkt voorts niet - aldus [appellante] - dat de uiterlijke kenmerken van de tijdens de controle aangetroffen vreemdelingen corresponderen met de foto’s op de getoonde rijbewijzen, noch dat een vergelijking heeft plaatsgevonden tussen de uiterlijke kenmerken van de vreemdelingen en de foto’s op de identiteitsbewijzen die in het bezit zijn van [Uitzendorganisatie]. De omstandigheid dat tijdens de controle geen deugdelijke identificatie van de vreemdelingen heeft plaatsgevonden, kan niet - achteraf - worden hersteld met het boeterapport van 24 maart 2006, waaruit blijkt dat volgens informatie uit het Vreemdelingenadministratiesysteem voornoemde [vreemdeling A], [vreemdeling B] en [vreemdeling D] in het bezit zouden zijn van Bulgaarse paspoorten die nadat de vreemdelingen in vreemdelingenbewaring zijn gesteld naar het politiebureau zouden zijn gebracht, nu hiervan geen kopieën door de minister zijn overgelegd.
    
    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor en het fair trial-beginsel, zij op geen enkele wijze de mogelijkheid heeft gehad om de vreemdelingen te bezoeken om vast te stellen of het daadwerkelijk de door haar ingeleende vreemdelingen betrof, nu de vreemdelingen reeds waren heengezonden vóórdat de staatssecretaris en [appellante] hen konden horen.
    
    2.3.1. Het betoog miskent dat blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 15 van de Wav (Kamerstukken II 1999/00, 27 022, nr. 3, blz. 10/11) de met de Wid in diverse wetten doorgevoerde wijzigingen inzake de identificatieplicht mede tot doel hebben voor het toezicht en de opsporing van illegale tewerkstelling een instrument te bieden. Daarom is in de Wav de verplichting voor de feitelijk werkgever opgenomen om onverwijld een afschrift van het identiteitsdocument bij de formele werkgever op te vragen en de identiteit van de werkende te verifiëren en de identiteitsmiddelen op te nemen in de administratie. Gelet op de in artikel 15 van de Wav neergelegde verplichting lag het op de weg van [appellante] als feitelijk werkgever van de vreemdelingen om, vóórdat zij de vreemdelingen arbeid liet verrichten, de nationaliteit en identiteit van de vreemdelingen te verifiëren aan de hand van een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wid, om zich er aldus rekenschap van te geven dat voor de door de vreemdelingen te verrichten werkzaamheden tewerkstellingsvergunningen waren vereist en afgegeven. Het niet voldoen door [Uitzendorganisatie] aan het herhaaldelijk gedane verzoek van [appellante] om afschriften van de identiteitsdocumenten van de vreemdelingen aan haar te doen toekomen, laat onverlet dat op [appellante] de plicht rustte op de voet van artikel 15 van de Wav om de identiteit en nationaliteit van de vreemdelingen te verifiëren. Nu [appellante] verificatie heeft nagelaten en de vreemdelingen tijdens de controle zijn geïdentificeerd aan de hand van de door drie van de vreemdelingen zelf getoonde Bulgaarse rijbewijzen en de verklaring van één van hen, mochten onder deze omstandigheden de op deze wijze verkregen gegevens aan het besluit van 20 december 2005 ten grondslag worden gelegd. Voorts staat geen geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel algemeen rechtsbeginsel er aan in de weg dat na het besluit van 20 december 2005 door de staatssecretaris - naar aanleiding van de door [appellante] ter zake aangevoerde bezwaren - nader onderzoek is verricht naar de nationaliteit van de vreemdelingen, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt aanvullend boeterapport van 24 maart 2006, en dit mede aan het besluit van 4 december 2006 ten grondslag is gelegd. Hetgeen in voormeld aanvullend boeterapport is vermeld, bevestigt dat de vreemdelingen [vreemdeling A], [vreemdeling B] en [vreemdeling D] van Bulgaarse nationaliteit zijn. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de in het Vreemdelingenadministratiesysteem opgenomen informatie, zoals overgenomen in het aanvullend boeterapport, onjuist is. Evenmin biedt het aangevoerde grond voor het oordeel dat de minister ten aanzien van [vreemdeling C] ten onrechte is afgegaan op het door [vreemdeling C] overgelegde Bulgaarse rijbewijs en diens verklaring - desgevraagd - dat hij van Bulgaarse nationaliteit is. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het onderzoek van de staatssecretaris naar de identiteit en nationaliteit van de vreemdelingen niet zorgvuldig en niet volledig is geweest.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellante] tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde mate van verwijtbaarheid.
    
    2.4.1. In situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid wordt van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. De omstandigheid dat [appellante] bij het inlenen van de vreemdelingen gebruik heeft gemaakt van een uitzendorganisatie die - naar zij op dat moment veronderstelde - gespecialiseerd is in het tewerkstellen van buitenlandse werknemers, ontslaat haar niet van de op grond van de Wav op haar rustende verplichtingen om zich voor aanvang van de werkzaamheden ervan te vergewissen of voor de desbetreffende vreemdelingen tewerkstellingsvergunningen benodigd waren en om de identiteit van de vreemdelingen te controleren. Nu zij niet aan voormelde verplichtingen heeft voldaan, is van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel van een verminderde mate hiervan geen sprake.
    
    2.5. Ten slotte betoogt [appellante] evenzeer tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het op gelijke wijze opleggen van een boete aan een onderneming die opzettelijk de Wav overtreedt als aan een onderneming die - net als zij - de wet niet opzettelijk heeft overtreden, in strijd met gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel is.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het enkele feit dat [appellante] de Wav niet opzettelijk heeft overtreden, kan niet als een dergelijke omstandigheid worden aangemerkt, nu het niet op de hoogte zijn van dan wel het niet voldoen aan de uit hoofde van de Wav op haar rustende verplichtingen voor rekening en risico van [appellante] dient te komen. Van strijd met voormelde beginselen is dan ook geen sprake.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Beerse
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2008
    
    382-510.