ECLI:NL:CBB:2001:AB1466, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-04-2001, AWB 99/124
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2001-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

College van Beroep voor het bedrijfsleven
      (vijfde enkelvoudige kamer)
    
    
    
      No. AWB 99/124						26 april 2001
      	11230
    
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A, te Venhorst, appellant,
      gemachtigde: drs. H.P.W. Havens, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand,
      tegen
      de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
      gemachtigde: mr L.P. de Wit ,werkzaam bij verweerder.
    
    
    
    
    
    
      1.	De procedure
      Op 9 februari 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij 
      beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 januari 1999.
      Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een 
      beslissing inzake het verstrekken van tegemoetkoming in schade ingevolge artikel 86 van 
      de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd).
      Verweerder heeft op 7 mei 1999 een verweerschrift ingediend.
      Op 15 maart 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Aldaar heeft verweerder 
      bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader toegelicht. Appellant is, zoals door 
      zijn gemachtigde tevoren was meegedeeld, niet ter zitting verschenen. 
    
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Wettelijk kader en gehanteerde beleidsregels
      In de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd zijn voorschriften gegeven, betreffende het 
      verlenen van een tegemoetkoming in nader omschreven vormen van schade die voor 
      eigenaren van de betrokken dieren voortvloeit uit maatregelen, als bedoeld in afdeling 3 
      van hoofdstuk II van deze wet, gegeven ter voorkoming en bestrijding van ingevolge 
      artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij onder andere vee.
      Hieromtrent is in artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat uit 's Rijks kas aan 
      de eigenaar een tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd, indien de dieren krachtens 
      het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.
      Ingevolge artikel 87 wordt, voordat dieren krachtens laatstvermeld voorschrift worden 
      gedood, de waarde daarvan vastgesteld.
      Bedoelde waardevaststelling geschiedt op grond van artikel 88, eerste lid, door een be‰digd 
      deskundige.
      Terstond nadat de waarde is vastgesteld, deelt verweerder -zo bepaalt artikel 89- de 
      eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede.
      Ingevolge artikel 91 kan schade, veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als 
      bedoeld in artikel 17 of artikel 21, voor zover deze niet uit hoofde van artikel 86 of artikel 
      90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door verweerder te bepalen bijzondere gevallen 
      geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
      Met betrekking tot de wijze waarop verweerder gebruik maakt van de hem bij voornoemd 
      artikel 91 toegekende discretionaire bevoegdheid is uit de gedingstukken en het 
      verhandelde ter zitting van het College het volgende gebleken.
      Verweerder acht in ieder geval geen bijzonder geval, als bedoeld in dat artikel, aanwezig 
      indien de schade:
      - gering is;
      - niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;
      - tot het normaal te achten maatschappelijk risico moet worden gerekend;
      - behoort tot het normale bedrijfsrisico.
      Schade als gevolg van preventief ruimen ter bestrijding van de varkenspest die in 1997 is 
      uitgebroken, moet - naar de mening van verweerder - met uitzondering van schade waarop 
      artikel 86 of artikel 90 van de Gwd betrekking heeft, worden gerekend tot het normale 
      bedrijfsrisico. Immers, het houden van vee sluit het risico in, dat bij verdenking van een 
      besmetting met varkenspest moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen. Bij 
      preventief geruimde bedrijven wordt daarom in beginsel geen aanvullende 
      tegemoetkoming ingevolge artikel 91 van de wet worden verstrekt.
      Op dat uitgangspunt is een uitzondering gemaakt in die zin, dat bij preventief geruimde 
      fokvarkensbedrijven (ook wel zeugenbedrijven genoemd) normbedragen voor zeugen 
      worden toegekend.
      Verweerder heeft, wat betreft het al dan niet toekennen van aanvullende 
      tegemoetkomingen ingevolge artikel 91, een onderscheid gemaakt tussen 
      varkensmesterijen enerzijds en zeugenbedrijven anderzijds, op de grond dat met het mesten 
      van varkens na staking van het betrokken bedrijf op betrekkelijk korte termijn weer een 
      aanvang kan worden gemaakt, maar dat het weer opstarten van een zeugenbedrijf 
      aanzienlijk meer tijd, inspanning en financi‰le middelen vergt.
      Voorts heeft verweerder met betrekking tot genoemde tegemoetkomingen een differentiatie 
      toegepast, waarbij het normbedrag per zeug afhankelijk is gesteld van de 
      ondernemingscategorie waartoe het desbetreffende zeugenbedrijf kan worden gerekend. In 
      dat verband is een onderscheid gemaakt tussen topfokbedrijven (ook wel basisfokbedrijven 
      genoemd), subfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven.
      Deze categorie‰n van bedrijven vormen als het ware de geledingen van de piramidale 
      structuur waarin de varkensbedrijven zijn onder te brengen.
      Bedrijven van de eerstgenoemde categorie, waarvan er in 1997 slechts ongeveer 15 
      bestonden, leggen zich toe op het produceren van fokvarkens en de levering daarvan aan 
      subfokbedrijven, welke met deze dieren doorfokken en fokdieren leveren aan 
      vermeerderingsbedrijven. In laatstbedoelde bedrijven worden de biggen geproduceerd, die 
      in de vleesvarkensbedrijven worden afgemest voor de slacht.
      Voor zeugen in preventief geruimde bedrijven, behorend tot een der genoemde categorie‰n, 
      golden aanvankelijk normbedragen van onderscheidenlijk fl. 1.900.--, fl. 1.800,-- en
      fl. 1.500,--.
      Verweerder heeft dat onderscheid gebaseerd op het verschil in tijd, inspanning en 
      financi‰le investeringen dat het weer opstarten van zeugenbedrijven behorend tot de 
      verschillende hiervoor genoemde ondernemingscategorie‰n, met zich brengt.
      Bij de preventieve ruiming van een zeugenbedrijf wordt de op grond van artikel 87 van de 
      Gwd vastgestelde taxatiewaarde van de zeugen vervangen door het normbedrag voor 
      zeugen, dat ingevolge voornoemde categorie-indeling voor het betrokken bedrijf geldt. 
      Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dat hogere 
      bedrag toegekend. In verreweg de meeste gevallen heeft dat - aldus verweerder - geleid tot 
      aanzienlijk hogere tegemoetkomingen.
      Verweerder is bij de besluitvorming inzake de verstrekking van aanvullende 
      tegemoetkomingen, voor de beantwoording van de vraag tot welke ondernemingscategorie 
      een zeugenbedrijf moet worden gerekend, in eerste instantie afgegaan op de 
      registratiegegevens die berustten bij de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: GD). Die 
      gegevens zijn verkregen op grond van de registratie van alle vestigingen waar varkens 
      aanwezig waren, alsmede van de categorie-aanduiding per vestiging. De melding van 
      dergelijke gegevens was voor de varkenshouders verplicht gesteld bij de Verordening 
      registratie varkenshouderijen 1990 van het Landbouwschap. Deze, door de varkenshouders 
      zelf geleverde, gegevens waren - aldus verweerder - de meest betrouwbare die destijds 
      voorhanden waren.
      Verweerder acht deze gegevens evenwel niet volledig bepalend voor de vaststelling van de 
      aard van een bedrijf. De betrokken ondernemer kan door middel van zijnerzijds te 
      verstrekken gegevens, waarbij kan worden gedacht aan boekhoudkundige en fiscale 
      gegevens, aannemelijk maken dat een van voornoemde registratie afwijkende categorie-
      indeling moet worden gehanteerd. Indien daaromtrent een kwestie aan de orde is, wordt de 
      ondernemer in de bezwaarprocedure de gelegenheid geboden zijn standpunt aannemelijk te 
      maken.
      Voor een bedrijfstypering in voormelde betekenis acht verweerder de economische 
      hoofdactiviteit van de betrokken onderneming beslissend. In dat verband wordt gelet op de 
      aard van de productie en van de producten die de onderneming afzet op de markt. Gezien 
      het voorafgaande is derhalve van belang of de onderneming zich in overwegende mate 
      toelegt op het fokken en verkopen van varkens voor de subfok of de vermeerdering, dan 
      wel op het fokken en verkopen van mestvarkens.
      Hieruit volgt - aldus verweerder - dat bijvoorbeeld het op beperkte schaal houden van 
      fokzeugen om te voorzien in een eigen behoefte aan vermeerderingszeugen in een bedrijf, 
      dat zijn inkomsten verwerft met het afzetten op de markt van mestvarkens, niet betekent 
      dat zulk een bedrijf aanspraak kan maken op toekenning van het normbedrag voor 
      subfokzeugen.
      Verweerder heeft ter toelichting op het onderhavige beleid voorts naar voren gebracht dat 
      met het stelsel van normbedragen niet is beoogd rekening te houden met verschillen in 
      kosten van het weer opstarten van een zeugenbedrijf, die optreden tussen individuele 
      bedrijven, behorend tot eenzelfde ondernemingscategorie.
      Derhalve is de bedrijfstypering beslissend voor de te hanteren normbedragen en wordt geen 
      rekening gehouden met omstandigheden betreffende de wijze van produceren binnen een 
      individuele onderneming.
      Het verdisconteren van dergelijke specifieke omstandigheden zou geen recht doen aan het 
      karakter van de onderhavige tegemoetkomingsregeling, welke niet strekt tot een volledige 
      vergoeding van geleden schade. Bovendien zou een dergelijke aanpak, in verband met de 
      grote problemen die zich voordeden als gevolg van de varkenspest, leiden tot een te grote 
      belasting van het bestuurlijk apparaat.
    
    
    
    
    
      2.2	De vaststaande feiten 
      - Het bedrijf van appellant is in verband met de uitbraak van klassieke varkenspest in 
      februari 1997 preventief geruimd.
      - Verweerder heeft op grond van informatie van de GD het bedrijf van appellant 
      aangemerkt als een vermeerderingsbedrijf in vorenomschreven zin en appellant op 
      basis daarvan een tegemoetkoming toegekend in de schade in verband met de 
      ruiming van zijn bedrijf.
      - In het bedrijf van appellant waren ten tijde van de ruiming onder meer aanwezig 253 
      vermeerderingszeugen en 17 subfokzeugen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
      "	Om te bepalen wat de aard is van het desbetreffende zeugenbedrijf wordt de 
      registratie van de varkenshouderijen bij de Stichting Gezondheidsdienst voor 
      dieren (hierna: GD) gehanteerd. Op grond van de Registratieverordening bevat 
      dit register immers de verplichte registratie van alle vestigingen waar varkens 
      aanwezig zijn alsmede de categorie(‰n) varkenshouderij die er per vestiging is. 
      Het register bevat gegevens die door de varkenshouder zelf zijn verstrekt en 
      betreft de meest betrouwbare informatie die omtrent de 
      varkenshouderijcategorie‰n voorhanden was en is.
    
    
    
      Voor de toepassing van normprijzen moet worden gekeken naar de aard van het 
      bedrijf. Op grond van de door u overgelegde stukken is mij gebleken dat de 
      registratie bij de GD als vermeerderings- en mestbedrijf juist was en is mij 
      gebleken dat u geen basis- of subfokbedrijf had ten tijde van het ruimen van uw 
      bedrijf. De hoofdactiviteit van uw bedrijf bestaat immers uit vermeerderen, het 
      produceren van varkens die op uw bedrijf of op andere bedrijven worden 
      afgemest ten behoeve van de slacht. De afzet van uw bedrijf  aan derden 
      bestaat, zoals u zelf ook stelde tijdens de hoorzitting d.d. 31 augustus 1998, uit 
      mestbiggen, terwijl de opfokdieren voor eigen gebruik zijn bestemd. Er vindt 
      derhalve geen afvoer (verkoop) plaats van fokmateriaal.
      Nu uit de reeds beschikbare gegevens en de door u overgelegde stukken niet 
      gebleken is dat de registratie bij de GD als vermeerderaar en mestbedrijf 
      onjuist zou zijn, moet geconcludeerd worden dat de juiste normprijs is 
      gehanteerd bij het vaststellen van de schadeloosstelling.
    
    
    
    
    
      Wanneer, afhankelijk van het bedrijfstype, een normprijs van toepassing is, 
      geldt deze voor alle op het bedrijf aanwezige zeugen. Derhalve wordt ten 
      aanzien van enkele subfokzeugen op een vermeerderings- en mestbedrijf geen 
      hogere normprijs toegekend. De normprijzen voor de verschillende typen 
      bedrijven zijn gerelateerd aan de tijdsduur en de kosten die verbonden zijn aan 
      het weer opstarten van een bepaald type bedrijf. Uw schadeloosstelling is 
      afgestemd op het weer opstarten van een vermeerderingsbedrijf en u bent 
      derhalve niet in aanmerking gekomen voor een hoger vergoeding voor 
      subfokzeugen.
    
    
    
      Het doel van de normprijzen is het tegemoetkomen aan het feit dat 
      fokbedrijven en vermeerderaars gemiddeld meer tijd nodig hebben om tot de 
      gebruikelijke productie terug te keren dan vleesvarkensbedrijven. Om de 
      bedrijfsactiviteiten weer op te vatten hebben subfok- en basisfokbedrijven meer 
      tijd nodig dan vermeerderaars. De aanwezigheid van een relatief klein aantal 
      subfok- en basisfokzeugen op een vermeerderingsbedrijf is in de normprijs 
      verdisconteerd.
    
    
    
      In de praktijk blijkt dat vermeerderingsbedrijven overgaan tot het zelf houden 
      van subfok- en basisfokzeugen om de kans op de zogeheten 'insluip' van 
      ziekten (zoals varkenspest) te verkleinen. Indien er geen subfok- en 
      basisfokzeugen aanwezig zijn, dienen de moederdieren direct te worden 
      aangekocht. De kosten van deze twee vormen van bedrijfsvoering op 
      vermeerderingsbedrijven lopen niet sterk uiteen, zodat er geen gerechtvaardigd 
      belang aanwezig is om een extra vergoeding toe te kennen voor de subfok- en 
      basisfokzeugen die op vermeerderingsbedrijven worden gehouden."
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellant
      Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende 
      tegen het bestreden besluit aangevoerd.
      Verweerder heeft niet aangegeven hoe de hoogte van de aanvullende schadevergoeding tot 
      stand is gekomen. 
      Door bij de vaststelling van de aanvullende schadeloosstelling geen onderscheid te maken 
      tussen gewone vermeerderingsbedrijven en bedrijven met een eigen aanfoksysteem handelt 
      verweerder voorts in strijd met het formele en materi‰le zorgvuldigheidsbeginsel, het 
      evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Appellant dient meer kosten te maken 
      dan een gewoon vermeerderingsbedrijf om weer op het oude niveau te kunnen produceren. 
    
    
    
      Een aanvullende schadeloosstelling per zeug afhankelijk van de aard van de zeug op grond 
      van het taxatierapport had meer recht gedaan aan de individuele omstandigheden van het 
      bedrijf.
      Tenslotte bestaat bij appellant sterk het vermoeden dat verweerder zijn bevoegdheid 
      ingevolge artikel 91 Gwd in casu heeft gehanteerd om het bedrijfsleven "mee te krijgen" in 
      zijn preventieve ruimingsbeleid en niet voor het doel waarvoor deze bevoegdheid in de 
      Gwd is opgenomen, namelijk het toekennen van extra schadevergoeding indien bijzondere 
      omstandigheden van het bedrijf daarom vragen. Ten opzichte van appellant heeft 
      verweerder in dat geval gehandeld in strijd met het verbod van d‚tournement de pouvoir.
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, dat hiervoor onder 2.1 is 
      uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die 
      verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen 
      vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming 
      aan laatstvermelde bedrijven ingevolge artikel 91 van de Gwd een zogenoemde 
      aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor 
      die keuze geen redelijke rechtvaardigheidsgrond is aan te wijzen. 
      Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent verschillen in 
      karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorie‰n van 
      zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe 
      heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan 
      wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieen niet 
      in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
      Het College acht het voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de 
      bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in 
      aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan 
      de hand van de door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een 
      van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.
      Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de 
      onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van 
      de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.
      Bij het voorgaand heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in 
      verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de varkenspest 
      was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van de Gwd heeft gekozen 
      voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende 
      feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.
      Mitsdien komt het College tot de slotsom dat verweerder de grenzen van een redelijke 
      beleidsbepaling niet heeft overschreden.
      5.2	Het College is, wat onderhavig geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan 
      op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellant terecht heeft aangemerkt als 
      een vermeerderingsbedrijf.
      Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische 
      hoofdactiviteit van appellants onderneming, gezien de aard van de productie en de 
      producten die worden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van mestvarkens betrof.
      Van de zijde van appellant zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven 
      tot het innemen van een andersluidend standpunt.
      Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet vorenomschreven beleid van verweerder 
      niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag, 
      hanteren van een bijzondere, casu quo hogere, tegemoetkoming in verband met de 
      omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter 
      voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen. 
      Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond 
      worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in 
      een voor appellant gunstige zin af te wijken van de hierboven weergegeven beleidsregels. 
    
    
    
    
      Evenmin kan worden staande gehouden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge artikel 
      91 Gwd voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend dan 
      wel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de door appellant genoemde algemene 
      beginselen van behoorlijk bestuur.
      Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep van appellant niet kan slagen.
      Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met 
      toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    
      6.	De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2001
    
    w.g. H.C. Cusell						w.g. A.J. Medze