ECLI:NL:CRVB:2009:BJ8692, Centrale Raad van Beroep, 24-09-2009, 08-40 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Niet-ontvankelijkverklaring van bezwaar tegen de stopzetting van de betaling van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten met ingang van 1 januari 2006en de hoogte van de eenmalige uitkering. Bevoegdheid. Besluit of handeling? Termijnoverschrijding.

08/40 AW 
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 19 november 2007, 07/134 t/m 07/137, voor zover het betreft 07/134, (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland (hierna: gedeputeerde staten)
    
    
    Datum uitspraak: 24 september 2009
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben op verzoek van de Raad nadere stukken ingediend.
    
    Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Lander, wonende te Middelburg. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Koper, werkzaam bij de provincie Zeeland, bijgestaan door mr. L.A. Wayenburg, verbonden aan het Interprovinciaal Overleg.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant is gepensioneerd ambtenaar van de provincie Zeeland, die deelnemer was in de Interprovinciale Ziektekostenregeling (IZR), vanaf een fusie per 1 januari 2005 met het Instituut Ziektekostenverzekering voor Ambtenaren (IZA) voortgezet als de IZA/IZR-regeling. Onderdeel van deze regelingen was dat de deelnemende provincies, waaronder de provincie Zeeland, een bijdrage betaalden in de kosten. Dit had ook betrekking op de gepensioneerde provincieambtenaren. De premie voor de IZA/IZR-regeling werd blijkens het zogenoemde pensioenbericht van appellant van december 2005 ingehouden op zijn pensioen. Op het pensioenbericht was ook een “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten” zichtbaar. 
    
    1.2. De stelselwijziging inzake de zorgverzekering met ingang van 1 januari 2006 met de inwerkingtreding van de Zorgverzekeringswet (Zvw) leidde ertoe dat op het pensioen van appellant een inkomensafhankelijke bijdrage Zvw werd ingehouden van 4,4% over maximaal € 30.015,-, zoals de Stichting Pensioenfonds ABP appellant bij het pensioenbericht van januari 2006 meedeelde. Op het pensioenbericht van 16 januari 2006 ontbrak de vroegere post “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten”. 
    
    
      1.3. Bij brief van 12 juni 2006 hebben gedeputeerde staten appellant onder meer meegedeeld, dat de maandelijkse bijdrage van gedeputeerde staten in de ziektekosten vanaf 1 januari 2006 is komen te vervallen en dat ter compensatie van de negatieve inkomensgevolgen hiervan alle IZA/IZR-deelnemers, die op 1 januari 2006 tot de categorie gepensioneerden bij de provincies behoorden, in december 2006 door tussenkomst van de Stichting Pensioenfonds ABP een eenmalige uitkering van € 775,- zullen ontvangen. 
      Appellant heeft bij brief van 21 augustus 2006 bezwaar gemaakt tegen de stopzetting van de betaling van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten met ingang van 1 januari 2006. Nadien heeft hij zijn bezwaar mede gericht tegen de hoogte van de eenmalige uitkering.
    
    
    
      1.4. Bij het bestreden besluit van 16 januari 2007, verzonden op 23 januari 2007, is het bezwaar tegen de beëindiging van de werkgeversbijdrage ziektekosten en tegen de toekenning van de eenmalige uitkering van € 775,- niet-ontvankelijk verklaard. 
      Met betrekking tot de beëindiging van de werkgeversbijdrage ontbreekt, aldus gedeputeerde staten, een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Voor zover wel sprake was van voor een bezwaar en beroep vatbaar besluit, was dit de pensioenspecificatie van januari 2006 en is het bezwaar buiten de voorgeschreven termijn van zes weken gemaakt zodat het bezwaar om die reden eveneens niet-ontvankelijk is. Met betrekking tot de eenmalige uitkering is het, binnen zes weken na de brief van 12 juni 2006 en dus tijdig ingediend, bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de aanspraak op de eenmalige uitkering is vastgesteld in het Sectoroverleg Provinciale Arbeidsvoorwaarden,  ambtenaren aan een onderhandelingsakkoord geen rechtspositionele aanspraken kunnen ontlenen en daardoor dus niet rechtstreeks in hun rechtspositioneel belang zijn getroffen.
    
    
    1.5. Bij de aangevallen uitspraak is het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank zag met betrekking tot de stopzetting van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten geen voor bezwaar vatbaar besluit, omdat de desbetreffende regelingen door de inwerkingtreding van de Zvw waren vervallen. Met betrekking tot de eenmalige uitkering heeft de rechtbank geoordeeld dat de Collectieve Arbeidsvoorwaardenovereenkomst Provincies (CAP) 2005/2007, waarin het onderhandelaarsakkoord tot betaling van deze eenmalige uitkering is neergelegd, een algemeen verbindend voorschrift is waartegen op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang met artikel 7:1 van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. 
    
    
      2. In hoger beroep heeft appellant zijn standpunt gehandhaafd dat het bezwaar wel ontvankelijk is. Hij meent aanspraak te hebben behouden op de werkgeversbijdrage in de ziektekosten vanaf 1 januari 2006.
      Gedeputeerde staten hebben gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht, overweegt de Raad het volgende.
    
    4. De Raad zal eerst de grieven en stellingen van appellant over de van toepassing zijnde voorschriften, die ook bij de rechtbank waren aangedragen maar ten onrechte in de aangevallen uitspraken niet zijn besproken, bespreken.
    
    
      4.1. Appellant meent dat zijn aanspraak inzake een werkgeversbijdrage in de ziektekosten beoordeeld moet worden aan de hand van de in de provincie Zeeland ten tijde van zijn pensionering geldende rechtspositieregeling. Appellant heeft daarbij het oog op het Ambtenarenreglement Zeeland 1965. 
      Appellant miskent hiermee dat de ambtelijke rechtspositie door het daartoe bevoegde gezag kan worden vastgesteld en gewijzigd door middel van algemeen verbindende voorschriften. Wijziging van regelgeving kan ook gevolgen meebrengen voor gewezen ambtenaren als appellant. Dit betekent dat de beweerdelijke aanspraken van appellant moeten worden beoordeeld volgens de rechtspositionele voorschriften van de provincie zoals deze luidden per 1 januari 2006. 
    
    
    4.2. In dat verband heeft appellant voorts gesteld, dat de wijzigingen in de CAP onbevoegd zijn vastgesteld, omdat niet gedeputeerde staten maar provinciale staten ook na de dualisering van het provinciale bestel bevoegd zijn gebleven om de ambtelijke rechtspositie vast te stellen. De Raad kan appellant ook hierin niet volgen, waartoe hij verwijst naar artikel XI van de Wet dualisering provinciebestuur en naar hetgeen gedeputeerde staten terzake hebben betoogd.
    
    5. De Raad zal vervolgens de vraag beantwoorden of bij het bestreden besluit inzake de stopzetting van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten met juistheid en op goede gronden is vastgesteld dat daaraan geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit ten grondslag ligt. In lijn met de uitspraak van de Raad van 25 september 1997, TAR 1997, 225, zal de Raad eerst onderzoeken of het bezwaar gericht is tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb of een handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb.
    
    
      5.1. De Raad memoreert in de eerste plaats de uitleg die van de zijde van gedeputeerde staten ter zitting is gegeven over het “belastbare werkgeversaandeel ziektekosten” zoals dat is vermeld op pensioenberichten van december 2005. Dit betreft een fiscale bijtelling vanwege deels niet verhaalde bijdragen van de provincie in de kosten van de IZA/IZR-regeling en niet een door gedeputeerde staten maandelijks aan elke gepensioneerde ambtenaar toegekende bijdrage in zijn ziektekosten. De beslissingen over de premie, de heffingsgrondslagen en de provinciale bijdragen werden, volgens die uitleg, door de organen van de IZA/IZR-regeling genomen. De tekst van de IZR in samenhang met de reglementen van de IZA/IZR-regeling bevestigen de juistheid van deze uitleg.
      De Raad kan en zal dan ook van de aldus geschetste gang van zaken uitgaan. De Raad voegt hieraan toe, dat niet gebleken is van enig in 2005 geldend voorschrift, waarop besluitvorming over de hoogte van de premies voor betrokkenen en bijdragen voor de IZA/IZR-regeling door gedeputeerde staten (of een ander orgaan van de provincie Zeeland) of de doorberekening van die bijdragen door gedeputeerde staten aan (gepensioneerde) provincieambtenaren berustte. 
    
    
    5.2. De Raad kan dan tot geen andere slotsom komen dan dat aan de op de pensioenberichten van december 2005 vermelde gegevens inzake de ziektekosten, waaronder het “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten”, geen besluiten van gedeputeerde staten ten grondslag hebben gelegen. Dit zelfde geldt voor de wijzigingen vanaf 1 januari 2006 en met name voor het ontbreken van een “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten”. Bij afwezigheid van besluitvorming door gedeputeerde staten over (bijdragen in) de ziektekosten van gepensioneerde ambtenaren ontbreekt enig voor bezwaar en beroep vatbaar besluit van gedeputeerde staten met betrekking tot de stopzetting van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten met ingang van 1 januari 2006. De brief van 12 juni 2006 behelst in zoverre louter informatieve mededelingen en is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Van een handeling door gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb is in zoverre evenmin sprake.
    
    
      5.3. Bij het bestreden besluit is het bezwaar inzake de stopzetting van de werkgevers-bijdrage in de ziektekosten dus terecht niet-ontvankelijk verklaard.
      De aangevallen uitspraak, waarbij het bestreden besluit met betrekking tot het onderdeel werkgeversbijdrage in de ziektekosten in stand is gelaten, komt in zoverre - met verbetering van de gronden - voor bevestiging in aanmerking. 
    
    
    5.4. Het vorenstaande brengt mee, dat de grieven van appellant over strijdigheid met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Eerste Protocol bij dat verdrag geen bespreking meer behoeven.
    
    6. Tot slot moet de Raad de vraag beantwoorden of bij het bestreden besluit met juistheid het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard voor zover betrekking hebbend op de toekenning van de eenmalige uitkering van € 775,-. 
    
    6.1. Van de zijde van gedeputeerde staten is ter zitting erkend dat de aanspraak op de eenmalige uitkering ook onderdeel is geworden van de door gedeputeerde staten bij besluit van 11 april 2006 vastgestelde wijzigingen in de CAP. De Raad acht dit standpunt juist. Omdat in de brief van 12 juni 2006 aan appellant de toekenning van de aanspraak op deze eenmalige uitkering van € 775,- is meegedeeld, ontbreekt elke grond om deze toekenning niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Bij het bestreden besluit is echter niet onderkend dat het bezwaar van appellant, gerekend vanaf de brief van 12 juni 2006, ruimschoots buiten de voorgeschreven termijn van zes weken is gemaakt. Namens appellant is zulks ter zitting erkend en is aangegeven dat appellant veelvuldig contact met gedeputeerde staten heeft gehad over de kwestie maar steeds met een kluitje in het riet werd gestuurd. De Raad ziet hierin geen omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat appellant in verzuim is geweest. 
    
    6.2. Het bezwaar is dus terecht niet-ontvankelijk verklaard, zij het op een onjuiste grond. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak, waarbij het bestreden besluit met betrekking tot de hoogte van de eenmalige uitkering in stand is gelaten, komt dus ook - eveneens met verbetering van de gronden - voor bevestiging in aanmerking.
    
    7. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten. 
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K. Zeilemaker en B.M. van Dun als leden in tegenwoordigheid van M. Lammerse als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2009. 
    
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    
    (get.) M. Lammerse.
    
    
    HD