ECLI:NL:RBBRE:2005:AT5927, Rechtbank Breda, 20-05-2005, 04 / 530 WAO
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2005-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Een boete is opgelegd o.g.v. artikel 71a WAO (zoals dat luidde voor 1 april 2002), het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 en het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 wegens te laat indienen van een reïntegratieplan. In geschil is of hiervoor een deugdelijke wettelijke grondslag bestaat. De opgelegde boete is een punitieve sanctie, artikel 7 EVRM is van toepassing. Daaruit volgt o.m., dat een strafbepaling duidelijk en ondubbelzinnig dient te zijn geformuleerd. Artikel 71a, eerste lid, WAO stelt niet duidelijk en ondubbelzinnig dat de werkgever verplicht is uiterlijk nadat de arbeidsongeschiktheid van de werknemer 8 maanden dan wel 35 weken heeft geduurd een reïntegratieplan in te dienen. Deze bepaling biedt daarom geen grondslag voor de opgelegde boete. Voorts is de rechtbank, gesteund door de wetsgeschiedenis waaraan uitgebreid aandacht wordt besteed, van oordeel dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen geen eenduidige termijn voor indiening van een reïntegratieplan bevat en daarom evenmin een grondslag biedt. Voor zover de verplichting in artikel 4 van het Boetebesluit in het leven is geroepen ligt daarvoor geen grondslag in artikel 71a WAO, zodat het hier toegepaste artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van het Boetebesluit niet berust op een wettelijke grondslag en op grond daarvan geen boete kon worden opgelegd.

04 / 530 WAO	RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    	
    
      UITSPRAAK
      in de zaak van 
    
    
    
      HCN, Het Callcenter Netwerk, Breda B.V., gevestigd te Breda, eiseres,
      gemachtigde mr. M.S.P. Orbán
    
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 24 februari 2004 (bestreden besluit), inzake het opleggen van een boete wegens het niet tijdig indienen van een reïntegratieplan voor een van haar werknemers (werknemer). Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van 21 april 2005, waar beide partijen met voorafgaande kennisgeving niet zijn verschenen. 
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Werknemer is sinds 7 augustus 1995 gedurende 12 uur per week als medewerker call center werkzaam geweest voor eiseres. Op 21 november 2001 is zij uitgevallen wegens arbeidsongeschiktheid.
    
    Op 5 november 2002 heeft de bedrijfsarts een volledig reïntegratieplan opgesteld en aan verweerder gezonden, die het op 10 november 2002 heeft ontvangen. 
    
    Bij brief van 28 januari 2003 heeft verweerder eiseres medegedeeld voornemens te zijn haar een boete op te leggen van € 454,- in verband met het te laat indienen van een volledig reïntegratieplan. Verweerder heeft daarbij overwogen dat een volledig reïntegratieplan voor bedoelde werknemer dient te zijn overgelegd uiterlijk op de eerste dag nadat de ongeschiktheid van de werknemer vijfendertig weken heeft geduurd. Eerst is eiseres in de gelegenheid gesteld om een reden op te geven voor de overtreding van het voorschrift.
    
    Hierop is door eiseres telefonisch gereageerd met de mededeling dat er bij de Arbodienst een computerstoring was.  
    
    Bij besluit van 19 februari 2003 heeft verweerder eiseres in het kader van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) een boete opgelegd van € 454,- omdat geen dringende reden aanwezig was om van oplegging van een boete af te zien. 
    
    Eiseres heeft tegen dat besluit een bezwaarschrift ingediend. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de beslissing van 19 februari 2003 gehandhaafd.
    
    2.2 Eiseres heeft onder verwijzing naar uitspraken van de rechtbank Den Haag, Groningen en Alkmaar, samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag. Volgens eiseres is de sanctiebepaling niet duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd. In het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 (Besluit minimumeisen) wordt nagelaten een termijn te stellen voor het indienen van een volledig reïntegratieplan. Hiernaast kan een eventuele verplichting niet uit het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 voortvloeien omdat artikel 71a van de WAO hiervoor geen grondslag biedt. Eiseres verzoekt de rechtbank het beroep gegrond te verklaren en verweerder te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding, bestaande uit de proceskosten en de wettelijke rente over de reeds betaalde boete.
    
    2.3 Ingevolge artikel XV, eerste lid, van de Wet verbetering poortwachter (Wet van 29 november 2001, Stb. 2001, 628) blijft artikel 71a van de WAO, zoals dit artikel luidde voorafgaand aan de inwerkingtreding van die wet per 1 april 2002, van toepassing ten aanzien van verzekerden wier eerste dag van ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid is gelegen voor 1 april 2002. Werknemer is op 21 november 2001 uitgevallen wegens arbeids-ongeschiktheid.
    
    
      Artikel 71a van de WAO luidde voorafgaand aan 1 april 2002, voor zover hier van belang, als volgt:
      1.  De werkgever, bedoeld in artikel 38, eerste lid, en artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet, legt, uiterlijk nadat de ongeschiktheid van de werknemer dertien weken heeft geduurd, aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen een door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat voorlopig of volledig reïntegratieplan over ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. (…) Het Landelijk instituut sociale verzekeringen stelt regels inzake voorlopige of volledige reïntegratieplannen en eventueel noodzakelijke vervolgplannen en stelt minimumeisen, waaraan deze plannen moeten voldoen.
      (…)
      3.  Indien de werkgever de verplichting, bedoeld in het eerste (…) lid, of de verplichtingen op grond van de regels van het Landelijk instituut sociale verzekeringen, bedoeld in het eerste lid, zonder deugdelijke grond niet of niet behoorlijk is nagekomen, legt het Landelijk instituut sociale verzekeringen hem een boete op van ten hoogste € 454.
    
     
    Het eerste lid van artikel 71a van de WAO is nader uitgewerkt in het Besluit minimumeisen. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen bepaalt, dat de werkgever bij de uitvoeringsinstelling een door de uitvoeringsinstelling aan de werkgever ter beschikking gesteld en door of namens de werkgever volledig ingevuld en ondertekend volledig reïntegratieplan indient, zodra hij redelijkerwijs niet of niet meer kan verwachten dat de werknemer zal hervatten in de eigen of andere arbeid binnen de onderneming van de werkgever binnen 8 maanden na aanvang van de arbeidsongeschiktheid.
    
    
      Volgens artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 (Besluit boete), is de verplichting, bedoeld in artikel 71a, eerste en tweede lid, WAO, zoals dit artikel luidde voor 1 april 2002, niet of niet behoorlijk nagekomen indien het volledige reïntegratieplan niet tijdig of in het geheel niet is ingediend of niet adequaat is. 
      In artikel 4, tweede lid, aanhef en sub d van het Besluit boete is bepaald, dat de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 71a, derde lid, WAO, zoals dit artikel luidde voor 1 april 2002, € 454 bedraagt, indien het volledige reïntegratieplan dat uiterlijk vier maanden voor het einde van de wachttijd van de WAO moet worden ingediend, 7 kalenderdagen of meer te laat, of in het geheel niet, is ingediend.
    
    
    2.4 In geschil is de vraag, of het bestreden besluit is gebaseerd op een deugdelijke wettelijke grondslag. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank moet het opleggen van de in geding zijnde boete worden aangemerkt als een punitieve sanctie, nu deze sanctie beoogt bestraffend en preventief te werken. Dit brengt met zich dat de rechtsnorm van onder meer artikel 7 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van toepassing is. Daaruit volgt onder meer, dat een strafbepaling duidelijk en ondubbelzinnig dient te zijn geformuleerd. 
    
    De rechtbank stelt vast, dat in artikel 71a, eerste lid, van de WAO geen andere termijn wordt genoemd dan de dertien weken-termijn en dat in die bepaling niet duidelijk en ondubbelzinnig wordt gesteld dat de werkgever verplicht is om uiterlijk nadat de arbeidsongeschiktheid van de werknemer 8 maanden dan wel 35 weken heeft geduurd een volledig reïntegratieplan in te dienen. Deze bepaling biedt daarom geen grondslag voor de opgelegde boete.
    
    2.5 Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord, of de grondslag voor de boete kan worden gevonden in het Besluit minimumeisen, in samenhang met artikel 71a, eerste lid, laatste volzin en derde lid van de WAO. Ook in dat geval is vereist dat het Besluit minimumeisen een duidelijke en ondubbelzinnige termijn bevat voor indiening van het volledige reïntegratieplan. De rechtbank is van oordeel dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen geen eenduidige termijn voor indiening van het volledige reïntegratieplan bevat. Hiervoor vindt de rechtbank steun in de hierna te behandelen wetsgeschiedenis. 
    
    2.6 Op 1 maart 1997 luidde artikel 38, eerste lid, van de Ziektewet (Stb. 1997, 96 en 97) – voorzover hier van belang – als volgt:
    
    “De werkgever van de verzekerde die bij ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte recht heeft op loon doet, uiterlijk op de eerste dag nadat de ongeschiktheid van die werknemer dertien weken heeft geduurd, aangifte van die ongeschiktheid bij het Landelijk instituut sociale verzekeringen.”
    
    Op 1 maart 1997 luidde artikel 71a, eerste lid, van de WAO (Stb. 1997, 96 en 97) als volgt:
    
    “Gelijktijdig met de aangifte van arbeidsongeschiktheid, bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Ziektewet overlegt de werkgever aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen een door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat reïntegratieplan ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. Het Landelijk instituut sociale verzekeringen formuleert minimumeisen, waaraan het reïntegratieplan moet voldoen.”
    
    Aan de laatste volzin heeft het Lisv uitvoering gegeven in het Besluit minimumeisen (Stcrt. 1997, 140). In het algemeen deel van de toelichting bij het Besluit minimumeisen wordt onder andere het volgende vermeld: 
    
    “(…) Het Lisv formuleert op grond van de wet minimumeisen waaraan het reïntegratieplan moet voldoen. In dit besluit zijn deze minimumeisen omschreven. (…) Bij de totstandkoming van het Besluit minimumeisen van het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming (…) is gelet op (…). In genoemd besluit was uitgangspunt dat in alle gevallen waarin een werknemer 13 weken ongeschikt is tot werken een volledig reïntegratieplan werd overgelegd aan de uitvoeringsinstelling. Het bewerkelijke karakter van dit reïntegratieplan voor werkgevers en hun arbodiensten en voor de uitvoeringsinstellingen was aanleiding voor een rondetafelgesprek met alle betrokkenen. Daarin is overeenstemming bereikt over een efficiëntere wijze van informatieverstrekking. In die gevallen waarin de werkgever redelijkerwijs kan verwachten dat de werknemer binnen een bepaalde tijd kan worden herplaatst in de eigen onderneming hoeft de werkgever slechts een beperkt aantal gegevens aan de uitvoeringsinstelling te melden. In andere gevallen verstrekt de werkgever wel het volledige reïntegratieplan.”
    
    Artikel 2 van dit Besluit luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    “De werkgever kan voldoen aan zijn verplichting een adequaat reïntegratieplan over te leggen door middel van indiening bij de uitvoeringsinstelling van een door de uitvoeringsinstelling aan de werkgever ter beschikking gesteld en door of namens de werkgever volledig ingevuld en ondertekend voorlopig reïntegratieplan indien hij redelijkerwijs kan verwachten dat de werknemer zal hervatten in de arbeid binnen de ondernemening van de werkgever binnen 8 maanden na aanvang van de arbeidsongeschiktheid. (…)”
    
    De toelichting bij dit artikel 2 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    “De Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering verplicht de werkgever uiterlijk na dertien weken aan de uitvoeringsinstelling een reïntegratieplan over te leggen. In dit besluit wordt voorzien in de mogelijkheid voor de werkgever om een sterk verkorte versie van het reïntegratieplan over te leggen in die gevallen waarin hij redelijkerwijs kan verwachten dat de werknemer zal hervatten binnen de onderneming voor het moment waarop de beoordeling van de aanspraken van de werknemer op arbeidsongeschiktheidsuitkering uiterlijk aanvangt.”
    
    De toelichting bij artikel 3 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    “Dit artikel heeft betrekking op de gevallen waarin de werkgever rederlijkerwijs niet (meer) kan verwachten dat de werknemer zal hervatten binnen de onderneming binnen acht maanden na aanvang van de ongeschiktheid tot werken. In die gevallen moet (alsnog) een volledig reïntegratieplan worden ingediend.”
    
    Uit de voorgaande citaten in onderlinge samenhang gelezen leidt de rechtbank af, dat artikel 2 Besluit minimumeisen strekte tot een lastenverlichting aan de zijde van de werkgever. Die strekking is van invloed op de betekenis van artikel 3 Besluit minimumeisen, dat heeft te gelden als het logisch complement van artikel 2. Bevat artikel 2 de bepaling dat een voorlopig reïntegratieplan kan worden overgelegd indien de werkgever redelijkerwijs kan verwachten dat de werknemer de arbeid binnen 8 maanden na arbeidsongeschiktheid kan hervatten, artikel 3 bepaalt dat het volledig reïntegratieplan (alsnog) moet worden ingediend ‘zodra’ – dus ‘op het moment dat’ – de werkgever redelijkerwijs niet of niet meer kan verwachten dat de werknemer de arbeid binnen 8 maanden kan hervatten. De termijn van ‘8 maanden’ komt dus  zowel in artikel 2 als in artikel 3 voor in eenzelfde – statische – betekenis. Het moment waarop volgens artikel 3 een volledig reïntegratieplan moet worden ingediend is afhankelijk van de redelijke verwachting van de werkgever en duidt daarom op een niet bepaalde, variabele termijn. Zo min als de termijn van ‘8 maanden’ in artikel 2 van het Besluit minimumeisen een te handhaven termijn aanduidt – de te handhaven termijn is immers neergelegd in artikel 71a WAO en is 13 weken – zo min ook duidt de termijn van ‘8 maanden’ in artikel 3 van het Besluit minimumeisen een te handhaven termijn aan. 
    
    2.7 Met ingang van 31 december 1997 luidde artikel 71a van de WAO als volgt (Stb. 1997, 789):
    
    
      “1. Gelijktijdig met de aangifte van arbeidsongeschiktheid, bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Ziektewet overlegt de werkgever aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen een door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat reïntegratieplan ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. Het Landelijk instituut sociale verzekeringen stelt regels inzake voorlopige of volledige reïntegratieplannen en eventueel noodzakelijke vervolgplannen en stelt minimumeisen, waaraan deze plannen moeten voldoen.
      2. De werkgever, bedoeld in artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet, legt, uiterlijk nadat de ongeschiktheid van de werknemer dertien werken heeft geduurd, aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen een door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat voorlopig of volledig reïntegratieplan over ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. (…)”
    
    
    Deze wijziging ten opzichte van de tekst van 1 maart 1997 is in de memorie van toelichting (TK 1997-1998, 25641, nr. 3, p. 17) als volgt toegelicht:
    
    “Op grond van het eerste lid formuleert het Lisv minimumeisen waaraan deze reïntegratieplannen moeten voldoen, hetgeen is gebeurd met het Besluit minimumeisen reïntegratieplan. Vanwege de in dit besluit opgenomen bepalingen inzake deze plannen wordt het wenselijk geacht met zoveel woorden in de wet neer te leggen dat het Lisv regels stelt inzake het voorlopige en het volledige reïntegratieplan en eventueel noodzakelijke vervolgplannen.”
    
    De rechtbank leidt daaruit af, dat de wetgever de door lastenverlichting ingegeven mogelijkheid tot het indienen van een voorlopig reïntegratieplan, en als complement daarvan het indienen van een volledig reïntegratieplan, een wettelijke basis heeft willen verschaffen. In zoverre bevatte het Besluit minimumeisen tot dan toe immers méér bepalingen dan enkel de ‘minimumeisen’. Deze gedachte blijkt ook uit de formulering van het per die datum geldende lid 2 van artikel 71a WAO, waarin is bepaald dat de werkgever, bedoeld in artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet, een voorlopig of volledig reïntegratieplan dient over te leggen binnen een tijdvak van dertien weken. In de memorie van toelichting wordt de genoemde ‘8 maanden-termijn’ niet vermeld. 
    
    2.8 In artikel 71a WAO, zoals dat luidde vanaf 31 december 1998 (Stb. 1998, 742), zijn de leden 1 en 2 van de daarvóór van kracht zijnde bepaling om redenen van duidelijkheid samengevoegd tot lid 1. Bovendien is eerst toen duidelijk een boete gesteld op het – kort gezegd – zonder deugdelijke grond niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen op grond van de regels van het Lisv.  De wetgever heeft beoogd om het Besluit minimumeisen een punitief karakter te geven. Echter, de tekst en de strekking van de artikelen 2 en 3 van het Besluit minimumeisen zijn ongewijzigd gebleven. Op grond van de voorgaande overwegingen kan dan ook niet worden geoordeeld dat het Besluit minimumeisen de werkgever een duidelijke en ondubbelzinnige termijn van 8 maanden stelt voor het indienen van een volledig reïntegratieplan. Dat volgens verweerder uit artikel 3 van het Besluit minimumeisen logischerwijs volgt, dat aan het einde van de termijn van 8 maanden de werkgever in elk geval redelijkerwijs niet kan verwachten dat de werknemer binnen 8 maanden kan hervatten, versterkt het oordeel dat betreffende bepaling uit punitief oogpunt niet duidelijk en ondubbelzinnig – want niet expliciet – is geformuleerd. Daarbij komt, dat in de toelichting bij het Besluit minimumeisen verweerder deze gevolgtrekking nimmer heeft genoemd. 
    
    Zoals reeds eerder vermeld is de conclusie, dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen geen eenduidige termijn voor indiening van het volledige reïntegratieplan bevat. Een verplichting voor de werkgever om een volledig reïntegratieplan in te dienen uiterlijk nadat de arbeidsongeschiktheid 8 maanden – dan wel 35 weken – heeft geduurd is daarin niet opgenomen. In zoverre berust het bestreden besluit niet op een wettelijke grondslag.
    
    2.9 Voor zover de hiervoor genoemde verplichting in artikel 4 van het Boetebesluit in het leven is geroepen, is daarvoor geen grondslag in artikel 71a van de WAO aan te wijzen. Dit betekent dat het in casu toegepaste artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van het Boetebesluit, niet berust op een wettelijke grondslag, zodat op grond daarvan geen boete kon worden opgelegd.
    
    2.10 Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de wet te worden vernietigd. Nu het beroep gegrond wordt verklaard dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres. Op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank het bedrag van die kosten vast op het hieronder opgenomen bedrag. 
    
    2.11 Eiseres heeft in deze beroepsprocedure verzocht verweerder te veroordelen tot betaling van de schade die zij heeft geleden door het bestreden besluit, bestaande uit proceskostenvergoeding en de wettelijke rente van het onterecht hebben moeten betalen van de boete. Wat betreft de veroordeling in de proceskosten verwijst de rechtbank naar de voorgaande overweging. Hoewel verweerder in beginsel gehouden is de wettelijke rente over het boetebedrag te vergoeden met ingang van de dag waarop eiseres deze heeft betaald en tot aan de dag der algehele voldoening door verweerder, zal niettemin in het dictum een veroordeling achterwege blijven. Uit de processtukken blijkt namelijk niet wanneer eiseres de boete aan verweerder heeft betaald. Verweerder zal bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaarschrift hierover een beslissing dienen te nemen.
    
     
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 322,-, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
    
    gelast dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 273,- vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G.M. Wouters, voorzitter, en mrs. J.P.M. Zeijen en  P.H.J.G. Römers, rechters, en in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier, in het openbaar uitgesproken op 
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA  Utrecht. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.