ECLI:NL:RBAMS:2009:BN3104, Rechtbank Amsterdam, 17-03-2009, AWB 08-1051 WMO
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: B en W mogen afwijzing verzoek om woonvoorziening niet baseren op advies van het CIZ, nu dat is gebaseerd op onvolledig onderzoek naar de beperkingen van belanghebbende.
        B en W hebben het verstrekken van woonvoorzieningen beperkt tot het wegnemen of verminderen van ergonomische belemmeringen. B en W kunnen dit niet baseren op de door hen opgestelde Nadere regels, nu deze regels niet zijn gepubliceerd en dus niet verbindend zijn. De betreffende regel in de nadere Regels is evenmin te beschouwen als beleidsregel, nu deze regel voorwaarden betreft waaronder individuele voorzieningen worden verstrekt. De bevoegdheid tot het geven van dergelijke regels is voorbehouden aan de gemeenteraad en de aard van deze bevoegdheid verzet zich tegen delegatie aan B en W. De door B en W aangebrachte beperking tot het wegnemen van ergonomische belemmeringen is verder een door de wetgever niet beoogde, en daarmee onaanvaardbare, inperking van artikel 4 Wmo.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 08/1051 WMO
    
    uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaak tussen:
    
    
      [eiseres], 
      wonende te [woonplaats], 
      eiseres,
      gemachtigde mr. M.F. Vermaat
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. J.C. Smit.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Verweerder heeft bij besluit van 29 november 2007 de aanvraag van eiseres om een woonvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), in de vorm van een financiële vergoeding voor isolatie van haar slaapkamer, afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 februari 2008 heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: bestreden besluit I).
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 25 november 2008 (hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken en een nieuw besluit genomen op het bezwaar van eiseres. Verweerder heeft het bezwaar op grond van een gewijzigde motivering opnieuw ongegrond verklaard.
    
    De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2008. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
    
    Bij brief van 4 november 2008 heeft de rechtbank aan partijen een aantal nadere vragen gesteld. Verweerder en eiseres hebben hierop bij brief respectievelijk bij faxbericht van 26 november 2008 gereageerd. 
    
    
      Op 2 december 2008 heeft de meervoudige kamer de zaak ter zitting gevoegd behandeld met de zaken [zaak 1] (AWB 07/3485), [zaak 2] (AWB 08/175) en [zaak 3] (AWB 07/2998). Partijen hebben zich doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
      Na het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst om in de zaken afzonderlijk uitspraak te doen.
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	feiten en achtergronden
    
    2.1.1.	Eiseres heeft op 20 november 2007 een aanvraag ingediend voor een financiële vergoeding voor de isolatie van haar slaapkamer. Uit een brief van de huisarts van eiseres, van 2 oktober 2007, blijkt dat eiseres lijdt aan een ernstige slaapstoornis, veroorzaakt door omgevingslawaai. Om herstel mogelijk te maken en ter voorkoming van een toename van de klachten is isolatie van de slaapkamer volgens de huisarts medisch gezien noodzakelijk.
    
    2.1.2.	Naar aanleiding van de aanvraag heeft het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) op verzoek van verweerder op 23 november 2007 een advies uitgebracht. Het CIZ heeft geadviseerd de gevraagde voorziening te weigeren, vanwege het ontbreken van een medische indicatie. Daarnaast heeft het CIZ opgemerkt dat omgevingsfactoren buiten de woning geen reden opleveren voor het verstrekken van een woonvoorziening. 
    
    2.1.3.	Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    2.1.4.	Eiseres heeft het bestreden besluit I in beroep gemotiveerd betwist.
    
    2.1.5.	Op 20 november 2008 heeft het CIZ op verzoek van verweerder een nieuw advies uitgebracht over de medische situatie van eiseres. Het CIZ concludeert in dit advies dat sprake is van een endogene slaapstoornis, dat wil zeggen een slaapstoornis die in overwegende mate in de mens zelf zit en slechts in onderschikte mate gerelateerd is aan factoren van buitenaf. De huisarts geeft evenwel aan dat de slaapstoornis wordt veroorzaakt door omgevingslawaai. De vraag of en in welke mate het omgevings¬geluidsniveau afwijkt van wat als normaal beschouwd mag worden is in het geheel niet beantwoord en objectieve metingen ontbreken. Ook is niet duidelijk of geluidsisolatie het slaapprobleem doet verbeteren. Zolang niet een duidelijke diagnose door een slaapdeskundige en informatie over eventuele behandelbaarheid aanwezig is, bestaat er onvoldoende onderbouwing om deze aanvraag verder te beoordelen. Onbekend is voorts of eiseres gerichte therapie heeft gehad, aldus het CIZ.
    
    2.1.6.	Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich in dit besluit op het standpunt dat uit de adviezen van het CIZ van 23 november 2007 en 20 november 2008 blijkt dat er geen medische indicatie bestaat voor de gevraagde subsidie. Verweerder is voorts van mening dat geen aanleiding bestaat de gevraagde financiële vergoeding te verlenen, omdat geen sprake is van ergonomische belemmeringen bij het gebruik van de woning: de klachten van eiseres en/of de ondervonden overlast staan niet in rechtstreeks oorzakelijk verband met de bouwkundige of technische opzet van de woning.
    
    
      2.1.7.	Eiseres heeft haar beroep ter zitting op 2 december 2008 gehandhaafd. 
      De rechtbank zal het door eiseres ingestelde beroep tegen het bestreden besluit I ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beschouwen als zijnde mede gericht tegen het bestreden besluit II.
    
    
    2.2.	het beroep tegen het bestreden besluit I
    
    2.2.1.	Verweerder heeft bij het bestreden besluit II een nieuw besluit genomen op het bezwaar van eiseres, welk besluit in de plaats is gekomen van het bestreden besluit I. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I. Eiseres heeft geen verzoek om schadevergoeding gedaan. De rechtbank zal het beroep, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit I, dan ook vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaren.
    
    2.2.2.	De rechtbank zal verweerder op de in rechtsoverweging 2.7.2. te melden wijze veroordelen in de proceskosten.
    
    2.2.3.	Het griffierecht wordt geacht mede te zijn voldaan ten behoeve van het beroep tegen het bestreden besluit II.
    
    2.3.	het beroep tegen het bestreden besluit II / wettelijk kader
    
    
      2.3.1.	Artikel 1 van de Wmo – voor zover hier van belang luidt: 
      1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…)
      g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
      6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).
    
    
    
      2.3.2.	Artikel 4 van de Wmo luidt:
      1. Ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4, 5 en 6, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, treft het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:
      a. een huishouden te voeren;
      b. zich te verplaatsen in en om de woning;
      c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
      d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
      2. Bij het bepalen van de voorzieningen houdt het college van burgemeester en wethouders rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
    
    
    2.4.	onderzoek en motivering
    
    2.4.1.	Uit artikel 3:2 van de Awb vloeit voort dat bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, verweerder de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien, in kaart dient te brengen. Noch in de wet, noch in de wetsgeschiedenis kunnen aanknopingspunten worden gevonden voor een terughoudende beoordeling van een ter uitvoering van artikel 4 van de Wmo genomen besluit. Wel zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn.
    
    2.4.2.	De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder zich in deze zaak twee keer heeft laten adviseren door het CIZ. In het laatste advies van 20 november 2008 heeft het CIZ aangegeven dat, zolang niet een duidelijke diagnose door een slaapdeskundige en informatie over de eventuele behandelbaarheid aanwezig is, er onvoldoende onderbouwing is om de aanvraag van eiseres verder te beoordelen.
    
    2.4.3.	Op grond van dit laatste advies is duidelijk dat het onderzoek naar aanleiding van de aanvraag van eiseres onvolledig is geweest en dat verweerder alsnog nader onderzoek zal moeten laten verrichten. In ieder geval kan verweerder niet op basis van de gegeven adviezen van het CIZ de gevraagde voorziening afwijzen.
    
    2.4.4.	De rechtbank overweegt in dit verband nog dat aan eiseres niet kan worden tegengeworpen dat zij heeft geweigerd toestemming te verlenen voor het opvragen van informatie bij haar huisarts, gelet op het late stadium waarin verweerder deze toestemming heeft gevraagd. Het bestreden besluit I was toen al genomen en het beroep van eiseres was, na behandeling ter zitting op 18 september 2008, heropend. Ook is van belang dat aan de gemachtigde van eiseres onvoldoende duidelijk is gemaakt wat de bedoeling van het verzoek was. 
    
    2.4.5.	Het beroep van eiseres zal dan ook reeds hierom gegrond worden verklaard. De rechtbank zal het bestreden besluit II vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    2.5.	verbindende kracht van de Nadere Regels
    
    2.5.1.	In artikel 5, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget. De gemeenteraad van Amsterdam heeft hiertoe de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (Vmo) vastgesteld. 
    
    2.5.2.	Verweerder heeft op grond van artikel 20, eerste lid, van de Vmo regels opgesteld met betrekking tot de in Hoofdstuk 3 van de Vmo genoemde individuele voorzieningen, te weten de Nadere Regels voor de algemene vervoersvoorzieningen en de individuele voorzieningen uit de Vmo (hierna: de Nadere Regels).
    
    2.5.3.	Verweerder heeft het bestreden besluit II mede gebaseerd op artikel 17 van de Nadere Regels, waarin is vastgesteld dat een woonruimteaanpassing alleen wordt toegekend indien deze de woonruimte bereikbaar, toegankelijk en bruikbaar maakt voor de persoon met beperkingen door het wegnemen of aanzienlijk verminderen van ergonomische belemmeringen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze Nadere Regels algemeen verbindende voorschriften bevatten.
    
    2.5.4.	Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur, die algemeen verbindende voorschriften inhouden, niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Ingevolge het tweede lid geschiedt bekendmaking door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
    
    2.5.5.	Volgens de verklaring van de gemachtigde(n) van verweerder ter zitting zijn de Nadere Regels niet bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van Amsterdam. Van het bestaan van de Nadere Regels is volgens de gemachtigde(n) melding gemaakt in een - niet nader omschreven – krant waarin is vermeld dat de regels integraal staan vermeld op de site van de gemeente op het internet. Deze wijze van bekendmaking acht de rechtbank onvoldoende om te voldoen aan de in artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet voor een rechtsgeldige bekendmaking gestelde eisen. De Nadere Regels missen naar het oordeel van de rechtbank dan ook verbindende kracht als algemeen verbindend voorschrift.
    
    2.5.6.	De rechtbank is voorts van oordeel dat artikel 17 van de Nadere Regels ook niet kan worden aangemerkt als een beleidsregel. Het artikel bevat voorwaarden waaronder men voor een individuele voorziening in aanmerking kan komen. De vaststelling van de voorwaarden voor individuele voorzieningen is naar het oordeel van de rechtbank naar zijn aard een bevoegdheid die ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo bij verordening van de Raad dient te worden geregeld. Het voorgaande brengt mee dat artikel 17 van de Nadere Regels geen grondslag kan vormen voor de afwijzing van de aanvraag van eiseres. Ook om deze reden komt het bestreden besluit II voor vernietiging in aanmerking wegens het ontbreken van een daaraan ten grondslag liggende draagkrachtige motivering als bedoeld in artikel 7;12, eerste lid, van de Awb.
    
    2.6.	de toetsing aan artikel 4 Wmo
    
    2.6.1.	Daargelaten de overwegingen onder 2.5., acht de rechtbank het aan het bestreden besluit II ten grondslag liggende, op artikel 17 gebaseerde, standpunt dat de onder de Wvg ingezette lijn onder de Wmo kan worden voortgezet, in die zin dat een financiële tegemoetkoming voor woonruimteaanpassing slechts kan worden verstrekt in geval van psychische klachten en/of ondervonden overlast die in rechtstreeks causaal verband staan met de bouwkundige of woontechnische opzet van de woning, in strijd met artikel 4 van de Wmo. 
    
    2.6.2.	Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van de Wmo - aan verweerder om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en verweerder daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren. Artikel 4 van de Wmo verplicht verweerder om in elk concreet geval een voorziening te treffen die de beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie voldoende compenseert. Op verweerder rust dan ook de plicht om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en verweerder bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht.
    
    2.6.3.	Een invulling van de compensatieplicht op een wijze dat slechts beperkingen die in relatie staan tot bouwkundige of woontechnische (ergonomische) belemmeringen - in het onderhavige geval acht verweerder ‘het last hebben van geluid’ geen ergonomische belemmering - brengt naar het oordeel van de rechtbank een door de wetgever niet beoogde, en daarmee onaanvaardbare, inperking mee van artikel 4 van de Wmo. 
    
    2.6.4.	Ook om deze reden komt het bestreden besluit II voor vernietiging in aanmerking wegens het ontbreken van een draagkrachtige motivering.
    
    2.7.	eindoordeel en kosten
    
    
      2.7.1.	De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit II vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
      De rechtbank draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Bij het nemen van een nieuw besluit zal verweerder ook oog moeten hebben voor artikel 26, eerste lid, van de Wmo. Ingevolge die bepaling, in samenhang met het tweede lid, vermeldt de motivering van een beslissing op bezwaar op welke wijze het besluit bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van personen met een beperking. 
    
    
    
      2.7.2.	De rechtbank zal verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, veroordelen in de proceskosten. Die kosten zijn begroot op € 966,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting op 18 september 2008, 0,5 punt voor het verstrekken van nadere inlichtingen bij faxbericht van 26 november 2008 en 0,5 punt voor de nadere zitting op 2 december 2008 x € 322,- per punt) als kosten van verleende rechtsbijstand. Omdat aan eiseres voor dit beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de Rechtsbijstand dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling te geschieden aan de griffier van de rechtbank. Verder moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van 
      € 39,- vergoeden. 
    
    
     
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk; 
      -	verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit II gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit II;
      - 	draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 966,-, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van deze rechtbank;
      -	bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad € 39,- wordt vergoed, te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 17 maart 2009 door mr. J.P. Smit, voorzitter, 
      en mrs. C.F. de Lemos Benvindo en C.A.E. Wijnker, rechters, 
      in tegenwoordigheid van mr. I.H.H. Krajenbrink, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
    
    
    
    
    
      De griffier             				De voorzitter,
      is buiten staat deze uitspraak 
      mede te ondertekenen. 						
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: B