ECLI:NL:RVS:2009:BI8427, Raad van State, 17-06-2009, 200809243/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 1 juni 2007 hebben appellanten sub 1 (hierna onderscheidenlijk: de burgemeester en het dagelijks bestuur), ieder voor zover bevoegd, geweigerd [appellante sub 2] exploitatievergunning en vergunning krachtens de Drank- en Horecawet te verlenen ten behoeve van de [bar] en het [restaurant] en haar tevens op straffe van bestuursdwang gelast om de exploitatie van de bar binnen vier weken te beëindigen.

200809243/1/H3.
      Datum uitspraak: 17 juni 2009.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de burgemeester van Amsterdam en het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum,
      2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 november 2008 in de zaken nrs. 08/1169 en 08/1171 in het geding tussen:
    
    appellante sub 2
    
    en
    
    appellanten sub 1.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 1 juni 2007 hebben appellanten sub 1 (hierna onderscheidenlijk: de burgemeester en het dagelijks bestuur), ieder voor zover bevoegd, geweigerd [appellante sub 2] exploitatievergunning en vergunning krachtens de Drank- en Horecawet te verlenen ten behoeve van de [bar] en het [restaurant] en haar tevens op straffe van bestuursdwang gelast om de exploitatie van de bar binnen vier weken te beëindigen.
    
    Bij besluit van 6 februari 2008, onderscheidenlijk ongedateerd besluit, verzonden op 8 februari 2008, hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur de door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 november 2008, verzonden op 14 november 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) de door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de burgemeester en het dagelijks bestuur opnieuw op de door [appellante sub 2] gemaakte bezwaren beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2008, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 december 2008, hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 19 januari 2009.
    
    De burgemeester en het dagelijks bestuur en [appellante sub 2] hebben verweerschriften ingediend.
    
    Bij brief van 6 februari 2009 heeft [appellante sub 2] toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij besluiten van 21, onderscheidenlijk 22 april 2009 hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur de door [appellante sub 2] tegen de besluiten van 1 juni 2007 gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en die besluiten onder wijziging en aanvulling van de motivering ervan gehandhaafd.
    
    [appellante sub 2] heeft een reactie ingediend.
    
    De burgemeester en het dagelijks bestuur hebben nog nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2009, waar de burgemeester en het dagelijks bestuur, beide vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Boermans, werkzaam in dienst van de gemeente, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. P.W.M. Huisman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob) wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder betrokkene verstaan: de aanvrager van een beschikking, de subsidieontvanger, de vergunninghouder, de gegadigde, de partij aan wie een overheidsopdracht is gegund, of de onderaannemer.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven, dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de mate van het gevaar, bedoeld in voormelde bepaling, vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten, als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a,
    
    b. in geval van vermoeden de ernst daarvan,
    
    c. de aard van de relatie en
    
    d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
    
    Ingevolge het vierde lid staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten, als bedoeld in het tweede lid, indien:
    
    a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
    
    b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
    
    c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.
    
    Ingevolge artikel 8 is er een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau).
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, heeft het tot taak aan bestuursorganen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen hem daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 26 kan de officier van justitie die over gegevens beschikt die erop duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds gepleegd zijn of, naar redelijkerwijs op grond van feiten of omstandigheden kan worden vermoed, gepleegd zullen worden, het bestuursorgaan wijzen op de wenselijkheid het Bureau om een advies te vragen.
    
    2.2. De burgemeester en het dagelijks bestuur hebben de verlening van exploitatievergunning en vergunning krachtens de Drank- en Horecawet aan [appellante sub 2] geweigerd, omdat naar hun oordeel ernstig gevaar bestaat dat de desbetreffende vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. Zij hebben aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat, gelet op de in een door het Bureau uitgebracht advies (hierna: het advies) neergelegde bevindingen, ernstig gevaar bestaat dat [belanghebbende], tot wie [appellante sub 2] in een zakelijk samenwerkingsverband staat, met behulp van de bar en het restaurant inkomsten uit handel in verdovende middelen zal witwassen.
    
    2.3. De rechtbank heeft overwogen dat uit het advies slechts een relatie met de twee Opiumwetdelicten, ter zake waarvan [belanghebbende] in 1992 en 2001 is veroordeeld, kan worden afgeleid. Volgens de rechtbank hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd dat ernstig gevaar bestaat dat de door [appellante sub 2] aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit deze delicten voortkomende voordelen te benutten. Daartoe heeft zij overwogen dat deze delicten, die in 1991, onderscheidenlijk 1998, zijn gepleegd, gedateerd zijn en uit de desbetreffende strafzaken niet blijkt dat daarmee grote winsten zijn behaald. Voorts zijn de burgemeester en het dagelijks bestuur volgens haar onvoldoende ingegaan op het onderzoek dat het Instituut Financieel Onderzoek (hierna: het IFO) in opdracht van [appellante sub 2] naar haar financiering heeft verricht.
    
    2.4. Ter zitting heeft [appellante sub 2] de beroepsgrond, gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester en het dagelijks bestuur aannemelijk hebben gemaakt dat zij in een zakelijk samenwerkingsverband tot [belanghebbende] staat, ingetrokken.
    
    2.5. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college en het dagelijks bestuur zich niet op het advies mochten baseren, omdat dat in strijd met de wet is uitgebracht. Zij voert daartoe aan dat de aanbeveling van de officier van justitie, naar aanleiding waarvan de burgemeester en het dagelijks bestuur het Bureau om advies hebben gevraagd, gegevens bevat die deze niet aan hen had mogen verstrekken. Omdat een ingevolge artikel 26 van de Wet bibob gedane aanbeveling slechts op gegevens omtrent de betrokkene in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet bibob mag zijn gebaseerd, mocht de officier van justitie aan de burgemeester en het dagelijks bestuur niet mededelen dat hij met betrekking tot [belanghebbende] over gegevens beschikt die een vermoeden rechtvaardigen dat de bar en het restaurant gebruikt zouden kunnen worden voor het plegen van misdrijven of het witwassen van inkomsten uit handel in verdovende middelen, aldus [appellante sub 2] Deze informatie mocht volgens haar evenmin krachtens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens of de Politiewet 1993 worden verstrekt. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellante sub 2] miskend dat de burgemeester en het dagelijks bestuur, door de bij de vergunningaanvragen overgelegde gegevens niet eerst zelf diepgaand te toetsen, alvorens het Bureau om advies te vragen, in strijd met de Beleidslijn gemeente Amsterdam voor de horeca-, prostitutie- en speelautomatenbranche in het kader van de Wet Bibob (hierna: de Beleidslijn) hebben gehandeld.
    
    2.5.1. De officier van justitie die op de voet van artikel 26 van de Wet bibob een bestuursorgaan wil aanbevelen het Bureau om advies te vragen, dient zijn aanbeveling te baseren op gegevens die erop duiden dat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten staat. Nu de betrokkene, gelet op artikel 3, vierde lid, niet slechts in relatie tot strafbare feiten staat, indien hij deze zelf heeft begaan, maar ook indien een aan deze gerelateerde andere persoon dergelijke feiten heeft begaan, mocht de officier van justitie in zijn aanbeveling melding maken van gegevens betreffende een ander dan [appellante sub 2] die erop duiden dat zij in relatie tot strafbare feiten staat en mochten de burgemeester en het dagelijks bestuur naar aanleiding daarvan het Bureau om advies vragen. De Beleidslijn verplichtte de burgemeester en het dagelijks bestuur er niet toe om eerst zelf onderzoek te verrichten. In de Beleidslijn is onder de aanduiding "Wanneer adviesaanvraag aan het Bureau Bibob" vermeld dat het Bureau niet slechts om advies wordt gevraagd, indien na een diepgaande toets van de bij een vergunningaanvraag overgelegde gegevens vragen blijven bestaan, maar ook indien de officier van justitie heeft aanbevolen het Bureau om advies te vragen. Derhalve heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het advies op rechtmatige wijze is uitgebracht en de burgemeester en het dagelijks bestuur hun besluitvorming daarop hebben mogen baseren.
    
    2.6. De burgemeester en het dagelijks bestuur betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de in het advies opgenomen informatie van de Criminele Inlichtingen Eenheid Amsterdam-Amstelland (hierna: de CIE) voldoende steun biedt voor de veronderstelling dat [belanghebbende] zich ook in het meer recente verleden schuldig heeft gemaakt aan drugsgerelateerde delicten. Zij voeren daartoe aan dat, indien deze informatie wordt bezien in relatie tot de twee Opiumwetdelicten, ter zake waarvan [belanghebbende] is veroordeeld, daaruit blijkt dat hij zich in elk geval vanaf begin jaren negentig tot en met 2006 heeft beziggehouden met handel in drugs. Voorts is die informatie volgens het advies betrouwbaar en in een brief van het Bureau van 17 december 2008 op hun verzoek nader gespecificeerd, aldus de burgemeester en het dagelijks bestuur.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 februari 2008 in zaak nr. 200705100/1), kan informatie uit de registers van een Criminele Inlichtingen Eenheid slechts in combinatie met andere feiten en omstandigheden die in dezelfde richting wijzen een vermoeden opleveren voor ernstig gevaar.
    
    Het advies, dat dateert van 14 september 2006, houdt in dat bij de CIE vanaf 1997 tot dat moment van meerdere informanten de informatie is ontvangen dat [belanghebbende] zich bezighoudt met in-, uit- en doorvoer van harddrugs en XTC. Voorts is [belanghebbende] in 1992 veroordeeld tot een gevangenisstraf van zes jaren wegens het mede bewerken en vervoeren van harddrugs en het aanwezig hebben van harddrugs en is hij in 2001 veroordeeld tot een gevangenisstraf van twintig maanden en een geldboete van ƒ 25.000,00 wegens het aanwezig hebben van ruim 4000 kilo hasjiesj in 1998. De informatie van de CIE heeft niet slechts betrekking op het in 1998 gepleegde strafbare feit. Die informatie bestrijkt ook een na het plegen van dat feit gelegen periode en omvat meerdere meldingen, die betrekking hebben op het vervoeren van in elk geval één ander verdovend middel dan hasjiesj. Derhalve hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur op basis van de informatie van de CIE, bezien in samenhang met de Opiumwetdelicten, ter zake waarvan [belanghebbende] is veroordeeld, aannemelijk mogen achten dat hij zich ook nadien met handel in drugs heeft beziggehouden, temeer, nu de informatie van de CIE als betrouwbaar is aangemerkt. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat [appellante sub 2] slechts in verband kan worden gebracht met de twee Opiumwetdelicten, ter zake waarvan [belanghebbende] in 1992 en 2001 is veroordeeld.
    
    2.7. De burgemeester en het dagelijks bestuur betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu de strafbare feiten, ter zake waarvan [belanghebbende] is veroordeeld, gedateerd zijn en uit de desbetreffende strafrechtelijke procedures niet blijkt dat daarmee grote winsten zijn behaald, niet aannemelijk is dat thans nog voordelen worden genoten uit gepleegde strafbare feiten, die met de door [appellante sub 2] aangevraagde vergunningen benut zouden kunnen worden.
    
    2.7.1. Zoals hiervoor is overwogen, hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur aannemelijk mogen achten dat [belanghebbende] zich ook na het plegen van de strafbare feiten, ter zake waarvan hij is veroordeeld, schuldig heeft gemaakt aan drugsgerelateerde delicten. Aan de bij de rechtbank bestreden besluiten is mede ten grondslag gelegd dat ernstig gevaar bestaat dat uit die recentere strafbare feiten voordelen worden genoten, die met de aangevraagde vergunningen zullen worden benut. Derhalve heeft de rechtbank voor de beoordeling van die besluiten ten onrechte beslissend geacht of aannemelijk is dat thans nog voordelen worden genoten uit de strafbare feiten, ter zake waarvan [belanghebbende] is veroordeeld. Het betoog slaagt.
    
    2.8. De burgemeester en het dagelijks bestuur betogen ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet verplicht waren om het in opdracht van [appellante sub 2] door het IFO naar haar financiering verrichte onderzoek bij de beoordeling te betrekken. Zij voeren daartoe aan dat ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob reeds bestaat, indien de betrokkene in relatie tot winstgevende strafbare feiten staat. Derhalve hoeft volgens hen niet te worden aangetoond, of en hoe uit strafbare feiten genoten voordelen in de desbetreffende onderneming terechtkomen of dreigen terecht te komen. Overigens kan volgens hen op grond van de conclusies van het rapport van het IFO niet worden uitgesloten dat de bar en het restaurant met uit strafbare feiten verkregen geld zijn gefinancierd, omdat het eraan ten grondslag liggende onderzoek is gebaseerd op door [belanghebbende] aangeleverde gegevens, waarvan de juistheid en volledigheid niet deugdelijk zijn geverifieerd. Het rapport zegt bovendien niets over toekomstige investeringen en de herkomst daarvan, aldus de burgemeester en het dagelijks bestuur.
    
    2.8.1. Zoals hiervoor is overwogen, hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur aannemelijk mogen achten dat [appellante sub 2] in relatie staat tot strafbare feiten die verband houden met handel in drugs, welke feiten tot in het meer recente verleden zijn gepleegd. Aangezien dergelijke delicten er naar hun aard op gericht zijn om op geld waardeerbare voordelen voort te brengen, hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur zich ook op het standpunt mogen stellen dat ernstig gevaar bestaat dat de door [appellante sub 2] aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit de gepleegde strafbare feiten voortkomende voordelen te benutten.
    
    De burgemeester en het dagelijks bestuur hoefden in het rapport van het IFO geen aanleiding te zien voor een ander oordeel. Het behelst een overzicht van de gelden die in de bar en het restaurant zijn geïnvesteerd. Volgens dit overzicht zijn de aankoop en verbouwing van het restaurant en de bar grotendeels gefinancierd met twee hypothecaire leningen en een persoonlijke lening, die aan [belanghebbende] zijn verstrekt en in omvang variëren van € 600.000,00 tot € 1.150.000,00. Het rapport maakt niet inzichtelijk, hoe [belanghebbende], die volgens het advies in de desbetreffende periode een jaarinkomen van circa € 20.000,00 genoot, leningen van een dergelijke omvang heeft weten te verkrijgen. Nu het voorts in essentie op niet-geverifieerde, door [appellante sub 2] zelf aangeleverde gegevens is gebaseerd en uitsluitend ingaat op de financiering die in het verleden heeft plaatsgevonden, kan dit rapport niet leiden tot de slotsom dat de bar en het restaurant in de toekomst niet gebruikt zullen worden om uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten. Gelet hierop, kan het horen van de door [appellante sub 2] als deskundige meegebrachte medewerker van het IFO redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en ziet de Afdeling daarvan af.
    
    2.9. Het hoger beroep van de burgemeester en het dagelijks bestuur is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van de burgemeester van 6 februari 2008 en het op 8 februari 2008 verzonden, ongedateerde besluit van het dagelijks bestuur alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.10. Bij de besluiten van 21, onderscheidenlijk 22 april 2009 hebben de burgemeester en het dagelijks bestuur, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op de door [appellante sub 2] tegen de besluiten van 1 juni 2007 gemaakte bezwaren beslist. Deze besluiten zijn ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24, voorwerp van dit geding.
    
    Aan die besluiten is door deze uitspraak de grondslag komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling deze besluiten vernietigen.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Amsterdam en het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 november 2008 in de zaken nrs. 08/1169 en 08/1171;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen ongegrond;
    
    IV. verklaart de beroepen tegen het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 21 april 2009, kenmerk BZ.1.07.0404.002 / DJZ, en het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van 22 april 2009, kenmerk BZ.1.07.0404.002/DJZ, gegrond;
    
    V. vernietigt die besluiten.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2009.
    
    176-582.