ECLI:NL:RVS:2010:BM1806, Raad van State, 21-04-2010, 200905181/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellant] een boete van € 20.100,- opgelegd wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wmm).

200905181/1/H3.
      Datum uitspraak: 21 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 juni 2009 in zaak nr. 08/5087 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellant] een boete van € 20.100,- opgelegd wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wmm).
    
    Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 juni 2009, verzonden op 3 juni 2009, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 11 september 2009.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, ambtenaar bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wmm wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder dienstbetrekking verstaan de dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder werknemer verstaan de natuurlijke persoon, die in dienstbetrekking staat.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder werkgever verstaan de persoon, tot wie een werknemer in dienstbetrekking staat.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, heeft de werknemer, die de leeftijd van 23 jaar doch niet die van 65 jaar heeft bereikt uit de overeenkomst, waarop een dienstbetrekking berust, voor de arbeid door hem in die dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever aanspraak op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, heeft de werknemer uit de overeenkomst, waarop een dienstbetrekking berust, jegens de werkgever aanspraak op een vakantiebijslag ten minste tot een bedrag van 8% van zijn ten laste van de werkgever komende loon, alsmede van de uitkeringen waarop hij tijdens de dienstbetrekking krachtens de Ziektewet, hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, van de Wet arbeid en zorg en de Werkloosheidswet aanspraak heeft, met dien verstande, dat het bedrag waarmede de som van dit loon en deze uitkeringen het drievoud van het minimumloon overschrijdt buiten beschouwing blijft.
    
    Ingevolge artikel 18b, tweede lid, wordt als beboetbaar feit aangemerkt het door de werkgever niet of onvoldoende kunnen overleggen van enige schriftelijke bescheiden waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon of de door hem betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren blijkt van een in zijn onderneming, bedrijf of inrichting aangetroffen persoon.
    
    2.2. De minister heeft [appellant] een boete opgelegd op grond van de overweging dat [appellant] voor drie personen, te weten [drie personen], aangetroffen in zijn onderneming tijdens een controle op 20 juni 2007, geen schriftelijke bescheiden kon overleggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon of de door hem betaalde vakantiebijslag en het aantal gewerkte uren bleek.
    
    2.3. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 18b, tweede lid, van de Wmm de verplichting bevat om met betrekking tot alle aangetroffen personen die werkzaam zijn krachtens dienstverband naar burgerlijk recht, en alle aangetroffen personen die werkzaamheden uitvoeren die kunnen gelden als voor het bedrijf normale verrichtingen, bescheiden over te leggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het betaalde loon of de betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren blijkt. De rechtbank heeft verder overwogen dat omdat volgens het boeterapport op het bedrijfsterrein van [appellant] personen zijn aangetroffen die activiteiten uitvoerden die tot de gebruikelijke bedrijfsarbeid in de onderneming van [appellant] gerekend dienen te worden, het bestaan van een zekere arbeidsrelatie tussen [appellant] en de aangetroffen personen aannemelijk is, en daarmee de toepasselijkheid van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm een gegeven. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het boeterapport en de bijlagen voldoende grondslag bieden voor het door de minister ingenomen standpunt dat [appellant] ten aanzien van de drie aangetroffen personen onvoldoende schriftelijke bescheiden kon overleggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het betaalde loon of de betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren bleek. Dat zich wellicht meer dan drie overtredingen hebben voorgedaan maakt niet dat de minister de drie beboetbare feiten niet aan zijn besluit om [appellant] een boete op te leggen, ten grondslag heeft kunnen leggen, aldus de rechtbank.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij geen werkgever als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wmm is van de drie aangetroffen personen. Volgens [appellant] is hij weliswaar werkgever van een andere in zijn onderneming aangetroffen persoon, te weten, [werknemer] maar leidt dit niet tot de conclusie dat hij de werkgever is van de drie andere aangetroffen personen. Hij kan met betrekking tot de drie personen voor wie hij een boete opgelegd heeft gekregen niet worden aangemerkt als werkgever als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wmm. Daarom rustte op hem niet de verplichting voor die personen bescheiden over te leggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon of de door hem betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren bleek. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat niet mag worden aangenomen dat iemand werknemer is omdat hij werkzaamheden uitvoert die kunnen gelden als in het betrokken bedrijf normale verrichtingen. Hem had daarom ingevolge artikel 18b, tweede lid, van de Wmm geen boete opgelegd mogen worden, aldus [appellant]. De nota van wijziging waarbij artikel 18b, tweede lid, in de Wmm is gevoegd (Kamerstukken II 2006/07, 30 678, nr. 7; hierna ook: de nota van wijziging) is voorts in het bij de rechtbank bestreden besluit genoemd noch toegepast, waaruit volgens [appellant] kan worden afgeleid dat de minister deze nota niet als relevant beschouwt in deze zaak. De rechtbank heeft dan ook in de motivering van de aangevallen uitspraak ten onrechte verwezen naar de nota van wijziging, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Over het betoog van [appellant] dat hij geen werkgever is van de drie in zijn onderneming aangetroffen personen en daarom op hem niet de verplichting rustte om voor die personen bescheiden over te leggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon of de door hem betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren bleek, overweegt de Afdeling als volgt. [appellant] wordt als werkgever als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wmm aangemerkt reeds omdat [werknemer] als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wmm van hem is. Voorts wordt in artikel 18b, tweede lid, van de Wmm niet de term "werknemer" gebruikt, maar de term "aangetroffen persoon". Volgens de toelichting bij de nota van wijziging is de consequentie van het bepaalde in artikel 18b, tweede lid, van de Wmm, dat ervan wordt uitgegaan dat sprake is van een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wmm wanneer iemand wordt aangetroffen die arbeid verricht ten behoeve van de onderneming als er geen bescheiden zijn waaruit het tegendeel blijkt, zodat het voor de toezichthouder mogelijk wordt effectief het bepaalde in artikel 7 en artikel 15 van de Wmm te handhaven. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zowel de tekst als de toelichting van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm met zich brengt dat de verplichting om stukken over te leggen geldt ten opzichte van de in het bedrijf aangetroffen personen die werkzaamheden uitvoeren die kunnen gelden als voor het bedrijf normale verrichtingen. Niet in geschil is dat [drie personen] werkzaamheden uitvoerden die kunnen gelden als normaal onderdeel van de bedrijfsvoering van [appellant]. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat daarmee de toepasselijkheid van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm is gegeven.
    
    Dat de minister de nota van wijziging in het bij de rechtbank bestreden besluit heeft genoemd noch toegepast, maakt niet dat de rechtbank deze niet mocht gebruiken in haar overwegingen. Aan de rechtbank was de vraag voorgelegd of de minister artikel 18b, tweede lid, van de Wmm terecht had toegepast. Bij de uitleg van deze bepaling heeft de rechtbank terecht gebruik gemaakt van de nota van wijziging en de daarbij behorende toelichting en daarnaar in de motivering van haar oordeel verwezen.
    
    Dit betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [drie personen] hem een vriendendienst bewezen door op de dag van de controle hem in zijn onderneming te helpen. Daarom rustte op hem niet de verplichting schriftelijke bescheiden over te leggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon of de door hem betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren bleek van de in zijn onderneming, bedrijf of inrichting aangetroffen personen. Een arbeidsrelatie bestond niet. Dit blijkt volgens [appellant] ook uit de verklaringen van [twee personen] die bij het boeterapport zijn gevoegd. Daarnaast hebben de drie personen met betrekking tot wie aan [appellant] een boete is opgelegd krachtens artikel 18b, tweede lid, van de Wmm op 14 mei 2008 een verklaring afgelegd waarin zij hebben bevestigd dat zij hem een vriendendienst bewezen en dat geen arbeidsrelatie bestond tussen hen en [appellant]. Voorts heeft [een persoon] geweigerd zijn bij het boeterapport gevoegde verklaring te ondertekenen. Bovendien heeft [appellant] [een persoon] pas op 15 augustus 2007 in dienst genomen. Daarom was de minister niet bevoegd hem een boete op te leggen krachtens artikel 18b, tweede lid, van de Wmm. De rechtbank heeft dit volgens [appellant] miskend.
    
    2.5.1. De minister heeft onweersproken gesteld dat de verklaring van 14 mei 2008 is opgesteld door de echtgenote van [appellant]. Voorts is die verklaring, anders dan de verklaringen die bij het boeterapport zijn gevoegd, niet opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. De minister hoefde daarom aan die verklaring niet de waarde te hechten die [appellant] eraan gehecht wil zien. Voorts volgt uit het feit dat [een persoon] zijn bij het boeterapport gevoegde verklaring niet wilde ondertekenen niet, dat aan die verklaring geen waarde kan worden gehecht. De verklaring is weergegeven in een op ambtseed opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat niet van de juistheid van dat proces-verbaal mocht worden uitgegaan.
    
    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de drie aangetroffen personen voor wie aan hem een boete is opgelegd niet werkzaam waren in het kader van een arbeidsrelatie. Zoals hiervoor onder 2.4.1 is overwogen, mocht de minister zich daarom op het standpunt stellen dat [appellant] verplicht was schriftelijke bescheiden over te leggen waaruit de aard van die arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon of de door hem betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren bleek van deze in zijn onderneming aangetroffen personen. Niet in geschil is dat [appellant] geen bescheiden dienaangaande heeft overgelegd. Geen grond bestaat daarom voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister onbevoegd was [appellant] een boete op te leggen voor het overtreden van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat volgens de minister artikel 18b, tweede lid, van de Wmm geen zelfstandige verplichting kent naast artikel 7 en artikel 15 van de Wmm en dat volgens de minister controle eindigt wanneer vaststaat dat artikel 7 en artikel 15 van de Wmm niet van toepassing zijn. Volgens [appellant] moet dit ertoe leiden dat hij niet beboet kan worden voor overtreding van het bepaalde van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm. Artikel 7 en artikel 15 van de Wmm zijn namelijk niet van toepassing omdat tussen hem en de drie aangetroffen personen geen dienstbetrekking bestaat.
    
    2.6.1. Zoals hiervoor onder 2.4.1. en 2.5.1. is overwogen, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de drie personen met betrekking tot wie aan hem een boete is opgelegd niet werkzaam waren in het kader van een arbeidsrelatie. [appellant] heeft dus evenmin aannemelijk gemaakt dat de verplichtingen van artikel 7 en artikel 15 van de Wmm niet van toepassing zijn. Verder is, zoals hiervoor onder 2.4.1 is overwogen, het doel van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm het voor de toezichthouder mogelijk maken effectief het bepaalde in artikel 7 en 15 van de Wmm te handhaven. Geen grond bestaat daarom voor het oordeel dat artikel 18b, tweede lid, van de Wmm geen zelfstandige verplichting kent naast artikel 7 en artikel 15 van de Wmm en dat [appellant] geen boete kon worden opgelegd omdat die artikelen niet op hem van toepassing waren.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant] betoogt tenslotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, alsmede met artikel 1 van de Grondwet, heeft gehandeld door hem slechts een boete op te leggen voor in zijn onderneming aangetroffen personen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Volgens [appellant] waren nog twee personen aanwezig tijdens de controle, met betrekking tot wie hij evenmin bescheiden kon overleggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon of de door hem betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren bleek. De minister heeft hier echter geen onderzoek naar gedaan. Om deze reden dient het bij de rechtbank bestreden besluit eveneens vernietigd te worden, aldus [appellant].
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. Dat [appellant] voor mogelijke andere overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm ongemoeid is gelaten, levert jegens hem geen strijd op met de door hem genoemde beginselen van behoorlijk bestuur en grondwettelijke bepaling.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010
    
    280-622.