ECLI:NL:RVS:2009:BI4567, Raad van State, 20-05-2009, 200805597/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2006 heeft de raad van de gemeente Den Haag (hierna: de raad) onder meer het perceel grond [locatie] te Den Haag, kadastraal bekend als gemeente Den Haag sectie AP nummer 1649 (hierna: het perceel), aangewezen als grond waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.

200805597/1/H3.
      Datum uitspraak: 20 mei 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 25 juni 2008 in zaak nr. 06/8335 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Den Haag.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 januari 2006 heeft de raad van de gemeente Den Haag (hierna: de raad) onder meer het perceel grond [locatie] te Den Haag, kadastraal bekend als gemeente Den Haag sectie AP nummer 1649 (hierna: het perceel), aangewezen als grond waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.
    
    Bij besluit van 14 september 2006 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 juni 2008, verzonden op 30 juni 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 29 augustus 2008.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 20 november 2008, toegezonden aan de Raad van State bij brief van 1 december 2008, heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) de aanwijzing ingevolge de Wvg van het perceel ingetrokken.
    
    Bij brief van 15 december 2008 heeft [appellante] van repliek gediend.
    
    Bij brief van 6 maart 2009 heeft [appellante] een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.M. Köhne, advocaat te Voorburg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.S. Procee, advocaat te Den Haag, en F.G.C. Mählmann, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. De zaak is gelijktijdig behandeld met de hoger beroepen in zaken nrs. 200805588/1, 200805596/1 en 200805598/1.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De raad heeft in verweer aangevoerd dat [appellante] geen belang meer heeft bij haar hoger beroep, omdat de aanwijzing van het perceel door het college bij het besluit van 20 november 2008 is ingetrokken. In reactie hierop heeft [appellante] gesteld schade te hebben geleden als gevolg van het aanwijzingsbesluit. Deze schade bestaat volgens haar onder meer uit vermogensschade. In dit verband heeft zij gewezen op het waardedrukkend effect van het aanwijzingsbesluit, zoals dit blijkt uit de waarde die aan het in eigendom van [appellante] toebehorende pand aan de [locatie] is toegekend op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ-waarde). Deze WOZ-waarde is volgens [appellante] als gevolg van het onrechtmatige aanwijzingsbesluit minder gestegen dan die van vergelijkbare panden in Den Haag.
    
    2.1.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 juni 2002 in zaak nr. 200106139/1), kan procesbelang onder meer bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is door [appellante] aan dit vereiste voldaan. Haar stelling dat de WOZ-waarden in Den Haag over de periode 2006 tot 2008 gemiddeld met 33,7% zijn gestegen is door de raad niet weersproken. Uit de door haar bij brief van 6 maart 2009 overgelegde WOZ-aanslagen over de jaren 2004, 2006 en 2008 voor het pand aan de [locatie] blijkt dat de stijging van de WOZ-waarde is achtergebleven bij het gemiddelde in Den Haag. Het is niet op voorhand uitgesloten dat dit mede het gevolg is van het aanwijzingsbesluit. Voor zover de raad heeft aangevoerd dat deze verminderde waardestijging geen duurzaam karakter heeft en om die reden niet voor vergoeding in aanmerking kan komen, overweegt de Afdeling dat een oordeel hierover eerst in een schadeprocedure aan de orde kan komen. De omstandigheid dat [appellante] haar recht van erfpacht inmiddels heeft vervreemd doet evenmin af aan de eventuele mogelijkheid van schadevergoeding.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wvg, zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt onder vervreemding verstaan de overdracht in eigendom of de toedeling van een onroerende zaak alsmede de overdracht of toedeling dan wel vestiging van een recht van opstal, erfpacht, beklemming of vruchtgebruik, waaraan een onroerende zaak is onderworpen.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, kunnen bij besluit van de gemeenteraad gronden, begrepen in een structuurplan, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming, of in een bestemmingsplan, worden aangewezen als gronden, waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.
    
    Ingevolge het tweede lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, komen voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid alleen in aanmerking de gronden, waaraan bij het structuurplan, onderscheidenlijk het bestemmingsplan een niet-agrarische bestemming is toegedacht, onderscheidenlijk gegeven en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, kan een verkoper eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te kopen.
    
    Ingevolge het derde lid geldt het bepaalde in het eerste lid niet ingeval de vervreemding geschiedt ingevolge een overeenkomst betreffende een onroerende zaak, dan wel een overeenkomst behelzende een verplichting van de verkoper betreffende een onroerende zaak, voor zover:
    
    a. vervreemding geschiedt aan een in die overeenkomst met name genoemde partij, en een tegen een in die overeenkomst met name genoemde prijs, dan wel tegen een volgens die overeenkomst bepaalbare prijs, en
    
    b. de overeenkomst is ingeschreven in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, vóór de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin de nederlegging ter inzage van het besluit van de gemeente tot vestiging van een voorkeursrecht is bekendgemaakt, en
    
    c. de vervreemding geschiedt binnen zes maanden na de dag van de inschrijving van de overeenkomst in de openbare registers als bedoeld onder b.
    
    Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit voorkeursrecht gemeenten (hierna: het Besluit), zoals dit luidde ten tijde van belang, vermelden het raadsbesluit en het voorstel van burgemeester en wethouders of, en zo ja, wanneer en op welke grondslag het perceel eerder was aangewezen alsmede het tijdstip waarop het bevoegd gezag de vorige aanwijzing heeft doen vervallen.
    
    2.3. Als grondslag voor het in bezwaar gehandhaafde aanwijzingsbesluit dient het op 20 februari 2002 door het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden vastgestelde "Regionaal Structuurplan Haaglanden" (hierna: het RSP). Op de bijbehorende plankaart is het gebied waarin het perceel ligt aangeduid als "bestaand bedrijventerrein te herstructureren".
    
    2.4. [appellante] betwist het oordeel van de rechtbank dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het RSP voldoende grondslag biedt voor de vestiging van het voorkeursrecht. Volgens haar is niet aan de voorwaarden van artikel 2 van de Wvg voor de vestiging van een voorkeursrecht voldaan. De rechtbank heeft niet onderkend dat de raad zich ten onrechte heeft beroepen op de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2005 (zaak nr. 200502146/1) en bij het besluit op bezwaar ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de "Beslisnotitie/Haalbaarheidsstudie Nieuw Binckhorst" (hierna: de Beslisnotitie), waaruit blijkt dat in het betreffende gebied niets wordt ontwikkeld, aldus [appellante].
    
    2.4.1. De uitspraak van de Afdeling van 7 september 2005 had betrekking op een besluit tot vestiging van een voorkeursrecht met het RSP als grondslag. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het RSP voldoende grondslag bood voor de vestiging van het betreffende voorkeursrecht. De Afdeling ziet geen grond om in deze zaak met betrekking tot het onderhavige voorkeursrecht tot een ander oordeel te komen. De stelling van [appellante] dat het in bovengenoemde zaak niet alleen ging om de aanduiding "bestaand bedrijventerrein te herstructureren" maar tevens om de aanduiding "regionale weg indicatief geprojecteerd" en dat de Afdeling om die reden tot het oordeel is gekomen dat het RSP voldoende grondslag bood voor de vestiging van het voorkeursrecht, berust op onjuiste lezing van de uitspraak.
    
    De omstandigheid dat het RSP is vastgesteld in 2002, terwijl het voorkeursrecht is gevestigd bij besluit van 19 januari 2006, geeft evenmin aanleiding om tot een ander oordeel te komen, nu de Wvg hier niet aan in de weg staat. Bovendien wordt de in het RSP opgenomen herstructurering bevestigd door de sinds de vaststelling van het RSP door de gemeente opgestelde beleidsstukken, zoals de "Gebiedsvisie Binckhorst" van 18 september 2003, de daarbij behorende beleidsbeslissing van de raad van 18 september 2003 en de "Structuurvisie Den Haag 2020, Wereldstad aan zee; Binckhorst" van 1 maart 2006. Gelet op deze stukken heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat ook ten tijde van het besluit op bezwaar de uitvoering van de volgens het RSP geplande herstructurering voldoende aannemelijk was. Dat de raad bij het besluit op bezwaar van 14 september 2006 geen rekening heeft gehouden met de Beslisnotitie vloeit, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voort uit het gegeven dat deze Beslisnotitie is vastgesteld door de raad op 6 maart 2008, zodat de raad hier ten tijde van het besluit op bezwaar geen rekening mee kon houden.
    
    2.5. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad bij de vestiging van het voorkeursrecht heeft gehandeld in strijd met het verbod van misbruik van bevoegdheid, als bedoeld in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het instrument van het voorkeursrecht in het leven is geroepen om de gemeente de regiefunctie bij de planologische ontwikkeling van een gebied te kunnen laten behouden en om speculatie tegen te kunnen gaan. De omstandigheid dat met de vestiging van het voorkeursrecht de mogelijkheid ontstaat om alleen met enkele projectontwikkelaars in zee te gaan is een gevolg van deze regiefunctie. Dat de gemeente eventuele waardestijgingen wil voorkomen past binnen de antispeculatieve functie van het voorkeursrecht.
    
    2.6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Wvg aan de vestiging van het voorkeursrecht in de weg stond, omdat de Wvg niet toelaat dat er op een aan een gemeente in eigendom toebehorend perceel dat is belast met een recht van erfpacht, waarvan hier sprake is, een voorkeursrecht wordt gevestigd. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    
    Het perceel is eigendom van de gemeente en is bezwaard met een eeuwigdurend recht van erfpacht, waarvan [appellante] ten tijde van het besluit op bezwaar de rechthebbende was. De tekst van de Wvg sluit niet uit dat een voorkeursrecht wordt gevestigd op gronden die al in eigendom zijn van de gemeente. Daarnaast volgt uit de systematiek van de Wvg dat een gemeente belang kan hebben bij de vestiging van een voorkeursrecht op een eigen perceel om de vervreemding van de op het perceel gevestigde zakelijke rechten tegen te gaan. De aanwijzing krachtens artikel 2 van de Wvg verklaart de artikelen 10-24, 26 en 27 van deze wet van toepassing op het perceel. Ingevolge artikel 10, eerste lid, kan een verkoper eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te kopen. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wvg, zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt onder vervreemding verstaan de overdracht in eigendom of de toedeling van een onroerende zaak alsmede de overdracht of toedeling dan wel vestiging van een recht van opstal, erfpacht, beklemming of vruchtgebruik, waaraan een onroerende zaak is onderworpen. Uit deze artikelen volgt dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het voorkeursrecht niet alleen ziet op de onroerende zaak maar ook op, in dit geval, het recht van erfpacht, dat, indien de rechthebbende het wenst te vervreemden, eerst aan de gemeente dient te worden aangeboden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt met recht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van de raad van 19 januari 2006 in strijd met artikel 2, derde lid, van het Besluit niet vermeldt of het perceel eerder was aangewezen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld volgt uit dit artikel dat ook indien, zoals in dit geval, niet eerder een voorkeursrecht was gevestigd, hiervan in het aanwijzingsbesluit melding moet worden gemaakt.
    
    Vaststaat dat het aanwijzingsbesluit van 19 januari 2006 niet een dergelijke melding bevat. Anders dan [appellante] betoogt leidt dit echter niet tot nietigheid of vernietiging van het aanwijzingsbesluit, nu de Wvg noch het Besluit hierin voorziet. Niet valt in te zien dat [appellante] door dit aan het aanwijzingsbesluit klevende gebrek in haar belangen is geschaad.
    
    De uitspraak van de rechtbank komt in zoverre in aanmerking voor verbetering van gronden.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Idema
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2009
    
    176-512.