ECLI:NL:CBB:2005:AT4960, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-04-2005, AWB 02/810 en 03/181
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2005-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 02/810 en 03/181				6 april 2005
      19500 Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001
    
    
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A Handelmaatschappij B.V., te X, appellante,
      gemachtigde: mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda,
      tegen
      de Minister van Economische Zaken, verweerder,
      gemachtigde: mr. K.A.E. Vervloet, werkzaam bij verweerders ministerie.
    
    
     
    
      1.	De procedure
      Appellante heeft bij brief van 21 mei 2002, bij het College binnengekomen op 22 mei 2002, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 april 2002 (zaak 02/810).
      Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellantes bezwaren tegen de door hem genomen besluiten op haar verzoeken om ontheffing voor de laatste drie kwartalen van het jaar 2001 van de plicht om voorraden van aardolieproducten aan te houden. 
      Op 21 juni 2002 heeft appellante haar beroep nader toegelicht.
      Op 5 juli 2002 heeft verweerder de stukken aan het College toegezonden, op 30 augustus 2002 gevolgd door het verweerschrift.
      Appellante heeft bij brief van 28 januari 2003, bij het College binnengekomen op 29 januari 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 december 2002 (zaak 03/181).
      Bij dat besluit heeft verweerder beslist op appellantes bezwaar tegen het door hem genomen besluit op haar verzoek om ontheffing voor het tweede kwartaal van het jaar 2002 van bovengenoemde plicht.
      Bij brief van 24 maart 2003 heeft verweerder onder verwijzing naar zijn in de zaak 02/810 ingediende verweerschrift het College de op deze zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
      Op 28 mei 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Van de zijde van appellante zijn voorts verschenen haar directeur B, alsmede C, terwijl aan verweerders zijde F.G.M. Wieleman, beleidsmedewerker bij verweerders ministerie, een toelichting heeft gegeven.
      Bij beschikking van 18 juni 2003 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld een aantal nadere stukken in het geding te brengen.
      Op 9 juli 2003 heeft verweerder aan dit verzoek voldaan. Hij heeft daarbij medegedeeld dat uitsluitend het College van een deel van de daarin vervatte informatie zou mogen kennisnemen. Het College heeft in een andere samenstelling dan waarin deze uitspraak gedaan wordt, na verdere correspondentie met partijen bij beschikking van 9 juni 2004 bepaald, dat beperking van de kennisneming van een deel van de door verweerder overgelegde stukken gerechtvaardigd is.
      Bij brief van 12 juli 2004 heeft appellante ermee ingestemd dat het College mede op basis van de daarin vermelde informatie uitspraak zou doen.
      Appellante heeft vervolgens bij brief van 29 oktober 2004 gereageerd op de in het overige gedeelte van de door verweerder overgelegde stukken vervatte informatie.
      Verweerder heeft bij brief van 29 november 2004 zijn standpunt nader toegelicht. Hij heeft daarbij medegedeeld dat slechts het College van bepaalde in een bijlage bij die brief opgenomen informatie mocht kennisnemen.
      Bij beschikking van 13 januari 2005 heeft het College in een andere samenstelling dan waarin deze uitspraak wordt gedaan besloten dat beperking van de kennisneming van die bijlage gerechtvaardigd was. Appellante heeft het College bij brief van 15 februari 2005 doen weten ermee in te kunnen stemmen dat het College mede op basis van die informatie uitspraak zou doen.
      Vervolgens is de behandeling ter zitting op 11 maart 2005 in een andere samenstelling dan op 28 mei 2003 voortgezet. Voor appellante verscheen bij die gelegenheid haar gemachtigde, vergezeld door B, terwijl voor verweerder naast de gemachtigde, F.G.M. Wieleman ter zitting aanwezig was.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	In de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001 (Wva 2001) is onder andere het volgende bepaald:
    
    
    
      "Artikel 3.
      1. De hoeveelheid aardolieproducten die Nederland ter naleving van zijn internationale verplichtingen moet aanhouden, wordt als volgt verdeeld:
      a. elke vergunninghouder voor een of meer accijnsgoederenplaatsen voor minerale oliën als bedoeld in artikel 39 van de Wet op de accijns, die in het referentiejaar een hoeveelheid aardolieproducten heeft uitgeslagen die in totaal ligt boven de in het tweede lid bedoelde drempel, houdt gedurende het voorraadjaar van elke categorie aardolieproducten die hij heeft uitgeslagen, de hoeveelheid aan, bedoeld in artikel 4, eerste lid,
      b. COVA houdt de hoeveelheid aan, bedoeld in artikel 7.
      2. De hoogte van de drempel wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur.
      (...)
    
    
    
      Artikel 4.
      1. De hoeveelheid aardolieproducten die wordt aangehouden door een voorraadplichtige niet zijnde COVA, wordt bepaald door:
      a. de drempel, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, te verdelen over de diverse categorieën aardolieproducten naar rato van zijn uitslag van elke categorie in het referentiejaar:
      b. per categorie aardolieproducten zijn in het referentiejaar uitgeslagen hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheid die is berekend met toepassing van onderdeel a, en 
      c. de met toepassing van onderdeel b berekende hoeveelheid te vermenigvuldigen met een percentage dat bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld.
      (...)
    
    
    3. Het percentage, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, is gebaseerd op de gemiddelde voorraad waarover bij een normale bedrijfsvoering, ten minste een substantieel deel van de voorraadplichtigen beschikt. Dat percentage kan worden gecorrigeerd in verband met de effecten van de drempel, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a.
    
    
      Artikel 5
      1. Onze Minister kan op aanvraag besluiten dat aan de verplichting, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, door twee of meer voorraadplichtigen gezamenlijk mag worden voldaan, al dan niet doordat een derde zich er bij overeenkomst toe verbindt de gezamenlijke voorraadverplichting te zullen naleven.
      (...)
    
    
    
      Artikel 14
      1. Onze Minister kan op aanvraag ontheffing verlenen van de artikelen 3, eerste lid, onderdeel a (...). Een ontheffing kan onder beperkingen worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden."
    
    
    In het besluit van de Minister van Economische Zaken van 29 maart 2001, het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ wordt onder andere het volgende bepaald:
    
    
      "Artikel 7
      Aan de hoofden van dienst wordt, ieder voor zich, algemeen mandaat, volmacht en machtiging verleend voor aangelegenheden op zijn werkterrein (...) met uitzondering van aangelegenheden, waarvoor mandaat, volmacht en machtiging is verleend aan de secretaris-generaal en de plaatsvervangend secretaris-generaal, of aan een ander hoofd van dienst.
    
    
    
      Artikel 18
      1. De hoofden van dienst kunnen, ieder voor zijn werkterrein, voor aangelegenheden als bedoeld in artikel 7, eerste lid (...) ondermandaat, volmacht en machtiging verlenen aan hun plaatsvervangers, en wat het werkterrein van ondergeschikte organisatieonderdelen of functionarissen betreft, aan de hoofden van die onderdelen of aan die functionarissen en hun plaatsvervangers."
    
    
    In het besluit mandaat, volmacht en machtiging voor het directoraat-generaal voor Marktordening en Energie van het Ministerie van Economische Zaken is in artikel 3 bepaald:
    
    "Aan de directeuren wordt, ieder voor zich, algemeen mandaat, volmacht en machtiging verleend voor aangelegenheden, die niet op grond van artikel 2 zijn voorbehouden aan de directeur-generaal."
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Appellante heeft bij schrijven van 10 mei 2001 verweerder verzocht om een ontheffing van de voorraadplicht. Zij heeft daarbij aangegeven een bijzondere positie in te nemen, omdat zij als grootste onafhankelijke oliehandelaar minder voorraad pleegt aan te houden dan de oliemaatschappijen, die als producent over grote ruwe olievoorraden beschikken. Daarom levert het aanhouden van de wettelijk verplichte voorraad voor haar substantiële kosten op.
      - Verweerder heeft bij besluit van 21 juni 2001 een gedeeltelijke ontheffing verleend. Daarbij heeft verweerder appellantes voorraadverplichting beperkt tot een hoeveelheid die gelijk is aan de werkvoorraad waarover zij gedurende het jaar direct voorafgaand aan het kwartaal waarop de ontheffing betrekking heeft, gemiddeld beschikte.
      - Voor de twee volgende kwartalen heeft verweerder op appellantes aanvrage bij besluit van 23 juli 2001 en 30 oktober 2001 de voorraadverplichting op gelijke wijze beperkt.
      - Appellante heeft bij brieven van 30 juli 2001, 31 juli 2001 en 14 november 2001 tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
      - Appellante is op 18 oktober 2001 in de gelegenheid gesteld haar bezwaar tegen het eerste besluit mondeling toe te lichten. In de andere procedures is van een hoorzitting afgezien.
      - Vervolgens heeft verweerder het in de zaak 02/810 bestreden besluit van 10 april 2002 genomen, waarbij op alle drie de bezwaarschriften beslist is.
      - Op 11 maart 2002 heeft appellante bij verweerder een verzoek om ontheffing van de voorraadplicht voor het tweede kwartaal van 2002 ingediend.
      - Bij besluit van 3 mei 2002 heeft verweerder een gedeeltelijke ontheffing verleend. Deze ontheffing had een geldingsduur van een jaar, ingaande 1 april 2002 en beperkte de voorraadplicht tot de hoogte van de in 2001 gemiddeld aangehouden werkvoorraad, "daarbij overigens wel rekening houdend met de vastgestelde voorraadplicht en de verleende ontheffing, als minimumniveau per productcategorie".
      - Bij brief van 3 juni 2002 heeft appellante ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
      - Appellante heeft ervan afgezien op haar bezwaar te worden gehoord.
      - Vervolgens heeft verweerder het in de zaak 03/181 bestreden besluit van 20 december 2002 genomen.
    
    
    
      3.	De bestreden besluiten
      Bij het bestreden besluit van 10 april 2002 heeft verweerder, voorzover hier van belang, naar aanleiding van appellantes daarop gerichte argumentatie verklaard dat de aangevochten besluiten bevoegd in mandaat genomen zijn door respectievelijk de directeur-generaal van Marktordening en Energie en de plaatsvervangend directeur Energiemarkt. Daarbij is het argument dat onvoldoende duidelijk zou zijn welke zaken tot de bevoegdheden van de genoemde functionarissen behoren zodat het verleende mandaat te vaag zou zijn, van de hand gewezen.
      Verweerder heeft uiteengezet, dat tot 1993 op producenten en handelaren een hogere voorraadverplichting rustte dan de nu geldende verplichting van 5% van de totale jaaruitslag met een drempel van 100.000 ton. Vanaf 1993 heeft de plicht alleen gerust op de producenten, maar bij de Wva 2001 is ook aan de grotere handelaren de plicht opgelegd een bijdrage te leveren aan het door Nederland voldoen aan zijn internationale voorraadverplichtingen. Door het toestaan van het gebruik van reserveringstickets, waarmee tegen betaling de voorraad van een derde ter vervulling van de eigen voorraadverplichting mag worden opgevoerd en van samenwerking tussen voorraadplichtigen, kunnen ondernemingen makkelijker dan voorheen aan hun voorraadverplichting voldoen. Verweerder ziet onder ogen dat handelaren ter voldoening aan hun verplichtingen inspanningen moeten verrichten, doch acht het vragen daarvan niet onredelijk. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat appellante geen samenwerkingsverband is aangegaan en geen reserveringstickets koopt, zodat haar verplichting zwaarder uitpakt dan noodzakelijk.
      Verweerder heeft er verder op gewezen dat de Wva 2001 in dat jaar een nieuwe wet was. Daarom is hij begonnen met het per kwartaal verlenen van ontheffingen, zodat hij naar bevind van zaken zijn beleid direct zou kunnen aanpassen. In dit beleid worden op maandbasis gegevens over de beschikbare voorraad gevraagd en de op grond daarvan geconstateerde jaarlijkse werkvoorraad wordt dan als minimale aanhoudverplichting in een ontheffing neergelegd. Vanaf 1 april 2002 is hij op jaarlijkse ontheffingsverlening overgegaan.
      Door het aldus verlengen van de ontheffingstermijn wordt het door appellante aangevoerde bezwaar dat bij verweerders benadering de aanhoudplicht automatisch naar 5% toe zou groeien, omdat het gemiddelde van de vorige periode ondergrens wordt in de volgende periode, minder zwaarwegend. Verweerder heeft er in dat verband later ook op gewezen dat het argument in het geheel niet opgaat als appellante door samenwerking of aankoop van reserveringstickets aan haar verplichting zou voldoen. Niettemin heeft verweerder verklaard op termijn te zullen bezien of zijn beleid op dit punt geen bijstelling zou verdienen.
      Verweerder heeft appellante tenslotte medegedeeld dat hij heeft moeten constateren dat bepaalde door hem gemaakte berekeningen niet geheel juist zijn uitgevoerd. Bij juiste berekening zou voor categorie a een iets beperktere ontheffing verleend zijn. Verweerder vindt daarin aanleiding tot een aanpassing van de verleende ontheffing.
      In het besluit van 20 december 2002 heeft verweerder nog toegevoegd dat hij appellantes verzoek om haar voorraadverplichting te beperken tot haar gemiddelde dagomzet niet kan honoreren. Haar gemiddelde voorraden liggen aanmerkelijk hoger en bovendien is het de bedoeling dat het bedrijfsleven een bijdrage levert van 15% van de voor Nederland geldende voorraadverplichting. Dat komt overeen met de gemiddelde dagomzet van alle bedrijven gezamenlijk van ongeveer 14 dagen.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante voert allereerst aan dat het Besluit Mandaat, Volmacht en Machtiging EZ te weinig precies omschrijft welke functionarissen op welke werkterreinen nu exact bevoegd zouden zijn. Daarom is het besluit ongeldig en de ondertekening van de primaire besluiten onbevoegd gedaan. 
      Appellante herinnert er vervolgens aan dat het Nederland vrij staat te kiezen op welke wijze gevolg gegeven wordt aan de internationaal aangegane voorraadverplichtingen. Daartoe is de Wva 2001 opgesteld. Aan de parlementaire geschiedenis ontleent appellante de volgende doelstellingen van de Wva 2001:
      - realisatie van een lastenverlichting voor het bedrijfsleven;
      - het creëren van een level playing field voor alle op de markt aanwezige ondernemingen;
      - meer flexibiliteit;
      - verlichting van administratieve lasten;
      - het kunnen dekken van voorraadverplichtingen met aanwezige werkvoorraden.
      Bij de vaststelling van het Besluit voorraadvorming aardolieproducten 2001, waarin de drempel van 100.000 ton en de bepaling van de aan te houden voorraad op 5% van de jaaromzet zijn neergelegd, was uitgangspunt dat die verplichting niet mocht leiden tot een slechtere marktpositie van voorraadplichtige ondernemingen ten opzichte van niet-voorraadplichtige ondernemingen.
      Appellante heeft op de markt een bijzondere positie. Zij is een grote handelaar, haar voorraden zijn afhankelijk van hetgeen zij per schip importeert. Zij heeft te maken met wachttijden bij raffinaderijen en vertragingen in de aanvoer. Zij kent grote pieken en dalen in haar werkvoorraad en soms zelfs negatieve voorraden. Haar bedrijfsvoering is niet afgestemd op het aanhouden van voorraden. Daarom kan zij niet in haar gewone bedrijfsvoering aan de verplichtingen van de Wva 2001 voldoen. Zij zou dus conform de suggestie van verweerder moeten kiezen voor het gebruik van reserveringstickets. Dat kost haar geld en levert haar directe concurrenten extra inkomsten op aangezien in hun bedrijfsvoering het aanhouden van grotere voorraden dan waartoe de Wva 2001 hen verplicht, alleszins gebruikelijk is. Onder de oude wet dienden die concurrenten een voorraad van 50 dagen aan te houden; nu is dat 15 dagen. Appellantes conclusie is dat hun positie aldus sterk verbeterd is, terwijl de hare verslechtert. Aldus wordt de markt verstoord.
      Appellante dient dan ook in aanmerking te komen voor een volledige ontheffing van de voorraadplicht, zelfs als dit zou moeten leiden tot een verhoging van de voorraadplicht van de COVA.
      De door verweerder gevolgde beleidslijn om bij de ontheffingverlening uit te gaan van de gemiddeld aanwezige voorraad acht appellante in strijd met de systematiek en de strekking van de Wva 2001. Hantering ervan pakt in haar situatie onrechtvaardig uit. Zij heeft berekend dat het voldoen aan de verplichtingen van de Wva 2001 haar in 2001 meer dan 1,25 miljoen euro zou kosten.
      Appellante herhaalt haar standpunt dat verweerders beleid van aansluiting bij  de gemiddeld aanwezige voorraad over de voorafgaande twaalf maanden tot een steeds geringere ontheffing moet leiden. Met een sterk fluctuerende voorraad en de bestaande voorraadverplichting als ondergrens kan de gemiddeld aanwezige voorraad, die voor het volgende jaar de ondergrens vormt, alleen maar stijgen.
      Appellante verzet zich er tenslotte tegen dat de ontheffingshoeveelheden voor 2001 door verweerder in bezwaar te haren nadele zijn aangepast. Het verbod op reformatio in peius verbiedt een dergelijke handelwijze.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Met betrekking tot appellantes opmerking over de ondertekening van de primaire besluiten kan het College verweerders overwegingen in de bestreden besluiten dienaangaande  onderschrijven. Het gaat hier niet om een zodanig ingrijpende bevoegdheid, dat gezegd kan worden dat de aard daarvan zich tegen maandaatverlening verzet. 
      Voorzover appellante voorts niet in staat was zelf vast te stellen of de ondertekenende functionarissen de betrokken aangelegenheid wel tot hun werkterrein konden rekenen, geldt dat eventuele twijfel daarover in de bezwaarprocedure is weggenomen en dat de nu voorliggende besluiten die  door de directeur Wetgeving en Juridische Zaken namens verweerder ondertekend zijn en in deze procedure ter toetsing staan, naar het oordeel van het College bevoegdelijk zijn ondertekend. 
      5.2	Appellantes betoog komt er in de kern op neer dat op haar als handelaar in aardolieproducten geen vooraadverplichtingen zouden moeten drukken, nu in haar bedrijfsvoering anders dan bij de producenten het aanhouden van meer dan minimale voorraden geen functie heeft en dus als een belemmering ervaren wordt.
      Zij beroept zich daartoe op overwegingen uit de wetsgeschiedenis, waaruit blijkt dat het de bedoeling was, dat de voorraadverplichting  de gemiddeld bestaande voorraden niet zou  overtreffen en dat de concurrentieverhoudingen niet aangetast zouden worden.
      Daartegenover kan gesteld worden dat de wetgever uitdrukkelijk besloten heeft om, anders dan onder de direct voorgaande regeling, ook de oliehandelaren in de verplichtingen te betrekken en dat de wetgever onder ogen gezien heeft dat, om aan de voorraadverplichting te kunnen voldoen, middelen als de aanschaf van reserveringstickets en het aangaan van samenwerkingsverbanden niet gemist zouden kunnen worden.
      Bij de behandeling van het Wetsvoorstel in de Tweede Kamer is uitgebreid gesproken over de vraag of voor de handelaren niet een ander aanhoudpercentage zou moeten gelden dan voor de producenten. Een daartoe strekkend amendement van de kamerleden Blaauw, Witteveen en Van den Akker is uiteindelijk ingetrokken (handelingen 2000-2001 TK  45, 3528). Niet gezegd kan worden, dat het amendement beoogde alsnog de keuze om ook handelaren een deel van de voorraadverplichting te laten dragen, ongedaan te maken. Veeleer was de opzet - zo begrijpt het College - te verzekeren dat de voorraadverplichting voor geen enkele voorraadplichtige boven de gemiddeld aanwezige werkvoorraden zou komen.
      Bij de intrekking van het amendement speelden een rol de verklaring van de Minister dat de drempel opgetrokken zou worden tot 100.000 ton en zijn toezegging dat aan eventuele problemen door een gehele of gedeeltelijke ontheffing op grond van artikel 14 van de Wva 2001 tegemoet gekomen zou worden. In het licht van die toezegging acht het College het overigens aangewezen artikel 14 inderdaad zo te verstaan dat het mede ertoe strekt om een evenwichtige verdeling van de lasten van de voorraadverplichting over alle voorraadplichtigen te bevorderen.
      Gelet daarop ziet het College geen grond om appellantes stelling dat de besluiten tot verlening van ontheffing van de voorraadverplichting wegens strijd met (de strekking of het systeem van) de Wva 2001 voor vernietiging in aanmerking komen, te onderschrijven. Niet gezegd kan immers worden dat uitsluitend een volledige ontheffing van de voorraadplicht met het systeem van de Wva 2001 te verenigen zou zijn.
      De toezegging van de Minister om de drempel naar 100.000 ton te verhogen is gestand gedaan. De vervolgens aan appellante verleende ontheffing beperkt haar voorraadverplichting tot de gemiddeld aanwezige voorraad. 
      Met betrekking tot de vraag of met de onderhavige ontheffingen in voldoende mate  aan appellantes belangen tegemoetgekomen is overweegt het College als volgt.
      Appellante stelt zich op het standpunt, dat zij door haar omvang en het effect van de drempel een veel zwaarderwegende verplichting draagt dan de andere oliehandelaren, die immers veel kleiner zijn. De aan dit standpunt ten grondslag gelegde berekening zou juist zijn als van de wettelijke voorraadverplichting wordt uitgegaan. Voor appellante geldt echter niet de wettelijke verplichting, maar de aanmerkelijk lichtere verplichting die bij ontheffing is vastgesteld.
      De zes andere voorraadplichtige oliehandelaren zijn alle kleiner dan appellante - zij het niet zo klein als zij meent te weten. Appellante is niet de enige oliehandelaar die een ontheffing heeft, maar het is niet zo dat aan alle oliehandelaren een ontheffing verleend is. Verweerder heeft verklaard bij ontheffingverlening net als bij appellante steeds aangesloten te hebben bij de feitelijk gemiddeld aanwezige werkvoorraden.
      Appellante meent dat de wijze waarop zij handel drijft en haar functie in de markt als niet verwaarloosbaar kleine speler die niet aan een producent gebonden is, haar dwingt tot een strategie, die met het continu aanhouden van substantiële voorraden niet te verenigen is. Haar positie vergt meer wendbaarheid en inspelen op de situatie.
      Het College constateert dat de wetgever niettemin geoordeeld heeft dat van alle grotere spelers op de Nederlandse aardoliemarkt een bijdrage in het voldoen aan de aangegane internationale voorraadverplichtingen gevergd mag worden. Verweerder mag op basis daarvan ook van appellante een bijdrage verwachten. Appellante kan daar bij haar bedrijfsvoering niet aan voorbijgaan.
      Indien feitelijk sprake zou zijn van een situatie waarin appellante veel meer dan andere spelers op de markt door de voorraadverplichting belemmerd wordt in haar bedrijfsvoering, zou verweerder daarmee in zijn ontheffingsbeleid rekening dienen te houden. Appellante zou dan in concreto dienen te onderbouwen dat de aan de voorraadverplichting verbonden kosten ook bij gebruikmaking van de aanwezige mogelijkheden van samenwerking en de aanschaf van tickets onevenredig zwaar op haar bedrijfsvoering drukken. De enkele stelling dat zij zich niet aan de voorraadverplichting kan houden, is daartoe naar het oordeel van het College onvoldoende.
      5.3	Op appellantes stelling dat de door verweerder gekozen benadering om zich bij ontheffingverlening te richten op de feitelijk aangehouden voorraden, waarbij de verplichte voorraden als minimum worden beschouwd, op den duur leidt tot steeds geringere ontheffingen heeft verweerder gereageerd met de mededeling, dat zulks feitelijk onjuist is hetgeen blijkt uit het feit dat de ontheffingen op steeds grotere hoeveelheden aardolieproducten betrekking hebben. 
      Het College stelt vast dat dit inderdaad het geval is. De toegenomen omvang van de hoeveelheden waarop de ontheffingen betrekking hebben, is weliswaar het gevolg van het feit dat de jaarlijkse groei van de omzet sinds de inwerkingtreding van de Wva 2001 groter is dan de groei van de in het voorgaande jaar aangehouden voorraden, maar dat neemt niet weg dat slechts geconstateerd kan worden dat appellante ten tijde van belang door deze beleidskeuze van verweerder geen nadeel geleden heeft. 
      5.4	Tenslotte dient het College de vraag te beantwoorden of het verweerder vrijstond bij zijn besluit van 10 april 2002 een rekenfout in de primaire besluiten te verbeteren en daarmee de voor appellante geldende voorraadverplichtingen in de drie aan de orde zijnde kwartalen van 2001 te verhogen.
      Alvorens daarop in te gaan zal eerst moeten worden bezien of appellante bij een rechterlijk oordeel over deze vraag wel enig belang heeft. Aangenomen zou immers kunnen worden dat het over een afgelopen periode opleggen van een zwaardere verplichting materieel geen enkel effect kan hebben. Appellante kan immers niet met terugwerkende kracht haar voorraad vergroten.
      Het College stelt echter vast dat de voorgeschreven minimaal aanwezige voorraad in verweerders systematiek een rol speelt bij het vaststellen van de feitelijk aangehouden werkvoorraad over een bepaalde periode. Zakt die feitelijke voorraad onder de norm, dan wordt appellante voor wat betreft die vaststelling geacht zich daar toch aan gehouden te hebben. 
      Reeds daarom heeft appellante belang bij haar tegen die wijziging gerichte beroep.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij, ook als geen bezwaarschrift was ingediend, bevoegd zou zijn geweest het bestreden besluit te wijzigen of in te trekken, zodat het aanhangig zijn van het bezwaar, gelet op artikel 6:18, eerste lid, Awb, hem die bevoegdheid niet kon ontnemen. Het College ziet echter niet in dat verweerder bij de 
      constatering van een rekenfout als hier gemaakt, die hem als geen bezwaar aanhangig was gemaakt mogelijk nimmer was opgevallen en waarvan gesteld noch gebleken is dat deze aan appellante te wijten is of dat hij haar had moeten opvallen, met terugwerkende kracht ambtshalve een aan appellante verleende ontheffing in voor haar ongunstige zin zou mogen wijzigen. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich daartegen.
      Daarmee is niet gezegd dat de nu gesignaleerde rekenfout in alle volgende jaren zou moeten doorwerken. Het College sluit niet uit dat na tijdige en behoorlijke aanzegging een correctie van de berekeningsgrondslag voor een volgend jaar wegens een in een eerder jaar gemaakte fout, de rechterlijke toetsing zou kunnen doorstaan.
      De conclusie uit het voorgaande moet zijn dat het besluit van 10 april 2002 wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel niet in stand kan blijven. Het daartegen gerichte beroep is dan ook gegrond. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 10 april 2002 gewijzigd aldus vast te stellen dat de aangebrachte wijzigingen in de bij de primaire besluiten verleende ontheffing daaruit verwijderd worden.
      5.5	Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling in de zaak 02/810. Het bedrag van de voor vergoeding in aanmerking komende kosten wordt vastgesteld op € 966,--.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College
      - verklaart het beroep tegen het besluit van 10 april 2002 gegrond;
      - vernietigt het besluit van 10 april 2002;
      - verklaart appellantes bezwaren tegen de besluiten van 21 juni 2001, 23 juli 2001 en   30 oktober 2001 ongegrond en
        bepaalt dat deze besluiten ongewijzigd in stand  blijven;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 10 april 2002;
      - veroordeelt verweerder in de kosten die appellante in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft
        moeten maken en stelt deze kosten vast op € 966,-- ( zegge: negenhonderdzesenzestig euro) te vergoeden door de Staat
        der Nederlanden;
      - bepaalt dat de Staat der Nederlanden appellante het door haar betaalde griffierecht   tot een bedrag van € 218,-- (zegge:
        tweehonderdachttien euro) vergoedt;
      - verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2002 ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. C.J. Borman en mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 april 2005.
    
    w.g. C.M. Wolters				w.g. R. Meijer