ECLI:NL:RVS:2011:BQ3435, Raad van State, 04-05-2011, 200808574/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 april 2008 heeft het college een vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de naamloze vennootschap E.ON Benelux N.V. (hierna: E.ON) voor de bouw en exploitatie van een kolen/biomassa gestookte energiecentrale op de Maasvlakte.

200808574/1/R2.
      Datum uitspraak: 4 mei 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace), gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 april 2008 heeft het college een vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de naamloze vennootschap E.ON Benelux N.V. (hierna: E.ON) voor de bouw en exploitatie van een kolen/biomassa gestookte energiecentrale op de Maasvlakte.
    
    Bij besluit van 7 oktober 2008, verzonden op 15 oktober 2008, heeft het college het door Greenpeace hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Greenpeace bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 november 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 7 januari 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      Greenpeace, het college en E.ON hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2010, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Versteeg en ing. M.J. Berrevoets, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting E.ON, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, bijgestaan door N. Jeurink, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie), zoals dat is komen te luiden na het wijzigingsbesluit van 17 februari 2010, is het gebied Voordelta aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; de Habitatrichtlijn). Bij voornoemd besluit is voorts het besluit van 24 maart 2000, no. N/2000/326, tot aanwijzing van het gebied Voordelta als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; de Vogelrichtlijn), zoals gewijzigd bij besluit van 7 december 2001, no. N/2001/4418, gewijzigd. Het gebied Voordelta is als speciale beschermingszone aangewezen voor de volgende soorten opgenomen in bijlage II van de Habitatrichtlijn: H1095 Zeeprik, H1099 Rivierprik, H1102 Elft, H1103 Fint, H1364 Grijze zeehond, H1365 Gewone zeehond. Het gebied is voorts aangewezen voor de volgende soorten opgenomen in bijlage I van de Vogelrichtlijn: A001 Roodkeelduiker, A007 Kuifduiker, A034 Lepelaar, A132 Kluut, A157 Rosse grutto, A177 Dwergmeeuw, A191 Grote stern en A193 Visdief.
    
    2.2. Greenpeace stelt dat de voorziene kolencentrale en de bestaande energiecentrale op het E.ON-terrein gelden als één project in de zin van de Nbw 1998 en dan ook als zodanig hadden moeten worden beoordeeld. Het college heeft dit, volgens Greenpeace, niet onderkend en ten onrechte een vergunning verleend op grond van een beoordeling die enkel ziet op de gevolgen van de voorziene centrale.
    
    2.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde activiteit, de bouw en exploitatie van de voorziene kolencentrale, aan te merken is als een zelfstandig project als bedoeld in de Nbw 1998 en dat de vergunningaanvraag niet mede betrekking hoefde te hebben op de bestaande centrale. Hij betoogt daartoe dat de voorziene kolencentrale is ontworpen om onafhankelijk van de bestaande energiecentrale te worden gedreven.
    
    Voorts stelt het college dat de gevolgen van de bestaande energiecentrale op het E.ON-terrein bij het onderzoek naar de gevolgen van de voorziene kolencentrale zijn betrokken in de vorm van achtergrondwaarden.
    
    2.2.2. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de bestaande centrale en de voorziene centrale niet zodanig met elkaar verbonden dat er grond bestaat voor het oordeel dat het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit de aangevraagde vergunning had dienen te weigeren, omdat de aanvraag niet tevens de bestaande energiecentrale omvatte. Daartoe acht de Afdeling van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de voorziene centrale en de daarbij behorende voorzieningen, waaronder de koelwaterinlaat, onafhankelijk van de bestaande energiecentrale en de daarbij behorende voorzieningen in werking zullen zijn. De enkele omstandigheid dat voor de toevoer van kolen naar de voorziene centrale gebruik wordt gemaakt van een al bestaande transportband, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
    
    Voor zover Greenpeace stelt dat de gevolgen van de bestaande energiecentrale ten onrechte niet in de beoordeling van het college zijn betrokken, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de bestaande energiecentrale op het E.ON-terrein reeds sinds 1975 in gebruik is. In verband hiermee acht de Afdeling het standpunt van het college dat de effecten van deze energiecentrale reeds zijn verdisconteerd in de heersende achtergrondwaarden aannemelijk. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat in de beoordeling omtrent vergunningverlening ook de gevolgen van de bestaande centrale zijn meegewogen.
    
    Het betoog van Greenpeace faalt.
    
    2.3. Greenpeace stelt dat geen vergunning had mogen worden verleend, omdat de vergunde maximale geluidsniveaus voor de Voordelta zullen worden overschreden. Daarbij is, volgens Greenpeace, niet aangetoond dat significante effecten bij vogels uitgesloten zijn bij een geluidsniveau tot 45 dB(A). Voorts stelt Greenpeace dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de gewone en grijze zeehond in gevaar komen, omdat het leefgebied minder of zelfs ongeschikt wordt door de geluidbelasting ten gevolge van de voorziene centrale. Ten slotte stelt zij dat het college de gevoeligheid van zeehonden en de fint voor geluid en trillingen onder water ten onrechte niet heeft bezien.
    
    2.3.1. Het college stelt dat de centrale geen bijdrage levert aan het heersende geluidsniveau. De centrale zal niet meer geluid produceren dan het huidige achtergrondniveau van 45 dB(A), hetgeen door voorschrift 4 behorende bij de vergunning is gewaarborgd. Het geluid vanwege de bouw en het exploiteren van de E.ON-centrale is dan ook niet significant, volgens het college. Voorts wijst hij er op dat uit onderzoek is gebleken dat de daadwerkelijke geluidcontour van 45 dB(A) niet op de grens van de Voordelta, maar dichter bij de centrale (op de kustlijn) ligt. Binnen het Natura 2000-gebied de Voordelta is het geluidsniveau derhalve 40 dB(A) of lager. Ten slotte stelt het college dat bij de beoordeling wel is uitgegaan van de instandhoudingsdoelstellingen voor de gewone en grijze zeehond.
    
    2.3.2. In het rapport van Tauw "Effecten E.ON elektriciteitscentrale Maasvlakte op natuur", van 21 december 2007, en de rapporten van WNP, "Overzicht van de geluidscontouren veroorzaakt door de Centrale Maasvlakte te Rotterdam, van 26 maart 2008, en "Beoordeling van de geluidemissie van de Centrale Maasvlakte te Rotterdam in het kader van een procedure ingevolge de Natuurbeschermingswet", van 30 juli 2008, zijn de effecten van de geluidsemissie door de centrale op de Voordelta bezien.
    
    In deze rapporten is vermeld dat de totale gemiddelde geluidsbelasting vanwege de op de Maasvlakte plaatsvindende industriële activiteiten 45 dB(A) bedraagt op de grens met de Voordelta. Het niveau van het natuurlijke omgevingsgeluid, zoals golfslag en de wind, ligt reeds boven de 40 dB(A) en bij een hogere windsnelheid op 60 dB(A).
    
    Voorts is in deze rapporten vermeld dat het geluid ten gevolge van de bouw en exploitatie van de centrale niet als zelfstandige bron waarneembaar is door het achtergrondniveau in de Voordelta. Het geluidsniveau in de Voordelta neemt niet toe door de centrale. In de rapporten wordt geconcludeerd dat bij een geluidsniveau van maximaal 45 dB(A) op de grens van de Voordelta geen sprake is van significante effecten.
    
    Voor het onderzoek, neergelegd in het rapport van WNP van 30 juli 2008, zijn tijdens de funderingswerkzaamheden geluidmetingen gedaan en is een inventarisatie gemaakt van de aanwezige geluidbronnen en werkprocessen. Op grond daarvan is het akoestisch rekenmodel aangepast en zijn aanvullende contourberekeningen uitgevoerd. In figuur 1 zoals opgenomen in dit rapport is weergegeven dat de geluidcontour van 45 dB(A) ten gevolge van de funderingswerkzaamheden, nabij de kolencentrale is gelegen. In deze figuur is voorts weergegeven dat de geluidcontour van 35 dB(A) ten gevolge van de funderingswerkzaamheden bijna raakt aan de grens van de Voordelta. In figuur 3 zoals opgenomen in dit rapport zijn de geluidcontouren voor de voorziene kolencentrale weergegeven. In deze figuur is weergegeven dat de grens van de Voordelta is gelegen binnen de geluidcontour van 30 dB(A).
    
    In het besluit van 11 april 2008 is vermeld dat onder meer uit het onderzoek van Tulp et al., "Effecten van treinverkeer op dichtheden van weidevogels" uit 2002, is gebleken dat 45 dB(A) de meest kritische drempelwaarde is voor het bepalen van effecten van bedrijfsactiviteiten op (weide)vogels. Onder deze drempel zijn - behalve bij de veldleeuwerik - geen effecten merkbaar. Het college acht deze gegevens de best beschikbare gegevens betreffende de mogelijke effecten van geluid op vogels en acht deze mede representatief voor pleisterende en overwinterende (water)vogels.
    
    Op pagina 42 van voornoemd rapport van Tauw is in een tabel weergegeven dat de gewone en grijze zeehond zeer gevoelig zijn voor trillingen. Voorts is in paragraaf 4.5 van dit rapport vermeld dat aangenomen wordt dat dieren en mensen in gelijke mate gevoelig zijn voor trillingen en dat de voor mensen bekende vuistregels ook voor dieren worden toegepast. Omdat de trillingen al op korte afstand van de trillingsbron zullen uitdempen, mede gelet op de gekozen techniek waarbij niet wordt geheid, en de trillingsbron zich op ongeveer 400 meter van de Voordelta bevindt, zullen de trillingen naar verwachting op de grens van de Voordelta al zo ver afgenomen zijn dat zij niet als zelfstandige bron waarneembaar zijn. Derhalve zijn, zo is in het rapport vermeld, van de trillingen met zekerheid geen effecten te verwachten die de instandhoudingsdoelstellingen voor de soorten in de Voordelta in gevaar kunnen brengen.
    
    Ingevolge voorschrift 4 behorende bij de vergunning geldt op de grens met het Natura 2000-gebied Voordelta (coördinaten X: 60600 / Y: 442200) een geluidsnorm van 45 dB(A). Gemeten overeenkomstig de "Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai".
    
    2.3.3. In de vergunning is een geluidcontour van 45 dB(A) opgenomen die E.ON in acht dient te nemen. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat door deze contour is gewaarborgd dat de bouw en exploitatie van de centrale niet zullen leiden tot een onaanvaardbaar geluidsniveau op het Natura 2000-gebied. Daarbij is van belang dat het toegestane geluidsniveau overeenkomt met het achtergrondniveau en het geluidsniveau niet toeneemt ten gevolge van de kolencentrale. De stelling van Greenpeace dat niet aan de geluidcontour van 45 dB(A) kan worden voldaan, volgt de Afdeling niet. Daarbij is van belang dat Greenpeace verwijst naar gegevens betreffende de zogenaamde piekgeluiden die zich tijdens de bouw van de centrale zouden kunnen voordoen, terwijl de grens van 45dB(A) het langtijdgemiddeld niveau betreft. Voorts is uit onderzoek naar de reeds uitgevoerde bouwwerkzaamheden gebleken dat het geluidsniveau op de grens van de Voordelta bij deze werkzaamheden onder de 45 dB(A) is gebleven.
    
    Voor zover Greenpeace stelt dat niet is aangetoond dat significante effecten bij vogels uitgesloten zijn bij een geluidsniveau tot 45 dB(A), heeft zij dit niet nader onderbouwd. Derhalve is niet aannemelijk gemaakt dat het college het hiervoor genoemde rapport van Tulp et al uit 2002, niet bij zijn beoordeling heeft mogen betrekken, noch dat hij op grond hiervan heeft kunnen stellen dat in zoverre van significante effecten geen sprake is.
    
    Ten aanzien van de gewone en grijze zeehond en de fint blijkt uit de door het college aan zijn beoordeling ten grondslag gelegde rapporten, dat de gevolgen van geluid en trillingen onder water voor deze soorten afdoende zijn bezien. Nu onweersproken is gebleven dat de gehoordrempel van deze soorten hoger ligt dan het geluidsniveau ten gevolge van de kolencentrale, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de instandhoudingsdoelstellingen voor deze soorten niet in gevaar komen door het voorgenomen project.
    
    Het betoog faalt derhalve.
    
    2.4. Greenpeace stelt zich op het standpunt dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid omdat de gevolgen van de koelwaterinlaat voor vispopulaties onvoldoende zijn onderzocht. Volgens haar is onduidelijk welke aantallen van de vissoorten fint, elft, zeeprik en rivierprik in de Europahaven voorkomen. Daarbij is, volgens Greenpeace, de uitbreidingsdoelstelling betreffende de populatie voor al deze vissoorten onvoldoende meegewogen.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de aantallen ingezogen vissen zo klein zijn op de totale populaties van die soorten dat geen sprake zal zijn van significante effecten. Volgens het college is de Europahaven, waar de inname van koelwater plaatsvindt, geen geschikt gebied voor de kwalificerende vissoorten, nu de haven geen paai- of opgroeigebied is en geen deel uitmaakt van de trekroutes van die vissoorten. De kans dat vissen in de Europahaven terecht komen is klein omdat de dichtstbijzijnde trekroute van kwalificerende vissoorten op ongeveer 4,5 kilometer afstand ligt. Voorts wijst het college erop dat de koelwaterinlaat zo is ingericht dat het percentage vissen dat in het systeem wordt ingezogen laag zal zijn.
    
    2.4.2. De gevolgen van de koelwaterinlaat voor voornoemde vispopulaties zijn aan de orde gekomen in de rapporten van KEMA Consulting, "Milieu-effectrapport 1100 MWe kolengestookte centrale Maasvlakte E.ON Benelux N.V.", december 2006; F.T. Vriese et al, in opdracht van het Rijksinstituut voor Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA), "Inventarisatie paai- en opgroeigebieden van vis onder invloed van een aantal e-centrales in Nederland, november 2006; het Nederlands Instituut voor Visserij Onderzoek (RIVO) BV, "Verspreiding van rivierprik, zeeprik, fint en elft in Nederland na 1970", januari 2005; Buro Bakker Adviesburo voor Ecologie B.V., in opdracht van KEMA, "Passende beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet in verband met de aanleg van een Kolengestookte energiecentrale op de Maasvlakte", april 2007; Tauw "Effecten E.ON elektriciteitscentrale Maasvlakte op natuur", van 21 december 2007 en een aanvullende notitie van Tauw van 7 maart 2008. Voorts heeft IMARES fuikbemonsteringen uitgevoerd.
    
    In deze rapporten is vermeld dat de centrale koelwater zal inzuigen uit de Europahaven en dat de koelwaterinlaat in een visarme zone ligt op een diepte van ongeveer 7 meter onder de waterspiegel. Voorts is hierin vermeld dat dit gebied niet geschikt is als paai- en opgroeigebied en dat de meest gebruikte trekroutes van de vissoorten op ongeveer 4,5 kilometer afstand gelegen zijn. In deze rapporten is weergegeven welke hoeveelheden vis worden ingezogen door de huidige centrale en welke habitatsoorten dat betreft. Tijdens de onderzoeken zijn geen elften en finten aangetroffen, hetgeen wordt verklaard doordat de Europahaven voor hen geen gunstig gebied is. Voorts is in de rapporten vermeld dat per jaar 704 rivierprikken en 83 zeeprikken in het koelwatersysteem worden ingezogen. Om de populatie van de soorten in het gebied dat hier van belang is, te kunnen vaststellen zijn in het kader van het onderzoek aangeduid als Budel 2005 tellingen uitgevoerd en heeft IMARES Wageningen fuikbemonsteringen uitgevoerd. Op grond van deze tellingen wordt geconcludeerd dat de populatie rivierprikken in de honderdduizenden loopt, en wellicht nog groter is, en de populatie zeeprikken in de duizenden loopt. In de rapporten wordt geconcludeerd dat de aantallen jaarlijks ingezogen rivier- en zeeprikken slechts een marginaal deel zijn van de populatie van die soorten. Gelet daarop is geen sprake van significante effecten.
    
    Kort na het nemen van het bestreden besluit, in november 2008, zijn het rapport "De effecten van onttrekking van koelwater op vis, Metingen voorjaar 2008" en het daarbij behorende "Bijlagenrapport" van AquaTerra-KuiperBurger gepubliceerd.
    
    2.4.3. Gelet op het verrichte onderzoek en de daarop gebaseerde rapporten ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit wat de gevolgen van de koelwaterinlaat voor de kwalificerende vissoorten betreft, onzorgvuldig is voorbereid of tot stand is gekomen. Daartoe is van belang dat, anders dan Greenpeace stelt, uit het verrichte onderzoek in voldoende mate blijkt wat de omvang is van de populatie van de kwalificerende vissoorten in de Voordelta. Het college heeft zijn beoordeling van de significantie van de gevolgen voor die populaties derhalve kunnen maken op grond van het verrichte onderzoek en de rapporten. Greenpeace heeft de resultaten van deze onderzoeken niet weerlegd. De verwijzing naar het toetsingsadvies van de commissie voor de milieu-effectrapportage van 16 mei 2007, is daartoe onvoldoende omdat dit rapport niet op al de voornoemde onderzoeken ziet. Voorts worden de resultaten uit voornoemde rapporten onderschreven door recente rapporten van AquaTerra-KuiperBurger, uit 2008, en een notitie van Tauw, oktober 2009.
    
    Nu het college er op grond van de onderzoeken van heeft kunnen uitgaan dat de Europahaven niet als een geschikt paai- en opgroeigebied voor de kwalificerende vissoorten kan worden beschouwd en mede gelet op de afstand van 4,5 kilometer van de Europahaven tot de meest gebruikte trekroutes van deze vissoorten, bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de kwalificerende vissoorten niet afdoende in de beoordeling heeft meegewogen.
    
    Het betoog faalt derhalve.
    
    2.5. Greenpeace stelt dat de achtergrondwaarde voor fluoriden in de lucht reeds de daarvoor geldende maximaal toelaatbare risico waarde (hierna: MTR-waarde), zoals opgenomen in de Nederlandse emissierichtlijn Lucht, overschrijdt en dat niet is uitgesloten dat een verdere overschrijding ten gevolge van de centrale tot significante effecten leidt. Voorts stelt zij dat de MTR-waarde een basisbeschermingsniveau is dat als toetsingsgrens moet worden toegepast.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de MTR-waarden zijn gebaseerd op het onderzoek zoals omschreven in het Basisdocument Fluoriden, Slooff et al., november 1988. Volgens het college geven de MTR-waarden de laagste concentratie van een stof weer waarbij geen nadelig te waarderen effecten te verwachten zijn voor meer gevoelige ecosystemen, terwijl overschrijding van die norm een mogelijk effect kan veroorzaken. Het college is bij zijn beoordeling uitgegaan van de in voornoemd document opgenomen NOEC-waarden (No Observed Effect Concentration). Deze waarden staan, volgens het college, voor de (lucht)concentraties van stoffen waarbij in studies geen effecten zijn waargenomen op flora en fauna, terwijl bij overschrijding van die waarden wel sprake is van effecten. Het college acht de NOEC-waarden in dit geval geschikter om te beoordelen of zich ten gevolge van de kolencentrale significante effecten zullen voordoen.
    
    Het college stelt voorts dat in de huidige situatie de achtergrondwaarde fluoriden al de MTR-waarde overschrijdt, maar onder de NOEC-waarde blijft. De fluoride-emissie door de voorziene centrale bedraagt 1,2% van de achtergrondconcentratie. Vanwege de relatief kleine toename van de concentratie in de omgeving van de voorziene centrale worden geen negatieve effecten verwacht op de soorten en habitattypen waarvoor de Voordelta als Natura 2000-gebied is aangewezen. Ten slotte merkt het college op dat slechts een deel van de toename in de concentratie fluoride in de Voordelta terecht zal komen, omdat de windrichting overwegend zuidwestelijk is.
    
    2.5.2. In het besluit van 7 oktober 2008 is vermeld dat de achtergrondwaarde fluoriden in de omgeving van de voorziene kolencentrale 0,062 microgram bedraagt. De MTR-waarde voor deze stof is 0,05 microgram per kubieke meter en de NOEC-waarde 0,8 microgram per kubieke meter. Voorts is hierin vermeld dat de toename van de achtergrondconcentratie door de kolencentrale 0,0008 microgram per kubieke meter bedraagt.
    
    In het onder 2.3.2. rapport van Tauw van 21 december 2007 is vermeld dat de achtergrondconcentratie en de emissies die het gevolg zijn van de oprichting van de kolencentrale, zeer beduidend lager zijn dan de NOEC-waarde. In mariene systemen als de Voordelta is de (van nature aanwezige) concentratie fluoride veel hoger dan in terrestrische systemen. In dit rapport wordt als conclusie vermeld dat de emissies van waterstoffluoride met zekerheid niet zullen leiden tot effecten op een van de instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden.
    
    2.5.3. De MTR-waarden zijn niet-wettelijke normen, waarvoor een inspanningsverplichting geldt. Overschrijding van een MTR-waarde brengt niet per definitie met zich dat sprake is van significante effecten voor de in de Voordelta voorkomende habitattypen en/of soorten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college deugdelijk onderbouwd dat in dit geval voor het beoordelen van de significantie van de effecten kan worden uitgegaan van de NOEC-waarde. De enkele stelling van Greenpeace dat de MTR-waarden een basisbeschermingsniveau weergeven en als toetsingsgrens hadden moeten worden gebruikt, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de achtergrondconcentratie fluoriden onder de NOEC-waarde ligt en dat dit ook zo blijft na de toename van deze concentratie ten gevolge van de voorziene centrale, die slechts 0,0008 µg/m³ bedraagt. Greenpeace heeft dit niet bestreden. De Afdeling ziet, gelet hierop, geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de soorten en habitattypen die voorkomen in de Voordelta niet in gevaar komen door de toename van de concentratie fluoriden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Greenpeace stelt dat de beoordeling van de effecten van bromoform niet volledig is, nu er een kennisleemte is ten aanzien van de effecten van die stof op aquatische ecosystemen. Voorts kunnen significante effecten niet worden uitgesloten, volgens Greenpeace, omdat de MTR-waarde voor bromoform ter hoogte van de Maasvlakte wordt overschreden. Dat de MTR-waarde voor bromoform niet officieel is vastgesteld en derhalve een ad hoc waarde is, doet daar volgens Greenpeace niet aan af.
    
    2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat negatieve effecten ten gevolge van bromoform zijn uitgesloten. Daartoe betoogt hij dat de concentratie bromoform die in de Voordelta terecht komt heel laag is, namelijk 0,5 microgram/l. Deze concentratie valt, volgens het college, weg tegen de natuurlijke achtergrondconcentratie bromoform in het zeewater van 11,4 microgram/l.
    
    2.6.2. In het rapport van KEMA Consulting, "Milieu-effectrapport 1100 MWe kolengestookte centrale Maasvlakte E.ON Benelux N.V.", december 2006, is vermeld dat aan koelwater chloor wordt toegevoegd om aangroei in het koelwatersysteem te voorkomen. Dit chloor vormt in zeewater bijproducten (1%), waarvan het grootste deel (99%) bromoform is. De, ad hoc, MTR-waarde voor bromoform in oppervlaktewateren is 11,3 microgram/l.
    
    Voorts is in dit rapport vermeld dat bromoform het belangrijkste bijproduct is van zeewaterchlorering, maar dat het in veel grotere hoeveelheden door de natuur (wieren en diatomeëen) in zee zelf gevormd wordt. Er zijn geen aanwijzingen dat er langs de kust waar gechloreerd koelwater wordt geloosd, verhoogde concentraties voorkomen. In het voorjaar en de zomer, wanneer het meest wordt gechloreerd, zijn de bromoformconcentraties in de Noordzee zelfs lager dan in de winter. Bij de Maasvlakte wordt een bromoformconcentratie gemeten van 11,4 microgram/l.
    
    In het rapport is als conclusie vermeld dat de natuurlijke productie van bromoform, de productie door lozing van gechloreerd koelwater sterk overtreft. Acute effecten zijn niet aangetoond en langetermijneffecten zijn niet te verwachten, voor zover de voorgenomen chlorering volgende de nieuwste inzichten wordt uitgevoerd.
    
    Voorts is in de stukken, waaronder het besluit van 7 oktober 2008, vermeld dat de lozingseis voor actief chloor (chloorbleekloog) 50 microgram/l is. Gelet daarop en het percentage daarvan dat in bromoform zal worden omgezet, zal uiteindelijk maar circa 0,5 microgram/l bromoform worden geloosd.
    
    2.6.3. De Afdeling overweegt dat, daargelaten dat het hier een ad hoc MTR-waarde betreft, MTR-waarden niet-wettelijke normen zijn, waarvoor een inspanningsverplichting geldt. Overschrijding van een MTR-waarde brengt niet per definitie met zich dat sprake is van significante effecten voor de in de Voordelta voorkomende habitattypen en/of soorten. Het college heeft, naar het oordeel van de Afdeling, met het onder 2.6.2. genoemde onderzoek deugdelijk onderbouwd dat in dit geval, ook indien de ad hoc MTR-waarde voor bromoform wordt overschreden, geen sprake is van significante effecten. Het onderzoek biedt voldoende basis om aan te nemen dat, gelet op de achtergrondconcentratie die van nature in het zeewater aanwezig is, de toevoeging van de geringe hoeveelheid bromoform niet tot significante effecten zal leiden. Daarbij is van belang dat in het bestreden besluit is vermeld dat het koelwatersysteem volgens de laatste inzichten wordt ontworpen en dat de dosering zal worden geoptimaliseerd, hetgeen als voorschrift 8 in de Wvo/Wwh-vergunning is opgenomen.
    
    In hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in de rapporten die het college aan zijn beoordeling ten grondslag heeft gelegd, sprake is van zodanige kennisleemten en/of onjuistheden dat het college zijn beoordeling hierop niet had kunnen baseren.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Voor zover Greenpeace zich richt tegen de in de voorschriften behorende bij de vergunning opgenomen monitoringsregeling, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Uit bovenstaande rechtsoverwegingen volgt, anders dan Greenpeace stelt, dat niet is gebleken van kennisleemten bij de beoordeling door het college van de effecten van de voorziene kolencentrale. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om Greenpeace te volgen in haar stelling dat de monitoringsregeling zoals die in de voorschriften behorende bij de vergunning is opgenomen, is bedoeld om een gebrek aan wetenschappelijke gegevens te ondervangen en een complete beoordeling van de effecten van de voorziene koelcentrale te vervangen.
    
    Het betoog faalt dan ook.
    
    2.8. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vogel-Carprieaux
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2011
    
    458.