ECLI:NL:RVS:2010:BM7771, Raad van State, 16-06-2010, 200904421/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het overtreden van artikel 11, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening 2006 van de gemeente Zandvoort (hierna: Afvalstoffenverordening).

200904421/1/M1
      Datum uitspraak: 16 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 11 mei 2009 in zaak nr. 08-4365 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 november 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het overtreden van artikel 11, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening 2006 van de gemeente Zandvoort (hierna: Afvalstoffenverordening).
    
    Bij besluit van 15 april 2008 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 mei 2009, verzonden op 12 mei 2009, heeft de rechtbank Haarlem het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep, voor zover van belang, gegrond verklaard en het besluit van 15 april 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 4 augustus 2009.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. Pach, en [wederpartij], bijgestaan door mr. W.J. Morra, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt.
    
    2.2. Ingevolge artikel 10.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer stelt de gemeenteraad in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vast.
    
    Ingevolge artikel 20.1, eerste en derde lid, kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit dat betrekking heeft op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de wetten waarop hoofdstuk 18 van deze wet van toepassing is, beroep instellen bij de Afdeling.
    
    Ingevolge artikel 18.2d, eerste lid, aanhef en onder a, hebben burgemeester en wethouders tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de verplichtingen, gesteld bij of krachtens de afvalstoffenverordening.
    
    2.3. Het college heeft het besluit van 9 november 2007 tot oplegging van de last onder dwangsom genomen op grond van artikel 11, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening. Aangezien de Afvalstoffenverordening is vastgesteld op grond van artikel 10.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer, kon hiertegen ingevolge artikel 20.1, eerste lid en derde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang gelezen met artikel 18.2d, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, in eerste en enige aanleg bij de Afdeling beroep worden ingesteld. Hieruit volgt dat de rechtbank onbevoegd was om kennis te nemen van het tegen het besluit van 15 april 2008 ingestelde beroep en het beroepschrift op grond van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht had moeten doorzenden naar de Afdeling.
    
    Gelet hierop is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank alsnog onbevoegd verklaren. De Afdeling zal tevens bepalen dat de Secretaris van de Raad van State aan het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort het door hem betaalde griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt. Voorts zal zij thans zelf het tegen het besluit van 15 april 2008 ingestelde beroep beoordelen.
    
    2.4. Bij besluit van 9 november 2007 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd van € 750,00 per dag met een maximum van € 7.500,00 voor iedere keer dat geconstateerd wordt dat artikel 11, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening wordt overtreden. Het college heeft aan deze last ten grondslag gelegd dat buitengewone opsporingsambtenaren in 2006 en 2007 op 11 april 2006, 31 oktober 2006, 13 februari 2007, 20 maart 2007, 17 april 2007, 18 april 2007, 10 juli 2007, 21 augustus 2007 en 18 september 2007 hebben geconstateerd dat [wederpartij] zonder inzamelvergunning huishoudelijke afvalstoffen inzamelde. Bij het bestreden besluit heeft het college deze last onder dwangsom gehandhaafd.
    
    2.5. [wederpartij] betoogt dat zijn handelen niet gekwalificeerd kan worden als het inzamelen van afvalstoffen, zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening. Daartoe voert hij aan dat niet gesproken kan worden van afvalstoffen, aangezien hij alleen die voorwerpen meeneemt die direct, zonder voorafgaande bewerking, kunnen worden hergebruikt. Voorts voert hij aan dat het selectief en kleinschalig meenemen van bruikbare voorwerpen niet is aan te merken als inzamelen. In dit verband verwijst hij naar de definitie van het begrip inzamelen in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB 2006 L 114/9) (hierna: de Richtlijn). Verder voert hij aan dat in het Landelijk Afvalbeheerplan 2009-2021 (hierna: LAP 2) wordt aangesloten bij de definitie van het begrip inzamelen in de Richtlijn. Daarnaast blijkt volgens [wederpartij] uit het Besluit inzamelen afvalstoffen en uit de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen dat een particulier niet is aan te merken als inzamelaar.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het handelen van [wederpartij] beschouwd dient te worden als het inzamelen van afvalstoffen. Daartoe brengt het college naar voren dat de voorwerpen die [wederpartij] meeneemt, zijn aan te merken als afvalstoffen, omdat houders - door het aan de straat zetten van de voorwerpen ten behoeve van de afvalinzameldienst - zich hiervan willen ontdoen. Daarnaast brengt het college naar voren dat [wederpartij] de voorwerpen bewerkt door ze, alvorens ze mee te nemen, te sorteren en te scheiden. Verder voert het college aan dat uit de definitie van inzamelen in artikel 1, sub d, van de Afvalstoffenverordening volgt dat zowel het ophalen als het innemen van afvalstoffen in ruime zin onder inzamelen moet worden verstaan. Voorts betoogt het college dat de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sita Recycling Services West is aangewezen als inzameldienst die belast is met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 2006/12/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    2.5.3. De voorwerpen die [wederpartij] meeneemt zijn afkomstig van particuliere huishoudens die deze aan de straat als onderdeel van het regulier huishoudelijk afval hebben aangeboden, zodat deze op de gebruikelijke wijze door de inzameldienst worden opgehaald. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt noch is de Afdeling anderszins aannemelijk geworden dat de voorwerpen die hij meeneemt zonder voorafgaande bewerking zeker en op vergelijkbare wijze worden hergebruikt. Uit het plaatsen van de voorwerpen op de voor de inzameling van huishoudelijk afval bekende plaatsen blijkt dat de betreffende particuliere huishoudens zich van de voorwerpen, die zij ter inzameling aan de straat zetten, hebben willen ontdoen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De voorwerpen die [wederpartij] meeneemt zijn derhalve aan te merken als afvalstoffen.
    
    2.5.4. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Richtlijn wordt in deze richtlijn onder inzameling verstaan: het ophalen, sorteren en/of vermengen van afvalstoffen teneinde deze te vervoeren.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Afvalstoffenverordening wordt voor de toepassing van deze verordening onder inzamelen verstaan: de activiteiten gericht op het ophalen of innemen van afvalstoffen die binnen de gemeente ter inzameling worden aangeboden en het feitelijk ophalen en innemen daarvan.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, is het verboden zonder inzamelvergunning van het college huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen.
    
    2.5.5. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
    
    Uit het vorenstaande blijkt, dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd.
    
    Niet is gebleken dat de Richtlijn, voor zover hier van belang, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde Afvalstoffenverordening. Verder geeft hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de Richtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Rechtstreeks beroep op de bepalingen van de Richtlijn kan in dit geval dan ook niet plaatsvinden.
    
    2.5.6. Wat betreft het betoog van [wederpartij] over het LAP 2 overweegt de Afdeling dat LAP 2 op 24 december 2009 in werking is getreden. LAP 2 gold derhalve nog niet op het moment van het nemen van het bestreden besluit, zodat het college geen rekening hoefde te houden met dit nieuwe LAP en de beroepsgrond reeds hierom niet kan slagen.
    
    In LAP 1 is in bijlage 3 van het beleidskader de term inzamelen als volgt gedefinieerd: "het ophalen van afvalstoffen bij een persoon die zich van die afvalstoffen ontdoet door afgifte aan degene die de afvalstoffen ophaalt." Hoewel de definities in het LAP 1 en de Afvalstoffenverordening enigszins afwijken, ziet de Afdeling in hetgeen [wederpartij] aanvoert geen grond voor de stelling dat het college de Afvalstoffenverordening wegens strijd met LAP 1 niet had mogen toepassen.
    
    Voor zover [wederpartij] verwijst naar het Besluit inzamelen afvalstoffen en de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen, overweegt de Afdeling dat dit besluit en deze regeling betrekking hebben op het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen. Het besluit en de regeling hebben geen betrekking op het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen, zodat dit betoog in zoverre faalt.
    
    2.5.7. Uitgaande van de definitie van inzamelen in de Afvalstoffenverordening overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van de Afvalstoffenverordening is het feitelijk ophalen en innemen van ter inzameling aangeboden afvalstoffen aan te merken als inzamelen. Gelet op het handelen van [wederpartij], waarbij hij meer dan incidenteel feitelijk afvalstoffen ophaalt en inneemt, moet dit handelen worden aangemerkt als inzamelen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Afvalstoffenverordening. De omstandigheid dat [wederpartij] uitsluitend voorwerpen ophaalt en meeneemt die hij zelf kan gebruiken, doet hier niet aan af. Het college heeft dan ook terecht gesteld dat artikel 11, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening is overtreden.
    
    2.6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7. [wederpartij] betoogt dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan had moeten worden afgezien.
    
    2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het belang van handhaving in dit geval zwaarder weegt dan het financiële belang van [wederpartij] om in strijd met de Afvalstoffenverordening huishoudelijk afval in te kunnen zamelen. Voorts brengt het college naar voren dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    2.7.2. Uit de stukken, waaronder het bestreden besluit en het verweerschrift, is gebleken dat het college het inzamelen van (grof) huishoudelijk afval heeft uitbesteed aan het bedrijf Sita. Sita berekent volgens het college een lagere prijs voor het inzamelen van grof huishoudelijk afval, omdat zij een deel van het afval zelf verwerkt met haar eigen afvalscheidingsinstallatie en vervolgens na bewerking verhandelt waardoor opbrengsten worden gegenereerd. Het handelen van [wederpartij] kan nadelige gevolgen hebben voor de doelmatige inzameling van afvalstoffen. Gelet op het belang van een doelmatige inzameling in verhouding tot het belang van [wederpartij] is de Afdeling van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan afgezien had behoren te worden.
    
    In hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat zicht op legalisatie bestaat.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.7.3. Voor zover [wederpartij] betoogt dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, nu anderen, die afvalstoffen meenemen, geen last onder dwangsom krijgen opgelegd, heeft [wederpartij] deze stelling niet onderbouwd. Gelet hierop kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. [wederpartij] betoogt ten slotte dat het evenredigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 5:13, van de Algemene wet bestuursrecht, is geschonden. Nu deze beroepsgrond echter niet is toegelicht of geconcretiseerd, faalt zij reeds hierom.
    
    2.9. Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 11 mei 2009 in zaak nr. 08-4365;
    
    III. verklaart de rechtbank onbevoegd om van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen;
    
    IV. verklaart het beroep ongegrond;
    
    V. bepaalt dat de Secretaris van de Raad van State aan het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Melse
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2010
    
    378-590.