ECLI:NL:RVS:2006:AY9844, Raad van State, 11-10-2006, 200600829/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2005 heeft de gemeenteraad van Tiel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "Tiel-West Rio-Vahstalterrein" vastgesteld.

200600829/1.
      Datum uitspraak: 11 oktober 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 mei 2005 heeft de gemeenteraad van Tiel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "Tiel-West Rio-Vahstalterrein" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 20 december 2005, kenmerk RE2005.33724, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 januari 2006, bij de Raad van State per fax ingekomen op 30 januari 2006, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 5 april 2006 medegedeeld dat geen verweerschrift wordt uitgebracht.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. Witvoet, advocaat te de Bilt, en verweerder, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. G.J. de Vaal, ambtenaar van de gemeente, als partij gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het standpunt van appellante
    
    2.3.    Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het deel van het plan dat op meer dan ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg ligt. Voorts stelt appellante dat aan de onthouding van goedkeuring aan het deel van het plan dat op minder dan ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg ligt ten onrechte uitsluitend ten grondslag is gelegd, dat dit deel van het plan niet voldoet aan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A).
    
    In dit verband betoogt zij dat de gemeenteraad door de vaststelling van het plan het bestaan miskent van een op 11 november 1998 door het gemeentebestuur en appellante getekende intentieverklaring, waarin afspraken zijn gemaakt over de invulling van dit gebied. Appellante stelt voorts dat het plan in strijd is met de door de gemeenteraad vastgestelde visie over de invulling van het plangebied.
    
    Door het tekenen van de intentieverklaring en het vaststellen van de genoemde visie heeft het gemeentebestuur bij appellante het vertrouwen opgewekt dat het gebied een bestemming zou krijgen die detailhandel mogelijk maakt, aldus appellante.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft het deel van het plan dat op meer dan ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg ligt niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft dit deel van het plan goedgekeurd.
    
    2.5.    Verweerder heeft ambtshalve goedkeuring onthouden aan het deel van het plan dat op minder dan ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg ligt. Volgens verweerder blijkt uit onderzoek dat binnen een afstand van ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg de geluidsbelasting hoger is dan de zogenoemde voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). In dit verband heeft het gemeentebestuur nagelaten een ontheffing van de voorkeursgrenswaarde aan te vragen bij verweerder. Omdat het plan is vastgesteld zonder dat verweerder hogere grenswaarden heeft verleend is het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    Het onderhavige plan maakt woningbouw mogelijk op een voormalig industrieterrein in het centrum van Tiel, gelegen tussen de Nieuwe Tielseweg, Brugstraat, mr. Spieringstraat en de Heiligestraat. Aan de gronden zijn de bestemmingen "Woondoeleinden", "Appartementen", "Verkeers- en verblijfsdoeleinden" en "Water- en groenvoorzieningen" toegekend.
    
    2.6.2.    Met instemming van de gemeenteraad is door de gemeente en appellante op 11 november 1998 een intentieverklaring getekend.
    
    In artikel 1, onder a, van deze intentieverklaring is verklaard dat voor het plangebied een stedenbouwkundig, ruimtelijk en economisch haalbaarheidsonderzoek zal worden uitgevoerd gericht op herontwikkeling van het plangebied.
    
    In artikel 1, onder b, is verklaard dat op basis van een eerste grove stedenbouwkundige verkenning gedacht wordt aan herinvulling middels een commerciële functie in combinatie met woningbouw langs de Nieuwe Tielseweg en de Brugstraat en aan de zijde van de mr. Spieringstraat hoek Heiligestraat een woonfunctie.
    
    Onder c is verklaard dat de gemeente in 1998 voornemens is een detailhandelsonderzoek te laten uitvoeren naar kwalitatieve en kwantitatieve markt- en brancheruimte op het gebied van detailhandel zulks in aanvulling op en ter versterking van het Tielse kernwinkelapparaat.
    
    Onder d is verklaard dat de gemeente in 1998 tevens een kwalitatief en kwantitatief kantorenmarktonderzoek voor Tiel wil laten verrichten.
    
    Onder e is verklaard dat de uitkomsten van bovengenoemde onderzoeken voor beide partijen bindend richting zullen geven aan de uiteindelijke bestemming en invulling van een mogelijke commerciële herontwikkeling aan de zijde van de Nieuwe Tielseweg en Brugstraat, waarbij partijen overigens onderkennen dat deze herontwikkeling een integrale eenheid moet vormen.
    
    In artikel 4 is verklaard dat de verhouding tussen partijen op basis van deze intentieverklaring eindigt op het moment dat de besluitvorming over het stedenbouwkundig ruimtelijk en economisch haalbaarheidsonderzoek als bedoeld in artikel 1, is afgerond doch uiterlijk 6 maanden na de afronding van deze studie. Indien er op dat moment geen concrete voorstellen zijn voor verdere samenwerking c.q. geen consensus bestaat over planvorming is de samenwerking ten einde.
    
    2.6.3.    Bij brief van 3 september 2003 heeft de gemeente appellante medegedeeld dat, aangezien over de planontwikkeling geen consensus kon worden bereikt, zij het voornemen heeft om, overeenkomstig artikel 4 van de intentieverklaring, de verhouding met appellante te beëindigen. Bij brief van 4 november 2003 is het daadwerkelijk beëindigen van de samenwerking door de gemeente bevestigd.
    
    2.6.4.    Deze verklaring is onderwerp van geding geweest bij de civiele sector van de rechtbank Arnhem. De rechtbank heeft bij uitspraak van 23 augustus 2006, zaaknummer 118195 beslist over de intentieverklaring. De rechtbank heeft in haar uitspraak onder meer overwogen:
    
        "4.2. [appellante] heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het in opdracht van de gemeente door Goudappel Coffeng verrichte onderzoek geen detailhandelonderzoek is zoals de partijen dat in artikel 1 c van de intentieverklaring hebben bedoeld, nu het Vahstal-terrein daarin niet zou zijn "onderzocht". De rechtbank begrijpt dat aldus dat dat terrein volgens [appellante] niet bij dat onderzoek is betrokken.
    
    
          Juist is dat het terrein niet met zoveel woorden in het rapport wordt genoemd, maar dat schrijft de intentieverklaring ook niet voor. In zoverre kon het onderzoek breder van opzet zijn dan [appellante] kennelijk thans voor ogen staat. Daarnaast betekent het niet afzonderlijk noemen en bespreken van het terrein niet dat de onderzoekers het bestaan ervan over het hoofd hebben gezien. Zij hebben immers een complete detailhandelsvisie van Tiel willen presenteren, waarbij 
      1) de uitbreidingsruimte voor supermarkten gezocht dient te worden bij de bestaande vestigingen in de wijk- en buurtcentra, 
      2) grootschalige aanbieders op perifere locaties (en dus niet op een zo dicht bij het centrum van Tiel gelegen terrein als het Vahstal-terrein) een plaats moeten vinden, terwijl 
      3) kleinschalige detailhandel in het centrum van Tiel geconcentreerd dient te zijn (en dus niet op een net buiten dat centrum gelegen terrein als het Vahstal- terrein). In negatieve zin is het terrein er dus wel bij betrokken, te weten dat het gelet op de zojuist genoemde uitgangspunten niet in aanmerking kwam als potentiële ontwikkelingslocatie voor detailhandelsdoeleinden.
    
    
        4.3. Aldus handelde de gemeente naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met enige verplichting uit de intentieverklaring, ook niet in het licht van de daaraan voorafgaande besprekingen. Uit de verslagen daarvan valt af te leiden dat de gemeente de eventuele toekomst van het Vahstal-terrein als detailhandelslocatie steeds behoedzaam, met de nodige randvoorwaarden, heeft geformuleerd. En ook de "toezegging" dat bij de verdeling van de marktruimte het Vahstal-terrein één van de potentiële ontwikkelingslocaties zou zijn, werd gebonden aan de restrictie dat die marktruimte niet alleen in kwantitatieve maar ook in kwalitatieve zin uit het onderzoek zou moeten blijken. Van zulke marktruimte is uit het onderzoek echter niet gebleken. Anders gezegd: gelet op de eerder genoemde door het onderzoek gehanteerde normatieve uitgangspunten diskwalificeerde het Vahstal-terrein zich als zo'n potentiële detailhandels-ontwikkelingslocatie.
    
        4.4. Ter comparitie is van de zijde van de gemeente verklaard dat de in artikel 1a van de intentieverklaring bedoelde haalbaarheidsonderzoek in maart 2003 - toen dus gericht op woningbouw op de Rio-Vahlstallocatie - is gepubliceerd. [appellante] heeft dat niet betwist. Uit de vaststaande feiten (…) vloeit voort dat er op dat moment tussen partijen geen concensus bestond over de planvorming, zodat de rechtsverhouding tussen hen op basis van de intentieverklaring ingevolge artikel 4 daarvan was geëindigd. De brief van de gemeente van 3 september 2003 kon dus kennelijk niet verder strekken dan ter bevestiging van dat rechtsgevolg. In ieder geval is die rechtsverhouding thans ter einde. De nakomingsvordering(en) kan (kunnen) derhalve niet worden toegewezen."
    
    Ter zitting is gebleken dat zowel appellante als de gemeente bij het gerechtshof Arnhem in appel zijn gegaan.
    
    2.6.5.    Het gemeentebestuur heeft in 2001 een kantorenonderzoek laten uitvoeren door Jones Lang LaSalle. Dit heeft geresulteerd in het rapport "Meerjarenvisie kantoorontwikkelingen Tiel" van 10 mei 2001. In dit rapport staat dat op het onderhavige plangebied, behoudens de voormalige Nuon-locatie, kantoorontwikkeling niet aan de orde is.
    
    Het gemeentebestuur heeft tevens in 2001 een detailhandelonderzoek laten uitvoeren door Goudappel Coffeng. Dit onderzoek heeft geresulteerd in het rapport "Detailhandelsvisie Tiel, Tien voor Tiel" van 18 april 2001. Hierin staat dat het centrum van Tiel in principe voldoende aanbod heeft voor de eigen inwoners en voor de bezoekers van buitenaf. Verder staat in het rapport dat uiterste voorzichtigheid is geboden ten aanzien van de ontwikkeling van een megasuper, met name ten aanzien van de locatie. De gemeenteraad heeft hieruit geconcludeerd dat detailhandel op het onderhavige plangebied niet gewenst is.
    
    2.6.6.    In 2004 heeft D-winkels ECORYS-Kolpron opdracht gegeven tot het uitvoeren van een vestigingsplaatsonderzoek voor een grootschalige supermarkt. Dit heeft geresulteerd in het rapport "Supermarktonderzoek Tiel. De vestigingsmogelijkheden voor een Dirk van den Broek-supermarkt" van 26 februari 2004. In het rapport staat dat het plangebied geschikt is voor de vestiging van een grootschalige supermarkt.
    
    2.6.7.    Bij besluit van 20 oktober 2004 heeft de gemeenteraad het rapport "Visie Wonen en Werken" van de gemeente Tiel vastgesteld. In deze visie wordt inzicht verschaft in de voorgestane ontwikkelingsrichting van woningbouw en bedrijven tot 2015 in de gemeente Tiel. In deze visie staat dat het plangebied geschikt geacht wordt voor grondgebonden woningen en appartementen voor ouderen en starters met een capaciteit van ongeveer 150 woningen.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    De Afdeling stelt vast dat appellante zich in beroep richt tegen het gehele bestemmingsplan, zowel voor zover goedkeuring aan het plan is verleend als voor zover goedkeuring is onthouden. Door de onthouding van goedkeuring aan het plandeel waartegen de inhoudelijke bezwaren van appellante zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellante tegemoetgekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.
    
    De Afdeling vat het beroep van appellante gericht tegen de onthouding van goedkeuring daarom aldus op dat zij zich er tegen verzet dat aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.
    
    2.8.    De Afdeling stelt voorop dat het tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad behoort om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die hij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht.
    
    2.8.1.    Appellante heeft echter gesteld, dat de gemeenteraad ten onrechte voorbij is gegaan aan de op 11 november 1998 gesloten intentieverklaring, waarin afspraken zijn gemaakt over de invulling van het gebied, waarop het bestemmingsplan ziet. Op grond van een zodanige overeenkomst kunnen gerechtvaardigde verwachtingen worden gewekt die de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan in aanmerking dient te nemen.
    
    De gemeenteraad heeft zich ten tijde van de vaststelling van het plan op het standpunt gesteld dat de in bedoelde intentieverklaring beschreven verhouding tussen partijen was geëindigd omdat de in die verklaring bedoelde onderzoeken waren gedaan en er geen consensus was bereikt over de planvorming. De Afdeling overweegt dat de uitleg van de gemeenteraad van de intentieverklaring zodanig verdedigbaar is, dat deze uitleg aan de besluitvorming over het plan ten grondslag kon worden gelegd. De gemeenteraad mocht er aldus in redelijkheid van uit gaan, dat er geen gerechtvaardigde verwachtingen waren gewekt over de in het plan op te nemen bestemmingen.
    
    Appellante heeft naast het beroep op de intentieverklaring anderszins niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de gemeenteraad verwachtingen zijn gewekt dat het plan in de bestemming detailhandel zou voorzien. De gemeenteraad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Voor verweerder bestond derhalve geen aanleiding om op grond van het niet honoreren van gerechtvaardigde verwachtingen door de gemeenteraad, goedkeuring aan het plan te onthouden.
    
    2.9.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het deel van het plan dat op meer dan ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg ligt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het deel van het plan dat op meer dan ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg ligt. Tevens heeft verweerder in redelijkheid geen aanleiding behoeven te zien aan zijn motivering omtrent onthouding van goedkeuring aan het besluit dat ziet op het deel van het plan dat op minder dan ongeveer 75 meter uit de as van de Nieuwe Tielseweg ligt tevens de door appellante genoemde reden ten grondslag te leggen.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Van Dorst
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2006
    
    357-533.