ECLI:NL:RBAMS:2011:BR5631, Rechtbank Amsterdam, 26-05-2011, AWB 11-5 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft niet binnen de wettelijke termijn beslist op de bezwaarschriften van eisers. De rechtbank stelt de hoogte van de dwangsom vast die verweerder op grond van artikel 4:17 van de Awb verschuldigd is. Voorts heeft verweerder de bezwaren van eisers ten onrechte ontvankelijk geacht. De beslissing om te gedogen is namelijk slechts met het oog op de rechtsbescherming van derden als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb aan te merken. De weigering om te gedogen kan, behoudens onder bijzondere omstandigheden, evenmin als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, worden aangemerkt. Voor zover eisers hebben willen betogen dat de beslissing om te gedogen een rechtsoordeel bevat waartegen door hen rechtsmiddelen aangewend kunnen worden, overweegt de rechtbank dat rechtsoordelen in beginsel niet appellabel zijn, behoudens bijzondere omstandigheden. Hiervan is niet gebleken.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/5 GEMWT
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser 1],
      [eiser 2],
      [eiser 3],
      [eiser 4],
      [eiser 5],
      [eiser 6],
      [eiser 7],
      [eiser 8],
      [eiser 9],
      allen wonende te [woonplaats],
      eisers,
      gemachtigde E.P. Blaauw,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost,
      verweerder,
      gemachtigde mr. C.R. Waal.
    
    
    
    Procesverloop
    
    De rechtbank heeft op 4 januari 2011 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 23 november 2010 (hierna: het bestreden besluit).
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2011. Eisers zijn – met uitzondering van [eiser 9] en [eiser 5] – verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    Overwegingen
    
    1. 	Feiten en omstandigheden
    
    1.1.	Eisers nemen met hun woonboot ligplaats in aan de [A-dijk] in stadsdeel Oost. 
    
    1.2.	Voor deze ligplaats zijn door het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland (hierna: gedeputeerde staten) in 1994 en 2001 gedoogbesluiten genomen op grond waarvan de woonboten van eisers daar tijdelijk en onder voorwaarden mochten blijven liggen. 
    
    1.3.	Bij brief van 17 december 2009 heeft verweerder eisers bericht dat niet langer gedeputeerde staten maar het dagelijks bestuur van het stadsdeel het bevoegd gezag is. Om op de betreffende locatie met een woonboot ligplaats te nemen is volgens verweerder een ligplaatsvergunning vereist. Verweerder schrijft geen ligplaatsvergunningen te zullen afgeven, maar de woonboten tijdelijk te zullen gedogen. Verweerder heeft daaraan een aantal voorwaarden verbonden waaronder de voorwaarde dat de woonboten niet zonder voorafgaande toestemming van het stadsdeel mogen worden verbouwd of veranderd en de voorwaarde dat de woonboten niet mogen worden vervangen. 
    
    1.4.	Eisers hebben hiertegen op 26 januari 2010 ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt. 
    
    1.5.	Vervolgens heeft verweerder op 23 november 2010 het bestreden besluit genomen. Daarin heeft hij de bezwaren van eisers overeenkomstig het advies van de commissie voor de bezwaarschriften gedeeltelijk gegrond verklaard. Aan de voorwaarde dat de woonboten niet mogen worden vervangen is de zinsnede ‘zonder voorafgaande toestemming van het stadsdeel’ toegevoegd. Voor het overige zijn de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
    
    1.6.	In beroep hebben eisers de inhoud van het bestreden besluit gemotiveerd weersproken. Tevens hebben zij gesteld dat verweerder niet tijdig op hun bezwaren heeft beslist en na ingebreke te zijn gesteld heeft nagelaten om de verbeurde dwangsom vast te stellen. Eisers hebben de rechtbank ter zitting verzocht om dat alsnog te doen. 
    
    2.	Beoordeling
    
    
      niet tijdig beslissen 
      2.1.	Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verbeurt, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Uit de artikelen 7:14 en 7:14a van de Awb volgt dat dit artikel ook van toepassing is indien een besluit op bezwaar niet tijdig wordt genomen. 
    
    
    2.2.	De rechtbank stelt vast dat de brieven van 17 december 2009 waartegen de bezwaren van eisers zijn gericht op 18 december 2009 door verweerder zijn verzonden. In die brieven staat dat de bezwaartermijn een dag na verzending, dat wil zeggen op 19 december 2009 is gaan lopen. Zes weken later, op 30 januari 2010 liep de bezwaartermijn af. 
    
    
      2.3.	Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Omdat verweerder een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb heeft ingesteld, diende verweerder vervolgens binnen 12 weken na 
      31 januari 2010, dat wil zeggen uiterlijk 30 april 2010, een beslissing op het bezwaar te nemen. De rechtbank constateert dat verweerder niet binnen deze wettelijke termijn heeft beslist op de bezwaarschriften van eisers. 
    
       
    2.4.  Eisers stellen dat zij verweerder bij brief van 7 september 2010 in gebreke hebben gesteld en een beroep hebben gedaan op de toepassing van de regeling van de dwangsom bij niet tijdig beslissen. Verweerder heeft de ontvangst van die brief op 7 september 2010 niet betwist. 
    
    
      2.5.	In reactie op de brief van eisers heeft verweerder bij brief van 21 september 2010 geschreven dat de complexiteit van het dossier, in samenhang met de bestuurswisseling en de fusie van de stadsdelen, vertragend heeft gewerkt op de besluitvorming. Bovendien zijn er twee woonschepen verbrand en is een bewoner op tragische wijze om het leven gekomen. Verweerder heeft naar eigen zeggen gemeend pas op de plaats te moeten maken en eisers niet willen confronteren met een beslissing op hun bezwaren. Voorts heeft verweerder geschreven dat de beslissing op het bezwaarschrift uiterlijk 1 november 2010 zal worden genomen. In beroep heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze brief van 
      21 september 2010 gezien moet worden als een mededeling in de zin van artikel 4:15, derde lid, van de Awb waardoor de beslistermijn (verder) is opgeschort. 
    
    
    2.6.	De rechtbank passeert dit betoog van verweerder. In artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. In het derde lid is bepaald dat in geval van overmacht het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager meedeelt dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 
    
    2.7.	De door verweerder in de brief van 21 september 2010 genoemde feiten en omstandigheden rechtvaardigen echter niet de conclusie dat het voor verweerder redelijkerwijs onmogelijk is geweest om tijdig een beslissing te nemen op de bezwaren van eisers. Van overmacht aan de zijde van verweerder is geen sprake. De brief van 21 september 2010 kan dan ook niet gezien worden als een mededeling in de zin van artikel 4:15, derde lid, van de Awb. De beslistermijn is daarmee niet (verder) opgeschort. De brief van eisers van 7 september 2010 moet dus als een ingebrekestelling worden aangemerkt. Verweerder heeft niet binnen twee weken na de ingebrekestelling op de bezwaren van eisers beslist. Anders dan verweerder kennelijk meent, is hij vanaf dat moment een dwangsom aan eisers verschuldigd. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten om die dwangsom vast te stellen. 
    
    2.8.	Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 4:17, eerste lid, in verbinding met de artikelen 7:14 en 7:14a, van de Awb. De rechtbank zal het beroep van eisers reeds hierom gegrond verklaren. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de hoogte van de dwangsom vast te stellen die verweerder op grond van artikel 4:17 van de Awb verschuldigd is. 
    
    
      2.9.	 Ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Nu die beslistermijn reeds op 
      30 april 2010 was verstreken en verweerder bij brief van 7 september 2010 - op dezelfde datum door verweerder ontvangen - in gebreke is gesteld, is verweerder twee weken later een dwangsom verschuldigd, dat wil zeggen met ingang van 22 september 2010. 
    
    
    2.10.	Ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. Aangezien verweerder op 23 november 2010 heeft beslist, hetgeen meer dan 42 dagen te laat is, zal de rechtbank de hoogte van de verschuldigde dwangsom  bepalen op het maximale bedrag van €1.260,- (de eerste 14 dagen x € 20,- = € 280,- + de tweede 14 dagen x € 30,- = € 420,- + de derde 14 dagen x € 40,- = € 560, -). 
    
    2.11.	Gelet op het bepaalde in artikel 4:17, zevende lid, van de Awb is verweerder de dwangsom aan ieder van eisers voor een gelijk deel verschuldigd, dat wil zeggen € 140, - per eiser. 
    
    
      gedogen 
      3.1.	De rechtbank is van oordeel dat verweerder de bezwaren van eisers tegen de brief van 17 december 2009 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. 
    
    
    3.2.	Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat een beslissing om te gedogen slechts met het oog op de rechtsbescherming van derden als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb valt aan te merken (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2005, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: AS4730). Nu de brieven van 17 december 2009 niet aan derden maar aan eisers zijn gericht, doet deze situatie zich niet voor. 
      
    
      3.3.	Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan de weigering om te gedogen behoudens onder bijzondere omstandigheden, evenmin als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, worden aangemerkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2006, LJ-nummer: AV3892). Dat is niet anders wanneer het gaat om de weigering om in ruimere mate of voor een langere periode te gedogen dan in de gedoogverklaring is toegezegd, en die weigering is vervat in hetzelfde stuk als een – met het oog op de rechtsbescherming van derden – besluit aan te merken gedoogverklaring. Met deze weigering staat niet zonder meer vast dat en hoe, na het eindigen van de situatie waarvoor verweerder blijkens de gedoogverklaring heeft toegezegd te zullen gedogen, wel handhavend zal worden opgetreden. Tegen een eventueel handhavingsbesluit staan voor belanghebbenden in dat geval rechtsmiddelen open.
      3.4.	Voor zover eisers hebben willen betogen dat de beslissing om te gedogen een rechtsoordeel bevat waartegen door hen rechtsmiddelen aangewend kunnen worden, overweegt de rechtbank als volgt. Het is vaste rechtspraak dat rechtsoordelen in beginsel niet appellabel zijn, behoudens bijzondere omstandigheden. Van bijzondere omstandigheden, die aanleiding vormen om een rechtsoordeel wel appellabel te achten, kan sprake zijn indien bijvoorbeeld het afwachten van eventuele handhaving door het bevoegd gezag of het aanvragen van vrijstelling onevenredig bezwarend is (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2010, LJ-nummer: BO7350). 
      3.5.	Eisers hebben ter zitting gesteld dat de gevolgen van de aan het gedoogbesluit verbonden voorwaarden voor hen onevenredig en onacceptabel zijn. Als gevolg van de voorwaarde dat zij hun woonboten niet mogen vervangen zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van verweerder, zijn de woonboten feitelijk onverkoopbaar. Door deze voorwaarde kunnen potentiële kopers namelijk geen lening van een bank krijgen. 
      3.6.	De rechtbank passeert dit betoog van eisers. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding vormen om verweerders weigering om in ruimere mate of voor een langere periode te gedogen, althans verweerders rechtsoordeel, toch als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb aan te merken. Verweerder heeft ervoor gekozen de situatie te gedogen en (vooralsnog) niet tot handhaving over te zullen gaan. De omstandigheid dat eisers de kans lopen dat zij in de toekomst met de in hun ogen onjuiste beslissing van verweerder worden geconfronteerd, bijvoorbeeld indien derden een verzoek tot handhaving indienen vormt evenmin een dergelijke bijzondere omstandigheid. Indien immers verweerder naar aanleiding van een eventueel toekomstig verzoek om handhaving een besluit neemt om tot handhaving over te gaan, staan daartegen alsdan voor eisers rechtsmiddelen open. 
      3.7.	Na eventuele verkoop en overdracht van een woonboot kan een nieuwe eigenaar bovendien een aanvraag tot het verlenen van een vergunning of ontheffing indienen. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onevenredig bezwarend om een geschil omtrent de interpretatie van toepasselijke regelgeving en van het daarmee verband houdende beleid aan de orde te stellen in een procedure naar aanleiding van een dan door verweerder te nemen besluit. Dat tot die tijd onzeker is of een woonboot na verkoop en overdracht zal mogen blijven liggen en dat daarmee de waarde van de woonboot in enige mate onzeker is, maakt het afwachten van voormeld besluit niet tot een onevenredig bezwarende weg. Bovendien kunnen eisers in een verkoopovereenkomst een voorbehoud maken ten aanzien van de mogelijkheid tot het verkrijgen van een vergunning of een ontheffing. 
    
    
    3.8.	Gelet op het vorenstaande hadden de tegen de brief van 17 december 2009 ingediende bezwaarschriften van eisers dan ook niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Verweerder heeft dat ten onrechte nagelaten. 
    
    3.9.    Het bestreden besluit dient ook om die reden te worden vernietigd. De rechtbank zal de bezwaarschriften van eisers alsnog met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, niet-ontvankelijk verklaren. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden van eisers geen bespreking meer.
    
    
      4.1.	De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding verweerder te veroordelen in de 
      proceskosten in beroep tegen het bestreden besluit die onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). De gemachtigde van eisers kan immers, anders dan verweerder meent, worden gezien als een derde die professioneel rechtsbijstand verleend zoals bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht. Tevens dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht aan hen te vergoeden. 
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
      -	stelt de hoogte van de door verweerder aan eisers verschuldigde dwangsom vast op € 1.260, - in totaal (€ 140, - aan ieder van eisers);
      -	verklaart de bezwaarschriften van eisers van 26 januari 2010 tegen de brief van verweerder van 17 december 2009 niet-ontvankelijk; 
      -	bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van 
      € 874, - te betalen aan eisers. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Raat, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. C.A.R. Bleijendaal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      26 mei 2011.
    
    
    de griffier,	de rechter,
    
    
    
    
      Rechtsmiddel 
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
      
      
    
      Afschrift verzonden op: 
      D: B 
      SB