ECLI:NL:RBROT:2006:AW5538, Rechtbank Rotterdam, 25-04-2006, 06/991
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2006-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De voorzieningenrechter stelt voorop dat het Beleidskader - anders dan de naam doet vermoeden - geen beleidsregel behelst, maar een besluit van algemene strekking. In de wijziging van het Beleidskader voorzover het ondermeer subsidie betreft als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c van de Subsidieregeling ESF-3, die is bekendgemaakt op 1 november 2005, is met ingang van 28 oktober 2005, 09:00 uur een subsidieplafond ingesteld van € 0,00. Verzoekster heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 4:27 van de Awb, gelet op de tekst en strekking van die bepaling, slechts de eis stelt dat het subsidieplafond bekend wordt gemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld en dat de vaststelling van een subsidieplafond uitsluitend geen gevolgen heeft voor aanvragen die betrekking hebben op dat tijdvak, terwijl bekendmaking van het plafond plaatsheeft eerst nadat de aanvraag is ingediend en nadat het tijdvak is aangevangen.

RECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    	Voorzieningenrechter
    
    
    
    Reg.nr.: VBELEI 06/991-ZWI
    
    
    Uitspraak
    
    naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht in verband met de procedure tussen
    
    
      Stichting Opleidings- en Ontwikkelingsfonds Zeescheepvaart, gevestigd te Rotterdam, verzoekster,
      gemachtigde mr. H.C. van Olden, advocaat te Utrecht,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
      gemachtigde mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat te Den Haag.
    
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 23 december 2005 heeft verweerder het verzoek tot verlenging van de projectperiode van het project Scholing Zeescheepvaart 2005, waarvoor bij besluit van 19 mei 2005 subsidie is verleend uit hoofde van Subsidieregeling ESF-3, afgewezen.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft verzoekster bij brief van 1 februari 2006 bezwaar gemaakt.
    
    Voorts heeft de gemachtigde van verzoekster bij brief van 9 maart 2006 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het besluit van 23 december 2005 met de opdracht aan verweerder tot het inhoudelijk in behandeling nemen van de aanvraag tot verlenging van de projectperiode waarop de eerder toegekende subsidie ziet.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2006. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts zijn namens verzoekster verschenen N.J.A.H. Hijllema, N.T.J.J. van den Broek en L.H.F. Vrijdag, respectievelijk voorzitter, bestuurslid en secretaris van verzoekster. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts is namens verweerder verschenen mr. I.Y. Piso, werkzaam bij verweerder.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Wettelijk kader
    
    Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    Voorzover de daartoe uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing op bezwaar of eventueel in de hoofdzaak.
    
    
      Ingevolge artikel 4:27 van de Awb:
      1. wordt het subsidieplafond bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld;
      2. heeft deze bekendmaking, indien het subsidieplafond of een verlaging daarvan later wordt bekendgemaakt, geen gevolgen voor voordien ingediende aanvragen.
    
    
    
    
    
    De Subsidieregeling ESF-3 (Stcrt. 2001, 118) luidt voor zover hier van belang als volgt:
    
    “De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;
    
    
      Gezien de Beschikking van de Europese Commissie, kenmerk C(2000)1127, d.d. 8 augustus 2000, waarbij aan Nederland voor de periode 2000-2006 gelden uit het Europees Sociaal Fonds zijn toegewezen ter verwezenlijking van maatregelen op het gebied van het arbeidsmarktbeleid en het beroepsonderwijs, binnen de kaders, als vastgelegd in het terzake door de Commissie goedgekeurde Enig Programmeringsdocument, 
      Overwegende dat over de besteding van deze middelen nadere regels dienen te worden vastgesteld,
    
    
    Besluit:
    
    (…)
    
    
      Artikel 1.
      In deze regeling wordt verstaan onder:
      (…)
      c. aanvraagtijdvak: een door de minister vastgesteld tijdvak, als bedoeld in artikel 3, waarbinnen aanvragen om projectsubsidie kunnen worden ingediend;
      (…)
    
    
    
      Artikel 3. Aard van de projecten
      1. Voor subsidie komen in aanmerking projecten met betrekking tot de volgende onderwerpen:
      (…)
      c. scholing van werkenden;
      (…)
    
    
    
      Artikel 4. Aanvraagtijdvakken, ESF3-Beleidskader
      1. De mogelijkheid tot het indienen van aanvragen om projectsubsidie bestaat slechts gedurende door de minister vastgestelde aanvraagtijdvakken, gelegen in de jaren 2001 t/m 2006. Indien deze mogelijkheid wordt geopend, wordt hiervan vooraf door de minister in de Nederlandse Staatscourant mededeling gedaan. In een gelijktijdig door de minister vastgesteld en bekend gemaakt ESF3-Beleidskader kunnen bedragen worden vastgesteld die ten hoogste voor de verschillende categorieën aanvragers en projecten ter beschikking zullen worden gesteld, en kunnen nadere eisen worden gesteld waaraan nieuwe aanvragers en projecten zullen moeten voldoen om voor subsidie in aanmerking te komen.
      2. De beleidskaders zullen zodanig worden vastgesteld, dat over de periode 2000-2006 20% van het totaal van de budgetten zal worden aangewend ten behoeve van activiteiten die ten gunste komen van deelnemers die woonachtig dan wel werkzaam zijn in doelstelling-2-gebieden, als omschreven in bijlage 3.
    
    
    
      Artikel 5. De aanvraag van projectsubsidie
      1. Een aanvraag heeft steeds betrekking op één project, waarvan de looptijd niet langer dan 2 jaren mag
      zijn.
      (…)
    
    
    
      Artikel 12 Rapportage
      1. De begunstigde dient ieder jaar een uitvoeringsrapportage in, waarin per project wordt aangegeven in welke mate de beschikbare middelen, inclusief de ontvangen voorschotten, zijn besteed, welke resultaten zijn gerealiseerd en wat de prognose is voor de resterende periode van het project.
      2. De rapportage dient uiterlijk twee maanden na afloop van het desbetreffende jaar te worden ingediend, onder gebruikmaking van een daartoe door de minister ter beschikking gesteld formulier.
      3. Indien er tussentijds bijzondere omstandigheden optreden, die de voortgang van het project substantieel wijzigen of die anderszins belangrijke gevolgen kunnen hebben voor het recht op subsidie, doet de begunstigde hiervan onverwijld mededeling aan de minister.
    
    
    
      Artikel 15 Intrekking van de beschikking tot verlening van projectsubsidie
      1. Een beschikking tot verlening van projectsubsidie kan geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, en de op basis daarvan uitbetaalde bedragen kunnen worden teruggevorderd:
      (…)
      b. in geval het project wordt uitgevoerd in afwijking van de bij de aanvraag gevoegde projectbeschrijving, voor zover de subsidieverlening daarop was gebaseerd,
      (…)
      2. Intrekking en terugvordering krachtens het eerste lid, onder b, vindt niet plaats, indien de afwijking vooraf aan de minister is voorgelegd, en deze daarmee schriftelijk heeft ingestemd.”.
    
    
    Artikel 2b van het ESF-3-beleidskader 2001, als bedoeld in artikel 4 Subsidieregeling ESF-3 (hierna: het Beleidskader), luidde vanaf 17 juli 2004 (Stcrt. 2004, 133): 
    
    
      “1. Het beschikbare budget voor projecten, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3 wordt op een later tijdstip vastgesteld.
      2. In afwijking van het eerste lid bedraagt het beschikbare budget voor projecten, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel d, van de Subsidieregeling ESF-3 voor de aanvrager, genoemd in artikel 2a, tweede lid, € 32 mln.”
    
    
    Artikel I van het Besluit van verweerder van 27 oktober 2005, gepubliceerd in de Staatscourant van 1 november 2005 (Stcrt. 2005, 212) luidt als volgt:
    
    “Het subsidieplafond voor projecten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdelen a tot en met c en e tot en met g, van de Subsidieregeling ESF-3 wordt met ingang van 28 oktober 2005, 09.00 uur, vastgesteld op € 0,00.”.
    
    Verweerder heeft bij brief van 1 december 2005 de Tweede Kamer onder meer het volgende bericht (TK 2005-2005, 26 642, nr. 77, p. 1-2):
    
    “Hierbij stuur ik u nadere informatie over de uitputting van ESF-3, zoals toegezegd in mijn brieven van 4 november 20051, 9 november 20052 en in het Algemeen Overleg met de Vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 9 november 2005. Over de toezeggingen die het kabinet in relatie tot ESF-3 heeft gedaan, bent u in een aparte brief (d.d. 25 november, kamerstuk 26 642, nr. 76) geïnformeerd. In die brief is aangegeven dat het kabinet maximaal 195 miljoen euro beschikbaar stelt uit de algemene middelen om de belangrijke projecten TaalTotaal, Dagarrangementen en Combinatiefuncties, en Leven Lang Leren in 2006 en 2007 te kunnen uitvoeren nu ESF-subsidie niet meer mogelijk is.
    
    (…)
    
    
      Ik heb u bij mijn brief van 9 november jl. een compleet en gedetailleerd overzicht van alle openstaande aanvragen, ontvangen tot 28 oktober 2005 9.00 uur, gestuurd. Hieronder vallen, zoals ik ook heb aangegeven op 9 november tijdens het Algemeen Overleg, alle aanvragen die fysiek op tijd (dus voor 9.00 uur op vrijdag 28 oktober 2005) zijn ontvangen, dan wel zijn voorzien van een TPG-poststempel dat aantoont dat de aanvragen uiterlijk 27 oktober 2005 door de aanvrager zijn verzonden. Deze aanvragen zijn alle ingenomen maar nog niet beoordeeld. 
      De reguliere behandeltermijn voor aanvragen is in de regeling gesteld op 3 maanden. Door de hausse aan aanvragen eind oktober is de werkvoorraad groter dan ooit. Beoordeling van deze aanvragen geschiedt als gebruikelijk. In het licht van de sluiting van het ESF-loket, waardoor nieuwe aanvragen niet meer mogelijk zijn, verwacht ik dat aanvragers meer verzoeken zullen doen tot wijziging of verlenging van reeds ingediende projecten, om zodoende tot een hogere benutting van de subsidie te komen. Ik beschouw, zoals ik ook heb aangegeven tijdens het Algemeen Overleg op 9 november, wijzigingen en verlengingen als nieuwe aanvragen en wijs dergelijke verzoeken dus af.”.
    
    
    Bij brief van 31 januari 2006 heeft verweerder de kamer ondermeer het volgende bericht (TK, 26 642, nr. 85, p. 8):
    
    “Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:27 Awb) moet een subsidieplafond worden bekendgemaakt, alvorens het aan aanvragers kan worden tegengeworpen. Daarbij gaat het naar mijn oordeel om een materieel bekendmakingsbegrip. (Artikel 4:27, eerste lid Awb bepaalt niet dat het besluit tot vaststelling van het plafond wordt bekendgemaakt). Nu de Awb terzake geen eisen stelt aan de wijze van bekendmaking, is de bekendmaking op de wijze zoals in dit geval op 28 oktober 2005 is gebeurd (door middel van een persbericht, een brief aan de Tweede Kamer, een bericht op www.agentschapszw.nl en een brief en een mailbericht aan alle bekende potentiële aanvragers), naar mijn oordeel rechtsgeldig. Het besluit tot vaststelling van het subsidieplafond (dat op 27 oktober 2005 is genomen) is nadien ook formeel gepubliceerd (in de Staatscourant van 1 november 2005), maar het werkt dus vanaf 28 oktober 2005, 9.00 uur). De voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag heeft op 20 januari 2006 anders geoordeeld en uitgesproken dat voor bekendmaking in de zin van dat artikel 4:27 Awb moet worden aangesloten bij de eisen zoals die gelden voor bekendmaking van besluiten. Ik leg mij bij deze uitspraak niet neer. Zoals hierboven betoogd is de sluiting naar mijn oordeel rechtsgeldig. In de bodemprocedure zal hierover dan ook verder worden geprocedeerd. De verwachting is dat de Raad van State zich hierover op z’n vroegst aan het eind van het jaar zal kunnen uitspreken.”.
    
    2.2. Standpunten van partijen
    
    
      Tegen het bestreden besluit is - samengevat - aangevoerd:
      - verweerders oordeel dat het verzoek om verlenging moet worden beschouwd als een nieuwe aanvraag verweerder lijkt te zijn ingegeven om verkapte nieuwe aanvragen tegen te gaan. Van een dergelijke verkapte aanvraag is geen sprake omdat slechts wordt verzocht om verlenging van de periode en niet het totale subsidiebedrag. Noch verweerder noch derde belangen hebbenden ondervinden enig nadeel van een verlenging met een jaar, omdat de verlenging geen gevolgen heeft voor de hoogte van de subsidieverlening; 
      - op grond van de artikelen 12, derde lid, en 15, eerste lid, aanhef en onder b, in verbinding met het tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 is het juist mogelijk een verzoek in te dienen voor een wijziging van een bestaande subsidieverlening; 
      - de sluiting van het ESF-loket in verband met budgetuitputting is in casu niet van belang. Een subsidieplafond is namelijk niet van toepassing op een wijzigingsverzoek;
      - het mee laten wegen van budgetuitputting bij de afhandeling van wijzigingsverzoeken levert strijd op met artikel 3:3 van de Awb; 
      - het gevoerde beleid inzake wijzigingsverzoeken staat ook haaks op het bestreden besluit. In een recente uitgave van het Centrum Arbeidsmarktvraagstukken Informatie en Communicatie Technologie (hierna: CA-ICT) wordt inzake de aanvraagprocedure voor het aanvragen van ESF-3 subsidie voor de periode 2006-2007 opgemerkt dat het CA-ICT in overleg het Agentschap SZW heeft besloten om de mogelijkheid te bieden om in uitzonderlijke gevallen in onderling overleg een afwijkende, mogelijk langere periode vast te stellen. Vanuit het Agentschap SZ werd in het verleden ook zelf de suggestie gedaan om de projectperiode te verlengen, zoals blijkt uit twee monitorverslagen. In onderhavig geval speelt daarbij nog mee dat het opleidingsfonds ziet op zeevarenden, derhalve cursisten die uitsluitend tijdens verlofperioden opleidingen kunnen volgen, hetgeen plannen moeilijk maakt. Dit probleem werd door verweerder in het verleden wel onderkend. In dit verband wordt gewezen op een aantal verlengingsbesluiten van eind 1999 waarin de projectperiode werd uitgebreid van 1999 tot 1999-2000;
      - het bestreden besluit komt in strijd met het gelijkheidsbeginsel nu een in november 2005 ingediende verlengingsaanvraag van een andere instelling wel is toegewezen;
      - het doel van maatregel c van de Subsidieregeling ESF-3 is juist gericht op langdurige scholing. Verzoekster wordt dan ook onevenredig in haar belangen geschaad, hetgeen strijd oplevert met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 
    
    
    Met betrekking tot de spoedeisendheid van het belang dat verzoekster heeft met haar verzoek is aangevoerd dat de onderhavige subsidie een vereiste is om de cursussen van het project Scholing Zeescheepvaart 2005 ook in 2006 aan te kunnen bieden.
    
    Verweerder is van oordeel dat hij terecht de verlengingsaanvragen als nieuwe aanvragen heeft aangemerkt, zodat het subsidieplafond  onverkort van toepassing is indien de verlengingsaanvraag is ingediend op of na 28 oktober 2005, 9:00 uur. Nu de onderhavige aanvraag dateert van 10 november 2005 is het subsidieplafond van € 0,00 onverkort van toepassing op de aanvraag van verzoekster.
    
    2.3 Beoordeling
    
    Van het ontbreken van spoedeisend belang is de voorzieningenrechter niet gebleken, zodat hij tot een voorlopig rechtmatigheidsoordeel zal komen. Nu de te treffen voorziening die verzoekster verzoekt er in feite op neer zal komen dat verweerder de aanvraag tot verlenging van de projectperiode zal dienen in te willigen, hetgeen in feite een onomkeerbare subsidieverlening voor 2006 met zich brengt, ziet de voorzieningenrechter slechts aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening indien het bestreden besluit naar alle waarschijnlijkheid in bezwaar geen stand zal kunnen houden.
    
    Met inachtneming van deze terughoudende toetsingsmaatstaf komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
    
    De voorzieningenrechter stelt voorop dat het Beleidskader - anders dan de naam doet vermoeden - geen beleidsregel behelst, maar een besluit van algemene strekking. In de wijziging van het Beleidskader voorzover het ondermeer subsidie betreft als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c van de Subsidieregeling ESF-3, die is bekendgemaakt op 1 november 2005, is met ingang van 28 oktober 2005, 09:00 uur een subsidieplafond ingesteld van € 0,00. Verzoekster heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 4:27 van de Awb, gelet op de tekst en strekking van die bepaling, slechts de eis stelt dat het subsidieplafond bekend wordt gemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld en dat de vaststelling van een subsidieplafond uitsluitend geen gevolgen heeft voor aanvragen die betrekking hebben op dat tijdvak, terwijl bekendmaking van het plafond plaatsheeft eerst nadat de aanvraag is ingediend en nadat het tijdvak is aangevangen. Een andere lezing van artikel 4:27 van de Awb zou betekenen dat bij langlopende subsidierelaties nimmer een subsidieplafond voor toekomstige tijdvakken mogelijk zou zijn. Een dergelijke uitleg staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter zozeer op gespannen voet met de tekst en strekking van die bepaling dat die uitleg niet voor juist kan worden gehouden. Van de uitzonderingssituatie als bedoeld in het tweede lid van artikel 4:27 van de Awb is in het geval van verzoekster geen sprake. Zij heeft weliswaar eerder een aanvraag ingediend en heeft ook subsidie toegekend gekregen voor projectperiode 2005, maar het subsidieplafond is bekend gemaakt op 1 november 2005, derhalve voorafgaande aan het tijdvak in geding, zijnde 2006. 
    
    Gelet hierop kan en zal de voorzieningenrechter in het midden laten of verweerders standpunt dat het verzoek tot verlenging als een nieuwe aanvraag moet worden aangemerkt juist is. Voorts kan de voorzieningenrechter in dit verband niet die betekenis toekennen aan artikel 12 in verbinding met artikel 15 van de Subsidieregeling ESF-3 die verzoekster voor ogen heeft. De stelling dat sprake zou zijn van oneigenlijk gebruik van een bevoegdheid zal de voorzieningenrechter evenzeer daarlaten nu het door verzoekster niet aangevochten subsidieplafond in elk geval bekend is gemaakt voor het tijdvak waarop het onderhavige verzoek om verlenging ziet. 
    
    Dat verweerder met dit subsidieplafond niet tevens heeft willen bewerkstelligen dat er geen ruimte meer zou zijn voor een verlengingsverzoek als het onderhavige vermag de voorzieningenrechter niet in te zien. Verweerder heeft de Tweede kamer immers meermaals laten weten te verwachten dat aanvragers meer verzoeken zullen doen tot wijziging of verlenging van reeds ingediende projecten, om zodoende tot een hogere benutting van de subsidie te komen, en dat hij wijzigingen en verlengingen als nieuwe aanvragen zal beschouwen en derhalve dergelijke verzoeken af zal wijzen. 
    
    Het beroep op de brochure van de CA-ICT kan reeds niet slagen omdat in de aangehaalde passage geenszins blijkt dat een verzoek om een looptijd langer dan 12 maanden op iets anders ziet dan de aanvraag zelf. Dat het hier zou gaan om een tussentijdse aanvraag tot verlenging van een reeds lopende periode blijkt daaruit niet. 
    
    De monitorverslagen uit 2003 en vooral de eerdere besluiten uit 1999 wijzen wel op eerder beleid van verweerder om tussentijdse verlengingsaanvragen onder omstandigheden te honoreren. Verzoekster heeft niet gesteld dat zij niet op enig tijdstip voor 28 oktober 2005, 9:00 uur op de hoogte was van het voornemen tot het instellen van dit subsidieplafond. Dat zij erop vertrouwde dat dit subsidieplafond niet zou raken aan een verlenging van de projectperiode waarvoor reeds subsidie was verleend, acht de voorzieningenrechter niet voldoende om het beroep op het vertrouwensbeginsel te kunnen laten slagen.
    
    Het ter zitting onderbouwde beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter evenmin op. Uit het in de pleitnota opgenomen deel van de betreffende beschikking volgt immers dat in die zaak door medewerkers van het Agentschap SZW op 14 oktober 2005 toezeggingen zijn gedaan met betrekking tot nieuwe uit te voeren opleidingen en dat verweerder derhalve in die zaak een uitzondering op zijn beleid heeft gemaakt. 
    
    Uit het voorgaande volgt dat er geen aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
    
    Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
    
     3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter,
    
    recht doende:
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzieningenrechter.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 25 april 2006.
    
    
    
    
    De griffier:                     	De voorzieningenrechter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: