ECLI:NL:RVS:2006:AY6325, Raad van State, 16-08-2006, 200510199/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2005 heeft de gemeenteraad van Asten, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 februari 2005, het bestemmingsplan "Locatie Albert Heijn" vastgesteld.

200510199/1.
      Datum uitspraak: 16 augustus 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    het college van burgemeester en wethouders van Asten en de gemeenteraad van Asten,
      2.    [appellant] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Supermarkt Asten B.V.", beide gevestigd te [plaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 maart 2005 heeft de gemeenteraad van Asten, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 februari 2005, het bestemmingsplan "Locatie Albert Heijn" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 24 oktober 2005, no. 1089313, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    
      Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 14 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2005, en appellanten
      sub 2 bij brief van 14 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 15 december 2005, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 27 januari 2006.
    
    
    Bij brief van 13 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2006, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, ir. J. Beenakker, burgemeester van Asten,
      J.C.M. Huijmans, wethouder van Asten, en mr. J.H.M. Vercammen, ambtenaar van de gemeente, en appellanten sub 2, vertegenwoordigd door
      mr. A.R. Klijn en mr. M.L. Diepenhorst, advocaten te Amsterdam, en
      [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door
      drs. P.J.M. Aertsen en drs. H. Apotheker, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn als partij gehoord [partij 1], [partij 2], [partij 3], [partij 4], en [partij 5].
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader van de Afdeling
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Het plan voorziet in de permanente vestiging van een bestaande Albert Heijn supermarkt in het woonwinkelcomplex 't Woonwarenhuis aan de Prins Bernhardstraat in Asten (hierna: de supermarkt). 't Woonwarenhuis bevindt zich op een industrieterrein ongeveer 250 meter ten noorden van het centrum van Asten.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening en het recht geacht en heeft hieraan goedkeuring onthouden.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat hij binnenstedelijke plannen in het algemeen terughoudend toetst, maar dat hij dat in dit geval niet wenselijk heeft geacht, nu tegen het plan veel bedenkingen zijn ingediend. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat uit deze bewoordingen niet moet worden afgeleid dat hij bij de beoordeling van het plan de hem toekomende beoordelingmarges heeft overschreden.
    
    2.4.2.    Volgens verweerder is het plan in strijd met het gemeentelijke en provinciale beleid dat er op is gericht dat de detailhandel zich voornamelijk in het winkelconcentratiegebied vestigt. De argumenten die tot de keuze voor de permanente vestiging van de supermarkt op de huidige locatie hebben geleid, zoals de benodigde ruimte en de noodzaak tot kwalitatieve versterking van het winkelaanbod in het centrum van Asten, acht verweerder in het plan onvoldoende onderbouwd. Voorts is volgens verweerder onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieve locaties voor de vestiging van de supermarkt in het winkelconcentratiegebied met de bestemming "Centrumvoorzieningen A" (hierna: de CVA-zone) en in het gebied met de bestemming "Centrumvoorzieningen B" (hierna: de CVB-zone). Evenmin is voldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan voor de voorzieningenstructuur in Asten. Volgens verweerder heeft het gemeentebestuur voorts ten onrechte nagelaten een distributieplanologisch onderzoek te laten verrichten. Daarnaast vreest verweerder dat goedkeuring van het plan tot precedentwerking zal leiden.
    
    Het standpunt van het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van Asten
    
    2.5.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder buiten het toetsingskader van de WRO is getreden. Zij betogen daartoe dat de omstandigheid dat tegen het plan veel bedenkingen zijn ingediend geen grond voor een indringende toetsing door verweerder vormt. 
    
    2.5.1.    Appellanten betogen voorts dat in de plantoelichting gemotiveerd is aangegeven dat de verplaatsing van de supermarkt naar het centrum niet langer wenselijk is en dat op goede gronden van het provinciale en gemeentelijke beleid ten aanzien van de vestiging van detailhandel in het winkelconcentratiegebied is afgeweken. Appellanten stellen zich op het  standpunt dat voldoende onderzoek naar alternatieve locaties voor de vestiging van de supermarkt is gedaan en dat daaruit is gebleken dat de huidige locatie vanuit het oogpunt van ruimtebeslag en verkeers- en parkeerproblematiek de voorkeur verdient. Nu de supermarkt reeds zes jaar ter plaatse is gevestigd en van enige gevolgen voor het voorzieningenniveau niet is gebleken, is geen distributieplanologisch onderzoek vereist, aldus appellanten. Ten slotte betogen zij dat verweerder onvoldoende gemotiveerd is afgeweken van het advies van de Provinciale Planologische Commissie (hierna: de PPC).
    
    Het standpunt van Vast Goed Maatschappij Van der Loo B.V. en Supermarkt Asten B.V.
    
    2.6.    In aanvulling op wat het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van Asten hebben aangevoerd, stellen appellanten in beroep dat volgens hen uit onderzoek is gebleken dat vestiging van de supermarkt gezien zijn omvang in het winkelconcentratiegebied niet mogelijk is, evenmin als verplaatsing naar de CVB-zone. De keuze voor de huidige locatie, die grenst aan het aan- en uitloopgebied van het centrum en de CVB-zone en op geringe afstand van het winkelconcentratiegebied ligt, is volgens appellanten de enige juiste. Voorts stellen appellanten dat door verweerder ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat de supermarkt als gevolg van het bestreden besluit uit Asten zal verdwijnen en dat daardoor arbeidsplaatsen verloren zullen gaan.
    
    De vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    [appellant] en Supermarkt Asten B.V. zijn eigenaar respectievelijk huurder van het pand waarin de supermarkt is gevestigd.
    
    2.7.2.    Ingevolge het geldende bestemmingsplan "Asten 1979, Bedrijventerrein" hebben de gronden van de supermarkt de bestemming "Beperkte handels- en bedrijfsdoeleinden". In 1999 is de tijdelijke vestiging van de supermarkt mogelijk gemaakt door middel van een vrijstellingsprocedure ingevolge artikel 17 van de WRO. Uitgangspunt was daarbij dat de supermarkt na een periode van vijf jaar zou worden verplaatst naar het centrum. Hiervoor was een oppervlakte van 1650 m² gereserveerd. De vrijstellingstermijn is inmiddels verstreken. Op 5 oktober 2005 heeft de PPC verweerder geadviseerd het thans voorliggende bestemmingsplan goed te keuren.
    
    2.7.3.     Voor het centrum van Asten gelden de bestemmingsplannen "Centrum 1e fase" uit 1991 en "Centrum 2e fase" uit 1993.
    
        Het bestemmingsplan "Centrum 1e fase" omvat de kern van het centrum van Asten en maakt een onderscheid tussen CVA- en CVB-gebieden. In de CVA-gebieden wordt concentratie van detailhandel nagestreefd. In de CVB-gebieden ligt de nadruk op de woonfunctie.
    
        Het bestemmingsplan "Centrum 2e fase" heeft betrekking op de aan- en uitloopgebieden van het centrum. Een gedeelte van de gronden waarvoor dit bestemmingsplan geldt, betreft eveneens CVB-gebied. Ingevolge artikel 4, ad 6, van de planvoorschriften kan, afhankelijk van ontwikkelingen binnen het plangebied "Centrum 1e fase", binnen de CVB-gebieden, nieuwvestiging van detailhandel worden toegestaan.
    
    In de toelichting wordt opgemerkt dat de voorkeur zal blijven uitgaan naar een concentratie van detailhandel in het winkelcentrum. De in dit plangebied opgenomen CVB-gebieden komen ingevolge voornoemd planvoorschrift pas voor detailhandel in aanmerking, indien er binnen het plangebied "Centrum 1e fase" onvoldoende capaciteit blijkt te zijn.
    
    2.7.4.    Het streekplan "Brabant in Balans" uit 2002 heeft wat betreft het provinciale vestigingsbeleid uitwerking gevonden in de beleidsbrief "Bedrijventerreinen, zelfstandige kantoorvestigingen, detailhandel en voorzieningen" (hierna: Handleiding ruimtelijke plannen) uit 2004. Hierin staat als hoofddoelstelling dat het provinciale beleid erop is gericht de bestaande verzorgingsstructuur te versterken. De detailhandelsstructuur kenmerkt zich volgens de Handleiding ruimtelijke plannen door fijnmazigheid en een duidelijke hiërarchie in binnenstedelijke winkelconcentratiegebieden (kernwinkelgebied en nevenwinkelcentra op stadsdeel-, wijk- en buurtniveau), waarbij het beleid er op is gericht de economische motorfunctie van in het bijzonder de stedelijke centra te ondersteunen. Om de detailhandelsstructuur te behouden dient daarnaast de aard en omvang van de detailhandelvestigingen te worden afgestemd op de aard, omvang en functie van de kern en dient de kwaliteit van de leefomgeving in met name de kleine kernen te worden behouden. Ontwikkelingen die deze belangen bedreigen, dienen volgens dit beleid te worden tegengegaan.
    
    2.7.5.    Naar de verzorgingsstructuur van Asten is door BRO, adviseurs in ruimtelijke ordening, economie en milieu, onderzoek gedaan. Het onderzoek richt zich op de mogelijkheid en wenselijkheid van verplaatsing van de supermarkt naar het winkelcentrum Midas of het Floraplein dan wel permanente vestiging op de huidige locatie. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport "Asten Centrumontwikkeling en inpassing supermarkt" van 15 januari 2004 en zijn gedeeltelijk in de plantoelichting opgenomen. Daaruit blijkt onder meer dat in Asten op het moment van onderzoek drie supermarkten in het centrum waren gevestigd en dat de vestiging van een vierde supermarkt was gepland. De conclusie van het onderzoek is dat permanente vestiging op de huidige locatie de voorkeur verdient.
    
        In opdracht van [appellant] en Supermarkt Asten B.V. is nader onderzoek verricht door het bureau Witteveen+Bos. Het onderzoeksrapport dateert van 26 januari 2006 en concentreert zich op de verkeersaspecten met betrekking tot zes mogelijk alternatieve locaties voor de supermarkt in het centrum van Asten. Twee van deze locaties, het winkelcentrum Midas en het Floraplein, vormden reeds onderwerp van het onderzoek door BRO.
    
    2.7.6.    Ter zitting is onweersproken komen vast te staan dat het centrum van Asten leegstand kent.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    Bij de beoordeling van een bestemmingsplan dient verweerder binnen de hem toekomende, in overweging 2.2. omschreven beoordelingsmarges te blijven. De aldus door verweerder te hanteren toetsingsmaatstaf wordt niet mede bepaald door het aantal bedenkingen dat tegen het plan is ingediend. De bewoordingen in het bestreden besluit dat een terughoudende toetsing in dit geval niet wenselijk is geacht, zijn dan ook, zoals ter zitting door verweerder is erkend, niet zorgvuldig gekozen. De inhoud van het bestreden besluit overigens en het verhandelde ter zitting leiden tot de conclusie dat verweerder in afwijking van de bewoordingen van het bestreden besluit, bij de beoordeling of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of het recht, de hem toekomende beoordelingsmarges niet heeft overschreden.
    
    2.8.1.    Zoals is verwoord in het streekplan en in de daarop gebaseerde Handleiding ruimtelijke plannen, is het provinciale beleid gericht op  concentratie van het winkelaanbod in de stedelijke centra. Het voorliggende plan wijkt hiervan af doordat het voorziet in de permanente vestiging van een supermarkt op een industrieterrein buiten het centrum van Asten.
    
    2.8.2.    De door appellanten aangevoerde omstandigheden vormen geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder hierin grond had moeten zien om af te wijken van het beleid. Het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek van BRO naar de mogelijkheid en de wenselijkheid van de verplaatsing van de supermarkt van de huidige locatie naar het winkelconcentratiegebied is daarvoor te beperkt van omvang. Het rapport van Witteveen+Bos dateert van na het nemen van het bestreden besluit, zodat verweerder hier geen rekening mee heeft kunnen houden. Dit rapport dient evenwel bij de beoordeling van het beroep te worden betrokken nu  appellanten hiermee het standpunt dat een permanente vestiging van de supermarkt alleen op de huidige locatie mogelijk is, beogen te ondersteunen. Het rapport, bezien in samenhang met het verhandelde ter zitting, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat verweerder zijn besluit op onjuiste gronden heeft genomen. Het standpunt van verweerder dat de in het rapport omschreven onderzochte locaties te beperkt zijn om te kunnen concluderen dat in het centrum van Asten geen alternatieve locaties voor de supermarkt aanwezig zijn, is, mede gezien de leegstand in het centrum, niet onredelijk. Voorts overweegt de Afdeling dat, nu er geen distributieplanologisch onderzoek is verricht, het standpunt van appellanten dat permanente vestiging van de supermarkt op de huidige locatie geen gevolgen heeft voor het voorzieningenniveau in Asten, niet door feiten wordt gestaafd.
    
    2.8.3.    De Afdeling acht aannemelijk gemaakt dat verweerder het PPC-advies bij de beoordeling van het plan heeft betrokken en is voorts van oordeel dat daarvan bij het bestreden besluit genoegzaam gemotiveerd is afgeweken. Voorts zijn de gestelde maatschappelijke gevolgen van het bestreden besluit niet zodanig dat verweerder hierin aanleiding had moeten zien niettemin goedkeuring aan het plan te verlenen.
    
    2.8.4.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
    
    De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. P.J.J. van Buuren    w.g. A.P. de Rooy
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2006
    
    206-428.