ECLI:NL:RBZWO:2003:AF2783, Rechtbank Zwolle, 07-01-2003, Awb 02/467,  Awb 02/516
Rechtbank Zwolle — Uitspraak 
Datum: 2003-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Sluiting sexinrichting te Deventer.
        Uitspraak door Raad van State vernietigd met ongegrondverklaring beroep: AO3893.

RECHTBANK ZWOLLE
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige Kamer
    
    
    
    
      Reg.nr.: Awb 02/467
      	   Awb 02/516
    
    
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    in het geschil tussen:
     
    
      1.	de Vereniging Deventer Dames, 
      2.	A,
      3.	B,
      4.	C,
      5.	D,
      6.	E,
      7.	F,
      8.	G,
      9.	H,
      10.	I,
      11.	J,
      12.	K,
      13.	L,
      14.	M,
      15.	N,
      16.	O,
      17.	P,
      18.	Q,
      19.	R,
      20.	S,
      21.	T,
    
    
    
      allen wonende of gevestigd te Deventer, 
      eiseressen,
      gemachtigde: mr. A. van Driel, advocaat te Alkmaar
    
    
    
      22.	Neos Beheer B.V., gevestigd te Den Haag,
      23.	Stavast Overijssel B.V., gevestigd te Arnhem,
    
    
    
      eiseressen,
      gemachtigden: mw. mr. E.H.M. Harbers en mr. B.J.M. van Meer, advocaten te Arnhem
    
    
    en
    
    
      de burgemeester van Deventer,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te Den Haag.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Verweerders besluit dd. 9 april 2002, verzonden 16 april 2002, Kenmerk: BB/JZ/01.14140 en BB/JZ/1.15353.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij brieven dd. 7 augustus 2001 heeft verweerder Neos Beheer B.V de seksinrichting […] 16 en Stavast Overijssel B.V. de seksinrichting […] 19 gelast wegens strijd met artikel 3.2.5. sub b van de APV van Deventer met ingang van 20 augustus 2001 vanaf 0.500 tot en met zondag 16 september 2001, 05.00 uur voor een ieder te sluiten en gesloten te houden, bij gebreke waarvan ontruiming, dichttimmering van toegangsdeuren en ramen alsook verzegeling van die panden zal plaatsvinden.
    
    Bij brief dd. 17 augustus 2001 is namens Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. tegen die besluiten bezwaar gemaakt. Namens bezwaarden is bij brief van gelijke datum de President van deze rechtbank verzocht bij wege van voorlopige voorziening die besluiten te schorsen. Dit verzoek is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer Awb 01/922.
    
    Bij brief dd. 23 augustus 2001 is tegen voornoemde besluiten van 7 augustus 2001 eveneens bezwaar gemaakt namens U, V, W, X, Y en Z. Namens bezwaarden is bij brief van gelijke datum de President van deze rechtbank verzocht bij wege van voorlopige voorziening die besluiten te schorsen. Dit verzoek is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer url(''Awb 01/943.
    
    Bij uitspraak dd. 6 september 2001 heeft de president de verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen en verweerders besluit dd. 7 augustus 2001 geschorst tot zes weken nadat verweerder op de bezwaren van verzoeksters heeft beslist.
    
    Verweerder heeft bij het bestreden besluit met ongegrondverklaring van de daartegen gerichte bezwaren de primaire besluiten met verbetering van de motivering en aan - passing van de daarin opgenomen begunstigingstermijn gehandhaafd. 
    
    Tegen dat besluit is namens eiseressen sub 1 tot en met 21 bij beroepschrift dd. 7 mei 2002 (registratienummer: Awb 02/467) en namens Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. bij beroepschrift dd. 27 mei 2002 (registratienummer: Awb 02/516) beroep ingesteld. Namens eiseressen is bij brieven van gelijke datum de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen inhoudende schorsing van het bestreden besluit tot zes weken na de uitspraak op het ingestelde beroep (registratienummers: Awb 02/466 en Awb 02/515). Bij brief dd. 30 mei 2002 is het namens Neos Beheer B.V. ingediende verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.
    
    Bij uitspraak dd. 18 juni 2002 heeft de voorzieningenrechter de overige verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen en – voor zover hier van belang – het bestreden besluit en de daarbij gehandhaafde besluiten dd. 7 augustus 2001 geschorst tot zes weken na de uitspraak in de bodemprocedure.
    
    Overeenkomstig het namens eiseressen 1 tot en met 21 gedane verzoek heeft de rechtbank de ingestelde beroepen met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) versneld behandeld. 
    
    Namens verweerder is bij brief dd. 6 september 2002 een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft ambtshalve de stukken uit de dossiers Awb 01/922, Awb 01/943, Awb 02/515 en 02/466 bij de behandeling van de onderhavige beroepen betrokken.
    
    Bij brieven dd. 15 en 25 november 2002 zijn namens eiseressen 1 tot en met 21 nadere stukken ingediend, waarin tevens de mededeling is opgenomen dat ter zitting een vijftal getuige-deskundigen zal worden meegenomen.
    
    De rechtbank heeft de beroepen gevoegd met de zaken Awb 02/974 tot en met Awb 02/980 behandeld ter zitting van 27 november 2002, alwaar eiseressen 1 tot en met 21 bij gemachtigde mr. A. van Driel en Neos Beheer B.V. alsmede Stavast Overijssel B.V. , vertegenwoordigd door haar directeur W. Gerritsen bijgestaan door mr. B.J.M. van Meer zijn verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mw. mr. J.M. van Rijnsoever, ambtenaar van de gemeente, bijgestaan door mr. A.W. van Leeuwen. 
    
    De rechtbank heeft ervan afgezien de door mr. Van Driel meegenomen getuigen te horen.
    
    Na de zitting heeft de rechtbank de onderhavige zaken gesplitst van de zaken met de registratienummers: Awb 02/974 tot en met Awb 02/980.
    
    
    3. Motivering
    
    Voor alles heeft de rechtbank ambtshalve de ontvankelijkheid van het bezwaar en beroep te beoordelen.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van de Vereniging Deventer Dames wegens strijd met artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet-ontvankelijk. Immers, uit artikel 8:1 jo 7:1 van de Awb volgt dat alvorens tegen een besluit beroep kan worden ingesteld bezwaar moet worden gemaakt. Vaststaat dat de Vereniging Deventer Dames, als formele vereniging, geen bezwaar heeft gemaakt tegen verweerders besluiten dd. 7 augustus 2001. Dat zij daartoe redelijkerwijs ook niet in staat was, omdat zij blijkens het bij de stukken gevoegde uittreksel uit het handelsregister pas is opgericht ná ommekomst van de bezwaartermijn, maakt dat niet anders: in de eerste plaats niet omdat namens haar ter zitting is verklaard dat zij voordien reeds als informele vereniging bestond en de rechtbank niet kan inzien waarom zij niet in die hoedanigheid bezwaar heeft kunnen maken tegen verweerders besluit dd. 7 augustus 2001. Voorts wijst de rechtbank erop dat artikel 6:13 van de Awb ertoe strekt te voorkomen dat pas in een latere procedurele fase bezwaren vanuit een nog niet eerder in de procedure verdedigd belang aan de orde worden gesteld. Aldus verzet deze bepaling zich ertegen dat de Vereniging op de door haar aangevoerde gronden kan worden ontvangen. Een andere uitleg van deze regeling zou met zich brengen dat een onbeperkt aantal beroepen door destijds niet bestaande (rechts)personen alsnog zou kunnen worden ingesteld, hetgeen met de rechtszekerheid noch met een goede procesorde verenigbaar is. In dit verband wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dd. 9 oktober 2002, zaaknummer: 200106368/1, LJN-nummer: AE8514. 
    
    Het vorenoverwogene geldt eveneens de eiseressen 2 tot en met 7 en 10 tot en met 21. Geen van dezen immers, heeft alvorens het onderhavige beroep in te stellen bezwaar gemaakt tegen verweerders (primaire) besluit dd. 7 augustus 2001. Gesteld noch gebleken is dat hen dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Ook het beroep van eiseressen 2 tot en met 7 en 10 tot en met 21 is daarom niet-ontvankelijk.
    
    
      Wat eiseressen sub 8 en 9 – G en H – betreft: vast staat dat namens hen wèl bezwaar is gemaakt tegen verweerders primaire besluit dd. 7 augustus 2001. De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder hun bezwaar ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Vast staat immers dat – àls zij al werken in de panden […] 16 en/of 19 – zij zulks doen op basis van een tussen hen en de exploitant van die panden gesloten huurovereenkomst. Aldus ontlenen zij hun belang bij deze zaak aan een contractuele relatie en hebben zij daarmee volgens vaste jurisprudentie slechts een afgeleid belang bij verhindering van de sluiting van deze panden. Nu artikel 1:2 jo artikel 8:1 van Awb een rechtstreeks en persoonlijk belang vereist om in beroep en bezwaar tegen een besluit op te kunnen komen, had verweerder hun bezwaar niet-ontvankelijk behoren te achten. Omdat verweerder dat heeft miskend zal het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd. De rechtbank zal vervolgens doen hetgeen verweerder behoorde te doen, zoals hierna in het dictum is vermeld.
      Omdat niet is gebleken van gronden die aan de ontvankelijkheid van de beroepen van Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. in de weg staan, komt de rechtbank thans toe aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil.
    
    
    Tevergeefs voeren Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. in beroep aan dat verweerder het advies van zijn Algemene commissie voor de beroep-, bezwaar- en verzoekschriften wegens een daaraan klevend zorgvuldigheidsgebrek niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Deze onzorgvuldigheid zou daarin bestaan dat mw. mr. J.M. van Rijnsoever in die procedure zowel als verweerders gemachtigde als in de hoedanigheid van adviseur van die commissie heeft gefunctioneerd.  Zoals ook ter zitting namens verweerder is uiteengezet is de bezwaarschriftprocedure in verweerders gemeente er één op tegenspraak, waarbij in dit geval mw. mr. Van Rijnsoever als gemachtigde van verweerder ter hoorzitting voor evenbedoelde adviescommissie is opgetreden. Niet gebleken is dat mw. mr. Van Rijnsoever deel uitmaakt van die adviescommissie en onweersproken is gesteld dat zij evenmin aanwezig is geweest bij, en invloed heeft kunnen uitoefenen op de nadien plaatsgevonden commissieberaadslaging ter opstelling van het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies. Dit onderdeel van het beroep faalt derhalve.
    
    Verweerder heeft de bij het bestreden besluit gehandhaafde tijdelijke sluiting van het onderhavige pand in essentie gebaseerd op de artikelen 3.2.4 en 3.2.5. van de APV Deventer. Voor zover hier van belang bepaalt bedoeld artikel 3.2.5. aanhef en sub b, dat de exploitant en de beheerder verplicht zijn toereikende maatregelen te nemen om te voorkomen dat in de inrichting prostitutie wordt uitgeoefend door personen in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) of de Vreemdelingenwet bepaalde. Artikel 3.2.4, eerste lid sub b van de APV Deventer bepaalt – voor zover hier van belang – dat in geval van strijdigheid met het bepaalde bij of krachtens dit hoofdstuk van de APV het bevoegde bestuursorgaan al dan niet tijdelijk de gedeeltelijke of algehele sluiting van een afzonderlijke seksinrichting kan bevelen.
    
    Tussen partijen is niet in geding dat de in de panden […] 16 en 19 aangetroffen en werkzame prostituees hier te lande niet in strijd met de Vreemdelingenwet aanwezig zijn. In de kern gaat het geschil dan ook om de vraag of Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. als exploitanten van de panden […] 16 en 19 toereikende maatregelen hebben getroffen om te voorkomen dat  in die panden prostitutie wordt uitgeoefend door personen in strijd met het bij of krachtens de WAV bepaalde.
    
    Voor de beantwoording van die vraag stelt de rechtbank voorop dat namens Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. is betoogd – hetgeen ook namens verweerder ter zitting is beaamd – dat de in de panden [...] 16 en 19 werkzame prostituees allen afkomstig zijn uit landen uit het voormalige Oostblok waarmee de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten associatie-overeenkomsten hebben gesloten. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft beslist in  zijn arrest dd. 27 september 2001, JV 2001/304 (Barkoci en Malik), later bevestigd in zijn arrest  dd.  20 november 2001, JV 2002/2 (Jany),  hebben deze overeenkomsten rechtstreekse werking en komt aan onderdanen uit die associatielanden het recht toe zich tegenover de rechterlijke instanties van de lidstaat van ontvangst rechtstreeks te beroepen op het daarin bepaalde met betrekking tot het recht van vestiging als zelfstandige. 
    
    De bepalingen van deze overeenkomsten laten echter onverlet de bevoegdheid van de autoriteiten van de ontvangende lidstaten de nationale wettelijke regeling betreffende toelating, verblijf en vestiging op die onderdanen toe te passen, mits zij dat niet op zodanige wijze doen dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de associatieovereenkomst voortvloeiende voordelen teniet worden gedaan of beperkt. Aldus verzetten de associatie-overeenkomsten zich niet tegen een voorafgaande controle dat de verlening van een inreis- en verblijfsvergunning door ter zake van immigratie bevoegde autoriteiten afhankelijk stelt van het bewijs door de aanvrager dat hij werkelijk voornemens is een werkzaamheid als zelfstandige te beginnen, zonder tegelijkertijd arbeid in loondienst te verrichten of een beroep op openbare middelen  te doen, en dat hij van meet af aan over voldoende financiële middelen beschikt en een redelijke kans van slagen heeft.
     
    Namens eiseressen is in de stukken, maar met name ook ter zitting, betoogd, dat de hiervoor bedoelde prostituees zoveel mogelijk reeds in het land van herkomst een vergunning tot verblijf als zelfstandige (ondernemer) en voorzover nodig een machtiging tot voorlopig verblijf hebben aangevraagd. Ter afhandeling daarvan, zo is namens Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. betoogd, is gemachtigde van eiseressen sub 1 tot en met 21, voorzover zij afkomstig zijn uit Bulgarije, naar de Nederlandse ambassade te Boekarest gereisd om behandeling van hiervoor bedoelde aanvragen te bespoedigen. Ondanks daartoe gemaakte afspraken is bedoelde gemachtigde daarvan onverrichter zake teruggekomen. Voorzover geen aanvragen als hiervoor bedoeld in het land van herkomst waren ingediend, hebben Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. van de van hen werkruimten hurende prostituees direct bij binnenkomst in Nederland geëist dat zij vóór alles aanvragen indienden voor de – ook ingevolge de WAV – vereiste vergunningen. Eén en ander heeft plaatsgevonden alvorens verweerder zijn voornemen op 7 maart 2001 tot sluiting van de panden [...] 16 en 19 heeft aangekondigd. Omdat niet (tijdig) op al deze aanvragen is beslist zijn vervolgens hier te lande rechtsmiddelen aangewend om zo spoedig mogelijk op deze aanvragen een besluit te verkrijgen. In weerwil van alle moeite is tot op heden – veelal na anderhalf jaar – zulks tevergeefs gebleken.
    
    Namens verweerder is deze gang van zaken niet weersproken, in tegendeel: de lange duur van behandeling van de hiervoor bedoelde aanvragen is namens hem als zijnde onvermijdelijk erkend en geaccepteerd. Uit het vorenstaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de prostituees uit de zogenaamde associatielanden – de bij de Awb bepaalde afdoeningstermijnen in aanmerking genomen – onaanvaardbaar lang in onzekerheid worden gehouden over hun status als zelfstandig ondernemer. Op beëindiging van deze onzekerheid kunnen zij – noch Neos Beheer B.V. noch Stavast Overijssel B.V. als exploitanten / verhuurders van de door de prostituees gehuurde werkruimten als de panden [...] 16 en 19 – blijkbaar geen enkele invloed uitoefenen. Dit oordeelt de rechtbank in strijd met de bepaling uit de associatie-overeenkomsten voorzover daarbij is bepaald dat de ontvangende landen weliswaar het karakter van de voorgenomen werkzaamheden mag toetsen, doch niet op zodanige wijze dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de Overeenkomst voortvloeiende voordelen teniet worden gedaan of beperkt. De door verweerder als gebruikelijk en onvermijdelijk aanvaarde lange afdoeningstermijnen merkt de rechtbank als zodanige beperking aan.
    
    Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden – zoals verweerder met zijn bestreden besluit tot handhaving van zijn besluit tot tijdelijke sluiting van [...] 16 en 19 heeft gedaan – dat Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. niet hebben voldaan aan hun verplichting toereikende maatregelen te nemen om te voorkomen dat in de inrichtingen [...] 16 en 19 prostitutie  wordt uitgeoefend in strijd met het bij of krachtens de WAV bepaalde. Genoemde eiseressen hebben daarentegen gedaan wat van hen kan worden gevergd om het zelfstandig karakter van de in de panden werkzaam zijnde prostituees te doen vaststellen. Dat die daadwerkelijke vaststelling door de terzake de WAV bevoegde organen op zich laat wachten kan hen niet worden tegengeworpen. Aldus kan evenmin worden gesteld dat zij handelen in strijd met artikel 3.2.5., aanhef en onder b van de APV Deventer. Dat brengt mee  dat verweerder niet bevoegd was tot gelasting van (tijdelijke) sluiting bij zijn besluit dd. 7 augustus 2001 van de panden [...] 16 en 19 en evenmin tot handhaving daarvan bij het bestreden besluit. Met gegrondverklaring van het daartegen ingestelde beroep komt het bestreden besluit daarom wegens strijd met artikel 3.2.4, eerste lid, sub b van de APV Deventer en bij gebrek van een deugdelijke motivering eveneens wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. 
    
    Omdat – zoals zojuist overwogen – ook het primaire besluit onbevoegd is genomen, zal de rechtbank met gebruikmaking van haar bevoegdheid ex artikel 8:72, vierde lid van de Awb, zelf voorziend, doen hetgeen verweerder behoorde te doen en dat besluit herroepen zoals in het dictum is vermeld.    
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerders te veroordelen in de kosten die de andere partijen in verband met de behandeling van de beroepen hebben moeten maken. 
    
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      -	verklaart het beroep van de Vereniging Deventer Dames niet-ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep van eiseressen 2 tot en met 7 en 10 tot en met 21 niet- ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep van G, H, Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	verklaart het bezwaarschrift voorzover ingediend door G en H tegen verweerders besluit dd. 7 augustus 2001 alsnog niet-ontvankelijk;
      -	verklaart het bezwaarschrift ingediend door Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. gegrond;
      -	herroept verweerders besluit dd. 7 augustus 2001;
      -	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      -	gelast dat de gemeente Deventer aan eiseressen G en H het door hen gestorte griffierecht ad € 218 vergoedt;
      -	gelast dat de gemeente Deventer aan Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. het door hen gestorte griffierecht ad € 218 vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de kosten die eiseressen G en H in verband met de behandeling van hun beroep hebben moeten maken tot op heden begroot op € 644;
      -	veroordeelt verweerder in de kosten die Neos Beheer B.V. en Stavast Overijssel B.V. in verband met de behandeling van hun beroepen hebben moeten maken tot op heden begroot op € 644;
      -	wijst de gemeente Deventer aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseressen vergoedt.
    
    
    
    Gewezen door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, mw. mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier en mw. mr. J.J. Szauer-Bos, rechters en in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2003 in tegenwoordigheid van mr. P. Bos als griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    afschrift verzonden op 7 januari 2003.