ECLI:NL:RVS:2007:AZ6409, Raad van State, 17-01-2007, 200602742/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2006 heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag van appellante om voorschrift 8.1, verbonden aan de op 3 februari 2003 aan haar verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor een inrichting op het perceel Platinawerf 22-26 te Beuningen, te wijzigen. Vervolgens heeft verweerder in hetzelfde besluit ambtshalve het aan deze vergunning verbonden voorschrift 8.1 gewijzigd en daaraan voorschrift 8.1a verbonden. Dit besluit is op 2 maart 2006 ter inzage gelegd.

200602742/1.
      Datum uitspraak: 17 januari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "InterCheM B.V.", gevestigd te Beuningen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 februari 2006 heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag van appellante om voorschrift 8.1, verbonden aan de op 3 februari 2003 aan haar verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor een inrichting op het perceel Platinawerf 22-26 te Beuningen, te wijzigen. Vervolgens heeft verweerder in hetzelfde besluit ambtshalve het aan deze vergunning verbonden voorschrift 8.1 gewijzigd en daaraan voorschrift 8.1a verbonden. Dit besluit is op 2 maart 2006 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 11 april 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 4 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 4 augustus 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, ing. R. van Bindsbergen en ing. W.A.J.M. Dekkers, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. D.M.A.A. Oostvogels, ing. D. Mulder en ing. J.E. van der Schoot, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 3 februari 2003 heeft verweerder een revisievergunning verleend voor onder meer het destilleren van ingenomen verontreinigde oplosmiddelen. Het destillatieproces in de destillatietanks neemt ongeveer een week in beslag. Gedurende deze week wordt de tank enige malen bijgevuld met nieuwe verontreinigde oplosmiddelen. Deze procesgang van een week wordt een batchproces genoemd.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 8.23 van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
            Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
    
            Ingevolge artikel 8.23, derde lid, en artikel 8.24, tweede lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    2.3.    In voorschrift 8.1, zoals dat vóór de wijziging luidde, was bepaald dat de totale emissie van vluchtige organische stoffen (NeR categorieën gO.2 en gO.3; hierna te noemen: VOS) afkomstig van de destillatieketel, de SDI-installatie en de shredder-/spoelinstallatie niet meer mag bedragen dan 2 kilogram per uur met een maximale vracht van 19,5 ton per jaar.
    
            In het nieuw gestelde voorschrift 8.1 is bepaald dat binnen zes maanden na het van kracht worden van dit voorschrift de totale emissie van VOS (NeR categorieën gO.2 en gO.3) afkomstig van de destillatieketel, de SDI-installatie en de shredder-/spoelinstallatie niet meer mag bedragen dan 2 kilogram per uur.
    
            In het nieuw gestelde voorschrift 8.1a is bepaald dat de uitworpen van de destillatieketel, de SDI-installatie en de shredder-/spoelinstallatie door afzonderlijke metingen moeten worden bepaald. Verder is in dit voorschrift bepaald dat afzonderlijke metingen moeten worden uitgevoerd met de in de NeR aangegeven meetmethode. Een afzonderlijke meting bestaat uit drie deelmetingen van een half uur. Indien de hoogste en de laagste waarde meer dan een factor 2 verschillen, bestaat een afzonderlijke meting uit zes deelmetingen van ieder een half uur.
    
            Appellante heeft voorgesteld om in voorschrift 8.1 te bepalen dat de totale emissie van VOS (NeR categorieën gO.2 en gO.3) afkomstig van de destillatieketel, de SDI-installatie en de shredder-/spoelinstallatie gedurende een batch gemiddeld niet meer mag bedragen dan 2 kilogram per uur en dat de maximale vracht niet meer mag bedragen dan 16,8 ton per jaar.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat haar aanvraag om wijziging van voorschrift 8.1 ten onrechte is afgewezen. Volgens appellante is er, gezien de in een eerdere handhavingsprocedure door de bezwaarschriftencommissie geconstateerde onduidelijkheid omtrent de in voorschrift 8.1 neergelegde norm en de daarbij behorende meetmethode, aanleiding het voorschrift redactioneel aan te passen. Appellante betoogt dat de door haar voorgestelde wijziging, inhoudende dat de betrokken emissie "gedurende een batch gemiddeld" niet meer mag bedragen dan 2 kilogram per uur en dat de maximale vracht niet meer mag bedragen dan 16,8 ton per jaar, ertoe strekt tot uitdrukking te brengen wat met voorschrift 8.1 (oud) werd beoogd en in feite zelfs tot een emissiereductie op het punt van de jaarvracht leidt. Appellante voert in dit verband aan dat uitgangspunt van de vergunning is geweest het limiteren van de jaarvracht en het vastleggen van een, voor het milieu minder relevante, piek per uur. Gezien de vergunningaanvraag is de daarbij behorende meetmethode volgens appellante een batch-gewijze. In het batchproces wordt tijdens het opstarten meer geëmitteerd dan tijdens het daaropvolgende proces. Het meten van de emissie door te middelen over het gehele batchproces resulteert volgens appellante dan ook niet in een verruiming van de vergunning, maar is een manier om zo nauwkeurig mogelijk de daadwerkelijke vracht te meten. Ook de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) laat volgens appellante ruimte voor dit middelen. Het belang van het milieu verzet zich volgens haar derhalve niet tegen de door haar voorgestelde wijziging.
    
            Het ambtshalve gewijzigde voorschrift 8.1 en ambtshalve toegevoegde voorschrift 8.1a, op grond waarvan de gestelde concentratie-eis van 2 kilogram per uur moet worden gemeten als halfuurgemiddelde waarde, komt volgens appellante daarentegen neer op een aanzienlijke aanscherping van de vergunning. Verweerder gaat er volgens appellante ten onrechte van uit dat de emissie volgens voorschrift 8.1 (oud) en volgens de NeR - waarvan verweerder volgens appellante ten onrechte niet de meest recente versie heeft toegepast - op geen enkel moment meer mag bedragen dan 2 kilogram per uur. Zij betoogt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit de NeR als richtlijn ook niet had behoeven te hanteren, en dat verweerder in de vergunning van 3 februari 2003 ook niet is uitgegaan van de NeR. Bovendien mag, aldus appellante, gelet op het emissiepatroon, op grond van de NeR een langere middelingsduur dan een half uur worden toegepast.
    
            Aan de nieuwe voorschriften kan volgens appellante door de opstartprocessen niet worden voldaan, althans moeten daarvoor kosten worden gemaakt die gezien de kosteneffectiviteit in het kader van de huidige vergunning niet kunnen worden gevraagd. Bovendien is volgens appellante de in voorschrift 8.1 gestelde termijn te kort om de noodzakelijke voorzieningen te kunnen aanbrengen en zou dit aspect beter kunnen worden betrokken bij de na expiratie van de vergunning van 3 februari 2003, op 1 november 2007, nieuw te verlenen vergunning.
    
    2.5.    De Afdeling overweegt dat het centrale geschilpunt de periode betreft waarover de door de inrichting veroorzaakte emissie dient te worden bepaald. Blijkens de stukken heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit op dit punt aansluiting gezocht bij paragraaf 2.4.3 van de NeR (welke paragraaf sinds september 2000 ongewijzigd is gebleven). De omstandigheid dat geen verplichting bestond om bij de NeR aan te sluiten, maakt, gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsvrijheid, niet dat verweerder de NeR in zoverre niet als toetsingskader heeft mogen hanteren.
    
            Paragraaf 2.4.3 van de NeR betreft de zogeheten middelingsbepaling. In deze paragraaf wordt gesteld dat de in de NeR gegeven concentratie-eisen van toepassing zijn op de halfuurgemiddelde waarden. Als emissies zo sterk variëren in de tijd dat het opleggen van algemene eisen voor halfuurgemiddelde concentraties niet realistisch is, kan de emissieconcentratie worden gemiddeld over een langere periode. De maximale toegestane middelingsduur is volgens deze paragraaf van de NeR vier uur.
    
    2.5.1.    Met betrekking tot de afwijzing van de wijziging als door appellante was aangevraagd, overweegt de Afdeling het volgende. Volgens de NeR is het middelen over een batch, zoals door appellante was voorgesteld, niet toegestaan. Evenmin kan naar het oordeel van de Afdeling worden volgehouden dat een dergelijke wijze van bepaling van de emissie reeds in de aanvraag om de vergunning van 3 februari 2003 was neergelegd. Gelet hierop heeft verweerder de aanvraag van appellante om wijziging van voorschrift 8.1 op goede gronden afgewezen.
    
    2.5.2.    Wat de ambtshalve aanpassing van de voorschriften betreft, overweegt de Afdeling om te beginnen dat uit de stukken is gebleken dat gedurende het batchproces altijd wel sprake is van een bepaalde emissie. Verder is uit de stukken gebleken dat de emissies aan het begin van het batchproces aanzienlijk hoger zijn dan aan het einde van dit proces. Gelet op het patroon van de emissies gedurende een batch, moeten deze naar het oordeel van de Afdeling in ieder geval wat een deel van het batchproces betreft, worden beschouwd als continu fluctuerende emissies als bedoeld in de NeR. Nu in paragraaf 2.4.2 van de NeR is gesteld dat in het geval van continu fluctuerende emissies de middelingsbepaling genoemd in paragraaf 2.4.3 van de NeR van toepassing kan zijn, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom in het onderhavige geval het middelen over een langere periode dan een half uur niet is toegestaan. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, dat bepaalt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    2.6.    Gelet op het vorenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het het daarbij aan de vergunning van 3 februari 2003 verbonden voorschrift 8.1a, derde en vierde volzin, betreft en, vanwege de onderlinge samenhang, eveneens voor zover daarbij het aan de vergunning van 3 februari 2003 verbonden voorschrift 8.1 is gewijzigd. De overige gronden behoeven, gelet hierop, geen bespreking.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 13 februari 2006, kenmerk MPM5934, voor zover daarbij voorschrift 8.1, dat is verbonden aan de bij besluit van 3 februari 2003, kenmerk MW01.2621, aan appellante verleende revisievergunning, is gewijzigd, alsmede voor zover het het bij het besluit van 13 februari 2006 aan deze vergunning verbonden voorschrift 8.1a, derde en vierde volzin, betreft;
    
    III.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt	w.g. Kuipers
      Voorzitter    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2007
    
    271-415.