ECLI:NL:RBSGR:2010:BM8561, Rechtbank 's-Gravenhage, 02-06-2010, 332599 - HA ZA 09-845
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige daad Staat? Formele rechtskracht besluiten bestuursrechter.

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    zaaknummer / rolnummer: 332599 / HA ZA 09-845
    
    Vonnis van 2 juni 2010
    
    in de zaak van
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      advocaat mr. I.P.M. Boelens,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Financiën),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      advocaat mr. S. van Heukelom-Verhage.
    
    
    Partijen zullen hierna [eiseres] en de Staat genoemd worden.
     
    
      1.De procedure
      1.1.Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 10 februari 2009;
      - de conclusie van antwoord, met producties;
      - het tussenvonnis van 17 juni 2009, waarbij een comparitie van partijen is gelast;
      - de akte aan de zijde van [eiseres], met producties;
      - de akte aan de zijde van de Staat, houdende aanvullende stukken;
      - het proces-verbaal van comparitie van 4 maart 2010 en de daarin genoemde stukken.
    
    
    1.2.Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
    
    
      2.De feiten
      2.1.De Staat heeft [eiseres] voor het tijdvak van 1 september 1996 tot 1 januari 1999 in tijdelijke dienst aangesteld als ambtenaar van de Belastingdienst bij het dienstonderdeel Projectorganisatie 's-Gravenhage, ten behoeve van de afdeling Internationale Bijstand en Samenwerking, en [eiseres] voor dat tijdvak naar Suriname uitgezonden. Daartoe heeft de Staat haar buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend, onder toekenning van - naast haar bezoldiging als ambtenaar van de Nederlandse belastingdienst - een maandelijkse uitzendtoelage, waaronder 5% ADV-compensatietoeslag. De Staat heeft deze uitzending en het buitengewoon verlof van [eiseres] per 1 augustus 1997 beëindigd. 
    
    
    2.2.De Staat heeft [eiseres] conform zijn besluit van 4 november 1997 voor het tijdvak van 15 september 1997 tot 15 september 1998 naar Sint Maarten uitgezonden en haar voor dat tijdvak - naast haar bezoldiging als ambtenaar van de Nederlandse belastingdienst - buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend. Tevens is [eiseres] voor de duur van het verblijf aldaar een zogenaamde buitenlandtoelage toegekend, bestaande uit een uitzend-, gehuwden- en kindertoelage en een maandelijkse compensatietoeslag wegens het niet kunnen opnemen van ADV. Bij afzonderlijk besluit van eveneens 4 november 1997 heeft de Staat [eiseres] vanaf 14 november 1997 een zogenaamde woninghuurtoelage verleend.
    
    2.3.Bij besluit van 15 december 1998 is het buitengewoon verlof van [eiseres] door de Staat verlengd tot 11 maart 1999. De betaling van de buitenland-  en  woninghuurtoelagen werd eveneens tot 11 maart 1999 voortgezet. 
    
    2.4.Bij besluit van 9 februari 1999 heeft de Staat [eiseres] per 15 maart 1999 - wegens het einde van de uitzending naar Sint Maarten - eervol ontslag als ambtenaar van de Belastingdienst verleend. Na bezwaar is de ontslagdatum gewijzigd en vastgesteld op 9 mei 1999.
    
    
      2.5.In mei 1999 heeft [eiseres] in meerdere schrijven - verkort weergegeven - bij de Staat geklaagd over het feit dat zij pas op 10 mei 1999 het correcte formulier voor het aanvragen van een tegemoetkoming ingevolge de uitkeringsregeling 1966 heeft ontvangen en tevens de Staat verzocht om:
      a) haar kosten ten gevolge van de orkaan George te vergoeden;
      b) haar val op de werkvloer in Sint Maarten als dienstongeval aan te merken; 
      c) de uitbetaling van 81 volgens haar opgebouwde vakantiedagen;
      d) de buitenlandtoelage en woninghuurtoelage over het tijdvak van 11 maart 1999 tot 9 mei 1999 uit te betalen;
      e) de volledige repatriëringskosten naar Nederland (bij voorschot) te betalen;
      f) haar op en na 1 juni 1999 arbeidsongeschikt te beschouwen. 
    
    	
    2.6.Bij besluit van 6 juli 1999 heeft de Staat de in 2.5 achter a) tot en met e) vermelde verzoeken afgewezen. Tevens heeft de Staat besloten [eiseres] vanaf 1 juni 1999 de laatstgenoten bezoldiging gedurende maximaal 52 weken door te betalen, waarbij tevens is aangekondigd dat [eiseres] binnen afzienbare tijd in Nederland zou worden opgeroepen voor medische controle. 
    
    
      2.7.[eiseres] heeft bezwaar aangetekend tegen het in 2.6 genoemde besluit, waaraan de Staat bij besluit van 9 maart 2000 (hierna: besluit I) gedeeltelijk tegemoet is gekomen door [eiseres], na gedeeltelijke gegrondverklaring van haar bezwaar, alsnog:
      - 40 vakantiedagen uit te betalen;
      - een buitenlandtoelage toe te kennen over 41 opgebouwde vakantiedagen;
      - een compensatie te bieden voor de door het Bestuurscollege van Sint Maarten verminderde repatriëringskosten.
      Het bezwaar is voor het overige ongegrond dan wel niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    2.8.Bij afzonderlijk besluit van eveneens 9 maart 2000 heeft de Staat het verzoek van [eiseres] om een voorschotbedrag voor het betalen van haar rekeningen in Sint Maarten afgewezen. Tevens is bij dit besluit de doorbetaling van de bezoldiging stopgezet, omdat geen arbeidsgezondheidskundig onderzoek kon plaatsvinden aangezien [eiseres] niet naar Nederland terugkeerde.   
    
    2.9.[eiseres] heeft bezwaar aangetekend tegen het in 2.8 genoemde besluit. De Staat heeft dit bezwaar ongegrond verklaard bij besluit van 24 augustus 2000 (hierna: Besluit II).
    
    2.10.[eiseres] heeft tegen besluit I en II beroep ingesteld bij de rechtbank 's-Gravenhage, sector bestuursrecht. De rechtbank heeft op 13 maart 2001 uitspraak gedaan, waarbij het beroep tegen besluit I ongegrond en het beroep tegen besluit II, voor zover het betreft de in bezwaar gehandhaafde stopzetting van de doorbetaling van de bezoldiging, gegrond is verklaard en besluit II in zoverre is vernietigd. De rechtbank heeft de Staat daarbij opgedragen een nieuw besluit te nemen. 
    
    
      2.11.[eiseres] heeft hoger beroep tegen de in 2.10 vermelde uitspraak van de rechtbank ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB), voor zover die uitspraak betrekking heeft op besluit I. De Staat heeft eveneens hoger beroep tegen die uitspraak ingesteld, voor zover die betrekking heeft op de bij besluit II gehandhaafde stopzetting per 11 maart 2000 van de doorbetaling van de bezoldiging van [eiseres] tijdens haar arbeidsongeschiktheid. In zijn uitspraak van 27 augustus 2003 heeft de CRvB onder meer geoordeeld dat de Staat:
      a) [eiseres] in november 1998 en op 2 december 1998 heeft medegedeeld dat haar uitzending naar Sint Maarten niet werd verlengd en op 11 maart 1999 zou eindigen;
      b) op goede gronden heeft kunnen weigeren het ongeval van [eiseres] als dienstongeval aan te merken;
      c) niet gehouden is de schade te vergoeden die [eiseres] stelt door de orkaan George te hebben geleden;
      d) de uitbetaling van de 41 vakantiedagen die [eiseres] opbouwde in de periode van 16 september 1997 tot 11 maart 1999 mocht weigeren;
      e) geen buitenlandtoelage of woninghuurtoelage hoefde uit te betalen over de 40 niet opgenomen, maar wel uitbetaalde, vakantiedagen;
      f) gehouden is de woninghuurtoelage over de 41 niet opgenomen vakantiedagen uit te betalen, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover.
      g) in redelijkheid kon weigeren [eiseres] voor haar repatriëringskosten verdergaande voorschotten te verstrekken dan hij heeft gedaan;
      h) niet aan te rekenen is dat [eiseres] niet tijdig naar Nederland is gerepatrieerd;
      i) niet verplicht was buitenland- en woninghuurtoelagen voor de periode van 22 april 1999 tot 9 mei 1999 uit te betalen;
      j) geen buitenland- en woninghuurtoelagen hoefde uit te betalen tijdens de duur van de arbeidsongeschiktheid van [eiseres] vanaf 1 juni 1999;
      k) er niet vanuit kon gaan dat [eiseres] niet bereid zou zijn geweest om, indien zij voor het arbeidsgezondheidskundig onderzoek zou worden opgeroepen, in afwachting van haar repatriëring tijdelijk terug te keren.
      De CRvB heeft de aangevallen uitspraak - gelet op hetgeen achter f) is weergegeven - vernietigd voor zover deze betrekking heeft op het onderdeel van besluit I dat ziet op de weigering van de Staat de woninghuurtoelage uit te betalen over 41 door [eiseres] niet opgenomen vakantiedagen. Voor het overige heeft de CRvB de uitspraak bevestigd. 
    
    
    2.12.Op 22 april 2004 heeft de Staat naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB (zie 2.11) een nieuw besluit genomen, waarin [eiseres] alsnog een tegemoetkoming in de kosten van woninghuur over de 41 niet door haar opgenomen vakantiedagen is toegekend, vermeerderd met wettelijke rente. Vervolgens is door de Staat overeenkomstig dat besluit een nabetaling aan [eiseres] gedaan. [eiseres] heeft geen bezwaar tegen dit besluit aangetekend. 
    
    
      3.Het geschil
      3.1.[eiseres] vordert, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, een verklaring voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor alle schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, die [eiseres] heeft geleden en nog zal lijden als gevolg van onrechtmatig handelen van de Staat en de Staat te veroordelen in de proceskosten. 
    
    
    3.2.[eiseres] legt - samengevat weergegeven - aan haar vordering ten grondslag dat het geheel van de door de Staat jegens haar verrichtte handelingen tezamen (zowel zijn feitelijk handelen als genomen besluiten), vanaf het moment dat besloten werd dat haar uitzending op 11 maart 1999 zou eindigen, onrechtmatig is. [eiseres] doelt daarmee op het samenstel van de door de Staat genomen besluiten aangaande de (wijze van) beëindiging van haar uitzending naar Sint Maarten, de daarmee samenhangende repatriëring, haar ontslag en de gebrekkige informatieverstrekking door de Staat over de (financiële) gevolgen van haar tijdelijke indiensttreding bij de Staat en het niet tijdig aankondigen van de stopzetting van haar uitzending naar Sint Maarten.Voorts impliceert het oordeel van de bestuursrechter dat een individueel besluit rechtmatig is volgens [eiseres] niet dat de Staat in het concrete geval waar het besluit op ziet geen ander besluit had kunnen nemen dat evenzeer rechtmatig zou zijn geweest. [eiseres] stelt dat zij als gevolg van dit onrechtmatig handelen in een financiële noodtoestand terecht is gekomen en een aanzienlijke schade heeft geleden. De schadeposten betreffen in ieder geval de door haar gemaakte repatriërings- en opslagkosten, de door het verlies van haar terugkeergarantie bij haar eerdere werkgever opgelopen pensioenbreuk, het door haar geleden inkomensverlies en haar als verloren te beschouwen inboedel. 
    
    3.3.De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4.De beoordeling
      4.1.Vast staat dat een aantal door de Staat genomen besluiten als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt. Immers, de rechtbank 's-Gravenhage heeft besluit II vernietigd, voor zover het de in bezwaar gehandhaafde stopzetting van de doorbetaling van de bezoldiging betreft en de CRvB heeft besluit I vernietigd, voor zover het betrekking heeft op de weigering van de Staat de woninghuurtoelage uit te betalen over 41 door [eiseres] niet opgenomen vakantiedagen (zie 2.10 en 2.11). Het zijn echter niet deze (deels) vernietigde besluiten die volgens [eiseres] - zo heeft zij ter comparitie verklaard - als zodanig tot schade hebben geleid. Het is het samenstel van alle handelingen van de Staat (feitelijk handelen en genomen besluiten) dat onrechtmatigheid oplevert en waaruit de schade voortvloeit, zo stelt [eiseres].
    
    
    4.2.Uit de achter 2.4, 2.6 tot en met 2.9 en 2.12 weergegeven besluiten van de Staat en de achter 2.1 en 2.11 weergegeven uitspraken van de bestuursrechter en de CRvB volgt echter dat over alle stellingen van [eiseres] die zien op de (wijze van) beëindiging van haar uitzending naar Sint Maarten, de daarmee samenhangende repatriëring en haar ontslag, reeds een rechterlijk oordeel is gegeven in de bestuursrechtelijke fase of - voor zover dat niet het geval is - [eiseres] heeft berust in beslissingen daarover door daartegen geen (verder) rechtsmiddel in te stellen. Daarbij zijn de besluiten van de Staat aangaande die onderwerpen in stand gebleven. De rechtbank moet daarom uitgaan van de geldigheid van deze besluiten, nu daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid (het beginsel van formele rechtskracht; vgl. HR 16 oktober 1992, NJ 1993, 638). Dat betekent dat deze besluiten zowel wat de wijze van tot stand komen als wat de inhoud betreft, voor rechtmatig moeten worden gehouden. 
    
    4.3.Het tezamen beoordelen van deze alle besluiten kan dan ook - reeds vanwege die vaststaande rechtmatigheid - geen onrechtmatigheid opleveren. Aan de stelling van [eiseres] dat ieder (individueel) besluit weliswaar rechtmatig kan zijn, maar dat ook een ander (alternatief) besluit door de Staat had kunnen worden genomen, gaat de rechtbank voorbij. Juist de vraag of de Staat anders had moeten beslissen is immers binnen de bestuursrechtfase aan de orde geweest en daarbinnen reeds rechterlijk getoets. Daarmee staat de formele rechtskracht (en dus de rechtmatigheid ervan), zoals reeds in 4.2 overwogen, vast. De rechtbank gaat eveneens voorbij aan de stelling van [eiseres] dat de betreffende besluiten beoordeeld dienen te worden in samenhang met de volgens haar, zoals in 3.2 verwoorde, gebrekkige informatieverstrekking door de Staat. Inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, hoezeer ook onjuist, worden in beginsel immers 'gedekt' door de formele rechtskracht van dat besluit. Gezien de nauwe samenhang die in het onderhavige geval bestaat tussen de door [eiseres] gestelde (gebrekkige) informatieverstrekking door de Staat en de door de Staat jegens [eiseres] genomen besluiten, treft deze stelling van [eiseres] geen doel. 
    
    4.4.Nu gesteld noch gebleken is van klemmende omstandigheden die een uitzondering op de onverkorte toepassing van het beginsel van formele rechtskracht rechtvaardigen, komt de rechtbank niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van de stellingen van [eiseres] en zal haar vordering worden afgewezen. 
    
    4.5.Als de in het ongelijk gestelde partij zal [eiseres] worden veroordeeld in de proceskosten, welke aan de zijde van de Staat tot op heden worden begroot op € 262,-- aan vastrecht en € 1.130,-- aan salariskosten advocaat (2,5 punten ad € 452,-- voor respectievelijk de conclusie van antwoord, de akte en de comparitie). De gevorderde wettelijke rente hierover zal eveneens, als onbetwist en op de wet gegrond, worden toegewezen met ingang van 17 juni 2010.
    
    
      5.De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.wijst de vordering(en) af; 
    
    5.2.veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 262,-- aan verschotten en € 1.130,-- aan salaris advocaat, te vermeerderen met de wettelijke rente over deze bedragen vanaf 17 juni 2010 tot aan de dag van algehele voldoening;
    
    5.3.verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. H.M. Boone en in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2010.