ECLI:NL:RVS:2010:BM4985, Raad van State, 19-05-2010, 200909266/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2007 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een aanvraag om subsidie op grond van de Regeling LNV-subsidies (hierna: de Regeling) van [wederpartij] afgewezen.

200909266/1/H2.
      Datum uitspraak: 19 mei 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 27 oktober 2009 in zaak nr. 08/1508 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2007 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een aanvraag om subsidie op grond van de Regeling LNV-subsidies (hierna: de Regeling) van [wederpartij] afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 april 2008 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 oktober - naar de Afdeling begrijpt: - 2009, verzonden op 28 oktober 2009, heeft de rechtbank Alkmaar, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 7 april 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door mr. H.M. van Eerten, advocaat te Zwolle, en zijn vader, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kaderwet LNV-subsidies kan de minister subsidies verstrekken met betrekking tot activiteiten welke passen in het beleid inzake de landbouw.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, kunnen onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt, nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
    
    De minister heeft de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en de criteria voor die verstrekking neergelegd in de Regeling.
    
    Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Regeling, zoals dit luidt met ingang van 25 november 2007, kan subsidie uitsluitend worden verstrekt voor activiteiten die zijn aangevangen op of na de subsidieverlening (tot 25 november 2007: voor activiteiten die zijn aangevangen op of na de datum van de ontvangstbevestiging die volgt op de aanvraag tot subsidieverlening).
    
    Ingevolge artikel 2:1, aanhef en onder zevende streepje, wordt in hoofdstuk 2 van de Regeling onder jonge landbouwer verstaan: natuurlijke persoon die ten hoogste 39 jaar oud is en sinds ten hoogste drie jaar voor het eerst voor eigen rekening en risico een landbouwonderneming beheert die hij:
    
    a. alleen in eigendom, pacht of erfpacht heeft, of
    
    b. volledig in eigendom, pacht of erfpacht heeft met een andere natuurlijke persoon die niet eerder een landbouwonderneming volledig in eigendom, pacht of erfpacht heeft gehad.
    
    Ingevolge artikel 7:311 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) is pacht de overeenkomst waarbij de ene partij, de verpachter, zich verbindt aan de andere partij, de pachter, een onroerende zaak of een gedeelte daarvan in gebruik te verstrekken ter uitoefening van de landbouw en de pachter zich verbindt tot een tegenprestatie.
    
    Ingevolge artikel 7:313, eerste lid, is een hoeve een complex bestaande uit een of meer gebouwen of gedeelten daarvan en het daarbij behorende land, dienende tot de uitoefening van de landbouw.
    
    Ingevolge het tweede lid, geldt hetgeen in titel 5 van Boek 7 van het BW is bepaald met betrekking tot los land, mede met betrekking tot een of meer gebouwen of gedeelten daarvan, welke dienen tot de uitoefening van de landbouw.
    
    Ingevolge het derde lid, worden de bepalingen omtrent verpachting van hoeven op beide overeenkomsten van toepassing met ingang van het tijdstip waarop de laatste van beide overeenkomsten is gesloten, indien tussen dezelfde partijen bij één overeenkomst los land en bij een andere overeenkomst een of meer gebouwen of gedeelten daarvan zijn verpacht.
    
    Ingevolge het vierde lid, worden onder hoeve en los land begrepen de daarbij behorende, niet tot de uitoefening van de landbouw dienende gronden met inbegrip van de zich daarop bevindende houtopstanden.
    
    Ingevolge artikel 7:318, eerste lid, behoeven de pachtovereenkomst, de overeenkomst tot wijziging en die tot beëindiging van een pachtovereenkomst de goedkeuring van de grondkamer.
    
    Ingevolge artikel 7:395, voor zover hier van belang, zijn de artikelen 313, tweede lid, en 318 niet van toepassing op pachtovereenkomsten betreffende los land dat niet groter is dan één hectare.
    
    Ingevolge artikel 7:396, eerste lid, voor zover hier van belang, zijn de artikelen 313, tweede lid, en 318 niet van toepassing op pachtovereenkomsten betreffende los land:
    
    a. waarvan partijen dat in de pachtovereenkomst hebben bepaald;
    
    b. die zijn aangegaan voor één- of tweejarige teelten voor de duur van ten hoogste één onderscheidenlijk twee jaar;
    
    c. die zijn aangegaan voor teelten waarvoor vruchtwisseling noodzakelijk is, en
    
    d. waarbij overigens is voldaan aan het bepaalde in het tweede en derde lid. Ingevolge het tweede lid wordt de pachtovereenkomst als bedoeld in het eerste lid door een der partijen ter registratie aan de grondkamer gezonden.
    
    2.2. De aanvraag van [wederpartij] om subsidie heeft betrekking op het onderdeel bedrijfsmodernisering van jonge landbouwers van de Regeling. Bij besluit op bezwaar van 7 april 2008 heeft de minister het besluit van 18 december 2007 tot afwijzing van de aanvraag in stand gelaten, omdat in strijd met artikel 1:2, tweede lid, van de Regeling te vroeg, namelijk op of omstreeks 6 april 2007, is begonnen met de activiteiten waarvoor subsidie is aangevraagd. Tevens had [wederpartij] volgens de minister op het moment van de ontvangst van de aanvraag geen landbouwonderneming volledig in eigendom, pacht of erfpacht, als bedoeld in artikel 2:1, zevende streepje, van de Regeling. Pas op of na 5 oktober 2007 heeft hij de onroerende zaken van de overgenomen landbouwonderneming in eigendom verkregen. Niet is gebleken dat [wederpartij] grond had gepacht, omdat hij niet voldeed aan het vereiste dat hij op het tijdstip van ontvangst van de aanvraag beschikte over een door de grondkamer goedgekeurd pachtcontract, aldus de minister.
    
    2.3. De rechtbank heeft het door [wederpartij] tegen het besluit op bezwaar van 7 april 2008 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering. Zij heeft daartoe overwogen dat niet valt in te zien op grond waarvan activiteiten ontwikkeld door de vader van [wederpartij], niet zijnde de aanvrager van de subsidie, aan [wederpartij] kunnen worden tegengeworpen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat in de Regeling, noch in de toelichting op de Regeling, enig aanknopingspunt is te vinden dat de pachtovereenkomst een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst dient te betreffen en dat de Regeling aan de minister geen ruimte laat om die nadere eis te stellen.
    
    2.4. De minister betoogt dat de rechtbank artikel 1:2, tweede lid, van de Regeling onjuist interpreteert. De minister voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de vader van [wederpartij] reeds in april 2007 opdracht heeft verstrekt voor de bouw van een landbouwschuur op een perceel grond aan en nabij de [locatie] te [plaats] en dat [wederpartij] op 20 september 2007 een aanvraag heeft ingediend voor het bouwen van een zelfde verwerkingsschuur voor bloembollen op het perceel. De handeling van zijn vader kan volgens de minister aan [wederpartij] worden tegengeworpen gelet op de stimulerende werking die de subsidie beoogt te hebben. Indien familieleden of bevriende relaties subsidiabele activiteiten beginnen ten gunste van de aanvrager kan het bepaalde in artikel 1:2, tweede lid, van de Regeling gemakkelijk worden omzeild. Volgens de minister wordt aan het uitgangspunt in de toelichting bij de Regeling dat de subsidieontvanger door de subsidie wordt gestimuleerd tot een activiteit die hij nog niet heeft ontwikkeld dan ook niet voldaan.
    
    2.4.1. Zoals de minister heeft gesteld en de rechtbank terecht heeft overwogen is, gelet ook op de toelichting bij de Regeling, uitgangspunt bij de subsidieverstrekking dat de subsidieontvanger door de subsidie wordt gestimuleerd tot een activiteit die hij nog niet heeft ontwikkeld. In dit geval gaat het daarbij om het aangaan van financiële verplichtingen door [wederpartij] voor de bouw van een verwerkingsschuur voor bloembollen in het kader van zijn bedrijf. Op het moment van de overname van het aannemingscontract dat zijn vader daarvoor had afgesloten, is [wederpartij] de verplichtingen aangegaan. Hiertoe is hij gestimuleerd door de subsidiemogelijkheid op grond van de Regeling. Daarin is niet opgenomen dat het overnemen van verplichtingen die eerder door een ander zijn aangegaan niet subsidiabel is. De minister heeft er weliswaar terecht op gewezen dat schijnconstructies moeten worden voorkomen en dat daarvoor geen subsidie kan worden verleend, maar hij heeft niet aangevoerd en gemotiveerd dat in dit geval sprake is van een oneigenlijk gebruik van de Regeling. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat op basis van de bij het besluit op bezwaar gegeven motivering niet valt in te zien op grond waarvan de activiteiten die door de vader van [wederpartij] zijn ontwikkeld aan [wederpartij] kunnen worden tegengeworpen in die zin dat hij wordt uitgesloten van subsidie, en heeft dit besluit in zoverre terecht vernietigd wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering.
    
    2.5. Voorts betoogt de minister dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij] niet als jonge landbouwer in de zin van artikel 2:1, zevende streepje, van de Regeling kan worden aangemerkt, omdat de huurovereenkomst van [wederpartij] niet als pachtovereenkomst kan worden aangemerkt. De minister voert hiertoe aan dat de bepalingen van de Regeling niet zijn gebaseerd op de Pachtwet, maar hun grondslag vinden in de Kaderwet LNV-subsidies. Hij heeft er met het oog op de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bewust voor gekozen dat bij pacht in het kader van de Regeling sprake moet zijn van een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst of, indien er sprake is van los land, van een geregistreerde pachtovereenkomst. Op het tijdstip van indiening van de aanvraag moet objectief voldoende vaststaan dat sprake is van een echte pachtovereenkomst. Bij een huurovereenkomst kan dit niet altijd voldoende worden vastgesteld, omdat deze niet wordt geregistreerd en relatief eenvoudig achteraf kan worden opgemaakt. Een huurovereenkomst biedt dus veel minder rechtszekerheid dan een pachtovereenkomst die door de grondkamer is goedgekeurd of die is geregistreerd. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de Regeling geen ruimte bood om een dergelijke eis te stellen, aldus de minister. Voorts stelt hij dat artikel 7:396, tweede en derde lid, van het BW bepaalt dat de pachtovereenkomst binnen twee maanden na het aangaan ter registratie aan de grondkamer moet worden toegezonden. Tevens wijst hij erop dat het onderdeel 'jonge landbouwers' van de Regeling de opvolger is van de Subsidieregeling Jonge Agrariërs 2005 en dat in deze regeling wel degelijk is vermeld dat er sprake moet zijn van een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst. Ook in de brochure die behoort bij de Regeling is aangegeven dat de pachtovereenkomst door de grondkamer moet zijn goedgekeurd of geregistreerd, indien er sprake is van los land dat niet groter is dan één hectare. [wederpartij] had van deze voorwaarde dan ook op de hoogte kunnen zijn, aldus de minister.
    
    2.5.1. Gelet op artikel 2:42, eerste lid, van de Regeling dient [wederpartij] op het tijdstip van ontvangst van de aanvraag aan de definitie van jonge landbouwer te voldoen om voor de gevraagde subsidie in aanmerking te kunnen komen. Niet in geschil is dat [wederpartij] op dat tijdstip een perceel huurde van 0,5 hectare voor zijn bollenbedrijf. Deze huur van grond dient te worden aangemerkt als pacht in de zin van artikel 7:311 van het BW. Op grond van artikel 7:395, eerste lid, van het BW is goedkeuring door de grondkamer van de pachtovereenkomst of registratie ervan in dit geval niet vereist, aangezien het hier een stuk los land betreft dat niet groter is dan één hectare. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is uit de Regeling noch uit de toelichting op de Regeling op te maken dat er bij de toepassing van artikel 2:1, zevende streepje, van de Regeling alleen sprake is van pacht als er een door de grondkamer goedkeurde pachtovereenkomst is. Ook in de Kaderwet LNV-subsidies, waarop de Regeling is gebaseerd, wordt geen nadere duiding van het begrip pacht gegeven. Uit de door de minister genoemde brochure volgt evenmin dat er bij de toepassing van de Regeling sprake dient te zijn van een goedgekeurde of geregistreerde pachtovereenkomst, nog daargelaten dat in een toelichtende brochure geen verdergaande eisen kunnen worden gesteld dan die welke uit een regeling zelf voortvloeien. Dat in de Subsidieregeling Jonge Agrariërs 2005 mogelijk wel de eis gold van een goedgekeurde pachtovereenkomst is niet relevant, nu die regeling hier niet van toepassing is. Bij gebreke van een nadere uitwerking van het begrip pacht in de Regeling dient dan ook, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en anders dan de minister heeft gedaan, aansluiting te worden gezocht bij de regeling van pacht in het BW (voordien in de Pachtwet). Ook wat betreft deze weigeringsgrond kleeft derhalve aan het besluit op bezwaar een motiveringsgebrek, zodat de rechtbank dit besluit ook in zoverre terecht heeft vernietigd.
    
    2.6. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De minister dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van het vorenoverwogene.
    
    2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [wederpartij] te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 906,25 (zegge: negenhonderdzes euro en vijfentwintig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Mouton w.g. Dallinga
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2010
    
    18-630.