ECLI:NL:RVS:2011:BR4648, Raad van State, 10-08-2011, 201011929/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 november 2009 heeft het college Ambiq onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 januari 2010 de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling van haar cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te beperken tot maximaal zes cliënten en binnen anderhalf jaar na de verzenddatum van het besluit de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling van al haar cliënten - en daarmee de onzelfstandige bewoning - te staken en zich in de toekomst van dergelijke onzelfstandige huisvesting op het perceel te onthouden.

201011929/1/H1.
      Datum uitspraak: 10 augustus 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de stichting Stichting De Eik, thans haar rechtsopvolgster Stichting Ambiq, (hierna: Ambiq), gevestigd te Hengelo,
      2. het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 2 november 2010 in zaak nr. 10/757 in het geding tussen:
    
    Ambiq
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 november 2009 heeft het college Ambiq onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 januari 2010 de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling van haar cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te beperken tot maximaal zes cliënten en binnen anderhalf jaar na de verzenddatum van het besluit de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling van al haar cliënten - en daarmee de onzelfstandige bewoning - te staken en zich in de toekomst van dergelijke onzelfstandige huisvesting op het perceel te onthouden.
    
    Bij besluit van 4 mei 2010 heeft het college het door Ambiq daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 10 november 2009 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd, met dien verstande dat de begunstigingstermijn voor wat betreft het beperken van de huisvesting tot maximaal zes cliënten wordt verlengd tot 1 juli 2010.
    
    Bij uitspraak van 2 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Ambiq daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover het was gericht tegen het handhaven van het besluit waarbij Ambiq is gelast om binnen anderhalf jaar na de verzenddatum van het besluit van 10 november 2009 de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling van al haar cliënten - en daarmee de onzelfstandige bewoning - te staken en zich in de toekomst van dergelijke onzelfstandige huisvesting op het perceel te onthouden, het besluit van 4 mei 2010 in zoverre vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt op het gemaakte bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Ambiq bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2010, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 december 2010, hoger beroep ingesteld. Ambiq heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 24 januari 2011. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 11 januari 2011.
    
    Ambiq en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft bij besluit van 30 maart 2011 het door Ambiq gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 10 november 2009 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd, met dien verstande dat de begunstigingstermijn voor wat betreft het beperken van de huisvesting tot maximaal zes cliënten wordt verlengd tot 1 juli 2010.
    
    Tegen dit besluit heeft Ambiq bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 april 2011, beroep ingesteld.
    
    Ambiq en [belanghebbenden] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2011, waar Ambiq, vertegenwoordigd door R.G.M. Nijhuis, bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door K. Bolks en H. Jipping, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbenden] ter zitting verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Baalder/Baalderveld" rust op het perceel de bestemming "Woongebied".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart voor woongebied aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. wonen;
    
    b. aan huis gebonden beroepen;
    
    c. verkeer en verblijf;
    
    d. openbare nutsvoorzieningen;
    
    e. groenvoorzieningen en water.
    
    Ingevolge het zesde lid, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met de in het eerste lid gegeven doeleindenomschrijving.
    
    Ingevolge artikel 16, tweede lid, mag het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet of gewijzigd zo lang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge het derde lid, onder b, is het tweede lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    
    2.2. Ambiq betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik dat zij van de woning op het perceel maakt in strijd is met artikel 3, zesde lid, van de planvoorschriften. Zij voert daartoe aan dat de nadruk niet ligt op begeleiding en zorg, maar juist op het gestructureerd aanleren van normale dagelijkse vaardigheden en daarmee op 'wonen'.
    
    2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 19 mei 2010 in zaak nr. 200907163/1/H1), kunnen naast zelfstandige bewoning door een gezin ook minder traditionele woonvormen zich met een algemene woonbestemming verdragen, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning.
    
    2.2.2. In het dit geval blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting het volgende. Op het perceel wordt huisvesting geboden aan kinderen en jongeren tussen de 5 en 17 jaar met een licht verstandelijke handicap met ontwikkelingsproblemen en/of gedragsproblemen. Plaatsing vindt niet gedwongen plaats, maar in overleg met de ouders. Het doel is dat de kinderen en jongeren zo zelfstandig mogelijk in het leven komen te staan. Op termijn kunnen de kinderen en jongeren terug naar hun ouders of de volgende stap 'in hun wooncarrière als zelfstandige' zetten. De gezinssituatie wordt zoveel mogelijk nagebootst: de kinderen en jongeren eten gezamenlijk, gaan naar school, doen huiswerk en klusjes, zitten desgewenst op een sportclub, zijn tot op zekere hoogte verantwoordelijk voor hun eigen kamer en helpen in de huishouding.
    
    2.2.3. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat gelet op de mate van toezicht en begeleiding van de minderjarige cliënten die in het woongebouw wonen niet kan worden gesproken van nagenoeg zelfstandige bewoning die past binnen de bestemming "Woongebied". Dat de kinderen en jongeren geen continue zorg en begeleiding nodig hebben neemt niet weg dat sprake is van bewoning met een overwegend verzorgend karakter. De kinderen en jongeren verblijven in het woongebouw met behulp van de begeleiding die Ambiq de gehele dag biedt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de begeleiding wordt gegeven door professionele begeleiders en erop is gericht de kinderen en jongeren te leren zoveel mogelijk zelfstandig te leven. Het verblijf in het woongebouw kan daarvan niet los worden gezien.
    
    2.3. Ambiq betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Zij voert daartoe aan dat het college bij brief van 14 oktober 2002 heeft medegedeeld dat het gebruik dat zij van de woning op het perceel wenst te maken niet in strijd is met het toen geldende bestemmingsplan "Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid". Deze brief moet volgens Ambiq worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nu het een zelfstandig en definitief oordeel van het bestuursorgaan behelst en het voor haar onevenredig bezwarend is om op een andere wijze een rechtsoordeel te verkrijgen. Volgens Ambiq heeft zij het gebruik van de woning onveranderd voortgezet, zodat zij een geslaagd beroep kon doen op de overgangsbepaling van artikel 16, tweede lid, van het bestemmingsplan "Baalder/Baalderveld".
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet onder besluit worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    2.3.2. De wetgever heeft beroep bij de bestuursrechter slechts opengesteld tegen besluiten. Een bestuurlijk rechtsoordeel is in de regel geen besluit. Op het voorgaande kan een uitzondering worden gemaakt indien het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
    
    2.3.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de brief van 14 oktober 2002 geen besluit inhoudt. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat wanneer een bestuursorgaan los van een aanvraag om vrijstelling desverzocht een oordeel geeft over de vraag of bepaald gebruik al dan niet in overeenstemming is met de voorschriften van het bestemmingsplan dit oordeel in beginsel niet op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg is gericht. Het betoog van Ambiq dat in dit geval sprake is van een zelfstandig en definitief rechtsoordeel, kan niet worden gevolgd, reeds omdat uit de brief van 14 oktober 2002 kan worden afgeleid, dat dit slechts een antwoord is op het verzoek van Ambiq om een intentieverklaring voor het vestigen van een leefgroep van zes cliënten op het perceel en in die brief uitdrukkelijk is opgemerkt dat de brief als zodanig kan worden aangemerkt.
    
    Er bestaat voorts geen aanleiding om in dit geval te oordelen dat het voor Ambiq onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Ambiq had het antwoord op de vraag naar de reikwijdte van de planvoorschriften in rechte desgewenst beoordeeld kunnen krijgen door een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan te doen. De omstandigheid dat zij nog geen eigenaar was van het pand staat aan het doen van een verzoek om vrijstelling niet in de weg. Evenmin leidt de omstandigheid dat zij een verklaring van het college nodig had om toestemming te krijgen van onder meer het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, tot de conclusie dat het verzoeken om vrijstelling onevenredig bezwarend was. Ambiq had immers ook met de beslissing op haar verzoek om vrijstelling die toestemming kunnen krijgen.
    
    Nu de rechtbank terecht heeft overwogen dat het gebruik van de woning op het perceel in strijd was met artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid" en de brief van 14 oktober 2002 die strijdigheid niet opheft, kan geen geslaagd beroep worden gedaan op het overgangsrecht. Het betoog faalt.
    
    2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Ambiq aan de brief van 14 oktober 2002 het vertrouwen mocht ontlenen dat het beoogde gebruik in overeenstemming was met het op dat moment geldende bestemmingsplan "Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid" en het college daarmee, in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, bij afweging van de betrokken belangen geen rekening heeft gehouden, zodat het niet in redelijkheid tot het opleggen van een dwangsom heeft kunnen besluiten. Het college voert daartoe aan dat Ambiq aan de brief geen vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat niet tot handhaving zou worden overgegaan, nu deze brief slechts informatief is bedoeld en een voorlopige (en onjuiste) interpretatie geeft van de in 2002 geldende bestemmingsplanvoorschriften, die is gegeven door een ambtenaar die daartoe niet bevoegd was, en betrekking heeft op een niet meer geldend bestemmingsplan.
    
    2.4.1. Ambiq heeft het college bij brief van 4 oktober 2002 geïnformeerd over haar wens de woning aan het Fluitekruid 27 te kopen om daar een leefgroep van zes cliënten te vestigen. In de brief is vermeld dat er volgens de eigenaar van de woning verschillende gegadigden zijn voor de woning en dat hij, omdat hij snel tot verkoop wil overgaan, op korte termijn een bod van Ambiq verwacht. Ambiq wijst het college erop dat het, om op korte termijn een serieus bod te kunnen doen, van belang is van de gemeente Hardenberg een intentieverklaring te krijgen over het kunnen vestigen van een leefgroep aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg.
    
    2.4.2. Uit de bewoordingen van voormelde brief kan niet anders worden afgeleid dan dat Ambiq het college heeft verzocht om een intentieverklaring. Uit de brief van 14 oktober 2002 die namens het college door een medewerker Ruimtelijke Ordening is ondertekend, blijkt dat de brief van Ambiq ook als zodanig is opgevat. Mede gelet op het feit dat Ambiq het college heeft verzocht op korte termijn te reageren, kan de brief niet anders worden aangemerkt dan als een eerste indruk van het college ten aanzien van de vraag of het voorgenomen gebruik past binnen het bestemmingsplan. Hiermee heeft het college zijn bevoegdheid ter zake handhavend op te treden niet verwerkt. Dit geldt temeer zo, nu sprake is van een verzoek om handhaving van derden. Het betoog faalt.
    
    2.5. Het betoog van Ambiq dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij er weliswaar op mocht vertrouwen dat het gebruik van de woning voor een leefgroep van zes kinderen en jongeren in overeenstemming was met het bestemmingsplan "Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid", maar dat zij er niet op mocht vertrouwen dat het gebruik van de woning voor een leefgroep van meer dan zes kinderen en jongeren ook in overeenstemming was met dat bestemmingsplan, faalt eveneens. Nu, zoals hiervoor is overwogen, geen grond bestaat voor het oordeel dat sprake was van een gerechtvaardigd vertrouwen dat het gebruik van de woning voor een leefgroep van zes kinderen en jongeren niet in strijd was met het bestemmingsplan, bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat een gerechtvaardigd vertrouwen bestond dat het gebruik van de woning voor een leefgroep van meer dan zes kinderen en jongeren niet in strijd met het bestemmingsplan was.
    
    2.6. De klacht van Ambiq dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op alle beroepsgronden, is terecht voorgedragen doch kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.7. Ambiq betoogt dat het college in vergelijkbare gevallen wel toestaat dat in panden met een woonbestemming jongeren met een licht verstandelijke handicap gehuisvest zijn.
    
    2.7.1. Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat in de door Ambiq bedoelde gevallen door het college vrijstelling en bouwvergunning was verleend en dat daarmee niet in strijd werd gehandeld. Nu derhalve geen sprake is van gelijke gevallen, faalt het beroep van Ambiq reeds hierom.
    
    2.8. Ambiq betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de omstandigheid dat zij investeringen in de woning heeft gedaan niet maakt dat daarom van handhaving had moeten worden afgezien.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt. De omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, biedt, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200801113/1) geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien.
    
    2.9. Het hoger beroep van Ambiq is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient dan ook in zoverre te worden vernietigd en voor het overige te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Ambiq tegen het besluit van 4 mei 2010 ongegrond verklaren.
    
    2.10. Bij besluit van 30 maart 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door Ambiq gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 november 2009. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan haar bezwaren is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van Ambiq, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak is aan dit besluit de grondslag ontvallen. Het beroep van Ambiq tegen dit besluit is gegrond. De Afdeling zal dit besluit eveneens vernietigen.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 2 november 2010 in zaak nr. 10/757, voor zover daarbij het beroep van stichting Stichting De Eik, thans haar rechtsopvolgster Stichting Ambiq, gegrond is verklaard;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg van 30 maart 2011, kenmerk 201972, gegrond;
    
    VI. vernietigt dat besluit.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Pieters
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2011
    
    473.