ECLI:NL:RVS:2005:AU1774, Raad van State, 31-08-2005, 200501085/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2004 heeft de gemeenteraad van Venray, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 11 mei 2004, het bestemmingsplan "Kerkdorp Heide" vastgesteld.

200501085/1.
      Datum uitspraak: 31 augustus 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2004 heeft de gemeenteraad van Venray, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 11 mei 2004, het bestemmingsplan "Kerkdorp Heide" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 14 december 2004, kenmerk 2004/70146, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij faxbericht van 3 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 maart 2005.
    
    Verweerder heeft bij brief van 5 april 2005 meegedeeld dat geen verweerschrift wordt uitgebracht.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2005, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne, is verschenen. Tevens is daar gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door drs. C.E.J.M. Cellissen en drs. R.J.M. Bladder, ambtenaren van de gemeente. Verweerder is, met kennisgeving, niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 juni 2002, Stb. 54) en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 26 mei 2005, Stb. 282) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Het plan heeft betrekking op het gebied van het kerkdorp Heide in de gemeente Venray. Met het plan wordt beoogd voor het gebied een actuele planologische regeling in overeenstemming met de bestaande functies en bebouwing te geven.
    
    Het standpunt van appellant
    
    2.4.    [appellant] stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Dienstverlening -D-" voor zijn perceel [locatie]. Volgens appellant dienen de in het vorige bestemmingsplan "Heide" voor dit perceel opgenomen gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden gehandhaafd te blijven. In het bijzonder wenst appellant de woonfunctie op zijn perceel te kunnen uitbreiden. Verder stelt hij dat de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid die op deze bestemming van toepassing is, het verlies van de bestaande gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden niet voldoende compenseert. Bovendien stelt appellant dat aan de voorwaarden die aan de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid zijn verbonden niet kan worden voldaan.
    
    Daarnaast voert [appellant] aan dat het plan zonder planologische onderbouwing in de weg staat aan uitbreiding van de bebouwing op zijn perceel. Hierbij betoogt hij dat het plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel is, nu dat wel voorziet in uitbreidingsmogelijkheden voor een nabijgelegen steenhandelbedrijf en het gemeentebestuur woningbouwplannen op gronden binnen het plangebied heeft.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.5.    Verweerder heeft het plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en daaraan goedkeuring verleend. Hij schaart zich achter de door de gemeenteraad gekozen planfilosofie, waarbij de bestaande situatie wordt vastgelegd en nieuwe ontwikkelingen in principe niet mogelijk zijn. Tevens onderschrijft verweerder hetgeen in deze planfilosofie is opgenomen over de flexibiliteit van de planregeling voor het behoud dan wel versterking van de leefbaarheid in het dorp middels een wijzigingsbevoegdheid. Voorts stelt hij dat de aan het perceel [locatie] toegekende bestemming in overeenstemming is met de feitelijke situatie ter plaatse. Daarnaast betoogt verweerder dat de in het plan voorziene bestemming en de daarop van toepassing zijnde wijzigingsbevoegdheid zien op alle gebruiksmogelijkheden die op grond van het vorige bestemmingsplan ter plaatse mogelijk waren.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    Het plan voorziet voor het perceel [locatie] overeenkomstig de bestaande situatie in de bestemming "Dienstverlening -D-".
    
    2.6.2.    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, voorzover hier van belang, zijn de gronden met de bestemming "Dienstverlening -D-" bestemd voor:
    
    a. detailhandel, uitsluitend voorzover gelegen op de begane grond, en zakelijke en/of overige dienstverlening;
    
    b. één woning binnen de bestaande bebouwing, passend binnen het bouwvlak;
    
    c. gebouwen ten behoeve van de onder a. genoemde functie.
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften, voorzover hier van belang, gelden voor het bouwen van gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, de volgende bepalingen:
    
    a. hoofdgebouwen en overkappingen mogen uitsluitend binnen het op de plankaart aangegeven bouwvlak worden gebouwd;
    
    b. het bouwvlak mag volledig worden bebouwd.
    
    Ingevolge artikel 5, zesde lid, van de planvoorschriften is het college van burgemeester en wethouders onder voorwaarden bevoegd met toepassing van artikel 11 van de WRO de bestemming "Dienstverlening -D-" geheel of gedeeltelijk te wijzigen in de bestemming "Woondoeleinden -W-", "Maatschappelijke doeleinden -M-" of "Horecadoeleinden -H-".
    
    2.6.3.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting voorziet het geldende bestemmingsplan "Heide" voor het perceel [locatie] in de bestemming "Gemengde bebouwing" en maakt ter plaatse woondoeleinden, winkels, horecabedrijven, kantoren en banken met een plaatselijk verzorgend karakter en een dienovereenkomstige omvang mogelijk.
    
    2.6.4.    Het in het plan voorziene bouwvlak op het perceel [locatie] is volledig bebouwd. Tevens is de voor dit bouwvlak op de plankaart aangeduide maximale goothoogte volledig benut.
    
    2.6.5.    Uit de plantoelichting blijkt dat de gemeenteraad de bestemmingsplannen voor de tien kerkdorpen, waaronder kerkdorp Heide, binnen zijn grondgebied actualiseert met het oog op de op handen zijnde herziening van de WRO. Daarbij moet, aldus de plantoelichting, een gemeentebestuur zorgdragen voor het actueel houden van zijn bestemmingsplannen, omdat vergunningverlening op grond van bestemmingsplannen ouder dan tien jaar niet mogelijk is totdat deze plannen zijn geactualiseerd. Bij deze actualisering heeft hij hoofdzakelijk beoogd de bestaande situatie op de desbetreffende gronden vast te leggen en de burger voldoende rechtszekerheid te bieden. In principe worden nieuwe ontwikkelingen niet geregeld.
    
    Voorts is in deze plantoelichting gesteld dat met het oog op het behoud dan wel versterking van de leefbaarheid in het dorp voor een zekere mate van flexibiliteit in de planregeling is gekozen. Daartoe is bij de bestemmingen woondoeleinden, maatschappelijke doeleinden, detailhandel, dienstverlening en horeca een wijzigingsbevoegdheid opgenomen, waarbij onder voorwaarden de bestemmingen "Dienstverlening -D-",
    
    "Woondoeleinden -W-", "Maatschappelijke doeleinden -M-" of "Horecadoeleinden -H-" onderling uitwisselbaar zijn.
    
    2.6.6.    De gemeenteraad heeft ter zitting gesteld dat bij de voorbereiding van het plan de terinzagelegging van het ontwerpplan als ijkpunt is genomen voor het al dan niet betrekken van ontwikkelingswensen in het plangebied bij de planologische afweging voor de in het plan op te nemen bestemmingen. Daarbij heeft de gemeenteraad gesteld dat wat betreft nieuwe ontwikkelingen alleen bouwaanvragen in het plan zijn verwerkt die zowel bij hem bekend waren ten tijde van genoemde terinzagelegging als waaraan hij op dat moment bereid was medewerking te verlenen. Nieuwe ontwikkelingen en plannen waarvan de gemeenteraad na de terinzagelegging van het ontwerpplan kennis heeft genomen, zijn bij de vaststelling van het plan niet afgewogen. Hiervoor dient een aparte procedure op grond van de WRO te worden doorlopen, aldus de gemeenteraad.
    
    2.6.7.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft het college van burgemeester en wethouders een bouwvergunning voor de bouw van nieuwe appartementen aan de Heidseweg 33 wegens strijd met het bestemmingsplan "Heide" geweigerd.
    
    2.6.8.    In de plantoelichting is over stankhindercirkels gesteld dat deze regelmatig aan verandering onderhevig zijn en dat het wenselijk is per ontwikkeling separaat te bezien of sprake is van stankhinder en of de gevoelige functie kan worden gerealiseerd. Door de op handen zijnde wijzigingen in de stankregelgeving die voor het plangebied is gekoppeld aan het bekendmaken van het reconstructieplan, ontstaan wellicht opnieuw kansen voor woningbouw, aldus de toelichting.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    Uit overwegingen 2.6.2. en 2.6.3. volgt dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Heide" op het perceel [locatie] meer gebruiksmogelijkheden geeft dan het voorliggende plan. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, kunnen in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de door [appellant] gewenste uitbreiding van de woonfunctie op het perceel [locatie], die bij de gemeenteraad bekend was ten tijde van het in overweging 2.6.6. genoemde ijkpunt, bij de voorbereiding van het ontwerp-bestemmingplan niet is gehonoreerd, omdat dit perceel in een stankhindercirkel lag. Voorts is van de zijde van de gemeenteraad ter zitting gesteld dat enkele weken voor de planvaststelling de ter plaatse van toepassing zijnde stankregelgeving is gewijzigd en dat sindsdien op het perceel [locatie] geen stankhindercirkels meer van toepassing zijn.
    
    Deze omstandigheid heeft hij echter gelet op de uitgangspunten van het plan zoals verwoord in overweging 2.6.5. en 2.6.6. niet bij de vaststelling van het plan betrokken. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een bestemmingsplan in beginsel rekening dient te houden met alle op dat moment bestaande feiten en omstandigheden. In dit verband wijst de Afdeling op hetgeen in de plantoelichting over nieuwe kansen voor woningbouw ten gevolge van wijzigingen in de van toepassing zijnde stankregelgeving is gesteld.
    
    Uit het voorgaande blijkt dat bij de planologische onderbouwing van de bestemming "Dienstverlening -D-" voor het perceel [locatie] ten tijde van de planvaststelling niet is betrokken de omstandigheid dat ter plaatse - anders dan ten tijde van meergenoemd ijkpunt - geen stankhindercirkels van toepassing waren.
    
    Aldus ontbeert het plan een volledige planologische onderbouwing van de bestemming "Dienstverlening -D-" van het perceel [locatie].
    
    Verweerder is hieraan bij de weerlegging van de bedenkingen van [appellant] voorbijgegaan.
    
    Aan het voorgaande kan niet afdoen dat het plan voorziet in een wijzigingsbevoegdheid waarmee een meer flexibele planregeling is beoogd, nu met de toepassing van deze bevoegdheid de door appellant gewenste bouwmogelijkheden niet kunnen worden bewerkstelligd.
    
    2.7.1.    Ten aanzien van het betoog van appellant dat in het plan geen enkele uitbreidingsmogelijkheid van de bebouwing op meergenoemd perceel voor woondoeleinden dan wel detailhandelsdoeleinden is opgenomen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Uit artikel 5 van de planvoorschriften en het gestelde over de bestaande bebouwing ter plaatse in overweging 2.6.4. volgt dat uitbreiding van de bebouwing op het perceel [locatie] niet mogelijk is. Anders dan de gemeenteraad ter zitting heeft gesteld, biedt ook de in het plan voor dit perceel met de bestemming "Dienstverlening -D-" opgenomen vrijstellingsbevoegdheid geen mogelijkheid tot overschrijding van het bouwvlak voor een uitbreiding van de bebouwing van maximaal 10%. Evenmin voorziet de algemene vrijstellingsbevoegdheid van artikel 17 van de planvoorschriften hierin.
    
    Verweerder heeft zich bij de weerlegging van de bedenkingen van appellant die hij heeft aangevoerd met het oog op genoemde uitbreiding, slechts aangesloten bij de in overweging 2.6.5. genoemde planfilosofie van de gemeenteraad in de plantoelichting. Ter zitting heeft de gemeenteraad gesteld dat hij de in de zienswijze van appellant verzochte vergroting van het bouwvlak gelet op de uitgangspunten van het plan zoals verwoord in overweging 2.6.5. en 2.6.6. niet bij de vaststelling van het plan heeft betrokken.
    
    Uit het besluit van de gemeenteraad van 22 juni 2004 noch uit het bestreden besluit blijkt dan ook van een op de situatie ter plaatse toegesneden belangenafweging uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Bovendien zijn de gemeenteraad en verweerder niet ingegaan op de door [appellant] gemaakte vergelijking tussen de uitbreidingsmogelijkheden op zijn perceel [locatie] en op de gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" van het nabijgelegen steenhandelbedrijf.
    
    Aldus geven het plan en het bestreden besluit geen inzicht waarom geen enkele uitbreiding van de bebouwing buiten het op de plankaart aangegeven bouwvlak voor het perceel [locatie] is toegestaan.
    
    2.7.2.    Gelet op al het voorgaande is het plandeel met de bestemming "Dienstverlening -D-" voor het perceel [locatie] in [plaats] in strijd met een goede ruimtelijke ordening vastgesteld. Door dit plandeel niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    Het beroep van [appellant] is gegrond. Het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Dienstverlening -D-" voor het perceel [locatie] in [plaats] dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    Uit het voorgaande volgt dat wat betreft dit plandeel er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om hieraan goedkeuring te onthouden.
    
    Proceskosten
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 14 december 2004, kenmerk 2004/70146, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Dienstverlening -D-" voor het perceel [locatie] in [plaats];
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het onder II. genoemde plandeel;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 725,47 (zegge: zevenhonderdvijfentwintig euro en zevenenveertig cent), waarvan een bedrag van € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Limburg aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de provincie Limburg aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Verbeek
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2005
    
    388-447.