ECLI:NL:RVS:2006:AX7048, Raad van State, 07-06-2006, 200505439/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 december 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: het college) aan appellante voor het jaar 2004 subsidie verleend ten bedrage van € 64.000,00 voor het aanbieden van technische activiteiten en aangekondigd dat de subsidie met ingang van het jaar 2005 wordt beëindigd.

200505439/1.
      Datum uitspraak: 7 juni 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting "Stichting S.U.L.", gevestigd te Utrecht,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. SBR 2004/1881 van de rechtbank Utrecht van 26 mei 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 december 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: het college) aan appellante voor het jaar 2004 subsidie verleend ten bedrage van € 64.000,00 voor het aanbieden van technische activiteiten en aangekondigd dat de subsidie met ingang van het jaar 2005 wordt beëindigd.
    
    Bij besluit van 7 juni 2004 heeft het college, onder gedeeltelijke gegrondverklaring van het daartegen door appellante gemaakte bezwaar, subsidie verleend ten bedrage van € 81.861,00 en aangekondigd dat het jaar 2005 als eerste jaar van afbouw in aanmerking moet worden genomen.
    
    Bij uitspraak van 26 mei 2005, verzonden op 27 mei 2005, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juni 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 18 augustus 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij besluit van 16 augustus 2005 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank aan de beslissing op bezwaar van 7 juni 2004 alsnog een regeling voor een afbouw in drie jaar toegevoegd.
    
    Bij brief van 21 september 2005 heeft appellante een nadere memorie ingediend.
    
    Bij brief van 17 oktober 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door mr. F. van der Brug, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Mulder en drs. P.P. Ardiles Villegas, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
    
        Ingevolge artikel 1.3, van de Algemene Subsidie Verordening 2002 van de gemeente Utrecht (hierna: de ASV 2002), voor zover thans van belang, is het college bevoegd tot het nemen van alle besluiten ter uitvoering van deze verordening.
    
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de ASV 2002, voor zover thans van belang, dient een aanvrager om voor subsidie in aanmerking te komen activiteiten te (gaan) verrichten die passen binnen gemeentelijke doelstellingen ten aanzien van beleidsvelden zoals deze blijken uit de gemeentebegroting.
    
        Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van de ASV 2002 wordt bij de verlening van subsidie uitdrukkelijk bepaald op basis van welke van de volgende, in de volgorde van afnemende voorkeur genoemde, grondslagen de subsidie wordt verstrekt:
    
    a. gekwantificeerde prestatie-eenheden die in een beschikking tot subsidieverlening worden gedefinieerd;
    
    b. een activiteitenplan;
    
    c. kosten.
    
    2.2.    Bij de beslissing op bezwaar van 7 juni 2004 heeft het college, voor zover hier van belang, zich op het standpunt gesteld dat appellante niet door middel van exact meetbare gegevens heeft aangetoond dat haar activiteiten, het aanbieden van technische activiteiten al dan niet gericht op doelloze en werkloze jongeren, een bijdrage leveren aan de doelstellingen van het welzijnsbeleid, te weten bevordering van de zelfredzaamheid van de cursisten/gebruikers dan wel vergroting van de leefbaarheid en veiligheid in de buurten en wijken van de gemeente Utrecht. Gelet op de strengere eisen die de ASV 2002 stelt aan de subsidiëring, namelijk in meetbare prestaties bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen, en gelet op de noodzakelijk te treffen bezuinigingen in de sociale sector, meent het college op goede grond te hebben besloten de subsidie voor appellante te beëindigen.
    
        Voorts heeft het college, gelet op de jarenlange subsidierelatie, besloten appellante een redelijke termijn te bieden om voorbereidingen te treffen in verband met de financiële gevolgen van de beslissing tot beëindiging van de subsidierelatie. Daartoe heeft het college besloten appellante over het jaar 2004 subsidie te verlenen op de voet van hetgeen in voorgaande jaren is besloten, het jaar 2005 als eerste jaar van afbouw in aanmerking te nemen en de afbouw van de subsidie op korte termijn met appellante te bespreken.
    
    2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet door middel van exact meetbare gegevens heeft kunnen aantonen dat haar activiteiten een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het welzijnsbeleid. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college heeft gesteld dat niet is gebleken dat appellante met probleemjongeren werkt volgens een duidelijke methodiek en systematiek en door appellante geen overleg wordt gevoerd met andere hulpverlenende en wijkwelzijnsorganisaties. De rechtbank is voorts van oordeel dat het college met de aankondiging dat de subsidie met ingang van het jaar 2005 zal worden beëindigd in beginsel een redelijke termijn in acht heeft genomen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, nu daarin geen duidelijkheid is verschaft over de invulling van de afbouwperiode.
    
    2.4.    Voorop gesteld moet worden dat het college in ruime mate de vrijheid heeft om nieuw beleid te formuleren en uit te voeren, daartoe al dan niet genoodzaakt door bezuinigingsoverwegingen. Een dergelijk nieuw beleid kan worden aangemerkt als gewijzigde inzichten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. In de op 18 juli 2002 in werking getreden ASV 2002 is de basis gelegd voor een herziening van het destijds bestaande subsidiebeleid van de gemeente Utrecht, dat was gebaseerd op de Algemene subsidieverordening gemeente Utrecht 1996 (hierna: ASV 1996) en voor het stellen van strengere voorwaarden aan de subsidieverstrekking door het college. Dit heeft tot gevolg dat voortaan in de subsidie-aanvragen het effect van de activiteiten op de Utrechtse samenleving in meetbare eenheden moest worden aangegeven. De structurele waarderingssubsidie, die tevoren jarenlang aan appellante was verstrekt, is in deze systematiek afgeschaft. De aanvraag dient bij te dragen aan de gemeentelijke doelstellingen.
    
        Het nieuwe subsidiebeleid voor 2004 is neergelegd in de door de gemeenteraad vastgestelde Programmabegroting 2004 en in de Richtlijn Subsidiejaar 2004 van de afdeling welzijnszaken van de gemeente. De doelstellingen van het welzijnsbeleid zijn gericht op het vergroten van de zelfredzaamheid van burgers van de gemeente Utrecht die daartoe onvoldoende in staat zijn en het vergroten van de veiligheid en leefbaarheid door het versterken van de sociale samenhang in de wijken.
    
        Met de rechtbank ziet de Afdeling, gegeven de beleidsvrijheid bij het verlenen van subsidies, geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot wijziging van het subsidiebeleid.
    
    2.5.    Appellante bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat appellante niet door middel van exact meetbare gegevens heeft kunnen aantonen dat haar activiteiten een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het welzijnsbeleid. Zij verwijst naar het rapport Externe evaluatie 'WJP-activiteiten' uit 1997 en de Eindrapportage 2004. Ook zijn er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel degelijk contacten op het gebied van het wijk- en welzijnswerk, maar dan op het niveau waarop over de aanpak van jongeren wordt gesproken, aldus appellante.
    
    2.5.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat in het verleden de activiteiten van appellante zijn geëvalueerd niet met zich brengt dat moet worden geconcludeerd dat de activiteiten voldoende meetbaar een bijdrage leveren aan het thans geldende beleid. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat aan appellante destijds, anders dan bij het besluit van 7 juni 2004, op grond van de ASV 1996 een waarderingssubsidie was verleend en dat het subsidiebeleid, wat betreft de aan de subsidieverlening te stellen voorwaarden, met de invoering van de ASV 2002 is gewijzigd. De omstandigheden dat het rapport Externe evaluatie 'WJP-activiteiten' uit 1997 wel enige meetbare resultaten bevat en dat de door appellante verrichte activiteiten, die destijds als waardevol zijn beoordeeld, sindsdien niet zijn veranderd, zijn derhalve niet van doorslaggevende betekenis. De in dit rapport uitgesproken waardering voor de activiteiten van appellante geeft alleen aan dat de verlening van een structurele waarderingssubsidie aan appellante juist was. Voorts miskent appellante dat met de Eindrapportage 2004 en de daarin opgenomen aantallen cursussen en deelnemers niet aannemelijk is gemaakt dat de activiteiten een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van de huidige doelstellingen van het welzijnsbeleid. Met de enkele stelling dat zij contacten heeft op het gebied van het wijk- en welzijnswerk, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat door haar, anders dan het college heeft gesteld, overleg wordt gevoerd met andere hulpverlenende en wijkwelzijnsorganisaties.
    
        De rechtbank heeft mitsdien terecht geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet door middel van exact meetbare gegevens heeft kunnen aantonen dat haar activiteiten een bijdrage leveren aan het realiseren van de doelstellingen van het welzijnsbeleid en dat gewijzigde inzichten zich derhalve tegen voortzetting van de subsidie verzetten.
    
    2.6.    Appellante betoogt dat de rechtbank onvoldoende heeft onderkend dat, wanneer het college naar behoren zou hebben meegewerkt aan de verlening van een bouw- en milieuvergunning, appellante haar volledige activiteitenaanbod weer op tijd zou hebben kunnen starten, zodat zij meetbare gegevens had kunnen aanleveren.
    
    2.6.1.    Dit betoog faalt eveneens. Het is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van appellante om voor haar activiteiten over de vereiste vergunningen te beschikken. Indien zij als gevolg van het niet beschikken over de vereiste vergunningen bepaalde activiteiten niet kan verrichten, komt dat voor haar rekening en risico.
    
    2.7.    Appellante betoogt voorts dat de rechtbank onvoldoende heeft onderkend dat de beëindiging van de subsidie niet valt te rijmen met eerder, bij herhaling, gedane bestuurlijke toezeggingen dat appellante haar activiteiten moet kunnen blijven uitoefenen. Hierbij verwijst appellante naar het door haar juridisch adviseur opgestelde verslag van een gesprek met de gemeente op 4 januari 1999 en de besluitenlijst van de Commissie Ruimtelijke Ordening van 13 maart 2001.
    
    2.7.1.    Aan de door appellante overgelegde stukken kan, anders dan zij stelt, geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college aan appellante subsidie zou blijven verlenen, nu deze documenten dateren uit de periode van het vóór 18 juli 2002 gevoerde subsidiebeleid en dat beleid met de invoering van de ASV 2002 is gewijzigd. Gesteld noch gebleken is dat het college aan appellante de toezegging heeft gedaan dat, ondanks het niet voldoen aan de voorwaarde dat de prestaties in meetbare en controleerbare eenheden moeten worden uitgedrukt, aan haar subsidie zou worden verleend. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de rechtbank onvoldoende heeft onderkend dat het college met de aankondiging dat de subsidie zal worden beëindigd in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.8.    Anders dan appellante betoogt heeft de rechtbank op goede gronden terecht geoordeeld dat geen sprake is van de door appellante gestelde détournement de pouvoir. De rechtbank heeft zich daarbij terecht beperkt tot de beoordeling van de beslissing op bezwaar van 7 juni 2004, nu het beroep daartegen was gericht.
    
    2.9.    Ten slotte betoogt appellante tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 7 juni 2004 niet zorgvuldig is voorbereid, omdat het college aan de gemeenteraad onjuiste informatie heeft verstrekt dan wel informatie heeft onthouden. Appellante miskent hiermee dat ingevolge artikel 1.3 van de Verordening het college en niet de gemeenteraad bevoegd is tot het nemen van besluiten ter uitvoering van de Verordening. De gestelde onjuiste informatie is voorts, wat daar verder ook van zij, aan de gemeenteraad verstrekt na het nemen van het besluit van 7 juni 2004 en kan derhalve niet tot het oordeel leiden dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid.
    
    2.10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11.    Gelet op artikel 6:18, eerste lid, en artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van die wet, dient het hoger beroep te worden geacht mede te zijn gericht tegen de beslissing op bezwaar van 16 augustus 2005.
    
    2.12.    In het besluit van 16 augustus 2005 heeft het college, in aanmerking genomen dat in het jaar voorafgaande aan de afbouwregeling het subsidiebedrag is vastgesteld op € 64.000,00, een afbouwperiode van drie jaar vastgesteld, waarbij achtereenvolgens bedragen van respectievelijk € 61.894,00, € 38.963,00 en € 18.524,00 worden verstrekt.
    
    2.13.    Appellante voert terecht aan dat het college ten onrechte uitgaat van een subsidie ten bedrage van € 64.000,00 voor het jaar 2004, nu bij besluit van 7 juni 2004 een subsidie ten bedrage van € 81.800,00 is verleend. Ter zitting heeft het college evenwel gesteld dat sprake is van een kennelijke misslag en dat het voor 2004 verleende subsidiebedrag van € 81.800,00 geen aanleiding geeft tot wijziging van de drie bedragen vastgesteld in de afbouwregeling. Nu laatstbedoelde bedragen door appellante in hoger beroep niet zijn bestreden, ziet de Afdeling in de vermelding van het onjuiste subsidiebedrag voor het jaar 2004 geen aanleiding voor vernietiging van het besluit van 16 augustus 2005.
    
    2.14.    Voorts betoogt appellante dat de afbouwregeling pas kan ingaan zodra zij haar buitenactiviteiten kan hervatten. Zonder inkomsten daaruit kan appellante niet voortbestaan, hetgeen volgens haar in strijd is met het doel van de afbouwregeling.
    
    2.14.1.    Dit betoog faalt. Uit het besluit van 16 augustus 2005 kan, anders dan appellante stelt, niet worden afgeleid dat het doel van de afbouwregeling is dat appellante kan voortbestaan, nu het college zich daarin op het standpunt stelt dat de afbouwregeling appellante in de gelegenheid stelt bij het opstellen van de begroting en activiteitenplanning rekening te houden met de bedragen die in het kader van de afbouwregeling worden toegekend. Het bepaalde in artikel 4:51 van de Awb verplicht niet tot het hanteren van een dusdanige termijn dat levensvatbaarheid van de voormalige subsidie-ontvanger is gegarandeerd.
    
    2.15.    Tot slot betoogt appellante dat het college een aantal financiële verplichtingen of kosten, zoals alle resterende hypotheeklasten en de waardevermindering van het machinepark, ten onrechte niet of slechts beperkt in de afbouwregeling heeft opgenomen.
    
    2.15.1.    Ook dit betoog faalt. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat slechts bij langlopende verplichtingen die in het bijzonder zijn aangegaan vanwege de verleende subsidie aanleiding zou kunnen bestaan voor vergoeding van die kosten. Gesteld noch gebleken is dat het college invloed heeft gehad op de hypotheek en de aanschaf van het machinepark of dat het heeft toegezegd de kosten daarvan voor zijn rekening te zullen nemen dan wel anderszins gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt dat het dit zou doen. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de hypotheeklasten en de waardevermindering van het machinepark in de afbouwregeling had moeten opnemen.
    
    2.16.    Gelet op het vorenoverwogene is het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2005 evenzeer ongegrond.
    
    2.17.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht van 16 augustus 2005 met kenmerk 05/7478 en 7479 JZ ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Wilbers-Taselaar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2006
    
    71-453.