ECLI:NL:RVS:2005:AT9708, Raad van State, 20-07-2005, 200408565/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 1 juli 2002 heeft de Raad voor Rechtsbijstand te 's-Gravenhage (hierna: de raad) appellant erop gewezen dat aan een rechtsbijstandverlener ten hoogste 250 toevoegingen kunnen worden afgegeven en dat in bijzondere gevallen kan worden verzocht om bijstelling van dit maximum tot 300.

200408565/1.
      Datum uitspraak: 20 juli 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 3 september 2004 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de raad voor de rechtsbijstand te 's-Gravenhage.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 1 juli 2002 heeft de Raad voor Rechtsbijstand te 's-Gravenhage (hierna: de raad) appellant erop gewezen dat aan een rechtsbijstandverlener ten hoogste 250 toevoegingen kunnen worden afgegeven en dat in bijzondere gevallen kan worden verzocht om bijstelling van dit maximum tot 300.
    
    Bij brief van 5 juli 2002 heeft appellant de raad verzocht om bijstelling van het maximum van 250 toevoegingen.
    
    Bij besluit van 9 juli 2002 heeft de raad het verzoek van appellant tot bijstelling van het aantal toevoegingen ingewilligd en is het aantal verhoogd tot maximaal 300 toevoegingen.
    
    Bij besluit van 19 februari 2003 (hierna: het bestreden besluit) heeft de raad het daartegen door appellant gemaakte bezwaar, overeenkomstig het advies van de commissie bezwaar en beroep van 7 februari 2003, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 september 2004, verzonden op 7 september 2004, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 19 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 23 november 2004 zijn de gronden aangevuld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2005, waar appellant, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.M. Munier, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 14 van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb), zoals dat destijds gold, worden alle in het ressort kantoor houdende advocaten die de wens daartoe te kennen hebben gegeven, door de raad ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde voorwaarden.
    
         Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wrb kunnen de door de raad te stellen voorwaarden betrekking hebben op het minimum en het maximum aantal zaken, waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd.
    
         Ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Wrb worden in het jaarplan nadere regels gesteld voor de krachtens het eerste lid door de raad te stellen voorwaarden.
    
    2.2.    Ingevolge onderdeel 5 van de krachtens voormelde bepalingen vastgestelde Inschrijvingsvoorwaarden 2002 (hierna: de Inschrijvingsvoorwaarden), heeft de raad voor het ressort 's-Gravenhage bepaald dat aan een rechtsbijstandverlener jaarlijks ten hoogste 250 toevoegingen worden afgegeven. In bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken en kan op verzoek van de rechtsbijstandverlener worden toegestaan dat maximaal 300 toevoegingen worden afgegeven. Of het aantal van 250 naar 300 wordt verhoogd is afhankelijk van de mate van specialisatie van de praktijk van de rechtsbijstandverlener. Indien die praktijk voor meer dan 40% bestaat uit een bepaald soort zaken met een geringe wegingsfactor, kan de raad desgevraagd besluiten tot bijstelling van het maximum tot 300.
    
    2.3.    Appellant heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het gehanteerde maximumstelsel negatieve gevolgen heeft voor de rechtsbijstandpraktijk in het algemeen en voor zijn praktijk in het bijzonder. Hij heeft de rechtmatigheid van de inschrijvingsvoorwaarden betwist, in welk verband is verwezen naar de beperkingen van dit stelsel voor de vrije beroepsuitoefening en de vrije ontwikkeling van zijn praktijk en naar de gevolgen daarvan voor de concurrentie tussen advocaten en het inkomen en de omzet van de advocaat. De raad had volgens hem in zijn geval tot een hoger aantal toevoegingen dan het aantal van 300 dienen te besluiten. 
    
    2.4.    Voormelde bepaling (onderdeel 5) van de Inschrijvingsvoorwaarden is een algemeen verbindend voorschrift. Geen rechtsregel staat - gelijk de Hoge Raad heeft overwogen in zijn arrest van 16 mei 1986, NJ 1987, 251 - eraan in de weg dat de rechter kan oordelen dat een dergelijk niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig is op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van de Inschrijvingsvoorwaarden bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 11 Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten.
    
    2.5.    Niet kan worden geoordeeld dat de raad, in aanmerking nemend de belangen die aan hem ten tijde van de totstandkoming van de Inschrijvingsvoorwaarden bekend waren of behoorden te zijn, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat jaarlijks ten hoogste 250 toevoegingen worden afgegeven en dat dit aantal in bijzondere gevallen, afhankelijk van de mate van specialisatie van de praktijk van de rechtsbijstandverlener, kan worden verhoogd tot maximaal 300 toevoegingen. Daartoe wordt overwogen dat de wetgever het in de Wrb mogelijk heeft gemaakt dat het aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks kan worden toegevoegd aan een maximum wordt gebonden. Daarbij is in aanmerking genomen dat in de memorie van antwoord (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22609, nr. 6, blz. 23), wordt opgemerkt dat geen wettelijk geregeld maximum wordt vastgesteld, omdat 'het aantal zaken dat een advocaat per jaar kan behandelen zonder dat de kwaliteit in het gedrang komt, verschilt naar gelang de aard van de praktijk'. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 1997,  H01.96.1159 (JSV 1998, 93)) kan hieruit worden afgeleid dat het maximum een zekere, zij het geenszins volledige, garantie biedt voor het behoud van kwaliteit van de rechtsbijstand in niet-commerciële zaken, doordat het een snel en teveel aanvragen van toevoegingen kan voorkomen. Bij het vaststellen van het aantal is de raad uitgegaan van de binnen de beroepsgroep algemeen aanvaarde norm van omstreeks 1200 declarabele uren per jaar, welk aantal door de raad is verhoogd tot 1500 uren. Gelet op de aan de raad opgedragen taak terzake van het stellen van voorwaarden welke de kwaliteit van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand bevorderen, kan niet worden gezegd dat de raad door het stellen van voornoemd maximum op kennelijk onredelijke wijze invulling heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 15 van de Wrb. Het bestreden besluit is in overeenstemming met voormelde bepaling van de Inschrijvingsvoorwaarden. 
    
    2.6.    Voorts heeft appellant betoogd, dat door de toepassing van voormelde bepaling van de Inschrijvingsvoorwaarden afbreuk wordt gedaan aan het recht van vrije advocaatkeuze. Het stelsel beperkt het recht van de niet bemiddelde burger om zich van gesubsidieerde rechtshulp te voorzien, aldus appellant. De Afdeling begrijpt dit aldus, dat appellant zich op het standpunt stelt dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen kent dit verdragsartikel een recht op verdediging en zonodig rechtsbijstand toe aan de verdachte in een strafproces, terwijl het een recht op rechtsbijstand voor partijen in een ander proces kan inhouden voor zover een effectieve toegang tot de rechter dat vereist, maar houdt dit artikel geen rechtstreekse rechten in voor degenen die de rechtsbijstand verlenen. Daarnaast is het recht van de verdachte zijn eigen verdediger te kiezen in geval van gratis rechtsbijstand in strafzaken geen absoluut recht. De verdragsbepaling strekt ertoe dat het recht op verdediging effectief moet zijn. Nu het gehanteerde maximumstelsel niet zal leiden tot minder toevoegingen in algemene zin, is niet aannemelijk dat de effectiviteit van het recht op verdediging en op rechtsbijstand door het gehanteerde stelsel wordt aangetast. Overigens heeft de raad voor het asiel- en vluchtelingenrecht een uitzondering gemaakt die inhoudt dat na het bereiken van het maximum aantal af te geven toevoegingen, toevoegingsaanvragen met betrekking tot het vluchtelingenrecht voor reeds bestaande cliënten nog wel ingewilligd kunnen worden, mits er sprake is van hetzelfde rechtsbelang. 
    
    2.7.    De stelling van appellant dat de toepassing van het maximumstelsel leidt tot een beperking van het inkomen van de advocaat die zich bezig houdt met het verlenen van gesubsidieerde rechtshulp, welke zich niet verdraagt met artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM slaagt niet. De Wrb strekt er immers niet toe appellant een bepaald inkomen te verzekeren en aan deze wet kunnen geen verdergaande aanspraken worden ontleend dan de aanspraak op vergoeding voor op basis van een toevoeging verleende rechtsbijstand. Nog niet verleende toevoegingen behoren niet tot de vermogenspositie van appellant en daarmee niet tot zijn eigendom als bedoeld in het evenvermelde artikel 1. Van ontneming van eigendom in de zin van dat artikel is dan ook geen sprake. Daarom faalt het beroep op dit artikel.
    
    2.8.    De conclusie is dat de rechtbank het beroep terecht ongegrond heeft verklaard.
    
    2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop zij rust, te worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr.  J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Ouwehand
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2005
    
    224.