ECLI:NL:RVS:2009:BJ6024, Raad van State, 17-08-2009, 200904815/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Euro Parfum B.V (hierna: Euro Parfum B.V.) lasten onder dwangsom opgelegd wegens, kort gezegd, overtreding van artikel 8.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer, 4.7 van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: de Regeling) en voorschriften van de Richtlijnen Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (hierna: PGS 15).

200904815/1/M1.
      Datum uitspraak: 17 augustus 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Euro Parfum B.V., gevestigd te Rotterdam,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 april 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Euro Parfum B.V (hierna: Euro Parfum B.V.) lasten onder dwangsom opgelegd wegens, kort gezegd, overtreding van artikel 8.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer, 4.7 van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: de Regeling) en voorschriften van de Richtlijnen Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (hierna: PGS 15).
    
    Tegen dit besluit heeft Euro Parfum B.V. bezwaar gemaakt. Bij brief, bij de rechtbank Rotterdam ingekomen op 24 juni 2009 en na doorzending bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 2009, heeft Euro Parfum B.V. de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 3 augustus 2009, waar Euro Parfum B.V., vertegenwoordigd door mr. E. Metselaar, en het college, vertegenwoordigd door S. Rondhuis en A. Zuurmond, beiden werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2. De inrichting omvat een groothandel in parfums bestaande uit een opslagplaats en een verkoopruimte. Tot en met 31 december 2007 was op de inrichting het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer van toepassing. De inrichting was destijds in werking op grond van een melding voor de opslag van gevaarlijke stoffen maximaal 10.000 liter per aanwezige opslagvoorziening.
    
    Per 1 januari 2008 is het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) in werking getreden en het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer van rechtswege vervallen. Als gevolg daarvan vallen de activiteiten van de inrichting onder het Activiteitenbesluit en is de Regeling op de inrichting van toepassing.
    
    2.3. De bestreden lasten strekken ertoe verdere overtreding te voorkomen van artikel 8.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang bezien met artikel 1.2 en bijlage 1, onder o, van het Activiteitenbesluit, artikel 4.7 van de Regeling en de voorschriften 3.1.6, 3.2.1.1, 3.2.1.3, 3.2.4.3, 3.4.2, 3.14.1, 3.14.2, 3.15.1, 3.16.1, 3.17.1, 3.18.1 van PGS 15 in samenhang bezien met artikel 4.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit en artikel 4.3 van de Regeling.
    
    2.4. Euro Parfum B.V. betoogt dat het college niet mocht overgaan tot handhaving, omdat het in 2007 aan haar heeft toegezegd dat zij zich zonder vergunning kon vestigen op de huidige locatie en dat de inrichting aan alle gestelde eisen voldeed.
    
    Voorts betoogt Euro Parfum B.V. dat de PGS 15 niet van toepassing is bij de opslag en verkoop van parfum, omdat parfum geen gevaarlijke stof is. Zij betoogt dat vanwege de bijzondere eigenschappen parfum deze van PGS 15 moet worden uitgezonderd. In dit verband voert zij aan dat dieselolie, gasolie en alcoholhoudende dranken ook zijn uitgezonderd. Bovendien wordt volgens Euro Parfum B.V. ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat in de inrichting gelimiteerde hoeveelheden worden opgeslagen.
    
    Verder betoogt zij dat de genoemde voorschriften uit de paragrafen 3.2 en 3.7 tot en met 3.18 van de PGS 15 niet van toepassing zijn omdat parfum uitsluitend in vervoersverpakking conform de Europese Overeenkomst betreffende het internationaal vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (hierna: het ADR) dan wel voor een klein deel in een verkoopruimte opgeslagen staan. Voorts betoogt Euro Parfum B.V. dat artikel 4.7 van de Regeling en voorschrift 3.1.6 van PGS 15 niet van toepassing zijn op de tijdelijke opslag van parfum.
    
    Daarnaast betoogt Euro Parfum B.V. dat het bestreden besluit in strijd is met Europees recht. Volgens haar is de toepassing van de voorschriften van PGS 15 op grond van het Activiteitenbesluit en de Regeling in strijd met het ADR.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de gedane toezegging gebaseerd was op de op dat moment geldende regelgeving. Volgens het college zijn geen toezeggingen gedaan over toekomstige wetgeving. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat parfum licht ontvlambaar is en daarom een gevaarlijke stof is. Verder wordt volgens het college in de Regeling wel rekening gehouden met de opslag van gelimiteerde hoeveelheden. Het college stelt zich op het standpunt dat de in het bestreden besluit genoemde voorschriften op de opslag van parfum zoals deze binnen de inrichting plaatsvindt van toepassing zijn en worden overtreden.
    
    2.4.2. Ingevolge bijlage I, onder o, behorende bij het Activiteitenbesluit gelden de in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer opgenomen verboden voor inrichtingen waar een opslagvoorziening voor verpakte gevaarlijke stoffen of CMR-stoffen met een opslagcapaciteit van meer dan 10.000 kilogram aanwezig is.
    
    Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit voldoen de verpakking en de opslag van gevaarlijke stoffen en CMR-stoffen in verpakking ten behoeve van het voorkomen van risico's voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico's voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, ten minste aan de bij ministeriële regeling te stellen eisen.
    
    2.4.3. Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, van de Regeling worden gevaarlijke stoffen en gevaarlijke afvalstoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking opgeslagen in een opslagvoorziening die is uitgevoerd overeenkomstig de voorschriften uit de paragrafen 3.1, 3.2 met uitzondering van voorschrift 3.2.1.6 en uit de paragrafen 3.4, 3.5, 3.7 tot en met 3.20, voorschrift 3.21.1 en paragraaf 3.23 van PGS 15.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden onverminderd het eerste lid stoffen van de klasse 5.2 van het ADR, voor zover het LQ tot 1.000 kg betreft, opgeslagen in een opslagvoorziening die is uitgevoerd overeenkomstig het eerste lid en voorschriften van paragraaf 9.2 van PGS 15.
    
    Ingevolge artikel 4.6, eerste lid, onder c, van de Regeling zijn de artikelen 4.3 en 4.4 niet van toepassing op:
    
    c. de werkvoorraad gevaarlijke stoffen in verpakking, de in een verkoopruimte aanwezige gevaarlijke stoffen in verpakking, de gevaarlijke stoffen in verpakking in vervoerseenheden, tijdelijke opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking, gevaarlijke stoffen in verpakking die via leidingen is aangesloten op een installatie en op gevaarlijke stoffen in verpakking in hoeveelheden kleiner dan de in tabel 4.6 weergegeven ondergrenzen;
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel geldt onverminderd onderdeel c een aanvullende vrijstelling tot in totaal de dubbele hoeveelheid van de in tabel 4.6 genoemde hoeveelheid voor verpakking die onder het regime van gelimiteerde hoeveelheden valt. Deze aanvullende vrijstelling geldt alleen indien de stoffen in een gesloten verpakking, die voldoet aan de daartoe gestelde eisen van de ADR zijn opgeslagen. Voor stoffen met een bijkomend gevaar geldt dat de laagste ondergrens bepalend is.
    
    Ingevolge artikel 4.7 van de Regeling voldoet de tijdelijke opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking aan de volgende eisen:
    
    a. er zijn één of meerdere laad- en losgedeelten in de inrichting aanwezig waarin opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking plaatsvindt die binnen 48 uur de inrichting verlaten en aan derden zijn geadresseerd. Deze tijdelijke opslag voldoet aan voorschrift 3.1.6 van PGS 15. Op enig moment bedraagt in deze laad- en losgedeelten, de gezamenlijke hoeveelheid gevaarlijke stoffen niet meer dan 10.000 kilogram;
    
    b. onverminderd onderdeel a en voorschrift 3.1.6 van PGS 15 kunnen gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking aan derden geadresseerd, die langer dan 48 uur binnen de inrichting verblijven, worden opgeslagen in één of meerdere speciaal hiervoor bestemde opslagvoorzieningen binnen de inrichting;
    
    c. de constructie van de opslagvoorziening als bedoeld in onderdeel b is zodanig dat ten minste drie zijden van de opslagvoorziening worden omgeven door zodanige wanden met een minimale hoogte van 3 meter en een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van ten minste 60 minuten ten opzichte van een naastgelegen ruimte wordt bereikt;
    
    d. in de opslagvoorziening als bedoeld in onderdeel b worden gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking:
    
    1°. opgeslagen op ten minste 50 centimeter van de open zijde; en
    
    2°. gestapeld tot een hoogte van ten hoogste 50 centimeter onder de bovenrand van de scheidingswand; en
    
    3°. die heftig met elkaar kunnen reageren gescheiden van elkaar opgeslagen.
    
    De bovengenoemde afstanden worden op een duidelijke wijze gemarkeerd op de wanden en de vloer. Nabij de opslagvoorziening, bedoeld in onderdeel b, is voldoende absorptiemiddel aanwezig.
    
    e. op enig moment bedraagt in de opslagvoorzieningen, bedoeld in
    
    onderdeel b, voor zover hier van belang, de gezamenlijke hoeveelheid gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking niet meer dan 10.000 kilogram.
    
    2.4.4. Ter zitting heeft Euro Parfum B.V. verklaard geen activiteiten waarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vereist is te willen ontplooien. Zij ontkomt derhalve niet aan de werking van het Activiteitenbesluit en de daarbij behorende Regeling. Parfum is ingedeeld in ADR-gevarenklasse 3 en wordt daarom in PGS 15 als gevaarlijke stof aangemerkt. Het Activiteitenbesluit en de Regeling maken hierop voor parfum geen uitzondering. Wat betreft de niet tijdelijke opslag van parfum in de opslagruimte is artikel 4.3 van de Regeling van toepassing en biedt artikel 4.6, eerste lid, onder c geen uitkomst omdat de opslag niet plaatsvindt in vervoerseenheden, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De hiervoor genoemde voorschriften van de PGS 15 zijn derhalve op de inrichting van toepassing. Nu deze voorschriften worden overtreden, was het college bevoegd ter zake handhavend op te treden. Een door het college gedane toezegging van voor het inwerking treden van het Activiteitenbesluit doet hier niet aan af, nu het de verantwoordelijkheid van Euro Parfum B.V. is de thans geldende regelgeving na te leven.
    
    De vraag of nationaal recht in strijd is met Europees recht, leent zich niet voor de behandeling in deze procedure.
    
    2.5. Euro Parfum B.V. betoogt dat het college niet tot handhaving had mogen overgaan, nu zij op korte termijn zal verhuizen naar een ander pand. Zij is met een derde in onderhandeling over een andere bedrijfsruimte. Zij stelt de huur per 1 maart 2012 te hebben opgezegd en een kopie hiervan aan het college te hebben toegezonden. Het is volgens haar daarom onredelijk aan de bepalingen van het Activiteitenbesluit te voldoen.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat onzeker is wanneer Euro Parfum B.V. andere bedrijfsruimte zal betrekken. Bovendien dient zij op de nieuwe locatie aan dezelfde regelgeving te voldoen.
    
    2.5.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.3. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de overtredingen van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, artikel 4.7 van de Regeling en de voorschriften 3.1.6, 3.2.4.3, 3.4.2, 3.14.1, 3.14.2, 3.15.1, 3.16.1, 3.18.1 van PGS 15 met eenvoudige ingrepen en zonder grote investeringen ongedaan kunnen worden gemaakt. Euro Parfum B.V. heeft dit standpunt ter zitting niet weerlegd noch in een ander daglicht gesteld. Gezien het vorenstaande is aannemelijk geworden dat het naleven van deze artikelen en voorschriften mogelijk is en niet onnodig bezwarend is. De voorzitter ziet aanleiding de voorlopige voorziening in zoverre af te wijzen.
    
    2.5.4. Ingevolge voorschrift 3.2.1.1 van PGS 15 dient, voor zover hier van belang, de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een inpandige opslagvoorziening naar een andere ruimte en van een andere ruimte naar een opslagvoorziening ten minste 60 minuten bedragen. De wanden, het dak en de draagconstructie van de opslagvoorziening moeten een brandwerendheid van ten minste 60 minuten bezitten.
    
    Ingevolge 3.2.1.3 van PGS 15 mag in afwijking van voorschrift 3.2.1.2 in een inpandige opslagvoorziening ten hoogste 10.000 kg gevaarlijke stoffen of CMR-stoffen aanwezig zijn indien in de opslagvoorziening een brandmeldinstallatie aanwezig is met doormelding naar de alarmcentrale van de overheids- of bedrijfsbrandweer, of een daaraan gelijkwaardige voorziening. De brandmeldinstallatie moet voldoen aan NEN 2535 uitgave 1996 en NEN 2535/A1 uitgave 2002.
    
    2.5.5. Ter zitting heeft Euro Parfum B.V. verklaard dat naleving van deze voorschriften onredelijk bezwarend is omdat hiervoor bouwkundige voorzieningen, waaronder een brandmeldinstallatie met doormelding naar de brandweer, nodig zijn. Dit zijn volgens Euro Parfum B.V. aanzienlijke investeringen en bovendien rijdt op het bedrijventerrein 's nachts een beveiligingsdienst rond.
    
    Niet in geschil is dat de inrichting aan een zijde wordt omgeven door een bedrijfspand dat niet in gebruik is en dat aan de andere zijde van de inrichting een braakliggend terrein ligt. Gezien de omgeving waar de inrichting is gevestigd en het feit dat verzoekster op termijn de locatie zal verlaten ziet de voorzitter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding ten aanzien van deze lasten een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.5.6. Ingevolge voorschrift 3.17.1 van PGS 15 moet, indien in een inrichting meer dan 2.500 kg gevaarlijke stoffen worden opgeslagen, tijdens het verrichten van werkzaamheden met gevaarlijke stoffen in een opslagvoorziening een door het bedrijf aangestelde deskundige in de inrichting aanwezig zijn, met voldoende vakbekwaamheid op het gebied van het omgaan met gevaarlijke stoffen en het bestrijden van calamiteiten met gevaarlijke stoffen. Informatie over de vakbekwaamheid van de deskundige moet binnen de inrichting aanwezig zijn. De bijbehorende last houdt in dat, gezien het feit dat binnen de inrichting enkel en uitsluitend parfums worden opgeslagen, kan worden volstaan met een deskundig persoon in de zin van een bedrijfshulpverlener.
    
    2.5.7. Euro Parfum B.V. heeft ter zitting verklaard dat in de opslagruimte alleen de eigenaar aanwezig is en in totaal maximaal twee personen binnen de inrichting aanwezig zijn. Verder heeft het college ter zitting verklaard de laatste week van augustus 2009 het bezwaar van Euro Parfum B.V. te behandelen en daarna spoedig op het bezwaar te beslissen. Gezien het vorenstaande en het feit dat deze last organisatorische maatregelen met zich mee brengt, bestaat aanleiding ten aanzien van deze last een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.6. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzitter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen en het verzoek voor het overige af te wijzen.
    
    2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 24 april 2009, kenmerk 20906022/418720, voor zover het de lasten met betrekking tot de voorschriften 3.2.1.1, 3.2.1.3 en 3.17.1 van PGS 15 betreft tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
    
    II. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Euro Parfum B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Melse
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2009
    
    191-537.