ECLI:NL:RVS:2008:BD3111, Raad van State, 04-06-2008, 200706589/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) aan de gemeente Apeldoorn (hierna: de gemeente) met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vrijstelling verleend voor het project reconstructie van de Zutphensestraat, Laan van Erica, Laan van Osseveld en de kruising van deze wegen zoals aangegeven op de twee bij het besluit behorende tekeningen.

200706589/1.
    
    Datum uitspraak: 4 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
    
    appellant,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/840 van de rechtbank Zutphen van 31 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 februari 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) aan de gemeente Apeldoorn (hierna: de gemeente) met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vrijstelling verleend voor het project reconstructie van de Zutphensestraat, Laan van Erica, Laan van Osseveld en de kruising van deze wegen zoals aangegeven op de twee bij het besluit behorende tekeningen.
    
    Bij uitspraak van 31 juli 2007, verzonden op 1 augustus 2007, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2007.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak nr. 200706549/1, ter zitting behandeld op 8 april 2008, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, J. Groeneveld, M.G.J. Beimer, ing. J. Vermeij en ing. H. Veldman, allen ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. D. Pool, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen. Tevens is daar de gemeente, vertegenwoordigd door dezelfde personen als het college, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het project, dat in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen, bestaat uit:
    
    - uitbreiding van de Zutphensestraat, tussen de Laan van Erica - Laan van Osseveld en de A50 tot twee maal twee rijstroken en vervanging van de rotondes bij de Kasteellaan en de Mansardehof door kruispunten;
    
    - uitbreiding van de Laan van Erica tussen de Zutphensestraat en de ontsluiting van De Voorwaarts tot twee maal twee rijstroken;
    
    - uitbreiding van de kruising Zutphensestraat - Laan van Erica - Laan van Osseveld.
    
    Het college heeft voor het project vrijstelling verleend krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). De ruimtelijke onderbouwing voor het project bestaat uit het op 27 oktober 2005 door de raad van de gemeente Apeldoorn vastgestelde bestemmingsplan "De Voorwaarts" (hierna: het bestemmingsplan). Het bestemmingsplan voorziet onder meer in de realisering van het Omnisportcentrum, een multifunctioneel sportcentrum, bestaande uit een volledig overdekte wieler- en atletiekarena, een topsporthal en diverse sportgerelateerde en niet-sportgerelateerde nevenruimten. Het project is nodig voor de ontsluiting van het plangebied en de bereikbaarheid van het Omnisportcentrum. Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft bij besluit van 13 juni 2006 over de goedkeuring van het bestemmingsplan beslist. Bij uitspraak van 3 januari 2007 in zaak nr. 200605309/4 heeft de Afdeling, na vereenvoudigde behandeling, dit besluit vernietigd en goedkeuring aan het bestemmingsplan onthouden, omdat verschillende stukken niet met het ontwerpplan ter inzage hebben gelegen.
    
    2.2. In beroep is uitsluitend in geschil geweest of het besluit van 17 februari 2006 in overeenstemming is met relevante regels op het gebied van luchtkwaliteit, wat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (hierna: PM10) betreft. Het college heeft zijn standpunt dat het besluit daarmee in overeenstemming is, gebaseerd op een drietal, in het kader van het bestemmingsplan opgestelde rapporten, te weten: het KEMA-rapport "Luchtonderzoek bestemmingsplan De Voorwaarts in Apeldoorn" van 22 september 2005 (hierna: het KEMA-rapport 2005), het KEMA-rapport "Luchtonderzoek bestemmingsplan De Voorwaarts in Apeldoorn met gecorrigeerde verkeersgegevens" van 11 januari 2007, dat een aanpassing is van het KEMA-rapport 2005, (hierna: het KEMA-rapport 2007) en het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit De Voorwaarts" van Witteveen+Bos van 30 september 2005 (hierna: het rapport W+B).
    
    2.3. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het ten tijde van het besluit van 17 februari 2006 in werking zijnde Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, worden onder de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden en toepassingen van wettelijke voorschriften in ieder geval begrepen de bevoegdheden op grond van artikel 19 van de WRO.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
    
    a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
    
    b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
    Ingevolge het vierde lid kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de gevallen waarin en de wijze waarop aan het derde lid toepassing kan worden gegeven.
    
    Ingevolge artikel 20 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    2.4. Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college bij het verlenen van de vrijstelling er ten onrechte van is uitgegaan dat wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005, heeft miskend dat het project voldoet aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder b. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat geen toepassing is gegeven aan de saldomethode bedoeld in het derde lid, aanhef en onder b, zodat ten onrechte beoordeling daarvan achterwege is gebleven, aldus het college. Het college wijst in dit verband op een door hem vervaardigd en in hoger beroep ingebracht aanvullend overzicht (hierna: het aanvullend overzicht), waarop in kleur het aantal overschrijdingen van de daggemiddelde concentratie op basis van de Kema-rapporten en de jaargemiddelde concentratie op basis van het rapport W+B zijn weergegeven en waaruit valt af te leiden dat de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
    Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte alleen is uitgegaan van het KEMA-rapport 2007 - dat enkele onjuiste bijlagen bevat -en het rapport W+B, dat een gunstiger uitkomst geeft dan het KEMA-rapport 2007, buiten beschouwing heeft gelaten.
    
    2.4.1. Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte het rapport W+B buiten beschouwing heeft gelaten, slaagt niet. Bij brief van 6 februari 2007 heeft het college aan de rechtbank medegedeeld dat haar ter aanvulling op de eerder ontvangen stukken in onder meer de zaak met procedurenummer 06/840 een nieuw onderzoeksrapport luchtkwaliteit van januari 2007 wordt toegestuurd en dat de eerder toegezonden rapportages ter zake van KEMA en van W+B niet meer actueel zijn. Gegeven deze brief is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank, zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft betoogd, ter zitting had moeten vragen of het rapport W+B desondanks van belang was.
    
    Evenmin heeft de rechtbank ten onrechte uit bijlage F bij het KEMA-rapport 2007 afgeleid dat op sommige meetpunten sprake is van een toename van de jaargemiddelde concentratie PM10. Het college heeft ter zitting van de Afdeling betoogd dat in deze bijlage F ten onrechte geen rekening is gehouden met de gewijzigde wegligging in de nieuwe situatie, zodat de onverenigbaarheid van bijlage F met de conclusie in het rapport W+B dat per saldo sprake is van een verbetering, voor de rechtbank aanleiding had moeten zijn voor het heropenen van het onderzoek. Naar het oordeel van de Afdeling ontbreekt in het KEMA-rapport 2007 echter een onmiskenbare vermelding dat in bijlage F geen rekening is gehouden met de gewijzigde wegligging in de nieuwe situatie, zodat de rechtbank in de omstandigheid dat bijlage F bij het KEMA-rapport 2007 niet zou overeenstemmen met de conclusie in het rapport W+B, geen aanleiding heeft hoeven zien het onderzoek te heropenen.
    
    2.4.2. Het college heeft ter zitting nader toegelicht op welke manier toepassing is gegeven aan de saldomethode, bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005. In de eerste plaats wordt de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie PM10 niet overschreden. Voorts worden in zowel het KEMA-rapport 2007 als het rapport W+B 9 dwarsprofielen met 45 beoordelingspunten onderscheiden; op een groot aantal daarvan blijkt, zowel in de autonome als in de nieuwe situatie, het aantal toegestane overschrijdingsdagen te worden overschreden. Uit het aanvullend overzicht is echter af te lezen dat over het geheel genomen sprake is van een verbetering:
    
    - in 2007 neemt het aantal overschrijdingsdagen op 3 beoordelingspunten toe met 1 dag en neemt het op 21 punten af met 1 of 2 dagen;
    
    - in 2010 neemt het aantal overschrijdingsdagen op 2 beoordelingspunten toe met 1 dag en op 18 punten af met 1, 2 of 3 dagen;
    
    - in 2015 neemt het aantal overschrijdingsdagen op 1 beoordelingspunt toe met 1 dag en op 15 punten af met 1 of 2 dagen;
    
    Nu ten slotte in het rapport W+B is vermeld dat het aantal blootgestelden afneemt, is de conclusie gerechtvaardigd dat per saldo sprake is van een verbetering als bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005, aldus het college.
    
    2.5. Hoewel niet is uitgesloten dat het project voldoet aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005, kan het betoog van het college niet leiden tot het daarmee beoogde resultaat, omdat het standpunt dat bij het besluit van 17 februari 2006 toepassing is gegeven aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005 eerst in hoger beroep is ingenomen en pas ter zitting in hoger beroep is beargumenteerd. Het college heeft daarmee eerst ter zitting van de Afdeling een geheel nieuwe motivering aan het besluit gegeven, die strijdig is met de ter zitting van de rechtbank gegeven motivering en die ook niet in het besluit en de daaraan ten grondslag liggende rapporten is terug te vinden. Deze gang van zaken is in strijd met een goede procesorde. De Afdeling overweegt in dit verband het volgende.
    
    Het college heeft ter zitting bij de Afdeling gesteld dat het KEMA-rapport 2005 buiten beschouwing kan blijven.
    
    In het KEMA-rapport 2007 wordt niet gerept van saldering. De conclusie van het KEMA-rapport 2007 luidt slechts dat de daggemiddelde grenswaarde voor PM10 zowel in de autonome ontwikkeling als in de ontwikkeling van De Voorwaarts wordt overschreden, dat dit betekent dat op de meeste punten de norm van maximaal 35 overschrijdingen per jaar noch in de huidige situatie, noch in 2010 en 2015 wordt gehaald, maar dat op de lange termijn echter ook geen verslechtering is te verwachten.
    
    In het rapport W+B is op p. 3 slechts vermeld dat globaal gebruik is gemaakt van de saldobenadering. Een nadere uitleg of wordt gedoeld op de methode in artikel 7, derde lid, onder a, dan wel op die onder b, van het Blk 2005, ontbreekt. In de conclusie van dit rapport is slechts de volgende alinea gewijd aan saldering: "Na realisatie van De Voorwaarts treden op alle referentiepunten overschrijdingen van het toegestane aantal overschrijdingen van de etmaalgemiddelde concentratie PM10 op. Het aantal overschrijdingen neemt in het algemeen echter af ten opzichte van de autonome ontwikkeling. Bij enkele gevels aan de Zutphensestraat (dwarsprofiel 1 en 2) treedt in 2007 een kleine verhoging (maximaal 4 dagen) op van het aantal overschrijdingen van de etmaalgemiddelde PM10 concentratie van 50 microgram per m3. Daarentegen treedt bij de gevels van circa 100 woningen aan de noordzijde een grotere verlaging (5 tot 8 dagen) van het aantal overschrijdingen op. Per saldo is sprake van een verbetering." Uit deze passage kan evenmin worden afgeleid dat toepassing wordt gegeven aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005.
    
    Uit voormelde rapporten noch uit het besluit van 17 februari 2006 zelf, waarin luchtkwaliteit niet wordt vermeld, kan worden afgeleid dat het college toepassing heeft gegeven aan het desbetreffende artikel van het Blk 2005. Er zijn veeleer aanwijzingen voor het tegendeel. Zo heeft het college bij brief van 11 juni 2007 aan de rechtbank een reactie gegeven op de zienswijze van [wederpartij] ten aanzien van het KEMA-rapport 2007. Het college heeft daarin aan de rechtbank medegedeeld dat in dat rapport de salderingsmethodiek niet wordt toegepast. Voorts heeft het college in die brief vermeld dat toepassing van saldering ook niet nodig is om de plannen te realiseren, omdat voldaan wordt aan de grenswaarden en omdat er geen verslechtering optreedt.
    
    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat er geen grond is voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat beoordeling van de saldomethode als bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005 achterwege kon blijven.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 679,08 (zegge: zeshonderdnegenenzeventig euro en acht cent), waarvan € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Apeldoorn aan [wederpartij] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III. bepaalt dat van de gemeente Apeldoorn een griffierecht van € 428,00 (zegge: vierhonderdachtentwintig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Konijnenbelt w.g. Van Meurs-Heuvel
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2008
    
    17-488.