ECLI:NL:RBUTR:2005:AT6643, Rechtbank Utrecht, 14-04-2005, SBR 2004/679 en SBR 2004/1070
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2005-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering vergunning ingevolge Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor maken van wildwaterbaan.

RECHTBANK UTRECHT
    
    
    Reg. nrs: SBR 2004/679 en SBR 2004/1070
    
    
    					UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, meervoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke za-ken, in de gedingen tussen:
    
    
    
      					Ballast Nedam Beton- en Waterbouw B.V.,
      					gevestigd te Nieuwegein,
      					e i s e r e s  sub a
    
    					
    
      					het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Grave,
      					e i s e r  sub b
    
    
    					en
    
    
    
      					de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
      					v e r w e e r d e r.
    
    
    
    
    1. INLEIDING
    
    Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 28 januari 2004, waar-bij hun bezwaren tegen het besluit van 16 oktober 2001 deels ongegrond en deels gegrond zijn verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder geweigerd eiseres sub a een ver-gunning ingevolge de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) te verlenen voor het maken en behouden van een wildwaterbaan, ophoging van de Koninginnedijk en bijbehorende acti-viteiten.
    
    
      De gedingen zijn behandeld ter zitting van 20 januari 2005, waar voor eiseres sub a is ver-schenen mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en A. Vleghels en J. ten Broekke, werkzaam bij eiseres sub a. Eiser sub b heeft zich laten vertegenwoordigen door H.B. van der Heijden, werkzaam bij de gemeente Grave.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.M.A. van der Loo en J. van Kol-lenburg, werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Voorts is verschenen
      H. Dekker, werkzaam bij de Nederlandse Kano Bond.
    
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    
      Inzake het project Rivierenpark Grave, aan de linkeroever van de Maas nabij kilometer  175,500 in de gemeente Grave, heeft jarenlang vooroverleg plaatsgevonden tussen onder meer eisers en verweerder. In dat kader heeft CSO Advies-bureau voor milieuonderzoek,  op 27 mei 1999 namens eiseres sub a bij verweerder een aan-vraag voor een vergunning ingevolge de, inmiddels vervallen, Rivierenwet ingediend voor de aanleg van een wildwaterbaan met olympische afmetingen, inclusief een aantal toeris-tisch-recreatieve nevenvoorzieningen, een verbreding van de bestaande Koninginnedijk en een weerdverlaging over één kilometer bij de stuw te Grave.
      Ten aanzien van de verbreding van de Koninginnedijk is aangegeven dat deze wordt gebruikt voor de berging van de ernstig verontreinigde grond die vrijkomt bij de realisatie van de weerdverlaging. Tevens zullen op deze verbreding een aantal van de geplande toeristisch-recreatieve nevenvoorzieningen worden gerealiseerd.
      Ten aanzien van de weerdverlaging is aangegeven dat deze primair is bedoeld als compensatie voor de waterstandverhogende effecten van de twee andere initiatieven. Daarnaast kan met deze weerdverlaging een natuurvriendelijke oever worden gerealiseerd.  
    
    
    
      In de aanvraag komt naar voren dat door het niveauverschil van het water voor en achter de stuw en door de beschikbare ruimte in de uiterwaarden de betreffende locatie bij de stuw te Grave uitermate geschikt is voor de realisatie van het initiatief. Door een mix van verschillende produkten aan te bieden, ontstaat een “waterpark” met aantrekkingskracht voor een breed georiënteerd publiek en kan een goede verblijfsduur worden gerealiseerd, hetgeen bijdraagt aan een rendabele exploitatie.
      De mogelijkheden voor het wildwatervaren bij de geplande wildwaterbaan bestaan uit rafting en kanoën, voor zowel geoefende als ongeoefende gebruikers. De kanobaan is van internationaal niveau zodat er ook internationale wedstrijden kunnen worden gehouden. Om ook bij donkerte gebruik te kunnen maken van de baan zal verlichting worden geplaatst langs de baan. De verlichtingspalen zullen zo veel mogelijk op het opgehoogde terreingedeelte (verbreding Koninginnedijk) worden gerealiseerd en er zullen slechts een beperkt aantal verlichtingspalen op huidig maaiveldniveau worden gerealiseerd. Om de bereikbaarheid voor toeschouwers en bezoekers te optimaliseren zullen over het hele terrein voetpaden worden aangelegd. Toeschouwers en bezoekers kunnen hierdoor in principe overal langs de baan vanaf de terrasvormige hoogteverschillen in het terrein en vanaf bruggen over de banen toekijken. Om luwte en herbergzaamheid te krijgen voor de kanoër en de rafter wordt de baan als het ware uitgefreesd in het vlak van de uiterwaard.
      Teneinde de wildwaterbaan financieel-economisch rendabel te laten zijn, is het nodig een aantal extra voorzieningen (toeristisch-recreatieve nevenactiviteiten) te bieden zoals een kinderbaan en speelplaats, een survival circuit, een fontein, een (permanent) café-restaurant, voorzieningen voor gebruikers en een kampeerterrein.
      Om te bereiken dat het waterstandverhogende effect van het initiatief zo gering mogelijk is zijn in het ontwerp een aantal maatregelen meegenomen. Zo worden alle gebouwde toeristisch-recreatieve nevenvoorzieningen die op de verbreding van de Koninginnedijk worden gerealiseerd (receptie, kleedruimtes en wasgelegenheid voor de wildwaterbaan, receptie van het kampeerterrein e.d.) uitgevoerd als demonteerbare gebouwen. Laatstgenoemd aspect van de aanvraag heeft eiseres sub a bij schrijven van 22 oktober 1999 gewijzigd, in die zin dat men de betreffende gebouwen als permanente gebouwen wenst te realiseren. Hiermee vervalt het derde aandachtspunt van paragraaf 2.4 van de aanvraag.
      Met betrekking tot de verbreding van de Koninginnedijk heeft eiseres sub a in de aanvraag gesteld voornemens te zijn deze verbreding te gebruiken voor de berging van de ernstig verontreinigde grond die bij de aanleg van de wildwaterbaan en de weerdverlaging vrijkomt. De toepassing van de ernstig verontreinigde grond voor de verbreding van de Koninginnedijk sluit volgens de aanvraag goed aan bij het beleid van Actief Bodembeheer in het Maasdal. Daarnaast kent een dergelijke functionele (want opgenomen in het bestemmingsplan) toepassing van de verontreinigde grond niet alleen evidente financiële voordelen, maar ook in milieuhygiënisch opzicht gaat de voorkeur uit naar deze vorm van producthergebruik in plaats van het afvoeren naar een stortplaats buiten het gebied. 
    
    
    
      Bij besluit van 16 oktober 2001 heeft verweerder de ingevolge de Wbr vereiste vergunning geweigerd. Verweerder heeft de aanvraag beschouwd als een aanvraag voor de ingevolge de Wbr vereiste vergunning omdat de Rivierenwet per 22 december 1999 is ingetrokken en geïntegreerd in de Wbr. De beleidslijn “Ruimte voor de rivier” (Stcrt. 1996, 77, zoals gewijzigd in 1997, Stcrt. 1997, 87; de beleidslijn) vormde reeds onder de Rivierenwet het toetsingskader en blijft onder de Wbr onveranderd van toepassing.
      Volgens de beleidslijn dient primair te worden getoetst of de voorgenomen activiteit een nieuwe ingreep betreft die leidt tot waterstandverhoging in de huidige situatie, en/of feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of potentiële schade bij hoogwater, in welk geval de toelaatbaarheid van de voorgenomen activiteit vervolgens getoetst dient te worden aan daartoe opgenomen criteria. Verweerder is van mening dat de voorgestane activiteiten zullen leiden tot de hiervoor genoemde effecten, zodat de beleidslijn in beginsel van toepassing wordt geacht.  In de beleidslijn wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘riviergebonden activiteiten’, die limitatief zijn opgesomd, en ‘overige activiteiten’. Aangezien de aangevraagde wildwaterbaan, ophoging van de Koninginnedijk en bijbehorende activiteiten niet voorkomen op de limitatieve lijst, worden deze aangemerkt als ‘overige activiteiten’, waarvoor de zogenoemde ‘nee, tenzij’-benadering geldt.
      Volgens deze benadering kunnen niet-riviergebonden ingrepen niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang én de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd én de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten.
      Verweerder heeft in het primaire besluit het standpunt ingenomen dat niet aan de ‘nee, tenzij’-criteria is voldaan, aangezien onvoldoende is aangetoond dat in dit geval sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, nu de primaire levensbehoeften niet in het geding zijn en evenmin voldoende is aangetoond dat het economisch draagvlak van de streek aanzienlijk versmalt. De omstandigheid dat eiseres sub a wenst dat de onderhavige wildwaterbaan kan voldoen aan olympische eisen doet daar niet aan af. Voorts kan het aangevraagde volgens verweerder buiten het rivierbed worden gerealiseerd, aangezien de wildwaterbaan ook buiten het rivierbed kan functioneren door gebruik te maken van meer pompcapaciteit. Verweerder acht het onderhavige gebied ten slotte zeer geschikt om in de toekomst rivierverruiming te realiseren. Door de uitvoering van de wildwaterbaan zal een extra dwangpunt ontstaan, zodat de aangevraagde activiteiten een feitelijke belemmering vormen voor een eventuele toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit.
      Verweerder stelt volledigheidshalve vast dat ook indien wel aan de ‘nee-tenzij’- criteria zou zijn voldaan, vergunningverlening niet mogelijk is wegens strijdigheid van de aanvraag met de dan volgens de beleidslijn geldende voorwaarden.
    
    
    
      Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers deels ongegrond en deels gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat de weerdverlaging, zijnde een ontgronding, niet vergunningplichtig is op basis van de Wbr. Bij dit besluit heeft verweerder zijn besluit van 16 oktober 2001 gehandhaafd, voor zover daarbij vergunning is geweigerd voor het maken van ophogingen ten behoeve van het verbreden van de Koninginnedijk alsmede voor de bijkomende voorzieningen, zijnde gebouwen, te weten een permanent café-res-taurant, receptiegebouw, toiletgebouw, kleedruimtes en wasgelegenheid. Verweerder heeft evenwel aan eiseres sub a alsnog een vergunning met voorschriften verleend voor het maken en behouden van een wildwa-terbaan met bijkomende voorzieningen, niet zijnde gebouwen, te weten midgetgolfbaan, speeltoestellen, zandspeelplekken, survivalbaan, fontein, tribunes, kampeerterrein met 3-draadsafrastering en verlichting. Artikel 6 van de voorschriften luidt als volgt: “De bijkomende voorzieningen, zijnde midgetgolfbaan, speeltoestellen, zandspeelplekken, survivalbaan, fontein, kampeerterrein met 3-draadsafrastering, tribunes, verlichting, dienen demontabel te zijn en mogen enkel tijdens het zomerseizoen van 1 april tot 1 oktober in het rivierbed aanwezig zijn. De genoemde voorzieningen dienen tijdens het winterseizoen voor 1 oktober geheel verwijderd te zijn en mogen weer worden teruggebracht na 1 april van het volgende jaar. In de zomerperiode van 1 april tot 1 oktober dienen de genoemde voorzieningen geheel verwijderd te worden bij een zomerhoogwater. Hierbij geldt dat de genoemde voorzieningen geheel verwijderd dienen te zijn binnen 48 uur na het voorkomen van een afvoer van 1500 m3/s bij Borgharen.”
      Eiseres sub a, daarin gesteund door eiser sub b, heeft in zijn aanvullend beroepschrift van
      8 april 2004 aangevoerd dat de namens hem ingediende aanvraag om een vergunning integraal had moeten worden verleend vanwege het feit dat het gehele plan een onlosmakelijk geheel vormt. Hij verwijst in dat kader naar de brief van 19 juli 1999 waarbij verweerder de realisatie van het gehele project uit maatschappelijk oogpunt van zwaarwegend belang heeft geacht en heeft ingestemd met het verlenen van een aanlegvergunning ex artikel 14 van de Wet op de Ruimtelijke ordening (WRO) voor het project. Naar aanleiding van het criterium van de beleidslijn dat de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd stelt eiser dat slechts het integrale project economisch renderend kan worden gerealiseerd en een gedeeltelijke realisatie in het rivierbed en een gedeeltelijke realisatie elders, leidt tot een niet economisch rendabel project. Ter zitting heeft eiser aanvullend betoogd dat verweerder de grondslag van de aanvraag heeft verlaten en ten onrechte de aanvraag in onderdelen heeft gesplitst. 
    
    
    Dit betoog slaagt.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan de beslissing omtrent de verlening van de vereiste vergunning ingevolge de Wbr slechts worden gebaseerd op de daartoe strekkende aanvraag. Daarbij hangt het af van de mate van onderlinge samenhang van de onderscheiden onderdelen van de aanvraag of en in hoeverre beperking van de vergunningverlening tot slechts een deel daarvan toelaatbaar te achten is.
    
    
      De aanvraag van 27 mei 1999, zoals deze is aangevuld en gewijzigd op 22 oktober 1999 betreft de aanleg van een wildwaterbaan, de verbreding van de Koninginnedijk en de realisering van een aantal toeristisch-recreatieve nevenvoorzieningen. Daarbij wordt onder 2.2 van de aanvraag een beschrijving gegeven van de wildwaterbaan. Uit deze beschrijving blijkt dat daarbij is voorzien in verlichting van de wildwaterbaan door middel van in hoofdzaak op de op de verbrede Koninginnedijk te plaatsen verlichtingspalen en het aanbrengen van terrasvormige hoogteverschillen in het terrein ten behoeve van toeschouwers en bezoekers. Uit de bij de aanvraag behorende tekeningen 11-S-D-0001 en 11-S-D-0002 in onderlinge samenhang bezien en in combinatie met het ter zitting behandelde, leidt de rechtbank af dat met het aanbrengen van de terrasvormige hoogteverschillen in het terrein wordt bedoeld het uitfrezen van een tribune in de verbreding van de Koninginnedijk. Ter zitting heeft eiseres sub a daaromtrent betoogd dat voor deze vorm van aanbrengen van tribunes is gekozen om ook bij een hogere waterstand nog gebruik te kunnen maken van tribunes. Voorts is er bij deze gelegenheid door eiseres sub a op gewezen dat de mogelijkheid om toeschouwers aanwezig te doen zijn een absolute voorwaarde is voor een batige exploitatie van de wildwaterbaan en dat de aanleg van de wildwaterbaan dan ook niet aan de orde is, indien van de verbreding van de Koninginnedijk moet worden afgezien. Eiseres sub a heeft in dit verband nog gewezen op het feit dat in het plan tevens exploitatie van de wildwaterbaan in de winter was voorzien. Gelet op artikel 6 van de vergunningsvoorschriften is dit niet mogelijk indien de tribunes demontabel uitgevoerd moeten worden, aangezien de demontabele voorzieningen in het winterseizoen tussen 1 oktober en 1 april moeten worden verwijderd. Tevens heeft eiseres sub a gewezen op de hoge kosten die het afvoeren en storten elders van de verontreinigde grond die vrijkomt bij de weerdverlaging met zich brengt, welke kosten niet gemaakt hoeven te worden, als de verontreinigde grond, zoals voorzien, kan worden aangewend voor de verbreding van de Koninginnedijk. Eiseres sub a heeft ten slotte een aantal toeristisch-recreatieve nevenvoorzieningen aangevraagd die op de verbrede Koninginnedijk zullen worden gerealiseerd. Het gaat daarbij onder meer om de receptie, kleedruimtes en wasgelegenheid, voorzieningen die eveneens als een onlosmakelijk deel van de wildwaterbaan moeten worden aangemerkt. 
      Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van een zodanig nauwe functionele relatie tussen de wildwaterbaan en de verbreding van de Koninginnedijk dat deze als onlosmakelijk met elkaar verbonden en als één geheel moeten worden aangemerkt.
      De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte de aanvraag van eiseres sub a heeft gesplitst en slechts voor een deel daarvan vergunning heeft verleend. Hieruit volgt dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
    
    
    
      Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres sub a in verband met de behandeling van het be-roep redelijkerwijs heeft moeten ma-ken. Deze kosten zijn met toepassing van het Be-sluit proceskosten bestuursrecht be-groot op € 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand.
      De rechtbank is niet gebleken van proceskosten van eiser sub b die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding door verweerder in aanmerking komen, zodat in zoverre geen reden bestaat voor een proceskostenveroordeling
    
    
    De rechtbank beslist als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart de beroepen gegrond, 
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat verweerder binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak aan partijen is bekendgemaakt een nieuw besluit dient te nemen,
    
    bepaalt dat verweerder het door eiseres sub a respectievelijk eiser sub b betaalde griffierecht ad  € 273,- respectievelijk € 232,- aan hen vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres sub a in dit geding van € 644,-, te betalen door de Staat der Nederlanden.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.P. Gerrits-Janssens als voorzitter en mrs. P.M.E. Bernini en D.A.J. Overdijk als leden, en in het openbaar uitgesproken op 14 april 2005.
    
    De griffier:					De voorzitter van de meervoudige kamer:
    
    
    
    
    
      W.J. Wensink					mr. M.P. Gerrits-Janssens
      (de griffier is verhinderd deze
      uitspraak mede te ondertekenen)
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.