ECLI:NL:RBROT:2011:BP9028, Rechtbank Rotterdam, 24-03-2011, AWB 10/3256 KINDER-T2
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank ziet aanleiding artikel 10c, onder c, van de Regeling Wet kinderopvang buiten toepassing te laten, omdat sprake is van strijd met de rechtszekerheid. Uit de Regeling is niet op eenduidige wijze kenbaar aan welke kwaliteitseisen een certificerende instelling moet voldoen om de door haar af te geven certificaten te doen aanwijzen als bewijsstuk in de zin van artikel 4 van het Besluit deskundigheidseisen gastouders kinderopvang.  
        In de toelichting bij de Regeling wordt aangegeven aan welke eisen “ten minste” moet worden voldaan. Hiermee worden zelfstandige normen opgelegd, die niet in een toelichting thuishoren, maar uit een algemeen verbindend voorschrift dienen te blijken. Dit betekent dat aan de zelfstandige normstelling in de toelichting geen betekenis toekomt en dat moet worden teruggevallen op het bepaalde in de Regeling zelf. Hieruit volgt dat verweerder bij het bestreden besluit heeft getoetst aan niet toepasselijke normen. Verweerder dient de Regeling aan te passen alvorens opnieuw op het bezwaar te beslissen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: AWB 10/3256 KINDER-T2
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    
      de stichting Stichting Landelijk Protocol Eerstehulp Verlening (LPEV), gevestigd te Spijkenisse, eiseres,
      gemachtigde mr. A. Barada, werkzaam bij DAS Nederlandse Rechtsbijstand Verzekeringmaatschappij NV te Amsterdam, 
    
    
    en
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), thans de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
    
    
    1	Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 1 februari 2010 heeft de staatssecretaris van OCW het verzoek van eiseres om het certificaat van de opleiding Basis Eerstehulpverlener-LPEV met de aantekening “Eerstehulp aan kinderen” aan te wijzen als bewijsstuk van met goed gevolg afgesloten onderricht dat in elk geval omvat eerste hulp aan kinderen bij ongevallen, afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 juni 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Tegen het bestreden besluit heeft eiseres bij fax van 11 augustus 2010 beroep ingesteld.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2011. Verschenen zijn namens eiseres [A], [B] en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.S.Z. Croes en mr. R. Oskam. 
    
    2	Overwegingen
    
    2.1	Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. 
    
    Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt deze termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    
    Ingevolge artikel 6:11 van de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien rede¬lij¬kerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    
    2.2	De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het beroepschrift tijdig is ingediend en het beroep ontvankelijk is. Volgens eiseres heeft zij eerst op 11 augustus 2010 kennis genomen van het bestreden besluit, waarvan verweerder heeft gesteld dat het al op 28 juni 2010 was verzonden. 
    
    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 10 februari 2010, LJN BL3338) dient, ingeval van niet-aangetekende verzending van besluiten, het bestuursorgaan aannemelijk te maken dat het desbetreffende stuk is verzonden. Indien het bestuursorgaan de verzending van het desbetreffende stuk aannemelijk heeft gemaakt, ligt het op de weg van de geadresseerde om, indien daartoe aanleiding bestaat, de ontvangst ervan op niet ongeloofwaardige wijze te ontkennen. Eerst als dat gebeurt, is het aan het bestuursorgaan dat het stuk heeft verzonden om de ontvangst daarvan door de geadresseerde aannemelijk te maken. 
    
    2.3	Het bestreden besluit is niet aangetekend verzonden. Verweerder heeft in zijn verweerschrift de verzendprocedure uiteengezet en heeft daarbij een overzicht van zijn verzendadministratie overgelegd waarop staat vermeld dat het bestreden besluit op 28 juni 2010 is verzonden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat het bestreden besluit op 28 juni 2010 naar de geadresseerde, de gemachtigde van eiseres, is verzonden. Dit betekent dat eiseres tot en met 9 augustus 2010 in beroep kon komen bij de rechtbank.
    
    De gemachtigde van eiseres heeft de ontvangst van het bestreden besluit ontkend. Zij heeft bij brief van 28 juni 2010 bij verweerder geïnformeerd op welke termijn hij een beslissing op het bezwaar zou nemen. Verweerder heeft niet op deze brief gereageerd. Bij brief van 9 augustus 2010 heeft de gemachtigde van eiseres vervolgens verweerder in gebreke gesteld wegens overschrijding van de beslistermijn. Naar aanleiding van deze laatste brief heeft verweerder de gemachtigde van eiseres op 10 augustus 2010 een e-mail gestuurd waarin is vermeld dat het besluit al op 28 juni 2010 was verzonden. De gemachtigde heeft hiervan op 11 augustus 2010 kennis genomen en nog dezelfde dag pro forma beroep ingesteld. Desgevraagd heeft de gemachtigde tevens uiteengezet op welke wijze de inkomende post door DAS wordt verwerkt. Gelet op de door de gemachtigde geschetste en met stukken onderbouwde gang van zaken, die door verweerder op zichzelf wordt beaamd, is de rechtbank van oordeel dat de gemachtigde van eiseres de ontvangst van het bestreden besluit op niet ongeloofwaardige wijze heeft ontkend. 
    
    Verweerder heeft desgevraagd verklaard dat hij niet in staat is de ontvangst van het bestreden besluit aannemelijk te maken.
    
    Het bovenstaande leidt tot het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is en dat het beroep van eiseres ontvankelijk is, zodat tot een inhoudelijke beoordeling kan worden overgegaan. 
    
    2.4	Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit deskundigheidseisen gastouders kinderopvang (hierna: het Besluit) omvat de deskundigheid van de houder van een voorziening voor gastouderopvang het waarborgen van een veilige en gezonde omgeving die aansluit op de leefwereld van kinderen die gastouderopvang ontvangen.
    
    
      Ingevolge artikel 4 van het Besluit blijkt het voldoen aan de in artikel 2, onderdeel b, bedoelde eis uit het bezit van bij ministeriële regeling aan te wijzen bewijsstukken van met goed gevolg afgesloten onderricht dat in elk geval omvat eerste hulp aan kinderen bij ongevallen.
      Ingevolge artikel 10c van de Regeling Wet kinderopvang (hierna: de Regeling), zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, worden voor de toepassing van artikel 4 van het Besluit de volgende bewijsstukken aangewezen:
      a.	Geregistreerd certificaat Eerste Hulp aan kinderen van het Oranje Kruis,
      b.	geregistreerd certificaat Spoedeisende Hulpverlening bij Slachtoffers (SEHSO) van NedCert, of
      c.	een door de minister aan te wijzen certificaat dat aan vergelijkbare eisen voldoet.
    
    
    
      2.5	In de toelichting bij de Regeling van 8 december 2009, houdende wijziging van de Regeling in verband met de Wijziging van de Wet kinderopvang in verband met een herziening van het stelsel van gastouderopvang (Stcrt. 2009, nr. 19522), staat in paragraaf 3, onder b, van het algemene gedeelte dat andere certificaten van certificerende instellingen dan het Oranje Kruis, die minimaal gelijkwaardig zijn qua inhoud en waarborging van de kwaliteit, na beoordeling door OCW aan de Regeling kunnen worden toegevoegd. Dit is het geval bij het certificaat Spoedeisende Hulpverlening bij Slachtoffers van NedCert. De minister kan, al dan niet na het raadplegen van externe deskundigen, ook andere organisaties aanwijzen van wie een diploma eerste hulp zal worden geaccepteerd. Om zich te kwalificeren zal een dergelijke organisatie wel naar inhoud en procedure met de genoemde instanties vergelijkbare diensten moeten leveren. Dit houdt ten minste het volgende in: 
      - zelf geen cursussen verzorgen of aanbieden waarvoor het certificaat wordt afgegeven (iedere aanbieder of instructeur kan dus zelf cursussen verzorgen en aanbieden, maar de examinering van de cursisten dient via de certificerende instelling te verlopen); 
      - zelf het certificaat afgeven; 
      - zelf toezien op de kwaliteit van het examen voor het certificaat;
      - zelf de certificaten registreren in een register.
      In het artikelsgewijze gedeelte van de toelichting staat dat naast de in artikel 10c reeds genoemde organisaties de minister nieuwe kan aanwijzen; de Regeling zal dan op dit punt worden aangepast. 
    
    
    2.6	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het verzoek van eiseres om het certificaat van de opleiding Basis Eerstehulpverlener-LPEV met de aantekening “Eerstehulp aan kinderen” aan te wijzen als bewijsstuk als bedoeld in artikel 4 van het Besluit, gehandhaafd, omdat eiseres niet voldoet aan de eisen van de Regeling. Er is bij eiseres geen duidelijke scheiding tussen opleiding en certificering, want het is bij haar niet mogelijk om los van een door haar voorgeschreven opleiding een certificaat te behalen dat voldoet aan de gestelde eisen. Het certificaat van eiseres is daarom volgens verweerder niet vergelijkbaar met de door hem aangewezen certificaten. Volgens verweerder is er één kenmerkend verschil met het Oranje Kruis, namelijk dat bij het Oranje Kruis iedere aanbieder van opleidingen vrij kan kiezen welke lesstof en opleidingsvorm zij gebruikt terwijl bij eiseres het opleidingsmateriaal en de opleidingsvorm verplicht worden voorgeschreven en het niet mogelijk is het LPEV-certificaat te behalen zonder het volgen van een cursus van een aan eiseres verbonden opleidingsinstituut. Omdat bij eiseres het zwaartepunt ligt op het bewaken van de kwaliteit van de LPEV-opleiding is zij onvoldoende onafhankelijk om als certificerende instelling te worden aangewezen, aldus verweerder bij het bestreden besluit. Daaraan heeft hij toegevoegd dat daarmee niets wordt gezegd over de kwaliteit van de opleiding. 
    
    2.7	Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij aan de eisen voldoet en dat haar werkwijze niet verschilt van die van het Oranje Kruis en NedCert. Volgens eiseres worden bij die organisaties het opleidingsmateriaal en de opleidingsvorm ook verplicht voorgeschreven.
    
    2.8	De rechtbank overweegt het volgende.
    
    2.9	Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat eiseres is opgericht met als doelstelling de eerstehulpverlening door leken nauw te laten aansluiten op de werkwijze van de professionele eerstehulpverlener, de ambulancezorgverlening, de huisartsen en de ziekenhuizen. Vanuit deze filosofie is lesmateriaal ontwikkeld. Elke organisatie of zelfstandige kan de opleidingen verzorgen, mits wordt gewerkt vanuit de filosofie van eiseres. Dat impliceert dat gebruik moet worden gemaakt van het door eiseres ontwikkelde lesmateriaal en van door eiseres opgeleide instructeurs. Daarin is het verschil met het Oranje Kruis en NedCert gelegen. Eiseres verzorgt zelf geen eerstehulpopleidingen, maar wel de examens. 
    
    2.10	Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het verplichte gebruik van bepaald lesmateriaal voor hem doorslaggevend is geweest om het certificaat van eiseres niet aan te wijzen. De rechtbank overweegt hierover dat in de Regeling niet is vermeld aan welke concrete eisen een certificerende instelling moet voldoen om de door haar af te geven certificaten door de minister te doen aanwijzen als bewijsstuk in de zin van artikel 4 van het Besluit. De Regeling bevat in artikel 10c slechts een opsomming van de door de minister aangewezen certificerende instellingen en bepaalt in onderdeel c dat de minister een certificaat kan aanwijzen dat aan “vergelijkbare eisen” voldoet. Nu het gaat om een certificaat ten bewijze dat het onderricht op het gebied van eerste hulp, dat in elk geval omvat eerste hulp aan kinderen bij ongevallen, met goed gevolg is afgesloten, kan het hierbij niet anders gaan dan om kwaliteitseisen. Dit wordt bevestigd door de toelichting op deze bepaling en door de algemene toelichting, waarin wordt gesproken over gelijkwaardigheid qua inhoud en waarborging van de kwaliteit. In de toelichting wordt vervolgens aangegeven aan welke eisen “ten minste” moet worden voldaan, zoals hiervoor onder 2.5 is opgesomd. De rechtbank ziet dit aldus dat hiermee zelfstandige normen worden opgelegd. Dergelijke normen horen evenwel niet in een toelichting thuis, maar dienen uit een algemeen verbindend voorschrift zelf te blijken. Dit betekent dat aan de zelfstandige normstelling in de toelichting geen betekenis toekomt en dat moet worden teruggevallen op het bepaalde in de Regeling zelf. 
    
    2.11	Uit artikel 10c, onder c, volgt slechts, zoals zojuist al is overwogen, dat het aan te wijzen certificaat moet voldoen aan vergelijkbare eisen als de al aangewezen certificaten. De rechtbank acht deze wijze van regelgeving in strijd met de rechtszekerheid. De organisaties die de al aangewezen certificaten verstrekken hebben immers de   theoretische   mogelijkheid hun eisen aan te passen, waardoor ook het criterium “vergelijkbare eisen” anders moet worden ingevuld. Uit de Regeling is derhalve niet op eenduidige wijze kenbaar welke kwaliteitseisen worden opgelegd. Dit klemt temeer nu uit de toelichting blijkt en door de minister ter zitting is bevestigd dat elk nieuw aangewezen certificaat in de Regeling wordt opgenomen en dus tot een aanpassing daarvan leidt. In deze strijd met de rechtszekerheid ziet de rechtbank aanleiding het bepaalde in artikel 10c, onder c, van de Regeling, zoals die bepaling luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, buiten toepassing te laten. Omdat artikel 10c thans is gewijzigd (doordat daaraan certificaten van andere organisaties zijn toegevoegd) en vernummerd tot artikel 10d, geldt voor het huidige artikel 10d, onder g, hetzelfde. 
    
    2.12	 Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerder bij het bestreden besluit heeft getoetst aan niet toepasselijke normen. Hij heeft zich daarbij niet uitgelaten over de kwaliteit van de door eiseres afgegeven certificaten als zodanig, terwijl dit op basis van het Besluit het enige criterium zou moeten zijn. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient op basis van kenbare kwaliteitscriteria een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Dit kan niet voordat verweerder de Regeling heeft aangepast in die zin dat de criteria waaraan een instelling moet voldoen om als certificerende instelling te kunnen worden aangewezen duidelijk zijn geformuleerd en in de Regeling zelf zijn opgenomen. Omdat verweerder daarbij nog een afweging van politiek-bestuurlijke aard dient te maken die deze zaak overstijgt, acht de rechtbank het niet aangewezen zelf in de zaak te voorzien. Wel zal de rechtbank een termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit. 
    
    2.13	De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 874,00 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
     
    3	Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat verweerder binnen twee maanden na verzending van het afschrift van deze uitspraak met inachtneming hiervan een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt, 
    
    bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 298,00 vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,00.
    
    
    Aldus gedaan door mr. T. Damsteegt, voorzitter, en mr. J. Bergen en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.P. Meijer, griffier.
    
    De griffier:	De voorzitter:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 24 maart 2011.
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    
    
    Afschrift verzonden op: