ECLI:NL:RVS:2008:BC6414, Raad van State, 12-03-2008, 200706101/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2006 heeft de raad van de gemeente Haren (hierna: de raad) het verzoek van [appellant] voor de aanleg van een particuliere begraafplaats op een perceel grond achter het landgoed Blanckenborch, kadastraal bekend als gemeente Haren sectie F, nr. 1613, (hierna: het perceel) afgewezen.

200706101/1.
    
    Datum uitspraak: 12 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1223 van de rechtbank Groningen van 9 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Groningen.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2006 heeft de raad van de gemeente Haren (hierna: de raad) het verzoek van [appellant] voor de aanleg van een particuliere begraafplaats op een perceel grond achter het landgoed Blanckenborch, kadastraal bekend als gemeente [...] sectie [...], (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 juli 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2007, verzonden op 16 juli 2007, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door J.B. Töller, beleidsmedewerker van de provincie, zijn verschenen.
    
    Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. A.J.T. de Jager, ambtenaar van de gemeente, als belanghebbende gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Wet op de lijkbezorging (hierna: de wet) kan een bijzondere begraafplaats slechts worden aangelegd en in stand gehouden door een kerkgenootschap dan wel door een privaatrechtelijke rechtspersoon of een natuurlijk persoon.
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de wet wordt voor het aanleggen of uitbreiden van de bijzondere begraafplaats slechts de grond gebruikt, die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen.
    
    2.2. [appellant] wenst op een perceel grasland dat deel uitmaakt van een landgoed met een omvang van 8 hectare dat uiteindelijk 30 hectare zal beslaan, een grafkelder aan te leggen.
    
    2.3. Het college heeft overwogen dat de raad het verzoek van [appellant] heeft kunnen afwijzen. Het heeft de terughoudende opstelling van de raad bij het begraven in eigen grond niet onjuist of onredelijk geoordeeld en in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan ter plaatse de aanleg van een bijzondere begraafplaats verbiedt. Voorts heeft het zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van historische binding van [appellant] met het perceel, hetgeen van belang is uit een oogpunt van het voorkomen van precedentwerking.
    
    2.4. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, overwogen dat bij de besluitvorming aansluiting is gezocht bij de in een beleidsadvies van de inspectie Regio Noord van het ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 19 december 2003 (hierna: het beleidsadvies) opgenomen beleidsuitgangspunten en dat deze uitgangspunten aanvaardbaar en niet op voorhand kennelijk onredelijk of anderszins onrechtmatig zijn. Voorts heeft zij overwogen dat de aanleg van een begraafplaats strijdig is met de ter plaatse geldende bestemming, dat het toestaan van een particulier graf ter plaatse langdurige versnippering van het grondgebruik met zich zal brengen en dat geen sprake is van een historische binding van [appellant] met het perceel.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte geen eigen beleid heeft vastgesteld met betrekking tot verzoeken tot aanwijzing van gronden voor het aanleggen van een bijzondere begraafplaats. Voorts voert hij aan dat de raad en het college het beleidsadvies en de Inspectierichtlijn lijkbezorging (hierna: de richtlijn), waarnaar in het beleidsadvies wordt verwezen en waarop het advies een aanvulling vormt, te streng uitleggen en dat het beleidsadvies de mogelijkheid om een begraafplaats op eigen grond aan te leggen vrijwel uitsluit, hetgeen volgens hem in strijd is met de wet. Ook zou de raad er, door het uiterst terughoudende voorstel van het college van burgemeester en wethouders van Haren, ten onrechte vanuit zijn gegaan dat bijzondere begraafplaatsen niet mogelijk zijn.
    
    2.5.1. Dit betoog slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr. 200303980/1; www.raadvanstate.nl) is een bestuursorgaan ingevolge artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht wel bevoegd, doch niet verplicht beleidsregels vast te stellen. Dit brengt mee dat de rechtbank, nu het college in het besluit van 17 juli 2006 niet heeft volstaan met een verwijzing naar het beleidsadvies en/of de richtlijn maar onder verwijzing naar deze stukken gemotiveerd heeft uiteengezet waarom het beroep van [appellant] ongegrond dient te worden verklaard, in het midden heeft kunnen laten of het beleidsadvies, dat de raad in zijn vergadering van 23 februari 2004 heeft overgenomen, als beleidsregel van de raad moet worden aangemerkt.
    
    In het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van Haren aan de raad is vermeld dat het verzoek van [appellant] ziet op het aanleggen van een bijzondere begraafplaats en dat daarvoor ingevolge artikel 40 van de wet slechts grond mag worden gebruikt die daartoe door de raad is aangewezen. Gelet hierop valt niet in te zien dat de raad er vanuit is gegaan dat hij niet tot een dergelijke aanwijzing kon overgaan.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 37 en 40 van de wet is met deze laatste bepaling beoogd de mogelijkheid die voor de inwerkingtreding van de wet bestond om familiegraven op eigen grond aan te leggen te beperken (Kamerstukken II, 1970/71, 11 256, nr. 3, blz. 10 en nr. 6, blz. 10). Blijkens de Handelingen acht de minister het bepaald ongewenst dat ieder op zijn eigen terrein tot begraving zou kunnen overgaan en verwacht hij dat een gemeenteraad er niet spoedig toe zal overgaan een eigen terrein van een particulier als begraafplaats aan te wijzen (Handelingen II, 1982/83, blz. 1038). Gelet hierop is het beleidsadvies, waarin een terughoudende lijn wordt voorgestaan bij het aanwijzen van gronden voor het aanleggen van bijzondere begraafplaatsen, niet in strijd met de wet en heeft de rechtbank terecht overwogen dat bij de besluitvorming aansluiting kon worden gezocht bij de in het beleidsadvies opgenomen beleidsuitgangspunten.
    
    2.6. Voorts voert [appellant] aan dat geen redelijke en relevante belangenafweging heeft plaatsgevonden. Hij betoogt dat strijd met het bestemmingsplan - zo deze zich al voordoet - geen afwijzingsgrond vormt, dat geen gevaar bestaat voor precedentwerking, dat het criterium "binding met de grond" onvoldoende concreet is en bovendien onjuist is toegepast, en dat andere gemeenten en provincies anders omgaan met de wet en de uitleg van de richtlijn.
    
    2.6.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 40 van de wet spelen bij het aanwijzen van grond voor het aanleggen van een bijzondere begraafplaats onder meer de belangen van ruimtelijke ordening een rol (Kamerstukken II, 1970/71, 11 256, nr. 3, blz. 12). In overeenstemming hiermee is in het beleidsadvies opgesomd welke ruimtelijke gevolgen het begraven in eigen grond heeft. Voorts wordt in het beleidsadvies in verband met de beperkingen die het aanleggen van een bijzondere begraafplaats meebrengt voor het gebruik van de grond en omdat het ongewenst wordt geacht dat deze beperking niet voldoende kenbaar is voor derden, aangeraden om indien grond wordt aangewezen als bijzondere begraafplaats, tevens de bestemming van de grond in die zin te wijzigen. Gelet daarop heeft het college in het besluit van 17 juli 2006 mede in aanmerking kunnen nemen dat op het perceel niet de bestemming "begraafplaats" doch de bestemming "agrarisch gebied met landschappelijke waarden" rust en dat sprake is van een ruimtelijk belang om versnippering van het grondgebruik tegen te gaan. Strijd met het bestemmingsplan is niet gehanteerd als een zelfstandige grond waarop het verzoek van [appellant] is afgewezen. Daarom kan in het midden blijven of het aanleggen van de door [appellant] beoogde begraafplaats, gezien de geringe omvang daarvan, al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Nu het college, zoals hiervoor is overwogen, als uitgangspunt mocht nemen dat met een verzoek als het onderhavige terughoudend wordt omgegaan, acht de Afdeling het niet onredelijk dat het college, onder meer ter voorkoming van precedentwerking, als criterium "een bijzondere binding met de grond" heeft gehanteerd. Dit criterium sluit aan op het criterium "binding met de grond nu en in de toekomst" dat in de richtlijn is vermeld. De keuze om deze binding te objectiveren door een relatie te leggen met de periode gedurende welke betrokkene woonachtig is op het perceel waar hij de begraafplaats wenst aan te leggen, is evenmin onredelijk te achten. Voorts is, met het oog op precedentwerking, niet onredelijk dat het college de periode dat [appellant] woonachtig is op het perceel, twintig jaar, onvoldoende lang heeft geacht omdat [appellant] zich daarmee onvoldoende onderscheidt van andere inwoners van de gemeente. Dat de (over)grootouders van [appellant] in de omgeving van het perceel hebben gewoond en dat [appellant] gedurende de oorlogsjaren bij zijn grootouders heeft gewoond leidt niet tot een ander oordeel, nu die omstandigheden niet zien op de binding van [appellant] met het perceel.
    
    Dat andere gemeenten en provincies tegen de achtergrond van de wet en de uitleg van de richtlijn minder terughoudend zijn met het aanwijzen van grond voor een bijzondere begraafplaats is - wat daar van zij - niet relevant nu het college niet gebonden is aan het beleid en/of de besluiten van andere bestuursorganen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Wagtendonk w.g. Mathot
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2008
    
    413.