ECLI:NL:RVS:2010:BM9634, Raad van State, 30-06-2010, 200908572/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2008 heeft het college een verzoek van [verzoeker] van 26 maart 2008 om een ruimtelijke procedure te starten voor het mogelijk maken van het oprichten van stallen voor het huisvesten van 15.744 vleesvarkens en het oprichten van een biovergistingsinstallatie aan de [locatie] (hierna: het perceel) afgewezen.

200908572/1/H1.
      Datum uitspraak: 30 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Sevenum, thans: Horst aan de Maas, 
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 16 oktober 2009 in zaak nr. 09/990 in het geding tussen:
    
    [verzoeker] gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2008 heeft het college een verzoek van [verzoeker] van 26 maart 2008 om een ruimtelijke procedure te starten voor het mogelijk maken van het oprichten van stallen voor het huisvesten van 15.744 vleesvarkens en het oprichten van een biovergistingsinstallatie aan de [locatie] (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 30 juni 2009 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 2009 vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op het door [verzoeker] gemaakte bezwaar beslist. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 november 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 2 december 2009.
    
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 4 mei 2010 heeft het college, opnieuw beslissend op de door [verzoeker] tegen het besluit van 11 november 2008 gemaakte bezwaren, deze bezwaren ongegrond verklaard en de afwijzing van voormeld verzoek van [verzoeker] gehandhaafd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2010, waar het college, vertegenwoordigd door P.B.M. Pesch, werkzaam bij de gemeente, en [verzoeker], vertegenwoordigd door P. Haenen, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ten aanzien van het betoog van [verzoeker] dat het bij brief van 4 november 2009 door het plaatsvervangend hoofd van de afdeling vergunningen van de gemeente Sevenum namens het college ingestelde hoger beroep onbevoegd is ingesteld, nu niet is gebleken dat deze gemachtigd was dat namens het college te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Bij besluit van 17 november 2009 heeft het college besloten tot het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 16 oktober 2009. Aldus heeft het college binnen de beroepstermijn kennelijk met terugwerkende kracht het plaatsvervangend hoofd van de afdeling vergunningen van de gemeente Sevenum gemachtigd namens hem in de voorliggende zaak hoger beroep in te stellen, zoals ook blijkt uit de aanhef van het aanvullend hoger beroepschrift van het college van 2 december 2009.
    
    2.2. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het verzoek van [verzoeker] van 26 maart 2008 een zogenoemd principeverzoek is, waarop het college niet gehouden was krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te beslissen.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voorzover van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. De gemeenteraad kan zijn vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist.
    
    2.2.2. Het verzoek van [verzoeker] beoogt het starten van een ruimtelijke procedure om het oprichten van stallen voor het huisvesten van 15.744 vleesvarkens en het oprichten van een biovergistingsinstallatie op het perceel mogelijk te maken. Aldus is dit verzoek gericht op een concreet voorgenomen gebruik van het perceel en ziet het daarmee op een project in de zin van artikel 19 van de WRO. Het college was derhalve gehouden daarop krachtens deze bepaling te beslissen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. Ingevolge het ten tijde van het verzoek van [verzoeker] geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied - A -".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998", voor zover thans van belang, waren de gronden op plankaart 1 aangewezen voor "Agrarisch gebied - A -" bestemd voor een duurzame agrarische bedrijfsuitoefening.
    
    Bij besluit van 31 maart 2009 heeft de raad van de gemeente Sevenum het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch".
    
    Ingevolge artikel 3.1 (doeleindenomschrijving) van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn de op plankaart 1 als "Agrarisch" aangegeven gronden, voor zover thans van belang, bestemd voor agrarisch grondgebruik.
    
    Volgens het bestemmingsplan "Buitengebied" bevindt het perceel zich niet in een zogenoemd "zoekgebied nieuwvestiging IV- LOG (landbouwontwikkelingsgebied)."
    
    Bij besluit van 1 december 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg het bestemmingsplan "Buitengebied" goedgekeurd, met uitzondering van de op de plankaart met rode omlijning aangegeven plandelen met de bestemming "Agrarisch" ter plaatse van het perceel.
    
    Bij besluit van 5 maart 2004 hebben provinciale staten van Limburg, op voorstel van gedeputeerde staten van 13 januari 2004, het reconstructieplan "Reconstructieplan Noord- en Midden-Limburg" vastgesteld.
    
    Blijkens themakaart 1.3 van het reconstructieplan ligt het perceel in een landbouwontwikkelingsgebied met de nadere aanduiding zoekgebied projectvestiging en incidentele nieuwvestiging.
    
    Blijkens kaart 8.1 van het reconstructieplan ligt het perceel in het kwaliteitsprofiel "Intensieve Hart".
    
    In het reconstructieplan staat op de pagina's A-73 en A-74, voor zover thans van belang, dat er in de landbouwontwikkelingsgebieden ruimte is voor nieuwe (of verplaatsende) bedrijven. Hierbij is het uitgangspunt ruimtelijke concentratie van de intensieve veehouderij in gebieden die zowel bedrijfseconomisch als wat betreft omgevingskwaliteit duurzaam zijn.
    
    Om op korte termijn oplossingen te bieden voor intensieve veehouderijen, worden incidenteel mogelijkheden voor nieuwvestiging in landbouwontwikkelingsgebieden geboden. De locaties voor incidentele nieuwvestiging zullen lokaal moeten worden bepaald. Om concentratie van intensieve veehouderij te bereiken is incidentele nieuwvestiging alleen mogelijk bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen.
    
    Bij besluit van 14 januari 2008 heeft de raad de Beleidslijn Intensieve Veehouderij (hierna: de BIV) vastgesteld. Volgens de BIV worden alleen in het LOG Trade Port in eerste instantie vier bouwblokken van maximaal 4 hectare ten behoeve van maximaal vier initiatieven door de raad bestemd. Na invulling hiervan, of als blijkt dat er door overheidsmaatregelen in het LOG Trade Port geen of minder mogelijkheden zijn, kan de raad alsnog nieuwe bouwblokken in de aangegeven zoekgebieden LOG bestemmen. Ook extra mogelijkheden op Trade Port zijn niet uitgesloten.
    
    2.4. Volgens het besluit van 30 juni 2009 heeft het college geweigerd medewerking, als verzocht, te verlenen, omdat het vast wenst te houden aan de in de BIV neergelegde beleidsuitgangspunten, welke tevens in het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn opgenomen.
    
    2.5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom het niet wenst mee te werken aan het realiseren van een intensieve varkenshouderij op het perceel. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de in de BIV en in het bestemmingsplan "Buitengebied" vervatte beleidsuitgangspunten met het reconstructieplan in strijd zijn.
    
    2.5.1. In het reconstructieplan zijn zoekgebieden bepaald, waar incidentele nieuwvestiging van intensieve veehouderijen mogelijk gemaakt kan worden. Volgens het reconstructieplan zijn daarin de beleidsmatige ontwikkelingsmogelijkheden voor de onderscheiden gebieden gegeven. De feitelijke ontwikkelingsmogelijkheden zullen op lokale schaal, bij het vaststellen van bestemmingsplannen, moeten worden bepaald. Het is volgens het reconstructieplan aan de gemeenten om in het planologisch traject, waarbij rekening wordt gehouden met lokale waarden en kwaliteiten enerzijds en kansen en ontwikkelingen anderzijds, en met aspecten zoals landschap, water, cultuurhistorie en aardkundige waarden, te bepalen waar de locaties voor incidentele veehouderijbedrijven kunnen worden gevestigd.
    
    Aldus is bij de vaststelling van het reconstructieplan geen volledige afweging gemaakt, in die zin dat op lokaal niveau geen nadere afweging meer zou mogen plaatsvinden. Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in de BIV en in het bestemmingsplan "Buitengebied" vervatte beleidsuitgangspunten met het reconstructieplan in strijd zijn, is dan ook terecht voorgedragen. Het kan, gelet op hetgeen hierna onder 2.6.2 en 2.6.3 wordt overwogen, evenwel niet leiden dat het daarmee beoogde resultaat.
    
    2.5.2. Volgens het reconstructieplan is het gebied, waarin het perceel is gelegen, een zoekgebied waarbinnen intensieve veehouderij in beginsel mogelijk dient te worden geacht. Op grond van locatiespecifieke factoren kan de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een desbetreffend zoekgebied bij nadere beoordeling ongewenst worden geacht. In de BIV, noch in het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn evenwel voldoende gronden opgenomen om de vestiging van een intensieve varkenshouderij op het perceel ongewenst te achten en aldus van voormeld beginsel af te wijken. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat in het voorstel tot vaststelling van de BIV van 14 januari 2008 is opgenomen dat in het LOG Kleefsedijk onder voorwaarden ruimte is voor de nieuwvestiging van één intensieve veehouderijbedrijf.
    
    Onder deze omstandigheden heeft het college bij de motivering van het besluit van 30 juni 2009 niet kunnen volstaan met een enkele verwijzing naar de in de BIV en in het bestemmingsplan "Buitengebied" vervatte beleidsuitgangspunten.
    
    2.5.3. Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 30 juni 2009 onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.7. Bij besluit van 4 mei 2010 heeft het college, opnieuw beslissend op de door [verzoeker] tegen het besluit van 11 november 2008 gemaakte bezwaren, deze bezwaren ongegrond verklaard en de afwijzing van voormeld verzoek van [verzoeker] gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.8. Volgens het besluit van 4 mei 2010 heeft het college aan de weigering vrijstelling te verlenen ten grondslag gelegd dat het wenst vast te houden aan de in de BIV en het bestemmingsplan "Buitengebied" neergelegde uitgangspunt dat het LOG Kleefsedijk minder geschikt is voor nieuwvestiging dan het LOG Trade Port en dat derhalve eerst invulling wordt gegeven aan het LOG Trade Port. Voorts verdraagt de vestiging van een intensieve varkenshouderij op het perceel zich niet met planologische en ruimtelijke belangen, onder meer de belangen van het naastgelegen natuurgebied Tinus en het leefklimaat in directe omgeving van het perceel, aldus het college bij dat besluit.
    
    2.9. [verzoeker] betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling, als verzocht, te verlenen.
    
    2.9.1. Zoals hiervoor onder 2.6.2 is overwogen, is volgens het reconstructieplan in het gebied, waarin het perceel is gelegen in beginsel nieuwvestiging van intensieve veehouderij toegestaan, kan van dit beginsel onder omstandigheden worden afgeweken, maar is de verwijzing naar de in de BIV en het bestemmingsplan "Buitengebied" neergelegde beleidsuitgangspunten daarvoor onvoldoende.
    
    2.9.2. [verzoeker] heeft ter nadere onderbouwing van haar verzoek, de "Ruimtelijke onderbouwing [locatie], Sevenum" van 15 december 2009 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) overgelegd.
    
    In de ruimtelijke onderbouwing is, onder verwijzing naar verschillende deskundigenrapporten, uiteengezet dat en waarom het oprichten van een intensieve varkenshouderij op het perceel past binnen de vigerende beleidskaders, onder meer het reconstructieplan, en vanuit milieuoogpunt ruimtelijk aanvaardbaar is. Het college heeft de in het besluit van 4 mei 2010 ingenomen standpunten dat de aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegde rapporten gebreken vertonen dan wel dat daarin tot onjuiste conclusies is gekomen, niet onderbouwd. Onder deze omstandigheden en gelet op de uitkomst van de in het kader van een aanvraag van [verzoeker] om haar een milieuvergunning te verlenen voor het oprichten van een intensieve varkenshouderij op het perceel doorlopen milieueffectrapportprocedure, dat het meest milieuvriendelijke alternatief overeenkomt met de voorgenomen activiteit, en het positieve toetsingsadvies van de commissie voor de milieueffectrapportage van 4 april 2008, heeft het college onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd waarom naar zijn oordeel niettemin ruimtelijke en planologische belangen zich tegen de vestiging van dat bedrijf in het LOG Kleefsedijk verzetten.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 4 mei 2010 dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Het college dient opnieuw op de door [verzoeker] tegen het besluit van 11 november 2008 gemaakte bezwaren te beslissen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 4 mei 2010, kenmerk 10/0009714, gegrond;
    
    III. vernietigt dat besluit;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas, voorheen gemeente Sevenum, tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 917,45 (zegge: negenhonderdzeventien euro en vijfenveertig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. De Haseth
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2010
    
    476.