ECLI:NL:RVS:2009:BI1086, Raad van State, 15-04-2009, 200707813/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij 55 afzonderlijke besluiten zijn aan [appellante] kosten in rekening gebracht voor controles en keuringen van slachtvee, uitgevoerd door de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: de VWA) in de periode januari 2004 tot en met december 2005.

200707813/1.
      Datum uitspraak: 15 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 06/2181 en 07/67 van de rechtbank Zutphen van 20 september 2007 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij 55 afzonderlijke besluiten zijn aan [appellante] kosten in rekening gebracht voor controles en keuringen van slachtvee, uitgevoerd door de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: de VWA) in de periode januari 2004 tot en met december 2005.
    
    Bij besluiten van 23 augustus 2006 en 18 december 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 september 2007, verzonden op 1 oktober 2007, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 november 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en de minister hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.J. Steenbergen, advocaat te Epe, vergezeld door [gemachtigde] en J.M. Swart, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij het ministerie, en drs. E.A. Bruinier, werkzaam bij de VWA, zijn verschenen.
    
    
      Bij brieven van 8 september 2008 heeft de Afdeling partijen meegedeeld dat het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is heropend. Daarbij is de minister gevraagd nadere inlichtingen te verstrekken.
      Bij brief van 6 oktober 2008 heeft de minister nadere inlichtingen verstrekt. [appellante] heeft hierop gereageerd bij brief van 12 november 2008. Op 30 januari 2009 heeft de minister een nader stuk ingediend.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 12 februari 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.J. Steenbergen, advocaat te Epe, vergezeld door [gemachtigde] en J.M. Swart, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij het ministerie, en drs. E.A. Bruinier, werkzaam bij de VWA, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In artikel 1 van Richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG, zoals deze is gewijzigd en gecodificeerd bij Richtlijn 96/43/EG (hierna: de Financieringsrichtlijn), is bepaald dat de lidstaten overeenkomstig de voorschriften in bijlage A zorg dragen voor de heffing van een communautaire retributie voor de kosten die verbonden zijn aan de keuringen en controles van de in de genoemde bijlage genoemde producten, met inbegrip van keuringen en controles die ertoe strekken de bescherming van dieren in de slachthuizen te waarborgen, in overeenstemming met de vereisten van Richtlijn 93/110/EEG.
    
    In artikel 5, eerste lid, is bepaald dat de communautaire retributies de kosten dekken die de bevoegde autoriteit moet maken in verband met:
    
    - de loonkosten en sociale premies voor de keuringsdienst,
    
    - de administratiekosten in het kader van de uitvoering van de controles en keuringen, eventueel met inbegrip van de kosten van de na- en bijscholing van de inspecteurs voor de uitvoering van de in de artikelen 1, 2 en 3 bedoelde controles en keuringen.
    
    In het derde lid is bepaald dat, onder het voorbehoud dat de geheven totale retributie per lidstaat niet meer bedraagt dan de werkelijk gemaakte keuringskosten, de lidstaten worden gemachtigd een bedrag te heffen dat hoger is dan het niveau van de communautaire retributies.
    
    Hoofdstuk I van bijlage A heeft betrekking op retributies die van toepassing zijn op het vlees dat onder de Richtlijnen 64/433/EEG, 71/118/EEG, 91/495/EEG en 92/45/EEG valt. Punt 1 van dat hoofdstuk bepaalt dat de in artikel 1 van de Financieringsrichtlijn bedoelde retributie overeenkomstig artikel 5, eerste lid, voor keuringskosten in verband met slachtwerkzaamheden wordt vastgesteld op de in dit punt vermelde forfaitaire bedragen. Punt 2 bepaalt dat de controles en keuringen in verband met het uitsnijden worden gedekt hetzij op forfaitaire wijze, hetzij via heffing van de reële keuringskosten per werkuur. Punt 4, aanhef en onder b, bepaalt dat de lidstaten ter dekking van hogere kosten een retributie kunnen heffen die de werkelijk gemaakte kosten dekt.
    
    2.2. Ingevolge artikel 26a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vleeskeuringswet, zoals deze wet gold ten tijde van belang, kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat overeenkomstig daarbij te stellen regels een retributie kan worden geheven voor de kosten van bij of krachtens deze wet voorgeschreven keuringen van:
    
    1º. slachtdieren waarop deze wet van toepassing is; of
    
    2º. vlees, vleeswaren, of andere producten van dierlijke oorsprong.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt onder keuring in dit artikel mede begrepen de controle van daarbij voorgeschreven documenten, en van overeenstemming tussen deze documenten en de slachtdieren, vleeswaren, producten van dierlijke oorsprong, of het vlees waarop die documenten betrekking hebben.
    
    Ingevolge artikel 50, eerste lid, is deze wet niet van toepassing op:
    
    a. slachtdieren, welke krachtens de bepalingen van de Veewet ter keuring worden aangeboden;
    
    b. vlees, hetwelk is goedgekeurd krachtens de Veewet en naar het buitenland wordt uitgevoerd;
    
    c. […].
    
    Ingevolge het tweede lid wordt vlees, zodra het bij keuring krachtens de Veewet niet voor uitvoer naar het buitenland geschikt wordt bevonden, verder onderworpen aan keuring volgens de voorschriften van deze wet, welke dan op dit vlees van toepassing is.
    
    2.2.1. Het Retributiebesluit Vleeskeuringswet, zoals dit gold ten tijde van belang (hierna: het Retributiebesluit), strekt tot uitvoering van artikel 26a, eerste lid, van de Vleeskeuringswet.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Retributiebesluit is, voor zover thans van belang, voor werkzaamheden ter zake van het slachten een retributie verschuldigd, bestaande uit een startretributie en een retributie per dier.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de retributie per dier berekend door het totaal aantal kwartieren dat op één en dezelfde dag door de met de werkzaamheden belaste personen aan keuring en onderzoek in verband met het slachten van de desbetreffende diersoort is besteed, de tijd die met onderbrekingen en uitstel van de werkzaamheden is gemoeid hieronder begrepen, te vermenigvuldigen met de in het derde lid en voor zover van toepassing het vierde lid genoemde bedragen voor de desbetreffende diersoort, en de uitkomst hiervan te delen door het aantal dieren van dezelfde soort, dat op deze dag in de desbetreffende slachterij is geslacht.
    
    Ingevolge artikel 12, voor zover thans van belang, is voor de werkzaamheden in een uitsnijderij een retributie verschuldigd bestaande uit een startretributie verhoogd met een bedrag per kwartier voor iedere assistent of keuringsdierenarts die met de controle is belast.
    
    2.3. Ingevolge artikel 68 van de Veewet, zoals deze wet gold ten tijde van belang, is het verboden vers vlees uit te voeren, te pogen uit te voeren of aan een middel van vervoer ten uitvoer aan te bieden, tenzij de zending overeenkomstig door de minister gestelde regelen voorzien is van een of meer merken of bewijsstukken, aangebracht of afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek ten bewijze dat voldaan is aan de met het oog op de uitvoer door hem gestelde eisen met betrekking tot:
    
    a. de toestand van de dieren, waarvan het vlees afkomstig is, vóór het slachten;
    
    b. de toestand van het vlees na het slachten;
    
    c. de inrichting en uitrusting van de slachthuizen en uitsnijderijen;
    
    d. de hygiëne bij het slachten en bij de be- en verwerking van het vlees;
    
    e. de inrichting van de koelhuizen en de opslag hierin;
    
    f. de inlading, het vervoer en de vervoermiddelen;
    
    g. andere onderwerpen, voor zover de nakoming van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties zulks meebrengt.
    
    Ingevolge artikel 69, eerste lid, is het, voor zover de minister niet anders bepaalt, verboden vleesproducten uit te voeren, te pogen uit te voeren of aan een middel van vervoer ten uitvoer aan te bieden, tenzij de zending overeenkomstig door hem gestelde regelen voorzien is van een of meer bewijsstukken, aangebracht of afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek, ten bewijze dat voldaan is aan de met het oog op de uitvoer door hem gestelde eisen met betrekking tot:
    
    a. de inrichting, waarin de bereiding geschiedt;
    
    b. het vlees, waarvan de vleesproducten zijn bereid;
    
    c. de wijze van bereiding en behandeling;
    
    d. de hygiëne bij de be- en verwerking;
    
    e. de verpakking;
    
    f. de inrichting van de koelhuizen en de opslag hierin;
    
    g. de inlading, het vervoer en de vervoermiddelen;
    
    h. andere onderwerpen, voor zover de nakoming van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties zulks meebrengt.
    
    Ingevolge artikel 73 wordt ter zake van een onderzoek van Rijkswege, als bedoeld in de artikelen 68 en 69, vergoeding van kosten geheven overeenkomstig een door de Minister vastgesteld tarief.
    
    2.3.1. In de Regeling tarieven keuring vlees en vleesproducten 1993, zoals deze gold ten tijde van belang (hierna: de Regeling tarieven) zijn tarieven als bedoeld in voormeld artikel 73 van de Veewet vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling tarieven is, voor zover thans van belang, voor werkzaamheden ter zake van het slachten van slachtdieren een vergoeding verschuldigd, bestaande uit een starttarief en een tarief per dier.
    
    Ingevolge het tweede lid, wordt het tarief per dier berekend door het totaal aantal kwartieren dat op één en dezelfde dag door één of meer met de werkzaamheden belast persoon aan keuring en onderzoek in verband met het slachten is besteed, de tijd die met onderbrekingen en uitstel van de werkzaamheden is gemoeid hieronder begrepen, te vermenigvuldigen met de in het derde lid en voor zover van toepassing het vierde lid genoemde bedrag per diersoort, en de uitkomst hiervan te delen door het aantal dieren van dezelfde soort, dat op deze dag in de desbetreffende slachterij is geslacht.
    
    Ingevolge artikel 4 is voor de werkzaamheden ter zake van een uitsnijderij een vergoeding verschuldigd bestaande uit een starttarief en een bedrag per kwartier dat aan de werkzaamheden door een dierenarts of assistent is besteed.
    
    2.4. [appellante] exploiteert een inrichting waar varkens en runderen worden geslacht en uitgesneden. De VWA is belast met de controle op die activiteiten, alsmede met de keuring van het slachtvee en het vlees. Bij de primaire besluiten zijn op grond van het Retributiebesluit en de Regeling tarieven kosten in rekening gebracht voor door de VWA bij [appellante] uitgevoerde controles en keuringen.
    
    2.5. [appellante] heeft aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister ten onrechte kosten in rekening heeft gebracht van keuringen die plaatsvonden vóór de door haar opgegeven slachttijden, waarbij is uitgegaan van de eenzijdige vervroeging van die tijden door de VWA.
    
    2.5.1. In de besluiten op bezwaar is overwogen dat de keuring van vee vóór de slacht, de zogenoemde ante-mortemkeuring, meer tijd vergt dan [appellante] daarvoor reserveerde. Zij zou daarop reeds enkele malen door de VWA zijn geattendeerd, maar dit leidde niet tot wijziging van de bij de aanvragen opgegeven slachttijden. Teneinde te voorkomen dat de communautaire en nationale regels op dit punt niet zouden worden nageleefd, zag de VWA zich volgens de minister genoodzaakt om eigener beweging de aanvangstijden te herzien.
    
    2.5.2. Niet in geschil is dat de dierenarts voor het uitvoeren van de ante-mortemkeuring geregeld een half uur eerder kwam dan [appellante] had gevraagd, namelijk om 5.00 uur in plaats van om 5.30 uur. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat bij aanvang om 5.30 uur te weinig tijd zou resteren om al het op dat moment aanwezige levende vee te kunnen keuren. Bovendien is het voor de keuring noodzakelijk dat de dierenarts het vee ziet lopen en om 5.30 uur was dit niet goed mogelijk omdat de stal daarvoor dan te vol was, aldus de minister.
    
    De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de noodzaak tot het wijzigen van de aanvangstijden ontbrak. De omstandigheid dat de VWA en [appellante] later overeenstemming bereikten over een aanvangstijd van 5.15 uur betekent niet dat de VWA voorheen niet een aanvangstijd van 5.00 uur noodzakelijk kon achten, aangezien de overeenstemming tevens strekte tot voorzieningen die het mogelijk maakte voor de arts om het vee op dat moment te zien lopen. De rechtbank heeft derhalve met juistheid geoordeeld dat de minister de kosten van de tussen 5.00 uur en 5.30 uur uitgevoerde keuringswerkzaamheden terecht in rekening heeft gebracht. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    
    2.6. [appellante] bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de inzet van een extra halman nodig was en dat hij de kosten daarvoor terecht in rekening heeft gebracht.
    
    2.6.1. In de besluiten op bezwaar is de inzet van de extra halman toegelicht. Die inzet hield verband met de controle op gespecificeerd risicomateriaal, zogenoemd categorie 1-materiaal, in kadavers. Dit materiaal, waartoe bijvoorbeeld het ruggenmerg van runderen behoort, moet ingevolge communautaire regelgeving worden verwijderd en ter destructie worden aangeboden. Die controle kan in de slachterij van [appellante] niet tijdens het slachten worden uitgevoerd, omdat het productieproces daarvoor geen ruimte biedt. Het was de taak van de extra halman om na de vleeskeuring alsnog te controleren of het categorie 1-materiaal was verwijderd. Deze halman had derhalve een andere taak dan de medewerkers van de VWA die de vleeskeuring aan de lopende band uitvoerden. Blijkens de besluiten op bezwaar had de inzet van de halman ook een directe aanleiding. Er waren klachten binnengekomen over de export van Nederlands vlees naar het Verenigd Koninkrijk, waarbij in runderen restanten van ruggenmerg en ander categorie 1-materiaal was achtergebleven. Vier van de betrokken karkassen waren afkomstig van [appellante]. Bij brief van 22 augustus 2001 is [appellante] hiervan op de hoogte gesteld en is aangekondigd dat het toezicht zou worden verscherpt. In de besluiten op bezwaar is voorts vermeld dat de halman in overleg met [appellante] tevens extra controles heeft verricht op de eerste verdieping van het gebouw.
    
    2.6.2. Met deze toelichting in de besluiten op bezwaar heeft de minister de noodzaak van de controle door de extra halman aannemelijk gemaakt. Voor de door deze halman verrichte keuringswerkzaamheden is [appellante] een vergoeding verschuldigd. Haar betoog dat over de inzet van de halman vooraf geen afspraken zijn gemaakt, doet daaraan niet af. Zij was ervan op de hoogte, althans had ervan op de hoogte kunnen zijn, dat de halman in de inrichting keuringswerkzaamheden verrichtte. De omstandigheid dat in de periode vanaf 20 juni 2005 geen extra halman meer werd ingezet, betekent ook niet dat de minister een extra halman voorheen niet noodzakelijk kon achten. Naar de minister onweersproken heeft gesteld, heeft het niet langer inzetten van de extra halman te maken met de andere personele organisatie bij de stichting Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS), die vanaf die datum de bandkeuring uitvoerde.
    
    Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    
    2.7. [appellante] heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in strijd met de goede procesorde eerst ter zitting heeft aangevoerd dat de kosten van zowel de pauzes als de afgifte van geleidebiljetten vermoedelijk reeds zijn meegenomen in het door de minister gehanteerde (kwartier)tarief, als gevolg waarvan deze kosten dubbel in rekening zijn gebracht. De rechtbank heeft de beoordeling van deze gronden volgens [appellante] niet achterwege mogen laten.
    
    2.7.1. [appellante] heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat het kwartiertarief niet kan worden gehanteerd voor de tijd gemoeid met pauzes in het bedrijf en de afgifte van de zogenoemde geleidebiljetten ten behoeve van de export. In beroep heeft zij deze bezwaren gehandhaafd.
    
    Bij brief van 29 juni 2007 heeft [appellante] de minister, met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur, verzocht om verstrekking van de voorcalculaties over de jaren 2002 tot en met 2005. Zij heeft daarbij vermeld dat zij doelt op de onderliggende berekeningen van de vastgestelde tarieven in verband met de slacht van (alle soorten) runderen en varkens over die jaren. Bij brief van 1 augustus 2007 heeft zij de rechtbank hiervan op de hoogte gesteld en meegedeeld dat zij de voorcalculaties nog niet had ontvangen en waarschijnlijk ook niet voor de zitting op 14 augustus 2007 zou ontvangen. Daarbij maakte zij duidelijk dat zij de voorcalculaties dacht nodig te hebben om haar beroepsgronden te onderbouwen. De rechtbank heeft hierin geen aanleiding gezien de zitting uit te stellen.
    
    Op de zitting bij de rechtbank heeft [appellante] aangevoerd dat het systeem van voorcalculaties mogelijk in strijd is met de Financieringsrichtlijn, waarin is voorgeschreven dat de retributies niet hoger mogen zijn dan de werkelijk gemaakte kosten. Voorts heeft zij gesteld dat de voorcalculaties, die zij inmiddels had ontvangen, niet transparant zijn, zodat voor haar niet te beoordelen is welke kosten daarin wel en welke kosten daarin niet zijn meegenomen. Volgens haar moet worden aangenomen dat de tijd voor pauzes en administratieve handelingen, waaronder het afgeven van geleidebiljetten, als kosten in de voorcalculaties zijn meegenomen ter bepaling van de hoogte van de retributie. Door die kosten door te berekenen, worden deze ten onrechte twee keer in rekening gebracht, aldus [appellante].
    
    2.7.2. Meer dan tien dagen voor de zitting van de rechtbank, bij de brief van 1 augustus 2007, heeft [appellante] reeds aangekondigd dat zij in verband met de volgens haar ten onrechte doorberekende kosten, de nog te ontvangen voorcalculaties wilde bestuderen om vast te stellen welke kosten daarbij in aanmerking zijn genomen. Blijkens het rechtbankdossier heeft de rechtbank een kopie van die brief op 2 augustus 2007 aan de minister gezonden en uit de bij de rechtbank voorgedragen pleitnotitie van de minister blijkt dat hij deze heeft ontvangen. Niet is in te zien dat de minister, die verantwoordelijk is voor de voorcalculaties en de vastgestelde tarieven, niet vóór de rechtbankzitting had kunnen nagaan of daarin de door [appellante] bestreden kosten zijn meegenomen en zo ja, wat daarvan de consequenties zijn. Hij moet geacht worden op de hoogte te zijn van de onder zijn verantwoordelijkheid vastgestelde en uitgevoerde regelgeving en de daaraan ten grondslag liggende berekeningen. De rechtbank heeft daarom het betoog van [appellante], dat de kosten van de pauzes en de afgifte van geleidebiljetten verdisconteerd zijn in het tarief en daarom niet nog eens afzonderlijk als aan keurings- en controle-activiteiten bestede tijd in rekening mochten worden gebracht, ten onrechte onbesproken gelaten. Zij had op dit betoog moeten ingaan, eventueel na schorsing van het onderzoek ter zitting.
    
    2.7.3. Het betoog van [appellante] dat het systeem van voorcalculaties in strijd is met de Financieringsrichtlijn, impliceert dat de Nederlandse regelgeving volgens haar onverbindend is en daarom buiten toepassing moet blijven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 augustus 2006, nr. <a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200600863/1&verdict_id=14577&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200600863/1&utm_term=200600863/1">200600863/1</a>, dient de rechter binnen de omvang van het geding ambtshalve vast te stellen welk recht op het geding van toepassing is. De rechtbank kon reeds daarom niet aan dit betoog voorbijgaan met een beroep op de goede procesorde.
    
    2.7.4. Het betoog van [appellante] slaagt dus op dit punt.
    
    2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    2.9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling thans de door [appellante] tegen de besluiten op bezwaar aangevoerde gronden beoordelen voor zover deze betrekking hebben op de voor pauzes en geleidebiljetten in rekening gebrachte kosten.
    
    2.10. De VWA raamt jaarlijks de kosten en kostprijzen per cluster van werkzaamheden. Op basis van deze voorcalculatie worden de tarieven vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat deze op kostendekkend niveau worden gebracht. Na afloop van het jaar volgt een nacalculatie om vast te stellen of de werkelijk gemaakte kosten niet zijn overschreden.
    
    Anders dan [appellante] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat deze wijze van berekenen van de in rekening te brengen kosten in strijd is met de Financieringsrichtlijn. Dat ten aanzien van één jaar, door omstandigheden, geen nacalculatie is gemaakt, maar is volstaan met een jaarrekening, doet daaraan niet af. Daarbij merkt de Afdeling op dat [appellante] ter zitting te kennen heeft gegeven dat haar betoog niet inhoudt dat de tarieven voor de jaren 2004 en 2005 te hoog zijn vastgesteld.
    
    2.11. In de door de minister aan [appellante] verstrekte rapporten Voorcalculatie 2003, 2004 en 2005 zijn de geraamde kosten die met de keuringen zijn gemoeid door de werkzaamheden van dierenartsen, keurmeesters en assistenten, niet in detail weergegeven. Daardoor blijkt daaruit niet of die kosten ook tijdens pauzes in de slachterij in aanmerking worden genomen.
    
    Ook indien de pauzes reeds zijn betrokken in het tarief bestaat evenwel geen grond voor het oordeel dat dit tarief niet kan worden toegepast over het tijdsverloop van de pauzes van de slachterij. Tijdens die pauzes kunnen de medewerkers van de VWA weliswaar geen directe keuringsactiviteiten verrichten, doch de medewerkers van de VWA verrichten gedurende die pauzes zoveel mogelijk andere aan de keuring gerelateerde werkzaamheden op het bedrijf van [appellante]. De kosten daarvan mogen daarom toch als directe kosten voor keuring en controle in rekening worden gebracht door toepassing van het kwartiertarief. Dat ook de medewerkers van de VWA recht hebben op pauzes en zij volgens [appellante] onvoldoende pauze krijgen indien zij, zoals de minister heeft gesteld, tijdens pauzes van de slachterij administratieve werkzaamheden verrichten, maakt dit niet anders. Of de medewerkers van de VWA voldoende pauze krijgen, is een zaak tussen hen en de minister. Overigens staat vast dat de middagpauze van een half uur niet aan [appellante] wordt doorberekend.
    
    2.12. Bij de primaire besluiten zijn kosten in rekening gebracht voor het op verzoek afgeven van geleidebiljetten als bedoeld in de Regeling tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zoals deze destijds gold. Daartegen was het bezwaar noch het beroep van [appellante] gericht. Die onderdelen van de tariefbesluiten zijn derhalve niet in geding. De Afdeling gaat daarom voorbij aan het betoog van [appellante] in haar brief van 12 november 2008 en op de zitting van 12 februari 2009, dat de tariefbesluiten in zoverre onrechtmatig zijn.
    
    2.13. In geschil zijn de bedragen die de minister onder vermelding van "werkzaamheden geleidebiljet (km)" in rekening heeft gebracht.
    
    In de besluiten op bezwaar is te dien aanzien overwogen dat de geleidebiljetten worden afgegeven ten behoeve van de export en dat die afgifte derhalve behoort tot de werkzaamheden bedoeld in de Regeling tarieven en het Retributiebesluit, waarvoor een starttarief moet worden betaald en een bedrag per kwartier dat aan die werkzaamheden wordt besteed. Voorts is overwogen dat de VWA, gezien de feitelijke situatie op het bedrijf van [appellante], gemiddeld een kwartier besteedde aan het invullen van geleidebiljetten en het administratief verwerken ervan. In deze tijd werd onder andere het certificaat uitgeschreven, administratief verwerkt en moest de betrokken medewerker zich hiervoor van het ene naar het andere deel van het bedrijf begeven.
    
    Blijkens de bij brieven van 6 oktober 2008 en 30 januari 2009 nader verstrekte inlichtingen en de verklaringen van de minister op de zitting van 12 februari 2009, stelt de minister zich thans op het standpunt dat de post "werkzaamheden geleidebiljet (km)" betrekking heeft op biljetten die gebruikt worden ter begeleiding van een binnenlands transport van vlees dat nog niet geheel voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld aan vlees dat in de handel wordt gebracht. Volgens de minister wordt niet het geleidebiljet gefactureerd, maar worden de keurings- en controlewerkzaamheden die leiden tot afgifte van dat biljet gefactureerd.
    
    Uit deze toelichting blijkt dat de besluiten op bezwaar, voor zover deze betrekking hebben op de in geding zijnde geleidebiljetten, naar huidig standpunt van de minister onjuist zijn op het punt van de beschrijving van de werkzaamheden en de grondslag van de vergoeding. In zoverre berusten de besluiten derhalve in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering en zijn zij tevens in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
    
    De beroepen van [appellante] zijn gegrond. De besluiten op bezwaar dienen in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling merkt daarbij op dat ter zitting onvoldoende duidelijkheid is ontstaan over de aard en de grondslag van de geleidebiljetten. Bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar dient de minister hierover alsnog uitsluitsel te geven.
    
    2.14. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 20 september 2007 in zaken nrs. 06/2181 en 07/67;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 23 augustus 2006, kenmerk DRR&R/2006/3702, en 18 december 2006, kenmerk DRR&R/2006/5400, voor zover daarbij de bezwaren tegen de in rekening gebrachte kosten voor werkzaamheden omschreven als "werkzaamheden geleidebiljet (km)" ongegrond zijn verklaard;
    
    V. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.932,00 (zegge: duizend negenhonderdtweeëndertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 709,00 (zegge: zevenhonderdnegen euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Visser
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009
    
    148.