ECLI:NL:RVS:2003:AO0868, Raad van State, 24-12-2003, 200301781/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 1998 hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Staatssecretaris) geweigerd aan appellant een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet te verlenen voor een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats].

200301781/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 mei 1998 hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Staatssecretaris) geweigerd aan appellant een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet te verlenen voor een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 5 februari 1999 heeft de Staatssecretaris het door appellant hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een vergunning onder voorwaarden verleend.
    
    Bij uitspraak van 18 december 2000, no. E01.99.0149, heeft de Afdeling het onder meer door appellant hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 februari 1999 vernietigd.
    
    Bij besluit van 6 juni 2001 heeft de Staatssecretaris opnieuw het door appellant gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een vergunning verleend.
    
    Bij uitspraak van 11 december 2002, no. 200103530/1, heeft de Afdeling het door appellant hiertegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft zij bij deze uitspraak het door de stichting “Stichting Werkgroep Behoud de Peel” ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 juni 2001 vernietigd.
    
    Bij besluit van 10 februari 2003, kenmerk no. TRCJZ/2003/1377, heeft verweerder het door appellant gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een vergunning verleend.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 21 maart 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 april 2003.
    
    Bij brief van 19 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne,
      en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar van het departement, zijn verschenen. Tevens is de stichting "Stichting Werkgroep Behoud de Peel", vertegenwoordigd door [gemachtigde], secretaris, daar gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna ook: de Minister) een natuurmonument kan aanwijzen als beschermd natuurmonument.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, voor zover thans van belang, kan de Minister bij beschikking een natuurmonument, dat eigendom is van de Staat, aanwijzen als staatsnatuurmonument.
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 8 juni 1994, no. G01.91.0001, AB 1995, 25, is artikel 12 van de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
    
    Zoals zij voorts heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 19 juni 2000, no. E01.99.0148, AB 2000, 445, strekt de vergunningplicht zich ook uit tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (de zogeheten externe werking).
    
    2.2.    Appellant heeft bij brief van 3 maart 1998 verzocht om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor een ammoniakdepositie behorende bij een emissie van 1970,7 kg ammoniak.
    
    Bij de beslissing op bezwaar van 6 juni 2001 heeft verweerder een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet verleend voor een maximale depositie van 8721,3 mol per hectare per jaar (mol/ha/j). Hierbij stelt verweerder toepassing te hebben gegeven aan het stand still-beginsel.
    
    2.3.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 december 2002 met betrekking tot het besluit van 6 juni 2001 het volgende overwogen:
    
        ”Nu de veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol     potentieel zuur per hectare per jaar, diende verweerder naar het     oordeel van de Afdeling op grond van zijn eigen beleid de     vergunningaanvraag niet te beoordelen aan de hand van het stand     still-beginsel, maar aan de hand van de ter plaatse aanwezige     achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van     het bedrijf en de te beschermen natuurwetenschappelijke waarden     in het aangewezen gebied. Uit het bestreden besluit noch uit de     stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder deze     individuele beoordeling heeft uitgevoerd. Gelet op de grens     waarboven de individuele beoordeling moet worden gemaakt, kan     echter een motivering waarin de beoordeling aan de hand van de     ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de     individuele depositie van het bedrijf en de te beschermen waarden     in het beschermde natuurgebied de Deurnse Peel tot uitdrukking     komt, niet worden gemist. Dit gemis klemt in het onderhavige     geval temeer nu er een aanzienlijk verschil bestaat tussen de     vergunde depositie en de grens waarboven de individuele     beoordeling moet worden gemaakt.
    
        Het beroep van de Werkgroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.”.
    
    2.4.    Vervolgens heeft verweerder bij het thans bestreden besluit een vergunning verleend voor een ammoniakdepositie van 2610,1 mol/ha/j.
    
    2.5.    Appellant kan zich met dit besluit niet verenigen. Hij is van oordeel dat, gelet op de wetsgeschiedenis van de Natuurbeschermingswet, verweerder ten onrechte een vergunningplicht heeft aangenomen voor bestaande activiteiten. Verder heeft hij grote twijfels over de wijze van uitvoering van het beleid door verweerder en acht hij de motivering van verweerder niet overtuigend. Bovendien is hij van mening dat verweerder geen consequent beleid voert, omdat hij niet handhavend optreedt tegen bedrijven die geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet aanvragen. Verweerder heeft volgens appellant voorts geen, althans onvoldoende aandacht gehecht aan het individuele belang van appellant. Appellant acht het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ten slotte heeft hij opgemerkt dat de door verweerder gebruikte meitellingen van het Landbouw Economisch Instituut (hierna: LEI) slechts een momentopname zijn en zeker in het verleden geen betrouwbaar beeld gaven van de gemiddelde veebezetting op een bedrijf.
    
    2.6.    De Afdeling overweegt allereerst dat zij in haar uitspraak van 18 december 2000 met betrekking tot deze zaak, rechtsoverwegingen 2.5. tot en met 2.5.5., tot het oordeel is gekomen dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de veehouderij van appellant een vergunning is vereist op grond van de Natuurbeschermingswet, ook al betreft het voortzetting van bestaande activiteiten. De Afdeling ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding hierover thans anders te oordelen.
    
    2.7.    Verweerder past blijkens het bestreden besluit bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleidskader toe.
    
    In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de - inmiddels vervallen - Interimwet ammoniak en veehouderij (Interimwet). In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol potentieel zuur per hectare per jaar (hierna; mol/ha/j), behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs-)situaties.
    
    Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toename van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal in beginsel ook een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kunnen worden verleend. Dit ontslaat de veehouderijbedrijven echter niet van hun plicht om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet aan te vragen.
    
    In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/jaar. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-2, p. 108) aangegeven richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
    
    De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Natuurbeschermingswet zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
    
    De Afdeling acht dit beleid, zoals zij ook in de uitspraak van 18 december 2000 heeft overwogen, niet onredelijk.
    
    2.8.    Uit het bestreden besluit blijkt voorts het volgende. Verweerder heeft zich bij zijn beslissing gebaseerd op gegevens van de LEI-telling uit 1980. Hieruit volgt volgens verweerder een ammoniakemissie van 1245,9 kg vanaf het bedrijf van appellant. De ammoniakdepositie op het dichtstbij het bedrijf van appellant gelegen voor verzuring gevoelige gebied binnen het natuurmonument, bosopstand, bedraagt volgens verweerder derhalve, rekening houdend met een afstand van 55 meter en de bij bos behorende depositiefactor, 2610,1 mol/ha/j. De kritische depositie voor potentieel zuur, waar ammoniak een onderdeel van is, ligt volgens verweerder bij loofbos tussen de 1500 en 2450 mol/ha/j. Verweerder heeft voorts overwogen dat de afstand tot het dichtst bij het natuurmonument gelegen emissiepunt van het bedrijf van appellant tot een voor eutrofiëring gevoelig gebied binnen het natuurmonument (droge heide) 625 meter bedraagt, hetgeen een depositie oplevert van 14,95 mol/ha/j. De kritische depositie ligt bij droge heide tussen 1100 en 1400 mol/ha/j. De depositie op het dichtst bij gelegen hoogveengebied binnen het natuurmonument bedraagt 2,12, mol/ha/j. Dit ligt volgens verweerder ruim beneden de kritische depositiewaarde voor hoogveen.
    
    Voor de hoogte van de achtergronddepositie heeft verweerder zich gebaseerd op gegevens van het RIVM. Daaruit blijkt dat in het jaar 2000 de achtergronddepositie in een gebied van vijf bij vijf kilometer rondom het bedrijf van appellant 4825 mol/ha/j bedroeg. Over latere jaren zijn volgens verweerder geen geautoriseerde gegevens van het RIVM beschikbaar.
    
    2.9.    Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat appellant beschikt over een vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor een emissie van 1970,7 kg ammoniak. Uitgaande van een afstand van 55 meter en de bij bos behorende depositiefactor bedraagt de depositie  4128,6 mol/ha/j. De depositiewaarde die behoort bij de feitelijke bedrijfsgegevens van appellant in het jaar 1980, 2610,1 mol/ha/j, komt volgens verweerder boven de kritische depositiewaarde in het gebied uit. Ook de achtergronddepositie komt boven de kritische depositiewaarde uit. Niettemin heeft verweerder geconstateerd dat in het natuurmonument de Deurnse Peel sprake is van normale ontwikkeling van bos. Verweerder heeft overwogen dat de verklaring hiervoor waarschijnlijk moet worden gezocht in natuurlijke processen die leiden tot een verminderde invloed van potentieel zuur op bomen en andere vegetatie, maar ook in gebiedsspecifieke effectgerichte maatregelen die in het gebied plaatsvinden, zoals beïnvloeding van de waterstand en afplaggen van heide. De wetenschappelijke onzekerheden zijn volgens verweerder op dit punt evenwel nog relatief groot. Voorts bestaan volgens verweerder onzekerheden in de schattingen van depositie.
    
    Verweerder heeft derhalve geconstateerd dat de bestaande achtergronddepositie, die met inachtneming van bovengenoemde onzekerheden mede door de bedrijfsactiviteiten van appellant wordt veroorzaakt, maar ook de reeds ten tijde van de aanwijzing bestaande invloeden van zijn bedrijf op de natuurwaarden, er niet aan in de weg hebben gestaan dat regeneratie van hoogveen en ontwikkeling van bos heeft plaatsgevonden. Tevens heeft hij geconstateerd dat in het gebied sprake is van een geleidelijke, doch aanzienlijke afname van de achtergronddepositie in de afgelopen decennia. Bij zijn beslissing heeft verweerder voorts zwaar laten wegen dat appellant zijn bedrijf reeds decennialang uitvoert en appellant voor zijn inkomen van zijn bedrijf afhankelijk is.
    
    2.10.    De Afdeling is, het bovenstaande in overweging nemend, van oordeel dat verweerder onder afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Appellant heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat verweerder bij zijn besluit niet heeft kunnen uitgaan van de door hem genoemde feiten en omstandigheden. Bij dat oordeel betrekt zij onder meer dat, zoals verweerder heeft aangevoerd, de gegevens inzake de achtergronddepositie die hij heeft gebruikt, ten tijde van de beslissing op het bezwaarschrift de meest recente gepubliceerde gegevens waren. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid die gegevens kunnen gebruiken. Voorts betrekt de Afdeling bij dit oordeel de omstandigheid dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de meitelling van het LEI, die verweerder heeft gebruikt, geen juiste weergave geeft van de veebezetting van het bedrijf van appellant ten tijde van de aanwijzing van het natuurmonument. De stelling van appellant, dat verweerder op grond van de milieuvergunningen niet had kunnen vaststellen, dat sprake is van een uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten na de aanwijzing van het natuurmonument, heeft hij niet nader onderbouwd, bijvoorbeeld door middel van overlegging van vergunningen op grond van de Wet milieubeheer die dateren van rond de datum van de aanwijzing van het natuurmonument en waaruit zou blijken dat zijn bedrijf sindsdien niet is uitgebreid.
    
    2.10.1.    De stelling van appellant, dat verweerder niet zonder nadere motivering aansluiting had mogen zoeken bij de forfaitaire emissiecijfers van de Uitvoeringsregeling Ammoniak en Veehouderij, maar dat de individuele depositie had moeten worden bepaald, leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling heeft meermalen, onder andere in de uitspraak van 18 december 2000, het beleid dat verweerder hanteert bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten, niet onredelijk geacht. In dit beleid is aangesloten bij de Interimwet ammoniak en veehouderij (Interimwet), waarop de ministeriële regeling Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij is gebaseerd, die ten grondslag ligt aan de berekening van de ammoniakdepositie. De Afdeling ziet thans geen aanleiding om over dit beleid anders te oordelen. Evenmin acht zij door appellant aannemelijk gemaakt dat verweerder in de omstandigheden van dit geval aanleiding had moeten zien om van zijn beleid af te wijken.
    
    Met betrekking tot de beroepsgrond dat verweerder ten onrechte van de depositiefactor voor bos is uitgegaan, overweegt de Afdeling dat verweerder in redelijkheid bij haar berekening het dichtstbijzijnde voor verzuring gevoelige onderdeel van het natuurmonument als referentiepunt heeft kunnen nemen. Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat dit gedeelte van het natuurmonument zo weinig boskarakter heeft, dat verweerder ten onrechte de depositiefactor voor bos heeft gebruikt. Overigens overweegt de Afdeling dat verweerder, zoals hierboven in overweging 2.8. uiteengezet, ook de overige, verder weg gelegen delen van het natuurmonument in zijn besluitvorming heeft betrokken. Daarbij is de depositiefactor voor overige vegetaties gebruikt. Het gebruik van deze depositiefactor geeft bij de omzetting van ammoniakemissie lagere depositiewaarden. Voorts zou de depositiewaarde voor het bedrijf van appellant bij toepassing van de depositiefactor voor overige vegetaties nog steeds ruim boven de 600 mol/ha/j uitkomen, zodat verweerder in dat geval hetzelfde beleid zou toepassen. Hetgeen appellant in beroep omtrent de depositiefactor heeft aangevoerd, onder meer omtrent de negatieve gevolgen van verhoging van het waterpeil voor de bomen in het natuurmonument, treft dan ook geen doel.
    
    Zoals uit het hierboven overwogene reeds bleek, heeft appellant de Afdeling er niet van overtuigd dat verweerder aan appellants bedrijfsbelangen in de noodzakelijke afweging van belangen te weinig gewicht heeft toegekend. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
    
    De omstandigheid dat verweerder, zoals appellant stelt, geen handhavingsbeleid voert, kan er ten slotte niet toe leiden dat verweerder, in strijd met de Natuurbeschermingswet en zijn beleid, had moeten beslissen dat geen vergunning is vereist of dat een hogere ammoniakdepositie dient te worden vergund.
    
    2.11.    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit is genomen met inachtneming van haar uitspraak van 11 december 2002, no. 200103530/1. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2003
    
    295.