ECLI:NL:RVS:2009:BK6778, Raad van State, 16-12-2009, 200808146/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente het Bildt (hierna: de raad) bij besluit van 22 december 2005 vastgestelde bestemmingsplan "Sint Annaparochie".

200808146/1/R2.
      Datum uitspraak: 16 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 september 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente het Bildt (hierna: de raad) bij besluit van 22 december 2005 vastgestelde bestemmingsplan "Sint Annaparochie".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 november 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellanten] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gezamenlijk met zaak nr. 200805334/1/M2, ter zitting behandeld op 25 september 2009, waar [appellanten], bijgestaan door mr. drs. S.A.B. Boer, advocaat te Amsterdam, en door ing. U.K. Jonker, werkzaam bij Stroop raadgevende ingenieurs te Leek, en het college, vertegenwoordigd door drs. H. van der Meulen, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar de raad, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, ing. S. de Schiffart, werkzaam bij DHV te Groningen, drs. A.M. van Os, werkzaam bij Bureau bijzonder accountantsonderzoek te Alphen aan den Rijn, en ir. M.T. Dijkstra, werkzaam bij Lichtveld Buis en Partners te Nieuwegein, gehoord, evenals de stichting Stichting Zorggroep Noorderbreedte te Leeuwarden en Wonen Noordwest Friesland te Sint Annaparochie, belanghebbenden, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, bijgestaan door D. de Vries, werkzaam bij Stichting Zorggroep Noorderbreedte.
    
    2. Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.2. [appellanten] voeren aan dat het plan waarop het bestreden besluit betrekking heeft, anders dan was voorgeschreven in de door het gemeentebestuur vastgestelde "Herstelnotitie woonzorgcomplex St. Annaparochie", niet opnieuw in ontwerp ter inzage heeft gelegen en door de raad is vastgesteld. Naar hun mening had, gezien de verstrekkende gevolgen van het plan voor de bedrijfsvoering van [appellanten], een nieuw plan ter visie moeten worden gelegd en had de raad daarover een nieuw besluit moeten nemen.
    
    2.2.1. In haar uitspraak van 19 september 2007, nr. 200606503/1 heeft de Afdeling het besluit van het college van 18 juli 2006 omtrent goedkeuring van het plan vernietigd, voor zover het het deel van het gebied met de bestemming "Wooncentrum" betrof dat is gelegen tussen de Cingel en de Wassenaarstraat. Hieruit volgt dat het college gehouden was met betrekking tot dit plandeel een nieuw besluit omtrent goedkeuring te nemen. Noch uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening, noch uit enige andere wettelijke regeling vloeit voor de raad de verplichting voort met betrekking tot het bedoelde gebied een nieuw plan op te stellen en in procedure te brengen. Overigens blijkt uit de tekst van de bedoelde herstelnotitie dat de daarin aangekondigde terinzagelegging van een ontwerp van een bestemmingsplan betrekking heeft op de correctieve herziening naar aanleiding van het feit dat de Afdeling in haar uitspraak van 19 september 2007 goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Centrumdoeleinden", ter plaatse van het perceel van [appellanten].
    
    2.3. [appellanten] betogen dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld kennis te nemen van de opmerkingen die de raad bij brief aan het college van 10 juli 2008 — naar de Afdeling begrijpt wordt gedoeld op de brief van de raad van 9 juli 2008 — heeft gemaakt naar aanleiding van de reactie van [appellanten] op de herstelnotitie. Volgens hen zijn hun opmerkingen onvoldoende meegewogen in de besluitvorming.
    
    2.3.1. Het betoog van [appellanten] op dit punt geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de procedure met betrekking tot de voorbereiding van het bestreden besluit niet op juiste wijze zou zijn gevolgd. Daarbij acht zij van belang dat niet in geschil is dat [appellanten] kennis hebben genomen van de herstelnotitie en door het college in de gelegenheid zijn gesteld daarop te reageren, hetgeen zij bij brief van 25 april 2008 hebben gedaan. Vervolgens zijn de herstelnotitie en de schriftelijke reactie van [appellanten] daarop aan de orde gesteld tijdens de op 21 mei 2008 gehouden hoorzitting. Zowel [appellanten] als de raad hebben tijdens de hoorzitting een mondelinge toelichting op de door hen overgelegde stukken gegeven, zodat moet worden aangenomen dat het standpunt van de raad ten aanzien van de door [appellanten] op 25 april 2008 ingediende reactie bij deze laatsten bekend was, dan wel had kunnen zijn. Voorts blijkt uit de door [appellanten] bedoelde brief van de raad van 9 juli 2008 dat daarin wordt volstaan met verwijzing naar reeds eerder ingediende stukken, waaronder in het bijzonder de herstelnotitie en de daarvan deel uitmakende onderzoeksrapporten.
    
    Voor zover [appellanten] betogen dat het college bij zijn besluitvorming onvoldoende rekening heeft gehouden met de opmerkingen die door hen zijn gemaakt ten tijde van de voorbereiding van het bestreden besluit, overweegt de Afdeling dat het college op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening een eigen verantwoordelijkheid heeft om, binnen de wettelijke kaders, te besluiten over de goedkeuring van het plan. Dat de door [appellanten] gemaakte opmerkingen uiteindelijk door het college niet zouden zijn overgenomen, is daarom op zichzelf geen reden aan te nemen dat de voorbereiding onzorgvuldig is geweest en dat daarom het besluit niet in stand kan blijven.
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    Standpunten van partijen
    
    2.4. [appellanten] betogen dat het college ten onrechte opnieuw goedkeuring heeft verleend aan het plan, voor zover het betreft de bestemming "Wooncentrum" voor het gedeelte gelegen tussen de Cingel en de Wassenaarstraat in Sint Annaparochie. Zij voeren aan dat het college zich bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op het door Lichtveld Buis en Partners (hierna: LBP) naar de geluidssituatie ter plaatse verrichte onderzoek, nu in dit onderzoek is uitgegaan van foutieve aannames en ongedocumenteerde kentallen en bij het onderzoek geen metingen zijn verricht maar slechts is uitgegaan van berekeningen.
    
    Voorts leidt de bouw van het woonzorgcomplex tot een onaanvaardbare verhoging van de parkeerdruk in de omgeving, aldus [appellanten]. Anders dan het college op grond van door DHV verricht onderzoek aanneemt zal volgens hen, na realisatie van het woonzorgcomplex, op vrijdagmiddagen en zaterdagochtend de parkeerdruk tussen de 85 en 89% liggen, als gevolg waarvan zoekverkeer zal ontstaan.
    
    [appellanten] voeren verder aan dat het college zich ten onrechte heeft gebaseerd op door DHV verricht onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de verkeerssituatie ter plaatse, aangezien dat onderzoek op verscheidene punten tekortschiet. Onder meer is volgens hen ten onrechte uitgegaan van de verkeersintensiteiten uit november 2007 in plaats van de hogere intensiteiten van 2008. Ook is geen rekening gehouden met de prognoses voor de bezoekersaantallen van de supermarkt en de verkeersgroei die daarvan het gevolg zal zijn.
    
    2.5. Volgens het college blijkt uit het onderzoeksrapport van LBP "Nieuwbouw zorgcentrum Sint Annaparochie" van 19 maart 2008 dat de geluidemissie door de supermarkt van [appellanten] ook zonder de nieuwbouw van het woonzorgcomplex al niet aan de normen van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) kan voldoen, tenzij de laad- en losactiviteiten gedurende de nachtperiode (voor 7.00 uur) worden gestaakt. In zoverre levert de komst van het woonzorgcomplex daarom geen bijkomende beperkingen op voor de bedrijfsvoering van de supermarkt, aldus het college. Verplaatsing van de laad- en losactiviteiten naar de dagperiode (na 7.00 uur) zal volgens het college weliswaar leiden tot een overschrijding van de normen van het Activiteitenbesluit als het woonzorgcomplex eenmaal zal zijn gerealiseerd, maar het college acht het, in navolging van het college van burgemeester en wethouders van het Bildt, aannemelijk dat een maatwerkvoorschrift op grond van het Activiteitenbesluit kan worden gesteld zodat laden en lossen overdag niettemin kunnen plaatsvinden. Mede omdat geluidwerende voorzieningen zullen worden aangebracht in de gevels van het woonzorgcomplex acht het college de geluidssituatie ter plaatse vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar.
    
    Met betrekking tot de gevolgen van het plan voor de parkeerdruk in de omgeving van de supermarkt, stelt het college zich, onder verwijzing naar door DHV uitgevoerd onderzoek, op het standpunt dat de uitbreiding van het woonzorgcomplex alleen op vrijdagmiddag zal leiden tot een bezettingsgraad van meer dan 80% van de omliggende parkeerplaatsen, zodat dan naar verwachting enig zoekverkeer zal optreden. Gedurende de rest van de week ligt de bezettingsgraad onder de 80%. Het college acht deze situatie vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar. Ook ten aanzien van de verkeerssituatie voorziet het college, in zoverre in navolging van de raad, geen onevenredig nadelige gevolgen van het plan, waarbij het opnieuw verwijst naar nader onderzoek uitgevoerd door DHV.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    2.6. Het hiervoor genoemde rapport van LBP van 19 maart 2008, waarmee het college zijn stellingname dat ook zonder de uitbreiding van het woonzorgcomplex niet aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit kan worden voldaan in het bijzonder heeft onderbouwd, is door het college van burgemeester en wethouders van het Bildt ten grondslag gelegd aan zijn besluit van 10 juni 2008 om maatwerkvoorschriften te stellen voor de door [appellanten] geëxploiteerde supermarkt. Bij uitspraak van heden, nr. 200805334/1/M2, heeft de Afdeling het beroep van Wassenaar Supermarkten b.v. tegen het juistgenoemde besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit gedeeltelijk vernietigd. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat metingen waarbij ter plaatse van de betrokken woningen daadwerkelijk overschrijding van de geluidgrenswaarden is vastgesteld in de rapporten ontbreken, terwijl [appellanten] gemotiveerd hebben betoogd dat wel aan deze grenswaarden kan worden voldaan. Voorts wordt in die uitspraak vastgesteld dat getwijfeld moet worden aan de juistheid van de door LBP bij haar berekeningen gehanteerde uitgangspunten met betrekking tot de ondergrond tussen de supermarkt en de woningen en de mogelijkheid van zogenoemd stil gedrag tijdens het laden en lossen. Daarbij wordt verwezen naar het in die zaak uitgebrachte deskundigenadvies, dat door partijen ook in de thans aan de orde zijnde procedure is ingebracht.
    
    Gezien de geconstateerde tekortkomingen in het onderzoek van LBP moet worden geoordeeld dat het standpunt van het college dat, ook zonder dat de uitbreiding van het woonzorgcomplex is gerealiseerd, al geen mogelijkheid zou bestaan om aan de geluidgrenswaarden in het Activiteitenbesluit te voldoen, zodat de beperkingen die de uitbreiding met zich brengt niet verstrekkender zouden zijn dan de beperkingen die nu al gelden, onvoldoende door het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek wordt gedragen. Het bestreden besluit berust derhalve in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.6.1. Het college is er bij het nemen van het bestreden besluit voorts van uitgegaan dat verdere beperkingen als gevolg van het plan voor de bedrijfsvoering van de supermarkt betreffende de geluidemissie gedurende de dagperiode worden voorkomen, doordat het college van burgemeester en wethouders van het Bildt in zijn besluit van 10 juni 2008 een hogere waarde van 55 dB(A) heeft vastgesteld ter plaatse van de gevel van de voorziene uitbreiding van het woonzorgcomplex. Onder verwijzing naar hetgeen in de eerdergenoemde uitspraak van heden is overwogen, acht de Afdeling onvoldoende duidelijk in hoeverre aan deze norm kan worden voldaan door de gehele of gedeeltelijke inzet van PIEK-gecertificeerd materieel en het al dan niet deels uitschakelen van de koelinstallaties van de bij het laden en lossen gebruikte voertuigen, zodat ook in zoverre onduidelijk is welke gevolgen het plan heeft voor de bedrijfsvoering van [appellanten]. Ook op dit punt is het bestreden besluit derhalve niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    2.7. Bij haar reeds genoemde uitspraak van 19 september 2007, nr. 200606503/1, heeft de Afdeling met betrekking tot de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie ter plaatse onder meer overwogen, dat in het onderzoek waarop het college zijn besluit tot goedkeuring van 18 juli 2006 mede had gebaseerd geen rekening was gehouden met de parkeerbehoefte van het personeel en de bezoekers van de zorgunits en de bewoners en bezoekers van de aanleunwoningen. Verder overwoog de Afdeling dat zonder daarop gericht onderzoek niet aannemelijk was dat door de realisatie van het woonzorgcomplex geen negatieve effecten op de parkeerdruk binnen het winkelgebied zouden kunnen optreden. De Afdeling stelt vast dat in het rapport "Parkeerbehoefte woonzorgcomplex aan de Cingel" van DHV van 19 maart 2008, dat het college aan het thans bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, rekening is gehouden met de behoefte aan parkeerplaatsen ten behoeve van de bewoners, bezoekers en personeel van de zorgunits en de aanleunwoningen. In dat rapport wordt geconcludeerd dat de parkeerdruk in de omgeving als gevolg van de verwezenlijking van het woonzorgcomplex slechts één keer in de week, gedurende een half uur op vrijdagmiddag, boven de grens van 80 procent uitkomt en dan tussen de 83 en 88 procent zal bedragen. Het college heeft deze situatie vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar geacht.
    
    Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding om aan te nemen dat het onderzoek van DHV zodanige tekortkomingen vertoont dat het college zich daarop niet in redelijkheid heeft kunnen baseren bij het nemen van het bestreden besluit. De Afdeling ziet daarin evenmin grond voor het oordeel dat het college, uitgaand van de conclusies van dat rapport, zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie ter plaatse vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar zijn. Daarbij betrekt de Afdeling in het bijzonder dat, zoals door DHV is uiteengezet, de gehanteerde norm van 80 procent betrekking heeft op langere perioden, zodat het gegeven dat zich incidenteel een hogere bezetting voordoet op zich niet met die norm onverenigbaar is.
    
    2.8. In opdracht van het gemeentebestuur van het Bildt heeft DHV onderzoek verricht naar de gevolgen van de verwezenlijking van het plan voor de verkeerssituatie ter plaatse. De resultaten van dit onderzoek zijn weergegeven in het rapport "Verkeerssituatie Centrumgebied West Sint Annaparochie" van 10 maart 2008. In het rapport wordt geconstateerd dat de intensiteit op de Cingel ten tijde van het onderzoek 842 motorvoertuigen per etmaal bedroeg, en dat dat aantal als gevolg van de uitbreiding van het complex zal stijgen tot ten hoogste 1092 en uiteindelijk, in 2018, 1297 motorvoertuigen per etmaal. Voor de Hollandsestraat (nabij de Warmoesstraat) en de Beuckelaerstraat bedragen de intensiteiten in 2018 ongeveer 2717 respectievelijk 1925 motorvoertuigen per etmaal. Als gevolg van deze intensiteiten zijn geen problemen te verwachten, aldus het rapport. Ook ten aanzien van de verkeersafwikkeling tijdens het laden en lossen aan de Cingel zijn, gezien de gemiddelde intensiteit van drie voertuigen per minuut, volgens het rapport geen problemen te verwachten. Hetzelfde geldt voor de oversteekbaarheid van de Cingel, die volgens het rapport, met een gemiddelde wachttijd van acht seconden in 2018, acceptabel blijft. Het college heeft zich, onder verwijzing naar het rapport, op het standpunt gesteld dat het plan geen onevenredig nadelige gevolgen zal hebben voor de verkeerssituatie in de omgeving.
    
    De Afdeling volgt [appellanten] niet in hun stelling dat het onderzoek van DHV dermate gebrekkig is dat het college dit niet aan zijn besluit omtrent goedkeuring ten grondslag heeft kunnen leggen. Het standpunt van [appellanten] dat in het onderzoek niet had mogen worden uitgegaan van de verkeersintensiteiten van november 2007 maar had moeten worden gebruikgemaakt van de gemiddelde intensiteiten over heel 2008 acht de Afdeling niet overtuigend, mede gezien het feit dat DHV heeft toegelicht dat het rapport op dit punt is gebaseerd op de Aanbevelingen stedelijke verkeersvoorzieningen (ASVV) van het CROW en op tellingen van Rijkswaterstaat. Overigens moet in het midden worden gelaten of het onderzoek tot andere conclusies zou hebben geleid als van de door [appellanten] voorgestelde cijfers was uitgegaan. Dat een gemiddelde consumentengroei van 4% per jaar in de periode sinds 1996 noodzakelijkerwijs zou leiden tot een groei van het verkeersaanbod in de komende jaren met eenzelfde percentage, om welke reden ten onrechte zou zijn uitgegaan van een jaarlijkse verkeersgroei van 2%, acht de Afdeling evenmin aannemelijk gemaakt. Ook de stelling van [appellanten], dat het verschil tussen de berekende verkeersintensiteiten uit 2005 en die uit 2007 de waarde van het door DHV verrichte onderzoek beperkt, onderschrijft de Afdeling niet, nu, naar DHV nader heeft toegelicht, bij de berekeningen voor 2005 een aantal gegevens nog niet beschikbaar was en daarom bij het opstellen van die prognoses is gerekend met een "worst case"-scenario. Gezien het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot onevenredig nadelige gevolgen voor de verkeerssituatie in en rond het plangebied.
    
    Conclusie
    
    2.9. Gelet op het hiervoor onder 2.6. en 2.6.1. overwogene is de conclusie dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    Proceskosten
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 16 september 2008, kenmerk 00778340;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van de door [appellanten] voor de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Oudenaarden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009
    
    568.