ECLI:NL:RVS:2009:BJ8271, Raad van State, 23-09-2009, 200808974/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek (hierna: het college) de stichting Stichting Dierenthuis (hierna: Dierenthuis) onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van de opstallen en de gronden op het perceel Bakelseweg 27 te Aarle-Rixtel (hierna: het perceel) binnen acht weken na verzenddatum van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden, hetgeen betekent dat geen honden en katten meer aanwezig mogen zijn in de bebouwing en op de gronden van het perceel, en voorts het hekwerk nabij de bedrijfsruimte op het achterterrein van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.

200808974/1/H1.
      Datum uitspraak: 23 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting Dierenthuis, gevestigd te Aarle-Rixtel,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 4 december 2008 in zaak nr. 08/2128 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Dierenthuis
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek (hierna: het college) de stichting Stichting Dierenthuis (hierna: Dierenthuis) onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van de opstallen en de gronden op het perceel Bakelseweg 27 te Aarle-Rixtel (hierna: het perceel) binnen acht weken na verzenddatum van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden, hetgeen betekent dat geen honden en katten meer aanwezig mogen zijn in de bebouwing en op de gronden van het perceel, en voorts het hekwerk nabij de bedrijfsruimte op het achterterrein van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 6 mei 2008, verzonden 13 mei 2008, heeft het college het door Dierenthuis daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanpassing van de begunstigingstermijn.
    
    Bij besluit van 30 juni 2008 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot het tijdstip waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het door Dierenthuis tegen het besluit van 6 mei 2008 ingestelde beroep.
    
    Bij uitspraak van 4 december 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door Dierenthuis ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover gericht tegen de verlenging van de begunstigingstermijn tot het moment dat de rechtbank op het beroep heeft beslist, het bestreden besluit in zoverre vernietigd, bepaald dat de begunstigingstermijn is verlengd tot en met twee weken na de datum van verzending van deze uitspraak, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dit is vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Dierenthuis bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 januari 2008.
    
    Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 10 kalenderdagen te rekenen vanaf de datum waarop de voorzitter van de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het door Dierenthuis ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [belanghebbende C] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Dierenthuis en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2009, waar Dierenthuis, vertegenwoordigd door mr. D.J. Lokhorst, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van Heijningen, advocaat te 's-Hertogenbosch, mr. T.A.C.I. Luijben en A.J.M. van Doorn, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. T. van den Berk, advocaat te Eindhoven, en [belanghebbende C], in persoon en vergezeld van [gemachtigde], en [belanghebbende D] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Dierenthuis vangt op het perceel permanent moeilijk te plaatsen, gewonde en bejaarde katten en honden op, die aldaar een blijvend thuis vinden. Ten tijde van het besluit van 20 december 2007 bevonden zich ongeveer 500 katten en 50 honden op het perceel.
    
    2.2. Dierenthuis betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was tot handhavend optreden tegen het gebruik van de gronden en de bebouwing op het perceel. Zij voert hiertoe aan dat de dierenopvang, zoals door haar vorm gegeven, niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat de rechtbank een onjuiste uitleg aan het begrip "pension" heeft gegeven. Zij wijst in dit verband op de definitie van dit begrip zoals vervat in artikel 1, aanhef en onder d, van het Honden- en kattenbesluit 1999.
    
    2.2.1. Ingevolge het bestemmingsplan rusten op het perceel de bestemmingen "Bos" en "Agrarisch gebied met landschappelijke/cultuurhistorische en/of abiotische waarden -Alca-". Voorts rust op een deel van het perceel de medebestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" met de nadere aanduiding "B5: honden- en paardenpension".
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) zijn de gronden op plankaart 1 aangewezen voor "Bos" bestemd voor de volgende doeleinden:
    
    a. instandhouding van het bos met daarop afgestemde bosbouw;
    
    b. instandhouding van de aanwezige natuurwaarden;
    
    c. extensief recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, zijn de gronden op plankaart 1 aangewezen voor "Agrarisch gebied met landschappelijke/cultuurhistorische en/of abiotische waarden" bestemd voor de volgende doeleinden:
    
    a. duurzame agrarische bedrijfsuitoefening;
    
    b. instandhouding van de aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden;
    
    c. extensief recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, mag op de gronden niet worden gebouwd, met uitzondering van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, welke ter plaatse noodzakelijk zijn uit een oogpunt van doelmatige agrarische bedrijfsvoering dan wel uit een oogpunt van beheer en onderhoud overeenkomstig de doeleinden, waaronder begrepen beperkte voorzieningen ten behoeve van extensieve recreatie.
    
    Ingevolge artikel 26a, eerste lid, is het verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangegeven in de doeleinden.
    
    Ingevolge het derde lid verleent het college vrijstelling van het bepaalde in het eerste lid, indien strikte toepassing zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende reden wordt gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van het Honden- en kattenbesluit 1999, wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder pension verstaan: een perceelsgebonden ruimte of ruimtes, niet zijnde een asiel, bestemd of gebruikt voor het in bewaring houden van honden of katten.
    
    2.2.2. Voor zover het betoog van Dierenthuis ziet op het gehele perceel, faalt het voor dat deel van het perceel, waarop niet de medebestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" met de nadere aanduiding "B5: honden- en paardenpension" rust, reeds om die reden. De rechtbank heeft ten aanzien van dat deel van het perceel dan ook terecht overwogen dat, nu de opvang van honden en katten geen betrekking heeft op de in artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften vermelde doeleinden, die opvang in strijd is met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke/ cultuurhistorische en/of abiotische waarden -Alca-".
    
    2.2.3. In het besluit van 6 mei 2008 heeft het college vermeld dat de medebestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" met de nadere aanduiding "B5: honden- en paardenpension" slechts geldt binnen de op de plankaart aangegeven bouwblokken. Het heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik dat Dierenthuis maakt van de gronden met die medebestemming in strijd is met het bestemmingsplan. Het door Dierenthuis aangevoerde betoog omtrent de definitie van het begrip "pension" in het Honden- en kattenbesluit 1999, geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat het perceel en de daarop aanwezige bebouwing overeenkomstig de bestemming "Honden- en paardenpension" wordt gebruikt, reeds omdat een dergelijk pension niet ziet op de opvang van katten.
    
    2.3. Ten aanzien van het hekwerk betoogt Dierenthuis dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil is dat dit zonder bouwvergunning is opgericht. Zij betoogt dat geen bouwvergunning nodig is, omdat het voor het overgrote deel gaat om de vervanging van een bestaand hekwerk dat uit het oogpunt van beheer en onderhoud diende te worden vervangen.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Woningwet is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen:
    
    a. ingevolge een besluit als bedoeld in artikel 13, 13a of 14, eerste lid, dan wel een besluit tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk I, II, III of IV;
    
    b. dat tot het gewone onderhoud behoort, of
    
    c. dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder e, van het Bblb wordt, voor zover thans van belang, als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt het bouwen van een erf- of perceelafscheiding, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1. niet hoger dan 1 m, of
    
    2. niet hoger dan 2 m en gebouwd:
    
    a. op een erf of perceel waarop reeds een gebouw staat,
    
    b. meer dan 1 m achter de voorgevelrooilijn, en
    
    c. meer dan 1 m van de weg of het openbaar groen.
    
    2.3.2. Uit de stukken, met name het verslag van een ambtenaar van bouw- en woningtoezicht van 11 oktober 2007 van controles uitgevoerd op het perceel op 27 september en 1 en 2 oktober 2007, valt af te leiden dat een geheel nieuw hekwerk is aangebracht met als doel honden en katten binnen die omheining te houden, zodat geen sprake is van gewoon onderhoud. Het oprichten van dit hekwerk, dat zich midden op het terrein bevindt, is evenmin bouwen van beperkte betekenis in de zin van artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, omdat het hekwerk niet dient als erf- of perceelafscheiding.
    
    2.4. Omdat voor het hekwerk geen bouwvergunning is verleend, is gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet. Voorts staat vast dat het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Het college kon derhalve terzake handhavend optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. Dierenthuis betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had dienen af te zien.
    
    2.5.1. Zij voert hiertoe in de eerste plaats aan dat het college bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat zij op het perceel de door haar gewenste activiteiten mocht uitoefenen. Zij wijst er in dit verband op dat het college haar eerst bij het voornemen tot het opleggen van een dwangsom op de hoogte heeft gebracht van het feit dat omwonenden bezwaar hadden tegen haar komst op het perceel.
    
    2.5.1.1. Dit betoog slaagt niet. Blijkens het verslag van een gesprek op 6 september 2007 is toen namens het college aan [bestuurder] van Dierenthuis, nadrukkelijk te kennen gegeven dat Dierenthuis niet met haar activiteiten op het perceel moet starten, voordat het college heeft geoordeeld over de toelaatbaarheid van die activiteiten op het perceel. Nadat op 1 oktober 2007 is geconstateerd dat Dierenthuis bezig is zich te vestigen op het perceel, heeft het college bij brief van 2 oktober 2007 Dierenthuis gesommeerd haar activiteiten ter plaatse niet uit te breiden, omdat het college eerst op 9 oktober 2007 een standpunt over de vestigingsmogelijkheden van Dierenthuis zal innemen. Gelet op deze omstandigheden is Dierenthuis er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan zij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college van handhavend optreden zou afzien. Dat Dierenthuis niet wist dat omwonenden bezwaar hadden tegen haar komst op het perceel - wat hiervan zij - maakt dit niet anders.
    
    2.5.2. Dierenthuis voert in de tweede plaats aan dat concreet zicht op legalisering van het gebruik van het perceel bestaat. Zij wijst in dit verband op artikel 26a, derde lid, van de planvoorschriften. Volgens haar is duurzame agrarische bedrijfsvoering niet meer mogelijk, omdat het perceel in de groene hoofdstructuur (hierna: de GHS) ligt. Voorts verzet een afweging van de betrokken belangen zich niet tegen vergunningverlening, omdat uit door haar overgelegde rapporten blijkt dat geen sprake is van geur- en geluidsoverlast, aldus Dierenthuis.
    
    2.5.2.1. Het college heeft in het besluit van 6 mei 2008 vermeld dat het perceel overeenkomstig de bestemming als honden- en paardenpension kan worden gebruikt, zodat geen vrijstelling als bedoeld in artikel 26a, derde lid, van de planvoorschriften zal worden verleend. Aan het betoog van Dierenthuis dat een dergelijk pension op het perceel in strijd is met provinciaal beleid ten aanzien van de GHS, komt niet het belang toe dat zij daaraan gehecht wil zien, nu voor de vestiging van een dergelijk pension op het perceel geen vrijstelling en derhalve evenmin toetsing aan provinciaal beleid is vereist.
    
    Voorts heeft het college in het besluit van 6 mei 2008 vermeld dat het niet bereid is vrijstelling voor het door Dierenthuis uitgeoefende gebruik van het perceel te verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 november 2007 in zaak nr. 200702722/1), bestaat in het algemeen geen concreet zicht op legalisering, indien het college niet bereid is de daarvoor vereiste vrijstelling te verlenen. Dat volgens Dierenthuis uit door haar overgelegde rapporten blijkt dat geen sprake is van geur- en geluidoverlast - wat hiervan zij - maakt dit niet anders. Het college is immers niet slechts vanwege gevreesde geur- en geluidoverlast niet bereid vrijstelling te verlenen, maar met name ook vanwege de vorm en de omvang van de door Dierenthuis voorgestane opvang, die volgens het college een onevenredig zware belasting voor het onderhavige bosgebied en de omwonenden oplevert. Het college heeft in dit verband in het verweerschrift van 31 maart 2009 erop gewezen dat op dat moment meer dan 1200 deels zieke katten en honden in de opvang aanwezig zijn en dat Dierenthuis dit aantal wil uitbreiden naar 2000, hetgeen door Dierenthuis niet is weersproken.
    
    Gelet op het hiervoor overwogene heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
    
    2.5.3. In de derde plaats voert Dierenthuis aan dat handhavend optreden in strijd is met beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het beginsel van 'fair play', omdat zowel de commissaris van de Koningin van de provincie Noord-Brabant als de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) medewerking hebben verleend aan de samenstelling van een commissie van goede diensten die geacht wordt met een voorstel voor de oplossing van het probleem te komen.
    
    2.5.3.1. Ook dit betoog faalt. De minister heeft op 1 juli 2008 aan de voorzitter van de Tweede Kamer antwoord gegeven op vragen over de dreigende sluiting van Dierenthuis. Zij heeft daarbij gewezen op het belang van de activiteiten van Dierenthuis, maar de eigen verantwoordelijkheid van Dierenthuis in dit kader benadrukt. De commissie van goede diensten heeft voorts op 30 maart 2009 haar eindverslag aangeboden, waarin zij heeft geconcludeerd dat de beste oplossing voor het probleem verplaatsing van Dierenthuis op korte termijn naar Lelystad en later naar Almere is en dat het aan Dierenthuis is de geboden mogelijkheden verder uit te zoeken en te realiseren. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht in de omstandigheid dat door de provinciale en rijksoverheid oplossing van het probleem wenselijk wordt geacht, geen grond hoeven zien voor het oordeel dat handhavend optreden in strijd is met beginselen van behoorlijk bestuur. Dat inmiddels, naar ter zitting door Dierenthuis gesteld, verhuizing naar Almere binnen een jaar mogelijk lijkt te zijn, maakt dit niet anders.
    
    2.5.4. Het door Dierenthuis aangevoerde geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van het college niet kan worden gevergd van handhavend optreden af te zien.
    
    2.6. Ten slotte is het hoger beroep van Dierenthuis gericht tegen de begunstigingstermijn en betoogt zij voorts, onder verwijzing naar de door haar overgelegde accountantsverklaring, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dwangsom te hoog is en inning daarvan haar financiële ondergang tot gevolg zal hebben.
    
    2.6.1. Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn te kort is, faalt, reeds omdat deze termijn twee keer door het college en voorts nog een keer door de rechtbank is verlengd. De rechtbank heeft bij de verlenging van de begunstigingstermijn terecht op de lengte van de begunstigingstermijn voorafgaand aan de zitting gewezen en terecht overwogen dat de termijn die door haar uitspraak ontstaat als voldoende lang wordt beschouwd om aan de last te voldoen. Bovendien heeft het college na de uitspraak van de rechtbank de begunstigingstermijn nogmaals verlengd.
    
    2.6.2. Het betoog ten aanzien van de hoogte van de dwangsom faalt eveneens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 december 2007 in zaak nr. 200701730/1) spelen bij de vraag of een college in redelijkheid tot vaststelling van de desbetreffende hoogte van een dwangsom heeft kunnen komen, de financiële omstandigheden van de overtreder geen rol. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college in het onderhavige geval bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom rekening heeft kunnen houden met de omstandigheid dat in het verleden de gewraakte overtredingen door Dierenthuis zijn voortgezet en uitgebreid, ondanks een nadrukkelijk verzoek van het college de verhuizing naar het perceel stop te zetten en haar activiteiten ter plaatse niet verder uit te breiden. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de opgelegde dwangsom in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    
    2.7. Voor zover Dierenthuis voorts in algemene zin naar de door haar in beroep aangevoerde beroepsgronden verwijst, is dat tevergeefs. De rechtbank heeft deze behandeld en beoordeeld. Dierenthuis heeft niet betoogd dat en waarom de desbetreffende overwegingen van de rechtbank niet juist zijn.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
    
    488.