ECLI:NL:RVS:2004:AR6282, Raad van State, 24-11-2004, 200404115/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2002 heeft de gemeenteraad van Alphen-Chaam, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 januari 2002, het bestemmingsplan “Kampeerhoeve De Goudberg” vastgesteld.

200404115/1.
      Datum uitspraak: 24 november 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie", gevestigd te Tilburg, de vereniging “Natuurvereniging Mark en Leij”, gevestigd te Chaam en het zelfstandig bestuursorgaan “Staatsbosbeheer”, gevestigd te Driebergen-Rijssenburg (hierna: de BMF e.a.).
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 januari 2002 heeft de gemeenteraad van Alphen-Chaam, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 januari 2002, het bestemmingsplan “Kampeerhoeve De Goudberg” vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 10 september 2002, no. 815351, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    De Afdeling heeft het besluit van 10 september 2002 bij uitspraak van 13 mei 2003, no. 200205650/3, geheel vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 30 maart 2004, no. 815351/985310, opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 14 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 mei 2004, en appellanten sub 2 bij brief van 27 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op 1 juni 2004, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad van Alphen-Chaam. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2004, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, gemachtigde, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. A.M. Mohnen, advocaat te Venlo, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Alphen-Chaam, vertegenwoordigd door mr. L.H.J. Verhoeven en mr. R.L. van der Molen, ambtenaren van de gemeente, als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Met het plan wordt beoogd het kampeerbedrijf aan de Goudbergseweg in Strijbeek planologisch te regelen.
    
    2.3.    De BMF e.a. stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Zij hebben bezwaar tegen het plandeel met de detailbestemming “Kampeerdoeleinden” dat voorziet in kampeerplaatsen en een speelweide, voorzover het plandeel is gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en de Groene Hoofdstructuur (hierna: GHS), subzone “overig bos- en natuurgebied”.
    
    Zij voeren aan dat het plangebied in het begrenzingenplan “De Mark” is aangewezen als reservaatsgebied en dat niet is voldaan aan de voorwaarden van het streekplanbeleid waaronder aantasting van de EHS en de GHS kan worden gerechtvaardigd. Voorts stellen appellanten dat geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar de in en om het plangebied levende diersoorten welke worden beschermd op grond van de Natuurbeschermingswet, de Habitatrichtlijn en de Conventie van Bern. Evenmin is door verweerder op deze bedenking ingegaan. Ten slotte stellen appellanten zich op het standpunt dat de speelweide ten onrechte is vergroot en dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat het gebruik van de gronden als speelveld geen grotere aantasting van de natuurwaarden tot gevolg heeft dan gebruik voor agrarische doeleinden.
    
    2.3.1.    De gemeenteraad heeft de voortzetting van het kampeerbedrijf van [appellant sub 1] binnen de bestaande vergunning op grond van de Wet op de Openluchtrecreatie aanvaardbaar geacht en heeft daarom aan de gronden onder meer de bestemmingen “Kampeerhoeve” en “Kampeerdoeleinden” toegekend. De gemeenteraad heeft het voorts wenselijk geacht de omvang van de speelweide te vergroten om de mogelijke druk op het omliggende natuurgebied te verkleinen.
    
    2.3.2.    Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het plan goedgekeurd. Hierbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat bestaande situaties in beginsel ook dienovereenkomstig bestemd behoren te worden, waarbij in dit geval is aangesloten bij de vergunde situatie. Voorts stelt hij dat het plan grotendeels overeenkomt met de bestaande situatie en de kampeerhoeve “De Goudberg” niet als te verplaatsen bedrijf is aangewezen op grond van het streekplanbeleid inzake bestaande verblijfsrecreatiebedrijven. Het gebruik als speelweide zal niet of nauwelijks een grotere aantasting van de natuurwaarden betekenen dan het tot nu toe toegestane agrarische gebruik, aldus verweerder.
    
    2.3.3.    Appellanten stellen dat in het plangebied en in de directe omgeving daarvan de vinpootsalamander, de alpensalamander, de groene kikker, de bruine kikker, de heikikker en de levendbarende hagedis voorkomen. De Afdeling overweegt dat de bescherming van diersoorten als bedoeld in het Verdrag van Bern wordt beheerst door het Gemeenschapsrecht, nu onder meer de Habitatrichtlijn hierin door middel van de soortenbescherming voorziet. In dit verband overweegt de Afdeling voorts dat de soortenbescherming uit de Habitatrichtlijn inmiddels is geïmplementeerd in de Flora- en Faunawet die grotendeels op 1 april 2002 in werking is getreden. De door appellante genoemde diersoorten vallen derhalve onder de bescherming van de Flora- en Faunawet.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk dat, gelet op de reeds langdurige aanwezigheid van het kampeerterrein, voorzover bestaand, binnen het gebied, het bepaalde in de Flora- en Faunawet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan. Dat verweerder hier in zijn besluit niet expliciet op in is gegaan, acht de Afdeling in de gegeven omstandigheden niet een zodanig gebrek in motivering dat dit tot vernietiging van het bestreden besluit in zoverre zou moeten leiden.
    
    2.3.4.    Het provinciale beleid is neergelegd in het Streekplan Noord-Brabant 2002 (hierna: het streekplan). Het plangebied ligt binnen de GHS. Volgens paragraaf 3.4.5., van het streekplan, voorzover hier van belang, is de zogenoemde externe bescherming van de GHS gebaseerd op het “nee, tenzij-principe”. Hier is uitbreiding van stedelijk ruimtebeslag alleen toelaatbaar als daar zwaarwegende maatschappelijke belangen aan ten grondslag liggen, en pas nadat een onderzoek heeft aangetoond dat er geen alternatieve locaties voorhanden zijn buiten de GHS, of andere oplossingen waardoor de aantasting van de natuur- en hiermee samenhangende landschapswaarden wordt voorkomen.  De Afdeling overweegt, anders dan appellanten stellen, dat het bovengenoemde streekplanbeleid niet van toepassing is op de kampeerhoeve “De Goudberg”. Dit beleid ziet uitsluitend op de uitbreiding van steden en dorpen, de aanleg en uitbreiding van bedrijventerreinen en de aanleg en aanpassing van niet-recreatieve infrastructuur en het ziet daarmee niet op recreatieve voorzieningen. Verweerder heeft dit beleid terecht niet betrokken bij zijn besluitvorming.
    
    2.3.5.    Ingevolge het streekplanbeleid inzake de zogenoemde interne bescherming van de GHS en AHS-landschap, voorzover hier van belang, geldt voor de verhouding tussen enerzijds de GHS en de AHS-landschap en anderzijds recreatie het specifieke beleid dat is geformuleerd in paragraaf 3.4.9.
    
    In deze paragraaf is het streekplanbeleid inzake verblijfs- en dagrecreatie geformuleerd. Het uitgangspunt hierbij is dat er een gezonde verhouding dient te bestaan tussen de toeristisch-recreatieve activiteiten en de draagkracht van het gebied waarin deze plaatsvinden. In dit streekplanbeleid wordt een onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe locaties voor verblijfsrecreatie. Voor nieuwe locaties voor verblijfsrecreatie in de GHS, subzone overig bos- en natuurgebied komen alleen bestaande en voormalige (agrarische) bouwblokken in aanmerking. Voor bestaande verblijfsrecreatiebedrijven binnen de GHS wordt een onderscheid gemaakt in bedrijven die zich ter plaatse verder kunnen ontwikkelen en bedrijven waarvoor verplaatsing naar minder gevoelige plekken wordt nagestreefd. Welke bedrijven voor verplaatsing in aanmerking komen moet duidelijk worden in het kader van het project ‘Revitalisering Landelijk Gebied’. Voor bestaande recreatiebedrijven die ter plaatse gevestigd mogen blijven biedt het streekplanbeleid onder de volgende voorwaarden uitbreidingsmogelijkheden.
    
    a) de uitbreiding is onderdeel van een kwaliteitsverbetering;
    
    b) de mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering door middel van inbreiding en herstructurering zijn uitgeput;
    
    c) de uitbreiding mag de draagkracht van het gebied niet overschrijden;
    
    d) de uitbreiding moet leiden tot een verrijking van het toeristisch product in de streek;
    
    e) alternatieve locaties voor uitbreiding buiten de GHS ontbreken;
    
    f) aantasting van de natuur- en landschapswaarden moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Als er toch aantasting plaatsvindt moet worden gecompenseerd met inachtneming van de eisen die zijn genoemd in paragraaf 3.4.5.
    
    De toetsing aan de onder a), b), c), en d) genoemde voorwaarden wordt opgedragen aan de onafhankelijke adviescommissie van deskundigen op het terrein van toerisme en recreatie en natuur en landschap.
    
        Verweerder heeft blijkens zijn bestreden besluit, op grond van de aan [appellant sub 1] verleende vergunningen krachtens de Kampeerwet en de Wet op de Openluchtrecreatie, het bedrijf als bestaand in de zin van het bovengenoemde streekplanbeleid aangemerkt. De Afdeling acht dit niet onredelijk. Voorts overweegt de Afdeling dat verweerder, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, er vooralsnog vanuit heeft kunnen gaan dat het bedrijf van [appellant sub 1] ter plaatse gevestigd kan blijven.
    
        Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de speelweide is uitgebreid. De Afdeling overweegt dat verweerder de uitbreiding van de speelweide, zijnde een uitbreiding van de recreatieve voorzieningen, niet heeft getoetst aan de hiervoor genoemde voorwaarden van het streekplan. Met de enkele overweging van verweerder dat het gebruik als speelweide een niet of nauwelijks grotere aantasting van de natuurwaarden betekent heeft een dergelijke toetsing niet plaatsgevonden. Evenmin heeft ten aanzien van deze uitbreiding een onderzoek plaatsgevonden in het kader van de Flora- en Faunawet.
    
    2.3.6.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is genomen.
    
    Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd, voorzover dit het plandeel betreft met de detailbestemming “Kampeerdoeleinden”, zoals nader aangegeven op deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart.
    
    2.4.    [appellant sub 1] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voorzover daarbij voorbij is gegaan aan zijn verworven rechten ten aanzien van het aantal personen dat op de kampeerhoeve is toegestaan. Appellant stelt dat op de kampeerhoeve 100 personen mogen verblijven in plaats van 50 zoals in de planvoorschriften is bepaald. Voorts heeft appellant bezwaar tegen de in het plan voorziene omvang van de speelweide. Appellant stelt dat gelet op zijn verworven rechten het gebruik als speelweide mede betrekking zou moeten hebben op het noordelijke gedeelte van het perceel.
    
    2.4.1.    De gemeenteraad heeft de voortzetting van het kampeerbedrijf van [appellant sub 1] binnen de bestaande vergunning op grond van de Wet op de Openluchtrecreatie aanvaardbaar geacht en heeft derhalve aan de gronden onder meer de bestemmingen “Kampeerhoeve” en “Kampeerdoeleinden” toegekend. De gemeenteraad heeft zich wat betreft het aantal personen dat mag verblijven in de kampeerhoeve aangesloten bij de in 1988 verleende vergunning op grond van de toenmalige Kampeerwet. Voorts stelt de gemeenteraad dat de omvang van de speelweide is vergroot van 1000 m2 naar 3500 m2 gezien de potentiële druk van recreanten op het omliggende natuurgebied.
    
    2.4.2.    Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het plan goedgekeurd. Hij acht het standpunt van de gemeenteraad juist ten aanzien van het toegelaten aantal personen op de kampeerhoeve. Verweerder stelt dat niet is gebleken dat het noordelijke gedeelte van het perceel is vergund voor gebruik als speelweide en dat onvoldoende is aangetoond dat die gronden gebruikt worden als speelweide.
    
    2.4.3.    Niet in geschil is dat ter bepaling van het aantal personen dat is toegestaan in de kampeerhoeve moet worden uitgegaan van de vergunning op grond van de Kampeerwet uit 1988. De Afdeling is van oordeel dat uit die vergunning blijkt dat maximaal 50 personen mochten verblijven in de kampeerhoeve. In de voorschriften bij deze vergunning is immers bepaald dat maximaal 100 personen tegelijkertijd mogen worden toegelaten, waarvan 50 personen in de kampeerboerderij en 50 personen in tenten. De Afdeling is van oordeel dat het juiste aantal personen is vastgelegd in artikel 10, eerste lid, onder e, van de planvoorschriften.
    
    2.4.4.    Aan de gronden van het noordelijke gedeelte van het perceel is de bestemming “Agrarisch gebied met natuurontwikkelingsmogelijkheden” toegekend. Ingevolge artikel 11, derde lid, onder c, is het gebruik van deze gronden als speelweide in strijd met de bestemmingsregeling.     
    
        Ten aanzien van de bestaande rechten overweegt de Afdeling dat  verweerder alsook de gemeenteraad de vergunde situatie als uitgangspunt hebben genomen. Dit acht de Afdeling, onder verwijzing naar overweging 2.3.5, niet onredelijk. Voorts overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat het noordelijke gedeelte van het perceel, zowel in de vergunning op grond van de Kampeerwet als in de vergunning op grond van de Wet op de Openluchtrecreatie, nooit is vergund als speelweide en dat gelet hierop, appellant geen rechten kan ontlenen aan deze vergunningen voor gebruik van dit perceelsgedeelte als speelweide. Hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd omtrent de verschillen in definities van kampeerplaats en kampeerterrein in de Kampeerwet respectievelijk de Wet op de Openluchtrecreatie kan daaraan niet afdoen.
    
        Inzake de met de gemeente gesloten overeenkomst met betrekking tot de aanleg van erfbeplanting overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de stukken was deze overeenkomst uit november 2000 gebaseerd op een planvoorschrift uit het ontwerpplan. De Afdeling overweegt dat dit plan, gezien de ontwerpstatus daarvan en de verplichting om de naar aanleiding van dit ontwerp ingekomen zienswijzen bij de uiteindelijke planvaststelling te betrekken, geen in rechte te honoreren verwachtingen kan wekken. De Afdeling overweegt gezien het voorgaande dat indien appellant hieraan verwachtingen heeft ontleend ten aanzien van een vergroting van de speelweide dit voor risico van appellant moet blijven. Ook overigens is niet gebleken dat er te honoreren rechten zijn ontstaan.
    
    2.4.5.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    2.5.    Ten aanzien van de BMF e.a. dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie", de vereniging “Natuurvereniging "Mark en Leij" en het zelfstandig bestuursorgaan "Staatsbosbeheer" gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 30 maart 2004, no. 815351/985310, voorzover het betreft de goedkeuring van het plandeel met de detailbestemming "Kampeerdoeleinden", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
    
    III.    verklaart het beroep van de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie", de vereniging “Natuurvereniging "Mark en Leij" en het zelfstandig bestuursorgaan "Staatsbosbeheer" voor het overige en het beroep van [appellant sub 1] geheel ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellanten sub 2;
    
    V.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 273,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Soede
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2004
    
    270-461.