ECLI:NL:RVS:2011:BQ9675, Raad van State, 29-06-2011, 201010859/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 23 juni 2009 heeft de deelraad van het stadsdeel Westerpark gezien de voordracht van het dagelijks bestuur de 'Visie en concept Plan van Aanpak Frederik Hendrikbuurt' (hierna: de visie) vastgesteld en ingestemd met de notitie 'Complexgewijze aanpak en particulier splitsingsquotum in de Frederik Hendrikbuurt' en de daarin gedane voorstellen (hierna: de notitie).

201010859/1/H3.
      Datum uitspraak: 29 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 oktober 2010 in zaak nr. 09/5910 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Westerpark (thans: stadsdeel West).
    
    1. Procesverloop
    
    Op 23 juni 2009 heeft de deelraad van het stadsdeel Westerpark gezien de voordracht van het dagelijks bestuur de 'Visie en concept Plan van Aanpak Frederik Hendrikbuurt' (hierna: de visie) vastgesteld en ingestemd met de notitie 'Complexgewijze aanpak en particulier splitsingsquotum in de Frederik Hendrikbuurt' en de daarin gedane voorstellen (hierna: de notitie).
    
    Bij besluit van 10 november 2009 heeft het dagelijks bestuur, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 november 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2011, waar [appellant] in persoon en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. F. Arents, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    
    Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, voor zover thans van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
    
    Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    Ingevolge artikel 13 van de Woningwet kunnen burgemeester en wethouders, indien dit naar hun oordeel noodzakelijk is, degene die als eigenaar van een gebouw, bouwwerk, niet zijnde een gebouw, of standplaats, dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen, verplichten tot het binnen een door hen te bepalen termijn treffen van zodanige voorzieningen, dat de staat van dat gebouw, dat bouwwerk of die standplaats nadien komt te liggen op een niveau dat hoger is dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, tweede lid, onderdeel a, b, respectievelijk c, zonder dat deze hoger komt te liggen dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, eerste lid, onderdeel a, b, respectievelijk c.
    
    2.2. Op 7 april 2009 heeft het dagelijks bestuur ingestemd met de visie en de notitie. Op 23 juni 2009 heeft de deelraad de visie vastgesteld en ingestemd met de notitie. [appellant] heeft bij brief van 20 juli 2009 bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van de visie en de instemming met de notitie door de deelraad. De deelraad heeft het bezwaarschrift van [appellant] doorgezonden aan het dagelijks bestuur. Dat heeft het bezwaarschrift geacht te zijn ingediend tegen zijn beslissingen van 7 april 2009, omdat het vaststellen van de visie en de notitie een aan het dagelijks bestuur toekomende bevoegdheid is. Het dagelijks bestuur heeft het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft het zich op het standpunt gesteld dat de visie en de notitie beleidsstukken zijn en dat de beslissingen van 7 april 2009 de vaststelling van een beleidsregel inhouden, zodat daartegen ingevolge de artikelen 7:1 en 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. De visie en de notitie definiëren slechts de wijze van uitoefening van de bevoegdheden door het bestuur in de zin van artikel 4:81, eerste lid, van de Awb en verschaffen zodoende duidelijkheid over de invulling van de discretionaire bevoegdheid van het dagelijks bestuur om op grond van artikel 13 van de Woningwet eigenaren van panden te verplichten aanvullende voorzieningen te treffen, die gezien het algemeen belang noodzakelijk zijn, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de visie en de notitie beleidsregels zijn in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dit brengt met zich dat daartegen op grond van artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de beperking dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, in strijd is met het internationale recht, voor zover deze besluiten daardoor niet kunnen worden getoetst aan de inhoud van internationale verdragen. De rechtbank is eraan voorbij gegaan dat door deze beperking de besluiten niet kunnen worden getoetst aan de artikelen 2 en 12 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 2 van het Internationaal verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst of stadsdeel West de opvolger is van de rechtsvoorganger stadsdeel Westerpark.
    
    2.4.1. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de visie en de notitie niet als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. In de visie en de notitie wordt weliswaar in bepaalde passages in algemene termen uiteengezet op welke wijze het bestuur de bevoegdheid ingevolge artikel 13 van de Woningwet zal uitoefenen, maar voor zover in deze uiteenzetting een algemene regel is vervat, kan daarvan niet worden gezegd dat deze voor herhaalde toepassing vatbaar is en dat deze betrekking heeft op een bevoegdheid van de deelraad.
    
    De Afdeling is voorts van oordeel dat de beslissingen van de deelraad van 23 juni 2009 waartegen [appellant] en anderen bezwaar hebben gemaakt geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn. In de visie en notitie zijn algemene beleidsuitgangspunten met betrekking tot de Frederik Hendrikbuurt geformuleerd. Nadere besluitvorming is nodig over het verbeteren van woningen en het toewijzen van het splitsingsquotum. De visie en de notitie maken deel uit van het planvormingsproces met betrekking tot de aanpak van de Frederik Hendrikbuurt, waarbij diverse partijen, ook niet-bestuursorganen, zijn betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling dienen de visie en de notitie te worden aangemerkt als stukken met een algemene strekking die het resultaat zijn van en de inzet vormen voor overleg. In de visie en de notitie zijn geen besluiten vervat die een verandering teweeg brengen in de rechtspositie van [appellant] of anderen.
    
    Het voorgaande betekent dat het bezwaar terecht, zij het niet op juiste gronden, niet-ontvankelijk is verklaard. Nu [appellant] bezwaar heeft gemaakt tegen de beslissingen van de deelraad van 23 juni 2009 en geen sprake was van een doorzendplicht, was niet het dagelijks bestuur maar de deelraad gehouden te besluiten op het bezwaarschrift van [appellant]. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Aan bespreking van de door [appellant] aangevoerde gronden komt de Afdeling niet toe. De Afdeling heeft acht geslagen op de verzoeken van [appellant], maar die vallen buiten deze procedure.
    
    2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het onbevoegd genomen besluit van 10 november 2009 alsnog gegrond verklaren en dat besluit om die reden vernietigen. Het bezwaar van [appellant] dient niet-ontvankelijk te worden verklaard. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 oktober 2010 in zaak nr. 09/5910;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Westerpark van 10 november 2009, kenmerk 2009/6471;
    
    V. verklaart het bezwaar gericht tegen de beslissingen van de deelraad van het stadsdeel Westerpark van 23 juni 2009 niet-ontvankelijk;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. gelast dat het dagelijks bestuur van het stadsdeel West aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2011
    
    419-671.