ECLI:NL:RBDOR:2010:BM0126, Rechtbank Dordrecht, 30-03-2010, AWB 10/290 en AWB 10/289
Rechtbank Dordrecht — Uitspraak 
Datum: 2010-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft verzoeker gelast de omzetting van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimte ongedaan te maken. Uit de inspectieverslagen en verslagleggingen van de door verweerder met de bewoners gevoerde gesprekken komt naar voren dat er in de woning zeven slaapplaatsen zijn aangetroffen en dat de woning, in wisselende samenstelling, door zeven bewoners met de Poolse nationaliteit wordt bewoond. De bewoners zijn, afgezien van een echtpaar, geen familie van elkaar. Evenmin is sprake van in een vast verband samenlevende partners (met wie men een persoonlijke relatie heeft). De bewoners hebben verklaard elkaars collega te zijn en niet te weten hoe lang zij in de woning zullen blijven wonen. Gelet op deze omstandigheden en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 21 januari 2009 (LJN: BH0444) stelt de voorzieningenrechter aldus vast dat de bewoners geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren nu geen sprake is van continuïteit van de samenstelling van de groep en onderlinge verbondenheid van de leden. Verweerder is er terecht vanuit gegaan dat de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Vovo wordt afgewezen en het beroep ongegrond verklaard

RECHTBANK DORDRECHT
      Sector Bestuursrecht
    
    
    procedurenummers: AWB 10/290 en AWB 10/289
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter
    
    inzake
    
    [verzoeker], wonende te [woonplaats], verzoeker,
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
      gemachtigde: mr. P. Stahl-de Bruin, werkzaam bij het Juridisch Kenniscentrum Drechtsteden.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 11 augustus 2009 heeft verweerder verzoeker gelast de omzetting van de zelfstandige woning [adres 1] in onzelfstandige woonruimte ongedaan te maken binnen zes weken na verzending van dat besluit. Daarbij is aangezegd dat verzoeker een dwangsom van € 10.000, - per maand verbeurt indien niet aan het gelaste is voldaan, met een maximum van € 60.000, -. 
    
    Tegen dit besluit heeft verzoeker bij faxbericht van 14 augustus 2009 bezwaar gemaakt bij verweerder.
    
    Bij besluit van 20 augustus 2009 heeft verweerder de begunstigingstermijn opgeschort tot vier weken nadat op het bezwaarschrift is beslist.
    
    Bij besluit van 3 maart 2010 heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoeker bij faxbericht van 9 maart 2010 beroep (procedurenummer AWB 10/289) ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
    
    Bij faxbericht van 9 maart 2010 heeft hij een verzoek (procedurenummer AWB 10/290) om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht.
    
    Het verzoek om voorlopige voorziening is op 23 maart 2010 ter zitting behandeld.
    
    Verzoeker is ter zitting verschenen.
    
    Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld van M. van Ombergen, inspecteur van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid (hierna: de milieudienst).
    
    2. Overwegingen
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    Indien een verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan hangende beroep bij de rechtbank en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan de voorzieningenrechter op de voet van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    
    2.1.2. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
    
    2.1.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en sub b, van de Huisvestingswet wordt onder "woonruimte" verstaan: besloten ruimte die, al dan niet te zamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
    
    Artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet bepaalt dat indien het naar het oordeel van de gemeenteraad noodzakelijk is regelen te stellen met betrekking tot wijzigingen van de woonruimtevoorraad als bedoeld in hoofdstuk III, de gemeenteraad een huisvestingsverordening vaststelt. 
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 30, tweede lid, van de Huisvestingswet wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    
      Artikel 31, hoofdstuk III, van de Huisvestingswet bepaalt:
      Een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, wordt verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    
    2.1.4. Ingevolge artikel 1.1 van de Verordening houdende regels betreffende de verdeling van woonruimte en wijzigingen van de woonruimtevoorraad gemeente Dordrecht 2005 (hierna: de Huisvestingsverordening), aanhef en onder l, wordt onder onzelfstandige woonruimte verstaan: woonruimte, niet zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, die geen eigen toegang heeft en die niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    Onder "huishouden" wordt ingevolge datzelfde artikel, aanhef en onder h, van de Huisvestingsverordening verstaan: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren. 
    
    
      Ingevolge artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1:
      (...) c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten. 
    
    
    
      Artikel 3.1.4 van de Huisvestingsverordening bepaalt, voor zover hier van belang:
      1. Burgemeester en wethouders verlenen de vergunning, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend;
      (...)
      9. Burgemeester en wethouders kunnen besluiten binnen de gemeente gebieden aan te wijzen waar het aantal vergunningen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur in verband met te vrezen aantasting van de woonkwaliteit en het leefmilieu aan een maximum is gebonden. 
      10. Een gebiedsaanwijzing als bedoeld in lid 9 geldt voor een duur van drie jaar. Na afloop van de periode van drie jaar kunnen burgemeester en wethouders besluiten het desbetreffende gebied opnieuw als zodanig aan te wijzen.
      11. Burgemeester en wethouders stellen het maximaal toegestane percentage kamerverhuurpanden binnen de aangewezen gebieden als bedoeld in lid 9 vast.
      12. Burgemeester en wethouders weigeren de vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur indien het maximum als genoemd in lid 11 is bereikt. 
    
    
    2.1.5. Ingevolge artikel 2.12.1, eerste lid, onder c, van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het Gebruiksbesluit) is het verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksmelding een woonfunctie in gebruik te nemen of te gebruiken voor kamergewijze verhuur. 
    
    2.2. Het bestreden besluit
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat verzoeker een woning aan de [adres 1] (hierna: de woning) heeft omgezet van zelfstandige naar een onzelfstandige woonruimte en daarmee het verbod van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.1.2, onder c, van de Huisvestingsverordening heeft overtreden. Volgens verweerder is uit inspecties gebleken dat de woning als onzelfstandige woonruimte in gebruik is nu ten aanzien van de bewoners geen sprake is van een duurzame gemeenschappelijke huishouding. Er is geen zicht op legalisering. In de vooraankondiging van de last heeft verweerder er op gewezen dat een omzettingsvergunning, gelet op het door verweerder gevoerde quoteringsbeleid, niet kan worden verleend. Verweerder heeft voorts aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat sprake is het overtreden van artikel 2.12.1, eerste lid, onder c, van het Gebruiksbesluit.
    
    2.3. De gronden van het verzoek
    
    Verzoeker stelt zich op het standpunt dat de woning [adres 1] een zelfstandige woning is en blijft. De woning is niet onttrokken aan de woningvoorraad daar deze wordt bewoond door één huishouding. Verzoeker verwijst hierbij naar de definitie van huishouding van de Miniconferentie Gemeente Dordrecht van 2 november 2009. Verzoeker heeft de woning aan één (rechts)persoon verhuurd en alle kamers zijn vrij te betreden. Ook de voorzieningen van de nutsbedrijven staan op hun naam. Volgens verzoeker is er geen sprake van kamerverhuur in reguliere zin. In een dergelijk geval is er voor elke kamerbewoner een huurovereenkomst waarin is vastgelegd welke kamer wordt gehuurd, de huursom, het voorschotbedrag aan energiekosten, de huisregels omtrent gebruik van douche, keuken en huisdieren. Ter zitting heeft verzoeker nog naar voren gebracht dat voorts niet is gebleken dat de inspecteurs in het bezit waren van een machtiging tot binnentreden dan wel dat zij aan de bewoners een huiszoekingsbevel hebben overgelegd. Verzoeker acht het onwaarschijnlijk dat zij met toestemming van de bewoners de woning zijn binnengetreden. De verslagleggingen van de met de bewoners gevoerde gesprekken zijn volgens verzoeker illegaal verkregen en opgemaakt. Bij deze gesprekken was geen tolk aanwezig en de verslagleggingen zijn evenmin ondertekend.
    
    2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2.4.1. Nu de door verweerder in het bestreden besluit gestelde begunstigingstermijn zal zijn verstreken voordat op verzoekers beroep is beslist, is een spoedeisend belang gegeven dat een beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening hangende het beroep van verzoeker rechtvaardigt. 
    
    2.4.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van gebruik van de woning als onzelfstandige woonruimte dat in redelijkheid, gelet op alle feiten en omstandigheden, op verzoeker de bewijslast komt te rusten om aan te tonen dat de bewoners niettemin gezamenlijk een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
    
    
      Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat inspecteurs van de milieudienst op verschillende momenten, te weten op 1 oktober 2009, 4 februari 2010 en 
      22 februari 2010, controlebezoeken aan de woning hebben gebracht. Aan de hand van het controlebezoek op 1 oktober 2009 is door de inspecteurs een 'Checklist kamerverhuur' ingevuld. Aan de hand van de controlebezoeken op 4 en 22 februari 2010 zijn door de inspecteurs inspectieverslagen en verslagleggingen van met de bewoners gevoerde gesprekken opgemaakt. Ook zijn tijdens de controlebezoeken op 4 en 22 februari 2010 foto's van legitimatiebewijzen gemaakt, en als zodanig aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat deze stukken als één geheel dienen te worden beschouwd
    
    
    De voorzieningenrechter stelt vast dat de door verweerder van deze foto's overgelegde kopieën in een aantal gevallen dusdanig onduidelijk zijn dat niet kan worden vastgesteld wat hierop te zien is. De originele foto's zijn door verweerder niet overgelegd. Uit de inspectieverslagen en verslagleggingen komt evenwel naar voren dat er in de woning zeven slaapplaatsen zijn aangetroffen en dat de woning, in wisselende samenstelling, door zeven bewoners met de Poolse nationaliteit wordt bewoond. De bewoners zijn, afgezien van een echtpaar, geen familie van elkaar. Evenmin is sprake van in een vast verband samenlevende partners (met wie men een persoonlijke relatie heeft). De bewoners hebben verklaard elkaars collega te zijn en niet te weten hoe lang zij in de woning zullen blijven wonen. Gelet op deze omstandigheden en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 21 januari 2009 (LJN: BH0444) stelt de voorzieningenrechter aldus vast dat de bewoners geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren nu geen sprake is van continuïteit van de samenstelling van de groep en onderlinge verbondenheid van de leden.
    
    Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat de inhoud van de door de inspecteurs opgemaakte verslagen de door verweerder getrokken en aan de last ten grondslag gelegde conclusie rechtvaardigde dat sprake is van gebruik van de woning als onzelfstandige woonruimte. Het betoog van verzoeker dat niet is gebleken dat de inspecteurs in het bezit waren van een machtiging tot binnentreden, er geen tolk aanwezig was bij de gesprekken tussen de bewoners en de inspecteurs en de verslagleggingen van deze gesprekken evenmin zijn ondertekend doet aan dit oordeel niet af. Ter zitting heeft M. van Ombergen, een van de inspecteurs die de woning heeft bezocht, verklaard dat de bewoners de inspecteurs toestemming hebben verleend om de woning binnen te treden. Ook heeft hij verklaard dat er Duits of Engels met de bewoners wordt gesproken, eventueel met behulp van een computervertaalprogramma of een tolk. De voorzieningenrechter ziet geen reden aan deze verklaringen te twijfelen. Dat de door de bewoners afgelegde verklaringen, zoals verzoeker stelt, mogelijk op gebrekkige wijze tot stand zijn gekomen, betekent niet dat zij niet aan de last ten grondslag gelegd mochten worden. Voorts vindt de eis dat de verslagleggingen van de gesprekken ondertekend hadden moeten zijn geen steun in het recht. De voorzieningenrechter verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2007 (LJN: BC0558).
    
    2.4.3. Verzoeker is er niet in geslaagd aan te tonen dat de bewoners niettemin een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren. Voor de stelling van verzoeker dat de woning wordt bewoond door één huishouden bieden de door de inspecteurs opgemaakte verslagen geen steun en verzoeker heeft nagelaten daarvoor enig bewijs te leveren. Verzoekers enkele betoog ter zitting dat de bewoners op het zelfde tijdstip van huis gaan, weer terugkomen, eten en op hetzelfde tijdstip naar bed gaan en dat zij elkaar door en door kennen is hiertoe onvoldoende nu hieruit niet valt op te maken dat zij tezamen de bedoeling hebben om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Evenmin valt hieruit op te maken dat sprake is van een samenlevingswens tussen deze bewoners die niet overwegend wordt bepaald door de beslissing om de betrokken woonruimte te delen.
    
    2.4.4. Nu de bewoners in de onderhavige woning geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren, is verweerder er terecht vanuit gegaan dat de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in de zin van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.1.2, onder c, van de Huisvestingsverordening. Er is zodoende sprake van onrechtmatig gebruik van de woning, zodat verweerder bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen aan verzoeker. Daaraan doet niet af het kennelijke betoog van verzoeker dat hij niet in staat is de overtreding ongedaan te maken. De enkele stelling dat de woning is verhuurd aan één (rechts)persoon, wat daar overigens ook van zij, is daartoe niet genoegzaam. Gelet hierop kan de voorzieningenrechter de vraag of verweerder de gestelde overtreding van artikel 2.12.1, eerste lid, onder c, van het Gebruiksbesluit eveneens aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen in het midden laten.
    
    2.4.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder reeds bij de vooraankondiging van de aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom te kennen heeft gegeven en verzoeker niet heeft bestreden dat het, gelet op het quoteringsbeleid van verweerder als bedoeld in artikel 3.1.4, negende lid, van de Huisvestingsverordening, niet meer mogelijk is om een vergunning voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor de woning [adres 1] te verkrijgen, zodat reeds hierom geen concreet zicht op legalisering bestaat.
    
    Gelet op het voorgaande is verweerder in beginsel gehouden handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker als eigenaar van de woning als overtreder is aan te merken. 
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder daardoor van handhaving behoort af te zien. Verweerder heeft dan ook tot het opleggen van de last onder dwangsom mogen besluiten.
    
    2.4.6. Omdat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zal de voorzieningenrechter het beroep van verzoeker met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb ongegrond verklaren. Gelet op de ongegrondverklaring van het beroep van verzoeker is geen sprake meer van een met het verzoek om een voorlopige voorziening connexe hoofdzaak. Het verzoek om voorlopige voorziening moet dan ook worden afgewezen.
    
    2.4.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht,
    
    -	verklaart het beroep ongegrond;
    
    -	wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
      Aldus gegeven door mr. M.G.L. de Vette, voorzieningenrechter, en door deze en 
      mr. C. Willemsen, griffier, ondertekend.