ECLI:NL:RBAMS:2012:BW9852, Rechtbank Amsterdam, 26-06-2012, AWB 11-3175 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2012-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 28 februari 2010 vond in de Amsterdamse Arena de voetbalwedstrijd plaats tussen Ajax en FC Utrecht. Om deze wedstrijd bij te wonen zijn ongeveer 650 supporters van FC Utrecht, met gebruikmaking van een verplicht combi-ticket, met de trein naar Amsterdam gereisd. Na het verlaten van de trein in Amsterdam hebben de supporters ongewenste spreekkoren aangeheven en leuzen geroepen. In reactie daarop heeft de burgemeester van Amsterdam via megafoons het noodbevel gegeven aan de supporters om Amsterdam te verlaten en met de trein terug te keren naar Utrecht. Daarbij is de Mobiele Eenheid opgetreden. Niet gebleken is dat het noodbevel niet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit voldeed. Het noodbevel is niet onrechtmatig.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/3175 GEMWT
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    de besloten vennootschap Football Club Utrecht BV (FC Utrecht),
    
    
      de Supporters Vereniging F.C. Utrecht (supportersvereniging),
      gevestigd te Utrecht,
    
    
    
      [A] en 110 anderen zoals genoemd in de aan deze uitspraak gehechte bijlage,
      eisers,
      gemachtigde mr. M.J. de Witte,
    
    
    tegen
    
    
      de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigden mr. R. Osterwald en mr. J. Hagen.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Op 28 februari 2010 heeft verweerder een noodbevel aan de supporters van de voetbalclub FC Utrecht gegeven om uit Amsterdam te vertrekken en met de trein terug te keren naar Utrecht. Verweerder heeft dit noodbevel op 27 september 2010 op schrift gesteld (het primaire besluit).
    
    Bij besluit van 18 mei 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
    
    Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak behandeld op 6 maart 2012. Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden. Tevens is verschenen [B], commissaris politie Amsterdam-Amstelland. Het onderzoek is ter terechtzitting geschorst en daarbij bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. 
    
    Partijen hebben nog stukken overgelegd en hebben toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om zonder nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten. 
    
    
     
    Overwegingen
    
    1.	feiten en omstandigheden
    
    1.1.	Op 28 februari 2010 vond in de Amsterdamse Arena de voetbalwedstrijd plaats tussen Ajax en FC Utrecht. Om deze wedstrijd bij te wonen zijn ongeveer 650 supporters van FC Utrecht, met gebruikmaking van een verplicht combi-ticket, met de trein naar Amsterdam gereisd. Na het verlaten van de trein in Amsterdam hebben de supporters spreekkoren aangeheven en leuzen geroepen. In reactie daarop heeft verweerder via megafoons het noodbevel gegeven aan de supporters om Amsterdam te verlaten en met de trein terug te keren naar Utrecht. De Mobiele Eenheid (ME) is opgetreden om de supporters terug te geleiden naar de trein. 
    
    
      1.2.	Eisers stellen in beroep dat er geen wettelijke basis was voor het geven van het noodbevel. Voorts is onrechte niet voorafgaand aan de wedstrijd gecommuniceerd wat de gevolgen zouden zijn van het aanheffen van ongewenste spreekkoren. Eisers stellen dat verweerder zwaardere maatregelen heeft genomen dan de situatie vereiste. De ME is onnodig ingezet. Volgens eisers heeft verweerder het subsidiariteitsbeginsel geschonden omdat andere – minder vergaande – maatregelen hadden kunnen worden getroffen. De aanwezige stewards hadden kunnen worden ingezet om de problemen op te lossen. Het noodbevel was niet beperkt tot de harde kern van de supporters die de orde verstoorden, maar strekte zich uit tot alle met de trein meegekomen supporters. Door alle supporters terug te sturen, heeft verweerder zwaardere maatregelen genomen dan de situatie vereiste. Daarmee heeft verweerder tevens het proportionaliteitsbeginsel geschonden, aldus eisers.
      Eisers stellen dat sprake is van een onrechtmatig besluit, als gevolg waarvan zij materiële en immateriële schade hebben geleden. Eisers verzoeken de rechtbank om verweerder te veroordelen tot vergoeding van deze schade.
    
    
    2.	belanghebbende
    
    2.1.	De rechter dient allereerst ambtshalve de ontvankelijkheid van de bezwaren van eisers tegen het bestreden primaire besluit te beoordelen.
    
    2.2.	Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van deze wet, kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en vervolgens beroep instellen bij de rechtbank. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.3.	FC Utrecht BV
    
    2.3.1.	Ter zitting heeft gemachtigde van eisers toegelicht dat het belang van FC Utrecht BV gelegen is in het feit dat zij door de supporters benaderd is voor teruggave van door hen gemaakte kosten.
    
    
      2.3.2.	Naar het oordeel van de rechtbank wordt FC Utrecht BV door het noodbevel niet rechtstreeks in haar belang getroffen. Gesteld noch gebleken is dat FC Utrecht BV in gevallen als het onderhavige een zorgplicht heeft ten aanzien van supporters, op basis van de statuten van de BV, dan wel anderszins. FC Utrecht BV heeft hooguit een afgeleid belang bij dit besluit. Zij is daarom geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. 
      Dit betekent dat verweerder FC Utrecht BV ten onrechte in haar bezwaar heeft ontvangen. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen, en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van FC Utrecht BV alsnog niet-ontvankelijk te verklaren. 
    
    
    2.4.	supportersvereniging
    
    2.4.1.	Uit artikel 2 van de statuten blijkt, dat de supportersvereniging als doelstelling heeft: het behartigen van de belangen van de leden der vereniging, zowel bij de FC Utrecht of op te richten landelijke organisaties met hetzelfde doel en het ondersteunen van de doelstellingen in de breedste zin van de FC Utrecht en het daartoe werven van financiële middelen. Voorts behoort tot de doelstellingen het creëren en bewaken van het FC Utrecht gevoel en het weergeven van de zienswijze van haar leden in alle aangelegenheden, zowel ten opzichte van de FC Utrecht, als bij de organisaties waarbij de vereniging is aangesloten en het aanwenden van invloed om deze zienswijze te realiseren. Tot slot behoort tot de doelstellingen het verkrijgen en behouden van de erkenning van de vereniging als de officiële supportersvereniging van FC Utrecht. 
    
    2.4.2.	Naar het oordeel van de rechtbank valt het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een noodbevel als hier aan de orde niet onder deze doelstelling. Dit betekent dat ook de supportersvereniging geen belanghebbende is bij het primaire besluit. Verweerder heeft de supportersvereniging dan ook ten onrechte ontvangen in haar bezwaar. De rechtbank zal dus het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen, en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van de supportersvereniging niet-ontvankelijk te verklaren. 
    
    2.5.	111 supporters
    
    2.5.1.	Deze personen waren op 28 februari 2010 aanwezig toen het noodbevel werd gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank zijn zij deze 111 personen allen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    
    3.	prematuur bezwaar
    
    3.1.	Verweerder heeft het noodbevel op 28 februari 2010 mondeling gegeven en bekendgemaakt. Eisers hebben bij brief van 31 maart 2010 een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman over de behandeling van de supporters door verweerder en de ME. De Nationale Ombudsman heeft de brief van 31 maart 2010 doorgezonden naar de politie Amsterdam-Amstelland, die de klacht voor zover deze betrekking heeft op het noodbevel, heeft doorgezonden naar verweerder ter behandeling als bezwaarschrift. Hoewel verweerder het noodbevel eerst op 27 september 2010 op schrift heeft gesteld, heeft verweerder de (doorgezonden) brief van 31 maart 2010 terecht aangemerkt als een prematuur bezwaarschrift in de zin van artikel 6:10, eerste lid onder b, van de Awb. Eisers konden immers menen dat het mondeling gegeven besluit inmiddels op schrift was gesteld. De rechtbank is dan ook bevoegd om van het beroep van eisers kennis te nemen. Voor zover de schriftelijke vastlegging van het noodbevel afwijkt van het mondeling gegeven noodbevel, moet naar het oordeel van de rechtbank worden uitgegaan van het mondelinge bevel.
    
    4.	inhoudelijke beoordeling 
    
    4.1.	wettelijke basis
    
    4.1.1.	Ten aanzien van eisers stelling dat er geen wettelijke basis was voor het geven van het noodbevel, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    4.1.2.	Op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet zoals dit luidde ten tijde van belang, is de burgemeester in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht.
    
    4.1.3.	De rechtbank stelt voorop dat het criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden", neergelegd in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, naar zijn strekking impliceert dat aan verweerder beoordelingsvrijheid toekomt. De rechter kan de aanwending daarvan slechts terughoudend toetsen. De rechtbank zal daarom beoordelen of verweerder, op het moment dat hij het noodbevel gaf – 28 februari 2010 omstreeks 11.40 uur –, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. 
    
    4.1.4.	Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die verweerder op dat moment ter beschikking stond. Verweerder heeft zijn beslissing om het noodbevel te geven op basis van mondeling verkregen informatie van de politie. Ook was bekend dat deze wedstrijd tussen AFC Ajax en FC Utrecht is gekwalificeerd als wedstrijd met een hoog risico (categorie C).
    
    4.1.5.	Uit de gedingstukken, waaronder een rapportage van 28 februari 2010, een bestuurlijke rapportage van 6 september 2010 en een aantal processen-verbaal van politieambtenaren, alsmede uit een ter zitting door verweerder vertoonde filmopname van de gebeurtenissen, komt naar voren  dat supporters van FC Utrecht na aankomst op het station in Amsterdam op 28 februari 2010, bij herhaling liederen hebben gezongen en spreekkoren hebben aangeheven met teksten als “Hamas, Hamas, joden aan het gas”, “Wie niet springt die is een jood” en “Luis Suarez, je moeder is een kankerjood”. Deze liederen en spreekkoren zijn kwetsend van aard en hebben een discriminerend karakter. Dit is niet in geschil. Gelet op de rivaliteit tussen de aanhang van AFC Ajax en FC Utrecht, de omstandigheid dat twee weken voorafgaand aan dit duel de wedstrijd tussen Feijenoord en FC Utrecht was gestaakt vanwege spreekkoren van FC Utrecht supporters, kon en mocht verweerder vrezen voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Hiermee is gegeven de bevoegdheid van verweerder om een noodbevel te geven dat hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig achtte.
    
    4.2.	Subsidiariteit en proportionaliteit
    
    4.2.1.	Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 175 van de Gemeentewet kan worden afgeleid dat verweerder bij het geven van bevelen altijd de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht moet nemen. Het geven van een noodbevel is pas aan de orde wanneer gewone middelen niet voorhanden of toereikend zijn (subsidiariteit). Voorts mogen de genomen maatregelen niet ingrijpender zijn dan in de gegeven situatie vereist om de openbare orde te handhaven of het gevaar te beperken (proportionaliteit).
    
    
      4.2.2.	De rechtbank ziet niet in welke andere, minder vergaande maatregel verweerder had kunnen nemen. Gelet op de ervaringen in het recente verleden, was te verwachten dat de supporters, wanneer zij tot de wedstrijd zouden worden toegelaten, in het stadion hun discriminerende spreekkoren hadden voortgezet, met alle te verwachten escalerende gevolgen van dien. 
      Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat er geen minder verstrekkende maatregelen voorhanden waren om de verboden spreekkoren te stoppen en (verdere) escalatie te voorkomen. De stelling van eisers dat de begeleidende stewards de supporters tot de orde hadden kunnen roepen faalt. Uit de gedingstukken en filmbeelden blijkt dat de stewards er niet in zijn geslaagd de supporters de verboden spreekkoren te laten beëindigen. Naar het oordeel van de rechtbank was de keuze om de supporters van FC Utrecht niet tot de wedstrijd toe te laten niet disproportioneel. Het met de trein terug naar Utrecht sturen is een logisch vervolg op niet tot de wedstrijd toelaten van de supporters, omdat anders voor ernstige ongeregeldheden buiten het stadion te Amsterdam viel te vrezen. Een andere oplossing waarbij geen (voortzetting van het) gevaar voor ernstige ongeregeldheden bestond, was er dus niet. Voorts hebben de betrokkenen supporters alle ingestemd met het bezoeken van de wedstrijd en het vervoer vice versa op basis van een combi-ticket. Dit houdt in dat er bij vertrek uit Amsterdam geen andere mogelijkheid bestond dan vervoer per trein terug naar Utrecht.
    
    
    4.2.3.	Ook het terugsturen van alle supporters en niet slechts een deel van hen, acht de rechtbank niet disproportioneel. Het was in de gegeven omstandigheden, zoals die onder meer blijken uit de ter zitting vertoonde filmbeelden ondoenlijk om te bepalen wie precies degenen waren die de discriminerende liederen zongen en hen op dat moment uit de groep van ongeveer 650 supporters te isoleren.
    
    4.3.	waarschuwing
    
    4.3.1.	De rechtbank stelt vast dat de tekst van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet niet impliceert dat voorafgaand aan een noodbevel gewaarschuwd moet worden voor het geven van dat bevel. Overigens blijkt uit de gedingstukken dat de supporters voorafgaand de voetbalwedstrijd zijn gewaarschuwd dat discriminerende spreekkoren niet getolereerd zouden worden door verweerder en dat, indien dat toch zou gebeuren, de supporters zouden worden teruggestuurd naar Utrecht. Het leidt voor de rechtbank geen twijfel dat het voor de supporters duidelijk was welke teksten niet zouden worden getolereerd vanwege het dicrimninerende en kwetsende karakter ervan. Voordat de supporters in Utrecht op de trein stapten, zijn er flyers uitgedeeld waarop stond dat men zich dient te onthouden van ongewenste en discriminerende spreekkoren. Daarnaast hebben de stewards de supporters er op gewezen dat het roepen van discriminerende leuzen ertoe kan leiden dat zij direct per trein teruggestuurd zouden worden. Dit is in overeenstemming met het gestelde in het ”Draaiboek uitwedstrijd Ajax-FC Utrecht zondag 28 februari 2010 12.30, risico-categorie C”. Ook valt uit overgelegde verklaringen van supporters op te maken dat zij voorafgaand aan de wedstrijd bekend waren met de mogelijkheid dat zij zouden worden teruggestuurd bij onregelmatigheden.
    
    
      4.3.2.	Artikel 175, tweede lid, van de Gemeentewet bepaalt de burgemeester niet tot maatregelen van geweld laat overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing.
      4.3.3.	Daargelaten of het optreden van de ME gerekend dient te worden tot de maatregelen van geweld als bedoeld in artikel 175, tweede lid, van de Gemeentewet, of dat dit behoort tot gedragingen van de politie waartegen andere rechtsmiddelen aangewend kunnen worden, stelt de rechtbank vast dat de supporters wel degelijk gewaarschuwd zijn. Uit de ter zitting vertoonde film blijkt dat de politie via megafoons heeft gewaarschuwd dat de supporters zich wegens het roepen van racistische leuzen uit Amsterdam dienen te verwijderen en moeten terug keren naar de trein. Daarbij is meermalen meegedeeld dat geweld zal worden gebruikt wanneer de supporters geen gevolg geven aan het noodbevel. 
    
    
    4.4.	conclusie
    
    4.4.1.	Bovenstaande overziend is de rechtbank van oordeel dat de in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet genoemde bijzondere omstandigheden om een noodbevel te kunnen geven aanwezig waren. Niet gebleken is dat het hier aan de orde zijnde noodbevel niet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit voldoet. Voorts is komen vast te staan dat de supporters zijn gewaarschuwd. De grief van eisers dat het bestreden besluit onrechtmatig is, faalt dan ook.
    
    4.4.2.	Nu in dit geding uitsluitend de rechtmatigheid van het bestreden besluit - het noodbevel - ter toetsing staat, laat de rechtbank de grieven van eisers die zien op de feitelijke uitvoering van het noodbevel onbesproken. Overigens hebben eisers een klacht bij de Korpsbeheerder van de Politie Amsterdam-Amstelland ingediend over de wijze waarop de ME zich bij de uitvoering van het noodbevel heeft gedragen.
    
    5.	Schadevergoeding proceskosten en griffierecht
    
    5.1.	Tot slot overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb eerst sprake kan zijn van een gehoudenheid tot het betalen van een schadevergoeding in geval van een gegrond beroep. Nu het beroep ongegrond is, komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van eisers verzoek om schadevergoeding. 
    
    5.2.	Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart de beroepen van de supportersvereniging en van FC Utrecht BV gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - verklaart de bezwaren van de supportersvereniging en FC Utrecht BV niet-ontvankelijk;
      - verklaart het beroep van [A] en 110 anderen, zoals genoemd in de bijlage bij de 
         uitspraak, ongegrond.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en de mrs. Th. P.J. de Graaf en S.E. Reichert, leden, in aanwezigheid van mr. H. van Hoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2012.
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB