ECLI:NL:RVS:2007:BC0500, Raad van State, 19-12-2007, 200703592/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2005 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van de vereniging Bewonersvereniging Overtoom (hierna: de vereniging) om aanwijzing als beschermd monument van het gebouwencomplex van voormalige houthandel 'De Vijsel', gelegen aan de Overtoom 13-17 te Amsterdam (hierna: het gebouwencomplex), afgewezen.

200703592/1.
      Datum uitspraak: 19 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging Bewonersvereniging Overtoom, gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 06/1017 van de rechtbank Amsterdam van 17 april 2007 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 oktober 2005 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van de vereniging Bewonersvereniging Overtoom (hierna: de vereniging) om aanwijzing als beschermd monument van het gebouwencomplex van voormalige houthandel 'De Vijsel', gelegen aan de Overtoom 13-17 te Amsterdam (hierna: het gebouwencomplex), afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 januari 2006 heeft de staatssecretaris (thans: de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, hierna: de minister) het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 april 2007, verzonden op 18 april 2007, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vereniging ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 juni 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 12 juli 2007 heeft [eigenaar] van het gebouwencomplex, die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 1 augustus 2007 heeft de minister van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2007, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. B. Smit, advocaat te Amsterdam, vergezeld van C. Ronstadt, de minister, vertegenwoordigd door mr. K. El Addouti, werkzaam bij de Rijksdienst voor archeologie, cultuurlandschap en monumenten, en [eigenaar], bijgestaan door drs. K.T. Bakker, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, sub 1, van de Monumentenwet 1988 (hierna: de Monumentenwet) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder monumenten: alle vóór tenminste vijftig jaar vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet, kan de minister, al dan niet op verzoek van belanghebbenden, onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument.
    
    2.1.1.    Bij besluit van 14 juli 2004 (Stcrt. 2004,137) heeft de staatssecretaris, gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3 van de Monumentenwet, de Beleidsregel betreffende het tijdelijk niet aanwijzen van monumenten tot beschermd monument (hierna: de Tijdelijke beleidsregel) vastgesteld.
    
        Volgens artikel 7 van de Tijdelijke beleidsregel, voor zover thans van belang, vervalt deze beleidsregel met ingang van 1 januari 2006.
    
    2.1.2.    Bij besluit van 14 december 2005 (Stcrt. 2005, 249) heeft de staatssecretaris, gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3 van de Monumentenwet, de Beleidsregel betreffende de bevoegdheid tot het aanwijzen van monumenten als beschermd monument (hierna: de Tijdelijke beleidsregel 2006) vastgesteld.
    
        Volgens artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel 2006 wijst de minister geen monumenten aan als bedoeld in artikel 1, onder b, sub 1, van de Monumentenwet die zijn vervaardigd vóór 1940.
    
        Volgens artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel 2006 wijst de minister geen monumenten aan als bedoeld in artikel 1, onder b, sub 1, van de Monumentenwet, die zijn vervaardigd na 1940, tenzij:
    
        a. het monument vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde kan worden aangemerkt als een nationaal of internationaal erkend kenmerkend monument van de Nederlandse architectuur, stedenbouw, landinrichting of ruimtegebonden kunst, en
    
        b. zich de omstandigheid voordoet dat:
    
        1º. bij of krachtens de Woningwet een aanvraag is ingediend om het monument te wijzigen of te slopen,
    
        2º plannen in ontwikkeling zijn die bij uitvoering het voortbestaan van het monument in gevaar zouden brengen, of
    
        3º. door het niet terstond aanwijzen een concreet plan tot instandhouding van het monument niet of niet direct zal worden uitgevoerd.
    
        Volgens artikel 6 van de Tijdelijke beleidsregel 2006 treedt deze beleidsregel in werking met ingang van 1 januari 2006 en vervalt deze met ingang van 1 juli 2007.
    
    2.2.    Het gebouwencomplex is op of omstreeks 1890 vervaardigd.
    
    2.2.1.    De raad van Stadsdeel Oud-West van de gemeente Amsterdam (hierna: de raad) heeft ter zake van de aanvraag, gelet op de rapporten van de Amsterdamse Raad voor de Monumentenzorg (hierna: de ARM) van 10 maart 2005 en van het Bureau Monumenten & Archeologie van de gemeente Amsterdam (hierna: het BMA) van 15 februari 2005, negatief geadviseerd. Het gebouwencomplex vertegenwoordigt vooralsnog vooral een lokaal belang, omdat het de vroege fase van industrialisering van Amsterdam markeert. Bovenlokale waarden die aanwijzing rechtvaardigen kunnen niet worden aangetoond. Ook zonder aanwijzing van het gebouwencomplex als beschermd rijksmonument kan de cultuurhistorische waarde ervan, bijvoorbeeld middels plaatsing op de gemeentelijke monumentenlijst, bewaard blijven.
    
    2.2.2.    De Raad voor Cultuur heeft ter zake van de onderhavige aanvraag op 26 mei 2005 eveneens negatief geadviseerd omdat volgens de Tijdelijke beleidsregel in beginsel geen nieuwe monumenten worden aangewezen. Er is geen sprake van een uitzonderingsgeval, nu het gebouwencomplex geen topmonument betreft.
    
    2.2.3.    Bij besluit van 10 januari 2006 heeft de staatssecretaris, onder ongegrondverklaring van het bezwaarschrift, het standpunt gehandhaafd dat het gebouwencomplex volgens artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel niet wordt aangewezen als beschermd monument en voorts dat niet is gebleken van een bijzonder geval dat tot afwijking van het beleid noopt.
    
    2.3.    De vereniging betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel met ingang van 1 januari 2006 is vervallen en derhalve niet aan het besluit van 10 januari 2006 ten grondslag kon worden gelegd.
    
    2.3.1.    De minister heeft bij de rechtbank te kennen gegeven dat het besluit van 10 januari 2006 ten onrechte gebaseerd is op het met ingang van 1 januari 2006 vervallen artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel, in plaats van het op die datum in werking zijnde artikel 2 van de
    
    Tijdelijke beleidsregel 2006. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit in stand kan worden gelaten, omdat laatstgenoemd artikel hetzelfde materiële toetsingskader bevat als artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel. De vereniging is door de onjuiste vermelding van het toepasselijke beleid niet in haar belangen geschaad. Het betoog slaagt niet.
    
    2.4.    De vereniging stelt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel 2006 (hierna: het beleid) in strijd is met de Monumentenwet. De vereniging betoogt in dit verband allereerst dat de in artikel 2 neergelegde beperking ten aanzien van monumenten die zijn vervaardigd vóór 1940, in strijd is met de definitie van monument, neergelegd in artikel 1 van de Monumentenwet. Ook het op grond van dit beleid gehanteerde criterium topmonument is daarmee in strijd. Voorts is artikel 2 vastgesteld teneinde achterstanden in de behandeling van aanwijzingsverzoeken in te halen, zodat dit beleid leidt tot een resultaat dat het doel van de Monumentenwet, te weten behoud van monumenten, voorbijschiet. De vereniging wijst in dit verband nog op een overgelegd advies van de Raad voor Cultuur van 15 juni 2004.
    
    2.4.1.    Anders dan de vereniging kennelijk meent, gaat ook artikel 2 van het beleid uit van de definitie van monument, zoals neergelegd in artikel 1, aanhef en onder b, sub 1, van de Monumentenwet. De vereniging heeft niet onderkend dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de minister op grond van artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet een discretionaire bevoegdheid heeft om al dan niet op verzoek van belanghebbenden, onroerende monumenten aan te wijzen als beschermd monument.
    
        In de beleidsbrief 'Meer dan de som' heeft de staatssecretaris te kennen gegeven, dat in het kader van de ontwikkeling van nieuw beleid op het terrein van selectie en beheer van cultureel erfgoed tijdelijk extra selectief zal worden omgegaan met de aanwijzing als beschermd monument van gebouwde en archeologische monumenten. Slechts bij hoge uitzondering, onder meer als het gaat om bedreigde topmonumenten, zullen monumenten worden aangewezen als beschermd monument. De staatssecretaris heeft in de toelichting op het beleid, mede in reactie op het advies van de Raad voor Cultuur van 15 juni 2004, te kennen gegeven dat selectie, herselectie en herijking noodzakelijk zijn om tot een in cultuurpolitieke zin verantwoord en beheersbaar volume aan cultureel erfgoed te komen. Hoewel de uitzondering van aanwijzing van bedreigde topmonumenten in artikel 3 expliciet alleen is opgenomen voor gebouwde monumenten van na 1940, betekent dit niet dat aanwijzing van een bedreigd topmonument van vóór 1940 is uitgesloten. Het karakter van een beleidsregel impliceert de mogelijkheid om in uitzonderlijke gevallen daarvan af te wijken. De minister gaat er vanuit dat het in de periode vóór 1940 uitsluitend om dit soort uitzonderlijke gevallen zal gaan, omdat deze periode reeds onderwerp is geweest van omvangrijk onderzoek, inventarisatie, selectie en registratie, zoals het Monumenten Inventarisatie-Project, het Monumenten Selectie Project en de Monumenten Registratie Procedure. De kans dat er nog een topmonument uit de periode vóór 1940 over het hoofd is gezien dat toch had moeten worden aangewezen is uiterst gering.
    
        Niet kan worden gezegd dat de staatssecretaris, in aanmerking genomen de belangen die aan hem ten tijde van de totstandkoming van het beleid bekend waren of behoorden te zijn, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat monumenten die vervaardigd zijn vóór 1940 niet als beschermd monument worden aangewezen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. De betogen slagen niet.
    
    2.5.    De stelling van de vereniging dat een omschrijving van het criterium topmonument ontbreekt, kan niet worden gevolgd. In de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel 2006 staat vermeld dat het criterium topmonument voor gebouwde monumenten inhoudt dat het monument vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde kan worden aangemerkt als een nationaal of internationaal erkend kenmerkend monument van de Nederlandse architectuur, stedenbouw, landinrichting of ruimtegebonden kunst. De desbetreffende objecten, complexen, structuren of gebieden moeten een onmisbare 'ijkwaarde' hebben ten opzichte van het overige bouwbestand: zij moeten toonaangevend zijn voor de belangrijkste stromingen in de architectuur, stedenbouw, landinrichting of ruimtegebonden kunst. Tot de hier bedoelde monumenten behoren in ieder geval die monumenten die reeds een nationaal of internationaal erkende positie in de vakliteratuur hebben verworven.
    
    2.6.    De vereniging betoogt verder dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het advies van de raad niet zorgvuldig tot stand is gekomen, dan wel dusdanige gebreken vertoont, dat de staatssecretaris dit niet aan het besluit van 10 januari 2006 ten grondslag heeft mogen leggen. In het advies staat ten onrechte vermeld dat sprake is van eensluidende negatieve rapporten van het BMA en de ARM. Het advies is bovendien innerlijk tegenstrijdig, nu daarin staat vermeld dat de cultuurhistorische waarden van het gebouwencomplex beschermd dienen te blijven, terwijl ten aanzien van de aanvraag niettemin negatief wordt geadviseerd.
    
    2.6.1.    In het advies van de raad staat ten onrechte vermeld dat sprake is van eensluidende negatieve rapporten van het BMA en de ARM. Hoewel de ARM inderdaad negatief heeft geadviseerd, heeft het BMA slechts gesteld dat het geen overzicht heeft van het aantal houthandels in een stedelijke omgeving aan het eind van de negentiende eeuw en over de kwaliteit daarvan, en derhalve geen uitspraak kan doen over het nationale belang van deze houthandel. Deze onjuiste vermelding in het advies van de raad rechtvaardigt evenwel niet de conclusie dat dit advies dusdanige gebreken vertoont, dat de staatssecretaris dit niet aan het besluit van 10 januari 2006 ten grondslag heeft mogen leggen. De staatssecretaris heeft zich op basis van het advies in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat bovenlokale waarden die plaatsing op de Rijkslijst rechtvaardigen niet kunnen worden aangetoond en dat ook zonder aanwijzing als beschermd rijksmonument de cultuurhistorische waarde van het gebouwencomplex bewaard kan blijven door aanwijzing ervan als beschermd gemeentelijk monument. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Het betoog slaagt niet.
    
    2.6.2.    Hetgeen de vereniging onder verwijzing naar een eerder in de procedure overgelegd rapport van LAgroup Leisure & Arts Consulting van 11 januari 2007 met betrekking tot de bovenlokale waarden van het gebouwencomplex heeft gesteld, kan niet slagen. De stelling ziet op de toeristische waarde van het gebouwencomplex en kan derhalve niet dienen ter motivering van de gestelde monumentale waarde ervan.
    
    2.7.    De vereniging betoogt voorts dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het advies van de Raad voor Cultuur van 26 mei 2005 niet zorgvuldig tot stand is gekomen, dan wel dusdanige gebreken vertoont, dat de staatssecretaris dit niet aan het besluit van 10 januari 2006 ten grondslag heeft mogen leggen. De vereniging betoogt in dit verband allereerst dat de Raad voor Cultuur in zijn advies ten onrechte heeft nagelaten om te motiveren waarom naar zijn oordeel geen sprake is van een topmonument.
    
    2.7.1.    De Raad voor Cultuur heeft inderdaad niet gemotiveerd waarom naar zijn oordeel geen sprake is van een topmonument, en waarom derhalve geen sprake is van een bijzonder geval dat tot afwijking van het beleid noopt. Deze omstandigheid rechtvaardigt evenwel niet de conclusie dat het advies dusdanige gebreken vertoont, dat de staatssecretaris dit niet aan het besluit van 10 januari 2006 ten grondslag heeft mogen leggen. De staatssecretaris heeft het standpunt dat geen sprake is van een topmonument niet louter gebaseerd op het advies van de Raad voor Cultuur, maar eveneens op het advies van de raad. Uit het advies van de raad blijkt dat bovenlokale waarden, die plaatsing op de Rijkslijst rechtvaardigen, niet zijn aangetoond. Uit het aan het advies van de raad ten grondslag liggende rapport van het BMA blijkt bovendien dat het gebouwencomplex in het kader van het Monumenten Inventarisatie-Project niet is gekwalificeerd als monument dat rijksbescherming ten deel zou moeten vallen. In dat licht is het niet aannemelijk dat het om een 'vergeten' topmonument zou gaan. Nu de vereniging voorts geen deskundigenrapport heeft overgelegd waaruit het tegendeel blijkt, bestond geen aanleiding om de Raad voor Cultuur om een nadere motivering van zijn advies te vragen. Het betoog slaagt niet.
    
    2.7.2.    Het betoog van de vereniging dat het advies van de Raad voor Cultuur niet gebaseerd is op de Monumentenwet, kan niet worden gevolgd. De Raad voor Cultuur verwijst in het advies naar het beleid, dat gebaseerd is op artikel 3 van de Monumentenwet.
    
    2.8.    Hetgeen de vereniging onder verwijzing naar een aantal door haar eerder in de procedure overgelegde publicaties betoogt, kan evenmin slagen. Deze publicaties zien hoofdzakelijk op de geschiedenis van het gebouwencomplex en kunnen niet dienen ter motivering van de gestelde monumentale waarde ervan.
    
    2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Wagtendonk    		w.g. Larsson-van Reijsen
      Voorzitter    			ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2007
    
    344.