ECLI:NL:RBSGR:2009:BI2610, Rechtbank 's-Gravenhage, 29-04-2009, 301801 - HA ZA 08-72
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: De kern van het geschil wordt gevormd door de vraag of de Staat aan De Lucht, kort gezegd, toestemming dient te verlenen om aan de oostzijde van de A2 een hotel-restaurant op te richten en te exploiteren. Bij de beantwoording van deze vraag stelt de rechtbank voorop dat uit de erfpachtakten en vergunningen die zijn geciteerd niet blijkt dat de Staat een dergelijke verplichting op zich zou hebben genomen, mede nu deze erfpachtakten steeds vermelden dat “het ontwerp, de afwerking en de inrichting” van het gebouw de goedkeuring van de Staat behoeven en dat in de hiervoor geciteerde vergunningen vanaf 11 januari 1983 steeds sprake is van het behouden van een wegrestaurant aan de westzijde van de A2. Reeds daarom zijn de vorderingen van De Lucht in ieder geval niet toewijsbaar voor zover zij uitsluitend op deze erfpachtakten en vergunningen zijn gebaseerd. Dit geldt ook voor de subsidiaire vordering tot schadevergoeding, omdat (ook) die vordering veronderstelt dat de Staat contractuele verplichtingen niet nakomt. De rechtbank wijst de vorderingen van De Lucht af.

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 301801 / HA ZA 08-72
    
    Vonnis van 29 april 2009
    
    in de zaak van
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      DE LUCHT RESTAURANTS B.V.,
      gevestigd te Bruchem, gemeente Zaltbommel,
      eiseres,
      advocaat mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Economische Zaken, Ministerie van Financiën en Ministerie van Verkeer en Waterstaat),
      zetelende te ’s-Gravenhage, 
      gedaagde,
      advocaat mr. A.R. de Jonge.
    
    
    
    Partijen worden hierna ook De Lucht en de Staat genoemd.
    
     
    1. De procedure
    
    
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 21 december 2007;
      - de akte ter rolle van 9 januari 2008, van De Lucht;
      - de conclusie van antwoord van 20 mei 2008;
      - de conclusie van repliek van 8 oktober 2008;
      - de conclusie van dupliek van 7 januari 2009;
      - de akte houdende uitlating productie van 21 januari 2009, van De Lucht.
    
    
    1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
    2. De feiten
    
    2.1. Rond 1950 was de (toenmalige) pleisterplaats “De Lucht” eigendom van de heer [A] (hierna: [A]), die deze pleisterplaats en de daarbij behorende grond verhuurde aan de heer [B] (hierna: [B]). 
    
    
      2.2. In de jaren 1957 tot en met 1959 zijn in verband met de aanleg van de thans als A2 bekende snelweg (hierna kortweg ook de A2), kort samengevat, de volgende grondtransacties uitgevoerd: 
      - bij (een handgeschreven) notariële akte van 26 juli 1957 heeft [A] het café-restaurant “de Lucht” geleverd aan Shell Nederland N.V.;
      - bij notariële akte van 29 oktober 1957 heeft Shell Nederland N.V. de gebouwen van het café-restaurant “de Lucht” aan [B] geleverd en hem een recht van opstal verleend op de ondergrond van die gebouwen, voor de duur van vijftig jaar;
      - bij (een handgeschreven) notariële akte van 9 juli 1958 heeft Shell Nederland N.V. grond geleverd aan de Staat;
      - bij notariële akte van 10 juli 1959 heeft de Staat grond aan [B] in erfpacht uitgegeven, voor de duur van vijftig jaar. 
    
    
    
      2.3. De zojuist genoemde akte van 10 juli 1959 vermeldt onder meer het volgende:
      “Artikel 3.
      De erfpachter mag het in erfpacht uitgegeven onroerend goed uitsluitend gebruiken tot restaurant, ten gerieve van de gebruikers van de Rijksweg Utrecht-Vianen-Zaltbommel-Hedel-’s-Hertogenbosch (Rijkswegen plan negentienhonderd achtenvijftig nummer 26) in het bijzonder van beroepschauffeurs, inclusief logiesgelegenheid voor passanten, met erf, tuin en parkeerterreinen, zomede met eigen woongelegenheid.
      Artikel 4.
      Het ontwerp, de afwerking en de inrichting van het gebouw, de aanleg van parkeerterrein(en) en het aanbrengen van een beplanting vereisen de goedkeuring van de Staat.
      De erfpachter mag zonder toestemming van de Staat geen reclame toelaten of aanbrengen.
      […]
      Artikel 8.
      De erfpachter verplicht zich na de uitgifte in erfpacht een door de Minister van Verkeer en Waterstaat aan hem te verlenen publiekrechtelijke vergunning te aanvaarden.
      Bij niet nakomen van deze voorwaarde is de Staat bevoegd de erfpachtsovereenkomst onmiddellijk te beëindigen.”
    
    
    2.4.In of omstreeks de periode waarin de A2 is aangelegd, is tevens een tunnel aangelegd die het restaurant aan de westzijde van de A2 verbindt met een parkeerterrein aan de oostzijde van de A2. In verband met de aanleg van (in het bijzonder) deze tunnel heeft [B] in een onderhandse akte van 3 juli 1959 erkend een bedrag van ƒ 110.000,-- aan de Staat verschuldigd te zijn, af te lossen in twintig (jaarlijkse) annuïteiten. 
    
    2.5.In een aan [B] gerichte brief van 17 juli 1958 heeft Shell Nederland N.V., kort samengevat, vastgelegd dat zij aan [B] twee toen in aanbouw zijnde tankstations aan respectievelijk de westzijde en de oostzijde van de A2 in exploitatie zou geven, waarbij voor het tankstation aan de westzijde van de A2 gebruik zou worden gemaakt van een financieringsconstructie. 
    
    2.6. Bij besluit van 24 november 1959 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat, onder intrekking van een vergunning uit 1946, aan [B] vergunning verleend om, kort gezegd, op het weggebied van de A2 het daar “aanwezige en uit te breiden” restaurant te exploiteren. Deze vergunning vermeldt verder onder meer het volgende:
    
    
      “Artikel b
      Het restaurant c.a. mag worden geplaatst en behouden op het terrein, op de bij deze vergunning behorende tekening met een groene kleur aangegeven.” 
    
    
    2.7.Bij besluit van 24 januari 1964 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de zojuist genoemde vergunning ingetrokken en een nieuwe vergunning verleend aan “N.V. Hotel-Café-Restaurant de Lucht”. Deze nieuwe vergunning bevat een artikel b dat zo goed als identiek is aan het zojuist geciteerde artikel.
    
    
      2.8.Bij notariële akte van 15 januari 1971 heeft de Staat, onder ontbinding van de erfpachtovereenkomst uit 1959, diverse percelen grond in erfpacht uitgegeven aan “N.V. Hotel Café Restaurant De Lucht”, welke vennootschap door [B] vertegenwoordigd werd. Deze akte vermeldt onder meer het volgende:
      “Artikel 3. De erfpachter mag het in erfpacht uitgegeven goed uitsluitend gebruiken tot het ten gerieve van de gebruikers van de Rijksweg nummer 2 (Rijkswegenplan negentien honderd acht en zestig) in het bijzonder van beroepschauffeurs, exploiteren van het op deze terreinen aanwezige restaurant, inclusief logiesgelegenheid voor passanten, met erf, tuin en parkeerterreinen, zomede met eigen woongelegenheid.
      Artikel 4. Het ontwerp, de afwerking en de inrichting van het gebouw, de aanleg van parkeerterrein(en) en het aanbrengen van een beplanting vereisen de goedkeuring van de Staat. De erfpachter mag zonder toestemming van de Staat geen reclame toelaten of aanbrengen.
      [...]
      Artikel 8. Met ingang van een januari negentien honderd negen en zestig wordt geacht te zijn ontbonden de erfpachtsovereenkomst, geconstateerd bij [de onder 2.2 en 2.3 genoemde akte van 10 juli 1959, toevoeging rechtbank].”
    
    
    2.9.De erfpachtovereenkomst die ten grondslag ligt aan de onder 2.8 vermelde notariële akte van 15 januari 1971 is meermalen gewijzigd. Een notariële akte van 24 februari 1983 vermeldt onder meer dat de onder 2.8 bedoelde naamloze vennootschap is omgezet in een besloten vennootschap met de naam “Hotel Café Restaurant De Lucht B.V.” (hierna HCR De Lucht) en een notariële akte van 5 oktober 1989 vermeldt onder meer dat de duur van de erfpacht is verlengd tot en met 31 december 2057.
    
    
      2.10. Bij besluit van 11 januari 1983 is – in verband met de zojuist bedoelde omzetting in een besloten vennootschap en onder intrekking van de hiervoor genoemde vergunning van 24 januari 1964 – aan HCR De Lucht een vergunning verleend, die onder meer het volgende vermeldt:
      “DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
      […]
      BESLUIT:
      […]
      b. aan [HCR De Lucht, toevoeging rechtbank] uiterlijk tot op de dag der beëindiging van de voor het gebruik van de grond gesloten erfpacht-overeenkomst, vergunning te verlenen voor het gebruik maken van de tot de weg Amsterdam-Utrecht-’s-Hertogenbosch-Eindhoven (Rijkswegen-plan 1968, nr. 2), gedeelte Diefdijk-Empel, behorende gronden in de gemeente Kerkwijk voor het behouden van een wegrestaurant aan de westzijde ten gerieve van de gebruikers van genoemde rijksweg en parkeerterreinen aan weerszijden van de weg, een en ander met toebehoren, verder ook wel “de werken” genoemd, onder de volgende voorwaarden.
      […]
      Artikel 2
      1. Het wegrestaurant met toebehoren mag worden behouden op (gedeelten van) de percelen kadastraal bekend gemeente Kerkwijk, sectie N, nrs. 19, 20, 22, 258, 259, 261, 262, 263, 323, 295 en 296, ter weerszijden van de rijksweg tussen km 74,400 en km 74,800, als nader door of vanwege de hoofdingenieur-directeur is aangewezen.
      2. De werken die zijn aangelegd op grond van de bij deze beschikking ingetrokken vergunning worden geacht aanwezig te zijn krachtens de bij deze beschikking verleende vergunning.”
    
    
    
      2.11. In een brief van 5 juli 1996 heeft HCR De Lucht onder meer het volgende meegedeeld aan Rijkswaterstaat (orgaan van de Staat):
      “Tevens zouden wij in het kader van een nieuwe regeling onze toekomstige positie als verzorgingsplaats willen betrekken. Zoals u weet hebben wij concreet al uitbreidingsplannen voor ons restaurant aan de westzijde doch op middellange termijn denken wij ook aan de oostzijde mogelijkheden te zien om de verzorgingsfunctie uit te breiden met overnachtingsmogelijkheden en/of vergaderaccommodatie.
    
    
    Daarnaast heeft u in de nabije toekomst zelf ook plannen met verlegging c.q. verbreding van de A2. Het verdient onze voorkeur beide plannen in elkaar te laten passen.”
    
    
      2.12.Een door Rijkswaterstaat opgesteld verslag van een gesprek dat op 1 juli 1997 werd gevoerd door vertegenwoordigers van (een partij die hierin is aangeduid als) “de Lucht Restaurants B.V.” en Rijkswaterstaat, vermeldt onder meer het volgende:
      “T.a.v. de toekomstige positie van de Lucht Restaurants kwamen de volgende wensen aan de orde:
    
    
    
      a) liever geen twee restaurants, aan weerszijden van de weg, te hoge exploitatie kosten!
      […]
      c) mogelijk hotelaccommodatie aan o.z. realiseren.
      […]”
    
    
    2.13.Bij brief van 16 april 1998 heeft de minister van Economische Zaken, mede namens de ministers van Financiën en van Verkeer en Waterstaat, aan de voorzitter van de Tweede Kamer het eindrapport aangeboden van de eerste fase van de MDW-werkgroep Benzinemarkt.  In dat rapport wordt onder meer aanbevolen om de zogeheten functiescheiding – die er, kort gezegd, op neerkwam dat tankstations geen maaltijden mochten serveren en dat wegrestaurants geen motorbrandstoffen mochten verkopen – op te heffen. 
    
    
      2.14.Op 28 februari 2000 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, een tracébesluit genomen ten behoeve van de verbreding van de A2 tussen het knooppunt Everdingen en het knooppunt Deil en tussen Zaltbommel en het knooppunt Empel. Tegen dit besluit heeft HCR De Lucht (althans een aan haar gelieerde vennootschap)  beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ook de Afdeling). Bij uitspraak van 7 november 2001 heeft de Afdeling (onder meer) dat beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:
      “2.10.2 Uit de stukken blijkt dat de huidige verzorgingsplaatsen De Lucht Oost en -West straks langs de A2 zijn gesitueerd […]. Op De Lucht-West bevinden zich een wegrestaurant, een benzinestation en parkeerplaatsen. Op De Lucht-Oost bevinden zich een benzinestation en parkeerplaatsen. Door middel van een 35 m lange voetgangerstunnel kan vanaf De Lucht-Oost het wegrestaurant aan de andere zijde worden bereikt.
      De vormgeving van zowel de op- en afritten, de situering van de gebouwen als de interne verkeersafhandeling voldoen niet aan de huidige ontwerpnormen conform de ROA-richtlijnen, onderdeel verzorgingsplaatsen langs autosnelwegen.
      De in het tracébesluit opgenomen aanpassing als gevolg van de verbreding en het bovenstaande leiden ertoe dat een deel van de bedrijfsbebouwing (waaronder het benzinestation aan de oostzijde) moet worden geamoveerd en elders aan de oostzijde moet worden opgericht. Tevens zal de voetgangerstunnel moeten worden verlengd tot circa 90 m.
      Niet is aannemelijk geworden dat door de verlegging van de A2 de zichtlocatie van het restaurant en de benzinestations, hoewel de afstandstand tot de A2 wordt vergroot, wezenlijk zal worden aangetast. […]
      Wat betreft de voetgangerstunnel is uit de stukken gebleken dat deze zal worden verlengd tot een lengte van circa 90 m. De westelijke ingang is gehandhaafd in de nabijheid van de ingang van het restaurant en de tunnel zal worden verlicht. Ter zitting is van de zijde van verweerder medegedeeld dat in de middenberm een voorziening voor daglichttoetreding zal worden getroffen. Bovendien blijkt uit het verweerschrift dat bij de nadere uitwerking maatregelen met betrekking tot de sociale veiligheid de aandacht zullen hebben. Dit in aanmerking genomen gaat de Afdeling ervan uit dat een voor de bezoekers veilige tunnel kan worden gerealiseerd, zodat dit niet van invloed zal zijn op de bezoekersaantallen. 
      Ten aanzien van eventuele schade kan worden gewezen op de door verweerder genoemde, daartoe bestaande regelingen. Niet is gebleken dat via die regelingen niet aan het schade-aspect kan worden tegemoet gekomen.”
    
    
    
      2.15.Voorafgaand aan haar zojuist vermelde uitspraak heeft de Afdeling op 30 augustus 2001 een zitting gehouden. Naar aanleiding daarvan heeft HCR De Lucht bij brief van 31 augustus 2001 onder meer het volgende meegedeeld aan Rijkswaterstaat:
      “Tijdens het overleg op de zitting gaf uw projectleider aan dat Rijkswaterstaat bereid is een loopbrug te bouwen en financieren, en dat de bouw van een restaurant met logiesaccommodaties aan de Oostzijde bespreekbaar is. U begrijpt dat wij tegen de achtergrond van de tot op heden ontvangen afwijzende reacties dit een nieuwe opening vinden om het overleg in te gaan.
    
    
    Bij dezen vragen wij u dan ook formeel vergunning voor de bouw van een restaurantfaciliteit aan de Oostzijde met logiesaccommodatie. […]”
    
    
      2.16.Bij besluit van 6 november 2002 (Stcrt. 2002, 217) heeft de minister van Economische Zaken, in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat, de sinds 1974 geldende beleidsregels voor de uitgifte van locaties ter vestiging van wegrestaurants langs rijkswegen ingetrokken. Deze opheffing hield verband met de door de onder 2.13 genoemde MDW-werkgroep Benzinemarkt aanbevolen opheffing van de functiescheiding. De toelichting bij dit besluit vermeldt onder meer het volgende: 
      “Het sedert oktober 1974 bestaande beleid inzake de uitgifte van wegrestaurants langs rijkswegen wordt hierbij beëindigd en zal niet meer worden toegepast op de uitgifte van nieuwe locaties. 
      In 1997 is de benzinemarkt met inbegrip van het uitgiftebeleid onderwerp gemaakt van het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW): de MDW-operatie benzinemarkt hoofdwegen. Bij die operatie zijn een aantal aanbevelingen gedaan, onder meer het opheffen van de functiescheiding tussen benzinestations en wegrestaurants.
      Met de opheffing van de functiescheiding tussen benzinestations en wegrestaurants langs rijkswegen zullen ook de benzinestations een functie voor de wegverzorgende horeca kunnen uitoefenen en komt de noodzaak voor een afzonderlijke uitgifteregeling voor de vestiging van wegverzorgende horeca te vervallen. 
      […]
      De wegrestaurants zullen in verband met het opheffen van de functiescheiding kunnen kiezen voor continuering als wegrestaurant of voor omschakeling tot servicestation. Bij een keuze voor deze laatste mogelijkheid zal worden aangesloten bij het nieuwe uitgiftebeleid van locaties voor wegrestaurants en benzinestations. Dit wil zeggen dat de concessies volgens een daartoe vast te stellen nieuw wettelijk stelsel een looptijd van 15 jaar kennen. Aan het eind van deze periode zullen deze openbaar geveild worden voor een nieuwe periode van 15 jaar. De opbrengst van de eerste veiling is daarbij voor de oude concessiehouder terwijl de opbrengst van volgende veilingen ten goede komt aan de Staat.
      Bij een keuze voor continuering als wegrestaurant zal aan het eind van de geldende erfpachttermijn (99 jaar) de concessie eveneens geveild worden volgens het nieuwe uitgiftebeleid. In dat geval zal de opbrengst van de eerste veiling ten goede komen aan de Staat.
      In 2000 zijn voor het laatst locaties ter vestiging van wegrestaurants langs rijkswegen conform het bestaande beleid uitgegeven. Van de locaties die in 2000 en eerder zijn uitgegeven, zijn er een aantal wegens vertragingen nog niet gerealiseerd. Belangrijke oorzaken van niet-realisatie zijn vertraging in planologische procedures en gewijzigde planning. Daarom geldt als overgangsmaatregel dat aan de exploitanten waaraan deze locaties zijn toegewezen, bij oprichting nog een vergunning ingevolge de Wet beheer rijkswaterstaatswerken zal worden verleend en dat met hen volgens bestaand model voor 99 jaar een erfpachtcontract met de Staat (de Dienst der Domeinen) zal worden gesloten. […]”
    
    
    
      2.17.Bij brief van 28 mei 2004 heeft HCR De Lucht onder meer het volgende meegedeeld aan Rijkswaterstaat:
      “Hierbij verzoeken wij u om verlenging of ontheffing van de termijn voor indiening van de aanvraag van de status servicestation uit hoofde van onze vergunning tot exploitatie van een wegrestaurant op Oostzijde. Deze verlengingsaanvraag is voor de periode van 1 juni aanstaande tot het moment dat er juridische zekerheid is over de status van onze restaurant-exploitatiemogelijkheden op Oostzijde. […]
    
    
    
      Reeds sedert 1996 zijn wij in overleg met Rijkswaterstaat over onze vergunningssituatie, welke uniek is in Nederland, en wel om de volgende redenen:
      - De Lucht is oorspronkelijk volledig eigenaar van de grond geweest (tot 1957).
      - De restaurantexploitatie is altijd tweezijdig gebonden geweest (vanaf 1938), en in 1958 middels een tunnelverbinding.
      - Wij hebben een klein gedeelte van de grond vallende onder de erfpachtsovereenkomst in onze eigendom.
      - In het totale areaal vallende onder de erfpachtovereenkomst is begrepen een stuk grond aan de Oostzijde van de A2. In de oorspronkelijke erfpachtovereenkomst is geen melding van een (verplichte) wegzijde waarop het restaurant moet worden geëxploiteerd. 
      - Tot op heden hebben wij alle activiteiten aan beide zijden van de A2 op deze weggebonden locatie in exploitatie, zowel de brandstoffenverkoop als de horeca (Historische rechten).
      - Onze aanvraag voor bouw van een restaurant aan de Oostzijde dateert van voor het moment dat er sprake was van functiescheiding.
      - Met de komst van de MDW dreigen wij de huurrechten van het benzinestation [aan de oostzijde, toevoeging rechtbank] te verliezen, omdat Shell in strijd met de convenant MDW, heeft aangekondigd de huur te willen opzeggen. In samenhang met de MDW is de functiescheiding tussen wegrestaurants en benzinestations opgeheven. Hiermee krijgt Shell als vergunninghouder direct exploitatierechten voor een horecafaciliteit aan de Oostzijde.
      - De Lucht daarentegen verliest op Oostzijde ieder recht, ook dat van aanvraag servicestation, en behoudt alleen een (slechte) toegankelijkheid.
      - In Nederland zijn vele vergelijkbare situaties waarbij wel rechten aan beide zijden zijn verleend. Wij noemen onder meer de Ruygen Hoek Schiphol A4, AC Nederweert A2, en Hendrik Ido Ambacht A16.
    
    
    Kortom, wij hebben op Oostzijde historische maar ook juridische rechten op de exploitatie van een weggebonden horecabedrijf. Conform de erfpachtswetgeving moet het mogelijk gemaakt worden om, indien een goede bedrijfsvoering dat verlangt een restaurant aan de Oostzijde op te richten. Derhalve is de mogelijkheid van aanvraag van de status servicestation ook op Oostzijde van toepassing.”
    
    2.18. De functiescheiding is feitelijk per 1 juni 2004 opgeheven.
    
    
      2.19.  In reactie op (in het bijzonder) de hiervoor vermelde brief van 28 mei 2004 van HCR De Lucht, is in een brief van 5 juli 2004 van de staatssecretaris van Financiën onder meer het volgend meegedeeld:
      “Rond de Lucht-Oost is de situatie als volgt. U hebt op de westzijde een 99-jarige erfpachtovereenkomst voor een wegrestaurant met daarbij aan de oostzijde van de weg een terrein waar het mogelijk is om te parkeren. Beide zijden zijn met tunnel met elkaar verbonden.
      Tevens hebt u aan de westzijde een gebruiksovereenkomst ten behoeve van een benzinestation. Voor de locatie aan de Westzijde heeft u de mogelijkheid om de beide concessies samen te voegen tot een concessie voor één servicestation, daarbij blijft de oorspronkelijke veilingdatum van het benzinestation als einddatum gehandhaafd.
    
    
    
      Aan de oostzijde heeft Shell een gebruiksovereenkomst met de Staat ten behoeve van een benzinestation. U exploiteert het benzinestation voor Shell. Het contract tussen Shell en u is een privaatrechtelijke overeenkomst tussen u beiden waar de Staat geen bemoeienis mee heeft. Bij de veiling van het benzinestation gelden uiteraard overgangsmaatregelen als bedoeld in het (u bekende) Convenant Onderliggende Rechtsrelaties. Met de opheffing van de functiescheiding heeft Shell echter de mogelijkheid tot de ombouw van dit benzinestation naar een servicestation.
      Een eventuele aanvraag van u voor het realiseren van een servicestation naast het al bestaande benzinestation aan de Oostzijde kan helaas niet gehonoreerd worden. De reden hiervoor is dat op de Oostzijde door het aanwezige benzinestation al een mogelijk servicestation aanwezig is. De Staat wil, met uitzondering van de reeds bestaande locaties waar zowel een wegrestaurant als een benzinestation zijn gevestigd, voorkomen dat er nieuwe zogenaamde dubbellocaties zullen ontstaan conform het eerder genoemde kader.”
    
    
    2.20. In een aan Rijkswaterstaat gerichte brief van 13 augustus 2004 heeft HCR De Lucht, min of meer in reactie op de zojuist genoemde brief van de staatssecretaris van Financiën, (nogmaals) haar standpunt uiteengezet. Tevens heeft zij “een formeel verzoek om toestemming tot oprichting van een restaurant aan de Oostzijde” gedaan.
    
    
      2.21. In reactie hierop heeft de minister van Verkeer en Waterstaat bij brief van 28 januari 2005 onder meer het volgende meegedeeld: 
      “Uit de aan u gerichte brief […] d.d. 5 juli 2004 blijkt dat een eventuele aanvraag van u voor het realiseren van een servicestation, naast het al bestaande benzinestation aan de oostzijde, niet gehonoreerd kan worden, omdat die mogelijkheid op grond van het Uitvoeringskader voor voorzieningen op verzorgingsplaatsen lang rijkswegen (Staatscourant nr. 56 d.d. 22 maart 2004) in principe is voorbehouden aan de vergunninghouder van het aldaar gevestigde benzinestation.” 
    
    
    2.22. In 2006 heeft een reorganisatie plaatsgevonden binnen HCR De Lucht. In het kader van die reorganisatie is de “wegrestaurantexploitatie” ondergebracht in De Lucht (de eiseres in deze procedure). In verband hiermee heeft de minister van Verkeer en Waterstaat bij besluit van 10 juli 2006 (onder meer) de hiervoor genoemde vergunning van 11 januari 1983 op naam gesteld van De Lucht.
      
    
      2.23. Bij besluit van 12 juni 2007 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat, onder intrekking van onder meer de hiervoor genoemde vergunning van 11 januari 1983, aan De Lucht een vergunning verleend:
      “voor het gebruik maken van rijksweg A2 voor het behouden van:
      - een wegrestaurant en overige werken aan de west-/rechterzijde van het gedeelte van de verzorgingsplaats “De Lucht West”, aan de west-/rechterzijde van rijksweg A2 […] en 
      - parkeerplaatsen […] aan de oost-/linkerzijde van rijksweg A2 […]”. 
    
    
    
      2.24. Verder vermeldt dit besluit, naar aanleiding van eerder door HCR De Lucht gemaakte opmerkingen, onder meer het volgende:
      “Van tweezijdigheid van de restaurantvergunning is geen sprake […].” De onderhavige vergunning voorziet onder meer in het behouden van het bestaande restaurant op de verzorgingsplaats aan de west-/rechterzijde van de rijksweg. Aan de oost-/linkerzijde bevindt zich thans geen restaurant, maar parkeervoorzieningen die via een tunnel toegang bieden naar het restaurant aan de west-/rechterzijde. Uitbreiding van de vergunning voor een restaurant/hotelvoorziening aan de oost-/linkerzijde is hier niet aan de orde. Deze ambtshalve te verlenen vergunning beoogt immers het vastleggen van de bestaande situatie.”
    
    
    2.25. Op 13 december 2007 heeft de kantonrechter van de rechtbank ’s-Hertogenbosch vonnis gewezen in een procedure tussen Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. en “Hotel Café Restaurant De Lucht B.V.”. In dat vonnis is, kort gezegd, de huurovereenkomst inzake het tankstation aan de oostzijde van de A2 ontbonden, met ingang van de datum waartegen de Staat de voor dat tankstation verleende vergunning(en) opzegt. 
    
    
    3. Het geschil
    
    
      3.1. De Lucht vordert, zakelijk weergegeven:
      a.  te verklaren voor recht dat De Lucht op basis van interpretatie van de inhoud van de erfpachtovereenkomst en de daarmee verband houdende thans geldende vergunning van 12 juni 2007 en de historisch gegroeide situatie recht heeft het gehele erfpachtterrein te gebruiken voor horeca-exploitatie, inclusief het recht tot het oprichten van nieuwe horecagebouwen op de in erfpacht gehouden gronden, alsmede om de verplichte toestemming te verkrijgen van de Staat tot het oprichten van een hotel-/restaurantaccommodatie aan de oostzijde van de A2 ter plaatse van de huidige in erfpacht gehouden gronden;
      b.  te verklaren voor recht dat de Staat toerekenbaar tekortschiet in (de nakoming van) zijn contractuele verplichtingen jegens De Lucht door te weigeren aan De Lucht toestemming te geven onder vigeur van de bestaande erfpachtovereenkomst tot het oprichten van een tweede restaurantgebouw annex hotel- en vergadergebouw op de verzorgingsplaats De Lucht Oostzijde, althans ten minste voor een tweede restaurantgebouw;
      c. de Staat, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, te veroordelen:
      primair:
      I. om aan De Lucht de ingevolge de erfpachtovereenkomst van 15 januari 1971 benodigde toestemming te verlenen tot het oprichten van een hotel-/restaurantaccommodatie op de locatie A2 Oostzijde op de door de Lucht in erfpacht gehouden gronden;
      II. om na het geven van de zojuist bedoelde toestemming af te zien van maatregelen die het oprichten van de zojuist bedoelde hotel-/restaurantaccommodatie zouden verhinderen;
      subsidiair:
      III. tot vergoeding van de schade die De Lucht heeft geleden of zal lijden als gevolg van de toerekenbare tekortkoming van de Staat in de nakoming van zijn contractuele verplichtingen jegens De Lucht, nader op te maken bij staat. 
    
    
    3.2.Daartoe voert De Lucht – verkort en zakelijk weergegeven – aan dat wanneer niet alleen de letterlijke bepalingen uit de opvolgende erfpachtakten maar de gehele langjarige rechtsbetrekking tussen De Lucht en de Staat in ogenschouw wordt genomen, met inbegrip van de door de Staat eenzijdig gewijzigde publiekrechtelijke regelgeving, de conclusie moet zijn dat op de Staat de verplichting rust om De Lucht toestemming te geven om aan de oostzijde van de A2 een hotel-/restaurantgebouw op te richten en te exploiteren.
    
    3.3De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de (verdere) stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
    4.De beoordeling
    
    4.1.De kern van het geschil wordt gevormd door de vraag of de Staat aan De Lucht, kort gezegd, toestemming dient te verlenen om aan de oostzijde van de A2 een hotel-restaurant op te richten en te exploiteren. 
    
    4.2.Bij de beantwoording van deze vraag stelt de rechtbank voorop dat uit de erfpachtakten en vergunningen die hiervoor zijn geciteerd (zie 2.3, 2.6, 2.8, 2.10 en 2.23) niet blijkt dat de Staat een dergelijke verplichting op zich zou hebben genomen, mede nu deze erfpachtakten steeds vermelden dat “het ontwerp, de afwerking en de inrichting” van het gebouw de goedkeuring van de Staat behoeven en dat in de hiervoor geciteerde vergunningen vanaf 11 januari 1983 steeds sprake is van het behouden van een wegrestaurant aan de westzijde van de A2. Reeds daarom zijn de vorderingen van De Lucht in ieder geval niet toewijsbaar voor zover zij uitsluitend op deze erfpachtakten en vergunningen zijn gebaseerd. Dit geldt ook voor de onder 3.1 sub III weergegeven subsidiaire vordering tot schadevergoeding, omdat (ook) die vordering veronderstelt dat de Staat contractuele verplichtingen niet nakomt. 
    
    4.3.Ook De Lucht lijkt (tot op zekere hoogte) te onderkennen dat uit deze erfpachtakten en vergunningen niet (rechtstreeks) volgt dat op de Staat een verplichting rust om aan De Lucht toestemming te verlenen om aan de oostzijde van de A2 een hotel-restaurant op te richten en te exploiteren. In de dagvaarding stelt De Lucht weliswaar dat de Staat toerekenbaar tekortschiet in de nakoming van zijn contractuele verplichtingen jegens haar, maar bij repliek heeft zij juist betoogd dat voor de vaststelling van haar rechten niet slechts de concrete bepalingen uit de erfpachtakten van belang zijn, maar ook “de rechten en gehoudenheden die voortvloeien uit de langjarige rechtsbetrekking” tussen haar en de Staat, waarbij in de visie van De Lucht onder meer de door de Staat gewijzigde publiekrechtelijke regelgeving een rol speelt.
    
    4.4. Hetgeen De Lucht nog heeft aangevoerd over, kort gezegd, de achtergronden van de onderhavige erfpachtakten en vergunningen, kan echter evenmin de conclusie rechtvaardigen dat de Staat gehouden is aan De Lucht toestemming te verlenen om aan de oostzijde van de A2 een hotel-restaurant op te richten en te exploiteren. 
    
    
      4.5.Hierbij is allereerst van belang dat deze conclusie niet gerechtvaardigd wordt door de situatie die lijkt te zullen ontstaan – of die inmiddels wellicht reeds is ontstaan – als gevolg van de onder 2.13 en volgende onderdelen van dit vonnis bedoelde opheffing van de functiescheiding, de onder 2.14 bedoelde (beoogde) verbreding van de A2 en het met die verbreding verband houdende, onder 2.25 genoemde vonnis van 13 december 2007. Deze situatie komt er, kort samengevat, op neer dat enerzijds een concurrent van De Lucht aan de oostzijde van de A2 horeca-activiteiten mag ontplooien, terwijl anderzijds de restaurants van De Lucht aan de westzijde van de A2 met een langere tunnel dan voorheen verbonden zijn met de parkeerplaatsen aan de oostzijde van de A2. 
      Hoewel in het vonnis van 13 december 2007 sprake is van een aan De Lucht te betalen vergoeding, kan thans niet (volledig) worden uitgesloten dat deze situatie voor De Lucht nadelige financiële gevolgen zal hebben. Dit vormt op zichzelf echter geen reden om aan te nemen dat de Staat aan De Lucht de thans in geding zijnde toestemming zou moeten verlenen.
      Verder kan thans evenmin (volledig) worden uitgesloten dat indien de functiescheiding niet zou zijn opgeheven (en indien de onder 2.16 bedoelde beleidsregels niet zouden zijn ingetrokken), de Staat (onder bepaalde voorwaarden) wèl bereid zou zijn geweest om toestemming te verlenen voor een door De Lucht aan de oostzijde van de A2 op te richten en te exploiteren restaurant, of dat de Staat daartoe in verleden bereid was, bijvoorbeeld in de jaren zestig of zeventig van de vorige eeuw. Daarmee is echter nog niet gezegd dat De Lucht recht op die toestemming zou hebben gehad. Dat iemand (misschien) bereid is om aan een ander een bepaalde toestemming te verlenen brengt immers niet automatisch mee dat die ander recht op die toestemming heeft. De mogelijkheid dat de Staat, indien de functiescheiding niet zou zijn opgeheven, bereid zou zijn geweest om aan De Lucht toestemming te verlenen voor een hotel-restaurant aan de oostzijde van de A2, kan dan ook niet de conclusie rechtvaardigen dat de Staat thans verplicht zou zijn die toestemming te verlenen. 
    
    
    4.6.Ten tweede is van belang dat de onder 4.4 bedoelde conclusie evenmin gerechtvaardigd wordt door de stellingen van De Lucht die er, kort gezegd, op neerkomen (1) dat bij haar het vertrouwen is gewekt dat een hotel-restaurant aan de oostzijde van de A2 mogelijk is doordat de projectleider van Rijkswaterstaat op de onder 2.15 genoemde zitting van 30 augustus 2001 zou hebben gezegd dat “de bouw van een restaurant met logiesaccommodaties aan de Oostzijde bespreekbaar is”, (2) dat de Staat vervolgens ondanks herhaalde verzoeken van De Lucht pas bij zijn onder 2.19 genoemde brief van 5 juli 2004 zou hebben laten weten dat er vanwege het nieuwe beleid geen toestemming voor een hotel-restaurant aan de oostzijde van de A2 wordt gegeven en (3) dat achteraf gezien daarom geconcludeerd moet worden dat de Staat een antwoord op het verzoek om deze toestemming heeft willen uitstellen tot na de opheffing van de functiescheiding. Ook indien deze stellingen juist zouden zijn, hetgeen de Staat (grotendeels) heeft weersproken, volgt daaruit nog niet, en zeker niet zonder meer, dat de Staat gehouden zou zijn om De Lucht de door haar gewenste toestemming te verlenen, al was het alleen maar omdat de (gestelde) mededeling dat de bouw van een dergelijk restaurant bespreekbaar zou zijn, (uiteraard) niet kan worden aangemerkt als een onvoorwaardelijke toezegging inzake de bouw van een dergelijk restaurant. 
    
    4.7.Ten derde is van belang dat ook de stellingen van De Lucht die er, kort gezegd, op neerkomen dat vergelijkbare wegrestaurants wèl toestemming hebben gekregen om aan de overzijde van de snelweg waaraan zij zijn gelegen een nieuw restaurant op te richten, niet de onder 4.4 bedoelde conclusie kunnen rechtvaardigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat bij zijn conclusie van antwoord deze stellingen van De Lucht in voldoende mate weersproken, mede nu De Lucht in reactie op dit verweer van de Staat slechts heeft aangevoerd dat de Staat heeft nagelaten dit verweer met bewijsstukken te onderbouwen. In redelijkheid mocht van De Lucht een meer inhoudelijke reactie op dit verweer van de Staat verlangd worden, mede nu de rechtbank van oordeel is dat het voor De Lucht mogelijk moet zijn geweest om ook zelf nog nadere informatie over deze andere wegrestaurants in te winnen, bijvoorbeeld door het kadaster te raadplegen. Dat De Lucht daartoe nog actie heeft ondernomen, is echter niet gesteld of gebleken. 
    
    4.8.Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vorderingen van De Lucht zullen worden afgewezen. De Lucht zal, als de in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten worden veroordeeld, op de wijze als hierna vermeld. De kosten van de advocaat (voorheen procureur) van de Staat worden begroot op € 904,-- (twee punten à € 452,-- volgens tarief II). 
    
    
    5.De beslissing
    
    De rechtbank:
    
    -wijst de vorderingen van De Lucht af;
    
    - veroordeelt De Lucht in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 251,-- aan verschotten en € 904,-- aan salaris van de advocaat, een en ander te vermeerderen met de wettelijke rente ingaande veertien dagen na de dag van de uitspraak van dit vonnis;
    
    - verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad. 
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en in het openbaar uitgesproken op 29 april 2009.