ECLI:NL:RVS:2008:BG8266, Raad van State, 24-12-2008, 200708278/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 november 2005 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) aan [appellanten] toestemming verleend voor het gebruik van categorie 3-materiaal op grond van artikel 11, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling E.G.-verordening gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (oud). Bij besluit van 29 maart 2007 heeft de minister de verleende toestemming voor het gebruik van categorie 3-materiaal op grond van artikel 12, derde lid, van het Besluit van 29 juni 2005 houdende regels inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (oud; hierna: het Destructiebesluit) ingetrokken, en toestemming verleend voor het vervoederen van categorie 3-materiaal, met uitzondering van keukenafval en etensresten (hierna: swill) als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van het Destructiebesluit (oud).

200708278/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 november 2005 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) aan [appellanten] toestemming verleend voor het gebruik van categorie 3-materiaal op grond van artikel 11, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling E.G.-verordening gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (oud). Bij besluit van 29 maart 2007 heeft de minister de verleende toestemming voor het gebruik van categorie 3-materiaal op grond van artikel 12, derde lid, van het Besluit van 29 juni 2005 houdende regels inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (oud; hierna: het Destructiebesluit) ingetrokken, en toestemming verleend voor het vervoederen van categorie 3-materiaal, met uitzondering van keukenafval en etensresten (hierna: swill) als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van het Destructiebesluit (oud).
    
    Bij besluit van 19 oktober 2007 heeft de minister het door [appellanten] tegen het besluit van 29 maart 2007 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 november 2007, beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2008, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellanten] zijn eigenaren van zowel een vleeskalverenhouderij als van een wormenkwekerij, welke inrichtingen zich op twee verschillende locaties bevinden. Het beroep heeft uitsluitend betrekking op het vervoederen van swill aan de wormen binnen de wormenkwekerij.
    
    2.2. Ter zitting hebben [appellanten] het beroep, voor zover is aangevoerd dat artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht niet is nageleefd en dat de bestuurlijke voorprocedure onzorgvuldig en niet overeenkomstig de toezeggingen van de minister is uitgevoerd, ingetrokken.
    
    2.3. [appellanten] voeren aan dat Verordening (EG) 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (hierna: de Verordening) niet in de weg staat aan het voederen van swill aan wormen die worden afgezet als lokaas voor de sportvisserij. Volgens [appellanten] heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen verbod op het vervoederen van swill aan ander vee dan pelsdieren op de door hen geëxploiteerde wormenkwekerij van toepassing is, daar de door hen gekweekte wormen volgens hen niet zijn aan te merken als vee in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening. Zij stellen verder dat de minister in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel nu hij eerder wel toestemming heeft verleend voor het vervoederen van swill aan de door hen gekweekte wormen, er geen wijziging van feiten of omstandigheden heeft plaatsgevonden en de regelgeving niet in materiële zin is gewijzigd.
    
    2.3.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de in geding zijnde wormen moeten worden aangemerkt als vee in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening. Volgens hem worden de wormen gehouden en gebruikt voor de productie van een product van dierlijke oorsprong; door het voeren van de wormen worden deze grootgebracht tot wormen die geschikt zijn om te worden gebruikt als lokaas voor de sportvisserij. Het voeren van de wormen is volgens de minister aan te merken als productie; de grootgebrachte wormen worden door hem aangemerkt als product van dierlijke oorsprong. Nu wormen zijn aan te merken als vee is het op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening verboden om de wormen met keukenafval en etensresten of met voedermiddelen die keukenafval en etensresten bevatten of daarvan afkomstig zijn te voederen, aldus de minister.
    
    Hij verwijst verder naar artikel 23, tweede lid, onder a, en onder c, sub vii, van de Verordening, waaruit volgens hem valt af te leiden dat maden die worden gebruikt als aas voor vissen ook als 'vee' worden beschouwd.
    
    Evenwel, nu de opsomming in artikel 23, tweede lid, onder c, van de Verordening volgens de minister limitatief is, kan voor wormen, anders dan voor maden, geen uitzondering worden gemaakt op het in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen verbod.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening wordt onder 'vee' verstaan: alle dieren die door de mens worden gehouden, vetgemest of gefokt en die worden gebruikt voor de productie van voedsel (met inbegrip van vlees, melk en eieren), wol, bont, veren, huiden of enig ander product van dierlijke oorsprong.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder l, van de Verordening, voor zover hier van belang, wordt onder categorie 3-materiaal verstaan dierlijke bijproducten die aan de onderstaande beschrijving beantwoorden of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat: ander keukenafval en etensresten dan genoemd in artikel 4, eerste lid, punt e van de Verordening.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening is het verboden om ander vee dan pelsdieren met keukenafval en etensresten of met voedermiddelen die keukenafval en etensresten bevatten of daarvan afkomstig zijn te voederen.
    
    Ingevolge artikel 23, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening kunnen de lidstaten toestemming verlenen voor het gebruik van de onder b) genoemde dierlijke producten voor het voederen van de onder c) genoemde dieren, op voorwaarde dat er toezicht wordt gehouden door de bevoegde autoriteiten en de in bijlage IX vastgestelde eisen worden nageleefd.
    
    Ingevolge het tweede lid, onder b, sub ii, van dit artikel zijn de onder
    
    a) bedoelde dierlijke bijproducten:
    
    ii) categorie 3-materiaal genoemd in artikel 6, lid 1, onder a) tot en met j), en, onder voorbehoud van artikel 22, in artikel 6, lid 1, onder I).
    
    Ingevolge het tweede lid, onder c, van dit artikel zijn de onder a) bedoelde dieren:
    
    i) dieren in dierentuinen,
    
    ii) circusdieren,
    
    iii) andere reptielen en roofvogels dan dieren in dierentuinen of circussen,
    
    iv) pelsdieren,
    
    v) wilde dieren waarvan het vlees niet voor menselijke consumptie bestemd is,
    
    vi) honden in erkende kennels of honden voor de drijfjacht die deel uitmaken van een erkende jachthondenmeute, en
    
    vii) maden voor gebruik als visaas.
    
    Ingevolge artikel 12, derde lid, van het Destructiebesluit (oud) is het de eigenaar of de houder van ander vee dan pelsdieren verboden keukenafval en etensresten of voedermiddelen die keukenafval en etensresten bevatten of daarvan afkomstig zijn, voorhanden te hebben.
    
    Ingevolge artikel 13, tweede lid, van het Destructiebesluit (oud) is het verboden de in artikel 23, tweede lid, van de Verordening genoemde activiteiten te verrichten, tenzij daarvoor toestemming is verleend door de minister.
    
    2.3.3. Het voeren van de in geding zijnde wormen kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als productie in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening. De wormen worden in leven gehouden en gevoederd om vervolgens als vangmiddel voor vissen te worden gebruikt. Het gebruik als vangmiddel voor vissen is als zodanig geen gebruik voor de productie van een product van dierlijke oorsprong. Voor zover de minister stelt dat het, door voederen, geschikt maken van wormen om ze te gebruiken als lokaas is aan te merken als gebruik van de wormen voor de productie van een product van dierlijke oorsprong, is de Afdeling van oordeel dat wormen die door voederen geschikt zijn gemaakt om gebruikt te worden als lokaas geen product van dierlijke oorsprong, maar dieren zijn. Het gebruik als vangmiddel voor vissen is evenmin aan te merken als gebruik voor de productie van (vissen)voedsel, aangezien de te vangen vissen met de wormen niet worden gevoederd, maar gelokt. Het vetmesten van de dieren valt bovendien reeds onder het eerste deel van de definitiebepaling van het begrip 'vee', zodat het vetmesten naar het oordeel van de Afdeling ook daarom niet tevens kan worden aangemerkt als productie (van enig ander product van dierlijke oorsprong). Gelet op het voorgaande kunnen wormen niet als vee als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening worden aangemerkt.
    
    2.3.4. Het standpunt van de minister dat de in geding zijnde wormen mede als 'vee' zijn aan te merken, omdat maden voor gebruik als visaas eveneens als zodanig moeten worden aangemerkt, vindt naar het oordeel van de Afdeling geen steun in de tekst van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening. Het noemen van een diersoort in artikel 23, tweede lid, onder c, van de Verordening houdt, anders dan de minister stelt, niet in dat deze als vee moet worden aangemerkt. De in die bepaling genoemde dieren in dierentuinen, circusdieren, andere reptielen en roofvogels dan dieren in dierentuinen of circussen, wilde dieren waarvan het vlees niet voor menselijke consumptie is bestemd en honden in erkende kennels of honden voor de drijfjacht die deel uitmaken van een erkende jachthondenmeute, zijn geen vee in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening. De in artikel 23, tweede lid, onder c, van de Verordening genoemde pelsdieren zijn wel aan te merken als vee, maar vallen - evenals de overige hierboven genoemde dieren - niet onder het in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen verbod. Uit het enkele feit dat maden voor gebruik als visaas in artikel 23, tweede lid, onder c, van de Verordening zijn vermeld, valt daarom niet af te leiden dat maden voor gebruik als visaas als vee in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening moeten worden aangemerkt en derhalve evenmin dat wormen voor gebruik als visaas als vee zijn aan te merken.
    
    2.3.5. Nu wormen niet zijn aan te merken als vee als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening is het verbod van artikel 22, eerste lid, onder b, van de Verordening niet van toepassing, zodat de minister de eerder verleende toestemming voor het vervoederen van swill aan de wormen ten onrechte heeft ingetrokken bij het primaire besluit en het daartegen gemaakte bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 19 oktober 2007 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover dat betrekking heeft op de wormenkwekerij van [appellanten]. Het primaire besluit van 29 maart 2007 zal worden herroepen, voor zover dat betrekking heeft op de wormenkwekerij van [appellanten]. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.5. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 19 oktober 2007, kenmerk DRR&R/2007/5890, voor zover dat betrekking heeft op de wormenkwekerij van [appellanten], gevestigd aan de [locatie] te [plaats];
    
    III. herroept het besluit van 29 maart 2007, kenmerk VWA/07/10340, voor zover dat betrekking heeft op de wormenkwekerij van [appellanten], gevestigd aan de [locatie] te [plaats];
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 maart 2007, voor zover dat betrekking heeft op de wormenkwekerij van [appellanten], gevestigd aan de [locatie] te [plaats];
    
    V. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Fransen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
    
    407.