ECLI:NL:RVS:2012:BX8248, Raad van State, 26-09-2012, 201109863/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2009 heeft de raad de gronden op de locatie "Stadionpark", zoals vermeld op de bij het besluit behorende tekening met de naam "Wvg-Stadionpark" en op de perceelslijst van de in de aanwijzing opgenomen percelen, op grond van de artikelen 2 en 5 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.

201109863/1/A3.
      Datum uitspraak: 26 september 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Uni-Invest B.V., gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2011 in zaak nrs. 10/2850, 10/2963, 10/2964 en 10/2965 in het geding tussen:
    
    Uni-Invest
    
    en
    
    de raad van de gemeente Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2009 heeft de raad de gronden op de locatie "Stadionpark", zoals vermeld op de bij het besluit behorende tekening met de naam "Wvg-Stadionpark" en op de perceelslijst van de in de aanwijzing opgenomen percelen, op grond van de artikelen 2 en 5 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.
    
    Bij besluit van 10 juni 2010 heeft de raad het door Uni-Invest daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 11 juni 2009 onder aanvulling van de motivering en wijziging van de vestigingsgrondslag gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 21 juli 2011, verzonden op 25 juli 2011, heeft de rechtbank het door Uni-Invest daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Uni-Invest hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Uni-Invest heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2012, waar Uni-Invest, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde] en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.C. Rolle, vergezeld door W. van Nieuwaal en B.A. Jonkers, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Wvg kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van toepassing zijn.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan, projectbesluit of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan of besluit.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, komen in afwijking van artikel 3, eerste lid, voor aanwijzing voorts in aanmerking gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover hier van belang, komen in afwijking van artikel 3, eerste lid, voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
    
    2. Uni-Invest is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend gemeente Rotterdam 5E AFD., sectie V, nummer 3539 A4, gelegen aan het Boterdiep 37. Bij besluit van 11 juni 2009 heeft de raad dat perceel aangewezen op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wvg met als planologische basis de gebiedsvisie "Stadionpark". De raad heeft bij het besluit op bezwaar van 10 juni 2010 de structuurvisie "Stadionpark" (hierna: de structuurvisie) als planologische basis aan de vestiging van het voorkeursrecht ten grondslag gelegd en daarbij beoordeeld in hoeverre voor de vestiging was en is voldaan aan de vereisten van artikel 4, eerste lid, van de Wvg. Hij heeft overwogen dat uit de structuurvisie volgt dat een niet-agrarische bestemming aan het gebied is toegedacht. Verder heeft hij overwogen dat het perceel dat Uni-Invest in eigendom heeft, behoort tot het gebied dat is aangeduid als "Stadsentree Noord". De gronden binnen dit deelgebied zijn volgens de structuurvisie bedoeld voor de functies retail, leisure, kantoren, wonen, horeca, water en logistiek stadion. Het gebied is tevens aangewezen als ruimtelijk kerngebied en zoekgebied stadionbereikbaarheid voor voetgangers. Volgens de raad past het huidige gebruik als kantoor en opslagruimte van het pand op het perceel niet in de toegedachte bestemming, zodat aan de vereisten als neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de Wvg voor de vestiging van een voorkeursrecht is voldaan. Voorts heeft hij in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van het perceel gebruik kunnen maken, aldus de raad.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad bevoegd was om het betreffende perceel aan te wijzen als grond waarop de Wvg van toepassing is, nu de toegedachte bestemmingen van de aangewezen gronden niet-agrarisch zijn en de toegedachte bestemmingen als geheel afwijken van het huidige gebruik van de gronden. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de besluitvorming de motieven van de raad om in een vroeg stadium over te gaan tot aanwijzing van de gronden voldoende naar voren komen en dat hij in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft tot slot het betoog van Uni-Invest dat de vestiging van het voorkeursrecht in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling verworpen.
    
    4. Uni-Invest betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de in het besluit van 10 juni 2010 opgenomen toegedachte bestemmingen naadloos dienen aan te sluiten op de bestemmingen opgenomen in de structuurvisie. De toegedachte bestemmingen dienen volgens Uni-Invest te zijn verankerd in het daaraan ten grondslag liggende plan. De bestemmingen "leisure" en "water" zijn niet vermeld in het besluit van 10 juni 2010. De bestemming "commerciële publieksfuncties", opgenomen in het besluit van 10 juni 2010, is niet opgenomen in de structuurvisie. Volgens Uni-Invest komt het bij de rechtbank bestreden besluit om die reden wegens strijd met artikel 4, eerste lid, van de Wvg voor vernietiging in aanmerking.
    
    Verder heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat de toegedachte bestemmingen niet concreet zijn, omdat ze variëren van wonen tot sportdoeleinden. Deze vervaging van en veelheid aan toegedachte bestemmingen verdragen zich niet met de bedoeling van de Wvg, aldus Uni-Invest.
    
    4.1. Volgens de structuurvisie geldt voor het perceel van Uni-Invest de functie "Stadsentree-noord". De bestemmingen die op grond van de structuurvisie aan dat gebied zijn toegedacht, zijn retail, leisure, kantoren, wonen, horeca, water en logistiek stadion. Het perceel van Uni-Invest valt ook binnen de functie "de nieuwe Kuip", met als toegedachte bestemmingen voetbal- en evenementenstadion met retail en horeca. In de structuurvisie is, wat de functie "Stadsentree-noord" betreft, onder meer opgenomen dat zich rondom het stadion openbare ruimtes bevinden ten behoeve van de logistiek van het stadion en commerciële publieksfuncties, niet zijnde perifere detailhandel. Volgens de structuurvisie zorgen deze functies, die aansluiten op de bestaande retail- en leisurefuncties van de Veranda, voor levendigheid, juist ook op momenten dat het stadion niet in gebruik is. De hoeveelheid gebouwd programma bestaat voor ongeveer een derde uit kwalitatief hoogwaardige retail en leisure voorzieningen met representatieve uitstraling, een groot deel wonen en een zeer klein aandeel kantoren, aldus de structuurvisie.
    
    4.2. Het betoog van Uni-Invest dat de rechtbank heeft miskend dat de in het besluit van 10 juni 2010 van de raad opgenomen toegedachte bestemmingen afwijken van de in de structuurvisie opgenomen bestemmingen, leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Zoals volgt uit artikel 4, eerste lid, van de Wvg, kunnen gronden worden aangewezen, indien de in een structuurvisie toegedachte bestemmingen niet-agrarisch zijn en het gebruik ervan afwijkt van de toegedachte bestemmingen. De raad heeft in zijn besluit van 10 juni 2010 terecht beoordeeld of het gebruik van het perceel van Uni-Invest afwijkt van de in de structuurvisie toegedachte bestemmingen die als planologische basis aan de aanwijzing ten grondslag zijn gelegd. Dat in het besluit op bezwaar de in de structuurvisie toegedachte bestemmingen anders zijn omschreven, maakt dat niet anders.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat de raad bevoegd was het perceel van Uni-Invest op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wvg aan te wijzen, nu de toegedachte bestemmingen niet-agrarisch zijn en de toegedachte bestemmingen als geheel afwijken van het huidige gebruik als kantoor dan wel opslagruimte. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, maakt de omstandigheid dat wederom is voorzien in een kantoorvoorziening, niet zonder meer dat de raad die bevoegdheid niet toekwam. Uit de structuurvisie volgt immers dat slechts een zeer klein deel van het gebied de bestemming kantoor heeft toegedacht gekregen. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het perceel van Uni-Invest ook binnen de functie "de nieuwe Kuip" valt, met slechts de toegedachte bestemming voetbal- en evenementenstadion met retail en horeca.
    
    Dat de toegedachte bestemmingen niet concreet zouden zijn, zoals Uni-Invest betoogt, leidt evenmin tot het oordeel dat de raad niet bevoegd was het perceel van Uni-Invest aan te wijzen op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wvg. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 januari 2011 in zaak nr. 201003972/1/H3, is aan de vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurplan inherent dat op perceelsniveau nog niet vaststaat hoe het uiteindelijke grondgebruik eruit zal zien. Bij vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurplan behoeft nog geen zekerheid te bestaan over de verwezenlijking van de beoogde uitwerking, waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd. De systematiek van de Wvg brengt mee, dat op het moment dat het voorkeursrecht kan worden aangewend, veelal nog niet zeker zal zijn of de beoogde uitwerking feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd, aldus genoemde uitspraak van de Afdeling. Uit de structuurvisie, alsook uit de ter zitting van de rechtbank overgelegde overzichtskaart van het gebied, valt voldoende concreet af te leiden welke bestemmingen zijn toegedacht aan het betreffende gebied.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Uni-Invest voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat zowel de noodzaak als de financiële middelen voor de herontwikkeling van het stadiongebied ontbreken. Het project werd volgens Uni-Invest destijds aangestuurd vanuit de gedachte dat de organisatie van het WK in 2018 aan Nederland en België zou worden toegewezen. Inmiddels is echter bekend dat het WK niet in deze landen, maar in Rusland zal plaatsvinden. Hiermee is de noodzaak voor de herstructurering van het gebied en met name de ontwikkeling van de nieuwe Kuip komen te vervallen. Verder kampt de gemeente volgens Uni-Invest met een groot tekort, terwijl de aankoop van de gronden alleen al € 170.000.000 zou kosten. De gemeente doet al geruime tijd onderzoek naar kostenbesparende alternatieven. Ter staving van haar betoog heeft Uni-Invest in hoger beroep enkele krantenberichten overgelegd.
    
    Zij betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar belangen, maar slechts het belang van de raad bij de ontwikkeling van het gebied bij het besluit heeft betrokken. Zij stelt zich in dit verband op het standpunt dat de stelling van de raad dat zij geen financieel nadeel lijdt, onjuist is, omdat het perceel als kantoorlocatie voor huurders die een langlopende huurovereenkomst willen, minder aantrekkelijk wordt. Zij wordt zodoende in haar financiële belangen geschaad. Zij wordt bovendien beperkt in het ongestoorde genot van haar eigendomsrecht. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is het besluit daarom in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, aldus Uni-Invest.
    
    5.1. Ter zitting van de Afdeling heeft Uni-Invest het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de ontwikkeling van het gebied zal plaatsvinden door het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten met grondbedrijven of projectontwikkelaars, dat niet valt uit te sluiten dat voor deze vorm van samenwerking een verplichting tot aanbesteding bestaat en dat in het geval hiervoor geen openbare aanbestedingsprocedure is gevolgd, in strijd met Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten wordt gehandeld, ingetrokken. De Afdeling laat dit betoog dan ook buiten beschouwing.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 28 maart 2012 in zaak nr. 201105481/1/A3, brengt de systematiek van de Wvg mee dat op het moment dat het voorkeursrecht kan en dient te worden gevestigd, veelal onzeker zal zijn of de geplande (her)ontwikkeling feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd.
    
    De raad heeft zich in het besluit van 10 juni 2010 op het standpunt gesteld dat de exacte ruimtelijke invulling van het betrokken gebied weliswaar nog niet vastlag, maar dat de voorbereiding van het bestemmingsplan in volle gang was. Ter zitting van de Afdeling heeft de raad dienaangaande toegelicht dat ten tijde van het nemen van het besluit van 10 juni 2010 nog geen beslissing was genomen over de locatie van het WK voetbal en dat het uitgangspunt was dat de beoogde herontwikkeling doorgang zou vinden. De huidige ontwikkelingen met betrekking tot de beoogde herontwikkeling van het stadiongebied waren ten tijde van het nemen van het besluit van 10 juni 2010 niet bekend en niet voorzienbaar, aldus de raad.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad zich in het besluit van 10 juni 2010 op het standpunt stellen dat de financiële onzekerheid over de uitvoerbaarheid van de beoogde herontwikkeling niet in de weg stond aan het gebruik van de bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht.
    
    In hetgeen ter zitting van de Afdeling over de huidige planologische ontwikkelingen aan de orde is gekomen, ziet de Afdeling, evenmin als de rechtbank, aanleiding om in dit geval, zoals Uni-Invest voorstaat, een uitzondering aan te nemen op het uitgangspunt dat ingevolge artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht een volledige heroverweging op grondslag van het bezwaar plaatsvindt, waarbij als uitgangspunt geldt dat het besluit wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen ervan. De door Uni-Invest in hoger beroep overgelegde krantenberichten en de huidige planologische ontwikkelingen, vormen geen omstandigheden die leiden tot het oordeel dat de raad ten tijde van belang niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, reeds omdat deze ontwikkelingen zich na het besluit van 10 juni 2010 hebben voorgedaan.
    
    Gelet op het doel van de wet, namelijk het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de door Uni-Invest gestelde onzekerheid in de weg staat aan het gebruik van de bij wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht.
    
    5.3. De rechtbank heeft voorts op goede gronden overwogen dat de raad bij zijn besluit heeft mogen betrekken dat hij voor het betreffende gebied een sterke regierol noodzakelijk achtte en dat het voorkeursrecht is gevestigd teneinde vertraging van de voorgestane ontwikkeling, wilde speculatie op de gronden en extreme prijsopdrijving te voorkomen. Zoals de rechtbank verder terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2010 in zaak nr. 201004705/1/H3 heeft overwogen, heeft de wetgever zelf bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemeen belang afgewogen tegen de (individuele) financiële belangen van de betrokken grondeigenaren, zodat het enkele financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken. De rechtbank heeft de betogen van Uni-Invest dienaangaande dan ook terecht verworpen.
    
    5.4. De Afdeling is ten slotte van oordeel dat de rechtbank terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van 21 augustus 2002 in zaak nr. 200102420/1, het betoog van Uni-Invest dat de aanwijzing op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wvg in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, heeft verworpen. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 21 augustus 2002 heeft overwogen, is bij het vestigen van een voorkeursrecht weliswaar sprake van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch vindt deze inbreuk plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat Uni-Invest als eigenares van het perceel niet langer de haar toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen, doch uitsluitend dat zij - indien zij tot vervreemding zou willen overgaan - eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen. Niet kan worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door de wet nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. In hetgeen Uni-Invest dienaangaande in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de raad bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot aanwijzing op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wvg van het betreffende perceel van Uni-Invest, gebruik heeft kunnen maken.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Grimbergen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2012
    
    581.