ECLI:NL:RVS:2007:BB7312, Raad van State, 07-11-2007, 200702665/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2005 heeft de Waarderingskamer de berekening van de kosten van de waardering die appellant in de periode 1999 tot en met 2002 in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de Wet WOZ) redelijkerwijs heeft moeten maken, geaccordeerd tot een bedrag van € 3.752.470,95.

200702665/1.
      Datum uitspraak: 7 november 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 06/116 van de rechtbank Breda van 7 maart 2007 in het geding tussen:
    
    appellant,
    
    en
    
    de Waarderingskamer.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juni 2005 heeft de Waarderingskamer de berekening van de kosten van de waardering die appellant in de periode 1999 tot en met 2002 in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de Wet WOZ) redelijkerwijs heeft moeten maken, geaccordeerd tot een bedrag van € 3.752.470,95.
    
    Bij besluit van 27 september 2005 heeft de Waarderingskamer het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 april 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 mei 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 29 juni 2007 heeft de Waarderingskamer van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, tegelijkertijd met de zaken nos. 200702738/1, 200701517/1 en 200701527/1, ter zitting behandeld op 28 augustus 2007, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. K. van Berloo, advocaat te Utrecht, en P.A.J.M. van Boxel, ambtenaar bij de gemeente, en de Waarderingskamer, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en ir. R.M. Kathmann, werkzaam bij de Waarderingskamer, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet WOZ geldt deze wet bij de bepaling en de vaststelling van de waarde van in Nederland gelegen onroerende zaken ten behoeve van de heffing van belastingen door het Rijk, de gemeenten en de waterschappen.
    
        Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, is het college van burgemeester en wethouders belast met de uitvoering van deze wet.
    
        Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, wordt in deze wet onder afnemers verstaan overheden die gebruik maken van de ingevolge de wet vastgestelde waarden ten behoeve van de heffing van belastingen.
    
        Ingevolge artikel 3 worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld betreffende de verrekening van de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van de wet.
    
        Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit kostenverrekening en gegevensuitwisseling Wet WOZ, zoals dat gold vóór 1 januari 2003 (hierna: het Uitvoeringsbesluit), voor zover thans van belang, komen de kosten van de waardering ten laste van de afnemers.
    
        Ingevolge artikel 4, eerste lid, worden onder de kosten van de waardering, bedoeld in artikel 2, tweede lid, verstaan de kosten verbonden aan:
    
    1. het opstellen van het bij de Waarderingskamer in te dienen plan van aanpak voor de waardering;
    
    2. het verzamelen van gegevens ten behoeve van de waardebepaling alsmede aan het bijhouden daarvan;
    
    3. het uitvoeren van de waardebepaling;
    
    4. het opmaken en verzenden van de beschikkingen, als bedoeld in de artikelen 22, 25, 26, 27, 28 en 29 van de wet;
    
    5. het behandelen van bezwaar- en beroepschriften tegen de beschikkingen, als bedoeld in de artikelen 22, 25, 26, 27 en 28 van de wet.
    
        Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, komt als bedrag van de kosten van de waardering voor verrekening in aanmerking ƒ 25 (€ 11,34) per kalenderjaar per object waarover gegevens als bedoeld in artikel 8 moeten worden geleverd.
    
        Ingevolge artikel 4a - de zogeheten vangnetregeling - komt, indien gedurende het tijdvak van vier achtereenvolgende kalenderjaren (waarderingskostentijdvak) het totaal van de in redelijkheid gemaakte kosten van de waardering meer dan 2,5 percent hoger is dan het totaal van de over het desbetreffende waarderingskostentijdvak in rekening gebrachte bedragen, bedoeld in artikel 4, tweede lid, het verschil tussen het totaal van de in redelijkheid gemaakte waarderingskosten en het totaal van de in rekening gebrachte bedragen ten laste van de afnemers, mits is voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    a. het totaal van de in redelijkheid gemaakte kosten van de waardering wordt berekend volgens het rekenmodel dat de Minister van Financiën na overleg met de Waarderingskamer bij ministeriële regeling vaststelt en
    
    b. deze berekening is geaccordeerd door de Waarderingskamer die beoordeelt of het college van burgemeester en wethouders de kosten van de waardering redelijkerwijs heeft moeten maken.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het op 8 juni 2000 door de Waarderingskamer vastgestelde "Reglement beoordeling omvang kosten" (hierna: het Reglement) worden de kostendeclaratie en de jaarlijkse berekening van de kosten die aan de Waarderingskamer worden voorgelegd, in behandeling genomen door de Commissie beoordeling omvang kosten (hierna: de Commissie). De Commissie behandelt de verzoeken en besluit daaromtrent krachtens mandaat van de Waarderingskamer.
    
    2.2.    Bij brief van 27 november 2003 heeft appellant de Waarderingskamer verzocht een oordeel te geven over de berekening van de door hem gemaakte kosten van de waardering in de gemeente Bergen op Zoom in de jaren 1999 tot en met 2002.
    
        Bij besluit van 8 juni 2005 heeft de Waarderingskamer die berekening geaccordeerd tot een bedrag van € 3.752.470,95. In dit besluit is verwezen naar de als bijlage aangehechte Verantwoording van de Commissie van 8 juni 2005 en aangegeven dat deze daarvan deel uitmaakt.
    
        Bij besluit van 27 september 2005 heeft de Waarderingskamer het besluit van 8 juni 2005 gehandhaafd en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    2.3.    Uit de besluiten blijkt dat de onder verantwoordelijkheid van de Waarderingskamer werkzame Commissie ter uitvoering van artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit bij het bepalen van de kosten van de waardering die een gemeentebestuur redelijkerwijs moet maken, een vaste werkwijze hanteert. Blijkens de Verantwoording, die deel uitmaakt van de motivering van het primaire besluit, heeft de Commissie bij de beoordeling van de redelijkheid van een ingediende kostenopstelling de drie navolgende criteria gehanteerd:
    
    1. zijn de kosten ook ten behoeve van andere gemeentelijke taken gemaakt; zo ja, dan konden ze niet volledig worden toegerekend aan de waardering;
    
    2. het gehanteerde uurtarief - de som van het uurtarief voor salariskosten plus de opslag voor indirecte kosten en huisvestingskosten - mag in beginsel een bedrag van € 54,15 niet overschrijden;
    
    3. bij vergelijking van de ingediende kostenopstelling met kostenopstellingen van acht met elkaar vergelijkbare gemeenten mag de kostenopstelling niet meer bedragen dan 125% van het voor die - vergelijkbare - gemeenten voor 2003 vastgestelde, gemiddelde totaalbedrag.
    
        Bij de vergelijking van de ingediende kostenopstelling met kostenopstellingen van acht met elkaar vergelijkbare gemeenten is gebruik gemaakt van de met ingang van 1 januari 2003 gehanteerde systematiek van berekening van de waarderingskosten. Deze systematiek is gebaseerd op 'benchmarking', die blijkens de nota van toelichting bij het bij besluit van 15 december 1999 gewijzigde Uitvoeringsbesluit door de Waarderingskamer is opgezet om inzicht te geven in de omvang van de structurele, in redelijkheid te maken kosten om op termijn het einddoel - volledige normering van de kosten - te bereiken. Bij de systematiek wordt uitgegaan van een vooraf vastgesteld bedrag dat een individuele gemeente bijdraagt in de waarderingskosten, het zogenoemde bijdragebedrag 2003. Dit bedrag bestaat uit een basisbedrag en een variabel bedrag dat wordt bepaald door drie, aan de hand van de benchmarkresultaten gekozen kostenbepalende factoren, te weten het aantal woningen, het aantal niet-woningen en het aantal adressen in het buitengebied. De Commissie is bij de indeling in vergelijkingsgroepen uitgegaan van de aan de betrokken gemeenten bekend gemaakte bijdragebedragen 2003, nu het volgens haar verantwoord is om bij de vergelijking tussen gemeenten ten behoeve van het oordeel of een gemeentebestuur in de periode 1999-2002 de kosten van de waardering redelijkerwijs heeft moeten maken, voornoemde kostenbepalende factoren als uitgangspunt te nemen. De vangnetregeling, die alleen betrekking heeft op de waarderingskosten die zijn gemaakt in de jaren 1999 tot en met 2002, vormt een overgangsfase van de tot 1 januari 1999 uitgevoerde integrale kostenverrekening naar de met ingang van 1 januari 2003 geldende forfaitaire regeling die een wettelijke basis heeft in het Uitvoeringsbesluit. Het bijdragebedrag 2003 is in de vangnetregeling als normatief uitgangspunt genomen voor de berekening van het bedrag van de maximaal redelijke waarderingskosten.
    
        De Commissie heeft dit bedrag van de maximaal redelijke kosten als volgt berekend. Het bijdragebedrag 2003 is verhoogd met 45% ten einde ook het gemeentelijk aandeel van de waarderingskosten op te nemen. Vervolgens is dit bedrag verviervoudigd omdat het gedeclareerde bedrag betrekking heeft op vier jaren (1999-2002). Voor de vergelijking heeft de Commissie acht gemeenten geselecteerd waarvan deze totaalbedragen gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 het dichtst lagen bij dat van de gemeente die een verzoek doet om toepassing van de vangnetregeling. Voor elk van deze acht gemeenten is vervolgens het percentage hogere gemaakte waarderingskosten in die periode ten opzichte van het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 berekend. Op basis van deze percentages, waarbij het hoogste en het laagste niet worden meegeteld, heeft de Commissie een gemiddeld percentage hogere kosten vastgesteld, waarmee het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 is vermeerderd. Ten slotte is op dit verhoogde bedrag nog een opslag van 25% toegepast. De door een gemeente gedeclareerde kosten mogen in beginsel het aldus vastgestelde maximumbedrag aan redelijke waarderingskosten niet overschrijden.
    
    2.4.    In geschil is uitsluitend het op grond van deze berekeningssystematiek bepaalde, niet-geaccordeerde bedrag van € 2.574.250,31, waarvoor appellant ook een beroep doet op de vangnetregeling.
    
    2.5.    Appellant betoogt - samengevat - dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de door de Waarderingskamer bij de beoordeling van de in redelijkheid gemaakte waarderingskosten gehanteerde systematiek in strijd is met het uitgangspunt van het Uitvoeringsbesluit van integrale kostenverrekening en onredelijk is.
    
        Appellant stelt zich voorts op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de door de Waarderingskamer gemaakte selectie van acht volgens haar met elkaar vergelijkbare gemeenten een onjuist uitgangspunt vormt voor de berekening van de WOZ-kosten als bedoeld in artikel 4a, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit. Appellant heeft in dit verband aangevoerd dat de vergelijkingsgroep willekeurig is. Het gemiddeld percentage hogere kosten ten opzichte van het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 dat voor de gemeente Bergen op Zoom is berekend, wijkt sterk nadelig af van het landelijk gemiddelde afwijkingspercentage en van de gemiddelde afwijkingspercentages die voor de gemeenten in zijn vergelijkingsgroep zijn berekend zonder dat hier een duidelijke rechtvaardiging voor bestaat, aldus appellant.
    
    2.5.1.    Vooropgesteld wordt dat, gelet op het bepaalde in artikel 4a, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit, de Waarderingskamer beoordelingsvrijheid heeft om te bepalen of het college van burgemeester en wethouders de kosten van de waardering redelijkerwijs heeft moeten maken. Het oordeel van de Waarderingskamer wordt door de bestuursrechter dan ook terughoudend getoetst.
    
    2.5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 juni 2007 in de zaak Velsen, no. 200609310/1, welke gemeente tot de vergelijkingsgroep van Bergen op Zoom behoort, vormt de berekeningssystematiek, zoals hiervoor in overweging 2.3 weergegeven, een aanvaardbaar uitgangspunt voor de beoordeling van de redelijkheid van de door een gemeentebestuur gemaakte waarderingskosten. Voor zover appellant betoogt dat de daadwerkelijk gemaakte waarderingskosten dienen te worden vergoed, kan dit betoog niet slagen. De werkwijze van de Commissie betreft een uitwerking van hetgeen in artikel 4a, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit is bepaald en de vangnetregeling vormt een overgangsfase naar een forfaitaire regeling die een wettelijke basis heeft in het Uitvoeringsbesluit.
    
    2.5.3.    Met het gewijzigde Uitvoeringsbesluit van 15 september 1999 is voorts aan de Waarderingskamer de opdracht gegeven om door middel van 'benchmarking' en aan de hand van de daaruit voortvloeiende benchmarkresultaten een redelijke schatting mogelijk te maken van de in redelijkheid gemaakte waarderingskosten in het kader van de Wet WOZ. Deze methode van 'benchmarking' is door alle bij het beleidsterrein betrokken partijen, waaronder de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, geaccordeerd.
    
        De Afdeling overweegt voorts dat de vergelijking is uitgevoerd met op basis van objectieve criteria geselecteerde gemeenten, waarbij gebruik is gemaakt van uitkomsten van een bij ministeriële regeling vastgestelde vaste formule. Blijkens de Verantwoording is het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 bepalend geweest voor de keuze van acht vergelijkingsgemeenten en is een vergelijking gemaakt met op dit punt vergelijkbare gemeenten. Op deze wijze ontstaat een redelijke schatting van de in redelijkheid gemaakte waarderingskosten in het kader van de Wet WOZ. Dat aan de hand van de benchmarkresultaten is gekozen voor andere kostenbepalende factoren dan de werkelijke waarderingskosten, maakt de gehanteerde berekeningssystematiek niet onredelijk. Als mitigerende factor is in die systematiek bovendien rekening gehouden met de werkelijke waarderingskosten, waar het de berekening van het gemiddeld percentage hogere kosten in de periode 1999-2002 ten opzichte van het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 betreft.
    
        Nu - gelet op het vorenoverwogene - niet de werkelijke waarderingskosten bepalend zijn voor de samenstelling van de vergelijkingsgroep, maar het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003, kan de omstandigheid dat het gemiddeld percentage hogere kosten ten opzichte van het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 dat voor de gemeente Bergen op Zoom is berekend, sterk afwijkt van het landelijk gemiddelde afwijkingspercentage en van de gemiddelde afwijkingspercentages die voor de gemeenten in de vergelijkingsgroep van appellant zijn berekend, niet tot het oordeel leiden dat de vergelijkingsgroep willekeurig is. Hierbij heeft de Afdeling voorts in aanmerking genomen dat blijkens bijlage 3 bij het besluit van 8 juni 2005 de totaalbedragen gebaseerd op de bijdragebedragen 2003 van de in het "overzicht vergelijkingsgemeenten" opgenomen acht gemeenten vergelijkbaar zijn met het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 van de gemeente Bergen op Zoom.
    
    2.5.4.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet staande is te houden dat de Waarderingskamer haar in artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit omschreven beoordelingsvrijheid heeft overschreden. Evenmin is staande te houden dat de door de Waarderingskamer gemaakte vergelijking met acht gemeenten in het onderhavige geval een onjuist uitgangspunt vormt voor de berekening als bedoeld in artikel 4a, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit.
    
    2.6.    Ten slotte betoogt appellant dat de rechtbank ten onrechte, dan wel onvoldoende gemotiveerd heeft overwogen dat de Waarderingskamer niet van diens vaste gedragslijn hoefde af te wijken omdat appellant in 1999 niet in een unieke positie verkeerde en hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn kosten om de uitvoering van de Wet WOZ op een aanvaardbaar niveau te brengen, substantieel hoger waren dan de kosten van andere gemeenten die gedurende de periode waarop het geding betrekking heeft, kampten met achterstallig onderhoud met betrekking tot de waardering en een gemeentelijke herindeling. Appellant heeft in dit verband aangevoerd dat de Waarderingskamer niet consequent overeenkomstig diens vaste gedragslijn heeft gehandeld en, evenals in het geval van de gemeente Staphorst en de gemeente Lopik, van de gehanteerde systematiek had moeten afwijken.
    
    2.6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, diende appellant, indien hij meende dat de Waarderingskamer bij het bepalen van de maximaal redelijke waarderingskosten van de gehanteerde systematiek had moeten afwijken, bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken waarmee in die systematiek geen rekening is gehouden. In dat geval kon worden afgeweken van het uitgangspunt dat het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 van de gemeenten in deze vergelijkingsgroep bepalend is voor het oordeel over de redelijkheid van de gemaakte waarderingskosten.
    
        De door appellant gestelde omstandigheden zijn geen omstandigheden die de Waarderingskamer bij het bepalen van de maximaal redelijke waarderingskosten hadden moeten nopen van de door haar gehanteerde berekeningssystematiek af te wijken, nu die omstandigheden evenzeer golden voor andere gemeenten die te maken hadden met een gemeentelijke herindeling en een achterstand wat betreft de waardering in het kader van de uitvoering van de Wet WOZ. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Voorts zijn dergelijke omstandigheden, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, in het zogenoemde "25%-opslagcriterium" verdisconteerd, nu daarin rekening is gehouden met de verschillen in uitgangspositie en beleidsvrijheid van gemeenten wat de inventarisatie van het objectenbestand en de volledigheid van de WOZ-administratie betreft.
    
        Het betoog van appellant dat de Waarderingskamer niet consequent overeenkomstig diens vaste gedragslijn heeft gehandeld, is tevergeefs, reeds omdat de door appellant in dit verband genoemde gevallen van de gemeenten Staphorst en Lopik niet op één lijn zijn te stellen met het voorliggende geval. In de gemeente Staphorst was sprake van feiten en omstandigheden die bij andere gemeenten in hoofdzaak voorkomen bij objecten in het buitengebied, terwijl een significant aantal van die objecten in de gemeente Staphorst juist binnen de bebouwde kom was gelegen. In de gemeente Lopik hadden de bijzondere omstandigheden betrekking op ruilverkaveling in verband met onder meer dijkverzwaring. Anders dan in het onderhavige geval was in die gevallen wel sprake van bijzondere omstandigheden waarmee in de berekeningssystematiek geen rekening is gehouden.
    
    2.7.    Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink    		w.g. Dallinga
      Voorzitter    			ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2007
    
    18-505.