ECLI:NL:RBUTR:2011:BQ5186, Rechtbank Utrecht, 18-05-2011, SBR 11-1128
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2011-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: VoVo. Gebieds- en groepsverbod op basis van artikel 172a van de Gemeentewet. Verzoek afgewezen.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: SBR 11/1128
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening van 
    
    
    [verzoeker], te [woonplaats], verzoeker,
    
    over het besluit van 
    
    de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerder,
    
    
    
      Inleiding
      1.1 Bij besluit van 28 maart 2011 heeft verweerder aan verzoeker, met ingang van 1 april 2011 om 18.00 uur tot vrijdag 1 juli 2011 om 18.00 uur, een gebiedsverbod en een groepsverbod opgelegd voor delen van de wijk Vleuten-De Meern, nader aangeduid op plattegronden behorend bij dit besluit. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. 
    
    
    1.2 Het verzoek is behandeld ter zitting van 4 mei 2011, waar verzoeker in persoon is verschenen, vergezeld van zijn moeder en bijgestaan door mr. M.H.H. Meulemeesters, advocaat te Utrecht. Namens verweerder zijn verschenen mr. N. Oosterwegel en mr. J. Hofland, beiden werkzaam bij de gemeente Utrecht. 
    
    
      1.3 De behandeling ter zitting heeft op grond van artikel 8:62, tweede lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) achter gesloten deuren plaats gevonden. 
      De voorzieningenrechter heeft daartoe besloten vanwege het feit dat eiser minderjarig is en het onderwerp van bespreking ter zitting de gestelde, deels strafrechtelijke overtredingen en zijn persoonlijke omstandigheden zijn. Nu het strafrecht bij minderjarigen op grond van de wet achter gesloten deuren plaatsvindt, is ook in deze zaak vanwege het belang van verzoeker als minderjarige tot behandeling achter gesloten deuren overgegaan. 
    
    
    
      Overwegingen
      2.1 Op grond van artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
    2.2 Voor het treffen van een voorlopige voorziening in dit stadium (de bezwaarfase) is in beginsel alleen dan aanleiding wanneer het bestreden besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand zal kunnen blijven. Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in een eventuele bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
    
    
      2.3 Artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet luidt - voor zover hier van belang - als volgt: onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven:
      a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente (gebiedsverbod);
      b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden (groepsverbod).
    
    
    2.4 Verzoeker heeft allereerst betoogd dat verweerder geen gebruik had mogen maken van de in artikel 172a van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid aangezien in dit geval lichtere bevelsbevoegdheden voorhanden waren, zoals artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet of artikel 2:3 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) 2010 van de gemeente Utrecht. 
    
    
      2.5 De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding verzoeker te volgen in dit betoog. De Memorie van Toelichting (MvT) op artikel 172a van de Gemeentewet vermeldt over dit artikel onder meer: 
      “Het betreft derhalve een aparte bevoegdheid, ter aanvulling op de lichte bevelsbevoegdheid volgens artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet is vanuit een oogpunt van rechtszekerheid gewenst, omdat de bepaling aangeeft in welke gevallen en binnen welke randvoorwaarden de bevoegdheid tot het geven van een langerdurend bevel kan worden gehanteerd. Daarnaast biedt noch artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet noch de APV een mogelijkheid om aan notoire overlastgevers dan wel hooligans een meldingsplicht op te leggen. (…) Overigens zij er nog op gewezen dat de structurele aard en ernst van de ordeverstorende gedragingen waarop dit wetsvoorstel ziet en de groepsgewijze aard ervan, van een andere orde zijn dan de kortere gebiedsverboden krachtens het huidige artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet of de APV. Het onderhavige wetsvoorstel laat de hiervoor genoemde mogelijkheden om deze korterdurende gebiedsverboden op te leggen krachtens de APV of artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet onverlet.” 
      (TK 2007-2008, 31467, nr. 3, p. 25). 
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit deze toelichting niet van hiërarchie tussen de bevoegdheid uit artikel 172a van de Gemeentewet en de gebiedsverboden uit artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet en uit de APV of van een voorwaarde van trapsgewijze of achtereenvolgende toepassing. Deze bevoegdheden kunnen dan ook los van elkaar worden gebruikt. Per geval dient te worden bekeken of aan de voorwaarden voor toepassing van de bevoegdheid is voldaan en of de feiten en omstandigheden de wijze waarop daarvan gebruik is gemaakt, rechtvaardigen. 
      Dit oordeel van de rechtbank is anders dan het bij de hoorzitting in bezwaar namens verweerder ingenomen standpunt dat sinds de inwerkingtreding van artikel 172a aan artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet geen betekenis meer toekomt. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder in dit verband erkend dat het standpunt in de hoorzitting onjuist was. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding het besluit om die reden te schorsen, nu deze misvatting op zichzelf niet maakt dat daarom het bestreden besluit niet in stand zou kunnen blijven. Daarvoor is immers bepalend of verweerder in het onderhavig geval van de bevoegdheid van artikel 172a van de Gemeentewet op juiste wijze gebruik heeft gemaakt, zoals hiervoor omschreven.
    
      
    
      2.6 Over de vraag of verweerder in het geval van verzoeker gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid van artikel 172a van de Gemeentewet, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Artikel 172a van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester kan overgaan tot het geven van het bevel bestaande uit een gebiedsverbod, een groepsverbod en/of een meldingsplicht:
      • aan een (natuurlijke) persoon die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord of daarbij een leidende rol heeft vervuld; en
      • bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde (TK 2007-2008, nr.3, p.40).
      Ten aanzien van de eis «een persoon die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord of daarbij een leidende rol heeft vervuld» overweegt de voorzieningenrechter dat, anders dan verzoeker veronderstelt, een bevel niet uitsluitend aan diegene die een leidende rol bij de ordeverstoring(en) heeft vervuld mag worden opgelegd. De wettekst biedt uitdrukkelijk de mogelijkheid om ook aan diegene die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord een bevel op te leggen. Of verzoeker al dan niet een leidende bij de verstoring(en) heeft gespeeld is in die zin dan ook niet een noodzakelijke voorwaarde voor aanwending van de bevoegdheid. 
    
    
    
      2.7 Blijkens het dossier heeft verweerder het bestreden besluit gebaseerd op een proces-verbaal van bevindingen van 1 maart 2011 van een wijkagent van het wijkteam Vleuten-De Meern, waarin een beeld wordt gegeven van de overlast in de wijken De Meern, Veldhuizen en Vleuterweide in het algemeen, en van een jeugdgroep die daar aanwezig is en de rol van verzoeker daarin in het bijzonder. In dit proces-verbaal van bevindingen zijn de situaties omschreven waarbij de politie in het kader van haar toezichthoudende taak in de openbare ruimte, dan wel naar aanleiding van overlastmeldingen of onderzoek naar strafbare feiten met verzoeker in aanraking is gekomen. In het rapport is vermeld waar deze incidenten zich in Vleuten-De Meern hebben voorgedaan. Het betreft 50 situaties, tussen december 2009 en februari 2011, waarbij verzoeker door de politie is aangetroffen, in het overgrote deel van de gevallen samen met andere jongeren, en waarbij sprake was van hinderlijk en overlastgevend gedrag in de openbare ruimte. Deze situaties deden zich voor in de drie winkelcentra waar het gebiedsverbod op ziet, danwel in of bij het grotere gebied waar het groepsverbod op ziet. Daarnaast zijn er specifieke processen-verbaal van een drietal specifieke incidenten, die ook al genoemd waren in het proces-verbaal van bevindingen. Van verschillende van de genoemde situaties zijn verder mutaties uit het BPS-systeem van de politie en processen-verbaal overgelegd. 
      Het aldus door verweerder overgelegde dossier biedt inzicht in de gedragingen en de aard van de ordeverstoringen door verzoeker dan wel door de groep waarin hij zich bevond. De voorzieningenrechter stelt vast dat het steeds gaat om verstoringen van de openbare orde, in de vorm van luidruchtig zijn en rondhangen, lastig vallen van voorbijgangers, met scooters op plaatsen rijden waar dat niet mag, zich ophouden op plaatsen waar dat verboden is en gedrag vertonen dat in de openbare ruimte tot ruzie leidt. Bij de drie, in het bestreden besluit en de onderliggende stukken specifiek genoemde, incidenten gaat het om twee ernstige incidenten in de openbare ruimte: op 1 oktober 2010 is er een vechtpartij tussen verzoeker en drie jongens met twee andere jongens bij (de ingang van) een supermarkt en op 21 januari 2011 haalt verzoeker in aanwezigheid van andere jongens verhaal bij een medewerker van een sociaal cultureel centrum waarbij vervolgens een dreigende situatie ontstaat die door tussenkomst van de politie beëindigd moet worden. Daarnaast is er een incident op 18 september 2010 waarbij verzoeker met anderen laat op de avond onder invloed van alcohol luidruchtig aanwezig is bij een jongeren ontmoetingsplek. Verder is er - zoals gezegd - de lijst van situaties waarbij verzoeker betrokken was tussen december 2009 en februari 2011. Anders dan namens verzoeker is gesteld, is slechts in een enkel geval sprake van een situatie waarin blijkens de mutatie op verzoekers gedrag niets is aan te merken. Uit deze stukken komt naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende naar voren dat herhaaldelijk sprake is geweest van verstoring van de openbare orde, groepsgewijs dan wel alleen, waarbij verzoeker keer op keer betrokken is geweest en herhaaldelijk een actieve rol heeft gespeeld. 
    
    
    
      2.8 Ten aanzien van de voorwaarde dat het bevel slechts kan worden opgelegd «bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde» geldt dat de bevoegdheid er blijkens de parlementaire geschiedenis op is gericht een einde te maken aan structurele vormen van (groepsgebonden) overlast. Met andere woorden, de bevoegdheid is niet gegeven voor het beëindigen van één incident, maar voor het beëindigen van een reeks incidenten. 
      Uit het dossier heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen afleiden dat sprake is van structurele overlast die door verzoeker en de groep waarvan hij deel uitmaakt, is veroorzaakt. Gezien het patroon van aanhoudende groepsoverlast gedurende een periode van 15 maanden heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet te verwachten valt dat deze overlast opeens zal stoppen en dat daarmee sprake is van ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde. 
    
      
    2.9 Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 172a van de Gemeentewet en verweerder gebruik kon maken van zijn in dit artikel neergelegde bevoegdheid.
    
    
      2.10 Vervolgens is ter beoordeling of verweerder in het onderhavige geval op juiste wijze van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. 
      Verzoeker heeft er in dit verband terecht op gewezen dat bij de uitoefening van deze bevoegdheid de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit gelden. Indien de openbare orde met minder vergaande maatregelen (jegens betrokkene) kan worden gehandhaafd, dient daarmee te worden volstaan. Bovendien mag de beperking van de bewegingsvrijheid niet verder gaan dan nodig is voor het doel: de voorkoming van verdere verstoring van de openbare orde. 
      Ten aanzien van de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting verklaard dat bij het nemen van het besluit niet specifiek is overwogen of gebruik kon worden gemaakt van een lichter middel, anders dan dat is gekozen tussen het toepassen van artikel 172, derde lid, of artikel 172a van de Gemeentewet. Voorts is ter zitting naar voren gekomen dat verweerder ter uitvoering van zijn bevoegdheid uit artikel 172a van de Gemeentewet (nog) geen beleid heeft vastgesteld. Bij het onderhavige besluit is door verweerder voor het eerst van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. Om die reden is er ook niet een stappenplan of andere beleidslijn die in dergelijke situaties gevolgd wordt, of waarin is neergelegd hoe en op welke wijze bij het opleggen van een gebieds- en/of groepsverbod en de duur en omvang daarvan, rekening is gehouden met maatstaven van proportionaliteit en subsidiariteit. De voorzieningenrechter kan zich, gezien de inbreuk die de verboden maken op grondrechten van burgers, voorstellen dat een dergelijk stappenplan of beleid wenselijk zou zijn. Dit laat echter onverlet dat artikel 172a van de Gemeentewet een dergelijk beleid niet verplicht stelt en dat verweerder ook zonder een dergelijk stappenplan de bevoegdheid heeft om in de daar beschreven situatie gebruik te maken van zijn bevoegdheid. Het besluit dient dan uiteraard wel goed gemotiveerd te zijn om op zichzelf de toets aan proportionaliteit en subsidiariteit te kunnen doorstaan en ook overigens niet in strijd te zijn met het recht. 
      2.11 Met betrekking tot de proportionaliteit geldt dat de beperking van het recht zich vrijelijk te verplaatsen, in verhouding moet staan tot het te bereiken doel. Doel van de maatregel is dat het patroon van aanhoudende groepsoverlast voor een langere periode wordt doorbroken en dat wordt voorkomen dat verzoeker in zijn “oude gewoonten” terugvalt. Evenwicht dient derhalve te worden gezocht tussen bescherming van het algemeen belang bij het voorkomen van een verstoring van de openbare orde enerzijds en het belang van het respecteren van grondrechten van burgers anderzijds. Dit betekent dat de maatregel waardoor verzoeker beperkt wordt in zijn bewegingsvrijheid, niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk en dat het gebied waarop het gebod ziet, zo beperkt mogelijk moet worden gehouden. 
      Uit het dossier, zoals hiervoor omschreven, blijkt duidelijk van een lange periode van een fors aantal hinderlijke, soms ook ernstige incidenten, waarbij de jongeren, waaronder verzoeker, zich tegen agenten maar ook tegen andere gezagsdragers verzetten en nauwelijks of slechts met veel inspanning te corrigeren zijn. Ook blijkt uit de stukken dat verzoeker een leidende rol binnen de groep heeft, om welke reden verweerder het van belang acht hem uit de groep te weren. Verder komt uit het dossier naar voren dat een groot aantal mutaties voortkomt uit meldingen van overlast door omwonenden of bezoekers van openbare plaatsen. Dit biedt naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aanknopingspunten voor het opleggen van de maatregelen zoals verweerder heeft gedaan, waarbij tijdelijk meer gewicht wordt gehecht aan het algemeen belang dan aan het belang van verzoeker. 
      Ook ten aanzien van de duur van de maatregel kan de voorzieningenrechter verweerder volgen in zijn standpunt dat het, gezien de lange periode, de frequentie en de ernst van de overlast en het ordeverstorend gedrag, belangrijk is het structurele patroon van overlast te doorbreken. Een duur van drie maanden is daarbij niet onredelijk lang. Het gebiedsverbod betreft een drietal winkelcentra, derhalve specifieke en in omvang zeer beperkte gebieden, waar verzoekers overlastgevende en ordeverstorende gedrag zich blijkens het dossier heeft geconcentreerd. Het groepsverbod strekt zich weliswaar uit over een groter gebied maar daarvoor geldt dat verzoeker zich in deze gebieden wel individueel of met maximaal drie andere personen mag ophouden. Daarnaast mogen alle gebieden met het openbaar vervoer worden doorkruist en heeft verweerder er voorts rekening mee gehouden dat verzoeker zijn woning en zijn school op een eenvoudige wijze kan bereiken. Onder deze omstandigheden kan niet worden gesproken van een disproportionele maatregel.
    
    
    2.12 Ten aanzien van de subsidiariteit zal moeten worden beoordeeld of in dit geval had kunnen worden volstaan met minder ingrijpende maatregelen. Gezien de veelheid aan incidenten en de ernst van sommige daarvan, het feit dat verzoeker op 2 augustus 2010 door de officier van justitie is aangemerkt als veelpleger en er dus ook een aantal keer strafrechtelijke vervolging heeft plaatsgevonden, alsmede het ter zitting naar voren gekomen feit dat hem reeds eerder gedurende één jaar een winkelverbod, voor een winkel binnen één van de nu verboden winkelcentra, is opgelegd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in dit geval aan te nemen dat met een lichtere maatregel volstaan had kunnen worden.
     
    2.13 Verzoeker heeft voorts betoogd dat het besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel nu verzoeker als enige uit de groep wordt aangepakt en de lasten van het besluit onevenredig op hem neerkomen. Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat de mutaties in het dossier de onderhavige maatregel ten aanzien van verzoeker rechtvaardigen, mede gelet op de actieve rol van verzoeker bij de beschreven incidenten. Dat verzoeker de eerste is en ook de eerste in zijn groep ten aanzien van wie verweerder gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid, maakt dat niet anders. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder overigens toegelicht dat ook andere individuen en/of groepen onderwerp van bespreking zijn en dat verweerder onlangs aan een andere persoon een gebiedsverbod heeft opgelegd. 
    
    2.14 Dat, zoals verzoeker heeft gesteld, zijn moeder door de autoriteiten nimmer op de hoogte is gebracht van de door verweerder in het dossier opgenomen incidenten - wat van deze stelling overigens ook zij -, betekent niet dat het besluit onrechtmatig is. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat verweerder op 11 maart 2011 aan de ouder(s)/verzorger(s) van verzoeker een afschrift heeft verzonden van zijn voornemen aan verzoeker een gebiedsverbod en een groepsverbod op te leggen. Dat de moeder van verzoeker geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid mondeling of schriftelijk een zienswijze in te dienen, kan verweerder niet worden verweten en moet voor haar rekening blijven. 
    
    
      2.15 Gelet op het voorgaande zijn voor de voorzieningenrechter in dit stadium geen zodanige gebreken aan het besluit naar voren gekomen, dat aangenomen zou moeten worden dat dit besluit bij de heroverweging in bezwaar geen stand zal kunnen houden. 
      De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Onder deze omstandigheden wordt evenmin aanleiding gezien om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
    
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter,
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel, en in het openbaar uitgesproken op 
      18 mei 2011.
    
    
    De griffier:					De voorzieningenrechter:
    
    
    
    
    mr. M.H.L. Debets				mr. V.M.M. van Amstel
     						 
    
    afschrift verzonden op:
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.