ECLI:NL:RVS:2010:BN1918, Raad van State, 21-07-2010, 200909632/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2009 heeft de burgemeester aan [appellant] tot 1 juni 2009 vergunning verleend voor de exploitatie van [coffeeshop] op het adres [locatie] te [plaats] .

200909632/1/H3.
      Datum uitspraak: 21 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 30 oktober 2009 in zaak nrs. 09/3285 en 09/3286 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 april 2009 heeft de burgemeester aan [appellant] tot 1 juni 2009 vergunning verleend voor de exploitatie van [coffeeshop] op het adres [locatie] te [plaats] .
    
    Bij besluit van 14 september 2009 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. I.A. Kamans, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet, is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    
    Ingevolge het derde lid is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    Ingevolge artikel 180, eerste lid, is de burgemeester aan de raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur.
    
    Ingevolge het tweede lid geeft hij de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.
    
    Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (hierna: de APV), voor zover thans van belang, is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder d, kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien de exploitant of de beheerder strafbare feiten pleegt in de inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn inrichting strafbare feiten worden gepleegd.
    
    2.1.1. Op 1 oktober 2007 zijn de beleidsregels "Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007" (hierna: de beleidsnota) in werking getreden. Volgens de beleidsnota, voor zover thans van belang en samengevat weergegeven, dienen coffeeshops die zowel binnen een hemelsbrede afstand van 200 meter als een loopafstand van 250 meter van een school voor voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs zijn gevestigd, per 1 juni 2009 de verkoop van softdrugs te staken. Voor deze coffeeshops geldt dat het belang van de ondernemer om zijn onderneming voort te zetten, minder zwaar weegt dan de wens om toename van het gebruik van softdrugs door jongeren een halt toe te roepen. Strijd met de afstandscriteria bestaat niet als voorafgaand aan 1 juni 2009 de school definitief is opgehouden te bestaan op de betreffende locatie en hiervoor in de plaats geen nieuwe school is teruggekomen.
    
    2.2. Niet in geschil is dat de door [appellant] geëxploiteerde coffeeshop zowel binnen een hemelsbrede afstand van 200 meter als een loopafstand van 250 meter van de dependance van het Rudolf Steiner College is gevestigd. Overeenkomstig de beleidsnota heeft de burgemeester daarom aan de bij het besluit van 1 april 2009 verleende vergunning een geldigheidsduur tot 1 juni 2009 verbonden.
    
    De Algemene Bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies van 28 mei 2009 de burgemeester geadviseerd om op grond van bijzondere omstandigheden af te wijken van de beleidsnota en [appellant] een exploitatievergunning te verlenen met de reguliere geldigheidsduur van een jaar. Die bijzondere omstandigheden zijn volgens de commissie gelegen in het feit dat de dependance geen volwaardige school is, dat bovendien vaststaat dat deze binnen afzienbare tijd zal gaan verhuizen, en dat de wijze waarop de coffeeshop wordt geëxploiteerd voorbeeldig is te noemen.
    
    De burgemeester heeft dat advies niet gevolgd, omdat het volgens hem een bewuste en weloverwogen keuze in de beleidsnota is geweest om, in een situatie waarin een school eerst na 1 juni 2009 definitief ophoudt te bestaan, onverkort de regel te hanteren dat een coffeeshop op basis van de afstandscriteria per 1 juni 2009 dient te sluiten.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat het coffeeshopbeleid zoals neergelegd in de beleidsnota in beginsel niet onjuist wordt geacht en is gelegen binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, heeft miskend dat artikel 13b van de Opiumwet, artikel 174 van de Gemeentewet, noch de APV, de burgemeester de bevoegdheid verlenen voor het vaststellen van inhoudelijke beleidsregels die, in dit geval door het hanteren van afstandscriteria, afwijken van het landelijk gevoerde gedoogbeleid, neergelegd in de door het college van procureurs-generaal vastgestelde gedoogrichtlijnen (Stcrt. 1996, nr. 187, blz. 12; hierna: de gedoogrichtlijnen).
    
    Voorts heeft de voorzieningenrechter volgens [appellant] miskend dat de burgemeester, gelet op artikel 180 van de Gemeentewet, na de goedkeuring van de conceptversie van de beleidsnota door de raad van de gemeente Rotterdam daaraan niet mocht toevoegen dat strijd met de afstandscriteria niet bestaat als voorafgaand aan 1 juni 2009 de school definitief is opgehouden te bestaan op de betreffende locatie en hiervoor in de plaats geen nieuwe school is teruggekomen, en dat verplaatsing van een door het nieuwe beleid getroffen coffeeshop niet mogelijk is.
    
    2.3.1. Het betoog faalt. Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid. Zoals volgt uit de eerdere uitspraken van de Afdeling waarin de bevoegdheid van de burgemeester tot het vaststellen van de beleidsnota is beoordeeld (onder meer de uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904141/1/H3 en zaak nr. 200904876/1/H3), biedt, voor zover de beleidsnota de uitoefening van de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang betreft, artikel 13b van de Opiumwet de grondslag daarvoor. Voor zover de beleidsnota de uitoefening van de bevoegdheid om al dan niet vergunning voor de exploitatie van coffeeshops te verlenen betreft, is deze gebaseerd op artikel 174 van de Gemeentewet en de artikelen 2.3.2 en verder van de APV.
    
    Voorts heeft de Afdeling in die uitspraken overwogen dat de gedoogrichtlijnen de strafrechtelijke handhaving van de Opiumwet door het openbaar ministerie betreffen, en niet de aan de burgemeester verleende bestuursrechtelijke bevoegdheden. Zij strekken er overigens niet toe dat coffeeshops mogen worden geëxploiteerd, als de exploitant zich aan de gedoogcriteria houdt. Zoals ook in de inleiding daarvan en paragraaf 3.3 is vermeld, kan strafrechtelijk tegen coffeeshops worden opgetreden, ook zonder dat de gedoogcriteria zijn overtreden, indien de burgemeester, het openbaar ministerie en de politie in onderling overleg hebben bepaald dat in de desbetreffende gemeente geen coffeeshops mogen worden gevestigd. Volgens bladzijde 2 van de beleidsnota zijn de daarin neergelegde beperkingen voor de vestiging van coffeeshops bovendien met het openbaar ministerie en de politie afgestemd.
    
    Ten slotte mocht, zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904141/1/H3, de burgemeester na de goedkeuring van de beleidsnota door de gemeenteraad daaraan de betreffende onderdelen toevoegen, nu ingevolge artikel 2.3.2 en verder van de APV de bevoegdheid tot verlenen of weigeren van een exploitatievergunning bij de burgemeester berust. Dat de burgemeester ingevolge artikel 180 van de Gemeentewet aan de raad van de gemeente Rotterdam verantwoording over het door hem gevoerde bestuur dient af te leggen, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    2.4. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de burgemeester in redelijkheid niet tot de in de beleidsnota neergelegde afstandscriteria heeft kunnen besluiten. Hij voert daartoe aan dat de afstandscriteria willekeurig zijn gekozen, nu deze niet op enig onderzoek zijn gestoeld en niet kunnen verhinderen dat minderjarigen andere coffeeshops bezoeken. Hij wijst in dat verband op een rapport van socioloog en criminoloog drs. N. Maalsté, volgens wie de beleidsnota niet deugdelijk met gegevens uit wetenschappelijk onderzoek is onderbouwd, met name omdat er geen causaal verband is tussen drugsgebruik van jongeren en de aanwezigheid van coffeeshops in hun omgeving.
    
    Tevens bestond volgens [appellant] geen aanleiding om per 1 juni 2009 geen coffeeshops binnen de desbetreffende afstanden van scholen meer toe te staan, aangezien de verkoop van verdovende middelen aan minderjarigen voorheen al niet werd gedoogd. Nu voorts verplaatsing van de coffeeshops volgens de beleidsnota niet mogelijk is, strekken de afstandscriteria niet tot bescherming van jongeren, doch dienen ze om het totale aantal coffeeshops willekeurig te verminderen, aldus [appellant].
    
    
      2.4.1. Dit betoog faalt eveneens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904876/1/H3 en zaak nr. 200904892/1/H3), bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat drugsgebruik door jongeren moet worden voorkomen door toepassing van de in de beleidsnota ten aanzien van het beoordelen van vergunningaanvragen vermelde criteria. Zoals in de beleidsnota onder verwijzing naar verschillende onderzoeken is uiteengezet, hebben jongeren die softdrugs gebruiken naar het oordeel van de burgemeester een grotere kans om later harddrugs te gebruiken. Daarnaast is uiteengezet dat drugsgebruik op jonge leeftijd tot verminderende cognitieve prestaties en schooluitval kan leiden en er een verband is tussen drugsgebruik en delinquent en agressief gedrag. Dat, zoals in het rapport van drs. N. Maalsté is beschreven, onderzoekers van mening verschillen over de precieze aard van het verband tussen drugsgebruik en problematisch gedrag en verschillende opvattingen bestaan over de wijze waarop drugsgerelateerde problemen het effectiefst kunnen worden bestreden, betekent niet dat het in de beleidsnota beschreven beleid niet gevoerd mag worden. 
      Dat de verkoop van drugs aan minderjarigen voorheen al niet werd gedoogd, brengt, zoals ook in de hiervoor genoemde uitspraken is overwogen, evenmin met zich dat de burgemeester in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten om met aanvullende maatregelen drugsgebruik door jongeren verder te ontmoedigen. Dat jongeren drugs zullen kunnen kopen in buiten de afstandsgrenzen gevestigde coffeeshops, neemt niet weg dat de afwezigheid van zulke inrichtingen in de directe omgeving van scholen het voor jongeren moeilijker maakt om overdag drugs te verkrijgen.
    
    
    Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de afstandscriteria niet ter bescherming van minderjarigen zijn vastgesteld, maar als middel om het totale aantal coffeeshops te verminderen. Blijkens paragraaf 4.3 van de in december 2003 vastgestelde beleidsregels "Coffeeshops met beleid 2003", voerde de burgemeester reeds vóór de invoering van de afstandscriteria het beleid dat geen nieuwe coffeeshops worden toegelaten ter vervanging van coffeeshops waarvan de exploitatie, ongeacht om welke reden, wordt gestaakt. Het aldus gevoerde beleid van een afnemend maximum houdt verband met het algemene uitgangspunt dat de branche beheersbaar moet worden gemaakt, in welk kader het totale aantal inrichtingen wordt teruggebracht tot een meer aanvaardbaar niveau. Dat geen vergunning wordt verleend voor de exploitatie van een coffeeshop op een andere locatie, staat los van de specifieke maatregelen ter bestrijding van drugsgebruik door jongeren, zoals de afstandscriteria.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de toepassing van de beleidsnota voor hem onevenredig nadelige gevolgen heeft, nu hij per 1 juni 2009 de reeds jarenlange exploitatie van de coffeeshop, waarmee hij in zijn levensonderhoud voorzag, heeft moeten staken. Volgens hem heeft de voorzieningenrechter miskend dat de burgemeester de doelstellingen van de beleidsnota ook met voor coffeeshopexploitanten minder ingrijpende maatregelen kan verwezenlijken.
    
    2.5.1. Ook dit betoog faalt. De burgemeester heeft zich in de beleidsnota op het standpunt gesteld dat voor coffeeshops die zijn gelegen binnen de afstandscriteria geldt dat het belang van de ondernemer om zijn onderneming voort te zetten, minder zwaar weegt dan de wens om toename van het gebruik van softdrugs door jongeren een halt toe te roepen. Zoals volgt uit de eerder genoemde uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904876/1/H3 en zaak nr. 200904892/1/H3, bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid niet op dat standpunt heeft kunnen stellen, en meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de ontmoediging van drugsgebruik door jongeren dan aan de financiële belangen van [appellant]. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat reeds in de op 31 mei 2007 bekendgemaakte conceptversie van de beleidsnota is aangekondigd dat per 1 juni 2009 geen coffeeshops binnen de vermelde afstanden van scholen mogen zijn gevestigd, zodat de burgemeester de desbetreffende exploitanten gedurende twee jaar de gelegenheid heeft geboden om de bedrijfsvoering aan te passen. Tevens wordt in aanmerking genomen dat overeenkomstig de vorige beleidsnota's aan de exploitanten steeds slechts voor een beperkte duur, namelijk een jaar, exploitatievergunning is verleend.
    
    Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de gekozen afstandscriteria in redelijkheid niet heeft kunnen verkiezen boven de door [appellant] voorgestelde alternatieve maatregelen, zoals verhuizing van de coffeeshop, andere openingstijden of het inzetten van controles in de buurt van scholen.
    
    2.6. [appellant] betoogt tot slot dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan de burgemeester had dienen af te wijken van de beleidsnota. Daartoe voert hij, naast hetgeen in het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 28 mei 2009 ter zake is opgemerkt, aan dat de dependance van het Rudolf Steiner College al jaren van plan is te verhuizen en dat het, gelet op het bestemmingsplan en een negatief inspectierapport van de brandweer, niet aannemelijk is dat er op de betreffende locatie opnieuw een school wordt gevestigd.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet als zodanig bijzonder kunnen worden aangemerkt dat zij afwijking van de beleidsnota rechtvaardigen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de dependance niet als een school als bedoeld in de beleidsnota kan worden aangemerkt, nu ter zitting is toegelicht dat deze drie tot vier dagen per week in gebruik is als leslocatie voor de 'bovenbouw' van het Rudolf Steiner College, zijnde jongeren vanaf 16 jaar. Ten aanzien van de verhuizing van de school heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat niet is gebleken dat deze op 1 juni 2009 definitief is opgehouden te bestaan. Ter zitting bij de Afdeling is overigens gebleken dat de verhuizing naar het nieuwe schoolgebouw ook thans nog niet heeft plaatsgevonden. Zoals overwogen onder 2.2, is er bij de vaststelling van de beleidsnota bewust en weloverwogen voor gekozen om in een situatie waarin een school eerst na 1 juni 2009 definitief ophoudt te bestaan, onverkort de regel te hanteren dat een coffeeshop op basis van de afstandscriteria per 1 juni 2009 dient te sluiten. Nu die omstandigheid bij de vaststelling van de beleidsnota in aanmerking is genomen, kan die reeds daarom niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. De omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, in de coffeeshop geen softdrugs worden verkocht aan jongeren onder de 21 jaar, kan evenmin als zodanig worden aangemerkt, aangezien ook die omstandigheid bij de vaststelling van de beleidsnota aan de orde is geweest. In de beleidsnota wordt dienaangaande opgemerkt dat, hoewel minderjarigen niet naar binnen mogen in een coffeeshop, de aanwezigheid daarvan dicht bij een school wel maakt dat jongeren worden geconfronteerd met softdrugs en dat het daarnaast onmogelijk blijft om op te treden tegen meerderjarigen die in een coffeeshop softdrugs kopen om vervolgens door te verkopen aan minderjarigen.
    
    Dat de coffeeshop geen overlast veroorzaakt, kan evenmin worden aangemerkt als een zodanig bijzondere omstandigheid dat van de beleidsnota moet worden afgeweken, reeds omdat van een ondernemer mag worden verwacht dat zijn onderneming geen overlast oplevert. Zoals volgt uit de overwegingen 2.4.1 en 2.5.1 heeft de burgemeester, ook indien de wijze waarop de coffeeshop wordt geëxploiteerd voorbeeldig is te noemen, het belang van de ondernemer om zijn onderneming voort te zetten minder zwaar mogen laten wegen dan de wens om toename van het gebruik van softdrugs door jongeren een halt toe te roepen.
    
    2.7. Gelet op het vorenoverwogene heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat de burgemeester de geldigheidsduur van de verleende exploitatievergunning tot 1 juni 2009 heeft mogen beperken.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Graat
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2010
    
    307-611.