ECLI:NL:RVS:2006:AV1248, Raad van State, 08-02-2006, 200502654/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2002 heeft appellant [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het perceel [locatie] in Puttershoek (qua functie en qua omvang) in strijd met de gebruiksvoorschriften en verbodsbepalingen van het geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Puttershoek" en het besluit van 1977, waarbij vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan voor de vestiging van het agrarisch loonbedrijf, voor 31 mei 2002 te beëindigen.

200502654/1.
      Datum uitspraak: 8 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Binnenmaas,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/44 van de rechtbank Dordrecht van 4 februari 2005 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats], gemeente [plaats]
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2002 heeft appellant [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het perceel [locatie] in Puttershoek (qua functie en qua omvang) in strijd met de gebruiksvoorschriften en verbodsbepalingen van het geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Puttershoek" en het besluit van 1977, waarbij vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan voor de vestiging van het agrarisch loonbedrijf, voor 31 mei 2002 te beëindigen.
    
    Bij besluit van 28 november 2002 heeft appellant het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 18 maart 2002, onder aanvulling van de motivering en verlenging van de begunstigingstermijn, in stand gelaten.
    
    Bij besluit van 19 november 2003 heeft appellant het besluit van 28 november 2002 ingetrokken, de bezwaren van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard, het besluit van 18 maart 2002 herroepen en [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om het over (telkenmale) een periode van 6 maanden met artikel 7 van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Puttershoek" strijdige gebruik van het perceel [locatie] te Puttershoek te beëindigen, met dien verstande dat het gebruik van (een deel van) het perceel in overeenstemming met de in 1977 verleende vrijstelling is toegestaan.
    
    Bij besluit van 18 december 2003 heeft appellant het besluit van 19 november 2003 gewijzigd met betrekking tot de in dat besluit vastgestelde begunstigingstermijn.
    
    Bij uitspraak van 4 februari 2005, verzonden op 15 februari 2005, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] tegen het besluit van 28 november 2002 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aangemerkte beroep tegen de besluiten van 19 november 2003 en 18 december 2003 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 24 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 april 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Met toepassing van artikel 8:26 van de Awb is [partij] in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen aan het geding.
    
    Bij brief van 15 juni 2005 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 16 juni 2005 heeft [partij] een memorie ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. M.J. de Groot, advocaat te Rotterdam en C.C.M. Mast en T. van Kralingen, beiden ambtenaar der gemeente en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis zijn verschenen. Tevens is [partij], vertegenwoordigd door mr. A.R. van Tilborg, gemachtigde, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    [wederpartij] exploiteert op het perceel een aannemers-, loon- en verhuurbedrijf voor alle grondwerk, alle onderhoud van sloten, watergangen en singels etc. en verhuur van machines. Vast staat dat dit gebruik in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied Puttershoek" ter plaatse geldende bestemming "Agrarische doeleinden zonder kassenbouw (B)".
    
    2.2.    Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld in hoeverre appellant bevoegd was handhavend op te treden tegen voormeld gebruik.
    
        Dit betoog slaagt. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank het antwoord op de vraag naar de bevoegdheid van appellant tot handhavend optreden niet in het midden heeft mogen laten.
    
        Vast staat dat bij besluit van 17 mei 1977 bouwvergunning is verleend voor een opslagloods ten behoeve van een tuinbouwbedrijf. Tussen partijen is niet in geschil dat daarbij is beoogd tevens een gebruiksvrijstelling te verlenen voor een geringe uitbreiding van een agrarisch loonbedrijf.
    
        Ingevolge artikel 1, onder 6, van de planvoorschriften, wordt onder agrarisch hulpbedrijf verstaan: een productiehuishouding in economische zin, waarbinnen uitsluitend of overwegend arbeid wordt verricht ter productie of levering van goederen of diensten ten behoeve van agrarische bedrijven, zoals loonbedrijven, bedrijven ter vervaardiging, reparatie of onderhoud van landbouwmachines of landbouwwerktuigen e.d.
    
        [wederpartij] heeft erkend dat grotendeels werkzaamheden worden verricht voor niet-agrarische bedrijven, welk gebruik niet voortvloeit uit de verleende bouwvergunning. Appellant kon derhalve terzake handhavend optreden.
    
    2.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.    Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij van handhavend optreden had moeten afzien.
    
        Ook dit betoog slaagt. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheid dat appellant jarenlang niet handhavend heeft opgetreden niet betekent dat hij het recht daartoe heeft verwerkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [wederpartij] zich in correspondentie met appellant steeds heeft gepresenteerd als agrarisch hulpbedrijf, dat overwegend werkzaamheden verricht voor in het landelijk gebied gevestigde agrariërs. Ook wordt in aanmerking genomen dat appellant onweersproken heeft gesteld dat reeds in 1983 is geweigerd aan [wederpartij] vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan ten behoeve van aannemingsactiviteiten. Bij besluit van 18 april 1996 heeft appellant voorts geweigerd vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de bouw van een machineberging. Daarbij is overwogen dat de verhuur- hoveniers-, cultuurtechnisch- en aannemingsactiviteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat de bedrijfsvoering meer op haar plaats is op een bedrijventerrein. Om dezelfde reden heeft appellant in 1998 het verzoek van [wederpartij] om een wijziging van het bestemmingsplan ten behoeve van zijn bedrijf afgewezen. Ook in de brieven van 26 juni 1998, 18 december 1998 en 1 juli 1999 heeft appellant aangegeven dat de thans aangeschreven bedrijfsactiviteiten ter plaatse niet zijn toegestaan. Gelet hierop kon [wederpartij] niet in redelijkheid erop vertrouwen dat hiertegen nimmer handhavend zou worden opgetreden. Ofschoon appellant zelf tot 1997 tot één van de grotere niet-agrarische opdrachtgevers van [wederpartij] heeft behoord, staat dit er thans niet aan in de weg handhavend op te treden. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellant heeft aangegeven dat de aanschrijving is ingegeven door klachten van omwonenden, de omstandigheid dat het provinciale beleid erop is gericht om niet-agrarische activiteiten uit het buitengebied te weren alsmede door de omstandigheid dat de infrastructuur ter plaatse, gelet op de ligging nabij de dorpskern, niet is berekend op het voor de uitvoering van de bedrijfsactiviteiten benodigde zwaar materieel. Dat appellant deze belangen heeft laten prevaleren boven de bedrijfsbelangen van [wederpartij] kan niet onredelijk worden geacht.
    
    2.5.    Niettemin kan de beslissing op bezwaar op andere gronden geen stand houden. De aanschrijving ziet op de bedrijfsactiviteiten voor zover deze worden verricht ten dienste van niet-agrarische bedrijven en meer bedragen dan 20% van de totale omzet, gemeten over een periode van telkens zes maanden. Zoals [wederpartij] terecht heeft ingebracht, is de last, op deze wijze geformuleerd, in strijd met de rechtszekerheid. Aldus kan eerst achteraf per periode worden vastgesteld dat dwangsommen zijn verbeurd. Niet kan immers worden nagegaan op welk moment de marge van 20% wordt overschreden. De last is derhalve onvoldoende concreet voor [wederpartij] om te kunnen vaststellen wat zij moet doen dan wel nalaten om te voorkomen dat dwangsommen worden verbeurd.
    
    2.6.    De rechtbank heeft de besluiten dan ook terecht, zij het op onjuiste gronden, vernietigd.
    
    2.7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop zij rust, worden bevestigd.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2006
    
    328-422.