ECLI:NL:RBROT:2010:BM9940, Rechtbank Rotterdam, 01-07-2010, AWB 09/4204 - AWB 09/4205 - AWB 10/294  POST - T1
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Naar het oordeel van de rechtbank dient het tweede lid van artikel 13 van de Postregeling 2009 niet los, doch in samenhang te worden gelezen met het eerste lid van dit artikel. Gelet op de samenhang tussen deze artikelleden dient het tweede lid niet zodanig uitgelegd te worden dat eiseres een berekening van de daadwerkelijke kosten voor elk van de onderscheiden postvervoerdiensten zou dienen te maken. Die uitleg strookt ook niet met het feit dat de vaststelling van de eerste starttarieven een kort tijdpad kent om te voldoen aan de wettelijke eis om de tarieven per 1 oktober 2009 vast te stellen en er met betrekking tot de onderscheiden postvervoerdiensten als bedoeld in artikel 16, tweede tot en met vierde lid, van de Postwet 2009 nog geen boekhoudkundige gegevens beschikbaar zijn. De artikelen 13 en 7, eerste lid, aanhef en sub b en c, van de Postregeling 2009 verwijzen immers naar het toerekeningsysteem van de verlener UPD. Naar het oordeel van de rechtbank kan dat niet anders zijn dan het - door verweerder goedgekeurde - toerekeningssysteem 2008. Dat systeem voorziet niet in de toerekening van kosten aan afzonderlijke (categorieën van) diensten binnen de UPD. De rechtbank vindt steun voor zijn oordeel in de parlementaire geschiedenis, nu ook hieruit blijkt dat er sprake is van een overgangsregeling. 
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres met de informatie die zij heeft overgelegd bij brief van 26 mei 2009 voldaan aan haar verplichting van artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009, zodat er geen sprake was van een overtreding door eiseres. Verweerder was derhalve niet bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de primaire besluiten te herroepen. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat eiseres de benodigde informatie bij brief van 26 mei 2009 heeft overgelegd, kan het besluit inzake de 
        ongegrondverklaring van het bezwaar van eiseres tegen de weigering van verweerder tijdig de starttarieven vast te stellen - waarbij verweerder heeft overwogen de starttarieven niet vast te kunnen stellen omdat eiseres in gebreke is en blijft de benodigde informatie te leveren - evenmin in stand blijven. 
      
      
      Gelet op het overgangsrecht Vierde Tranche Awb heeft verweerder ten onrechte de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten in zijn besluitvorming betrokken.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    
      Reg.nrs.: AWB 09/4204 POST - T1
      	  AWB 09/4205 POST - T1
                     AWB 10/294   POST - T1
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen
    
    
      Koninklijke TNT Post B.V., gevestigd te ‘s- Gravenhage, eiseres,
      gemachtigden prof. mr. H.J. de Ru, advocaat te Amsterdam, en mr. M.J. Geus, advocaat 
      te ‘s-Gravenhage, 
    
    
    en
    
    
      het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, verweerder, 
      gemachtigden mr. A.J. Boorsma en mr. J. Bootsma, advocaten te ’s-Gravenhage.
    
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedure
      Bij besluit van 24 juni 2009 (hierna: primair besluit I) heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de verplichtingen als bedoeld in artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009. Eiseres dient uiterlijk tien werkdagen na dagtekening van het besluit aan de last te voldoen. Indien eiseres niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 100.000 per dag met een maximum van € 1.000.000. 
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 3 juli 2009 bezwaar gemaakt. Bij brieven van 3 juli 2009 heeft eiseres de rechtbank verzocht een aantal voorlopige voorzieningen te treffen waaronder een schorsing van het primair besluit I. 
    
    
      Bij uitspraak van 23 juli 2009 (LJN BJ3867) heeft de voorzieningenrechter ten aanzien van het primair besluit I  het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen in die zin dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 15 augustus 2009 en dat eiseres, indien zij niet aan de last voldoet, een bedrag van € 250.000 per week verbeurt, met een maximum van
       € 1.000.000. Bij deze uitspraak zijn er twee alternatieven gegeven waarmee eiseres ook aan de last kon voldoen met eenzelfde begunstigingstermijn tot 15 augustus 2009. 
    
    
    Bij brief van 27 augustus 2009 heeft verweerder vastgesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de last, zoals nader vastgesteld in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 juli 2009 en dat eiseres daarmee de dwangsom van € 250.000 heeft verbeurd. 
    
    Bij besluiten van 27 augustus 2009, 9 september 2009 en 14 september 2009 (hierna: invorderingsbesluiten) heeft verweerder de respectievelijk op 21 augustus 2009, 28 augustus 2009, 4 september 2009 en 11 september 2009 door eiseres verbeurde dwangsommen ingevorderd. Het maximaal te verbeuren bedrag van € 1.000.000 is bereikt. 
    
    Eiseres heeft tegen de invorderingsbesluiten van 27 augustus en 9 september 2009 bezwaar gemaakt op 11 september 2009. Tegen het invorderingsbesluit van 14 september 2009 heeft eiseres bezwaar gemaakt op 23 september 2009. 
    
    Bij brief van 24 september 2009 heeft verweerder meegedeeld dat het bezwaar tegen de invorderingsbesluiten op basis van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt gevoegd in het bezwaar tegen de last onder dwangsom. 
    
    Bij besluit van 29 september 2009 (hierna: primair besluit II) heeft verweerder geconcludeerd dat eiseres, ondanks de eerder opgelegde dwangsom nog steeds niet voldoet aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 13, tweede lid, en artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Postregeling 2009. Verweerder acht het daarom aangewezen over te gaan tot het opleggen van een tweede last onder dwangsom aan eiseres. Als eiseres niet aan de last voldoet dan verbeurt zij een dwangsom van € 5.000.000,-- ineens na het verstrijken van de begunstigingstermijn van 8 werkdagen na dagtekening van het besluit. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 5 oktober 2009 bezwaar gemaakt. 
    
    Bij brief van eveneens 5 oktober 2009 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het door verweerder niet tijdig nemen van een besluit tot vaststelling van de starttarieven als bedoeld in artikel 25 van de Postwet 2009. 
    
    Voorts heeft eiseres bij brief van 5 oktober 2009 de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen inhoudende schorsing van het primair besluit II tot 6 weken nadat op de bezwaren van verzoekster is beslist. Eiseres heeft tevens verzocht verweerder te gelasten de starttarieven vast te stellen in overeenstemming met het door eiseres op 26 mei 2009 bij verweerder ingediende voorstel binnen uiterlijk een week na de uitspraak op het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening. 
    
    Bij uitspraak van 22 oktober 2009 (LJN BK1216) heeft de voorzieningenrechter het verzoek inhoudende de last onder dwangsom toegewezen in die zin dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 7 dagen na de uitspraak. Het verzoek om verweerder te gelasten de starttarieven vast te stellen is afgewezen. 
    
    Bij besluit van 5 november 2009 is het bezwaar tegen het primair besluit I ongegrond verklaard en heeft verweerder overeenkomstig de uitspraak van 23 juli 2009 de last onder dwangsom hergeformuleerd. De bezwaren tegen de invorderingsbesluiten zijn ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit I) heeft eiseres bij brief van 10 december 2009 beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder het procedurenummer AWB 09/4205 POST - T1. 
    
    Bij besluit van 2 december 2009 heeft verweerder het bezwaar tegen het door verweerder niet tijdig nemen van een besluit tot vaststelling van de starttarieven ongegrond verklaard. In dit besluit is tevens gesteld dat eiseres op het moment van het nemen van dit besluit nog steeds in gebreke is om de op haar rustende verplichting na te leven. 
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit II) heeft eiseres bij brief van 10 december 2009 beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder het procedurenummer AWB 09/4204 POST - T1. 
    
    Bij besluit van 18 december 2009 heeft verweerder het bewaar tegen het primair besluit II ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit III) heeft eiseres bij brief van 25 januari 2010 beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder het procedurenummer AWB 10/294 POST - T1. 
    
    Verweerder heeft bij brieven van 25 februari 2010 (AWB 09/4204 en 4205 POST - T1) en 25 maart 2010 (AWB 10/294 POST -T1) een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 2 april 2010 heeft eiseres een reactie op de verweerschriften alsmede nadere stukken ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2010. Voor eiseres zijn verschenen haar gemachtigden, bijgestaan door [naam], prof. dr. H.B.A. Steens en prof. dr. F.A. Roozen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door drs. W.G.J. Penris. 
    
    
      2	Overwegingen
      Ingevolge artikel 48 van de Postwet 2009 is verweerder bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, met uitzondering van de verplichtingen bij of krachtens hoofdstuk 11. In artikel 5:32, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb strekt de last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
    
    Verweerder stelt dat eiseres de verplichtingen als bedoeld in artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009 heeft overtreden doordat zij geen overzicht van de daadwerkelijke kosten voor de onderscheiden postvervoerdiensten, bedoeld in artikel 16, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de Postwet 2009, berekend op grond van de kosten die zijn gemaakt in het kalenderjaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet, heeft overgelegd. Verweerder stelt dat eiseres, doordat zij haar wettelijke verplichtingen niet nakomt, hem belemmert in de uitvoering van zijn wettelijke taak om kostengeoriënteerde tarieven voor de onderscheiden postvervoerdiensten binnen de universele postdienst vast te stellen. Deze overtreding van verzoekster klemt te meer nu artikel 25, derde en vijfde lid, van de Postwet 2009 verweerder opdraagt dit te doen uiterlijk 1 oktober 2009.
    
    De rechtbank dient allereerst te beoordelen of verweerder terecht heeft gemeend dat eiseres de verplichtingen van artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009 heeft overtreden. 
    
    
      In artikel 15, eerste lid, van de Postregeling 2009 is bepaald: 
      “1. Binnen acht weken na inwerkingtreding van deze regeling legt de verlener van de universele postdienst ten behoeve van de vaststelling door het college van de tarieven, bedoeld in artikel 25, vijfde lid, van de wet, aan het college over:
      a. een overzicht van de daadwerkelijke kosten berekend op grond van artikel 13;
      b. de berekening van het redelijk rendement op grond van artikel 14.
      […] “.
    
    
    
      Artikel 13 van de Postregeling 2009 luidt als volgt: 
      “1. De daadwerkelijke kosten, bedoeld in artikel 25, derde lid, van de wet, zijn de aan de universele postdienst toe te rekenen kosten, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdelen b en c;
      2. De verlener van de universele postdienst berekent de daadwerkelijke kosten voor de onderscheiden postvervoerdiensten, bedoeld in artikel 16, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de wet op grond van de kosten die zijn gemaakt in het kalenderjaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet.”
    
    
    
      In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Postregeling 2009 is bepaald: 
      “Bij de wijze van toerekening van de kosten van de universele postdienst hanteert de verlener van de universele postdienst een kostentoerekeningssysteem dat:
      […]
      b. de rechtstreeks aan de universele postdienst toerekenbare kosten toerekent;
      c. de gemeenschappelijke kosten die niet rechtstreeks aan de universele postdienst toe te rekenen zijn als volgt toerekent:
      1. indien mogelijk op basis van een rechtstreekse analyse van de aard van de kosten zelf;
      2. indien een rechtstreekse analyse niet mogelijk is, worden de gemeenschappelijke kosten toegerekend op grond van een indirect verband met een categorie van kosten of met een andere groep van kostencategorieën waarvoor een rechtstreekse toerekening mogelijk is, waarbij het indirecte verband steunt op vergelijkbare kostenstructuren;
      3. indien geen rechtstreekse of indirecte toerekening als bedoeld onder 1 en 2 mogelijk is, wordt de kostencategorie toegerekend op grond van een algemene verdeelsleutel waarbij de verhouding wordt weergegeven tussen enerzijds alle uitgaven die rechtstreeks of indirect worden toegerekend aan de universele postdienst, en anderzijds, alle uitgaven die rechtstreeks of indirect worden toegerekend aan andere activiteiten van de verlener van de universele postdienst;
      4. indien het gemeenschappelijke kosten betreft die nodig zijn voor het aanbieden van zowel de universele postdienst als overige diensten, worden deze kosten dienovereenkomstig toegerekend, met dien verstande dat voor de universele postdienst en voor de overige diensten dezelfde kostendrijvers worden gehanteerd. […] “
    
    
    
      Artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009 luidt als volgt:
      “3. Met inachtneming van bij ministeriële regeling te stellen regels worden, in afwijking van het eerste en tweede lid, zes maanden na inwerkingtreding van dit artikel de tarieven voor de te onderscheiden postvervoerdiensten binnen de universele postdienst gebaseerd op de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst en een redelijk rendement. Bij de ministeriële regeling, bedoeld in de eerste volzin, kan worden bepaald dat de tarieven voor de onderscheiden postvervoerdiensten binnen de universele postdienst in enig ander jaar kunnen worden aangepast op basis van de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst en een redelijk rendement.”
    
    
    In het vijfde lid van artikel 25 van de Postwet 2009 is bepaald dat in afwijking van de artikelen 24 en 27 de tarieven, bedoeld in het derde lid, door verweerder worden vastgesteld. 
    
    Eiseres heeft bij brief van 26 mei 2009 aan verweerder een overzicht daadwerkelijke kosten op het niveau van de universele postdienst (hierna: UPD) en op basis daarvan een voorstel voor de starttarieven overgelegd. Verweerder is van mening dat eiseres hiermee echter niet heeft voldaan aan het in artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009 gestelde. 
    
    De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in discussie is of artikel 13 juncto artikel 15 van de Postregeling 2009 inhouden dat eiseres een overzicht van de daadwerkelijke kosten voor (elk van) de onderscheiden (11) universele postdiensten dient over te leggen (standpunt verweerder) of dat door eiseres een overzicht van de daadwerkelijke kosten van de UPD als geheel dient te worden verstrekt (standpunt eiseres). 
    
    Verweerder stelt dat de letterlijke tekst van artikel 25, derde en zesde lid, van de Postwet 2009 duidelijk maakt dat de lagere regelgever de ruimte heeft gekregen om te bepalen dat de toerekening van de kosten niet op het niveau van de universele postdienst als geheel, maar op het niveau van de onderscheiden postvervoerdiensten zal plaatsvinden. Met artikel 13 van de Postregeling 2009 heeft de lagere regelgever van die ruimte gebruik gemaakt. Artikel 13 van de Postregeling 2009 laat - aldus verweerder - er geen twijfel over bestaan dat de verlener van de universele postdienst de daadwerkelijke kosten op het niveau van de onderscheiden postvervoerdiensten dient te berekenen. Verweerder stelt dat de Toelichting bij artikel 13 van de Postregeling 2009 (Stcrt. van 30 maart 2009, nummer 61) hierop aansluit. In deze Toelichting is immers bepaald:
    
    “Artikel 13, eerste lid, bepaalt dat de daadwerkelijke kosten betrekking hebben op de universele postdienst. Toerekening van deze kosten geschiedt aan de hand van de bepalingen uit artikel 7, waarin de regels zijn opgenomen over de toerekening van de rechtstreekse kosten en de gemeenschappelijke kosten. In het tweede lid wordt bepaald dat de daadwerkelijke kosten berekend moeten worden voor de onderscheiden postvervoerdiensten als bedoeld in artikel 16, eerste, tweede, derde en vierde lid. In die bepalingen wordt een nadere onderverdeling gemaakt naar in totaal elf postdiensten. De universele postdienstverlener moet derhalve voor deze 11 onderscheiden postdiensten de daadwerkelijke kosten berekenen.”
    
    Eiseres voert aan dat artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009 als norm stelt dat de tarieven voor de te onderscheiden postvervoerdiensten binnen de UPD moeten zijn gebaseerd op de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst en een redelijk rendement. De verplichting van artikel 25, derde lid, spreekt uitdrukkelijk niet over de daadwerkelijke kosten van de te onderscheiden postvervoerdiensten. Artikel 13, eerste lid, van de Postregeling 2009 geeft vervolgens een invulling van het begrip daadwerkelijke kosten: dat zijn de aan de universele postdienst toe te rekenen kosten, als bedoeld in artikel 7, eerste lid sub b en c, van de Postregeling 2009. Artikel 7, eerste lid, geeft slechts regels omtrent de toerekening van “de kosten van de universele postdienst”. Geen van deze artikelen spreekt van de daadwerkelijke kosten van de onderscheiden postvervoerdiensten. Dat kan - aldus eiseres - ook niet worden afgeleid uit artikel 13, tweede lid, van de Postregeling 2009. Dat artikellid stelt dat bij de berekening van de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst moet worden uitgegaan van alle postvervoerdiensten als genoemd in artikel 16 van de Postwet 2009 en dat moet worden aangesloten bij de kosten die zijn gemaakt in het kalenderjaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet. Eiseres stelt dat de enige juiste uitleg van artikel 13, tweede lid, van de Postregeling 2009 is dat de verplichting betrekking heeft op het geheel van het vervoer van alle poststukken en de verlening van alle postvervoerdiensten die deel uitmaken van de UPD. Het tweede lid laat - aldus eiseres - uitsluitend weten dat bij de toerekening van de kosten bedoeld in het eerste lid van artikel 13 van de Postregeling 2009 geen van de poststukken of van de postvervoerdiensten over het hoofd worden gezien die deel uitmaken van de UPD. Eiseres heeft daartoe ook verwezen naar de parlementaire geschiedenis waaruit blijkt dat de vaststelling van de UPD starttarieven uitdrukkelijk een overgangsregeling betreft waarvoor de wetgever ook zelf heeft aangegeven dat moet worden teruggevallen op de gegevens en de kostentoerekening onder de oude Postwet. Volgens eiseres is het, mede gelet op dit laatste, ook feitelijk niet mogelijk om voor de 11 onderscheiden postvervoerdiensten afzonderlijk de daadwerkelijke kosten te berekenen. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank dient het tweede lid van artikel 13 van de Postregeling 2009 niet los, doch in samenhang te worden gelezen met het eerste lid van dit artikel. Dit houdt in dat de daadwerkelijke kosten voor de UPD zijn: de rechtstreeks aan de universele postdienst toerekenbare kosten en de gemeenschappelijke kosten die niet rechtstreeks aan de universele postdienst zijn toe te rekenen (artikel 13, eerste lid, van de Postregeling 2009) en dat de berekening van die daadwerkelijke kosten plaatsvindt op basis van kosten die zijn gemaakt in 2008, maar dan (aangepast) naar de omvang van de UPD volgens de Postwet 2009 (de onderscheiden postvervoerdiensten als genoemd in artikel 16, eerste tot en met vierde lid). Gelet op de samenhang tussen deze artikelleden dient het tweede lid niet zodanig uitgelegd te worden dat eiseres een berekening van de daadwerkelijke kosten voor elk van de onderscheiden postvervoerdiensten zou dienen te maken. Die uitleg strookt ook niet met het feit dat de vaststelling van de eerste starttarieven een kort tijdpad kent om te voldoen aan de wettelijke eis om de tarieven per 1 oktober 2009 vast te stellen en er met betrekking tot de onderscheiden postvervoerdiensten als bedoeld in artikel 16, tweede tot en met vierde lid, van de Postwet 2009 nog geen boekhoudkundige gegevens beschikbaar zijn. De artikelen 13 en 7, eerste lid, aanhef en sub b en c, van de Postregeling 2009 verwijzen immers naar het toerekeningsysteem van de verlener UPD. Naar het oordeel van de rechtbank kan dat niet anders zijn dan het - door verweerder goedgekeurde - toerekeningssysteem 2008. Dat systeem voorziet niet in de toerekening van kosten aan afzonderlijke (categorieën van) diensten binnen de UPD. De rechtbank vindt steun voor zijn oordeel in de parlementaire geschiedenis, nu ook hieruit blijkt dat er sprake is van een overgangsregeling. Gelet op de parlementaire geschiedenis is naar het oordeel van de rechtbank de zinsnede uit de Toelichting bij artikel 13, tweede lid, van de Postregeling 2009 dat de universele postdienstverlener derhalve voor deze 11 onderscheiden postdiensten de daadwerkelijke kosten moet berekenen minder eenduidig dan verweerder meent. De rechtbank wijst hiertoe op de volgende passages uit de parlementaire geschiedenis.
    
    In het algemeen deel nummer 5 “Starttarieven en tariefregulering” van de Toelichting bij de Postregeling 2009 (hiervoor reeds aangehaald) is het volgende opgenomen: 
    
    
      “[…]. De vaststelling van de starttarieven vindt voor het eerst plaats binnen 6 maanden na inwerkingtreding van de wet. Op basis van het overzicht en de berekening doet de verlener van de universele dienst een voorstel aan OPTA voor de vast te stellen starttarieven. Dit zal logischerwijze een voorstel voor alle afzonderlijke tarieven van alle afzonderlijke postdiensten betreffen. 
      Het college stelt de starttarieven vast op grond van de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst en een redelijk rendement. Zie artikel 25, derde lid, van de wet. Wat voor de vaststelling van de starttarieven de daadwerkelijke kosten en het redelijk rendement zijn, is in de artikelen 13 en 14 van deze regeling bepaald. Bij deze eerste vaststelling van de starttarieven (binnen 6 maanden na inwerkingtreding van de wet) wordt daarvoor bij wijze van overgang uitgegaan van de kosten en het rendement van het voorafgaande jaar op basis van omzet. Er zijn immers geen boekhoudkundige gegevens beschikbaar op basis van de op grond van de wet voorgeschreven universele dienst en boekhoudkundige vereisten. 
      […]
      Naar verwachting zal het college de starttarieven opnieuw vaststellen wanneer het wetsvoorstel een volledig kalenderjaar van toepassing is geweest. Het is na die periode immers mogelijk om de kosten en het rendement vast te stellen op basis van de gegevens zoals bedoeld in de wet, alsmede op basis van het kostentoerekeningssysteem zoals dit op grond van deze regeling moet worden ingericht. Voorafgaand aan het opnieuw vaststellen van de starttarieven zullen de artikelen 13 en 14 van de onderhavige regeling worden aangepast, teneinde te bereiken dat ook die startarieven worden vastgesteld op basis van een genormeerd redelijk rendement. Deze wijziging zal op grond van artikel 25, achtste lid, van de wet, worden voorgehangen bij beide kamers der Staten-Generaal. Het is voorts de bedoeling dat de starttarieven elke drie tot vijf jaar opnieuw worden vastgesteld. Dit zal nodig zijn om de ruimte voor tariefswijziging gelijke tred te laten houden met de daadwerkelijke ontwikkeling van inflatie.”
    
    
    De Staatssecretaris heeft in zijn brief van 17 maart 2009 (TK, 2008-2009, Kamerstuk 30536, nr. 100) aangegeven: 
    
    
      “De tarieven zullen zes maanden na het inwerkingtreden van het wetsvoorstel moeten worden vastgesteld op basis van daadwerkelijke kosten en een redelijk rendement. Dat zijn de tarieven zoals deze moeten gaan gelden voor de universele dienst onder de nieuwe Postwet. Op het moment van inwerkingtreding zijn de kosten en het redelijk rendement op basis van de nieuwe universele dienst nog niet bekend, omdat tot dat tijdstip de boekhouding van de verlener van de universele dienst is ingericht op basis van de huidige Postwet. Wellicht kan, zoals OPTA betoogt, het huidige kostentoerekeningssysteem al gegevens opleveren over de postdiensten voor de nieuwe universele dienst, maar daarin kunnen nog niet de effecten van de opening van de markt, ook voor het universele dienstdeel, zijn verwerkt.
      Er is daarom gekozen voor een overgangsregime. Dat betekent dat voor de eerste keer van het vaststellen van de tarieven zal worden uitgegaan van de daadwerkelijke kosten van het voorafgaande jaar en het behaalde rendement in dat jaar. Het is dan ook te verwachten dat, uitgaande van een inwerkingtreding per 1 april 2009, op 1 oktober 2009 tarieven worden vastgesteld zoals deze min of meer nu gelden.
      […]
      Zodra gegevens voorhanden zijn over de kosten van de nieuwe, beperktere universele dienst en het rendement, zullen de starttarieven opnieuw door OPTA worden vastgesteld op basis van de dan bekende daadwerkelijke kosten en een genormeerd rendement, vast te stellen door de minister van Economische Zaken. De vaststelling van de tarieven door OPTA zal in het laatste kwartaal van 2010 zijn.
      Voorafgaand aan het opnieuw vaststellen van de starttarieven zullen de artikelen 13 en 14 van de Postregeling 2009 worden aangepast, teneinde te bereiken dat ook die starttarieven worden vastgesteld op basis van een genormeerd redelijk rendement. Deze wijziging zal op grond van artikel 25, achtste lid, van het wetsvoorstel, worden voorgehangen bij beide Kamers.”
    
    
    En in zijn brief van 8 april 2009 aan de Tweede Kamer vermeldt de Staatssecretaris (TK, 2008-2009, 30536, nr. 105): 
    
    “ […]. De eerste vaststelling van de tarieven zal plaatsvinden zes maanden na inwerkingtreding van de Postwet, te weten 1 oktober 2009. Zoals ik in mijn brief van 17 maart […] heb aangegeven zal de eerste vaststelling als overgangsmaatregel plaatsvinden op basis van de kosten en het rendement zoals gerealiseerd in het voorafgaande jaar.
    
    Het ligt dan ook in de lijn der verwachting dat de tarieven die per 1 oktober 2009 worden vastgesteld min of meer gelijk zullen zijn aan de nu geldende tarieven.”
     
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de verplichting van artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009 niet inhoudt dat eiseres een overzicht van de daadwerkelijke kosten voor (elk van) de onderscheiden (11) universele postdiensten dient over te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres met de informatie die zij heeft overgelegd bij brief van 26 mei 2009 voldaan aan haar verplichting van artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009, zodat er geen sprake was van een overtreding door eiseres. Verweerder was derhalve niet bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Het bestreden besluit I komt dan ook  - voor zover daarbij de last onder dwangsom is gehandhaafd - voor vernietiging in aanmerking. Nu aan het bestreden besluit III eveneens ten grondslag ligt dat eiseres artikel 13 en 15 van de Postregeling heeft overtreden, geldt dat verweerder ook daar de bevoegdheid ontbeert om een last onder dwangsom op te leggen. Ook het bestreden besluit III dient te worden vernietigd. De beroepen, gericht tegen deze besluiten, dienen gegrond te worden verklaard. 
    
    Nu uit het voorgaande voortvloeit dat verweerder ook bij de primaire besluiten I en II niet bevoegd was de last(en) onder dwangsom op te leggen, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak voorzien door de primaire besluiten I en II te herroepen. 
    
    
      Bij het bestreden besluit I is eveneens beslist op de bezwaren van eiseres tegen de invorderingsbesluiten. Op 1 juli 2009 is de zogenoemde Vierde tranche van de Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Volgens dat recht vormde het invorderen van de last onder dwangsom een feitelijke handeling van verweerder waartegen geen bezwaar en beroep openstaat, maar waartegen eiseres zich kan wenden tot de civiele rechter. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van 13 januari 2010 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (LJN BL4420).
      Gelet hierop heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit I ten onrechte de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten in zijn besluitvorming betrokken. Het beroep van eiseres is ook in zoverre gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit I ook voor zover dat ziet op de bezwaren tegen invorderingsbesluiten. Zij voorziet zelf in de zaak door te doen wat verweerder eigenlijk had dienen te doen, te weten de bezwaren van eiseres tegen de invorderingsbesluiten niet ontvankelijk verklaren. 
    
    
    Het bestreden besluit II ziet op de ongegrondverklaring van het bezwaar van eiseres tegen de weigering van verweerder tijdig de starttarieven vast te stellen. Verweerder heeft daarbij overwogen de starttarieven niet vast te kunnen stellen omdat eiseres in gebreke is en blijft de benodigde informatie te leveren. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat eiseres de benodigde informatie bij brief van 26 mei 2009 heeft overgelegd, kan het bestreden besluit II evenmin stand houden en komt het - onder gegrondverklaring van het beroep hiertegen - voor vernietiging in aanmerking.
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van de beroepen tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 3496,--, aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. 
    
    
      3	Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    recht doende:
    
    verklaart de beroepen gegrond,  
    
    vernietigt de bestreden besluiten, 
    
    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten, hetgeen in dit geval inhoudt dat de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten alsnog niet ontvankelijk worden verklaard en dat de primaire besluiten I en II worden herroepen, 
    
    bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van totaal € 891,--, (driemaal € 297,--) vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 3496,--. 
    
    
      Aldus gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. M. Schoneveld en 
      mr. Y.E. de Muynck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Traousis - van Wingaarden, griffier.
    
    
    De griffier:	De voorzitter:
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2010. 
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    Afschrift verzonden op: