ECLI:NL:RVS:2012:BW5248, Raad van State, 09-05-2012, 201101824/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2010, no. C2004473, heeft het college aan de raad van de gemeente Geldrop-Mierlo (hierna: de raad) een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 8 november 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Geldrop-Mierlo" (hierna: het plan).

201101824/1/R3.
      Datum uitspraak: 9 mei 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo (hierna: het gemeentebestuur),
      appellant,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2010, no. C2004473, heeft het college aan de raad van de gemeente Geldrop-Mierlo (hierna: de raad) een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 8 november 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Geldrop-Mierlo" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit heeft het gemeentebestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2011, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2012, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. G.J.J. van Houtert en mr. M.P.H. Gofers, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door A.H.P. Bosmans, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, gelezen in samenhang met het vierde lid, voor zover hier van belang, kan het college, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, met betrekking tot een onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan waarover hij een zienswijze over het ontwerp heeft ingediend en deze niet volledig is overgenomen, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Het college vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
    
    I. Teeltondersteunende voorzieningen
    
    2.2. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad onder meer een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot de wijzigingsbevoegdheden die met betrekking tot teeltondersteunende voorzieningen zijn opgenomen in de hoofdstukken 3, 5, 6 en 7 van de planregels. Wat betreft de permanente teeltondersteunende voorzieningen gaat het om artikel 3, lid 3.7.1, lid 3.7.2 en lid 3.7.3, artikel 5, lid 5.7.1, lid 5.7.2 en lid 5.7.3, artikel 6, lid 6.7.1, lid 6.7.2 en lid 6.7.3, en artikel 7, lid 7.7.1 en lid 7.7.2.
    
    De regeling met betrekking tot de tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen die is getroffen door een reactieve aanwijzing is opgenomen in artikel 7, lid 7.5.2.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.7.1, getiteld "Bouwen permanente grondgerelateerde teeltondersteunende voorzieningen", is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de bestemming "Agrarisch" te wijzigen ten behoeve van de bouw van permanente grondgerelateerde teeltondersteunende voorzieningen, onder de volgende voorwaarden:
    
    a De bouwhoogte van permanente grondgerelateerde teeltondersteunende voorzieningen mag niet meer bedragen dan 5 m.
    
    b Uitbreidingen van het verhard oppervlak dienen hydrologisch neutraal ontwikkeld te worden.
    
    Ingevolge lid 3.7.2, getiteld "Bouwen permanente niet-grondgerelateerde teeltondersteunende voorzieningen", is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de bestemming "Agrarisch" te wijzigen ten behoeve van de bouw van permanente niet-grondgerelateerde teeltondersteunende voorzieningen, onder de volgende voorwaarden:
    
    a De bouwhoogte van permanente niet-grondgerelateerde teeltondersteunende voorzieningen mag niet meer bedragen dan 5 m.
    
    b Permanente niet-grondgerelateerde teeltondersteunende voorzieningen zijn uitsluitend toegestaan grenzend aan de bestemming "Agrarisch - Bouwvlak".
    
    c Uitbreidingen van het verhard oppervlak dienen hydrologisch neutraal ontwikkeld te worden.
    
    Ingevolge lid 3.7.3, getiteld "Bouwen permanente teeltondersteunende kassen" is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de bestemming "Agrarisch" te wijzigen ten behoeve van de bouw van permanente teeltondersteunende kassen onder de volgende voorwaarden:
    
    a De bouwhoogte van permanente teeltondersteunende kassen mag niet meer bedragen dan 5 m.
    
    b Vooraf dient advies ingewonnen te worden bij de AAB.
    
    c Permanente teeltondersteunende kassen zijn uitsluitend toegestaan grenzend aan de bestemming "Agrarisch - Bouwvlak".
    
    d De oppervlakte aan permanente teeltondersteunende kassen mag niet meer bedragen dan 5000 m².
    
    c Uitbreidingen van het verhard oppervlak dienen hydrologisch neutraal ontwikkeld te worden.
    
    In artikel 5, lid 5.7.1, lid 5.7.2 en lid 5.7.3, artikel 6, lid 6.7.1, lid 6.7.2 en lid 6.7.3 en artikel 7, lid 7.7.1 en lid 7.7.2, zijn vergelijkbare bepalingen opgenomen met betrekking tot gronden met de respectievelijke bestemmingen "Agrarisch met waarden - 1", "Agrarisch met waarden - 2" en "Agrarisch met waarden - 3".
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 7, lid 7.5.2, onder a en b, kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor het gebruik van de voor "Agrarisch met waarden - 3" aangewezen gronden voor tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen, voor zover deze geen bouwwerken zijn, waarbij moet worden voldaan aan de voorwaarden dat de oppervlakte niet meer mag bedragen dan 2 hectare en dat de in de bestemmingsomschrijving aangegeven waarden niet onevenredig mogen worden aangetast.
    
    2.2.3. Het gemeentebestuur betoogt dat de hierop betrekking hebbende reactieve aanwijzingen ten onrechte zijn gegeven.
    
    2.2.4. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld zich bij nader inzien met de desbetreffende planregels te kunnen verenigen.
    
    Nu het college zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan het in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat deze onderdelen betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het beroep van het gemeentebestuur is op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit voor zover daarbij reactieve aanwijzingen zijn gegeven met betrekking tot de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheden in artikel 3, lid 3.7.1, lid 3.7.2 en lid 3.7.3, artikel 5, lid 5.7.1, lid 5.7.2 en lid 5.7.3, artikel 6, lid 6.7.1, lid 6.7.2 en lid 6.7.3, artikel 7, lid 7.7.1 en lid 7.7.2 en lid 7.5.2, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    2.2.5. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden met betrekking tot deze onderdelen van het bestreden besluit geen bespreking meer.
    
    2.2.6. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op de in 2.2.4 genoemde planregels onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden beroep bij de Afdeling openstaat.
    
    II. Schuilgelegenheden
    
    2.3. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.3.1, artikel 5, lid 5.3.1, artikel 6, lid 6.3.1, en artikel 7, lid 7.3.1 van de planregels, welke bepalingen betrekking hebben op de realisering van schuilgelegenheden binnen de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden 1-3".
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.3.1, kan het bevoegd gezag voor gronden met de bestemming "Agrarisch" in afwijking van de bouwregels een omgevingsvergunning verlenen voor het bouwen van schuilgelegenheden ten behoeve van agrarisch gebruik, onder de volgende voorwaarden:
    
    a. Schuilgelegenheden zijn uitsluitend toegestaan ten behoeve van agrarisch gebruik.
    
    b. De schuilgelegenheden dienen noodzakelijk te zijn voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering.
    
    c. Het aantal schuilgelegenheden mag niet meer bedragen dan 1 per 2,5 hectare agrarisch gebied.
    
    d. De oppervlakte per schuilgelegenheid mag niet meer bedragen dan 20 m².
    
    e. De bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 3 meter.
    
    In artikel 5, lid 5.3.1, artikel 6, lid 6.3.1, en artikel 7, lid 7.3.1,is hetzelfde bepaald voor gronden met de onderscheidenlijke bestemmingen "Agrarisch met waarden - 1", "Agrarisch met waarden - 2" en "Agrarisch met waarden - 3".
    
    2.3.2. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing met betrekking tot deze artikelen ten grondslag gelegd dat de mogelijkheid om schuilgelegenheden te realiseren buiten de bouwblokken in strijd is met artikel 8, lid 8.3.1 en lid 8.4, van de Verordening Ruimte Noord-Brabant (hierna: de Verordening), welke bepalingen invulling geven aan het streven naar zuinig ruimtegebruik. Niet alleen kan de noodzaak voor het oprichten van deze bouwwerken voor de exploitatie van een agrarisch bedrijf niet worden ingezien, maar ook heeft het gemeentebestuur zijn stelling dat de schuilgelegenheden noodzakelijk zijn vanwege dierenwelzijn niet onderbouwd. Nu een gelijkluidende afwijkingsbevoegdheid is opgenomen voor de verschillende agrarische bestemmingen en de noodzakelijke gebiedsspecifieke afweging door de raad waarom in de onderscheiden gebieden van de hoofdregel afgeweken zou kunnen worden ontbreekt, wordt in zoverre niet aan de bepalingen van de Verordening voldaan, aldus het college.
    
    2.3.3. Het gemeentebestuur voert een aantal bezwaren aan tegen het inzetten door het college van het aanwijzingsinstrument. De bezwaren betreffen met name het feit dat de aanwijzing is gebaseerd op de Verordening, terwijl deze noch ten tijde van de vaststelling van het plan, noch gedurende de termijn die openstond voor het geven van een aanwijzing, reeds in werking was getreden of vastgesteld. Weliswaar is in eerdere uitspraken van de Afdeling het geven van een aanwijzing op grond van het provinciaal belang van zorgvuldig ruimtegebruik aanvaardbaar geacht, maar daar betrof het specifieke bouwmogelijkheden zoals de hoogte van masten of het uitbreiden van intensieve veehouderijen in extensiveringsgebied, waarvoor specifiek provinciaal beleid was vastgesteld. Het gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid in dit specifieke geval miskent dat het bieden van mogelijkheden buiten de bouwblokken niet per definitie in strijd is met het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. Het gemeentebestuur betoogt voorts dat de mogelijkheid om schuilhutten te bouwen is overgenomen uit het door het college goedgekeurde vorige plan, zodat geen sprake is van een nieuwe ontwikkeling. De regeling past binnen de uitgangspunten van zuinig ruimtegebruik, nu het een afwijkingsbevoegdheid betreft waaraan stringente voorwaarden zijn verbonden. De inbreuk op het landschap is minimaal en het provinciaal belang wordt daardoor volgens hem niet geschaad.
    
    De raad heeft ten slotte nog aangevoerd dat het gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid tevens in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir omdat aldus niet de procedure wordt gebruikt die met de meeste waarborgen voor belanghebbenden is omkleed.
    
    2.3.4. Uit hetgeen is overwogen in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010, in zaak nr. 200910210/1/R1 volgt - kort weergegeven - dat het college onder meer gebruik kan maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in gevallen waarin het stellen van algemene regels wordt overwogen of voorbereid. Het betoog dat de reactieve aanwijzing niet met het oog op de op handen zijnde verordening kon worden gegeven, omdat deze ten tijde van het bestreden besluit nog niet was vastgesteld, faalt dan ook. Hetgeen het gemeentebestuur heeft betoogd over de daaraan voor zijn besluitvorming verbonden nadelen kan niet tot een ander oordeel leiden.
    
    De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Ingevolge artikel 3:3 van de Awb doet strijd met dit beginsel zich voor indien een bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Voor de juistheid van het betoog dat het college met het toepassen van het aanwijzingsinstrument zou hebben beoogd om andere bevoegdheden niet te hoeven inzetten, bestaat reeds daarom geen grond nu de toepassing van die bevoegdheden in dit geval niet in de rede ligt. Ook overigens heeft het gemeentebestuur niet aannemelijk gemaakt dat de raad bij het nemen van het besluit door andere motieven is bewogen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3.5. Het provinciale beleid was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit volgens paragraaf 5.2.4 van de Interimstructuurvisie gericht op zuinig ruimtegebruik door onder meer het tegengaan van verrommeling en onnodige verstening van het landelijke gebied. Naar de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 7 december 2011, in zaak nr. 200909903/1/R3, moet uit de definitie van het begrip bouwblok in bijlage 1 bij de Paraplunota worden afgeleid dat volgens dat beleid bebouwing ten behoeve van een bestemming binnen een bouwblok diende te worden geconcentreerd. Het betoog van de raad dat het provinciale beleid onvoldoende concreet was voor de beoordeling door het college of de door de raad geboden mogelijkheden daarmee in strijd waren en of het geven van een reactieve aanwijzing ter waarborging van de in dat beleid beschermde provinciale belangen noodzakelijk was, slaagt derhalve niet.
    
    Ingevolge artikel 8, lid 8.3.1, van de Verordening bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en permanente voorzieningen ten behoeve van een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geconcentreerd in een bouwblok.
    
    2.3.6. De mogelijkheid om schuilgelegenheden te realiseren is in de planregels niet beperkt tot bouwblokken. Hieruit volgt dat de planregels waarop de reactieve aanwijzing betrekking heeft in beginsel in strijd zijn met het ten tijde van het bestreden besluit geldende beleid, op grond waarvan het college, vooruitlopend op het vaststellen van de verordening, de reactieve aanwijzing heeft gegeven. Nu het plan voor agrarische gronden voorziet in de realisering van bouwwerken als schuilgelegenheden ten behoeve van een agrarisch bedrijf buiten het bouwblok, is het plan tevens in strijd met de algemene regels waarin dit beleid is omgezet.
    
    Gezien het vorenstaande heeft het college, vooruitlopend op de vaststelling van de verordening, in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan, gelet op artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro.
    
    De stelling van de raad dat de schuilhuttenregeling ook al in het vorige bestemmingsplan was opgenomen leidt niet tot een ander oordeel. Aan een geldend bestemmingsplan kunnen geen blijvende rechten worden ontleend. Het college kan immers op enig moment op grond van gewijzigde planologische inzichten besluiten tot het vaststellen van stringentere regelgeving. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.3.7. In hetgeen het gemeentebestuur heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van deze reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat dit onderdeel betreft, anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.4. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 december 2010, kenmerk C2004473, voor zover daarbij ten aanzien van het op 8 november 2010 door de gemeenteraad van Geldrop-Mierlo vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Geldrop-Mierlo" reactieve aanwijzingen zijn gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.7.1, lid 3.7.2 en lid 3.7.3, artikel 5, lid 5.7.1, lid 5.7.2 en lid 5.7.3, artikel 6, lid 6.7.1, lid 6.7.2 en lid 6.7.3 en artikel 7, lid 7.7.1, lid 7.7.2 en lid 7.5.2;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Zijlstra
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2012
    
    240.