ECLI:NL:RVS:2011:BS8838, Raad van State, 14-09-2011, 201101597/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2010 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1.5.1 van de Algemene plaatselijke verordening van Nijmegen (hierna: Apv) te beëindigen.

201101597/1/H3.
      Datum uitspraak: 14 september 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante], wonend te Nijmegen,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 18 januari 2011 in zaken nrs. 10/4279 en 10/4418 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juli 2010 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1.5.1 van de Algemene plaatselijke verordening van Nijmegen (hierna: Apv) te beëindigen.
    
    Bij besluit verzonden op 24 november 2010 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder verlenging van de begunstigingstermijn tot twee weken na dagtekening van dat besluit.
    
    Bij uitspraak van 18 januari 2011, verzonden op 19 januari 2011, heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en de voorziening getroffen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 februari 2011. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 16 mei 2011 heeft het college beslist tot invordering van de dwangsommen tot een bedrag van € 1.000,00.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief van 3 juni 2011 beroep ingesteld. De rechtbank heeft deze brief aan de Raad van State doorgezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2011, waar het college, vertegenwoordigd door J.J. van Gelderen, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet, is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    Ingevolge artikel 1.1, sub A, onder 2, van de Apv, wordt onder weg verstaan de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen.
    
    Ingevolge 2.1.5.1, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college voorwerpen of stoffen in, op, aan of boven de weg aan te brengen, te hebben of achter te laten.
    
    Ingevolge het vijfde lid kan een vergunning bedoeld in het eerste lid worden geweigerd:
    
    a: indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
    
    b. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
    
    c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.
    
    2.2. In het besluit op bezwaar heeft het college overwogen dat [appellante] een perceel van ongeveer 96 m2, dat direct grenst aan het door haar bewoonde perceel [locatie] te Nijmegen, in gebruik heeft genomen en op dat perceel goederen heeft geplaatst, terwijl dat perceel eigendom is van de gemeente. Dit levert volgens het college een overtreding op van het bepaalde in artikel 2.1.5.1 van de Apv. Het college heeft verder overwogen dat geen zicht op legalisatie bestaat. Volgens de kadernota "Verkoop openbare ruimte" (hierna: de kadernota), waarin beleidsregels zijn neergelegd over de verkoop van openbare ruimte, wordt openbare ruimte die onderdeel is van de gemeentelijke hoofdgroenstructuur en die illegaal in gebruik is genomen niet verkocht. Voorts wordt volgens de kadernota openbare ruimte, die geen deel uitmaakt van de hoofdgroenstructuur, niet verkocht aan huurders. Een deel van het door [appellante] in gebruik genomen perceel is onderdeel van de hoofdgroenstructuur en bovendien is [appellante] huurster van de woning. Het college heeft tot slot overwogen dat ook overigens geen bijzondere omstandigheden bestaan die ertoe nopen van handhavend optreden af te zien.
    
    2.3. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het perceel dat [appellante] in gebruik heeft genomen, is aangewezen als hoofdgroenstructuur, dat het college publieke toegankelijkheid van dat perceel heeft beoogd en dat het perceel daarmee is te kwalificeren als weg in de zin van artikel 1.1 van de Apv. Nu vaststaat dat [appellante] het perceel anders gebruikt dan overeenkomstig de publieke functie ervan en haar daartoe geen vergunning is verleend, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de Apv en dat het daarom bevoegd is handhavend op te treden. De voorzieningenrechter heeft verder overwogen dat niet is gebleken van concreet zicht op legalisatie, omdat volgens het college het beleid neergelegd in de kadernota zich verzet tegen legalisatie door middel van verkoop van het perceel aan [appellante]. Ten slotte heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het beroep van [appellante] op het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet heeft onderkend dat zij het perceel ruim 19 jaar in gebruik heeft en dat medewerkers van de gemeente haar destijds hebben gemeld dat zij dat perceel bij haar tuin mocht trekken. Verder is het door haar in gebruik genomen perceel niet meer dan een stuk gras en veroorzaakt zij geen overlast door het perceel in gebruik te hebben. [appellante] voert voorts aan dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat ook andere bewoners in de wijk openbare ruimte in gebruik hebben genomen door die ruimte bij de tuin te trekken en dat het college hiertegen niet handhavend optreedt.
    
    2.4.1. De voorzieningenrechter heeft op goede gronden geoordeeld dat het bij de gemeente in eigendom zijnde perceel is te kwalificeren als weg in de zin van artikel 1.1, sub A, onder 2, van de Apv. De Afdeling wijst in dit verband, evenals de voorzieningenrechter heeft gedaan, op haar uitspraak van 30 juli 2008 in zaak nr. 200707130/1. Met de voorzieningenrechter wordt voorts vastgesteld dat [appellante] het perceel, dat in eigendom is bij de gemeente, in gebruik heeft genomen door het perceel te omheinen met een houten schutting en goederen op het perceel te plaatsen. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] het bepaalde neergelegd in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de Apv heeft overtreden. De voorzieningenrechter is terecht tot de conclusie gekomen dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    2.4.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.3. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat het college zich onder verwijzing naar de kadernota op het standpunt mocht stellen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat een deel van het in gebruik genomen perceel tot de hoofdgroenstructuur behoort en daarom niet in aanmerking komt voor verkoop en volgens de kadernota geen gemeentegrond wordt verkocht aan huurders. De voorzieningenrechter heeft verder terecht geoordeeld dat het ongemotiveerde beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college in andere gevallen, gelijk aan de situatie van [appellante], anders handelt. De voorzieningenrechter heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat het college een project is gestart waarbij handhavend wordt opgetreden tegen het in strijd met regelgeving in gebruik nemen van gemeentegrond.
    
    Verder betekent, zoals ook de voorzieningenrechter heeft geoordeeld, de omstandigheid dat [appellante] het perceel ruim 19 jaar in gebruik heeft niet dat het college om die reden moest afzien van handhavend optreden. Dat het college gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, brengt niet met zich dat niet meer handhavend mocht worden opgetreden. Het enkele tijdsverloop levert geen bijzondere omstandigheid op. De ongemotiveerde stelling van [appellante] dat haar destijds door medewerkers van de gemeente is gemeld dat zij het perceel in gebruik mocht nemen levert evenmin een bijzondere omstandigheid op. De voorzieningenrechter heeft in dit verband terecht niet aannemelijk gemaakt geacht dat het college ter zake concrete en ondubbelzinnige mededelingen heeft gedaan waaraan rechtens te honoreren verwachtingen konden worden ontleend. Tot slot leidt het betoog dat het perceel een stuk gras is en dat de ingebruikname van dat perceel geen overlast oplevert, wat daar ook van zij, evenmin tot het oordeel dat het college van handhavend optreden diende af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    2.6. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb wordt het invorderingsbesluit van 16 mei 2011 geacht voorwerp te zijn van dit geding, nu [appellante] dat besluit heeft betwist en gelet daarop daartegen van rechtswege beroep is ontstaan.
    
    2.7. Uit het invorderingsbesluit van 16 mei 2011 blijkt, hetgeen door [appellante] niet is betwist, dat meermalen is geconstateerd dat de overtreding van het in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de Apv neergelegde verbod niet is beëindigd voor 1 februari 2011. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte is overgegaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen. Dat onderhandelingen gaande waren met de woningbouwvereniging over aankoop van grond en dat zij hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter, neemt niet weg dat zij de overtreding niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft beëindigd. Dat zij de overtreding niet heeft beëindigd dient voor haar risico te blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 16 mei 2011 ongegrond verklaren.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 mei 2011, kenmerk G930/11.0010946, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Grimbergen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2011
    
    581.