ECLI:NL:RVS:2010:BL9665, Raad van State, 31-03-2010, 200809204/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [schoonmaakbedrijf] een boete opgelegd van € 176.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 37.500,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200809204/1/V6.
      Datum uitspraak: 31 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [schoonmaakbedrijf], gevestigd te [plaats],
      2. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 31 oktober 2008 in zaak nr. 08/749 in het geding tussen:
    
    [schoonmaakbedrijf]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 september 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [schoonmaakbedrijf] een boete opgelegd van € 176.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 37.500,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 30 januari 2008 heeft de minister het daartegen door [schoonmaakbedrijf] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 31 oktober 2008, verzonden op 13 november 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door [schoonmaakbedrijf] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de opgelegde boete wordt gematigd tot een bedrag van € 114.750,00 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 december 2008, en [schoonmaakbedrijf] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2008, hoger beroep ingesteld. Bij onderscheiden brieven van 13 februari 2009 hebben de minister en [schoonmaakbedrijf] de gronden aangevuld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Zowel de minister als [schoonmaakbedrijf] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 200904317/1/V6 ter zitting behandeld op 1 december 2009, waar [schoonmaakbedrijf], vertegenwoordigd door mr. M.C. van Deventer, advocaat te Utrecht, en vergezeld door haar [directeur], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.E. van der Kamp, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning beschikt.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht (hierna: de Wid), van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, eerste lid, op € 1.500,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 16 november 2006, zoals aangevuld bij rapport van 22 maart 2007, (hierna: het boeterapport) houdt in dat uit een op 16 september 2005 ingesteld administratief onderzoek is gebleken dat achttien vreemdelingen van Chinese nationaliteit, een vreemdeling van Kameroense nationaliteit, een vreemdeling van Taiwanese nationaliteit en twee vreemdelingen van Marokkaanse nationaliteit, te weten [vreemdeling A] en [vreemdeling B], via [schoonmaakbedrijf] voor verschillende bedrijven schoonmaakwerkzaamheden hebben verricht, terwijl hiervoor geen tewerkstellingsvergunningen zijn afgegeven. Verder vermeldt het boeterapport dat tijdens een controle op 23 september 2005 op een locatie aan de [locatie] te [plaats], waar [bedrijf] is gevestigd, [vreemdeling A] is aangetroffen terwijl hij, daartoe uitgeleend door [schoonmaakbedrijf], schoonmaakwerkzaamheden verrichtte. Volgens het boeterapport is voor het verrichten van deze werkzaamheden door [vreemdeling A] evenmin een tewerkstellingsvergunning afgegeven.
    
    Ten aanzien van het hoger beroep van [schoonmaakbedrijf]
    
    2.3. [schoonmaakbedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet gemotiveerd is ingegaan op haar beroepsgrond dat de Arbeidsinspectie in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld.
    
    2.3.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft overwogen dat de Arbeidsinspectie in haar brieven van 30 juni 2006 [lees 29 november 2006] en 15 januari 2007 aan de gemachtigde van [schoonmaakbedrijf] en tijdens de hoorzitting inzake de klachtenprocedure uitvoerig en in voldoende mate op de door [schoonmaakbedrijf] naar voren gebrachte punten is ingegaan en de klacht van [schoonmaakbedrijf] ongegrond heeft verklaard en voorts geen reden bestaat om aan te nemen dat de klacht van [schoonmaakbedrijf] onvoldoende is behandeld of dat de klachtenprocedure bij de Arbeidsinspectie niet aan de beginselen van behoorlijk bestuur voldoet, zodat van een onzorgvuldig tot stand gekomen besluit geen sprake is. Aldus heeft de rechtbank voldoende gemotiveerd dat voormelde beroepsgrond van [schoonmaakbedrijf] niet kan slagen.
    
    2.4. Voorts betoogt [schoonmaakbedrijf] dat grond bestaat voor verdergaande matiging van de aan haar opgelegde boetes wegens de ten aanzien van de vreemdelingen van Chinese nationaliteit begane overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Volgens [schoonmaakbedrijf] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid. [schoonmaakbedrijf] voert daartoe aan dat de Centrale organisatie werk en inkomen (hierna: de CWI) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) onduidelijkheid hebben laten bestaan over het kennelijk gewijzigde beleid met betrekking tot de wijze waarop ten behoeve van Chinese werkstudenten een tewerkstellingsvergunning kon worden verkregen. Voorts voert [schoonmaakbedrijf] aan dat zij voormelde vreemdelingen heeft laten werken in de verwachting en het vertrouwen, mede op basis van de gang van zaken in het verleden, dat de daarvoor vereiste tewerkstellingsvergunningen op korte termijn zouden worden afgegeven, hetgeen, zo stelt zij, ten aanzien van een groot aantal van voormelde vreemdelingen ook is gebeurd. Verder voert [schoonmaakbedrijf] aan dat zij gevoelig was voor de smeekbedes van voormelde vreemdelingen om inkomsten te kunnen blijven verwerven en zij niet zou moeten worden afgerekend op deze daad van medemenselijkheid.
    
    2.4.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr.200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr. 200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr. 200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr. 200900632/1/V6) vloeit het volgende voort.
    
    De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen. Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
    
    Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), dat op het opleggen van boete als waarom het hier gaat van toepassing is, brengt met zich dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de boetenormbedragen eveneens als uitgangspunt.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 12 maart 2008 heeft overwogen, wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen.
    
    2.4.3. Hoewel bij [schoonmaakbedrijf] mogelijk onduidelijkheid heeft bestaan over het gewijzigde beleid met betrekking tot de wijze waarop ten behoeve van Chinese werkstudenten een tewerkstellingsvergunning kon worden verkregen, volgt uit het dossier dat ten tijde van de controle bij [schoonmaakbedrijf] hieromtrent geen onduidelijkheid meer bestond. Ook volgt uit de bij het boeterapport gevoegde verklaring van de directeur dat [schoonmaakbedrijf] ervan op de hoogte was dat voormelde vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning geen arbeid mochten verrichten en dat ten tijde van de controle voor hen nog geen tewerkstellingsvergunningen waren aangevraagd. Door hen desondanks arbeid te laten verrichten heeft [schoonmaakbedrijf] bewust de Wav overtreden, zodat de rechtbank reeds daarom terecht heeft overwogen dat geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Verder betoogt [schoonmaakbedrijf] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister de aan haar opgelegde boete wegens de ten aanzien van [vreemdeling A] begane overtredingen van de artikelen 2, eerste lid, en 15, eerste lid, van de Wav op nihil had moeten stellen dan wel had moeten matigen, nu zij zelf de Arbeidsinspectie op het valse of vervalste verblijfsdocument van [vreemdeling A] heeft gewezen.
    
    2.5.1. Het boeterapport vermeldt dat [hoofd personeelszaken], ten tijde van belang als Hoofd Personeelszaken in dienst van [schoonmaakbedrijf], op 23 september 2005 omstreeks 11.30 uur telefonisch contact heeft opgenomen met A.M.G.L. van den Hoogen, inspecteur van de Arbeidsinspectie, (hierna: Van den Hoogen) en hem heeft medegedeeld dat zij een afschrift van een vreemdelingendocument van [vreemdeling A] in handen heeft gekregen, waarop is vermeld "arbeid vrij toegestaan; TWV niet vereist", dat een medewerker van de IND haar desgevraagd heeft medegedeeld dat dit afschrift niet in orde zou zijn en dat zijzelf een afwijkend lettertype op de achterzijde van het afschrift heeft zien staan. Verder vermeldt het boeterapport dat [vreemdeling A] in afwachting van het telefoongesprek dat [hoofd personeelszaken] met Van den Hoogen had, via [schoonmaakbedrijf] bij [bedrijf] is tewerkgesteld. Volgens het boeterapport heeft Van den Hoogen naar aanleiding van dat telefoongesprek contact opgenomen met A.J.M. Kester, inspecteur van de Arbeidsinspectie, die omstreeks 12.15 uur desgevraagd bij [bedrijf] een controle heeft verricht, waarbij [vreemdeling A] werkend is aangetroffen.
    
    2.5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. 200509111/1), is het de eigen verantwoordelijkheid van iedere werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van die wet worden nageleefd. Nu uit het boeterapport volgt dat [schoonmaakbedrijf] [vreemdeling A] werkzaamheden heeft laten verrichten, terwijl bij haar het vermoeden bestond dat het door hem getoonde verblijfsdocument vals of vervalst was, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister had moeten afzien van de wegens de ten aanzien van [vreemdeling A] begane overtredingen aan [schoonmaakbedrijf] opgelegde boete dan wel deze had moeten matigen. De stelling van [schoonmaakbedrijf] dat zij in samenspraak met Van den Hoogen vooralsnog [vreemdeling A] zijn werkzaamheden heeft laten voortzetten, leidt niet tot een ander oordeel, nu [schoonmaakbedrijf] deze stelling op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Voor zover [schoonmaakbedrijf] heeft betoogd dat de aan haar opgelegde boete wegens het zonder tewerkstellingsvergunning hebben laten verrichten van arbeid door [vreemdeling B] dient te worden gematigd, betreft het betoog een herhaling van zijn betoog in eerste aanleg, welk betoog de rechtbank terecht en op goede gronden heeft verworpen.
    
    2.7. Daarnaast betoogt [schoonmaakbedrijf] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij ten aanzien van haar kleinere klanten artikel 15, eerste lid, van de Wav niet heeft overtreden. [schoonmaakbedrijf] voert daartoe aan dat haar rayonmanager ten aanzien van iedere kleinere klant over een map met afschriften van het identiteitsbewijs en de tewerkstellingsvergunning van haar bij de desbetreffende klant tewerkgestelde werknemer beschikte, de inhoud van die map bij de desbetreffende klant bekend was en via haar rayonmanager op ieder moment kon worden ingezien. Volgens [schoonmaakbedrijf] is bij haar kleinere klanten op de werklocatie veelal geen afsluitbare ruimte aanwezig waar voormelde afschriften veilig kunnen worden neergelegd, zodat zij in strijd zou handelen met de Wet bescherming persoonsgegevens, indien zij de afschriften aldaar zou achterlaten.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft [schoonmaakbedrijf] ten aanzien van haar kleinere klanten niet voldaan aan haar verplichting er bij aanvang van de werkzaamheden door de vreemdeling onverwijld zorg voor te dragen dat aan deze klanten daadwerkelijk een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wid, van de vreemdeling wordt verstrekt, zodat deze - zoals voorgeschreven in artikel 15, tweede lid, van de Wav - dit afschrift in hun administratie kunnen opnemen. Dat, naar gesteld, bij kleinere klanten op de werklocatie veelal geen afsluitbare ruimte aanwezig is, doet aan voormelde verplichting niet af. De rechtbank is de minister dan ook terecht gevolgd in zijn standpunt dat [schoonmaakbedrijf] ten aanzien van haar kleinere klanten artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft overtreden.
    
    2.8. Voorts betoogt [schoonmaakbedrijf] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister ten aanzien van haar klant [bedrijf] voor de vaststelling van de overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft mogen afgaan op de op 20 juni 2006 door [gevolmachtigde], ten tijde van belang procuratiehouder en gevolmachtigde van [bedrijf], tegenover de inspecteurs afgelegde verklaring dat [bedrijf] geen afschriften van identiteitsbewijzen van ingeleend personeel in de administratie heeft. [schoonmaakbedrijf] verwijst daartoe naar de door haar in bezwaar overgelegde verklaring van 26 september 2007 van [manager], ten tijde van belang als Manager Facility Management bij [bedrijf] verantwoordelijk voor het inlenen van schoonmaakpersoneel, dat [bedrijf] beschikt over een ordner met afschriften van de paspoorten en tewerkstellingsvergunningen van de werknemers van [schoonmaakbedrijf] en dat de verklaring van [gevolmachtigde] in strijd is met de werkelijkheid.
    
    2.8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802975/1), dient in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. Dit is slechts anders, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt.
    
    Aan de door [schoonmaakbedrijf] overgelegde verklaring van [manager] kan niet de waarde worden gehecht die [schoonmaakbedrijf] daaraan hecht, reeds omdat deze - anders dan de als bijlage bij het boeterapport gevoegde verklaring van [gevolmachtigde] - niet onmiddellijk ten overstaan van de inspecteurs is afgelegd en algemeen van aard is. Bovendien was [manager] - evenals [jurist], ten tijde van belang jurist bij [bedrijf] - bij het gehoor van [gevolmachtigde] op 20 juni 2006 aanwezig en had hij bij die gelegenheid de verklaring van [gevolmachtigde] kunnen weerspreken, hetgeen hij heeft nagelaten. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister heeft mogen afgaan op de verklaring van [gevolmachtigde] en de verklaring van [manager] buiten beschouwing heeft mogen laten. De enkele niet gestaafde stellingen van [schoonmaakbedrijf] dat met [bedrijf] contractueel is afgesproken dat zij voor aanvang van de werkzaamheden voor ieder in te zetten personeelslid een afschrift van de bedrukte pagina's van het paspoort van het desbetreffende personeelslid aan [bedrijf] dient te verstrekken en dat [manager] [gevolmachtigde] tijdens het gehoor op 20 juni 2006 niet durfde tegen te spreken vanwege de hiërarchie binnen de organisatie, zijn onvoldoende voor een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Ten slotte betoogt [schoonmaakbedrijf] dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
    
    2.9.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    2.9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200803832/1), is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 oktober 2009 in zaak nr. 200806899/1/V6; www.raadvanstate.nl), voor de beslechting van het geschil aangaande een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
    
    2.9.3. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 december 2009 in zaak nr. 200900175/1/V6) wordt in de regel eerst met de in artikel 19 van de Wav bedoelde kennisgeving van de boete jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. In de grote meerderheid van de gevallen zal derhalve de dag waarop deze kennisgeving wordt gedaan gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM een aanvang neemt. Zoals ook tot uitdrukking is gebracht in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 23 523, nr. 3, blz. 14) valt evenwel niet uit te sluiten dat in een concreet geval sprake is van specifieke omstandigheden waarbij, in afwijking van voormeld uitgangspunt, reeds voordat de boetekennisgeving wordt gedaan, jegens de beboete een concrete handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. De enkele controle door de inspecteurs is in dat opzicht te onbepaald van aard om als een zodanige handeling te kunnen worden aangemerkt. Anders dan [schoonmaakbedrijf] betoogt, heeft de op 16 september 2005 door de inspecteurs verrichte controle derhalve niet tot gevolg gehad dat de redelijke termijn toen een aanvang heeft genomen.
    
    Aan de boetekennisgeving van 11 mei 2007 heeft [schoonmaakbedrijf] wel in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd. De beslechting van het geschil in hoger beroep is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure niet langer dan vier jaar heeft geduurd en de redelijke termijn reeds daarom niet is overschreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. Hetgeen [schoonmaakbedrijf] voor het overige heeft aangevoerd mist zelfstandige betekenis en behoeft derhalve geen bespreking.
    
    2.11. Het hoger beroep van [schoonmaakbedrijf] is ongegrond.
    
    Ten aanzien van het hoger beroep van de minister
    
    2.12. De minister betoogt dat de rechtbank in de omstandigheden van het geval ten onrechte aanleiding heeft gezien de aan [schoonmaakbedrijf] opgelegde boete te matigen.
    
    2.12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 november 2009 in zaak nr. 200902819/1), geeft het grote aantal vreemdelingen dat bij de overtreding is betrokken, gelet op het systeem van de wet en de toelichting op artikel 4 van de beleidsregels, geen aanleiding tot matiging van de boete.
    
    Dat, naar gesteld, de CWI en de IND onduidelijkheid hebben laten bestaan over het kennelijk gewijzigde beleid met betrekking tot de wijze waarop ten behoeve van Chinese werkstudenten een tewerkstellingsvergunning kon worden verkregen, geeft evenmin aanleiding tot matiging van de boete, nu, zoals hiervoor in 2.4.3. is overwogen, uit het dossier volgt dat er bij [schoonmaakbedrijf] ten tijde van de controle hieromtrent geen onduidelijkheid meer bestond en zij bewust artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden.
    
    Ook de omstandigheid dat voor een groot aantal van de door [schoonmaakbedrijf] ten tijde van de controle tewerkgestelde vreemdelingen van Chinese nationaliteit kort na de controle een tewerkstellingsvergunning is afgegeven, is geen omstandigheid op grond waarvan de minister de boete had moeten matigen, reeds omdat uit de bij het boeterapport gevoegde verklaring van de directeur blijkt dat [schoonmaakbedrijf] ten tijde van de controle nog geen tewerkstellingsvergunningen voor deze vreemdelingen had aangevraagd.
    
    Dat [schoonmaakbedrijf], naar gesteld, niet de intentie had om artikel 15, eerste lid, van de Wav te overtreden, brengt ten slotte evenmin met zich dat de minister de boete had moeten matigen, nu voor overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav, opzet geen vereiste is.
    
    De rechtbank heeft niet onderkend dat deze omstandigheden, ook in onderlinge samenhang bezien, geen grond bieden voor het oordeel dat de minister de opgelegde boete had moeten matigen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.13. Het hoger beroep van de minister is gegrond.
    
    Ten aanzien van de hoger beroepen van [schoonmaakbedrijf] en de minister
    
    2.14. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Ten aanzien van het beroep van [schoonmaakbedrijf] tegen het besluit van 30 januari 2008 overweegt de Afdeling dat, voor zover met het vorenoverwogene niet op de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden is beslist, aan deze gronden niet wordt toegekomen. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geschil.
    
    2.15. Gelet op het vorengaande, zal de Afdeling het beroep van [schoonmaakbedrijf] tegen het besluit van 30 januari 2008 alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [schoonmaakbedrijf] ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 31 oktober 2008 in zaak nr. 08/749;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Oudeboon-van Rooij, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Spoel w.g. Oudeboon-van Rooij
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
    
    487.