ECLI:NL:RVS:2009:BK0133, Raad van State, 14-10-2009, 200901721/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) de naam van [appellant] met ingang van 15 maart 2006 doorgehaald op de lijst van vaste standplaatshouders voor de woensdag op de markt op de Herman Costerstraat te Den Haag.

200901721/1/H3.
      Datum uitspraak: 14 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 januari 2009 in zaak nr. 08/746 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 februari 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) de naam van [appellant] met ingang van 15 maart 2006 doorgehaald op de lijst van vaste standplaatshouders voor de woensdag op de markt op de Herman Costerstraat te Den Haag.
    
    Bij besluit van 20 december 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2009, verzonden op 27 januari 2009, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant] tegen het besluit van 20 december 2007 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 april 2009.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2009, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.H. Cramer Bornemann, ambtenaar in dienst van de gemeente Den Haag, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1 van de Marktverordening gemeente Den Haag 2004 (hierna: de marktverordening), voor zover thans van belang, wordt verstaan onder marktvergunning: de in artikel 5 bedoelde vergunning om een standplaats op een markt in te mogen nemen.
    
    Ingevolge artikel 5 is het verboden zonder marktvergunning een verkoopplaats op een markt in te nemen.
    
    Ingevolge het derde lid geeft de marktvergunning voor de markt aan de Herman Costerstraat recht op het innemen van een losse standplaats op die markt, voor zover deze beschikbaar is.
    
    Ingevolge artikel 11, aanhef en onder a, kan het college een marktvergunning, al dan niet voorwaardelijk, intrekken dan wel telkens voor ten hoogste vier marktdagen schorsen, indien de vergunninghouder of een persoon die hem vervangt of bijstaat het bepaalde bij of krachtens deze verordening of de voorschriften van de vergunning overtreedt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Marktreglement gemeente Den Haag 2004 (hierna: het marktreglement) wordt de markt elke maandag, woensdag, vrijdag en zaterdag van 08.45 uur - 17.00 uur op het marktterrein aan de Herman Costerstraat gehouden.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, neemt de vergunninghouder de verkoopplaats die hem is toegewezen persoonlijk in. Hij mag de verkoopplaats niet aan een ander afstaan of in gebruik geven.
    
    Ingevolge het derde lid mag de marktvergunninghouder zich door ten hoogste één persoon laten vervangen, mits deze vervanger is bijgeschreven op de vergunning van deze vergunninghouder. De marktvergunninghouder is ervoor verantwoordelijk dat zijn vervanger alle verplichtingen die bij of krachtens de verordening zijn opgelegd nakomt.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, is de vaste standplaatshouder van de in artikel 2, eerste en derde lid genoemde dagen en markten, verplicht zijn vaste standplaats in een periode van twee achtereenvolgende weken op ten minste één gehele marktdag in te nemen.
    
    Ingevolge het derde lid wordt een vaste standplaats die niet uiterlijk op de aanvangstijd van de betreffende markt is ingenomen, voor die dag als losse standplaats aangemerkt. Met het hebben ingenomen van de standplaats wordt bedoeld: het ingericht hebben van de standplaats en het uit de looppaden verwijderd hebben van de auto waarmee de goederen werden aangevoerd.
    
    2.2. Ter zitting heeft het college verduidelijkt dat het besluit van 21 februari 2006 ertoe strekt de marktvergunning van [appellant] voor de woensdagen op de markt op de Herman Costerstraat in te trekken. Aan dit in bezwaar gehandhaafde besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant], in strijd met het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van het marktreglement, zijn vaste standplaats op die markt meermalen in een periode van twee achtereenvolgende weken niet ten minste één gehele marktdag heeft ingenomen.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij de hem verweten overtreding niet heeft begaan. Hij stelt dat hij op woensdagen niet in staat is zelf zijn vaste standplaats te gebruiken, maar dat deze op die dagen door zijn vaste vervangster wordt ingenomen. Hoewel zij als gevolg van familieomstandigheden de standplaats een aantal keren niet heeft kunnen innemen, heeft zich geen situatie voorgedaan waarin de standplaats in twee achtereenvolgende weken niet tenminste één volle marktdag is ingenomen, aldus [appellant]. Dat uit de door het college overgelegde registratielijsten een tegengestelde conclusie volgt, doet hieraan volgens hem niet af. [appellant] bestrijdt de betrouwbaarheid van deze lijsten en stelt dat deze eerst na het nemen van het primaire besluit zijn vervaardigd. Hij voert hiertoe aan dat uit de registratielijsten niet volgt wanneer en door wie is geconstateerd dat zijn vaste standplaats niet werd ingenomen. Bovendien voldoen de lijsten volgens hem niet aan de in het sanctiebeleid van het college neergelegde eis, dat eerst na drie controlerondes kan worden vastgesteld of een vaste standplaats al dan niet door de standplaatshouder persoonlijk is ingenomen.
    
    Zo al aangenomen mocht worden dat hij een overtreding heeft begaan, dan heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat de intrekking van zijn marktvergunning een onevenredig zware sanctie is.
    
    2.3.1. Ter motivering van zijn standpunt dat [appellant] artikel 11, eerste lid, van het marktreglement heeft overtreden, heeft het college verwezen naar een aantal registratielijsten. Uit deze lijsten, die door verschillende marktcontroleurs zijn ondertekend, blijkt dat de vaste standplaats van [appellant] niet door hem of zijn vaste vervangster is ingenomen op 9 november 2005, 16 november 2005, 23 november 2005, 30 november 2005, 7 december 2005, 14 december 2005, 21 december 2005, 4 januari 2006, 11 januari 2006, 18 januari 2006 en 25 januari 2006. Daarnaast heeft het college verwezen naar twee zogeheten kruisjeslijsten, waarop de aanwezigheid van de standplaatshouder wordt bijgehouden. Uit deze lijsten blijkt dat [appellant] op de hierboven weergegeven data niet op zijn standplaats aanwezig was en dat hij van zijn afwezigheid op 23 november 2005, 14 december 2005, 11 januari 2006 en 25 januari 2006 vooraf kennis heeft gegeven.
    
    
      Evenals de rechtbank, ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de in de lijsten neergelegde gegevens. Hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant] geen gegevens overgelegd die tot een ander oordeel leiden. Ter zitting heeft hij in dit verband medegedeeld dat hij er niet aan heeft gedacht zijn vaste vervangster te vragen te verklaren dat zij op de desbetreffende data de standplaats heeft ingenomen, of gegevens over de door haar op die dagen gegenereerde inkomsten over te leggen. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit de door het college overgelegde lijsten wanneer en door welke marktcontroleur is geconstateerd dat de vaste standplaats van [appellant] niet door hem of zijn vaste vervangster werd ingenomen. De stelling van [appellant] dat de lijsten eerst na het primaire besluit zijn opgesteld, heeft de rechtbank terecht niet als juist aanvaard, reeds omdat [appellant] deze stelling op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt. De rechtbank heeft [appellant] eveneens terecht niet gevolgd in diens betoog dat de hem verweten overtreding eerst kan worden geconstateerd nadat de marktcontroleurs drie controlerondes hebben voltooid. Dit betoog mist feitelijke grondslag, nu niet is gebleken dat het college beleid heeft vastgesteld of een vaste gedragslijn hanteert waaruit volgt dat overtredingen van artikel 11, eerste lid, van het marktreglement op de door [appellant] bedoelde wijze dienen te worden vastgesteld. Aangezien uit artikel 11, derde lid, van het marktreglement volgt dat vaste standplaatsen uiterlijk op de aanvangstijd van de markt dienen te zijn ingenomen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de [appellant] verweten overtreding kon worden vastgesteld door een enkele controleronde van een marktcontroleur bij aanvang van de markt. 
      2.3.2. Gelet op hetgeen onder 2.3.1. is overwogen, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] artikel 11, eerste lid, van het marktreglement heeft overtreden. Ingevolge artikel 11, aanhef en onder a, van de martkverordening, was het college derhalve bevoegd tot het intrekken van de marktvergunning van [appellant].
    
    
    2.3.3. Ten tijde van belang volgde het college een vaste gedragslijn, welke inhield dat de marktvergunninghouder die artikel 11, eerste lid, van het marktreglement overtrad, enkele malen werd gewaarschuwd alvorens tot intrekking van de marktvergunning werd overgegaan.
    
    Bij besluit van 4 augustus 2006 heeft het college het sanctiebeleid vastgesteld. Dit sanctiebeleid is op 1 september 2006 in werking getreden. Volgens paragraaf 2.3. van het sanctiebeleid volgt bij een eerste niet nakomen van de verplichting tot het innemen van een vaste standplaats, een voorwaardelijke intrekking van de marktvergunning voor de desbetreffende marktdag met een proeftijd van een jaar. Bij een tweede overtreding binnen de proeftijd wordt overgegaan tot definitieve intrekking van de marktvergunning voor die dag.
    
    2.3.4. Niet in geschil is dat de intrekking van de marktvergunning van [appellant] in overeenstemming is met de destijds gevolgde vaste gedragslijn. Vaststaat immers dat [appellant] door het college twee keer schriftelijk is gewaarschuwd naar aanleiding van het niet nakomen van zijn verplichting op grond van artikel 11, eerste lid, van het marktreglement. In de tweede schriftelijke waarschuwing is [appellant] er nadrukkelijk op gewezen dat met een procedure tot intrekking van zijn marktvergunning zou worden begonnen als hij bedoelde overtreding opnieuw zou begaan. Nadat opnieuw werd geconstateerd dat [appellant] noch zijn vervangster zijn vaste standplaats op woensdag innam, heeft het college hem een voornemen tot intrekking van zijn marktvergunning gestuurd en hem in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze hierop kenbaar te maken. [appellant] heeft van die gelegenheid geen gebruik gemaakt, waarna het college tot intrekking van zijn marktvergunning is overgegaan.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, zou toepassing van het nieuwe, voorafgaand aan het besluit op bezwaar vastgestelde, sanctiebeleid voor hem tot een ongunstiger resultaat hebben geleid. Volgens dit beleid gaat het college immers bij een eerste overtreding van artikel 11, eerste lid, van het marktreglement, over tot voorwaardelijke intrekking van de marktvergunning en volgt bij herhaling van die overtreding binnen de proeftijd een definitieve intrekking. Bij toepassing van het sanctiebeleid zou [appellant] derhalve, anders dan nu is gebeurd, niet in de gelegenheid zijn gesteld herhaling van de geconstateerde overtreding te voorkomen zonder dat hem reeds een sanctie zou zijn opgelegd. Het college heeft reeds om die reden van toepassing van het nieuwe sanctiebeleid op [appellant] mogen afzien.
    
    2.3.5. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college met de gevolgde vaste gedragslijn om na het versturen van een aantal schriftelijke waarschuwingen tot intrekking van de marktvergunning over te gaan, geen onredelijke invulling heeft gegeven aan zijn in artikel 11 van de marktverordening neergelegde bevoegdheid. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de reden van afwezigheid van zijn vaste vervangster, faalt dit betoog. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de afwezigheid van zijn vaste vervangster, ingevolge artikel 10, derde lid, van het marktreglement voor rekening en risico van [appellant] dient te blijven. Het college heeft in dit verband gewicht mogen toekennen aan de omstandigheden dat van de afwezigheid van de vaste vervangster slechts vier keer vooraf kennis is gegeven terwijl zij de standplaats elf keer niet heeft ingenomen en dat [appellant], hoewel dit op zijn weg had gelegen, geen maatregelen heeft getroffen om er voor te zorgen dat zijn vaste standplaats bij afwezigheid van zijn vaste vervangster niettemin zou worden bezet.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college in redelijkheid tot intrekking van de marktvergunning van [appellant] voor de woensdag heeft kunnen besluiten.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Den Broeder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2009
    
    546.