ECLI:NL:RVS:2011:BQ7432, Raad van State, 08-06-2011, 201010003/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 januari 2010 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [appellant] voor bijschrijving van een Language Proficiency Endorsement (hierna: LPE) niveau 6 in zijn bewijs van bevoegdheid afgewezen.

201010003/1/H3.
      Datum uitspraak: 8 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Hong Kong (China),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 september 2010 in zaak nr. 10/4257 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Verkeer en Waterstaat, thans de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: de staatssecretaris).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 januari 2010 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [appellant] voor bijschrijving van een Language Proficiency Endorsement (hierna: LPE) niveau 6 in zijn bewijs van bevoegdheid afgewezen.
    
    De staatssecretaris heeft ingestemd met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en heeft het tegen voornoemd besluit ingediende bezwaarschrift overeenkomstig artikel 7:1a, vijfde lid, van die wet doorgezonden naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 8 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het tot beroep getransformeerde bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 oktober 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2011, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.F.H Molema, werkzaam bij Molema Juridisch Advies & Training, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Mearadji en L. Boer, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart, voor zover thans van belang, is het verboden een luchtvaartuig te bedienen of luchtverkeersdiensten te verlenen zonder het daarvoor geldige bewijs van bevoegdheid of geldige bewijs van gelijkstelling.
    
    Ingevolge het vierde lid kan de minister ontheffing verlenen van het bepaalde krachtens dit artikel, wanneer door bijzondere omstandigheden die regels in redelijkheid geen toepassing kunnen vinden en de veiligheid van het luchtverkeer met het verlenen van de ontheffing niet in gevaar wordt gebracht.
    
    Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, onder c, sub 1 en 2, geeft de minister op aanvraag een bewijs van bevoegdheid af, wanneer degene die het bewijs van bevoegdheid heeft aangevraagd daartoe voldoende onderricht heeft genoten aan een door de minister of door de bevoegde autoriteit van een door hem aangewezen staat erkende, gekwalificeerde of geregistreerde opleidingsinstelling of gecertificeerde opleidingsinstelling indien degene die het bewijs van bevoegdheid heeft aangevraagd een bewijs van bevoegdheid voor het verlenen van luchtverkeersdiensten heeft aangevraagd.
    
    Ingevolge artikel 2.3, zesde lid, aanhef en onder c, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gegeven met betrekking tot artikel 2.2 en dit artikel. Deze regels bevatten in ieder geval bepalingen betreffende de eisen, waaraan de aanvrager van een bewijs van bevoegdheid of bevoegdverklaring of van de verlenging daarvan moet voldoen alsmede de wijze, waarop hij kan doen blijken, dat hij aan die eisen voldoet.
    
    Ingevolge artikel 2.8, voor zover van belang, kan de minister op grond van internationale overeenkomsten of besluiten van volkenrechtelijke organisaties bewijzen van bevoegdheid, bewijzen van gelijkstelling of medische verklaringen, die op grond van eisen, welke gelijkwaardig zijn aan de krachtens artikel 2.3, zesde lid, onder c, gestelde eisen, zijn afgegeven door:
    
    a. de bevoegde autoriteit van een door hem bij ministeriële regeling aangewezen staat, of
    
    b. een door hem bij ministeriële regeling aangewezen internationale organisatie
    
    erkennen als geldig bewijs van bevoegdheid, geldig bewijs van gelijkstelling of geldige medische verklaring. Aan de erkenning kunnen voorschriften of beperkingen worden verbonden.
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, onder l, van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart (hierna: het Besluit) kan aan houders van een PPL, CPL, MPL of ATPL, onder de krachtens artikel 2.2 van de wet genoemde bijzondere bevoegdverklaringen, al dan niet onder beperkingen naar soort vlucht of ervaring, de bevoegdverklaring LPE bedoeld in JAR-FCL 1 en 2 met de bevoegdheden en voorwaarden, bedoeld in JAR FCL 1.010 en JAR-FCL 2.010 en Bijlage 1 bij het op 7 december 1944 te Chicago gesloten Verdrag inzake internationale Burgerluchtvaart (hierna: het Verdrag van Chicago) worden afgegeven.
    
    Ingevolge artikel 2, vijfde lid, aanhef, van de Regeling bewijzen van bevoegdheid en bevoegdverklaringen voor luchtvarenden 2001 (hierna: de Regeling bewijzen) kan de houder van een bewijs van bevoegdheid de minister verzoeken de bewijzen van bevoegdheid en de bevoegdverklaringen, afgegeven in een ander JAA-land, zoals bedoeld in de Regeling aanwijzing JAA-landen, in overeenstemming met JAR-FCL, te laten opnemen in een door de minister afgegeven bewijs van bevoegdheid.
    
    Ingevolge artikel 16 wordt een LPE afgegeven indien de aanvrager beschikt over een door een erkende taalbeoordelingsinstantie afgegeven bewijs waaruit blijkt dat de aanvrager voldoet aan de vereisten inzake taalvaardigheid, bedoeld in JAR-FCL 1.010 en JAR-FCL 2.010 en Bijlage 1 bij het Verdrag van Chicago.
    
    Bijlage I bij het Verdrag van Chicago vermeldt in hoofdstuk 1, paragraaf 1.2.9.1:
    
    Aeroplane, airship, helicopter and powered-lift pilots and those flight navigators who are required to use the radio telephone aboard an aircraft shall demonstrate the ability to speak and understand the language used for radiotelephony communications.
    
    In Appendix I bij Bijlage 1 van het Verdrag van Chicago staat:
    
    To meet the language proficiency requirements contained in Chapter 1, Section 1.2.9, an applicant for a licence holder shall demonstrate, in a manner acceptable to the licensing authority, compliance with the holistic descriptors at Section 2 and with the ICAO Operational Level (Level 4) of the ICAO Language Proficiency Rating Scale in Attachment A.
    
    2.2. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen. Voorts heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor gelijkstelling en dat geen aanleiding bestaat om in dit geval ontheffing te verlenen van de van toepassing zijnde regelgeving.
    
    2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris op goede gronden de aanvraag van [appellant] heeft afgewezen. De rechtbank volgt de staatssecretaris in zijn standpunt dat het Verdrag van Chicago minimumnormen geeft en de autoriteiten van de aangesloten landen derhalve de ruimte geeft om nadere eisen te stellen.
    
    Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de staatssecretaris eerder een LPE niveau 6 heeft verstrekt of andere Europese bij de Joint Aviation Authorities aangesloten landen (hierna: de JAA-landen) een LPE niveau 6 zouden verstrekken op basis van de tests die hij heeft afgelegd. De omstandigheid dat hij mogelijk nieuw beleid zal gaan vormen, behoefde de staatssecretaris geen aanleiding te geven de aanvraag, vooruitlopend op dat beleid, te honoreren.
    
    De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat de staatssecretaris niet was gehouden ambtshalve te onderzoeken of er gronden zijn om een ontheffing te verlenen.
    
    2.4. [appellant] heeft hiertegen aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond op welke punten de JAR-FCL strengere eisen bevatten dan het Verdrag van Chicago en dat een LPE gebaseerd op Bijlage 1 bij het Verdrag van Chicago uit een land niet zijnde een JAA-land een voor de Nederlandse autoriteiten acceptabele manier, als bedoeld in de Appendix I bij die bijlage, zou moeten zijn. Voorts heeft hij betwist dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat andere JAA-landen wel een LPE niveau 6 zouden verstrekken op basis van de tests die [appellant] heeft afgelegd. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte niet van belang geacht dat de staatssecretaris nieuw beleid zal ontwikkelen en ten onrechte de verklaring van de UK-Flight examiner niet van belang geacht te meer omdat inmiddels ook Nederlandse luchtvaartmaatschappijen vliegers een LPE test mogen laten afnemen. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte zijn gronden tegen de afwijzing van de ontheffing niet inhoudelijk beoordeeld nu bij de staatssecretaris bekend was wat [appellant] beoogde met zijn aanvraag.
    
    2.5. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de toepasselijke regelgeving, die de codificatie behelst van het Verdrag van Chicago en de in Europees verband gegeven interpretatie daaraan, in beginsel geen ruimte biedt om LPE niveau 6 in het bewijs van bevoegdheid van [appellant] bij te schrijven, omdat hij niet beschikt over een door een erkende taalbeoordelingsinstantie afgegeven bewijs waaruit blijkt dat hij voldoet aan de JAR-FCL- en Verdrag van Chicago-vereisten.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de nationale regelgeving onverbindend moet worden verklaard omdat zij in strijd is met het Verdrag van Chicago en Bijlage I overweegt de Afdeling het volgende. Noch het Verdrag van Chicago, noch de daarbij behorende Bijlage I bevatten ten aanzien van de onderhavige bevoegdheid naar hun inhoud ieder verbindende en rechtstreeks werkende bepalingen, waarop [appellant] zich zou kunnen beroepen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit verdrag minimumnormen bevat om de veiligheid van de luchtvaart te waarborgen en dat de bewoording van Bijlage I, zoals toegelicht in Appendix 1, discretionaire ruimte laat aan de bevoegde autoriteit om nadere eisen te stellen. Voor het standpunt van [appellant] dat een LPE niveau 6 gebaseerd op Bijlage 1 van het Verdrag van Chicago uit een land niet zijnde een JAA-land door de Nederlandse autoriteit moet worden overgenomen, ziet de Afdeling derhalve geen aanknopingspunten. Het standpunt van [appellant] dat de toepasselijke regelgeving niet strookt met de bedoeling van het Verdrag van Chicago slaagt evenmin, nu de van toepassing zijnde regelgeving voorziet in strengere eisen dan het Verdrag van Chicago en niet valt in te zien hoe strengere eisen de veiligheid van de luchtvaart zouden kunnen benadelen.
    
    Dat op dit moment de JAR-FCL geen strengere eisen bevatten dan die uit Bijlage 1 van het Verdrag van Chicago voortvloeien, leidt niet tot het oordeel dat de staatssecretaris het gevraagde bewijs had moeten afgeven. In dat geval is nog steeds niet voldaan aan het vereiste dat dat bewijs moet zijn afgegeven door een door de staatssecretaris erkende taalbeoordelingsinstantie. In de omstandigheid dat de staatssecretaris in het verleden mogelijk een keer per abuis een LPE uit een niet JAA-land heeft bijgeschreven op een Nederlands bewijs van bevoegdheid, betekent niet dat hij gehouden is dat, in strijd met de van toepassing zijnde regelgeving, te herhalen. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat andere JAA-landen een LPE uit Hong Kong bijschrijven op het bewijs van bevoegdheid leidt dat, wat daar ook van zij, evenmin tot het oordeel dat de staatssecretaris dat ook had moeten doen. Zoals hiervoor overwogen beschikken de bevoegde autoriteiten over een discretionaire ruimte en, zoals de vertegenwoordiger van de staatssecretaris ter zitting in hoger beroep heeft bevestigd, geldt dat ook voor de JAA-landen onderling. Zij zijn niet verplicht om een bijschrijving van bijvoorbeeld een LPE in een bewijs van bevoegdheid uit een ander JAA-land te accepteren en kunnen, indien daarvoor aanleiding bestaat, een aanvraag daartoe afwijzen.
    
    Niet is gebleken dat de staatssecretaris rond maart 2011 nieuw beleid heeft vastgesteld of voornemens is vast te stellen, dat voorziet in regelgeving op grond waarvan [appellant]s verzoek zou kunnen worden toegewezen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de staatssecretaris niet vooruitlopend op dat mogelijke beleid de aanvraag had moeten honoreren. Anders dan [appellant] heeft betoogd, brengt het feit dat vliegers bij Nederlandse luchtvaartmaatschappijen zogenoemde profchecks uit mogen voeren niet met zich dat de staatssecretaris in de verklaring van de UK-Flight examiner, waarin staat dat [appellant] beschikt over een LPE niveau 6, aanleiding had moeten zien zijn verzoek toe te wijzen, nu de UK-Flight examiner niet is erkend als beperkte taalbeoordelingsinstantie in de zin van artikel 16 van de Regeling bewijzen en [appellant] niet heeft aangetoond dat het standpunt van de staatssecretaris, dat de Nederlandse vliegers, die dergelijke profchecks mogen uitvoeren, daar wel over beschikken, onjuist is.
    
    In hoger beroep heeft [appellant] geen concrete gevallen aangevoerd, waarin de staatssecretaris in een zelfde situatie wel een LPE uit Hong Kong heeft bijgeschreven, zodat de Afdeling geen aanleiding ziet de overweging van de rechtbank dat niet aannemelijk is gemaakt dat het besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel tot stand is gekomen, onjuist te achten.
    
    De staatssecretaris heeft in het besluit van 4 januari 2010 het standpunt ingenomen dat geen aanleiding bestaat [appellant] een ontheffing te verlenen. Dit standpunt van de staatssecretaris moet worden aangemerkt als een weigering de ontheffing te verlenen. In zoverre onderscheidt dit geval zich van dat in de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2006 in zaak nr. 200601901/1). Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat tegen deze weigering van de ontheffing door [appellant] beroepsgronden konden worden aangevoerd. De Afdeling ziet echter geen aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen. Zoals de vertegenwoordiger van de staatssecretaris tijdens de zitting in hoger beroep heeft bevestigd, verleent de staatssecretaris slechts in zeer uitzonderlijke gevallen een ontheffing en dan alleen voor een tijdelijke situatie. In aanmerking nemende dat [appellant] een permanente ontheffing beoogt te verkrijgen, heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant]s omstandigheden niet zodanig bijzonder zijn dat de betreffende regels in redelijkheid geen toepassing kunnen vinden.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Van Tuyll van Serooskerken
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2011
    
    290.