ECLI:NL:RVS:2009:BI7263, Raad van State, 10-06-2009, 200804436/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Unipol Holland B.V. (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de inrichting gelegen aan de Rijnstraat 15a te Oss. Dit besluit is op 16 juni 2008 ter inzage gelegd.

200804436/1/M2.
      Datum uitspraak: 10 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging Vereniging Stedelijk Leefmilieu Groen- en Milieubeheer, gevestigd te Nijmegen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Unipol Holland B.V. (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de inrichting gelegen aan de Rijnstraat 15a te Oss. Dit besluit is op 16 juni 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft de vereniging Vereniging Stedelijk Leefmilieu Groen- en Milieubeheer (hierna: de Vereniging Stedelijk Leefmilieu) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Vereniging Stedelijk Leefmilieu heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 april 2009, waar de Vereniging Stedelijk Leefmilieu, vertegenwoordigd door drs. I. Csikós, en M.H.J. Jacobs, en het college, vertegenwoordigd door M.R.M.J. Beekwilder-van den Heuvel en R.C.M. Velden, werkzaam bij de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    2.1.1. Het college betwijfelt dat de Vereniging Stedelijk Leefmilieu belanghebbende bij het bestreden besluit is. Het college stelt daartoe dat het statutaire doel van de Vereniging Stedelijk Leefmilieu zo algemeen is dat onduidelijk is wat haar specifieke belang is in dit geding. Voorts stelt het college dat het werkterrein van de Vereniging Stedelijk Leefmilieu zich met name richt op het stedelijk leefmilieu in en rondom Nijmegen.
    
    2.1.2. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    2.1.3. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt de Vereniging Stedelijk Leefmilieu zich ten doel, met inachtneming van het algemeen belang, het handhaven dan wel bevorderen van een goed leefmilieu in de meest algemene zin van het woord en het behartigen van de belangen van haar leden op gebieden van leefmilieu, groen- en milieubeheer.
    
    2.1.4. Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2009, is de Vereniging Stedelijk Leefmilieu ingegaan op haar feitelijke werkzaamheden binnen Nederland. Deze activiteiten betreffen op milieugebied onder meer het geven van voorlichting aan leden en aan derden, het organiseren van symposia, openbare bijeenkomsten en educatie en voorts het leveren van inbreng op beleidsvoornemens met betrekking tot het leefmilieu, het samenwerken met andere milieuorganisaties, het oprichten en faciliteren van burgerplatforms en het uitvoeren van gesubsidieerde projecten met betrekking tot luchtkwaliteit. De Afdeling overweegt dat het hierbij ook gaat om werkzaamheden die los staan van juridische procedures of de voorbereiding hiervan. Anders dan het college heeft gesteld worden deze werkzaamheden ook verricht in de regio waarin de inrichting is gelegen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de opgave van de feitelijke werkzaamheden onjuistheden bevat.
    
    2.1.5. De Afdeling is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat een belang dat de Vereniging Stedelijk Leefmilieu in het bijzonder behartigt, rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Zij is derhalve belanghebbende bij het bestreden besluit.
    
    2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.3. Volgens de Vereniging Stedelijk Leefmilieu dient het aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning verbonden voorschrift 2.2.1 te leiden tot een appellabel besluit omdat er mogelijk rechtsgevolgen aan verbonden zijn.
    
    2.3.1. In vergunningvoorschrift 2.2.1 is bepaald dat vergunninghoudster binnen 1 jaar na het in werking treden van de bij het bestreden besluit verleende vergunning, onderzoek dient te doen naar de reductie van de emissie van pentaan uit de emissiebronnen A7, B7-1, B7-2, A8-1 en A8-2 met als doel de emissies te reduceren naar een concentratiewaarde (Ceis) van ten minste 50 mg/m³. Van het onderzoek dient een rapportage te worden opgesteld. Vergunninghoudster dient de rapportage van het onderzoek binnen twee maanden na afronding van het onderzoek aan Gedeputeerde Staten te overleggen. Het onderzoek dient ten minste te bevatten:
    
    a. een inventarisatie van de mogelijke maatregelen;
    
    b. de te verwachten emissiereductie per bron;
    
    c. de haalbaarheid van de maatregelen.
    
    2.3.2. De van het in voorschrift 2.2.1 genoemde onderzoek op te maken rapportage dient aan het college te worden overgelegd, maar behoeft geen goedkeuring van het college. Dat de rapportage niet aan de goedkeuring van het college is onderworpen, is niet met enige rechtsregel in strijd. De beroepsgrond faalt.
    
    De Afdeling merkt nog het volgende op. Indien naar aanleiding van het verrichte onderzoek emissiereductiemaatregelen zullen worden getroffen, leidt dit tot een verandering van de inrichting. Hiervoor zal een aanvraag om een veranderingsvergunning of een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer moeten worden ingediend dan wel zullen de vergunningvoorschriften moeten worden aangepast. Tegen het hieromtrent te nemen besluit kan de Vereniging Stedelijk Leefmilieu in rechte opkomen.
    
    2.4. De Vereniging Stedelijk Leefmilieu voert aan dat in de voorschriften verbonden aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning geen concreet monitoringsprogramma is opgenomen en dat daarom de controle van de emissies naar de lucht onvoldoende is geregeld. Bij het voorschrijven van een concreet monitoringsprogramma dient het college volgens de Vereniging Stedelijk Leefmilieu toepassing te geven aan paragraaf 3.7 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR).
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning overeenkomstig artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer voldoende meet- en registratievoorschriften zijn verbonden. Vergunningvoorschrift 2.4.1 biedt volgens het college voldoende waarborgen met betrekking tot de controle van de emissies naar de lucht.
    
    2.4.2. In vergunningvoorschrift 2.4.1 is bepaald dat, voor zover hier van belang, vergunninghoudster jaarlijks vóór 1 december een meetplan dient op te stellen voor de gehele inrichting, waarin moet zijn aangegeven welke emissiepunten de komende twaalf maanden zullen worden bemeten, met vermelding van componenten, frequentie en wijze van meten, en dat dit meetplan ten minste moet voldoen aan de uitgangspunten van de NeR.
    
    2.4.3. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
    
    Ingevolge het tweede lid worden bij de voorschriften emissiegrenswaarden gesteld voor stoffen of voor daarbij aan te wijzen groepen, families of categorieën van stoffen - in het bijzonder die, genoemd in bijlage III van de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging -, die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen water, lucht en bodem nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
    
    Ingevolge het vierde lid worden, voor zover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste en tweede lid, daaraan in ieder geval ook voorschriften verbonden, inhoudende dat:
    
    a. moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan, waarbij de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en de frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordelingen;
    
    b. de bij die bepaling verkregen gegevens aan het bevoegd gezag moeten worden gemeld of ter inzage gegeven of anderszins ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.
    
    2.4.4. In de paragrafen 2.5.5 en 3.7 van de NeR is bepaald dat de verplichting tot het vaststellen van de emissies door het bedrijf in de vergunning moet worden vastgelegd alsmede hoe het bedrijf de emissie moet bepalen, hoe vaak dit moet gebeuren en hoe het bevoegd gezag de resultaten toetst. Voorts is in deze paragrafen neergelegd dat aanvullende zaken die relevant zijn bij het controleren van de emissies (bijvoorbeeld het gebruik van meetnormen, kwaliteitsborging) eveneens kunnen worden opgenomen in de vergunning of, in overleg met een meetdeskundige, kunnen worden uitgewerkt in een controleplan.
    
    2.4.5. De in de vergunningvoorschriften 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.3 opgenomen emissiegrenswaarden voor onderscheidenlijk pentaan, zwevende deeltjes (PM10) en stikstofoxiden (NOx) moeten worden aangemerkt als doelvoorschriften als bedoeld in artikel 8.12, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer. Uit artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat met betrekking tot deze doelvoorschriften één of meer controlevoorschriften dienen te zijn gesteld, waarin in ieder geval de in het vierde lid genoemde aspecten zijn geregeld. De aan de vergunning verbonden voorschriften, waaronder vergunningvoorschrift 2.4.1, voldoen hier niet aan. Vergunningvoorschrift 2.4.1 is niet toereikend, nu dit voorschrift niet eist dat wordt gemeten of aan de emissiegrenswaarden voor pentaan, zwevende deeltjes (PM10) en stikstofoxiden (NOx) wordt voldaan en met dit voorschrift evenmin de meetfrequentie en meetmethode van de emissiegrenswaarden is bepaald. Anders dan het college betoogt is vergunningvoorschrift 2.4.1 evenmin in overeenstemming met de paragrafen 2.5.5 en 3.7 van de NeR, aangezien uit de tekst van deze paragrafen volgt dat alleen aanvullende zaken die relevant zijn bij het controleren van de emissies, kunnen worden opgenomen in een controleplan in plaats van in de vergunningvoorschriften. Daartoe behoren de meetfrequentie en meetmethode van de emissiegrenswaarden niet. Het college dient ten aanzien van de vergunningvoorschriften 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.3 alsnog een controlevoorschrift als bedoeld in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer te stellen en daarbij rekening te houden met voornoemde paragrafen van de NeR.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    2.5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het vergunningvoorschrift 2.4.1 betreft en voor zover aan de vergunning geen vergunningvoorschrift is verbonden als bedoeld in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer ter controle van de naleving van de in de vergunningvoorschriften 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.3 opgenomen emissiegrenswaarden voor pentaan, zwevende deeltjes (PM10) en stikstofoxiden (NOx). Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 6 juni 2008, kenmerk 1419329, wat betreft vergunningvoorschrift 2.4.1 en voor zover aan de vergunning geen voorschrift is verbonden als bedoeld in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer ter controle van de naleving van de in de vergunningvoorschriften 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.3 opgenomen emissiegrenswaarden voor pentaan, zwevende deeltjes (PM10) en stikstofoxiden (NOx);
    
    III. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging Stedelijk Leefmilieu Groen- en Milieubeheer in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan de vereniging Vereniging Stedelijk Leefmilieu Groen- en Milieubeheer onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan de vereniging Vereniging Stedelijk Leefmilieu Groen- en Milieubeheer het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van Leeuwen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009
    
    373-576.