ECLI:NL:RVS:2011:BP2094, Raad van State, 26-01-2011, 201000976/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2009, nr. 10/10-2, heeft de raad het bestemmingsplan "Bellingwolde" vastgesteld.

201000976/1/R1.
      Datum uitspraak: 26 januari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Bellingwedde,
      2. [appellanten sub 2], allen wonend te [woonplaats], gemeente Bellingwedde,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Bellingwedde,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 november 2009, nr. 10/10-2, heeft de raad het bestemmingsplan "Bellingwolde" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2010 en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2010, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2010, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. I. Smilda, werkzaam bij SUR, [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door R. Kampyon en J. Lüchtenborg, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid CoopCodis Groothandel B.V. (hierna: CoopCodis), vertegenwoordigd door S. Stienstra, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het dorp Bellingwolde en de nabij gelegen kern Rhederbrug en maakt onder andere de vestiging van een supermarkt ter plaatse van het perceel Hoofdweg 29 mogelijk.
    
    2.2. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] richten zich tegen het plandeel met de bestemming "Detailhandel (DH)" en de nadere aanduiding "dienstverlening [dv]" ter plaatse van Hoofdweg 29 te Bellingwolde, voor zover dit de vestiging van een supermarkt mogelijk maakt.
    
    Formele bezwaren
    
    
      2.3. [appellant sub 1] betoogt dat in het ontwerpplan ten onrechte een andere bestemming is toegekend aan het perceel Hoofdweg 29 dan in het voorontwerpplan. Hierdoor is hem in strijd met de gemeentelijke inspraakverordening de mogelijkheid tot inspraak onthouden. 
      2.3.1. Het bieden van inspraak maakt geen onderdeel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het schenden van een inspraakverplichting heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
    
    
    2.4. [appellanten sub 2] betogen dat het besluit niet weergeeft wat tijdens de raadsvergadering van 12 november 2009 is besloten, nu de Partij van de Arbeid (hierna: PvdA) heeft aangegeven slechts akkoord te gaan met het plan wanneer er een goed verkeersplan zou zijn. Gelet op het feit dat dit verkeersplan vooralsnog ontbreekt, zijn [appellanten sub 2] van mening dat het plan nog niet is vastgesteld.
    
    2.4.1. Bij besluit van 12 november 2009 heeft de raad het plan vastgesteld. In het besluit wordt geen melding gemaakt van een amendement. Gelet hierop faalt het betoog van [appellanten sub 2]. Overigens volgt uit het verslag van de raadsvergadering van 12 november 2009 (hierna: het raadsverslag) niet dat de PvdA alleen onder voorwaarden akkoord zou gaan met het plan, maar dat de PvdA verkeersveiligheid een belangrijk punt vindt en dat zij van mening is dat het plan geen doorgang zou moeten kunnen vinden wanneer er bij de uitwerking van het plan verkeersonveilige situaties ontstaan.
    
    Duurzame ontwrichting
    
    2.5. [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] betogen dat de behoefte aan de vestiging van een supermarkt ontbreekt.
    
    [appellant sub 1] betoogt in dit kader dat het aantal inwoners daalt.
    
    [appellanten sub 2] wijzen er op dat in de "Distributie-planologische verkenning supermarkt Bellingwolde" (hierna: het dpo) bij de weergave van de aanbodzijde ten onrechte de afstanden ten opzichte van andere dorpen met supermarkten en het feit dat in de dichtbij gelegen kernen Wymeer en Rhede ook supermarkten zijn gevestigd niet worden vermeld.
    
    Tevens is ten onrechte in het dpo aangegeven dat het aanwezige winkelaanbod 0 m² bedraagt. Volgens [appellanten sub 2] bevinden zich echter een slagerij, bloemenwinkel, drogisterij, gemakswinkel annex tankstation in de nabije omgeving en een kleine buurtsuper in Rhederbrug en zal de voorziene supermarkt tot een overaanbod in het verzorgingsgebied leiden.
    
    2.5.1. De raad stelt dat de voorziene supermarkt een vervanging is van de bestaande Coop-supermarkt in Bellingwolde-Noord, welke te klein en verouderd is, en dat aanpassing aan de geldende kwaliteitseisen er toe leidt dat de nieuwe supermarkt groter van omvang wordt dan de bestaande supermarkt, ongeacht de demografische ontwikkelingen binnen de gemeente. Gelet hierop en gelet op het dpo, stelt de raad zich op het standpunt dat behoefte bestaat aan de supermarkt. Voorts draagt het plan bij aan de leefbaarheid, nu deze basisvoorziening zowel aan Bellingwolde als aan de omliggende kleinere kernen ten goede komt, aldus de raad.
    
    2.5.2. Ten behoeve van het plan is door Broekhuis Rijs Advisering een dpo opgesteld met als uitgangspunt verplaatsing van de Coop-supermarkt naar de Rabobank-locatie ter plaatse van Hoofdweg 29. Uit dit rapport volgt dat er ruimte is voor 1.200 m² winkelvloeroppervlakte in Bellingwolde en dat de bestaande Coop-supermarkt op de huidige locatie voor de toekomst weinig tot geen bestaansrecht heeft. Door de noodzakelijke groei zijn verplaatsing en uitbreiding van de supermarkt voor de toekomstige leefbaarheid van de kern van groot belang. Niet is uitgesloten dat zonder verplaatsing en uitbreiding over enige tijd geen supermarkt meer in Bellingwolde is, aldus het rapport.
    
    [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de aanbodzijde van Bellingwolde en omgeving onjuist is ingeschat noch dat het dpo voor het overige zodanige gebreken vertoont dat de raad zich bij het nemen van het bestreden besluit hierop niet had mogen baseren.
    
    2.5.3. In het dpo is niet expliciet ingegaan op de vraag of door de komst van de supermarkt een voldoende voorzieningenniveau zal overblijven voor de inwoners van Bellingwolde. Gezien de omvang van het huidige winkelaanbod in Bellingwolde en omgeving, en in aanmerking genomen de maximale oppervlakte van 1.400 m2 bvo voor een nieuwe supermarkt die in aanvulling daarop mogelijk wordt gemaakt in het plan, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat een supermarkt met een dergelijke omvang in het plangebied zal leiden tot het verdwijnen van een zo groot deel van het bestaande winkelaanbod in de directe omgeving dat voor een relevant gedeelte van de inwoners van het verzorgingsgebied wezenlijke beperkingen zullen ontstaan bij het doen van hun dagelijkse inkopen.
    
    Gezien het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat plan in zoverre niet zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de lokale supermarktbranche. Het betoog faalt.
    
    Verkeer en verkeersveiligheid
    
    2.6. [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] stellen dat de supermarkt een verkeersaantrekkende werking heeft waar de raad ten onrechte aan voorbij gaat. [appellant sub 1] benadrukt dat de raad ten onrechte uitgaat van een verschuiving van het aantal verkeersbewegingen en niet van een toename. In combinatie met de voorgenomen herinrichting van de Hoofdweg - welke niet in het plan is opgenomen - vrezen zij voor het ontstaan van verkeersoverlast en onveilige situaties.
    
    2.6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat vooral, en niet uitsluitend, is uitgegaan van een verschuiving van het aantal verkeersbewegingen binnen het dorp, te weten van de locatie van de bestaande supermarkt naar de beoogde nieuwe locatie.
    
    2.6.2. Nu het plan op dit punt leidt tot het verdwijnen van de thans aanwezige Rabobank-vestiging en verder een geringe toename in winkelvloeroppervlakte voor supermarkten mogelijk maakt, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toename van de verkeersbelasting als gevolg hiervan in verhouding tot de reeds bestaande verkeersbelasting gering zal zijn.
    
    Gelet hierop en op het feit dat de Hoofdweg een doorgaande route vormt tussen de dorpen Bellingwolde, Vriescheloo en Wedde heeft de raad er eveneens in redelijkheid vanuit mogen gaan dat de bestaande verkeersstructuur geschikt zal zijn om het verkeer op te vangen.
    
    [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid niet voldoende gewaarborgd wordt. Ten overvloede wijst de Afdeling op de toezegging van de raad dat maatregelen getroffen worden om een goede verkeersafwikkeling ter plaatse te bewerkstelligen, zoals het in overleg met een klankbordgroep (onder andere bestaande uit betrokken bewoners) opstellen van een herinrichtingsplan voor de Hoofdweg. Het plan staat niet aan het nemen van deze maatregelen in de weg. Daar het nemen van concrete verkeersmaatregelen niet in een bestemmingsplan wordt geregeld, staat dit nu niet ter beoordeling.
    
    Parkeren
    
    2.7. [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] betogen dat het plan in onvoldoende parkeermogelijkheden voorziet, mede gelet op de in de nabije omgeving gevestigde voorzieningen, zoals een huisartsenpraktijk en een bank.
    
    2.7.1. De raad stelt dat in het plan uitgegaan is van aanbevelingen van het CROW, zoals opgenomen in de publicatie nr. 182 "Parkeerkencijfers - Basis voor Parkeernormering" (hierna: CROW-normen), waarvan toepassing in de onderhavige situatie resulteert in een behoefte aan 53 parkeerplaatsen. Nu het plandeel ter plaatse van Hoofdweg 29 in parkeergelegenheid voorziet en in de openbare ruimte nog zes parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd, verwacht de raad binnen het plangebied in voldoende mate in de parkeerbehoefte te kunnen voorzien, mede gelet op de eventuele verplaatsing van de nabijgelegen huisartsenpraktijk en gezien het eigen parkeerterrein van de nabijgelegen SNS-bank.
    
    2.7.2. Volgens de plantoelichting is voor de voorziene supermarkt met bijbehorende kantoorfunctie een parkeerbalans opgesteld. De CROW-normen bevelen voor een supermarkt in niet-stedelijk gebied minimaal 3 en maximaal 4,5 parkeerplaatsen per 100 m² bedrijfsvloeroppervlakte aan. Uit de parkeerbalans volgt een behoefte van 53 parkeerplaatsen. Beoogd wordt binnen het plandeel 51 parkeerplaatsen te realiseren. Voorts zullen in de openbare ruimte nog zes plaatsen gerealiseerd worden, aldus de raad in zijn verweerschrift. De toegekende bestemming ter plaatse maakt de beoogde parkeervoorzieningen mogelijk. [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat niet in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voorziet in de leniging van de parkeerbehoefte. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de nabijgelegen bank geen baliefunctie heeft en beschikt over parkeergelegenheid op eigen terrein waardoor de parkeerbehoefte vanuit deze functie beperkt mag worden geacht, en dat Bellingwolde gekarakteriseerd kan worden als een 'dorpse situatie', waarin mag worden aangenomen dat een aanzienlijk deel van de bezoekers per fiets of lopend naar de supermarkt zal komen.
    
    Locatie
    
    2.8. [appellanten sub 2] betogen dat de gekozen locatie ongeschikt is, daar het terrein te klein is voor een supermarkt, de bereikbaarheid slecht is en de bevoorradingsroute slecht geregeld is.
    
    2.8.1. De raad stelt dat Bellingwolde gekenmerkt wordt door een langgerekte bebouwingsstructuur waarbij voorzieningen vooral rond kruispunten zijn gesitueerd. De beoogde locatie van de supermarkt is gelegen aan een kruispunt en past derhalve in het ruimtelijk-functionele beeld. De raad bestrijdt dat deze locatie te klein zou zijn voor de beoogde ontwikkeling. Door maatwerk toe te passen kan een gebouw van de beoogde omvang op het terrein worden ingepast en blijft daarbij voldoende ruimte beschikbaar voor parkeervoorzieningen.
    
    2.8.2. Gelet op de ligging aan een kruispunt en het feit dat zich op de beoogde locatie op dit moment een bankgebouw bevindt, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze locatie geschikt is voor voorzieningen in het algemeen en voor een supermarkt in het bijzonder.
    
    Anders dan [appellanten sub 2] betogen heeft de raad zich eveneens in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de locatie goed bereikbaar is, daar deze aan een doorgaande weg ligt. [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de beoogde locatie met een oppervlakte van 2.300 m² te klein zou zijn voor een supermarkt van 1.450 m². Evenmin hebben [appellanten sub 2] aannemelijk gemaakt waarom de bevoorradingsroute niet goed geregeld zou zijn. Het betoog faalt.
    
    Aantasting woon- en leefklimaat
    
    2.9. Voorts betogen [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] dat onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van de omwonenden, daar vestiging van de supermarkt een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat voor de omwonenden met zich brengt in de vorm van licht- en geluidhinder, vermindering van uitzicht en schaduwwerking. [appellant sub 1] betoogt dat de raad ten onrechte niet gereageerd heeft op zijn bezwaren omtrent geluidhinder en schaduwwerking in zijn reactie op de zienswijzen.
    
    Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de aanbevolen richtafstanden van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) ten onrechte niet in acht zijn genomen. Ook stelt hij dat met ontheffing bebouwing buiten het bouwvlak mogelijk is, waardoor de gehele breedte van het perceel bebouwd kan worden en [appellant sub 1] als gevolg daarvan volledig ingebouwd wordt.
    
    [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] betogen tot slot dat ten tijde van het bestreden besluit ten onrechte geen akoestisch onderzoek is verricht. Het door de raad als nadere stuk ingebrachte akoestische onderzoek dient volgens hen, gezien de inhoud en omvang ervan en het feit dat het stuk kort voor de zitting is ingediend, wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te blijven.
    
    2.9.1. De raad ontkent niet dat als gevolg van de vestiging van de supermarkt sprake kan zijn verlies aan uitzicht, maar stelt dat in het algemeen aan een vrij uitzicht geen blijvende rechten kunnen worden ontleend en dat eventuele visuele hinder kan worden opgevangen door de aanleg van een groene afscherming in de vorm van opgaande beplanting. Ten aanzien van mogelijke lichthinder stelt de raad dat reclame-uitingen naar de Hoofdweg zullen worden gericht en dat op het parkeerterrein slechts de vanuit sociale veiligheid en verkeersveiligheid noodzakelijke verlichting zal worden aangebracht. Voorts zal de bevoorrading overdekt en afgesloten plaatsvinden, waardoor geluidhinder voor omwonenden beperkt zal zijn. De raad stelt dat, om de hinder zoveel mogelijk te beperken, de realisatie van de supermarkt zo zal plaatsvinden dat richting het aangrenzende perceel van [appellant sub 1] sprake zal zijn van een dichte gevel.
    
    Met betrekking tot de in de VNG-brochure genoemde richtafstanden van een supermarkt ten opzichte van woningen in een rustige woonwijk stelt de raad dat deze slechts ten aanzien van de woning van [appellant sub 1] niet in acht worden genomen. Nu het voorts aanbevolen afstanden betreft en geen bindende eisen en het slechts om een geringe afwijking gaat, heeft de raad gemeend dat een beperktere afstand in dit geval acceptabel is. De raad stelt in dit kader tevens dat ter plaatse sprake is van 'gemengd gebied' als bedoeld in de VNG-brochure, waarbinnen een supermarkt goed verenigbaar is met woonfuncties zodat geen afstandsnorm hoeft te worden gehanteerd tussen de supermarkt en de woningen.
    
    Ter zitting heeft de raad te kennen gegeven dat het akoestisch onderzoek is opgesteld ten behoeve van het bouwplan voor de voorziene supermarkt en niet ten behoeve van het bestemmingsplan. Het onderzoek is volgens de raad pas recent uitgevoerd en slechts ter toelichting en niet ter onderbouwing van het plan ingebracht.
    
    2.9.2. In de zienswijzennota heeft de raad onder punt 4.2.9 de aantasting van het woongenot in zijn algemeenheid behandeld. De raad is daarbij nog expliciet ingegaan op het verlies aan uitzicht. Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    2.9.3. In de VNG-brochure zijn bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een aanbevolen afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van de milieufactoren geur, gevaar en geluid uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Supermarkten worden ingedeeld in categorie 1 waarvoor een richtafstand van 10 m tot woningen wordt geadviseerd bij het omgevingstype 'rustige woonwijk'. Indien er sprake is van een 'gemengd gebied' is volgens de VNG-brochure een verlaging van één afstandsstap mogelijk. Bij alle woningen in de omgeving van de voorziene supermarkt wordt deze richtafstand gehaald, met uitzondering van de woning van [appellant sub 1]. De afstand tussen diens woning en de voorziene supermarkt bedraagt 7 m.
    
    Daargelaten of ter plaatse sprake is van een gemengd gebied, heeft de raad gelet op zijn verwijzing naar de beoogde overlast beperkende ruimtelijke situering van de supermarkt en de aanvullende maatregelen ter beperking van visuele hinder, geluidsoverlast en verkeersafwikkeling voldoende gemotiveerd waarom in het geval van [appellant sub 1] van de richtafstand van 10 m kan worden afgeweken. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het bouwvlak zodanig is gesitueerd dat aan de zijde van het perceel van [appellant sub 1] geen noemenswaardige openingen kunnen ontstaan. Overigens heeft de raad te kennen gegeven dat aan die zijde een dichte gevel zal worden gerealiseerd.
    
    2.9.4. Niet in geschil is dat ten behoeve van het plan op dit punt geen akoestisch onderzoek is uitgevoerd. Nu de raad gelet op hetgeen in overweging 2.9.3. is overwogen het voldoende aannemelijk heeft mogen achten dat in zoverre aan de geluidsnormen zoals opgenomen in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer zal kunnen worden voldaan, eventueel met toepassing van maatwerkvoorschriften, heeft de raad van akoestisch onderzoek ten behoeve van het plan mogen afzien. Gelet op het voorgaande is het bij de nadere stukken door de raad ingebrachte rapport voor de beoordeling of vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening de in het plan voorziene supermarkt ter plaatse kan worden gevestigd niet nodig.
    
    2.9.5. Ten aanzien van de lichthinder en het verlies aan uitzicht overweegt de Afdeling dat de raad in redelijkheid heeft kunnen verwijzen naar de bestaande bebouwing ter plaatse. Het thans bestaande bankgebouw is reeds van forse omvang en voert verlichting.
    
    Het plan gaat uit van een maximale bouwhoogte van 9 m voor het gehele bebouwingsvlak, wat in de bebouwde omgeving niet onredelijk is te achten, mede gelet op de bestaande bebouwing in de omgeving, waaronder agrarische bedrijfsruimte, villa's en (voormalige) boerderijen. Voorts bedraagt de afstand tussen de woning van [appellant sub 1] en de supermarkt 7 m en de afstand tussen de woningen van [appellanten sub 2] en de supermarkt minimaal 22 m. Tussen de woning van [appellant sub 1] en de voorziene supermarkt bevindt zich een groenstrook die ook als zodanig is bestemd. Tussen de woningen van [appellanten sub 2] en de voorziene supermarkt bevinden zich een groenstrook met bomen en een weg, die eveneens als zodanig zijn bestemd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het plan op dit punt geen onaanvaardbare veranderingen met zich brengt. Dat in de planregels een ontheffingsmogelijkheid wat betreft het bouwen van gebouwen buiten het bouwvlak is opgenomen verandert dit oordeel niet. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het bouwvlak zodanig is gesitueerd dat aan de zijde van [appellant sub 1] geen noemenswaardige openingen kunnen ontstaan, zoals is overwogen in overweging 2.9.3..
    
    2.9.6. Gelet op het thans aanwezige bankgebouw ter plaatse, de ligging van de woningen van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] ten opzichte van de voorziene supermarkt en de afstanden tussen deze woningen en de voorziene supermarkt zoals genoemd in overweging 2.9.5., heeft de raad het niet aannemelijk hoeven achten dat er ten gevolge van het plan op dit punt onaanvaardbare hinder als gevolg van schaduwwerking zal ontstaan.
    
    Luchtkwaliteit
    
    2.10. [appellant sub 1] betoogt dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de luchtkwaliteit ter plaatse, gelet op het aantal verkeersbewegingen en het feit dat de raad zich baseert op een verouderd onderzoek uit 1998.
    
    2.10.1. De raad geeft aan dat Bellingwolde gelegen is in een regio waar de luchtkwaliteit over het algemeen goed is, wat volgt uit recente berekeningen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) en uit een eerder luchtkwaliteitonderzoek uitgevoerd door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Arcadis bv (hierna: Arcadis). Voorts geeft de raad aan dat in de reactienota op de zienswijzen inderdaad wordt gewezen op een onderzoek uit 1998, maar hierin tevens wordt gesteld dat latere onderzoeken geen substantieel ander beeld geven.
    
    2.10.2. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c gelezen in samenhang met het tweede lid, onder c, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm), voor zover hier van belang, volgt dat bestuursorganen de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, kunnen uitoefenen in gevallen waarin aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet in betekenende mate bijdraagt aan deze concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen.
    
    2.10.3. Volgens onderzoek van het RIVM, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport 'Jaaroverzicht Luchtkwaliteit 2007', onderzoek van het Milieu- en Natuurplanbureau, thans het Planbureau voor de Leefomgeving, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport 'Concentratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland - Rapportage 2007', en het luchtkwaliteitonderzoek dat door Arcadis is uitgevoerd in het kader van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) voor het herstructureringsgebied aan de Beukenlaan, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport 'Bellingwolde Noord Fase 2 Luchtkwaliteitsonderzoek' uit 2005, waarnaar in de plantoelichting is verwezen, voldoet de luchtkwaliteit in Bellingwolde op dit moment ruimschoots aan de geldende normen. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze vooronderstelling onjuist is, noch dat de resultaten van deze onderzoeken niet representatief zijn, waardoor de raad zich hierop niet had mogen baseren.
    
    Gelet op het feit dat, zoals overwogen in overweging 2.6.2., de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aantal verkeersbewegingen slechts gering zal toenemen, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met het tweede lid, onder c, van de Wm, aan de concentratie stoffen waarvoor in bijlage 2 bij de Wm een grenswaarde is opgenomen. Derhalve is niet gebleken dat de wettelijke regeling inzake luchtkwaliteitseisen aan het plan in de weg staat. De raad heeft derhalve in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat van een onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit kon worden afgezien.
    
    Strijdigheid met provinciaal beleid
    
    2.11. [appellant sub 1] betoogt dat het plandeel in strijd is met het provinciaal beleid, daar dit beleid niet voorziet in de mogelijkheid van vestiging van detailhandel buiten de bestaande wijk- en winkelcentra. De raad heeft deze afwijking van dit beleid ten onrechte niet gemotiveerd.
    
    2.11.1. Anders dan [appellant sub 1] betoogt is er volgens de raad geen strijd met het provinciale beleid, nu in de provinciale Omgevingsverordening 2009-2013 gesteld is dat aangesloten dient te worden bij bestaande wijk- en winkelcentra en vestiging van de voorziene supermarkt hierbij aansluit. Ook benadrukt het Provinciaal Omgevingsplan Groningen 2009-2013 het belang van een basisvoorziening als een winkel in centrumkernen als Bellingwolde. De raad wijst er op dat het college van gedeputeerde staten geen zienswijze heeft ingediend, noch beroep bij de Afdeling heeft ingesteld, en derhalve kennelijk geen bezwaren ziet in het plan op dit punt.
    
    2.11.2. Het Provinciaal Omgevingsplan Groningen 2009-2013 schrijft voor dat detailhandel binnen bestaande en geplande winkelgebieden moet worden gevestigd of daarbij dient aan te sluiten. Voorts is hierin de doelstelling opgenomen van een goed bereikbaar, gevarieerd en aantrekkelijk winkelaanbod. De Afdeling ziet, mede gelet op de lokale bebouwingsstructuur met voorzieningen op kruispunten, geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het mogelijk maken van de supermarkt op de beoogde locatie in strijd zou zijn met het provinciale beleid zoals in deze nota is opgenomen, daar de voorziene locatie aansluit bij het reeds bestaande winkelgebied. Het betoog faalt.
    
    Strijdigheid met gemeentelijk beleid
    
    2.12. [appellant sub 1] betoogt dat het plandeel tevens in strijd is met de Structuurvisie Bellingwedde, welke bepaalt dat het uitgangspunt van de gemeente is dat voor uitgroei naar grootschalige(r) ontwikkelingen die niet passen bij de lokale schaal, een locatie in Winschoten de beste optie is.
    
    [appellanten sub 2] wijzen er in dit kader op dat de raad zich wat betreft zijn onderbouwing ten onrechte beroept op bovengenoemde structuurvisie, daar dit een acht jaar oud ontwerpbeleidsplan is dat geen rechtskracht bezit.
    
    2.12.1. De raad geeft aan dat de Structuurvisie Bellingwedde in 2005/2006 is opgesteld en dat gebruik gemaakt is van de onderzoeksresultaten uit deze structuurvisie, zoals ook bij andere bestemmingsplannen is gebeurd. De raad betwist dat het plan in strijd is met de Structuurvisie Bellingwedde daar deze veel belang hecht aan de vitaliteit van dorpen en de centrumkern Bellingwolde hierin een belangrijke rol speelt. Een supermarkt valt onder de voorzieningen passend in een dergelijke centrumkern.
    
    2.12.2. De Structuurvisie Bellingwedde dateert uit 2006 en bevat beleid in hoofdlijnen voor de gemeente. Deze visie heeft de status van een ontwerpstructuurplan dat echter niet ook als zodanig is vastgesteld. Gelet hierop is de raad niet aan dit stuk gebonden. Dat de structuurvisie zich nog in de ontwerpfase bevindt, betekent echter niet dat de raad het beleid in dit stuk niet in de besluitvorming zou mogen betrekken. Uit deze visie volgt dat het behouden en versterken van de leefbaarheid in de dorpen één van de pijlers van het gemeentelijke beleid is. Ingezet wordt op verbreding en versterking van de aanwezige voorzieningen. Voor voorzieningen die per kern niet haalbaar zijn, ligt het accent op de centrumdorpen Bellingwolde en Blijham. Het standpunt van de raad dat de voorziene verplaatsing van de supermarkt past binnen deze visie is naar het oordeel van de Afdeling juist te achten.
    
    Rechtsonzekerheid
    
    2.13. Voorts betogen [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] dat artikel 12 van de planregels leidt tot rechtsonzekerheid, nu deze met ontheffing verhoging van bouw- en goothoogte mogelijk maakt, maar aan de verhoging geen maximum is verbonden. De toezegging van de raad dat in de voorliggende situatie niet van verdere verhoging wordt uitgegaan biedt onvoldoende zekerheid, aldus [appellant sub 1].
    
    2.13.1. Ingevolge artikel 12.1 van de planregels is op de gronden met de bestemming "Detailhandel (DH)" onder meer detailhandel toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 12.2.1 sub d, bezien in samenhang met de verbeelding, bedraagt de maximale bouwhoogte 9 m.
    
    Ingevolge artikel 12.4 kan het college van burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermde dorpsgezicht, het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, ontheffing verlenen van:
    
    […]
    
    b. het bepaalde in artikel 12.2.1 sub c en toestaan dat de goot- en/of bouwhoogte van een gebouw wordt verhoogd.
    
    2.13.2. Ter zitting heeft de raad desgevraagd verklaard dat voor het bouwplan de ontheffingsbevoegdheid niet nodig is, maar dat de raad bij kleine wijzigingen hierop toch nog enige flexibiliteit wil hebben en in verband daarmee een mogelijkheid tot verhoging naar maximaal 10 m voldoende is.
    
    Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat dit onderdeel betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
    
    Wijzigingsbevoegdheid
    
    2.14. [appellant sub 1] stelt dat de raad op zijn bezwaren aangevoerd in de zienswijze tegen de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 12.6 van de planregels ten onrechte niet heeft gereageerd.
    
    2.14.1. Ingevolge artikel 12.6 van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermde dorpsgezicht, het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, binnen de bestemming "Detailhandel" ter plaatse van de nadere aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" de ligging en/of omvang van een bouwvlak wijzigen en/of de bouwhoogte verhogen, mits bij vergroting van de bouwhoogte deze ten hoogste 10,00 m zal bedragen.
    
    Aan de gronden ter plaatse van Hoofdweg 29 is voornoemde aanduiding toegekend.
    
    2.14.2. Uit de zienswijzennota blijkt dat de raad de bezwaren van [appellant sub 1] omtrent de ontheffingsmogelijkheid en de wijzigingsbevoegdheid tezamen heeft genomen. In de reactie wordt uitsluitend weergegeven dat de ontheffing is gebonden aan stringente voorwaarden. Gezien de context is aannemelijk dat deze reactie ook geldt voor de wijzigingsbevoegdheid. Van strijd met artikel 3:46 van de Awb is op dit punt derhalve geen sprake.
    
    Onderbouwing
    
    2.15. [appellanten sub 2] stellen dat de raad bij zijn onderbouwing ten onrechte geen onderzoek heeft verricht, maar slechts uit is gegaan van informatie van de supermarktorganisatie.
    
    2.15.1. De raad stelt dat hij ten behoeve van het plan distributie-planologisch onderzoek heeft laten uitvoeren.
    
    2.15.2. Het betoog van [appellanten sub 2] mist feitelijke grondslag, nu het dpo in opdracht van de raad door Broekhuis Rijs Advisering is opgesteld, en niet door CoopCodis. Overigens is niet gebleken dat de raad zich alleen op dit onderzoek heeft gebaseerd, daar voor de onderbouwing eveneens wordt verwezen naar provinciaal en gemeentelijk beleid. Het betoog faalt.
    
    Alternatieven
    
    2.16. [appellanten sub 2] betogen dat alternatieve locaties onvoldoende zijn overwogen.
    
    2.16.1. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
    
    In dit geval ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding om aan te nemen dat de raad dit in onvoldoende mate heeft gedaan. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het ten behoeve van het plan gehouden locatieonderzoek volgt dat in overleg met CoopCodis de desbetreffende locatie als meest geschikt naar voren is gekomen, gelet op de bereikbaarheid en de beschikbare ruimte. Voorts is de raad in het stuk 'Voorstel zienswijze en ambtshalve wijzigingen bestemmingsplan Bellingwolde' voldoende ingegaan op mogelijke alternatieve locaties. De raad heeft derhalve in redelijkheid de alternatieven kunnen afwijzen.
    
    Conclusie
    
    2.17. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] hebben aangevoerd omtrent de rechtsonzekerheid als gevolg van artikel 12.4 van de planregels, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling ziet in dit geval aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb, artikel 12.4, sub b, van de planregels zelf voorziend vast te stellen in de door de raad bedoelde zin en te bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat derdebelanghebbenden daardoor in hun belangen worden geschaad.
    
    2.17.1. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] voor het overige hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het voor het overige aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen zijn voor het overige ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.18. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bellingwedde van 12 november 2009, kenmerk 10/10-2, voor zover het artikel 12.4, sub b, van de planregels betreft;
    
    III. bepaalt dat dit artikel komt te luiden: 'het bepaalde in artikel 12.2.1 sub c en toestaan dat de goot- en/of bouwhoogte van een gebouw wordt verhoogd tot een maximum van 10,00 m';
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 12 november 2009 voor zover dat is vernietigd;
    
    V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI. veroordeelt de raad van de gemeente Bellingwedde tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt de raad van de gemeente Bellingwedde tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat de raad van de gemeente Bellingwedde aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 1] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellanten sub 2] vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Nienhuis
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2011
    
    466-667.