ECLI:NL:RBUTR:2010:BN5065, Rechtbank Utrecht, 25-08-2010, SBR 10-2264
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2010-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: "Verzoekers zijn gelast de illegale situatie op het perceel te beëindigen. Verzoek tot schorsing van het besluit afgewezen. Strijd met planvoorschriften. Beroep op het overgangsrecht gaat niet op."

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: SBR 10/2264
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
    
      [verzoeker] en [verzoekster], wonende te [woonplaats], verzoekers,
      gemachtigde: mr. P.J.G. van der Donck, advocaat te Houten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montfoort, verweerder,
      gemachtigde: mr. M.J.A. van Wanrooij, werkzaam bij de gemeente Montfoort.
    
    
    
    
      Inleiding
      1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 13 juli 2010, waarbij verweerder onder aanzegging van bestuursdwang verzoekers heeft gelast binnen twee weken na dagtekening van het besluit de geconstateerde illegale situatie op het perceel gelegen achter de [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel) op te heffen. 
    
    
    1.2 Verweerder heeft de rechtbank desgevraagd bericht de begunstigingstermijn op te schorten totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. 
     
    
      1.3 Het verzoek is op 12 augustus 2010 ter zitting behandeld, waar verzoeker 
      [verzoeker] is verschenen, bijgestaan door gemachtigde, voornoemd. Namens verweerder is verschenen gemachtigde, voornoemd. Verzoekers en verweerder hebben bij monde van hun gemachtigden hun standpunten ter zitting toegelicht.
    
    
    
      Overwegingen
      2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
    
    2.3 Het perceel betreft de grond gelegen achter de door verzoekers gehuurde woonwagenstandplaats aan de [adres], ook wel aangeduid als “[X]”. Verweerder heeft vastgesteld dat verzoekers het perceel geruime tijd als tuin gebruiken, hetgeen in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming. 
    
     
    2.4 Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder aanzegging van bestuursdwang verzoekers de last opgelegd tot het van het perceel verwijderen van hun eigendommen, zoals een tuinhuisje en tuinmeubilair, het verwijderen van het bruggetje gelegen tussen de woonwagenstandplaats en [X] en het verwijderen van de door verzoekers geplaatste schutting rondom [X]. 
    
    2.5 Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. 
    
    2.6 Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    
      2.7 Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[Y]”, dat op 23 april 2008 in werking is getreden, heeft dat gedeelte van het perceel waar de last op ziet de bestemming “parkgebied”. Gronden met deze bestemming zijn ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften, bestemd voor a) groenvoorzieningen en beplantingen, b) waterpartijen, c) speelvoorzieningen en wandelpaden, d) kunstobjecten en e) een trapveldje. 
      Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften. 
      Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet. Het derde lid bepaalt dat het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing is op gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan - en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden. 
    
     
    2.8 Niet in geschil is dat verzoekers het perceel, zoals onder meer ook blijkt uit het plaatsen van tuinmeubilair, vanaf 1986 langzaamaan steeds meer zijn gaan gebruiken als een eigen tuin. Een gebruik als tuin past niet binnen de bestemming “parkgebied” en is derhalve in strijd met de artikelen 8 en 15 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “[Y]”.  
    
    2.9 Het beroep op het overgangsrecht als bedoeld in artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften en artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) gaat niet op. Ten tijde van het in gebruik nemen van het perceel als tuin gold ter plaatse het vorige bestemmingsplan “[Z]”. De stelling van verzoekers dat ongewis is welke bestemming het perceel in dat bestemmingsplan had en dat verweerder zich daardoor niet op het standpunt kan stellen dat destijds al sprake zou zijn geweest van een illegale situatie, volgt de voorzieningenrechter niet. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter geconstateerd dat het perceel in het bestemmingsplan “[Z]” bestemd was als ofwel “openbaar groen, plantsoen of berm”, zoals omschreven in artikel 16, ofwel als “actieve recreatie” zoals omschreven in artikel 15. Ongeacht welke van deze twee bestemmingen volgens het voorgaande bestemmingsplan op het perceel rust, vast staat dat beide bestemmingen het gebruik als tuin niet toelaten, zodat het door verzoekers gemaakte gebruik van [X] als tuin reeds in strijd is geweest met de planvoorschriften van het bestemmingsplan “[Z]”. Gelet op het bepaalde in artikel 24, derde lid, van het bestemmingsplan “[Y]” en artikel 3.2.2, vierde lid, van het Bro, valt het gebruik als tuin dan ook niet onder het overgangsrecht, zodat verzoekers daaraan geen rechten kunnen ontlenen. De ter zitting door verzoekers in dat kader aangehaalde verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 7 juni 2005 (SBR 05/1091) treft geen doel, omdat het in het onderhavige geding niet gaat om de vraag waar de oorspronkelijke grenzen van het woonwagencentrum lagen, maar om de bestemming van het perceel volgens het bestemmingsplan “[Z]”.
    
    2.10 Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning en een zonder of in afwijking van deze vergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten, tenzij voor het bouwen op grond van artikel 43 van de Woningwet geen bouwvergunning is of was vereist. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Woningwet wordt, voor zover hier van belang, voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. 
    
    
      2.11 Ten aanzien van het op het perceel gebouwde tuinhuisje is niet in geschil dat verweerder voor dat bouwwerk geen bouwvergunning heeft verleend. Anders dan verzoekers stellen, is voor het betreffende tuinhuisje echter wel een bouwvergunning nodig. De voorzieningenrechter acht in dat verband van belang de omvang van het tuinhuisje en het feit dat het tuinhuisje geen bijgebouw is bij een bestaande woning. Het tuinhuisje voldoet dan ook niet aan de in artikel 2, onder b, en artikel 3, eerste lid, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb) omschreven kenmerken om als bouwvergunningvrij te kunnen worden aangemerkt. 
      Nu vast staat dat verzoekers het tuinhuisje zonder bouwvergunning hebben gebouwd en dit door hen in stand wordt gelaten, hebben zij daarmee gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet. Verweerder was dan ook bevoegd daartegen op te treden. 
    
    
    2.12 Ten aanzien van het bruggetje constateert de voorzieningenrechter dat het bruggetje zowel in het huidige bestemmingsplan “[Y]” als het voorgaande bestemmingsplan “[Z]” gelegen is op gronden met de bestemming “water” en dat op deze gronden ten behoeve van de bestemming een brug kan worden gebouwd. Het bruggetje is dan ook niet in strijd met de planvoorschriften. 
    
    2.13 Verzoekers hebben niet betwist dat zij het bruggetje hebben gebouwd zonder bouwvergunning. Gelet op de definitie van bouwwerk, die zowel in het geldende bestemmingsplan als in de Bouwverordening van de gemeente Montfoort is opgenomen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder terecht de brug heeft aangemerkt als een niet bouwvergunningvrij bouwwerk. Nu sprake is van een bouwwerk dat zonder bouwvergunning is gebouwd en in stand wordt gelaten, hebben verzoekers in strijd met artikel 40 van de Woningwet gehandeld en is daarmee de aanschrijvingsbevoegdheid van verweerder gegeven. 
    
    
      2.14 Ten aanzien van de door verzoekers omstreeks maart 2010 op het perceel gebouwde schutting constateert de voorzieningenrechter dat deze in strijd is met de artikelen 8 en 15 van het bestemmingsplan “[Y]”. Een beroep op de overgangsbepaling van artikel 25 van het bestemmingsplan gaat niet op, aangezien vast staat dat de schutting pas in 2010 is opgericht. 
      Vast staat eveneens dat verzoekers voor het oprichten van de schutting geen bouwvergunning hebben, terwijl die wel vereist is op grond van het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder e, sub 2º sub a, van het Bblb, aangezien de schutting niet is gebouwd op een perceel waarop reeds een gebouw staat. Nu sprake is van een bouwwerk dat zonder bouwvergunning is gebouwd en in stand wordt gelaten, hebben verzoekers in strijd met artikel 40 van de Woningwet gehandeld en is daarmee ook ten aanzien van de schutting de aanschrijvingsbevoegdheid van verweerder gegeven. 
    
    
    2.15 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Als algemeen uitgangspunt heeft voorts te gelden dat de handhaving geen strijd oplevert met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
    
    2.16 Van een concreet zicht op legalisatie is niet gebleken. Op grond van de bestemmingsplanregels en het beleid dat ziet op uitvoering van het bestemmingsplan, is in onderhavig geval niet gebleken dat verweerder voornemens is het bestemmingsplan te wijzigen in die zin dat het verboden gebruik wordt gelegaliseerd. Ter zitting heeft verweerder nader de plannen toegelicht en onderbouwd om het gebied achter het woonwagencentrum, welk gebied momenteel in ontwikkeling is, gereed te maken als parkgebied.
     
    2.17 Omdat er aldus geen concreet zicht op legalisatie is, dient vervolgens beoordeeld te worden of handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien.
    
    2.18 Als bijzondere omstandigheid om af te zien van handhavend optreden, hebben verzoekers erop gewezen dat zij het perceel al langer dan 20 jaar gebruiken en dat er als gevolg daarvan ten aanzien van dat gebruik een recht van erfdienstbaarheid door verjaring is ontstaan. 
    
    2.19 Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 19 september 2007, LJN BB3855), is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, echter geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan met het oog op de rechtszekerheid sprake is van rechtsverwerking, waardoor het bestuursorgaan niet meer handhavend zou kunnen optreden. In de omstandigheid dat de overtredingen langere tijd ongemoeid zijn gelaten, kan in dit geval geen grond worden gezien voor het oordeel dat verweerder niet meer handhavend mocht optreden en dat de rechtszekerheid zich daartegen zou verzetten. 
    
    2.20 Of verzoekers een zakelijk recht op het perceel kunnen doen gelden, is in dit kader van ondergeschikt belang, omdat vast staat dat zij ten aanzien van de overtredingen als overtreders in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb zijn aan te merken. Zij hebben het immers in hun macht de overtredingen te doen beëindigen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kunnen verzoekers zich overigens ook niet beroepen op een recht van erfdienstbaarheid. Daargelaten dat niet duidelijk is op welk recht van erfdienstbaarheid verzoekers precies doelen, is niet aannemelijk dat zij een dergelijk recht door verjaring hebben verkregen. Zij zijn als huurders immers geen eigenaar van hun erf of daarop zakelijk gerechtigde, terwijl gesteld noch gebleken is dat de eigenaar van dat erf of de zakelijk gerechtigde daarop een recht van erfdienstbaarheid claimt op het naburige erf, [X], dan wel dat deze eigenaar of zakelijk gerechtigde zich achter de claim van verzoekers heeft geschaard. De voorzieningenrechter wijst in dit verband op een arrest van de Hoge Raad van 15 september 2006, LJN AX9402, en een vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 21 december 2009, LJN BK8696. Bovendien is het de vraag of er sprake is van verkrijging van een zakelijk recht op [X] door verjaring, gelet op een arrest van de Hoge Raad van 9 juli 2010, LJN BM5707.  
    
    2.21 Verzoekers hebben verder ter onderbouwing van hun standpunt dat zij volledig gerechtigd zijn tot het gebruik van [X] en tot het aanhouden van de zaken op het perceel, gewezen op een eerder door verweerder tegen hen gevoerde procedure in 2005. Volgens hen heeft verweerder nadien ongeclausuleerd van bestuursdwang afgezien toen duidelijk was dat verwijdering van het bruggetje enkel was verzocht om het gebruik van een - nadien verwijderd - schuurtje onmogelijk te maken. Uit de beslissing op bezwaar van 24 november 2005 hebben zij afgeleid dat bij verweerder geen bezwaar meer bestond tegen de aanwezigheid van het tuinhuisje en de tuinmeubels en het gebruik van het perceel als tuin.
    
    2.22 Genoemd betoog van verzoekers, dat de voorzieningenrechter opvat als een beroep op het vertrouwensbeginsel, slaagt niet. Niet is gebleken dat verweerder in 2005 expliciet kenbaar heeft gemaakt dat het strijdige gebruik definitief en in zijn geheel zou worden gedoogd of anderszins blijvend zou worden toegestaan. Hetzelfde geldt ten aanzien van het bruggetje, het tuinhuisje, het tuinmeubilair en andere eigendommen van verzoekers. In de beslissing op bezwaar van 24 november 2005 is overwogen dat, mede gezien het feit dat de schuur inmiddels is verwijderd, het verwijderen van de brug een te zware maatregel is omdat de brug al enige tijd aanwezig is en het woonwagenkamp wordt verplaatst. Daarbij is de last aangepast in die zin dat verzoeker het schuurtje verwijderd moet houden en de in gebruik genomen gronden moet ontruimen en ontruimd houden van de opslag van materialen. Verweerder heeft er destijds van afgezien om die last uit te voeren. De reden daarvan was dat verzoekers [X] zouden ontruimen en dat er plannen bestonden om het woonwagencentrum te verplaatsen, zodat nog slechts tijdelijk gebruik van het bruggetje zou worden gemaakt. Nu thans definitief is besloten dat het woonwagencentrum op de huidige plaats blijft, heeft verweerder de last tot het verwijderen van het bruggetje, het tuinhuisje, het tuinmeubilair en de andere eigendommen van verzoekers opnieuw mogen opleggen.
    
    2.23 Ter zitting hebben verzoekers voorts gewezen op de situatie van een andere woonwagenbewoner die in het verleden ook is aangeschreven om het illegale gebruik van een stukje grond, gelegen naast diens woonwagen, als tuin te beëindigen. Hen is uit recente tekeningen in het kader van de ontwikkelingen van het woonwagencentrum gebleken dat het betreffende stukje grond bij de tuin van die bewoner zal worden getrokken. Verzoekers achten het niet terecht dat zij niet de gelegenheid krijgen om het perceel bij hun woonwagen te betrekken en doen daarmee een beroep op het gelijkheidsbeginsel. 
    
    2.24 De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder voldoende heeft toegelicht dat de handhaving door verweerder in het onderhavige geval niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het stukje grond waarop verzoekers doelen, ligt direct naast het woonwagencentrum en derhalve niet aan de overzijde van het water waar het perceel ligt dat hier in geding is en dat bovendien een andere bestemming heeft.
    
    2.25 Verzoekers hebben ten slotte gewezen op hun persoonlijke omstandigheden als grond om af te zien van handhaving. Zij wijzen er daarbij op dat verzoekster ernstig gehandicapt is en afhankelijk is van een rolstoel en zuurstoftoediening. Ook heeft verzoeker de zorg voor zijn geestelijk gehandicapte dochter. De noodzakelijke ontspanning vinden zij juist in [X]. 
    
    2.26 De genoemde gezondheidssituatie van verzoekster en de zorg voor verzoekers dochter zijn in deze situatie niet als bijzondere omstandigheden aan te merken op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 24 februari 2010, LJN BL5387) kunnen medische omstandigheden niet dan in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid handhavend kan optreden. Het perceel - [X] - draagt de bestemming “parkgebied” en dient als zodanig voor een ieder toegankelijk te zijn en niet als privé-tuin te worden gebruikt. Verzoekers staat het vrij om net als ieder ander ter ontspanning gebruik te maken van het voor een ieder toegankelijke perceel. 
    
    2.27 Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat er onvoldoende grond bestaat om aan te nemen dat het bestreden besluit in de bezwarenprocedure niet in stand zal blijven. Er bestaat geen aanleiding voor het toewijzen van het verzoek om het bestreden besluit te schorsen.
    
    2.28 Anders dan verzoekers hebben aangevoerd, is de door verweerder in het bestreden besluit gehanteerde begunstigingstermijn niet onredelijk te noemen. De vraag of de begunstigingstermijn onredelijk kort is, ziet over het algemeen op de mogelijkheid voor degene die is aangeschreven om binnen de gestelde termijn aan de last te voldoen. Verweerder heeft de begunstigingstermijn opgeschort tot de uitspraak van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat - zoals dat over het algemeen gebruikelijk is - verweerder de begunstigingstermijn verlengt tot twee weken na de verzending van deze uitspraak, opdat verzoekers zelf alsnog aan de opgelegde last kunnen voldoen. 
    
    2.29 De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
     
    
      Beslissing
      De voorzieningenrechter,
    
    
    wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. G.J. van Binsbergen en in het openbaar uitgesproken op 
      25 augustus 2010.
    
    
    De griffier:					De voorzieningenrechter:
    
    
    mr. M.S.D. de Weerd				mr. G.J. van Binsbergen
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.