ECLI:NL:RVS:2011:BQ1918, Raad van State, 20-04-2011, 200905157/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2009, kenmerk 2009-32338, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Zandvoort bij besluit van 27 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Strand en Duin".

200905157/1/R1.
      Datum uitspraak: 20 april 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te [woonplaats],
      2. de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort, gevestigd te Zandvoort,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juni 2009, kenmerk 2009-32338, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Zandvoort bij besluit van 27 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Strand en Duin".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2009, en de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 4 augustus 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de raad, The Spot Beachclub, Watersport en Evenementen (hierna: The Spot) en de vereniging Watersportvereniging Zandvoort (hierna: WVZ) ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 1], de vereniging en The Spot hebben ieder een nader stuk ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2011, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. G.A.E.M. van Zinnicq Bergmann, advocaat te Soest, de vereniging, vertegenwoordigd door drs. M. van der Bunt, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Westerwal, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn daar de raad, vertegenwoordigd door mr. T.C. Leemans, advocaat te Haarlem, en E.E. Fennema, werkzaam bij de gemeente, The Spot, vertegenwoordigd door drs. N.A. Wessels, en WVZ, vertegenwoordigd door A.L. Korper, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.1. Het college en de raad stellen zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard aangezien verzuimd is gemotiveerde bedenkingen tegen het vastgestelde plan in te brengen.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 56, eerste lid, van de WRO en artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college voor zover dit beroep de goedkeuring van plandelen, voorschriften of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het vastgestelde plan bij het college ingebrachte bedenking heeft bestreden.
    
    2.1.2. Het kenbaar maken van het hebben van niet nader aangeduide bezwaren is onvoldoende om bedenkingen in te brengen. In de term "bedenkingen" ligt immers een zekere motiveringseis besloten. De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding om het beroep van [appellant sub 1] om deze reden niet-ontvankelijk te verklaren. Indien een bestemmingsplan met de in afdeling 3.4 van de Awb neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedure is voorbereid, zoals in het onderhavige geval, brengt het zorgvuldigheidsbeginsel met zich, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 13 augustus 2008 in zaak nr. 200705158/1, dat de indiener van binnen wettelijke termijn ingebrachte niet nader aangeduide bezwaren onverwijld in de gelegenheid wordt gesteld om deze binnen twee weken van gronden te voorzien. Voor zover een termijn van niet langer dan twee weken wordt gegund om de niet nader aangeduide bezwaren van gronden te voorzien, is er geen gevaar dat de in artikel 28, tweede lid, van de WRO neergelegde beslistermijn omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan in gedrang komt.
    
    Het college heeft dit niet onderkend en [appellant sub 1] niet onverwijld in de gelegenheid gesteld om de door hem telefonisch op 22 december 2008 tijdig ingebrachte niet nader aangeduide bezwaren binnen twee weken van gronden te voorzien. Gelet hierop kan [appellant sub 1] redelijkerwijs niet worden verweten dat hij geen bedenkingen tegen het vastgestelde plan heeft ingebracht.
    
    2.1.3. Gelet op het hiervoor overwogene is het beroep van [appellant sub 1] ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het plan
    
    2.3. Het plan omvat globaal het buitengebied van de gemeente Zandvoort. Dit bestaat onder andere uit de duinen, de waterkering, het strand en het gemeentelijk ingedeelde deel van de aangrenzende Noordzee, de zeereep inclusief strandafgangen, de Amsterdamse Waterleidingduinen en een deel van Nationaal Park Zuid-Kennemerland. Het plan bevat tevens een gedetailleerde regeling voor strandpaviljoens.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.4. [appellant sub 1] betoogt dat het plan ten onrechte gewijzigd is vastgesteld, voor zover voor seizoensgebonden strandpaviljoens een maximale oppervlakte van 700 m² en voor jaarrond strandpaviljoens een maximale oppervlakte van 775 m² wordt toegestaan, waar dit in het ontwerpplan nog 500 onderscheidenlijk 575 m² was. Hij betoogt dat deze wijzigingen niet gemotiveerd zijn en dat het beslag op het strand hiermee onaanvaardbaar groot is, omdat ook het strand gelegen voor de strandpaviljoens geclaimd wordt door de exploitanten. Hierdoor blijft voor de dagrecreant te weinig ruimte over. [appellant sub 1] wijst hierbij op de recent verleende bouwvergunning voor het jaarrond strandpaviljoen Tijn Akersloot. Hierbij is het maximaal toegestane bebouwingsoppervlak overschreden en is de huurovereenkomst niet gewijzigd. Deze situatie bewijst volgens [appellant sub 1] dat het gemeentebestuur uitsluitend oog heeft voor de belangen van de strandpaviljoenhouders.
    
    Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de strandpaviljoens niet langer een strandgebonden functie hebben, maar eerder horecagelegenheden zijn, waardoor zij niet thuishoren op het strand.
    
    2.4.1. Voor het overige heeft [appellant sub 1] zich in zijn beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar dan wel herhalen van de inhoud van zijn zienswijze van 15 juli 2008 en de aanvullingen daarop van 29 juli 2008 en 25 augustus 2008, zijn inspraakreactie op het voorontwerp van 3 juli 2007 en zijn brieven aan de gemeente van 12 juni 2006, 8 juli 2006, 3 maart 2007 en 19 juli 2007.
    
    In de nota van zienswijzen is door de raad ingegaan op de zienswijzen. De inspraakreactie van [appellant sub 1] komt inhoudelijk vrijwel overeen met zijn zienswijze van 15 juli 2008. Ook de brieven aan de gemeente bevatten gelijkluidende gronden. [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen onjuist zou zijn.
    
    2.4.2. Gelet op het vorenstaande zal de Afdeling in het volgende alleen inhoudelijk ingaan op de onder 2.4 genoemde beroepsgronden.
    
    2.4.3. Ingevolge artikel 4 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn op de gronden met de bestemming 'Recreatie-Dagrecreatie (DR)' ter plaatse van de aanduiding 'strandpaviljoen (sp)' in totaal ten hoogste 38 seizoensgebonden strandpaviljoens met bijbehorende voorzieningen zoals terrassen mogelijk. Ter plaatse van de aanduiding 'jaarrond' zijn in plaats van seizoensgebonden strandpaviljoens jaarrond strandpaviljoens toegestaan met een maximum van vijf jaarrond strandpaviljoens. De strandpaviljoens mogen uit maximaal één bouwlaag bestaan met een maximale oppervlakte van 700 m² inclusief bijgebouwen. Voor jaarrond paviljoens is tevens maximaal één openbare toiletvoorziening met een maximale oppervlakte van 75 m² toegestaan.
    
    2.4.4. Het ontwerpplan voorzag voor de strandpaviljoens in een maximale oppervlakte van 500 m² en voor jaarrond strandpaviljoens inclusief een openbare toiletvoorziening in een maximale oppervlakte van 575 m². Op grond van de ingediende zienswijzen heeft de gemeentelijke hoorcommissie geadviseerd voor de strandpaviljoens een oppervlakte van 700 m² en voor jaarrond strandpaviljoens inclusief een openbare toiletvoorziening een oppervlakte van 775 m² vast te stellen, omdat een oppervlakte van 500 m² te beperkt wordt geacht voor een in economisch opzicht verantwoorde exploitatie. Zowel de exploitanten van de strandpaviljoens als de Kamer van Koophandel hebben voor deze vergroting gepleit, omdat op deze manier de kwaliteit van de strandpaviljoens hoogwaardiger kan worden en de strandpaviljoens kunnen inspelen op trends als schaalvergroting en branchevervaging. De raad heeft dit advies tot vergroting opgevolgd, ook gelet op zijn streven naar vermindering van het aantal strandpaviljoens.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de raad de gewijzigde vaststelling gemotiveerd en heeft het college hierin, gelet op de omstandigheid dat [appellant sub 1] dit niet gemotiveerd heeft bestreden en de raad beleidsvrijheid toekomt bij het vaststellen van een bestemmingsplan, geen aanleiding hoeven zien om goedkeuring te onthouden aan de desbetreffende planvoorschriften.
    
    Ten aanzien van de door [appellant sub 1] gevreesde belasting van het openbare strand, overweegt de Afdeling dat de strandpaviljoens hun bedrijfsactiviteiten slechts mogen uitoefenen op de gronden met de bestemming 'Recreatie-Dagrecreatie (DR)' en de aanduiding 'strandpaviljoen (sp)'. De vrees van [appellant sub 1] dat op de andere delen van het openbare strand ook bedrijfsactiviteiten van de strandpaviljoens zullen plaatsvinden is een kwestie van handhaving van het bestemmingsplan en kan in deze procedure niet aan de orde komen.
    
    2.4.5. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de strandpaviljoens de binding met het strand hebben verloren, kan hij hierin niet gevolgd worden. In de plantoelichting staat dat Zandvoort jaarlijks door 4,3 miljoen dagtoeristen wordt bezocht, waarvan 95% het strand als de belangrijkste reden ziet. Nu niet in geschil is dat deze strandbezoekers tijdens hun verblijf op het strand ook strandpaviljoens bezoeken, kan het betoog van [appellant sub 1] niet slagen.
    
    2.4.6. Ten aanzien van de verleende bouwvergunning voor strandpaviljoen Tijn Akersloot overweegt de Afdeling het volgende. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat het vergunde bebouwingsoppervlak van 759 m² groter is dan de 700 m² die het plan toestaat, betreft dit een aspect welke in deze bestemmingsplanprocedure niet aan de orde kan komen. Overigens is ter zitting onweersproken gesteld dat Tijn Akersloot een jaarrond strandpaviljoen is en dat een openbare toiletvoorziening deel uitmaakt van de betreffende bebouwing. Derhalve bedraagt de maximale toegestane oppervlakte 775 m² en wordt deze grensmaat niet overschreden.
    
    Voor zover de huurovereenkomst niet is aangepast, overweegt de Afdeling dat dit een privaatrechtelijk aspect is dat evenmin in deze procedure aan de orde kan komen.
    
    2.5. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    Het beroep van de vereniging
    
    2.6. Ten aanzien van de beroepsgronden met betrekking tot de percelen van The Spot en de WVZ en ten aanzien van het aantal jaarrond strandpaviljoens is het beroepschrift van de vereniging gelijkluidend aan haar bedenkingen van 28 januari 2009.
    
    In de overwegingen van het bestreden besluit gelezen in samenhang met de reactie van de raad op de bedenkingen is door het college ingegaan op deze bedenkingen.
    
    De vereniging heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn.
    
    2.6.1. Gelet op het vorenstaande zal de Afdeling in het volgende alleen inhoudelijk ingaan op de hierna genoemde beroepsgrond.
    
    2.7. De vereniging betoogt dat artikel 4, derde lid, sub g, onder V, van de planvoorschriften ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om binnen het bouwvlak een permanente afdak of luifel boven een terras te realiseren, terwijl hieraan wel behoefte bestaat. In dit kader betoogt de vereniging dat het planvoorschrift onduidelijk is omdat bebouwing van seizoensgebonden strandpaviljoens per definitie niet permanent is. Daarnaast betoogt zij dat de motivering van de raad eveneens onduidelijk is, nu gesteld wordt dat de raad met deze bepaling de afname van overkappingen beoogt te stimuleren.
    
    2.7.1. Het college heeft zich in navolging van de raad op het standpunt gesteld dat het genoemde voorschrift redelijk is, nu het doel van dit voorschrift is om het klassieke en open aanzicht van strandpaviljoens met open terrassen te behouden.
    
    In zijn schriftelijke uiteenzetting stelt de raad dat afdakken boven een terras zijn toegestaan, maar dat deze ingevolge artikel 4, derde lid, sub g, onder V, van de planvoorschriften worden meegerekend bij het bepalen van het gezamenlijk maximaal oppervlak. Indien terrassen niet worden afgedekt, tellen zij niet mee bij het maximaal oppervlak, aldus de raad. Met deze bepaling beoogt de raad te stimuleren dat terrassen niet worden afgedekt om te voorkomen dat ze de uitstraling geven van gebouwen. Ruimtelijk gezien acht de raad onoverdekte terrassen gewenst, aangezien ze levendig, uitnodigend en inherent aan het gebruik van het strand zijn.
    
    2.7.2. Ingevolge artikel 4, derde lid, sub g, aanhef en onder II, van de planvoorschriften zijn ter plaatse van de aanduiding 'strandpaviljoen (sp)' gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, toegestaan, met dien verstande dat per strandpaviljoen het gezamenlijke oppervlak van hoofdgebouw, bijgebouwen, aan- en uitbouwen en overkappingen maximaal 700 m² mag bedragen.
    
    Ingevolge dit artikel onder V mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in de vorm van terrassen niet worden afgedekt met een permanente dakachtige constructie in de vorm van glas, kunststof, steen of andere materialen.
    
    2.7.3. Anders dan de raad in zijn schriftelijke uiteenzetting en ter zitting heeft betoogd, volgt uit de voormelde planvoorschriften dat terrassen bij strandpaviljoens, ook binnen de in artikel 4, derde lid, sub g, onder II, opgenomen maximale oppervlakte van 700 m², niet van een overkapping mogen worden voorzien. In dit verband wijst de Afdeling erop dat ingevolge artikel 4, derde lid, sub g, onder II, overkappingen binnen de maximale oppervlakte van 700 m² zijn toegestaan, maar dat onder V van datzelfde artikel overkappingen van terrassen zijn uitgesloten. Onder V is, anders dan de raad kennelijk heeft beoogd, niet bepaald dat deze bepaling slechts van toepassing is op terrassen buiten de in artikel 4, derde lid, sub g, onder II, opgenomen maximale oppervlakte van 700 m². Voorts blijkt uit deze bepaling niet dat deze slechts ziet op een verduidelijking van wat onder een overkapping moet worden verstaan, zoals de raad ter zitting nog heeft betoogd. De raad heeft derhalve niet bereikt wat hij heeft beoogd, namelijk slechts het toestaan van overkapte terrassen binnen de maximaal toegestane oppervlakte van 700 m² en het weren van overkapte terrassen daarbuiten. Het college heeft dit miskend.
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen de vereniging heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 4, derde lid, sub g, onder V, van de planvoorschriften is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door dit planvoorschrift niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep van de vereniging is op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding om zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan artikel 4, derde lid, sub g, onder V, van de planvoorschriften.
    
    Hetgeen de vereniging heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich voor het overige niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit voor het overige is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van de vereniging is voor het overige ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.9. Ten aanzien van de vereniging is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    Ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat voor een proceskostenvergoeding geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 9 juni 2009, kenmerk 2009-32338, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 4, derde lid, sub g, onder V, van de planvoorschriften;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het planvoorschrift zoals genoemd onder II.;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit voor zover daarbij is besloten omtrent de goedkeuring van het planvoorschrift genoemd onder II.;
    
    V. verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] geheel en het beroep van de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort voor het overige ongegrond;
    
    VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Huszar
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2011
    
    533-667.