ECLI:NL:RVS:2009:BG9725, Raad van State, 14-01-2009, 200803131/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tiel (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de exploitatie van een supermarkt op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden.

200803131/1.
      Datum uitspraak: 14 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/4317 van de rechtbank Arnhem van 20 maart 2008 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tiel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tiel (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de exploitatie van een supermarkt op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2007 heeft het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar, onder wijziging van de grondslag van het besluit van 19 april 2007, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 maart 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 26 mei 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2008, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.L. Scheper en mr. A. Stoelwinder, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] exploiteert in een loods op het perceel een winkel met een verkoopoppervlakte van ongeveer 150 m². De verkoop omvat onder meer appels, aardappelen, bananen, mandarijnen, levensmiddelen in potjes en blik, frisdrank, waspoeder, eieren, koekjes, snoepgoed, broodbeleg, ijsjes, sauzen, frituursnacks, Turks brood, specerijen, knakworsten, artisjokken, olijven, grote pakken rijst en couscous (hierna: de verkoopactiviteiten).
    
    2.2. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1983" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied".
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften is de op de kaart voor "Agrarisch gebied" aangewezen grond bestemd voor één of meer vormen van agrarisch grondgebruik.
    
    Ingevolge artikel 55, eerste lid, is het verboden opstallen - of delen daarvan - en gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    2.3. De verkoopactiviteiten zijn in strijd met de op het perceel rustende bestemming, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onvoldoende duidelijk is omschreven, faalt. In het besluit van 19 april 2007 is duidelijk omschreven wanneer aan de last wordt voldaan en daarin zijn voorts producten opgesomd die wel en niet in de winkel verkocht mogen worden. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de last onvoldoende duidelijk is omschreven. De omstandigheid dat in de last wordt gesproken over de exploitatie van een supermarkt, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de vraag of de winkel van [appellant] op één lijn kan worden gesteld met een supermarkt niet relevant voor de vraag of de last onder dwangsom voldoende duidelijk is omschreven. Uit het besluit van 19 april 2007 kan genoegzaam worden afgeleid dat het op het perceel slechts is toegestaan om bij wijze van nevenactiviteit (streek)eigen producten te verkopen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Daartoe voert hij aan dat hij er sinds 1998 bij het college op heeft aangedrongen om de verkoopactiviteiten te legaliseren en dat hij erop heeft mogen vertrouwen dat de verkoopactiviteiten in het bestemmingsplan "Buitengebied Gemeente Tiel" gelegaliseerd zouden worden.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Ten tijde van het besluit op bezwaar was door de raad van de gemeente Tiel (hierna: de gemeenteraad) het bestemmingsplan "Buitengebied Gemeente Tiel" vastgesteld en ter goedkeuring voorgelegd aan het college van gedeputeerde staten van Gelderland. Op grond van dit bestemmingsplan, een reparatieplan als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, is de verkoop van eigen producten op het perceel toegestaan tot ten hoogste 110 m² netto vloeroppervlakte. De verkoopactiviteiten van [appellant] zijn derhalve niet positief bestemd. Ook in het voorgaande, niet goedgekeurde bestemmingsplan "Buitengebied Gemeente Tiel", waren de verkoopactiviteiten niet positief bestemd. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. De omstandigheid dat [appellant] in december 2007 de gemeenteraad nogmaals heeft verzocht om legalisatie, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juni 2005 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200409450/1&verdict_id=10675&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200409450/1&utm_term=200409450/1"&gt;200409450/1&lt;/a&gt;), biedt een dergelijk verzoek op zichzelf niet reeds een concreet zicht op legalisatie.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat er namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat de verkoopactiviteiten in het bestemmingsplan "Buitengebied Gemeente Tiel" gelegaliseerd zouden worden. Ook met de getuigenverklaring van [getuige] ter zitting heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat dergelijke toezeggingen zijn gedaan. De omstandigheid dat [appellant] uit gesprekken met en mededelingen van de betrokken ambtenaren en de wethouder heeft afgeleid dat het college streefde naar legalisering van de verkoopactiviteiten in het vast te stellen bestemmingsplan "Buitengebied Gemeente Tiel", heeft niet kunnen leiden tot een dergelijk vertrouwen, nu, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet het college maar de gemeenteraad het bevoegde orgaan is om daaromtrent een besluit te nemen.
    
    2.6. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van strijd met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is, faalt eveneens. Ter zitting is gebleken dat de percelen van Vondel Tuinmeubelen en sloopbedrijf Blijlevens in het bestemmingsplan "Buitengebied Gemeente Tiel" de bestemming "Wonen" hebben gekregen met, in het geval van sloopbedrijf Blijlevens, de subbestemming "Opslag". Vondel Tuinmeubelen produceert tuinmeubelen en verkoopt deze op haar perceel. Sloopbedrijf Blijlevens gebruikt een gedeelte van haar perceel voor opslag van sloopmaterialen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de activiteiten van Vondel Tuinmeubelen en sloopbedrijf Blijlevens planologisch gezien een dusdanige andere uitstraling dan de detailhandelsactiviteiten van [appellant], dat niet gesproken kan worden van gelijke gevallen die door het college op ongelijke wijze worden behandeld.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, zijn voorts de activiteiten van Zorgboerderij Thedinghsweert niet vergelijkbaar met die van [appellant], nu bij Zorgboerderij Thedinghsweert sprake is van een winkel met een veel kleinere oppervlakte en voorts het assortiment smaller is.
    
    2.7. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had behoren af te zien. Daartoe voert hij aan dat hij voor zijn levensonderhoud afhankelijk is van de opbrengsten uit de exploitatie van de winkel in zijn huidige vorm en met zijn huidige assortiment. Met een winkel waarin alleen (streek)eigen producten worden verkocht kan hij niet in zijn levensonderhoud voorzien.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. Dat [appellant] als gevolg van het voldoen aan de last onder dwangsom niet met de exploitatie van de winkel in zijn levensonderhoud kan voorzien, is een omstandigheid die voor zijn rekening en risico komt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan behoorde te worden afgezien.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Soede
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009
    
    270-531.