ECLI:NL:RVS:2009:BH1097, Raad van State, 20-01-2009, 200807643/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 augustus 2008, kenmerk DRZZ. 2008/2923, hebben de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna in enkelvoud: de Minister), besloten over de goedkeuring van de door provinciale staten van Noord-Brabant (hierna: provinciale staten) bij besluit van 27 juni 2008 vastgestelde herziene reconstructieplannen "De Baronie", "Beerze-Reuzel", "Boven-Dommel", "De Meierij", "Maas en Meierij", "Peel en Maas" en "De Peel".

200807643/2.
      Datum uitspraak: 20 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    
      1. [verzoeker sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [verzoeker sub 2] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
      3. [verzoekers sub 3], beiden wonend te [woonplaats],
      4. de stichting "Stichting Belangenplatform De Malpie e.o.", gevestigd te Dommelen, gemeente Valkenswaard,
      verzoekers,
    
    
    en
    
    
      provinciale staten van Noord-Brabant, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerders.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 augustus 2008, kenmerk DRZZ. 2008/2923, hebben de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna in enkelvoud: de Minister), besloten over de goedkeuring van de door provinciale staten van Noord-Brabant (hierna: provinciale staten) bij besluit van 27 juni 2008 vastgestelde herziene reconstructieplannen "De Baronie", "Beerze-Reuzel", "Boven-Dommel", "De Meierij", "Maas en Meierij", "Peel en Maas" en "De Peel".
    
    
      Tegen het besluit tot vaststelling van de correctieve herzieningen van voornoemde reconstructieplannen en het daarmee samenhangende goedkeuringsbesluit hebben onder meer [verzoeker sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2008, [verzoeker sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2008, [verzoekers sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2008, en de stichting "Stichting Belangenplatform De Malpie e.o." (hierna: de Malpie) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2008, beroep ingesteld.
      Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld hebben voornoemde verzoekers de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 11 december 2008, waar [verzoeker sub 1], in persoon, [verzoeker sub 2] e.a., vertegenwoordigd door [verzoeker sub 2], [verzoekers sub 3], beiden in persoon, en De Malpie, vertegenwoordigd door [verzoeker sub 2], de Minister, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen, en provinciale staten, vertegenwoordigd door P.J.A.G. van Veldhoven, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2. Zoals de Afdeling reeds meerdere malen heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 16 mei 2007, no. 200506286/1 betreffende reconstructieplan "De Peel", kan een belanghebbende beroep instellen tegen de vaststelling, wijziging of uitwerking van een reconstructieplan. Gelet op het doel en de strekking van de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: de Rwc) betekent dit niet dat beroep openstaat tegen alle onderdelen van het reconstructieplan. De indicatieve, niet bindende elementen van het provinciale beleid voor de uitvoering van de Rwc zijn niet gericht op enig rechtsgevolg. Tegen deze onderdelen van het reconstructieplan kan dan ook geen beroep worden ingesteld. Beroep is wel mogelijk tegen de in het reconstructieplan neergelegde zonering intensieve veehouderij, de onderdelen van het plan waarvoor toepassing is gegeven aan artikel 27 van de Rwc, alsmede de beleidsuitspraken over het grondgebruik binnen de reconstructiezones, voor zover die niet reeds rechtstreeks uit de Rwc volgen en, blijkens de gekozen formulering, als bindend zijn beoogd en van de bestemmingsplanwetgever geen nadere afweging meer vereisen. Voor zover het reconstructieplan begripsomschrijvingen bevat die bepalend zijn voor de reikwijdte van de hiervoor bedoelde bepalingen en die begripsomschrijvingen niet reeds in de Rwc zijn opgenomen, staat hiertegen eveneens beroep open.
    
    2.3. De zeven herzieningen van de Brabantse reconstructieplannen zoals thans aan de orde zien alle uitsluitend op de onderdelen van die plannen die door de Afdeling zijn vernietigd. In de herziene reconstructieplannen is de begrenzing van de integrale zonering opnieuw op grond van artikel 27 van de Rwc aangewezen als onderdeel waarvoor de reconstructieplannen als voorbereidingsbesluit gelden als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Voor de beleidsuitspraken voor het grondgebruik binnen de reconstructiezones is daarentegen geen toepassing meer gegeven aan artikel 27 van de Rwc. Volgens de tekst van de herziene reconstructieplannen blijft de inhoud van deze beleidsuitspraken onverkort gehandhaafd, maar hebben de beleidsuitspraken thans de status van streekplanbeleid.
    
    2.4. [verzoeker sub 1] heeft bezwaar tegen de begrenzing van het landbouwontwikkelingsgebied ten westen van zijn kampeerbedrijf. Hij vreest dat de stankhinder op zijn bedrijf zal toenemen.
    
    2.4.1. [verzoeker sub 1] exploiteert een kampeerbedrijf aan de [locatie 1] te [plaats]. In het reconstructieplan "De Peel" waren de gronden direct ten westen van het kampeerbedrijf begrensd als landbouwontwikkelingsgebied. Het tegen dit besluit ingediende beroep werd door de Afdeling bij voornoemde uitspraak van 16 mei 2007 vernietigd, waarbij is overwogen dat niet de nodige kennis was vergaard omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen.
    
    In de herziening van het reconstructieplan "De Peel" zijn de gronden rondom het kampeerbedrijf van [verzoeker sub 1] aangewezen als verwevingsgebied, overlopend in landbouwontwikkelingsgebied aan de zuid-, noord-, en westzijde.
    
    2.4.2. Ter zitting hebben provinciale staten betoogd dat nu aan de beleidsuitspraken voor het grondgebruik geen planologische doorwerking is toegekend, het reconstructieplan ook geen grondslag biedt voor een projectbesluit. De enkele aanwijzing van het gebied als landbouwontwikkelingsgebied dan wel verwevingsgebied maakt derhalve geen directe ontwikkelingen mogelijk. Daarvoor zal een afzonderlijke bestemmingsplanprocedure moeten worden gevolgd, aldus provinciale staten.
    
    2.4.3. In voornoemde uitspraak van 16 mei 2007 heeft de Afdeling ten aanzien van de beleidsuitspraken voor het grondgebruik binnen de reconstructiezones het volgende overwogen.
    
    2.17.5. De in paragraaf 11.6.1. van deel B van het reconstructieplan opgenomen beleidsuitspraken zijn weliswaar als bindend beoogd, maar vergen van de bestemmingsplanwetgever nog nader onderzoek, vaststelling van de feiten, beoordeling en (belangen)afweging. In zoverre is geen sprake van een volledige planologische afweging. De Afdeling wijst er in dit kader op dat in paragraaf 11.6.1. van deel B van het reconstructieplan onder meer het algemene voorbehoud wordt gemaakt dat dit beleid geldt, behoudens voor zover er overwegende bezwaren bestaan vanuit ruimtelijke, landschappelijke, maatschappelijke en/of milieuhygiënische optiek. Dit voorbehoud maakt het mogelijk dat in het bestemmingsplan niet onverkort toepassing wordt gegeven aan die beleidsuitspraken, maar dat op grond van ruimtelijke, landschappelijke, maatschappelijke en/of milieuhygiënische bezwaren voor het concrete geval tot een nadere invulling van die beleidsuitspraken wordt gekomen.
    
    Reeds op grond van dit voorbehoud komt de Afdeling tot de conclusie dat de beleidsuitspraken die zijn opgenomen in paragraaf 11.6.1. niet rechtstreeks kunnen doorwerken naar bestemmingsplannen. Ook overigens zijn de beperkingen en de ontwikkelingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijen - behoudens voor zover die mogelijkheden rechtstreeks voortvloeien uit de aanduiding van de in artikel 1 van de Rwc onderscheiden gebieden - nog onvoldoende concreet onderzocht en afgewogen tot op perceelsniveau. Die beleidsuitspraken zijn dan ook te weinig concreet om als grondslag te dienen voor het aanmerken van (delen van) het reconstructieplan als vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO.
    
    Verweerders hebben door op deze beleidsuitspraken artikel 27 van de Rwc van toepassing te verklaren de voorwaarden voor toepassing van de in dat artikel vervatte doorwerkingsregeling miskend.
    
    2.4.4. Vaststaat dat provinciale staten naar aanleiding van onder meer deze uitspraak van de Afdeling hebben besloten voor de beleidsuitspraken voor het grondgebruik binnen de reconstructiezones niet nogmaals toepassing te geven aan artikel 27 van de Rwc. Het herziene reconstructieplan kan derhalve ook niet dienen als grondslag voor een projectbesluit als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder f, van de Wro dan wel een besluit als bedoeld in artikel 3.40 van de Wro. Gelet hierop overweegt de voorzitter dat het herziene reconstructieplan "De Peel" geen rechtstreekse ontwikkelingen mogelijk maakt rondom het kampeerbedrijf van [verzoeker sub 1] aan de [locatie 1]. Daartoe zal eerst een bestemmingsplan moeten worden vastgesteld waartegen rechtsbeschermingsmogelijkheden openstaan.
    
    Nu inwerkingtreding van het besluit tot herziening van het reconstructieplan "De Peel" niet tot onomkeerbare gevolgen kan leiden, ziet de voorzitter geen aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening in te willigen.
    
    2.5. [verzoeker sub 2] e.a., [verzoekers sub 3] en de Malpie voeren in hun identieke verzoekschriften onder meer aan dat door het niet toekennen van planologische doorwerking aan onderdelen van de reconstructieplannen de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen, bedenkingen en beroep ten onrechte wordt ontnomen. Verder is ten onrechte niet ingegaan op het perceel [locatie 2] en hebben verzoekers bezwaar tegen de voorgenomen plannen voor waterberging in Valkenswaard-Zuid, omdat naar hun mening beter bovenstrooms op de Malpie wateropvang gecreëerd kan worden.
    
    2.5.1. Wat betreft de keuze van provinciale staten om bij de herzieningen van de Brabantse reconstructieplannen aan bepaalde onderdelen geen planologische doorwerking meer toe te kennen als bedoeld in artikel 27 van de Rwc, wordt gewezen op het volgende. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar voornoemde uitspraak van 16 mei 2007 kunnen, met het oog op de rechtsbescherming van belanghebbenden - en mede gelet op deze wetsgeschiedenis -, alleen die onderdelen van het reconstructieplan worden aangewezen om door te werken, die reeds volledig planologisch zijn afgewogen. In dat geval is het gerechtvaardigd af te wijken van het uitgangspunt dat met betrekking tot de ruimtelijke ordening het gemeentelijke bestemmingsplan geldt als het enige, de burgers rechtstreeks bindende plan. Het feit dat provinciale staten in de thans voorliggende herzieningen van de Brabantse reconstructieplannen bepaalde onderdelen niet meer via artikel 27 van de Rwc laten doorwerken in een bestemmingsplan betekent niet dat daarmee de rechtsbeschermingsmogelijkheden worden ontnomen. Rechtsbescherming wordt echter niet op het niveau van het reconstructieplan geboden, maar eerst bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    
    2.5.2. Ter zitting hebben provinciale staten betoogd dat het perceel [locatie 2] te [plaats] niet is herzien. Derhalve maakt het perceel ook geen deel uit van de herziening van het reconstructieplan "Boven-Dommel" en is niet ingegaan op de bezwaren die verzoekers hiertegen hebben aangevoerd. Het verzoek mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
    2.5.3. Wat betreft de waterbergingsgebieden heeft de Afdeling in haar uitspraak van 16 mei 2007, no. 200506839/1 betreffende het reconstructieplan "Boven-Dommel" het volgende overwogen:
    
    (…) Uit het reconstructieplan kan evenwel niet worden afgeleid op basis van welke (nadere) uitgangspunten verweerders tot de begrenzing van de 'bestaande inundatiegebieden' respectievelijk 'in te richten waterbergingsgebieden' zijn gekomen.
    
    (…) Voor zover appellant bezwaren heeft aangevoerd tegen de doorwerking van het beleid dat dient te gelden voor de gebieden waarop deze aanduidingen betrekking hebben, overweegt de Afdeling met verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 2.15.2-2.15.2.1. is gesteld, dat het instrument van doorwerking als bedoeld in artikel 27 van de Rwc alleen voor die delen van een reconstructieplan kan worden gebruikt die reeds volledig in het reconstructieplan zijn afgewogen. Nu onduidelijk is welke uitgangspunten verweerders hebben gehanteerd voor de begrenzing van de waterbergingsgebieden, staat niet vast of de waterbergingsgebieden met eenzelfde mate van afweging van belangen zijn vastgesteld als de overeenkomstige elementen in een bestemmingsplan en in zoverre kunnen worden gekarakteriseerd als bestemmingsplan vervangend.
    
    (…) Het besluit tot vaststelling van het reconstructieplan dient te worden vernietigd, voor zover artikel 27 van de Rwc van toepassing is verklaard op de werking van de integrale zonering intensieve veehouderij.
    
    2.5.4. In de herziening van het reconstructieplan Boven-Dommel is vermeld dat weliswaar het beleid voor en de begrenzing van de waterbergingsgebieden is gehandhaafd, maar zonder planologische doorwerking naar het bestemmingsplan. Gelet hierop maakt het herziene reconstructieplan geen directe ontwikkelingen mogelijk voor waterberging in Valkenswaard-Zuid. Tegen de uiteindelijke begrenzing van de waterbergingsgebieden in de bestemmingsplannen staan uiteraard wel rechtsbeschermingsmogelijkheden open. De inwerkingtreding van het besluit tot herziening van dit reconstructieplan leidt gelet op het voorgaande dan ook niet tot onomkeerbare gevolgen, zodat de voorzitter geen aanleiding ziet het verzoek om voorlopige voorziening in te willigen.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst de verzoeken af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van der Sluijs, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Van der Sluijs
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2009
    
    461.