ECLI:NL:RVS:2008:BF8994, Raad van State, 15-10-2008, 200800760/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) [appellant] op straffe van een dwangsom gelast om vóór 7 april 2007 het [woonschip] en de daarbij behorende aanlegvoorzieningen, en vóór 7 juli 2005 de daarbij afgemeerde vaartuigen en voorwerpen en niet bij het woonschip behorende aanlegvoorzieningen, te verwijderen.

200800760/1.
      Datum uitspraak: 15 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1357 van de rechtbank Utrecht van 7 december 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 april 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) [appellant] op straffe van een dwangsom gelast om vóór 7 april 2007 het [woonschip] en de daarbij behorende aanlegvoorzieningen, en vóór 7 juli 2005 de daarbij afgemeerde vaartuigen en voorwerpen en niet bij het woonschip behorende aanlegvoorzieningen, te verwijderen.
    
    Bij besluit van 31 januari 2006 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 december 2007, verzonden op 18 december 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 januari 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 9 september 2008 heeft [appellant] nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2008, waar [appellant] in persoon en bijgestaan door G. van Wirdum en B. Bastiaan, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. van Steenoven en F.P.N. Spit, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. De zaak is gelijktijdig behandeld met het hoger beroep in zaak nr. 200800765/1.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 7c, eerste lid, van de Verordening bescherming natuur en landschap provincie Utrecht 1996 (hierna: de verordening) is het de zakelijk gerechtigde tot en de bezitter, houder of gebruiker van een woonschip verboden dat woonschip ligplaats te laten nemen, te ankeren of te meren, of anderszins in een water te plaatsen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan ontheffing van het verbod alleen worden verleend voor ligplaatsen waarvoor op de dag van uitgifte van het provinciale blad al een ontheffing krachtens de Woonschepenverordening provincie Utrecht (hierna: de woonschepenverordening) gold of voor ligplaatsen die als zodanig in een bestemmingsplan zijn aangewezen.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen gedeputeerde staten vrijstelling van het verbod verlenen voor bepaalde categorieën van woonschepen en voor bepaalde plaatsen.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt bij overtreding van het verbod met betrekking tot het woonschip bestuursdwang toegepast of wordt de overtreder een dwangsom opgelegd van € 500,00 per dag, tenzij vaststaat dat aan hem een ontheffing wordt verleend.
    
    Ingevolge artikel 7h, eerste lid, is het de zakelijk gerechtigde tot en de bezitter, houder of gebruiker van een vaartuig of ander voorwerp, niet zijnde een woonschip, verboden dat vaartuig of voorwerp ligplaats te laten nemen, te ankeren of te meren, of anderszins in een water te plaatsen op andere plaatsen dan aangegeven met een van de verkeerstekens E.5 tot en met E.7.1 van bijlage 7 bij het Binnenvaartpolitiereglement.
    
    Ingevolge artikel 7j, eerste lid, is het verboden havens of aanlegplaatsen te maken of te hebben.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verboden met havens of aanlegplaatsen verband houdende voorzieningen, zoals toegangswegen, steigers, meerpalen, beschoeiingen, verhardingen, vlonders, vlotten, plankieren, windschermen, of erfafscheidingen, te maken of te hebben.
    
    2.2. Het college heeft aan het besluit van 1 april 2005 ten grondslag gelegd dat [appellant] op de in het geding zijnde locatie in strijd met artikel 7c, eerste lid, van de verordening, een ligplaats inneemt met het woonschip, in strijd met artikel 7h van de verordening op de locatie een zeilboot, een catamaran, een kano en een surfplank heeft liggen, en in strijd met artikel 7j van de verordening een loopplank, stalen afmeerpalen, een drijvende steiger/vlot, diverse kabels en een houten vlot heeft.
    
    Bij het besluit van 31 januari 2006 heeft het college de termijn waarbinnen [appellant] de zeilboot, de catamaran, de kano, de surfplank en het houten vlot dient te verwijderen, verlengd tot 30 april 2006.
    
    2.3. [appellant] betwist het oordeel van de rechtbank inhoudende dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Volgens hem kwam hij in aanmerking voor een ontheffing als bedoeld in artikel 7c, tweede lid van de verordening aangezien het innemen van een ligplaats niet strijdig was met het ten tijde van het besluit van 1 april 2005 geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 1974, eerste herziening" (hierna: het bestemmingsplan Landelijk Gebied). Voorts heeft het college nagelaten hem indertijd op de hoogte te stellen van de mogelijkheid van het aanvragen van een ontheffing krachtens de woonschepenverordening, aldus [appellant].
    
    2.3.1. Dit betoog faalt. Ingevolge het bestemmingsplan Landelijk Gebied rustte ten tijde van het besluit van 1 april 2005 op het perceel waar het woonschip lag de bestemming "Water" en was er geen ligplaats als zodanig bestemd. Nu er geen ligplaats was aangewezen als bedoeld in artikel 7c, tweede lid, van de verordening, kwam [appellant] niet op die grond in aanmerking voor een ontheffing. Bovendien dient het innemen van een ligplaats met een woonschip als strijdig met de bestemming "Water" te worden aangemerkt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en is bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 200800765/1.
    
    Ten aanzien van het betoog dat het college [appellant] had moeten wijzen op de mogelijkheid een ontheffing krachtens de woonschepenverordening aan te vragen, overweegt de Afdeling dat een dergelijke verplichting voor het college niet bestond. Vaststaat dat [appellant] geen ontheffing krachtens de woonschepenverordening had en dat hij thans geen ontheffing op grond van artikel 7c, tweede lid, van de verordening heeft, noch heeft aangevraagd.
    
    2.3.2. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. Het college hanteert bij de handhaving ter zake van illegale woonboten beleid zoals neergelegd in de beleidsregels "handhaving Hoofdstuk III Wateren, inzake woonschepen, vaartuigen en drijvende voorwerpen op grond van de verordening" en de notitie "Uitgangspunten handhavingsactie Lunenburgerwaard, Wijk bij Duurstede Hoofdstuk III verordening" (hierna: het handhavingsbeleid).
    
    Volgens dit beleid hecht het college groot belang aan de natuur- en landschapswaarden in de Lunenburgerwaard. De uiterwaarden worden gekenmerkt door hun openheid en zijn kwetsbaar voor visueel-ruimtelijke aantastingen. Een woonschip is een opvallend, vreemd en daarmee storend element in dit landschap.
    
    Volgens het handhavingsbeleid treedt het college in beginsel handhavend op indien een ligplaats met een woonschip wordt ingenomen in strijd met een wettelijke regeling. Van handhavend optreden kan worden afgezien bij woonschepen die meer dan vijftien jaar illegaal ligplaats hebben ingenomen zonder dat daartegen is opgetreden. Voorts wordt volgens dit beleid aan een persoon die met een woonschip tussen de twee en zes jaar illegaal ligplaats heeft ingenomen, een begunstigingstermijn gegund van achttien maanden.
    
    Dit handhavingsbeleid is naar het oordeel van de Afdeling niet onredelijk.
    
    2.6. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet tot handhaving is kunnen overgaan op grond van het bij hem opgewekte vertrouwen dat van handhaving zou worden afgezien. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan dat vertrouwen niet worden ontleend aan de enkele omstandigheid dat het college in de jaren voorafgaand aan het besluit van 1 april 2005 jegens hem niet handhavend is opgetreden. Voorts heeft het college niet toegezegd dat van handhavend optreden zou worden afgezien. Evenmin kon [appellant] aan de omstandigheid dat de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Wijk bij Duurstede het innemen van een ligplaats niet verbood, dat Rijkswaterstaat hem een vergunning op grond van de Rivierenwet heeft verleend voor het innemen van een ligplaats en dat de Staat, als eigenaar, privaatrechtelijke toestemming heeft verleend, een gerechtvaardigd vertouwen ontlenen dat het college van handhaving van het bepaalde in de verordening zou afzien.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. In dit verband voert hij aan dat niet is opgetreden tegen woonschepen in het Inundatiekanaal, tegen het [schip] en tegen schepen gelegen in jachthaven "De Lunenburg".
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. De door [appellant] genoemde woonschepen in het Inundatiekanaal beschikken over een ontheffing op grond van de verordening en zijn positief bestemd in het op 18 augustus 2005 in werking getreden bestemmingsplan Buitengebied 2003. Vaststaat dat [appellant] geen ontheffing op grond van de verordening of de woonschepenverordening heeft aangevraagd en dat zijn ligplaats in het bestemmingsplan van 2003 niet positief is bestemd. Zijn situatie is daarom niet vergelijkbaar met de woonschepen in het Inundatiekanaal.
    
    Het college heeft met betrekking tot het [schip] gesteld dat dit schip sinds ongeveer 1987 ligplaats inneemt. [appellant] heeft zijn stelling dat dit schip pas sinds 1998 ligplaats inneemt, niet aannemelijk gemaakt. Volgens het handhavingsbeleid kan van handhavend optreden worden afgezien bij woonschepen die meer dan vijftien jaar illegaal ligplaats hebben ingenomen zonder dat daartegen is opgetreden. Het afzien van handhavend optreden jegens [schip] is in overeenstemming met dit beleid. Bovendien kan [appellant], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, aan een eventuele vergissing ten opzichte van [schip] geen rechten ontlenen. Gelet hierop kan [schip] evenmin worden aangemerkt als een gelijk geval op grond waarvan van handhaving jegens het woonschip van [appellant] had moeten worden afgezien.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat in jachthaven "De Lunenburg" recreatievaartuigen liggen. Die situatie is niet vergelijkbaar met het innemen van een ligplaats met een woonschip.
    
    2.8. Voor zover [appellant] betoogt dat zijn woonschip niet kan worden beschouwd als een opvallend, vreemd en daarmee storend element in het landschap, en het college om die reden van handhaving had moeten afzien, stelt de Afdeling voorop dat de grondslag voor de handhaving ligt in de overtreding van artikel 7c, tweede lid, van de verordening. De verordening is een algemeen verbindend voorschrift, vastgesteld door provinciale staten van Utrecht. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat provinciale staten, in aanmerking genomen de belangen die hun ten tijde van de totstandbrenging van de verordening bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het betreffende voorschrift hebben kunnen komen. Dat [appellant], zoals hij aanvoert, bij de totstandkoming van de verordening zijn belangen niet naar voren heeft kunnen brengen, maakt dit niet anders. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat hiervan behoort te worden afgezien. Het college heeft in dit verband belang mogen hechten aan de natuur- en landschapswaarden, zoals die blijken uit de aanwijzing van de Lunenburgerwaard als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn en als onderdeel van de Ecologische hoofdstructuur. Het door [appellant] gestelde belang moet worden geacht mee te zijn gewogen bij de vaststelling van de verordening. Het standpunt van het college dat een woonschip afbreuk doet aan de openheid van het landschap en daarom in het handhavingsbeleid wordt aangemerkt als een storend element, is dan ook niet onredelijk.
    
    2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het vaststellen van de begunstigingstermijn onvoldoende rekening heeft gehouden met het probleem om een andere, betaalbare en legale ligplaats te vinden. Volgens hem heeft het college nagelaten een alternatieve ligplaats te zoeken of hem financieel bij te staan bij het vinden van een ligplaats. Voorts is de rechtbank er volgens [appellant] aan voorbij gegaan dat voor het college een spoedeisend belang om zijn ligplaats op te heffen ontbrak.
    
    2.10. Dit betoog faalt. Het college heeft, ten behoeve van de coördinatie met het handhavend optreden door college van burgemeester en wethouders van Wijk bij Duurstede in afwijking van het handhavingsbeleid maar ten gunste van [appellant], een begunstigingstermijn gesteld van twee jaar voor het verwijderen van het woonschip. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is deze termijn niet onredelijk. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellant] er reeds bij brief van 24 oktober 2003 van in kennis is gesteld dat hij in strijd met de verordening een ligplaats innam. Het college heeft aan [appellant] niet toegezegd voor een alternatieve ligplaats zorg te dragen. Een verplichting tot het vinden van een alternatieve ligplaats dan wel het aanbieden van een financiële vergoeding, alvorens tot handhaving over te kunnen gaan, volgt niet uit enige rechtsregel.
    
    Het betoog van [appellant] dat het college geen spoedeisend belang had om handhavend op te treden miskent dat [appellant] met zijn woonschip illegaal een ligplaats innam. Reeds hierin lag voor het college voldoende belang om handhavend op te treden. Een dringende reden voor dit optreden is daartoe niet nodig.
    
    2.11. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college van het opleggen van de last onder dwangsom had moeten afzien omdat het college van burgemeester en wethouders van Wijk bij Duurstede bij besluit van 18 april 2005 hem eveneens onder oplegging van een dwangsom heeft gelast zijn woonschip te verwijderen wegens strijd met het bestemmingsplan Landelijk Gebied, faalt. Reeds omdat het hier gaat om handhaving van verschillende wettelijke voorschriften door verschillende bestuursorganen, levert dit geen ongeoorloofde cumulatie van handhavingsbesluiten op.
    
    2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Den Broeder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2008
    
    350-512.