ECLI:NL:RVS:2008:BC9625, Raad van State, 16-04-2008, 200706221/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2005 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan Dorint Sofitel Amsterdam Airport B.V. (hierna: Dorint) een boete van &#8364; 19.000 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200706221/1.
    
    Datum uitspraak: 16 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    Dorint Sofitel Amsterdam Airport B.V., gevestigd te Badhoevedorp,
    
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    Bosman Hotel Services B.V., gevestigd te Nuenen,
    
    3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    Verhoef Hotel Service B.V., gevestigd te Gorinchem,
    
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 06/3530, 06/2871 en 06/3568 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 19 juli 2007 in de gedingen tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 november 2005 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan Dorint Sofitel Amsterdam Airport B.V. (hierna: Dorint) een boete van € 19.000 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 21 november 2005 heeft de staatssecretaris aan Bosman Hotel Services B.V. (hierna: Bosman) een boete van € 16.000 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
    
    Bij besluit van 15 maart 2006 heeft de staatssecretaris aan Verhoef Hotel Service B.V. (hierna: Verhoef) een boete van € 19.000 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, eerste lid, van de Wav.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 2 mei 2006 heeft de staatssecretaris de door Dorint en Bosman gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 21 november 2005 ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
    
    Bij besluit van 13 juni 2006 heeft de staatssecretaris het door Verhoef gemaakte bezwaar tegen het besluit van 15 maart 2006 ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 19 juli 2007, verzonden op 23 juli 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) de onderscheidenlijk door Dorint, Bosman en Verhoef tegen de besluiten van 2 mei 2006 en 13 juni 2006 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Dorint, Bosman en Verhoef bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 september 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2008, waar Dorint, Bosman en Verhoef, vertegenwoordigd door mr. A.M. Wuisman, advocaat te 's-Hertogenbosch, en vergezeld door [directeur] van Bosman en [directeur] van Verhoef, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Eekhout, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚ van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt hij het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de terzake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens beleidsregel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav, zoals die ten tijde van belang luidden (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens beleidsregel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000, voor overtreding van artikel 15, eerste lid, op € 1.500 en voor artikel 15, tweede lid, op € 1.500 gesteld per persoon per beboetbaar feit.
    
    2.2. Blijkens de door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte boeterapporten van 5 augustus 2005 (hierna: de boeterapporten) hebben twee vreemdelingen op 20 april 2005 in het hotel van Dorint schoonmaakwerkzaamheden verricht. Voorts blijkt uit de boeterapporten dat Dorint de facilitaire dienstverlening voor haar hotel heeft uitbesteed aan Bosman, die op haar beurt het schoonmaken van de hotelkamers heeft uitbesteed aan Verhoef.
    
    De inspecteurs hebben aan de hand van de in de personeelsdossiers van de vreemdelingen aanwezige kopieën van de door hen overgelegde Britse nationale paspoorten geconstateerd dat de foto's op voormelde kopieën niet overeenkwamen met de personen die opgaven te zijn [vreemdeling sub 1] en [vreemdeling sub 2]. Ten overstaan van een ambtenaar van de politie Kennemerland, korpsonderdeel Vreemdelingenpolitie, hebben de vreemdelingen op 9 mei 2005 verklaard niet [vreemdeling sub 2] van Britse, maar [vreemdeling sub 3] van Ghanese nationaliteit en niet [vreemdeling sub 1] van Britse, maar [vreemdeling sub 4] van Liberiaanse nationaliteit te zijn.
    
    In het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op ambtseed opgemaakte aanvullend boeterapport van 28 februari 2006 (hierna: het aanvullend boeterapport) is een vergelijking gemaakt tussen de foto's op de paspoorten en de vreemdelingen die met gebruikmaking van de personalia op die paspoorten arbeid hebben verricht. De verschillen zijn in het aanvullend boeterapport nader uiteengezet.
    
    2.3. Dorint, Bosman en Verhoef betogen dat, zakelijk weergegeven, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij er niet in zijn geslaagd aannemelijk te maken al het redelijkerwijs mogelijke te hebben gedaan ter voorkoming van de overtredingen en dat de overtredingen hun volledig zijn toe te rekenen.
    
    Volgens Dorint, Bosman en Verhoef hebben zij in het kader van de controle van de identiteit van de vreemdelingen meer gedaan dan redelijkerwijs van hen mocht worden verwacht, aangezien de controle uitvoeriger was dan de eisen die de minister daaraan gelet op de website van de Arbeidsinspectie stelt. Zij voeren in dit verband aan dat hun medewerkers opleidingen hebben gevolgd in het onderkennen van valse identiteitsdocumenten en dat wordt gelet op watermerk, pasfoto, stempel, typefouten en numerieken van overgelegde identiteitsdocumenten. De verschillen tussen de foto's op de paspoorten en de vreemdelingen waren, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet zodanig evident dat in redelijkheid van hen mocht worden verlangd dat zij die verschillen hadden onderkend.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200700456/1) wordt in situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, van boeteoplegging afgezien. Daartoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was is gedaan om de overtreding te voorkomen.
    
    Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen.
    
    Voorts is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen.
    
    2.3.2. Verhoef heeft bij de pleitnota bij de hoorzitting op 24 mei 2006 een interne checklist overgelegd waarin is uiteengezet op welke wijze identiteitsdocumenten bij het in dienst nemen van personeel dienen te worden gecontroleerd. Daarnaast is bij de checklist een formulier overgelegd waarop onder meer de geldigheidsduur van het identiteitsdocument, het resultaat van een foto persoonsvergelijking, een vergelijking van de lengte, de kleur van de ogen en de handtekening, de naam van de gecontroleerde medewerker en de datum van de controle kunnen worden ingevuld.
    
    Nu ter zake van de vreemdelingen geen ingevulde formulieren zijn overgelegd, is niet gebleken dat Verhoef de door haar gestelde procedure met betrekking tot de controle van identiteitsdocumenten voor indiensttreding ten aanzien van hen daadwerkelijk heeft gevolgd. Reeds om die reden heeft de rechtbank terecht geen grond aanwezig geacht voor het oordeel dat Verhoef al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan ter voorkoming van de overtreding en evenmin voor het oordeel dat sprake was van een verminderde mate van verwijtbaarheid op grond waarvan de opgelegde boete diende te worden gematigd. Gezien het vorenstaande bestaat evenmin grond voor de conclusie dat de boetes die aan Dorint en Bosman zijn opgelegd dienen te worden gematigd, nu zij hebben aangegeven dat zij de controle van de identiteitsdocumenten hebben overgelaten aan Verhoef.
    
    Met het betoog dat een strikte toepassing van de beleidsregels onevenredige gevolgen heeft omdat de hoogte van de boete in geen verhouding staat tot de zeer beperkte winstmarge van Dorint, Bosman en Verhoef is, reeds omdat de gestelde zeer beperkte winstmarge niet met gegevens en bescheiden is gestaafd, niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter die tot matiging aanleiding geven.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Groeneweg
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008
    
    32-490.