ECLI:NL:RVS:2009:BJ7218, Raad van State, 09-09-2009, 200809098/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] een boete opgelegd van € 16.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en van € 3.000,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav.

200809098/1/V6.
      Datum uitspraak: 9 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 november 2008 in zaak nr. 08/2422 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] een boete opgelegd van € 16.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en van € 3.000,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav.
    
    Bij besluit van 19 februari 2008 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht
    
    Bij uitspraak van 4 november 2008, verzonden op 6 november 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 januari 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. Spaa, advocaat te Voorburg, vergezeld door [directeur], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, eerste lid, op € 1.500,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 20 augustus 2007 met de daarbij behorende bijlagen (hierna: het boeterapport) houdt in dat op 30 juni 2006 op de Schonauwensingel te Utrecht een vreemdeling van Nigerese nationaliteit (hierna: vreemdeling 1) arbeid verrichtte bestaande uit het wegscheppen van aarde uit een geul en een vreemdeling van Guinese nationaliteit (hierna: vreemdeling 2, en hierna gezamenlijk: de vreemdelingen) arbeid verrichtte bestaande uit het bevestigen van kleine plastic kabeltjes aan de kabels in die geul, terwijl daarvoor geen tewerkstellingsvergunningen waren afgegeven. Volgens de inspecteurs waren de vreemdelingen in dienst van [appellante] en verrichtten zij arbeid via een in- en uitleensituatie.
    
    Het boeterapport houdt verder in dat de vreemdelingen zich met niet voor hen afgegeven identiteitsdocumenten hebben gelegitimeerd. De inspecteurs hebben waargenomen dat de vormen van de hoofden van de vreemdelingen afweken van de vormen van de hoofden van de personen afgebeeld op de door hen getoonde identiteitsdocumenten en dat voorts sprake was van afwijkingen ten aanzien van de stand van de oren. Ten aanzien van vreemdeling 2 hebben de inspecteurs verder waargenomen dat zijn neus breder was dan de neus van de persoon die afgebeeld staat op het door hem getoonde identiteitsdocument.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij alles heeft gedaan wat van haar mocht worden verwacht ter voorkoming van de overtredingen van de Wav en dat haar terzake geen verwijt treft. Daartoe betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het voor de beoordeling van de vraag of zij de identiteit van de vreemdelingen in voldoende mate heeft geverifieerd, geen verschil maakt of voor de verificatie van de identiteit van de vreemdelingen een vergelijking wordt gemaakt tussen een foto en de desbetreffende vreemdeling in levenden lijve of dat een vergelijking wordt gemaakt tussen twee foto's, zoals de inspecteurs in het onderhavige geval hebben gedaan. De rechtbank heeft daarbij evenmin onderkend dat het vergelijken van foto's niet eenvoudig is, nu deze veelal onder een verschillende hoek zijn genomen, aldus [appellante]. Voorts heeft zij de identiteitsdocumenten van de vreemdelingen goed gecontroleerd en heeft zij gekeken naar de geboortedatum van de vreemdelingen, hun geboorteland en hun lichaamskenmerken en kwamen de uiterlijke kenmerken van de vreemdelingen sterk overeen met de foto's op de identiteitsdocumenten, zodat zij niet had kunnen opmerken dat deze niet aan de vreemdelingen toebehoorden. Volgens [appellante] kwamen de daadwerkelijke leeftijd en lengte van vreemdeling 1 overeen met de gegevens op de door hem overgelegde Franse identiteitskaart op naam van [persoon 1]. Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de inspecteurs bij de fotovergelijking van vreemdeling 2 en de foto afgebeeld op het door hem getoonde Nederlandse verblijfsdocument op naam van [persoon 2], ten onrechte gebruik hebben gemaakt van een foto die afkomstig is uit de gegevens van [persoon 2] in de Basisvoorziening Vreemdelingen (hierna: de BVV), omdat deze niet overeenkomt met de foto op het desbetreffende verblijfsdocument.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.3.2. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de verificatie of de vreemdelingen dezelfde personen zijn als degenen die staan afgebeeld op de door hen bij [appellante] getoonde identiteitsdocumenten, heeft plaatsgevonden aan de hand van foto's, omdat de vreemdelingen ten tijde van die vergelijking niet meer beschikbaar waren. Aangezien de inspecteurs eerst op 18 juli 2006 de beschikking hebben gekregen over de afschriften van de identiteitsdocumenten die de vreemdelingen aan [appellante] hebben getoond, kon die verificatie niet eerder plaatsvinden.
    
    Nu [appellante] niet betwist dat de foto's van de vreemdelingen waarover de inspecteurs beschikten goed gelijkend zijn en de foto's van [persoon 1] en [persoon 2] waarover de inspecteurs beschikten, ook daadwerkelijk foto's van die personen zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister van de uitkomst van die vergelijking mocht uitgaan.
    
    Dat de inspecteurs bij de vergelijking van vreemdeling 2 gebruik hebben gemaakt van een foto van [persoon 2] die uit de BVV afkomstig is en waarover [appellante] geen beschikking had, maakt niet dat de minister de uitkomst van die vergelijking ten onrechte aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Daartoe is redengevend dat de foto op het afschrift van de verblijfsvergunning op naam van [persoon 2], die [appellante] in haar administratie had opgenomen, niet duidelijk zichtbaar was en de inspecteurs de verificatie of de gezichtskenmerken van vreemdeling 2 met die van [persoon 2] overeenkomen slechts aan de hand van een foto van die laatste konden uitvoeren. Nu [appellante] niet heeft gesteld dat de persoon op de foto van [persoon 2] uit de BVV, die de inspecteurs bij de verificatie hebben gebruikt, niet [persoon 2] is, bestaat geen grond voor het oordeel dat de inspecteurs die foto ten onrechte als vergelijkingsmateriaal voor de verificatie hebben gebruikt.
    
    Gegeven de in het boeterapport opgenomen omschrijving van de verschillen in uiterlijke kenmerken tussen vreemdeling 1 en [persoon 1] en vreemdeling 2 en [persoon 2], heeft de minister voldoende aannemelijk gemaakt dat deze zodanig duidelijk zijn dat ook een persoon die geen specifieke deskundigheid bezit op het gebied van gezichtsherkenning tot de conclusie had kunnen komen dat de vreemdelingen niet de personen zijn die op de door hen getoonde identiteitsdocumenten staan afgebeeld. De rechtbank heeft gezien deze omstandigheden terecht overwogen dat van een situatie van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde mate daarvan geen sprake is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Spoel w.g. Beerse
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2009
    
    218-501.