ECLI:NL:RBLEE:2004:AR5729, Rechtbank Leeuwarden, 15-11-2004, 04/354 WET
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2004-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Invoering bachelor-masterstructuur bij de Open Universiteit (OU). Eiseres komt op tegen het besluit van het College van Bestuur van de OU om de uiterste datum waarop de ongedeelde opleidingen kunnen worden afgerond, vast te stellen op 31 augustus 2007. Bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard omdat tegen dit besluit geen bezwaar/beroep open zou staan. Rechtbank verklaart het beroep echter gegrond. Tegen dit besluit van algemene strekking is wel bezwaar en beroep mogelijk. Eiseres is hierbij als een belanghebbende aan te merken en haar bezwaarschrift is niet te laat ingediend, omdat het besluit van het College van Bestuur niet op de goede manier is bekendgemaakt.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    Reg.nr.: 04/354 WET
    
    
    Inzake het geding tussen
    
    
      [A], wonende te [B], eiseres,
      gemachtigde: [C], moeder van eiseres,
    
    
    en
    
    
      het college van bestuur van de Open Universiteit, gevestigd te Heerlen, verweerder,
      gemachtigden: mr. H.M.J.M. Slegers en drs. J.B.M. Roffelsen, beiden werkzaam in dienst van de Open Universiteit.
    
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 18 maart 2004 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 7 oktober 2004. Eiseres is verschenen in persoon, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich -na hiertoe door de rechtbank te zijn opgeroepen- doen vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigden.
    
    
    Motivering
    
    De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden, die zij als vaststaand aanneemt.
    
    Eiseres volgt de studie bestuurskunde aan de Open Universiteit (OU). In het kader van de invoering van de bachelor-masterstructuur (hierna: bama-structuur) heeft de OU eiseres bij brief van 27 juni 2003 een persoonlijk (niet-bindend) studieadvies doen toekomen. Gelet op het aantal door eiseres reeds behaalde studiepunten, luidt het advies om de ongedeelde opleiding af te ronden. De uiterste afstudeerdatum hiervoor is 1 september 2007. Het advies laat onverlet de mogelijkheid voor eiseres om te kiezen voor de bama-structuur.
    
    Op 17 juli 2003 heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend. Zij maakt bezwaar tegen 1 september 2007 als einddatum voor de ongedeelde opleiding. Eiseres wil graag de ongedeelde opgeleiding voltooien, maar vanwege haar handicap (spasticiteit en dystonie) voorziet zij dat ze dit vóór genoemde datum mogelijk niet gaat redden. Eiseres heeft er in dit verband nog op gewezen dat de gezamenlijke verklaring van de Europese onderwijsministers van 19 juni 1999 (Bologna Verklaring 1999) er niet toe dwingt om de ongedeelde opleiding eerder dan 1 januari 2012 te beëindigen.
    
    Bij besluit van 8 september 2003 heeft verweerder dit bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. Hiertoe is overwogen dat het vaststellen van deze datum een maatregel van algemene strekking is en dat bezwaar hiertegen niet mogelijk is. Verweerder heeft er bij deze gelegenheid nog wel op gewezen dat studenten die op 31 augustus 2007 -inclusief vrijstellingen- totaal 126 studiepunten hebben behaald (waaronder de propedeuse en het basisdoctoraal) drempelloos kunnen instromen in de masteropleiding.
    
    Eiseres heeft hierop beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het hoger onderwijs. Dit College heeft zich bij uitspraak van 24 februari 2004 onbevoegd verklaard van het beroep kennis te nemen, waarna eiseres zich tot de rechtbank heeft gewend.
    
    Eiseres heeft de rechtbank gevraagd te bepalen dat haar -mede gelet op haar lichamelijke beperkingen- een ruimere termijn wordt gegund om de ongedeelde opleiding af te ronden (tot 1 september 2009), dan wel de OU te verplichten om haar in geval van een overstap naar de bama-structuur zowel een bachelor- als een masterdiploma te geven.
    
    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Indien de gezondheidstoestand van eiseres hiertoe aanleiding geeft, kan zij volgens verweerder in 2007 gebruik maken van de hardheidsclausule.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Vooropgesteld zij -ter voorlichting van partijen- dat dit geding beperkt is tot de vraag of het bezwaarschrift van eiseres door verweerder terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Indien het beroep van eiseres gegrond verklaard wordt, zal verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift moeten nemen waarbij inhoudelijk op de argumenten van eiseres dient te worden ingegaan. Aan een inhoudelijke beoordeling komt de rechtbank derhalve in deze procedure niet toe.
    
    Op grond van art. 1:3 lid 1 Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Onder beschikking (lid 2) wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    
    In art. 17a.2 lid 1 van de Wet op het Hoger Onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) is bepaald -voor zover hier relevant- dat met ingang van het studiejaar 2002-2003 aan de Open Universiteit onderwijs kan worden verzorgd in bachelor- en masteropleidingen. Op grond van lid 2 van art. 17a.2 WHW stelt het instellingsbestuur, indien hij in een bepaald studiejaar voornemens is de bama-structuur in te voeren, een bacheloropleiding in en zonodig een of meer daarop aansluitende masteropleidingen.
    
    Op grond van de gedingstukken stelt de rechtbank vast dat de bama-structuur bij de OU is ingevoerd met ingang van het studiejaar 2002-2003.
    
    
      Art. 17a.6 lid 1 WHW luidt als volgt:
      "Indien het instellingsbestuur, bedoeld in artikel 17a.2 of artikel 17a.2b toepassing heeft gegeven aan het tweede lid van die artikelen, houdt hij de opleiding in het wetenschappelijk onderwijs in stand tot een zodanig tijdstip dat de voor de opleiding ingeschreven studenten en extraneï de opleiding aan dezelfde instelling of aan een andere instelling binnen een redelijke tijd kunnen voltooien."
    
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder op 16 januari 2002 heeft besloten de datum waarop studenten de ongedeelde opleidingen uiterlijk kunnen afronden, vast te stellen op 31 augustus 2007. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dusdoende gebruik gemaakt van de hem op grond van art. 17a.6 lid 1 WHW toekomende bevoegdheid en is de vaststelling van de einddatum voor de ongedeelde opleiding op 31 augustus 2007 aan te merken als een besluit van algemene strekking, mitsdien een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. 
    
    Anders dan door verweerder is betoogd, is dit besluit van algemene strekking niet aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel als bedoeld in art. 8:2 sub a Awb. Aangezien er geen rechtsregel is aan te wijzen die op het tegendeel duidt, is tegen dit besluit bezwaar en beroep mogelijk.
    
    Ingevolge art. 8:1 lid 1 Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Op grond van art. 7:1 Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, voorafgaand aan de procedure bij de rechtbank tegen dat besluit bezwaar te maken.
    
    Het besluit regardeert alle studenten die op 1 september 2002 aan de Open Universiteit een ongedeelde wo-opleiding volgen. Eiseres is één van deze studenten en haar eigen, persoonlijke (studie-)belangen zijn rechtstreeks bij het besluit van 16 januari 2002 betrokken. Haar rechtspositie jegens de OU wordt immers in belangrijke mate door dit besluit bepaald. Indien eiseres op 31 augustus 2007 de ongedeelde opleiding nog niet heeft weten af te ronden, rest haar slechts een beroep op de hardheidsclausule. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daarom te beschouwen als een belanghebbende bij dit besluit.
    
    Vervolgens dient de rechtbank te onderzoeken of eiseres geacht kan worden haar bezwaarschrift tijdig te hebben ingediend. De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt op grond van art. 6:7 Awb zes weken. Deze termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, zo bepaalt art. 6:8 lid 1 Awb.
    
    De WHW bevat geen bepalingen die zien op de wijze waarop het besluit van 16 januari 2002 bekendgemaakt moet worden. Op grond van art. 3:42 lid 1 Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die niet tot één of meer belanghebbenden zijn gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Art. 3:42 lid 2 Awb bepaalt dat indien alleen van de zakelijke inhoud wordt kennisgegeven, het besluit tegelijkertijd ter inzage wordt gelegd. In de kennisgeving wordt vermeld waar en wanneer het besluit ter inzage ligt. Uit de parlementaire geschiedenis van art. 3:42 Awb blijkt, dat deze bepaling invulling geeft aan het beginsel dat besluiten van bestuursorganen een burger niet kunnen worden tegengeworpen dan nadat zij behoorlijk zijn bekendgemaakt.
    
    In de uitgave van 1 mei 2002 van het tijdschrift "Modulair", dat maandelijks wordt uitgegeven door de OU en verzonden aan alle bij haar geregistreerde studenten, is informatie opgenomen over de gevolgen van de invoering van de bama-structuur. Onder het kopje "Consequenties voor zittende studenten" is onder meer vermeld dat de ongedeelde opleidingen uiterlijk 31 augustus 2007 moeten zijn afgerond. In "Modulair" van 4 juni 2002 is deze mededeling in essentie herhaald.
    
    De vermelding in "Modulair" van 1 mei 2002 betreft een artikel over de gevolgen van de invoering van de bama-structuur en het hierop betrekking hebbende beleid van de Commissie voor de examens van de OU. In "Modulair" van 4 juni 2002 is uit het daarin opgenomen overzicht van "veelgestelde vragen" opgenomen dat afstuderen in de ongedeelde opleidingen nog mogelijk is tot 1 september 2007.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is publicatie van het besluit van 16 januari 2002 (of de zakelijke inhoud ervan) in "Modulair" in beginsel aan te merken als een geschikte wijze van bekendmaken als bedoeld in art. 3:42 lid 1 Awb. De tekst van het besluit van verweerder is echter niet in "Modulair" gepubliceerd. Evenmin is vermeld dat de datum van 31 augustus 2007 als de uiterste termijn om nog te kunnen afstuderen in de ongedeelde opleidingen, is vastgesteld door het college van bestuur, zijnde het op grond van art.  17a.6 lid 1 WHW bevoegde bestuursorgaan. Voor zover op grond hiervan al gezegd zou kunnen worden dat in deze publicaties van de zakelijke inhoud van het besluit van 16 januari 2002 is kennisgegeven, in geen van de publicaties is vermeld waar en wanneer het besluit ter inzage ligt.
    
    De voorgaande overwegingen brengen de rechtbank tot de conclusie dat het besluit van 16 januari 2002 niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Dit betekent, gelet op art. 6:8 lid 1 Awb, dat de bezwaartermijn niet is aangevangen zodat het bezwaarschrift van eiseres van 17 juli 2003 niet wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard kan worden. De rechtbank is van oordeel dat het bezwaarschrift van eiseres, gelet op het bepaalde in art. 6:10 lid 1 sub a Awb, evenmin niet-ontvankelijk kan worden verklaard op de grond dat het is ingediend voor het begin van de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift.
    
    Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep van eiseres gegrond is. Het bestreden besluit (de beslissing op bezwaar van 8 september 2003) zal worden vernietigd wegens strijd met art. 7:11 lid 1 Awb, waarin is bepaald dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging plaatsvindt. Verweerder zal opnieuw -en dan inhoudelijk- dienen te beslissen op de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 16 januari 2002, zulks met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    
      Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in artikel 8:74 lid 1 Awb dient de Open Universiteit het door eiseres betaalde griffierecht van € 136,00 te vergoeden.
      De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling, aangezien van dergelijke kosten aan de zijde van eiseres niet is gebleken.
    
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat de Open Universiteit het griffierecht van € 136,00 aan eiseres vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, rechter, en door haar in het openbaar uitgesproken op 15 november 2004, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
    
    
    
    
      w.g. F.P. Dillingh
      w.g. E.M. Visser
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
    
    Afschrift verzonden op: 15-11-2004