ECLI:NL:RBBRE:2006:AY7406, Rechtbank Breda, 31-08-2006, 05/2975 WRO
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2006-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bouwvergunning met vrijstelling van het bestemmingsplan. Als gevolg van een toename van het aantal verkeersbewegingen na realisering van het project, zal in het jaar van oplevering van het project de fijn stofnorm worden overschreden. Door verweerder is toepassing gegeven aan de saldobenadering als bedoeld in artikel 7, derde lid onder a, van het Besluit luchtkwaliteit 2005. Omdat reeds niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de saldobenadering, komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van de vraag of de saldobenadering onverbindend is wegens strijd met Europees recht.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 05 / 2975 WRO 
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      mr. [eiser],
      wonende te Werkendam, 
      eiser,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Werkendam,
      verweerder.
    
    
    1. Het procesverloop
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 5 juli 2005 (bestreden besluit), verzonden op 12 juli 2005, inzake de verlening van een vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en een bouwvergunning voor het realiseren van een medisch centrum, inclusief de vestiging van een assurantiekantoor, met 9 huur- en 41 koopappartementen op de hoek van de Raadhuislaan en de Sportlaan te Werkendam.
    
    Op 4 oktober 2005 heeft eiser de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, ertoe strekkende dat het bestreden besluit wordt geschorst. Deze zaak is ter griffie van de rechtbank geregistreerd onder nummer 05 / 3646 WRO VV. Bij uitspraak van 26 oktober 2005 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 22 december 2005. Daarbij was eiser aanwezig, bijgestaan door mr. [gemachtigde eiser]. Namens verweerder is [gemachtigde verweerder] verschenen, vergezeld van [naam] van de Regionale Milieudienst West-Brabant (RMD). Van de zijde van vergunninghouder was [naam] aanwezig.
    
    Op 14 februari 2006 heeft de rechtbank het onderzoek heropend om een nadere vraagstelling aan eiser te verzenden. Op het schriftelijke antwoord van eiser heeft verweerder schriftelijk gereageerd. Vervolgens heeft de rechtbank, met toestemming van alle partijen, bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.  
    
    De rechtbank heeft de uitspraaktermijn eenmaal verlengd.
    
    2. De beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Op 25 november 2004 heeft verweerder van Woonservice Meander uit Werkendam een aanvraag om bouwvergunning ontvangen voor het realiseren van een medisch centrum en de vestiging van een assurantiekantoor, met 9 huur- en 41 koopappartementen op de hoek van de Raadhuislaan en de Sportlaan te Werkendam. Het bouwplan heeft een hoogte van 13 meter.
    
    Bij primair besluit van 17 maart 2005 heeft verweerder met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling van het bestemmingsplan alsmede bouwvergunning verleend voor het realiseren van voornoemd project.
    
    Tegen voornoemd besluit heeft eiser op 18 april 2005 een bezwaarschrift ingediend, kort gezegd inhoudende dat het betreffende complex op deze locatie niet passend is en dat aan de bouwvergunning voorschriften betreffende de bemaling dienen te worden verbonden. Op de hoorzitting in bezwaar heeft hij verder aangevoerd dat bij het nemen van het primaire besluit geen rekening is gehouden met het Besluit luchtkwaliteit.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser met betrekking tot het niet opnemen van verbindende bepalingen over de wijze van uitvoering van grondwerkzaam-heden gegrond verklaard, het bezwaar inzake het Besluit luchtkwaliteit niet-ontvankelijk verklaard en de overige bezwaren ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder alsnog een voorwaarde inzake de grondwerkzaamheden aan de vrijstelling verbonden en het primaire besluit voor het overige gehandhaafd.
    
    
      2.2 Eiser voert – samengevat – aan dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het Besluit luchtkwaliteit, dat in 2007 de 24-uurgemiddelde grenswaarde voor fijn stof wordt overschreden, dat verweerder geen maatregelen in het vooruitzicht stelt om wel aan de fijn stofnorm te voldoen, dat redelijkerwijs is te verwachten dat als gevolg van een toename van het autoverkeer rond de betreffende locatie de overschrijding vaker zal optreden dan door verweerder wordt aangegeven, dat het meetrapport van de RMD uitgaat van onjuiste uitgangswaarden inzake de verkeersintensiteit, en dat verweerder in gebreke is gebleven om nadere voorwaarden inzake de grondwerkzaamheden aan de bouwvergunning te verbinden. Bij aanvullend beroepschrift van 19 december 2005 heeft eiser tevens aangevoerd dat de saldobenadering als neergelegd in artikel 7, derde lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005) zich strijdig verhoudt tot de eerste dochterrichtlijn inzake luchtkwaliteit (Richtlijn 1999/30/EG) van de Raad van de Europese Unie en derhalve buiten toepassing dient te worden gelaten.
      Eiser verzoekt de rechtbank het bestreden besluit te vernietigen, subsidiair te bepalen dat verweerder alsnog dient aan te geven welke maatregelen genomen moeten worden om aan de luchtkwaliteitnorm te voldoen, meer subsidiair te bepalen dat verweerder concrete maatregelen en voorschriften in de vergunning dient op te nemen en die ook regelmatig dient te controleren, dan wel een beslissing dient te nemen als de rechtbank in goede justitie vermeent te behoren, één en ander met veroordeling van verweerder in de kosten van dit geding.  
    
    
    2.3 Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet (Ww) - voor zover hier van belang - kan een bouwvergunning uitsluitend worden geweigerd indien, kort gezegd, het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit, de bouwverordening of het geldende bestemmingsplan, dan wel indien het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Indien zich één of een combinatie van deze weigeringsgronden voordoet, is verweerder ook verplicht om de gevraagde bouwvergunning te weigeren.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan deze vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    2.4 De bouwlocatie aan de Raadhuislaan en Sportlaan is gelegen in het gebied Vierlaan. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kern Werkendam” van de gemeente Werkendam. Op de bouwlocatie rusten de bestemmingen ‘Maatschappelijke doeleinden’, ‘Recreatieve doeleinden’ en ‘Groenvoorzieningen’. Het bouwplan is in strijd met deze bestemmingen en met het bebouwingsvoorschrift aangaande de maximale goothoogte van 7,5 meter.
    
    Het bouwplan is blijkens het primaire besluit getoetst aan het Bouwbesluit en aan de bouw-verordening, en voldoet aan redelijke eisen van welstand. Derhalve staat de rechtbank slechts voor de vraag of verweerder de bouwvergunning had moeten weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan. 
    
    
      De gemeenteraad kan vrijstelling verlenen van de bestemmingsplanvoorschriften. De raad van de gemeente Werkendam heeft deze bevoegdheid gedelegeerd aan verweerder. Aan de onderhavige vrijstelling ligt een ruimtelijke onderbouwing in de vorm van het voorontwerp-bestemmingsplan “Vierlaan” van de gemeente Werkendam ten grondslag. Verder is door gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar afgegeven, zodat is voldaan aan de formele vereisten voor het verlenen van vrijstelling.
      Het geschil spitst zich aldus toe op de vraag of verweerder in redelijkheid kon besluiten tot het verlenen van vrijstelling.
    
    
    Verweerder heeft het voorontwerpbestemmingsplan “Vierlaan” gehanteerd als ruimtelijke onderbouwing. Over dit ontwerp heeft de Provinciale Planologische Commissie Noord-Brabant positief geadviseerd. Op pagina 20 van het voorontwerp wordt de mogelijkheid genoemd om beroepsmatige activiteiten in of bij woningen toe te staan. Als voorbeelden worden medische beroepen genoemd die traditioneel in praktijkruimten worden uitgeoefend. Naar het oordeel van de rechtbank past een medisch centrum in de toekomstige bestemming van deze locatie. Het voorontwerp voorziet verder in realisering van woongebouwen met een bouwhoogte van maximaal 24 meter, zodat onderhavig project met een bouwhoogte van ruim 13 meter ruimschoots binnen de mogelijkheden van het toekomstige bestemmingsplan past. Aan het onderhavige project ligt naar het oordeel van de rechtbank daarmee een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing ten grondslag. 
    
    2.5 Volgens eiser had geen vrijstelling mogen worden verleend omdat het project niet aan de normen van het Besluit luchtkwaliteit voldoet. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard omdat dit bezwaar door eiser pas op de hoorzitting is aangevoerd. Met de voorzieningenrechter stelt de rechtbank voorop dat de bezwaarfase ertoe strekt dat het bestuursorgaan het primaire besluit volledig herover-weegt op de grondslag van het bezwaar. Daarbij gaat het niet uitsluitend om de bezwaren zoals verwoord in het bezwaarschrift, maar ook om de bezwaren die (alsnog) ter hoorzitting worden aangevoerd. De hoorzitting dient er immers onder meer toe om de bezwaarmaker de gelegenheid te bieden om, bijvoorbeeld indien hij zijn standpunt niet goed op schrift kan stellen, zijn bezwaren nog mondeling naar voren te brengen. Het door eiser pas ter hoorzitting aangevoerde bezwaar betreffende het Besluit luchtkwaliteit is door verweerder dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Op dit punt zal het beroep gegrond worden verklaard.
    
    2.6 Overigens is verweerder in het bestreden besluit toch inhoudelijk op dit bezwaar ingegaan, zodat de rechtbank kan bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op deze subsidiaire grondslag in stand kunnen worden gelaten. Daarbij gaat de rechtbank uit van de toepasselijkheid van het Blk 2005, dat op 5 augustus 2005 in werking is getreden, zulks met terugwerkende kracht vanaf 4 mei 2005 indien vrijstelling van het bestemmingsplan wordt verleend, zoals in dit geval.
    
    
      In opdracht van verweerder heeft de RMD een rapport aangaande de luchtkwaliteit opgesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding om eiser te volgen in diens standpunt dat de RMD van onjuiste verkeersgegevens is uitgegaan. Blijkens de bijlage bij het rapport van 
      1 juli 2005 is uitgegaan van de gevonden waarden in het kader van de verkeerstelling als genoemd in het onderzoek van Grontmij, met dien verstande dat de RMD zijn berekeningen heeft gebaseerd op gemiddelden die zijn ontleend aan de door Grontmij gevonden waarden. Niet is gebleken dat door verweerder concrete besluiten zijn genomen die ertoe leiden dat binnen afzienbare termijn in de bestaande verkeerssituatie ter plaatse wezenlijk zal worden ingegrepen, zodat de gehanteerde ophoogfactor van standaard 1,5% per jaar de rechtbank niet onjuist of onredelijk voorkomt. De rechtbank acht daarentegen niet juist dat door de RMD in het rapport d.d. 1 juli 2005 wordt uitgegaan van de verwachting dat het project niet zal leiden tot een significante emissie van luchtverontreinigende stoffen. De door verweerder na realisering van het project verwachte toename van het aantal verkeersbewegingen met ongeveer 800 per dag vormt in relatie tot het op de Raadhuislaan gemeten aantal bewegingen van gemiddeld 3.794 per dag immers een toename van ongeveer 21%. Op dit punt lijdt het bestreden besluit derhalve aan een motiveringsgebrek. Ook op dit punt zal het beroep gegrond worden verklaard. Overigens is in het RMD-rapport d.d. 30 september 2005 alsnog rekening gehouden met deze toename, zodat de rechtbank ook op dit punt kan beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Bij de verdere beoordeling van het geschil zal steeds van dit laatste rapport worden uitgegaan.
    
    
    In het rapport van de RMD wordt op basis van metingen geconstateerd dat op de bouwlocatie uitsluitend sprake is van overschrijding van de 24-uurgemiddelde grenswaarde voor fijn stof op meer dan de maximaal toegestane 35 dagen per jaar. Na realisering van het project zal volgens de berekeningen wederom alleen deze norm worden overschreden. Blijkens de memo d.d. 5 december 2005 van de RMD wordt de 24-uurgemiddelde grenswaarde in 2006 op 37,5 dagen overschreden en in 2007 op 36,4 dagen, terwijl de norm een overschrijding op maximaal 35 dagen toelaatbaar acht. Hierbij is door de RMD reeds rekening gehouden met het feit dat ingevolge de Meetregeling luchtkwaliteit 2005 op het berekende aantal dagen met overschrijdingen in Werkendam 6 dagen in mindering mogen worden gebracht. Aangezien het project naar de verwachting van vergunninghouder eind 2006 of begin 2007 zal zijn gerealiseerd en in gebruik zal worden genomen, is de normoverschrijding in deze jaren wel relevant.
    
    
      Gelet op deze normoverschrijding ligt het op de weg van verweerder om te motiveren waar-om dit project desondanks doorgang kan vinden. Ter rechtvaardiging van de verlening van vrijstelling stelt verweerder in het bestreden besluit allereerst dat de hoge achtergrondcon-centratie fijn stof een nationaal probleem is en dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor overschrijding van deze norm voorzover die wordt veroorzaakt door de hoge achtergrondconcentraties die in Nederland voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt echter onder meer uit de artikelen 7 en 8 van het Blk 2005 dat verweerder een eigen verantwoordelijkheid heeft inzake de luchtkwaliteit, ongeacht of het gaat om de achtergrond-concentratie. 
      Verder stelt verweerder dat realisering van het project niet leidt tot verergering van de bestaande knelpunten. Uit de meetgegevens in de bijlagen bij het rapport van de RMD van 30 september 2005 blijkt echter dat onder meer in de jaren 2006, 2007 en 2008 de concentratie fijn stof nabij de Sportlaan (zowel de oostzijde als de westzijde) en nabij de Raadhuislaan na realisering van het project hoger zal zijn dan de verwachte concentratie zonder realisering van het project, zodat ook dit standpunt van verweerder niet juist is.  
      In het besluit wordt verder een beroep gedaan op artikel 5 van het Blk 2005, ertoe strekkende dat de natuurlijke concentratie fijn stof buiten beschouwing mag worden gelaten. In het rapport van de RMD is hiermee reeds rekening gehouden en genoemd memo van de RMD toont aan dat deze correctie er onder meer in de jaren 2006 en 2007 niet toe leidt dat er geen normoverschrijding meer zal plaatsvinden. 
      Tot slot stelt verweerder, met een beroep op het bepaalde in artikel 7, derde lid onder a, van het Blk 2005, dat de luchtkwaliteit geen belemmering hoeft te zijn voor het project omdat de concentratie fijn stof als gevolg van de realisering van het project per saldo verbetert of tenminste gelijk blijft. Dat in dit geval de luchtkwaliteit verbetert of gelijk blijft, kan echter niet blijken uit het rapport van de RMD en wordt door verweerder verder niet toegelicht, noch cijfermatig onderbouwd. Daarentegen blijkt uit het rapport van de RMD juist, zoals hiervoor reeds is overwogen, dat de concentratie fijn stof na realisering van het project toeneemt. In dit verband overweegt de rechtbank dat niet bepalend is of het aantal dagen met overschrijding van de 24-uurgemiddelde grenswaarde gelijk blijft, zoals verweerder stelt, maar of de concentratie fijn stof in de lucht gelijk blijft, hetgeen de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State heeft bevestigd in een uitspraak d.d. 5 april 2006 (LJN: AV8669).
      Gelet op deze gebreken in de motivering van het bestreden besluit heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank op basis van de genoemde argumenten in redelijkheid niet kunnen besluiten tot het verlenen van vrijstelling. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit daarom niet in stand laten.
    
    
    2.7 Door eiser is nog aangevoerd dat de saldobenadering als neergelegd in artikel 7, derde lid, van het Blk 2005 onverbindend is wegens strijd met de Richtlijn 1999/30/EG. Uit voorgaande overweging blijkt reeds dat het beroep van verweerder op de saldobenadering niet kan slagen omdat in het bestreden besluit niet is voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden, zodat deze grief thans geen verdere bespreking behoeft. De rechtbank ziet hiervoor ook onvoldoende aanleiding nu verweerder gehouden is om een nieuwe beschikking op het bezwaarschrift te nemen en het daarbij tot de uitsluitende bevoegdheid van verweerder behoort om te beslissen of, en zo ja binnen welke voorwaarden, alsnog aan de saldobenade-ring toepassing kan worden gegeven.
    
    2.8 Tot slot is door eiser aangevoerd dat verweerder aan de verlening van de bouwvergunning voorwaarden had dienen te verbinden betreffende de wijze waarop de grondwerkzaamheden dienen te worden uitgevoerd, met name welke wijze van bemaling dient te worden toegepast. Ter zitting is echter gebleken dat de grondwerkzaamheden waarop dit geschilpunt betrekking heeft, inmiddels zijn gerealiseerd. Gevraagd naar zijn belang bij een inhoudelijke beoordeling van deze grief, heeft eiser geantwoord dat zijn huis op houten palen staat die onder water moeten blijven staan en dat hij er belang bij heeft om vast te stellen dat de bemaling feitelijk anders is uitgevoerd dan is geadviseerd door Fugro Ingenieursbureau B.V. De rechtbank begrijpt uit deze stelling dat eiser verwacht schade te zullen lijden als gevolg van een feitelijk handelen door de aannemer. Naar het oordeel van de rechtbank valt dat feitelijk handelen echter buiten de grenzen van het geschil. De rechtbank kan slechts toetsen hetgeen door verweerder bij het bestreden besluit is vergund. Verweerder meende het primaire besluit te kunnen handhaven. Een feitelijk handelen dat afwijkt van hetgeen is vergund, valt buiten de grenzen van de onderhavige bestuursrechtelijke toetsing. De grief van eiser omtrent de wijze van bemaling behoeft daarom geen verdere bespreking.
    
    2.9 Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden waar het betreft de niet-ontvankelijkverklaring van eisers bezwaar aangaande het Besluit luchtkwaliteit, en dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd waar het betreft de vraag of het project verenigbaar is met de normen van het Blk 2005. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard. De rechtbank zal de rechts-gevolgen van het bestreden besluit niet in stand te laten.
    
    2.10 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proces-kosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vast-gesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
    
    3. De beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
    
    gelast dat de gemeente Werkendam aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 138,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 322,-, te betalen door de gemeente Werkendam.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mrs. H.W.M. Pulskens, C.M.G.H. Beckers en P.J. Hödl, rechters, en in aanwezigheid van mr. M.A.M. de Baar, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: