ECLI:NL:RVS:2013:BY9911, Raad van State, 30-01-2013, 201200144/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2010 heeft de minister krachtens de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) [appellante] een boete van € 8.100,00 opgelegd.

201200144/1/A3.
      Datum uitspraak: 30 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 24 november 2011 in zaak nr. 11/1126 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (lees: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 november 2010 heeft de minister krachtens de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) [appellante] een boete van € 8.100,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 28 februari 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2011 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Segers, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en [ingenieur], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. van Amersfoort, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbowet zijn de werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als beboetbaar feit aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van deze overtredingen wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge het tweede lid is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
    
    Ingevolge het vierde lid zijn, indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt, dan wel worden andere technische middelen toegepast die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
    
    Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
    
    Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete van de tweede categorie kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften, welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste en vierde lid.
    
    Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving van de staatssecretaris (hierna: beleidsregels) kunnen bij de berekening van de op te leggen boete een of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het normbedrag:
    
    -    indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd;
    
    -    indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd;
    
    -    indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
    
    Volgens het achtste lid, aanhef en onder a, wordt bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname aan een bedrijf met 10 tot en met 39 werknemers een boete van € 8.100,00 opgelegd.
    
    Volgens het achtste lid, aanhef en onder c, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete de drie factoren, vermeld in lid 4, aanhef en onder b, aan de orde zijn en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het normbedrag.
    
    Volgens het negende lid wordt geen boete opgelegd indien de verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    2.    De boete is opgelegd in verband met een arbeidsongeval van een door [appellante] ingeleende werknemer op 6 september 2010 op het dak van een voormalig fabrieksgebouw op een bouwlocatie aan de [locatie] te [plaats]. De werkzaamheden bestonden uit het verwijderen van niet draagkrachtige asbesthoudende golfplaten van het dak. De werknemer bevond zich op het dak van het gebouw, waarbij deze zich zowel op een op het dak liggende ladder begaf als op plaatsen waar gordingen van de dakconstructie de golfplaten ondersteunden. De positie van de gordingen vond de werknemer aan de hand van de schroeven waarmee de golfplaten op de gordingen waren bevestigd. De werknemer maakte gebruik van een veiligheidsgordel met een valstopapparaat, die hij aan de gordingen bevestigde. Doordat een gording in rotte toestand verkeerde, is deze bezweken onder het gewicht van de werknemer, waardoor deze omstreeks vier meter naar beneden is gevallen en op de onderliggende vloer terecht is gekomen. De werknemer heeft hierdoor letsel opgelopen, waarvoor hij in het ziekenhuis is behandeld.
    
    3.    [appellante] betoogt dat zij artikel 3.16 van het Arbobesluit niet heeft overtreden. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van een valstopapparaat geen doelmatige voorziening was voor de werkzaamheden waarbij het ongeval zich heeft voorgedaan. [appellante] heeft, zo betoogt zij, de best beschikbare technieken en een werkwijze toegepast die de minste kans op asbestemissie opleverde. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het slachtoffer tijdens zijn val niet was aangelijnd, nu hij aan de gording bleef verbonden door een tweede lus, aldus [appellante].
    
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 januari 2012 in zaak nr. 201104728/1/H3) moet de werkgever als overtreder van artikel 3.16, eerste en vierde lid, van het Arbobesluit worden aangemerkt, indien onder zijn verantwoordelijkheid werkzaamheden worden verricht waarbij valgevaar bestaat, terwijl niet aan de in die bepalingen genoemde verplichting is voldaan.
    
    Niet is in geschil dat bij het verrichten van de werkzaamheden valgevaar in de zin van artikel 3.16, tweede lid, van het Arbobesluit aanwezig was. Evenmin is in geschil dat het valstopapparaat was bevestigd aan een rotte houten gording. Gelet hierop kan het enkele gebruik van een valstopapparaat in dit geval niet worden aangemerkt als een doelmatige veiligheidsgordel dan wel een ander technisch middel dat beveiliging biedt als bedoeld in artikel 3.16, vierde lid, van het Arbobesluit. De stelling dat door toepassing van het valstopapparaat de best beschikbare techniek met de minste kans op valgevaar is toegepast, leidt niet tot een ander oordeel. Voor de beantwoording van de vraag of een voorziening als veilig moet worden aangemerkt, is eveneens van belang of de voorziening op veilige wijze is bevestigd. Dit was hier niet het geval. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het enkele gebruik van het valstopapparaat in dit geval geen voorziening was als bedoeld in artikel 3.16 van het Arbobesluit.
    
    Niet is in geschil dat ter voorkoming van het valgevaar van de betrokken werknemer geen gebruik is gemaakt van andere in artikel 3.16, eerste en vierde lid, van het Arbobesluit vermelde voorzieningen. Derhalve heeft [appellante] in strijd gehandeld met de in artikel 3.16, eerste en vierde lid, opgenomen voorschriften. Nu evenmin in geschil is dat de werkzaamheden werden verricht onder verantwoordelijkheid van [appellante], is zij aan te merken als overtreder en was de staatssecretaris in beginsel bevoegd haar een boete op te leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.    [appellante] bestrijdt daarnaast het oordeel van de rechtbank, dat niet is voldaan aan de eerste matigingsgrond als bedoeld in beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels.
    
    Zij voert hiertoe aan dat zij de risico's bij het gebruik van het valstopapparaat volledig heeft geïnventariseerd en dat daarbij het valgevaar is onderkend. Door het ter beschikking stellen van een verreiker, valstopbeveiliging en een rolsteiger heeft zij voor de arbeid geschikte arbeidsmiddelen ter beschikking gesteld, waarbij de inventarisatie heeft plaatsgehad onder goedkeurend oog van een directievoerder. Hierbij is volgens [appellante] van belang dat het valgevaar en de kans op asbestemissie bij het gebruik van een rolsteiger, gelet op de verklaring van [ingenieur], die gekwalificeerd is als hoger veiligheidsdeskundige, op voorhand groter werd en kon worden geacht dan het gebruik van een valstopapparaat. Nu de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de eerste matigingsgrond niet is voldaan, is zij ten onrechte niet ingegaan op de overige in de beleidsregels neergelegde matigingsgronden, aldus [appellante].
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200805367/1/H3), bevat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel. Derhalve is sprake van een overtreding indien aan de toepassingsvoorwaarden van dat artikel is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt is te maken, zal hij dit in geval van geschil aannemelijk moeten maken.
    
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat hetgeen [appellante] heeft gesteld onvoldoende is om de slotsom te kunnen rechtvaardigen dat zij alle in redelijkheid te vergen zorg heeft betracht en dat haar derhalve geen enkel verwijt viel te maken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] niet al het nodige heeft gedaan om valgevaar te voorkomen. Nu voorafgaande aan de werkzaamheden ter inschatting van de degelijkheid van de dakconstructie slechts een visuele inspectie van de houten gordingen heeft plaatsgevonden, en niet in geschil is dat de aanwezigheid van houtrot binnenin de gordingen daarmee niet kon worden uitgesloten, heeft de rechtbank terecht beslist dat [appellante] op onvoldoende wijze heeft onderzocht of de houten gordingen voldoende draagkrachtig waren om de ladder, het valstopapparaat en het slachtoffer te kunnen dragen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het gebouw waarvan de asbesthoudende golfplaten werden verwijderd een oud en al geruime tijd leegstaand gebouw was, waardoor verhoogd risico bestond dat de dragende houten gordingen in een slechte staat verkeerden. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat [appellante], door geen nadere inspectie uit te voeren en ook geen andere valbeveiliging te gebruiken, in dit geval het risico heeft genomen dat zich rotte plekken in de gordingen bevonden. De rechtbank heeft hierbij terecht overwogen dat [appellante], indien nadere inspectie, zoals zij stelt, het risico op asbestemissie zou vergroten, er niet zonder een dergelijke inspectie van uit mocht gaan dat de gording stevig genoeg was om het valstopapparaat te bevestigen, maar voor een andere valbeveiliging had moeten kiezen indien zij de werkzaamheden wenste uit te voeren. Niet in geschil is dat het ongeval niet had plaatsgevonden als een hoogwerker het ankerpunt van het valstopapparaat zou zijn geweest.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet is voldaan aan de eerste matigingsgrond. Dientengevolge is de rechtbank terecht niet toegekomen aan de beoordeling van de vraag, of de overige matigingsgronden uit de beleidsregels van toepassing zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de aan [appellante] opgelegde boete op basis van de beleidsregels niet voor matiging in aanmerking komt.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] betoogt tenslotte dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderzocht of een matiging van de boete, zo nodig in afwijking van het beleid, passend en geboden was.
    
    5.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 3.16 van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. Deze moet bij aanwending van deze bevoegdheid, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    5.2.    Gezien het voorgaande diende de rechtbank te beoordelen, of de aan [appellante] opgelegde boete evenredig is. Zij heeft ten onrechte niet beoordeeld, of de door de staatssecretaris in dit geval opgelegde boete in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel. Het betoog slaagt. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling kan de hoogte van de boete de beoordeling of deze in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel doorstaan. Dat de werkgever in het in de voormelde uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2012 aan de orde zijnde geval in het geheel geen voorzieningen had getroffen om valgevaar te voorkomen, maakt dit niet anders. [appellante] heeft in dit geval het risico van ernstig lichamelijk letsel voor haar werknemer niet voldoende gemeden door de gordingen vooraf onvoldoende op draagkracht te onderzoeken en andere voorzorgsmaatregelen achterwege te laten. De Afdeling acht onder deze omstandigheden de opgelegde boete van € 8.100,00 passend en geboden.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen, verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en dr. M.W.C. Feteris, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Klein
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2013
    
    317-748.