ECLI:NL:RBAMS:2008:BD1235, Rechtbank Amsterdam, 10-01-2008, AWB 07-4552 BESLU en AWB 07-4553 BESLU
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Definitieve intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad ex artikel 65, lid 2, Wegenverkeerswet 1994 wegens strijd met artikel 9 Regeling erkenning bedrijfsvoorraad.  
      
      
        Bij het opleggen van een sanctie als bedoeld in artikel 11 van de Regeling erkenning bedrijfsvoorraad kan de rechter in volle omvang beoordelen of sprake is van een overtreding. 
        Gelet op het feit dat de erkenning bedrijfsvoorraad van verzoekster tijdens de controle van 25 juni 2007 was ingetrokken, staat niet vast dat verzoekster op dat moment diende te voldoen aan het bij en krachtens de wet bepaalde omtrent de erkenning. Mitsdien staat evenmin vast dat sprake is van overtredingen. 
        Tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur behoort het beginsel dat evenredigheid dient te bestaan tussen een opgelegde sanctie en de ernst van het handelen of nalaten op grond waarvan de sanctie is getroffen. Met betrekking tot de evenredigheid van de sanctie heeft verweerder verwezen naar het beleid als vervat in de Toezichtsbeleidsbrief van 15 november 2005. Nu verweerder terzake van de opgelegde sanctie verwijst naar zijn beleid, zullen in deze beleidsregels de algemene regels omtrent de afweging van belangen bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan te vinden moeten zijn, dan wel de weg waarlangs die afweging tot stand zal komen. De rechter stelt vast dat de Toezichtbeleidsbrief niet de regels omtrent de afweging van belangen als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevat. De Toezichtbeleidsbrief beperkt zich immers tot een algemene beschrijving van de mogelijkheden. 
        Aangezien in de Toezichtbeleidsbrief geen kenbare en deugdelijke belangenweging als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb te vinden is terzake van de vraag wanneer welke sancties redelijk zijn, kan verweerder naar het oordeel van de rechter, ter motivering van het bestreden besluit niet volstaan met een verwijzing naar de Toezichtbeleidsbrief, conform het bepaalde in artikel 4:82 van de Awb. Nu ook in het bestreden besluit zelf niet is gemotiveerd waarom de sanctie van definitieve intrekking in dit geval redelijk is, is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd. 
        Voorts is verweerder niet ingegaan op stelling van verzoekster dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van verzoekster. Het bedrijf van verzoekster wordt geen eigenaar van de auto’s, maar bemiddelt in de verscheping ervan naar het buitenland. Het beleid is uitsluitend bedoeld voor erkenninghouders die eigenaar worden van hun motorrijtuigen, aldus verzoekster.
        Beroep gegrond wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Aangezien naar het oordeel van de rechter niet te verwachten is dat de gebreken die aan het bestreden besluit kleven binnen afzienbare tijd kunnen worden hersteld zal de rechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en ook het primaire besluit van 7 september 2007 te herroepen. Gelet op de herroeping van het primaire besluit behoeft verweerder geen nieuwe beslissing op het daartegen gerichte bezwaar te nemen.

Rechtbank Amsterdam
      Sector Bestuursrecht Algemeen
      voorlopige voorzieningen
    
    
    
    	UITSPRAAK 
    
    
    in de gedingen met reg.nrs. AWB 07/4552 BESLU en AWB 07/4553 BESLU
    
    tussen: 
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [verzoekster].,
      handelend onder de naam All Round Shipping, 
      gevestigd te Amsterdam, 
      verzoekster, 
      vertegenwoordigd door mr. A.E.M. Röttgering,
    
    
    en:
    
    
      de [functie] van de Dienst voor het Wegverkeer (RDW), 
      gevestigd te Zoetermeer, 
      verweerder,
      vertegenwoordigd door mr. N.T.P. Eshuis. 
    
    
    
    
      1. PROCESVERLOOP 
      De voorzieningenrechter (hierna: de rechter) heeft op 26 november 2007 een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ontvangen. Dit verzoek hangt samen met een door verzoekster bij verweerder ingediend beroepschrift van 26 november 2007 gericht tegen een besluit van verweerder van 2 november 2007 (hierna: het bestreden besluit).
    
    
    Het onderzoek is gesloten ter zitting van 13 december 2007. 
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belan¬genafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
    
    Ingevolge artikel 8:86 van de Awb is de rechter bevoegd onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de rechter van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
    
    Bij brief van 14 maart 2005 heeft verweerder verzoekster bericht dat de erkenning bedrijfsvoorraad en de daarbij behorende bevoegdheden wordt ingetrokken voor een periode van twaalf weken. Voorts is medegedeeld dat indien verzoekster na deze periode niet voldoet aan de erkenningseisen en de daaraan verbonden voorschriften, de erkenning definitief wordt ingetrokken. Verzoekster heeft hiertegen rechtsmiddelen aangewend. 
    
    Bij brief van 16 mei 2007 heeft verweerder aan verzoekster bericht dat naar aanleiding van de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 14 mei 2007 de tijdelijke intrekking erkenning bedrijfsvoorraad op 1 juni 2007 zal ingaan. 
    
    Op 25 juni 2007 heeft een bedrijvencontroleur van verweerder opnieuw een controlebezoek gebracht aan verzoekster. 
    
    Bij brief van 24 augustus 2007 heeft verweerder aan verzoekster medegedeeld voornemens te zijn een sanctiebesluit te nemen. Verzoekster heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend. 
    
    Bij besluit van 7 september 2007 heeft verweerder de aan verzoekster verleende erkenning bedrijfsvoorraad en de daarbij behorende bevoegdheden definitief ingetrokken vanwege overtredingen van de Regeling erkenning bedrijfsvoorraad (hierna: de Regeling). Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 18 oktober 2007 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het besluit van 7 september 2007 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar alsnog ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering en het besluit van 7 september 2007 in stand gelaten. Verweerder heeft het besluit als volgt gemotiveerd. De bedrijvencontroleur heeft op 25 juni 2007 een aantal zware overtredingen vastgesteld. Gelet op het feit dat al op 14 maart 2005 een intrekking voor de periode van 12 weken heeft plaatsgevonden, is het besluit tot intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad in overeenstemming met het vastgestelde beleid. Gelet op het gepubliceerde beleid wordt in een situatie van zware overtredingen de intrekking definitief ingetrokken. De sanctie is in overeenstemming met het gepubliceerde beleid en kan niet als onevenredig zwaar worden aangemerkt, aldus verweerder. Voor zover eiseres van mening is dat de beslissing van 7 september 2007 niet voldoende is gemotiveerd merkt verweerder op dat de sanctie geheel in lijn met het gepubliceerde beleid is opgelegd en dat de aangevoerde omstandigheden geen aanleiding geven om van het gevoerde beleid af te wijken 
    
    Verzoekster heeft in het onderhavige verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening aangevoerd dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van verzoekster. Verzoekster verkrijgt in tegenstelling tot de garagebedrijven niet de eigendom van de auto’s maar bemiddelt slechts, veelal ten behoeve van buitenlandse kopers. Ten gevolge van de tijdelijke intrekking kon verzoekster het computersysteem enige tijd niet gebruiken. Hierdoor leek de administratie onoverzichtelijk. De intrekking van de erkenning en de daarbij behorende afsluiting van de onlineverbinding is zeer problematisch voor haar bedrijfsvoering, aldus verzoekster. In het beroepschrift heeft eiseres aangevoerd dat de overtredingen niet juist zijn vastgesteld, dat de sanctie onevenredig zwaar is, dat geen rekening is gehouden met de bijzondere positie van verzoekster en dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd.  
    
    De rechter overweegt als volgt.
    
    Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. 
    
    Ingevolge artikel 3:40, van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt. 
    
    Ingevolge artikel 3:42, eerste lid, geschiedt de bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan- huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. 
    
    Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid, uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. 
    
    Ingevolge artikel 4:82, eerste lid, van de Awb kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. 
    
    
      Ingevolge artikel 65, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) kan de RDW een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend:
      a. niet meer voldoet aan de voor de erkenning gestelde eisen,
      b. de verplichtingen, vervat in artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 64, tweede lid, niet nakomt, of
      c. handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
    
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Regeling moet het erkende bedrijf het bij en krachtens de wet bepaalde omtrent de bedrijfsvoorraad, de erkenning alsmede de registratie, het gebruik en de beëindiging van de registratie van de tot de bedrijfsvoorraad behorende voertuigen in acht nemen.
    
    Ingevolge artikel 9, zevende lid, van de Regeling draagt het erkende bedrijf er zorg voor dat alleen voertuigen die bestemd zijn om te worden verkocht, bewaard of bewerkt in de bedrijfsvoorraad worden en zijn opgenomen.
    
    Ingevolge artikel 9, tiende lid, van de Regeling dient het erkende bedrijf ter zake van de kentekenbewijzen van de in bedrijfsvoorraad geregistreerde voertuigen en van de voertuigen waarvoor een nog niet tenaamgesteld kentekenbewijs is verstrekt, een overzichtelijke en bijgewerkte administratie aan de hand van het kenteken te voeren.
    
    Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Regeling moeten de daartoe bevoegde ambtenaren desgevraagd behoorlijk in de gelegenheid worden gesteld te onderzoeken of het erkende bedrijf voldoet aan de gestelde eisen en voorschriften.
    
    
      Verzoekster heeft gesteld dat zij bij de controle op 25 juni 2007, waarop door verweerder zware overtredingen zouden zijn geconstateerd, niet aan de eisen kon voldoen omdat de erkenning op dat moment tijdelijk was ingetrokken. 
      Bij het opleggen van een sanctie als bedoeld in artikel 11 van de Regeling kan de rechter in volle omvang beoordelen of sprake is van een overtreding. 
      De rechter stelt vast dat ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Regeling, erkende bedrijven aan de gestelde eisen dienen te voldoen. De controle van 25 juni 2007 vond evenwel plaats binnen de periode van de tijdelijke intrekking erkenning bedrijfsvoorraad van 12 weken, die op 
      1 juni 2007 was ingegaan. Op dat moment was verzoekster mitsdien geen erkend bedrijf. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet aangegeven waarom verzoekster, ook tijdens de duur van de tijdelijke intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad, niettemin aan de erkenningseisen diende te voldoen. Ook ter zitting heeft verweerder dit niet kunnen aangeven. 
    
    
    De stelling van verweerder ter zitting dat het bezoek op 25 juni 2007 een herschouwing was teneinde te bezien of verzoekster na 12 weken de erkenning weer kon terugkrijgen biedt naar het oordeel van de rechter geen duidelijkheid op dit punt. Bovendien is die stelling niet in overeenstemming met de stelling van verweerder in het bestreden besluit dat het bezoek van 25 juni 2007 een controlebezoek was. Een herschouwing is immers niet gericht op het vaststellen van overtredingen met het oog op het opleggen van een sanctie, zulks in tegenstelling tot een controlebezoek in het kader van de toezichthoudende taak van verweerder. 
     
    Uit het voorgaande volgt dat niet vaststaat dat verzoekster op 25 juni 2007, tijdens de intrekking van de erkenning, diende te voldoen aan het bij en krachtens de wet bepaalde omtrent de erkenning. Mitsdien staat evenmin vast dat sprake is van overtredingen. Naar het oordeel van de rechter is het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd.  
    
    Verzoekster heeft voorts gesteld dat de sanctie van definitieve intrekking van de erkenning onevenredig is. Tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur behoort het beginsel dat evenredigheid dient te bestaan tussen een opgelegde sanctie en de ernst van het handelen of nalaten op grond waarvan de sanctie is getroffen. 
    
    Verweerder heeft in het bestreden besluit ter motivering van de sanctie verwezen naar het beleid als vervat in de Toezichtsbeleidsbrief van 15 februari 1999. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat dit een verschrijving is en dat bedoeld is te verwijzen naar de ten tijde van het bestreden besluit geldende Toezichtbeleidsbrief van 15 november 2005. De rechter zal van deze laatste Toezichtbeleidsbrief uitgaan.
    
    Nu verweerder terzake van de opgelegde sanctie verwijst naar zijn beleid, zullen in deze beleidsregels de algemene regels omtrent de afweging van belangen bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan te vinden moeten zijn, dan wel de weg waarlangs die afweging tot stand zal komen.  
    
    
      De rechter stelt vast dat de Toezichtbeleidsbrief niet de regels omtrent de afweging van belangen als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevat. De Toezichtbeleidsbrief beperkt zich immers tot een algemene beschrijving van de mogelijkheden. Zo bevat de Toezichtbeleidsbrief de weergave van de mogelijke sancties, te weten:
      a.	een waarschuwing
      b.	voorwaardelijke intrekking van de erkenning
      c.	tijdelijke intrekking van de erkenning (maximaal voor de duur van twaalf weken)
      d.	definitieve intrekking van de erkenning
      e.	schorsing van de erkenning (maximaal voor de duur van twaalf weken).
      In de Toezichtbeleidsbrief is evenwel niet aangegeven waarom bij welke overtreding welke sanctie in de rede ligt. Volstaan wordt met de mededeling dat sancties kunnen worden opgelegd en dat de keuze voor de sanctie afhankelijk is van de zwaarte van de overtreding en van de voorgeschiedenis. 
      Voorts wordt gesteld dat, indien korter dan twee jaar geleden een waarschuwing is opgelegd, bij een volgende zware overtreding een tijdelijke intrekking volgt en vervolgens bij een volgende zware overtreding een definitieve intrekking volgt. Ter zitting kon verweerder niet aangeven welke termijnen bij de definitieve intrekking in acht worden genomen of in dit geval is voldaan aan de eis dat er geen twee jaar is gelegen tussen de waarschuwing en de tijdelijke intrekking. Uit de stukken blijkt dat in dit geval in 2005 een tijdelijke intrekking is opgelegd ter zake van overtredingen die meer dan twee jaar later zijn geconstateerd dan de overtredingen die in 2003 zijn geconstateerd, zodat de rechter niet zonder meer kan vaststellen dat de definitieve intrekking in overeenstemming is met de Toezichtbeleidsbrief, nog daargelaten dat onduidelijk is waarom in dit geval niet eerst een waarschuwing of een voorwaardelijke intrekking van de erkenning is opgelegd.   
    
    
    Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het algemeen belang dat met de sancties wordt gediend in ieder geval de zuiverheid van het kentekenregister is. Zonder nadere motivering ziet de rechter evenwel niet in waarom de sanctie van de intrekking van de erkenning het algemeen belang van de zuiverheid van het kentekenregister dient, nu tevens ter zitting bleek dat de intrekking van de erkenning in de praktijk tot gevolg heeft dat verzoekster de voertuigen niet langer online kan registreren bij het RDW waardoor verzoekster met iedere voertuig, tezamen met de eigenaar en de documenten van dat voertuig naar een RDW-kantoor moet gaan om dit voertuig aan of af te melden uit de bedrijfsvoorraad, waarmee, zoals verzoekster onweersproken heeft gemeld, lange wachttijden zijn gemoeid, hetgeen niet werkbaar is als het om grote aantallen voertuigen gaat.  
    
    Nu naar het oordeel van de rechter in de Toezichtbeleidsbrief geen kenbare en deugdelijke belangenweging bevat terzake van de vraag wanneer welke sancties redelijk zijn, kan verweerder naar het oordeel van de rechter, ter motivering van het bestreden besluit niet volstaan met een verwijzing naar de Toezichtbeleidsbrief, als bedoeld in artikel 4:82 van de Awb. Nu ook in het bestreden besluit zelf niet is gemotiveerd waarom de sanctie van definitieve intrekking in dit geval redelijk is, is het bestreden besluit ook op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    Verzoekster heeft voorts gesteld dat een van de overtredingen geen zware overtreding is. Blijkens de paragraaf  ‘Sancties erkenning bedrijfsvoorraad’ wordt onderscheid gemaakt tussen lichte en zware overtredingen. De bijlage bevat volgens de Toezichtbeleidsbrief een niet uitputtende lijst van voorbeelden van zware- en van lichte overtredingen. In de Toezichtbeleidsbrief is niet aangegeven wanneer en waarom een overtreding als een lichte dan wel een zware overtreding wordt aangemerkt, bijvoorbeeld omdat sprake is van fraude of recidive. Evenmin kon verweerder aangeven waar elders, gelet op het niet uitputtende karakter van de Toezichtbeleidsbrief, nadere beleidsregels hieromtrent zijn te vinden, in het bijzonder of dit het geval is in de in de Toezichtbeleidsbrief genoemde “Informatiemap voor de voertuigbranche” en of die Informatiemap ook beleidsregels bevat. 
    
    Voorts is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd omdat verweerder niet is ingegaan op de reeds in de zienswijze vervatte stelling van verzoekster dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van verzoekster. Het bedrijf van verzoekster wordt geen eigenaar van de auto’s, maar bemiddelt in de verscheping ervan naar het buitenland. Het beleid is uitsluitend bedoeld voor erkenninghouders die eigenaar worden van hun motorrijtuigen, aldus verzoekster. Verweerder is noch in het primaire besluit, en ondanks het bezwaarschrift en de uitspraak in voorlopige voorziening hangende bezwaar, ook in het bestreden besluit niet ingegaan op de vraag of de Toezichtbeleidsbrief, die betrekking heeft op erkenninghouders die wel eigenaar van het voertuig worden, van toepassing is op verzoekster.  
    
    Gelet op het bovenstaande zal het beroep gegrond worden verklaard wegens strijd met artikel artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. 
    
    Nu het beroep gegrond zal worden verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd, is er geen belang meer bij het treffen van een voorlopige voorziening. 
    
    
      Aangezien naar het oordeel van de rechter de gebreken die aan het bestreden besluit kleven niet binnen afzienbare tijd kunnen worden hersteld zal de rechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en ook het primaire besluit van 
      7 september 2007 herroepen. Gelet op de herroeping van het primaire besluit behoeft verweerder geen nieuwe beslissing op het daartegen gerichte bezwaar te nemen.
    
    
    
      De rechter ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die verzoekster redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze worden begroot op € 966 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting maal € 322). Tevens dient verweerder het door verzoekster voor de behandeling van het verzoek en beroep betaalde griffierecht (tweemaal 
      € 285) te vergoeden. 
    
      
    Beslist wordt als volgt. 
      
     
    3. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter:
    
    
    
      1.	verklaart het beroep gegrond;
      2.	vernietigt het bestreden besluit;  
      3.	herroept het besluit van verweerder van 7 september 2007; 
      4.	wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af; 
      5.	veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure, aan de zijde van verzoekster begroot op € 966 (zegge: negenhonderdzesenzestig Euro), te betalen door de Dienst Wegverkeer aan verzoekster; 
      6.	gelast dat de Dienst Wegverkeer het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 570 (zegge: vijfhonderdzeventig euro) aan haar dient te vergoeden. 
    
      
    
      Deze uitspraak is gewezen op 10 januari 2008 door mr. Y.A.A.G. de Vries, rechter, 
      in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier, 
      en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum. 
    
    
    
    
    
    De griffier, 					De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen - voor zover het betreft een onderdeel in de hoofdzaak (reg.nr. AWB 07/4553 BESLU) - een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage. 
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: B