ECLI:NL:RBZUT:2007:BA3649, Rechtbank Zutphen, 28-03-2007, 06/938
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2007-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
        Volledige verwijtbaarheid. Vastgestelde boetebedragen zijn niet onevenredig hoog. Artikel 15 IVBPR. Nieuw beleid van verweerder leidt niet tot een lagere boete.

RECHTBANK ZUTPHEN	
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: 06/938
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      Maatschap [naam]
      te [plaats],
      eiseres,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
      verweerder.
    
    
    
    1. Bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 17 maart 2006.
    
    2. Feiten
    
    Bij besluit van 8 december 2005 heeft verweerder aan eiseres een boete van € 22.000,-- opgelegd in verband met de op 22 juni 2005 door de Arbeidsinspectie geconstateerde overtredingen van artikel 2, eerste lid en artikel 15, tweede lid van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
    
    Tegen deze boeteoplegging is namens eiseres bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit van 17 maart 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 8 december 2005 ongewijzigd gehandhaafd.
    
    
    3. Procesverloop
    
    Namens eiseres heeft mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer, beroep ingesteld op de in het beroepschrift vermelde gronden. Verweerder heeft de op zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 26 februari 2007, waar namens eiseres zijn verschenen [eiser A] en [eiser B], bijgestaan door mr. Van Mierlo voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.P.A. Fikken.
    
    4. Motivering
    
    4.1.   Ter beoordeling staat of verweerder het boetebesluit op goede gronden in stand heeft gelaten.
    
    4.2.   Artikel 2, eerste lid, Wav bepaalt dat het een werkgever verboden is een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder een tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 15, tweede en derde lid, Wav (kort gezegd en voor zover hier van belang) dient de werkgever bij wie de feitelijke arbeid wordt verricht de identiteit van de vreemdeling vast te stellen aan de hand van een afschrift van een geldig identiteitsdocument, welk afschrift deze werkgever bij aanvang van de werkzaamheden heeft ontvangen van de werkgever bij wie niet de feitelijke arbeid wordt verricht, en dient hij voornoemd afschrift vervolgens op te nemen in zijn administratie.
    
    Artikel 18 Wav bepaalt dat het niet naleven van het bepaalde in de artikelen 2 en 15 van de Wav als beboetbare feiten worden aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, Wav legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de ter zake van deze wet beboetbare feiten gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, Wav bepaalt dat de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk is aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,--. Ingevolge het derde lid stelt Onze Minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    In de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (Stcrt. 2004, 249; hierna: de Beleidsregels) is bepaald dat bij de berekening van de boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt de normbedragen worden gehanteerd die zijn neergelegd in de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Tarieflijst). In de Tarieflijst zijn de boetenormbedragen voor overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav en overtreding van artikel 15 Wav gesteld op € 8.000,--, respectievelijk op € 1.500,--.
    
    4.3.   Tussen partijen is niet in geding dat eiseres twee personen met de Angolese nationaliteit kippen heeft laten vangen, zonder dat ten behoeve van hen een tewerkstellingsvergunning is afgegeven, terwijl dat voor deze personen wel is vereist.  
    
    Evenmin is in geschil dat eiseres van voornoemde Angolese personen en van twee bij haar tewerkgestelde Turkse personen – allen vreemdelingen in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 –, niet de identiteit heeft vastgesteld aan de hand van de afschriften van hun identiteitsdocumenten. 
    
    
      De rechtbank stelt allereerst vast dat sprake is van overtredingen van artikel 2, eerste lid, Wav en artikel 15, tweede lid, Wav, zodat verweerder in beginsel bevoegd is om ter zake van de beboetbare feiten een boete op te leggen.
      4.4.   Met betrekking tot de hoogte van de opgelegde boete van € 22.000,--, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
    Ter bestrijding van illegale tewerkstelling van personen heeft de wetgever onder meer overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav en overtreding van artikel 15, tweede lid, Wav, strafbaar gesteld. De ratio van deze wetgeving is blijkens de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wav (TK 2003-2004, 29 523, nr. 3, p. 1) gelegen in een viertal doelstellingen.
    
    
      1. verdringing van legaal arbeidsaanbod in Nederland en de Europese Economische ruimte op de arbeidsmarkt;
      2. overtreding van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, die kan leiden tot uitbuiting van de illegaal tewerkgestelde vreemdeling;
      3. concurrentievervalsing binnen een sector, waardoor de bedrijfsvoering van bonafide
      werkgevers wordt geschaad;
      4. het feit dat het veelal illegaal verblijvende vreemdelingen zijn die illegale arbeid 
      verrichten en op deze wijze - in strijd met het uitzettingsbeleid van het kabinet - hun verblijf in Nederland kunnen voortzetten.
    
    
    Gelet op het met de wet beoogde doel, alsook uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid, acht de rechtbank de door verweerder in de Beleidsregels vastgestelde boetenormbedragen van € 8.000,--, respectievelijk € 1.500,-- per beboetbaar feit als uitgangspunt niet onredelijk hoog. 
    
    In dit kader overweegt de rechtbank voorts dat het opleggen van een bestuurlijke boete als hier aan de orde een discretionaire bevoegdheid van verweerder is en dat die boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter waarop (onder meer) de in artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) besloten (strafrechtelijke) waarborgen van toepassing zijn te achten. Gelet daarop zal de rechtbank ten volle dienen te toetsen of de hoogte van een opgelegde boete in een evenredige verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de gedraging.  
    
    De rechtbank stelt vast dat voor de constatering van een overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, Wav, gelet op de redactie van die artikelen, niet relevant is of sprake is van verwijtbaarheid bij de betrokken werkgever. Die (mate van) verwijtbaarheid is evenmin relevant in de door de minister opgestelde Beleidsregels, nu de daarin genoemde boetebedragen - conform hetgeen is bepaald in 19d, derde lid, Wav - in beginsel slechts differentiëren naar gelang het beboetbare feit. 
    
    
      Nu de mate van verwijtbaarheid noch in de wettelijke regeling noch in de in dit verband gestelde Beleidsregels enige rol van betekenis speelt, biedt de regelgeving 
      - behoudens de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - derhalve niet de mogelijkheid om de hoogte van de boete in de bestuurlijke fase van het proces (in voldoende mate) af te stemmen op de mate waarin de werkgever de overtreding verweten kan worden. Het bepaalde in artikel 6 EVRM brengt alsdan met zich mee dat in de beroepsfase de Beleidsregels, waaronder de daarin vastgestelde boetenormbedragen, niet zonder meer onverkort zullen kunnen worden toegepast. 
    
    
    4.5.   De rechtbank acht bij de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid van eiseres met name de verklaring van de – zelfstandig bevoegde – maat van eiseres, [eiser A] (hierna: [eiser A]), van belang. [eiser A] heeft op 29 juni 2005 ten overstaan van de inspecteurs van de Arbeidsinspectie onder meer het volgende verklaard:
    
    “(…) Dit was de eerste keer dat ik met [naam bedrijf] heb samengewerkt. Normaal gesproken als ik met [naam] werk, dan krijg ik altijd een papiertje met namen van de vangploeg. Ik controleer nooit documenten, want ik ga ervan uit dat dat klopt. Ik kan toch niet zien of een document echt is of niet, dus controleren heeft geen zin. Wij vertrouwen erop dat dat goed geregeld is door het vangbedrijf. (…)”. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is met deze werkwijze, die ter zitting door [eiser A] is bevestigd, de volle verwijtbaarheid van eiseres gegeven, nu [eiser A] immers – onder welke feiten en omstandigheden dan ook – nooit tewerkstellingsvergunningen en afschriften van identiteitsdocumenten van tewerkgestelden controleert. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat het tot de verantwoordelijkheid van eiseres behoorde om bij aanvang van de bij haar te verrichten werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van de Wav werden nageleefd. De namens eiseres aangevoerde omstandigheden waaronder de werkzaamheden plaatsvonden, zoals het nachtelijke tijdstip, de tijdsdruk en de omstandigheid dat de vreemdelingen bedrijfskleding en een hoofddeksel dragen, doen aan deze verantwoordelijkheid niet af. Evenmin mocht eiseres ervan uitgaan dat het inleenbedrijf [naam bedrijf] over de vereiste vergunningen beschikte en de identiteit van vreemdelingen reeds gecontroleerd had. Ingevolge de Wav is eiseres immers verplicht zelf de controles uit te voeren. Dat eiseres dit heeft nagelaten, komt voor haar rekening en risico. 
    
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige overtredingen volledig aan eiseres kunnen worden verweten.
    
    Anders dan eiseres heeft aangevoerd, zijn de omstandigheden dat zij geen financieel voordeel heeft genoten en de vreemdelingen slechts 75 minuten hebben gewerkt, naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de hoogte van het boetebedrag gematigd moet worden. 
    
    Eiseres heeft voorts aangevoerd dat sprake is van cumulatie van straffen en dat - onder verwijzing naar de samenloopregelingen in het strafrecht - de hoogte van de boete om die reden dient te worden gematigd. De rechtbank merkt in dit verband allereerst op dat een boeteoplegging op grond van de Wav een eigen - van het strafrecht afwijkend -  beoordelings- en toetsingskader kent, op grond waarvan de door eiseres aangevoerde strafrechtelijke bepalingen niet onverkort in de onderhavige – bestuursrechtelijke - procedure kunnen worden toegepast. Gelet voorts op de toepasselijke regelgeving gelden het niet beschikken over tewerkstellingsvergunningen en het niet controleren van de identiteit van de tewerkgestelden als twee te onderscheiden verplichtingen. Per overtreden verplichting kan per vreemdeling telkens een in de Tarieflijst vervat boetebedrag worden opgelegd. 
       
    
      Ten slotte heeft eiseres zich – onder verwijzing naar artikel 5.4.1.7 van de ontwerpregeling Vierde tranche van de Awb – op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte geen evenredigheidstoets heeft uitgevoerd. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze bepaling (nog) geen geldend recht betreft en deze grief derhalve faalt.
      Ook overigens acht de rechtbank geen aanknopingspunten aanwezig voor het oordeel dat sprake is van omstandigheden die tot matiging van het boetebedrag zouden moeten leiden. Gelet op ernst van de overtredingen, alsmede gelet op de volle verwijtbaarheid van eiseres, acht de rechtbank de – conform de Tarieflijst – vastgestelde boetebedragen van (in totaal) € 22.000,-- in het onderhavige geval niet onevenredig hoog. 
    
    
    4.6.   Ten slotte overweegt de rechtbank dat, nu de door verweerder opgelegde boete is aan te merken als een straf in de zin van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde boete door de rechtbank ook acht behoort te worden geslagen op het bepaalde in artikel 15, eerste lid, derde volzin, van dat verdrag, waaruit volgt dat, voor zover hier van belang, ten voordele van betrokkene toepassing moet worden gegeven aan een na de datum van de normovertreding in werking getreden lichtere sanctiebepaling.
    
    In dit verband is van belang dat de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij besluit van 15 december 2006 de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2007 (Stcrt. 2006, 250; hierna: de Beleidsregels 2007) vastgesteld, welk besluit met ingang van 1 januari 2007 in werking is getreden. 
    
    
      Ingevolge het bepaalde in artikel 8 van deze Beleidsregels 2007 kan de boete worden gematigd tot € 4.000,-- voor een rechtspersoon en tot € 2.000,-- voor een natuurlijk persoon per beboetbaar feit, indien de werkgever kan aantonen dat hij zich redelijkerwijze in voldoende mate heeft ingespannen om een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, Wav te
      voorkomen.
    
    
    Gelet op hetgeen onder 4.5 is overwogen, is in het geval geen sprake van een verminderde verwijtbaarheid op grond waarvan onder het sinds 1 januari 2007 geldende beleid tot een lagere boete zou moeten worden besloten. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde boete in zoverre in overeenstemming is met artikel 15 van het IVBPR.
    
    4.7.   De rechtbank is, gelet op het bovenstaande, van oordeel dat verweerder het boetebesluit bij het bestreden besluit op goede gronden heeft gehandhaafd. Het beroep is derhalve ongegrond. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. L.J. Bosch, voorzitter, en mrs. E.J.J.M. Weyers en D.S. de Vries, rechters en in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2007 in tegenwoordigheid van de griffier.