ECLI:NL:RVS:2008:BC2502, Raad van State, 23-01-2008, 200702332/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2004 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) de aan de stichting Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (hierna: de HAN) vastgestelde rijksbijdragen voor het jaar 1999 ten nadele van de HAN gewijzigd ten bedrage van in totaal &#8364; 428.867,00 en besloten dit bedrag terug te vorderen.

200702332/1.
    
    Datum uitspraak: 23 januari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, voorheen de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en
    
    2. de stichting Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen, gevestigd te Arnhem,
    
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. SBR 05/2941 en 06/2299 van de rechtbank Utrecht van 22 februari 2007 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2004 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) de aan de stichting Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (hierna: de HAN) vastgestelde rijksbijdragen voor het jaar 1999 ten nadele van de HAN gewijzigd ten bedrage van in totaal € 428.867,00 en besloten dit bedrag terug te vorderen.
    
    Bij besluit van 23 juni 2005 heeft de staatssecretaris het door de HAN daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het 12 studenten betreft waarvan is komen vast te staan dat zij collegegeld hebben betaald, het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 382.917,00, een vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand toegekend voor een bedrag van € 966,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 12 september 2005 heeft de staatssecretaris de aan de HAN vastgestelde rijksbijdragen voor de jaren 2000, 2001 en 2002 ten nadele van de HAN gewijzigd ten bedrage van in totaal € 2.094.111,00 en besloten dit bedrag terug te vorderen en te verrekenen met de in 2006 te ontvangen rijksbijdrage.
    
    Bij besluit van 12 april 2006 heeft de staatssecretaris het door de HAN daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het 5 studenten betreft waarvan is komen vast te staan dat zij collegegeld hebben betaald, het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 2.072.460,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 februari 2007, verzonden op 26 februari 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) de door de HAN tegen het besluit van 23 juni 2005 ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betreft de herziening en terugvordering van de bekostiging in casus 3 ten aanzien van de eerste groep Masterstudenten en in casus 4 van de IBC-studenten, het tegen het besluit van 12 april 2006 ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betreft de terugvordering van de bekostiging in casus 1 en de herziening en terugvordering van de bekostiging in casus 3 ten aanzien van de eerste groep Masterstudenten en in casus 4 van de IBC-studenten en deze besluiten in zoverre vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (nu de minister in dit geding optreedt vanwege een portefeuillewisseling, doch de bestreden besluiten nog door de staatssecretaris zijn genomen, wordt hij hierna mede als staatssecretaris aangeduid) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2007, en de HAN bij brief, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 1 mei 2007. De HAN heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 26 april 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 30 mei 2007 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 14 juni 2007 heeft de HAN van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 26 juli 2007 heeft de staatssecretaris een nadere memorie ingediend.
    
    Op 10 oktober 2007 heeft de HAN nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de staatssecretaris toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2007, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma en mr. V.C.A. Lindeijer, beiden advocaat te Den Haag, en de HAN, vertegenwoordigd door mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Nijmegen, vergezeld door de directeur van het Servicebedrijf van de HAN, [directeur], zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
    
    a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
    
    b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten; of
    
    c. (…).
    
    Ingevolge artikel 1.1 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (zoals deze wet luidde ten tijde hier van belang, hierna: de WHW) wordt in deze wet verstaan onder:
    
    e. initieel onderwijs: hoger onderwijs dat aansluit op de tweede fase van het voortgezet onderwijs;
    
    m. opleiding: een opleiding als bedoeld in artikel 7.3;
    
    Ingevolge artikel 1.3, tweede lid, van de WHW hebben Hogescholen het verzorgen van hoger beroepsonderwijs tot taak. Zij kunnen onderzoek verrichten voor zover dit verband houdt met het onderwijs aan de instelling. In elk geval verzorgen zij initiële opleidingen en dragen zij kennis over ten behoeve van de maatschappij. Zij dragen bij aan de ontwikkeling van beroepen waarop het onderwijs is gericht.
    
    Ingevolge artikel 1.9, eerste lid, van de WHW, voor zover hier van belang, hebben instellingen aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs.
    
    Ingevolge artikel 7.3 van de WHW wordt het initiële onderwijs door de instelling aangeboden in de vorm van opleidingen.
    
    Ingevolge artikel 7.3, tweede lid, van de WHW is een opleiding een samenhangend geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken. Een onderwijseenheid kan betrekking hebben op de praktische voorbereiding op de beroepsuitoefening en op de beroepsuitoefening in verband met het onderwijs in een duale opleiding, voor zover deze activiteiten onder begeleiding van het instellingsbestuur plaatsvinden.
    
    Ingevolge artikel 7.8, eerste lid, van de WHW kent een opleiding een propedeutische fase.
    
    Artikel 7.17, eerste lid, van de WHW wordt een opleiding, onverminderd het tweede lid, verzorgd in de gemeente waar die opleiding blijkens het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, bedoeld in artikel 6.13, is gevestigd.
    
    Ingevolge artikel 7.32 van de WHW dient ieder die wenst gebruik te kunnen maken van onderwijsvoorzieningen, examenvoorzieningen of voorzieningen van andere aard ten behoeve van initieel onderwijs aan een instelling, zich door het instellingsbestuur als student of extraneus te laten inschrijven.
    
    Ingevolge artikel 7.32, derde lid, geschiedt de inschrijving voor een opleiding, met dien verstande dat de inschrijving aan de Open Universiteit ook kan geschieden voor een of meer onderwijseenheden.
    
    Ingevolge artikel 7.43, eerste lid, van de WHW is bij de inschrijving als student voor een voltijdse opleiding aan een universiteit of hogeschool een collegegeld verschuldigd van € 1 329,58 door degene die voor de aanvang van het studiejaar de leeftijd van 30 jaren nog niet heeft bereikt, en die
    
    a. de nationaliteit bezit van een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of
    
    b. een niet onder a bedoelde vreemdeling is die studiefinanciering geniet krachtens de Wet studiefinanciering 2000.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel is bij de inschrijving als student voor een voltijdse opleiding aan een universiteit of hogeschool een door het instellingsbestuur vast te stellen collegegeld verschuldigd door degene die niet onder het bereik valt van het eerste lid. Het collegegeld bedraagt ten minste € 1 329,58.
    
    Ingevolge artikel 7.47, eerste lid, van de WHW wordt het collegegeld voldaan door:
    
    a. betaling ineens, dan wel
    
    b. gespreide betaling, overeenkomstig een door het instellingsbestuur en de betrokkene te treffen betalingsregeling, waarbij door het instellingsbestuur administratiekosten in rekening kunnen worden gebracht. Deze bedragen ten hoogste € 13,61. In geval van betaling in termijnen is sprake van ten minste vijf termijnen, die over het hele studiejaar zijn gespreid.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel is de belanghebbende, bedoeld in de artikelen 7.43, tweede lid, en 7.44, eerste lid, collegegeld verschuldigd met ingang van het door het instellingsbestuur te bepalen tijdstip.
    
    Ingevolge artikel 7.52, eerste lid, van de WHW is er een Centraal register inschrijving hoger onderwijs, dat ten doel heeft:
    
    a. de instellingsbesturen, dat van de Open Universiteit daaronder niet begrepen, op hun verzoek de noodzakelijke informatie te verstrekken over de inschrijving van hen die wensen te worden ingeschreven dan wel zijn ingeschreven aan een instelling,
    
    b. de Informatie Beheer Groep op diens verzoek ten behoeve van beslissingen op verzoeken om toekenning van studiefinanciering, informatie te verstrekken omtrent de studievoortgang en het met goed gevolg hebben afgelegd van het afsluitend examen, en
    
    c. Onze minister op diens verzoek de noodzakelijke informatie te verstrekken ten behoeve van de planning en bekostiging van de instellingen.
    
    Ingevolge artikel 15.1, eerste lid, van de WHW kan de minister, indien een of meer organen van een instelling als bedoeld in artikel 1.2, onder a, c of d, in strijd handelen met het bepaalde bij of krachtens deze wet, bepalen dat de rijksbijdrage, een voorschot daaronder begrepen, geheel of gedeeltelijk wordt ingehouden dan wel wordt opgeschort.
    
    2.2. In de periode vanaf maart 2002 tot en met september 2002 heeft de staatssecretaris alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE) uitgenodigd een zogenaamd "Zelfreinigend Onderzoek" te doen teneinde inzicht te verkrijgen in de wijze van omgang van de instellingen met de bekostigingsregels. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" (eindrapport Zelfreinigend onderzoek naar de handelwijzen van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE, HBO en WO sector) dat bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Naar aanleiding van dit onderzoek hebben de minister en de staatssecretaris op 2 mei 2003 opdracht gegeven aan de daartoe ingestelde Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (hierna: Commissie Schutte) een onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs.
    
    Op 8 maart 2004 heeft het accountantskantoor Deloitte Accountants in opdracht van de Commissie Schutte zijn rapport van bevindingen van het door hem bij de Stichting uitgevoerde onderzoek uitgebracht. De Commissie Schutte is op basis van dit onderzoek tot de voorlopige bevindingen gekomen dat de HAN in vier casus in strijd met de wet en regelgeving heeft gehandeld.
    
    1. In het studiejaar 2000/2001 heeft de instelling 54 studenten ingeschreven en voor bekostiging in aanmerking gebracht voor de opleiding Hogere Informatica. Deze studenten volgden feitelijk de opleiding Bedrijfskundige Informatica.
    
    2. De instelling heeft tot en met het jaar 2000 voor 59 studenten het collegegeld betaald.
    
    3. De instelling brengt studenten aan mastertrajecten in aanmerking voor bekostiging als volgden zij een initiële opleiding. Voor de hele populatie van masterstudenten geldt dat niet de gehele initiële opleiding wordt gevolgd. Het betreft 308 studenten die de intentie hebben een diploma te halen. Voor 101 studenten geldt dat tevoren duidelijk was dat van de initiële opleiding geen diploma kon worden behaald. De studenten hebben niet de bedoeling een diploma te halen.
    
    4. De instelling heeft studenten voor bekostiging in aanmerking gebracht die slechts onderdelen van een CROHO-opleiding volgen en niet de bedoeling hebben de volledige opleiding te volgen.
    
    2.3. Naar aanleiding van dit rapport heeft de staatssecretaris bij het primaire besluit van 15 december 2004, mede gelet op de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, de aan de HAN verleende rijksbijdrage voor 1999 nader vastgesteld op € 59.096.207,00, en besloten een bedrag van € 428.867,00 terug te vorderen, te verrekenen met de in september 2005 te ontvangen rijksbijdrage.
    
    Voorts heeft de staatssecretaris bij het primaire besluit van 12 september 2005, mede gelet op de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, de aan de HAN verleende rijksbijdrage voor het jaar 2000 nader vastgesteld op € 64.556.006,00 en besloten een bedrag van € 379.744,00 terug te vorderen, de aan de HAN verleende rijksbijdrage voor het jaar 2001 nader vastgesteld op € 74.161.844,00 en besloten een bedrag van € 683.579,00 terug te vorderen, de aan de HAN verleende rijksbijdrage voor het jaar 2002 nader vastgesteld op € 83.720.947,00 en besloten een bedrag van € 1.012.788,00 terug te vorderen en deze bedragen te verrekenen met de vanaf juni 2006 te ontvangen rijksbijdrage.
    
    2.4. Bij besluit van 23 juni 2005 heeft de staatssecretaris het door de HAN tegen het besluit van 15 december 2004 gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het 12 studenten betreft waarvan is komen vast te staan dat zij collegegeld hebben betaald, het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 382.917,00, een vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand toegekend voor een bedrag van € 966,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 12 april 2006 heeft de staatssecretaris het door de HAN tegen het besluit van 12 september 2005 gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het 5 studenten betreft waarvan is komen vast te staan dat zij collegegeld hebben betaald, het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 2.072.460,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    casus 1
    
    2.5. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de HAN heeft gehandeld in strijd met de artikelen 7.3 en 7.32 in onderlinge samenhang gelezen, omdat de studenten in het desbetreffende studiejaar stonden ingeschreven voor een andere opleiding dan de opleiding die zij volgden. De gehele terugvordering is rechtmatig en niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Terugvordering van de gehele bekostiging kan naar het oordeel van de rechtbank evenwel geen stand houden, nu de staatssecretaris op 1 februari 2004 de beleidsregel "Opschorting en inhouding bekostiging bij onderwijsinstellingen" (hierna: de beleidsregel) heeft vastgesteld waarin is neergelegd op welke wijze hij van zijn bevoegdheid om sancties op te leggen gebruik zal maken. Volgens de toelichting bij artikel 3 zal vanzelfsprekend de omvang van de inhouding overeenkomen met de mate waarin sprake is van onrechtmatige verkrijging. De terugvordering moet volgens de rechtbank worden beperkt tot het bedrag van het surplus van € 64.584,00.
    
    2.6. In geschil is slechts of de staatssecretaris de correctie van de rijksbijdrage en de terugvordering had moeten beperken tot het bedrag van het surplus van € 64.584,00, of dat hij de rijksbijdrage ter zake van deze 54 studenten mocht vaststellen op nihil en het gehele bedrag mocht terugvorderen.
    
    2.6.1. De staatssecretaris betoogt met recht dat de rechtbank ten onrechte de beleidsregel van toepassing heeft geacht, nu deze slechts ziet op de wijze waarop de staatssecretaris gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot opschorting of inhouding van de bekostiging als bedoeld in artikel 15.1 van de WHW. In het onderhavige geval is geen sprake van een sanctie als bedoeld in artikel 15.1 van de WHW, maar van herstel van de rechtmatige situatie door de rijksbijdrage alsnog vast te stellen op een bedrag waarop de HAN, uitgaande van de correcte inschrijving van de desbetreffende studenten, recht had. Dat de beleidsregel ook verwijst naar titel 4.2 van de Awb doet daaraan niet af, nu deze verwijzing is opgenomen om buiten twijfel te stellen dat de beleidsregel niet alleen ziet op bekostiging van het onderwijs, maar ook op reguliere subsidies aan onderwijsinstellingen. Het betoog van de staatssecretaris kan, gelet op het hierna overwogene, evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.6.2. De HAN betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de inschrijving onrechtmatig was; dat de inschrijving van de studenten voor de opleiding Hogere Informatica slechts een administratieve fout was. Aan deze studenten is onderwijs gegeven. Voorts betoogt zij dat de verwerping van haar beroep op het evenredigheidsbeginsel onjuist is. Vanwege een administratieve fout is aanspraak gemaakt op meer subsidie. Het evenredigheidsbeginsel brengt wel degelijk met zich mee dat alleen het gedeelte van de rijksbijdrage waarop de HAN geen recht had kan worden ingetrokken, aldus de HAN.
    
    2.6.2.1. De opleidingen Hogere Informatica en Bedrijfskundige Informatica die de HAN aanbood hadden een gemeenschappelijke propedeuse. Ook in die omstandigheid is het uitgangspunt van de WHW dat een student bij aanvang van een in het CROHO geregistreerde opleiding, waarvan de propedeuse blijkens artikel 7.8 uitdrukkelijk onderdeel uitmaakt, voor die opleiding moet zijn ingeschreven, waarbij de keuze van de student doorslaggevend is. Nu de HAN de studenten niet alle heeft ingeschreven voor de door hen gekozen opleiding, is de inschrijving in zoverre onrechtmatig.
    
    2.6.2.2. De HAN heeft, naar zij stelt door een administratieve fout, alle studenten die zich wilden inschrijven voor een propedeuse van deze beide opleidingen, ingeschreven voor de opleiding Hogere Informatica. De HAN heeft de inschrijving van studenten van wie na de propedeuse is gebleken dat zij na de propedeuse de opleiding Bedrijfskundige Informatie zijn gaan volgen, alsnog bij het Zelfreinigend Onderzoek aangemerkt als ten onrechte ingeschreven voor de opleiding Hogere Informatica.
    
    Anders dan in zaak nrs. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200601086/1&verdict_id=15897"&gt;200601086/1 en 200510572/1&lt;/a&gt;, waarin de Afdeling op 3 januari 2007 uitspraak heeft gedaan, was de HAN bevoegd deze opleiding aan te bieden. De desbetreffende studenten stonden ingeschreven voor een in het CROHO geregistreerde opleiding. Aan de studenten werd door de HAN daadwerkelijk initieel onderwijs aangeboden. Het is de Afdeling niet zonder nadere motivering duidelijk waarom de staatssecretaris niet heeft volstaan met het wijzigen van de vaststelling van de rijksbijdrage in een bedrag waarop de HAN recht zou hebben gehad wanneer zij de beweerdelijke administratieve fout niet zou hebben gemaakt en alle studenten die de opleiding Bedrijfskundige Informatica wilden volgen ook voor die opleiding had ingeschreven. De staatssecretaris heeft in dat kader slechts gesteld dat onaannemelijk is dat sprake is van een administratieve fout, maar deze stelling niet nader onderbouwd. De stelling van de staatssecretaris dat het niet vaststellen op nihil van de bekostiging voor de desbetreffende studenten zou leiden tot strategisch gedrag, kan niet dienen als voldoende onderbouwing voor de vaststelling op nihil, nu het lager vaststellen en terugvorderen geen sanctie is. Het hoger beroep van de HAN slaagt in zoverre.
    
    2.6.3. Gelet hierop is de rechtbank in zoverre terecht, zij het op onjuiste gronden, tot de conclusie gekomen dat de bij haar bestreden besluiten betreffende casus 1 dienen te worden vernietigd.
    
    casus 2
    
    2.7. De rechtbank heeft overwogen dat uit de artikelen 7.32, 7.43 en 7.44 van de WHW volgt dat van een rechtsgeldige inschrijving geen sprake kan zijn indien geen collegegeld is betaald en dat de staatssecretaris zich met recht op het standpunt heeft gesteld dat de HAN geen bewijzen heeft overgelegd dat het collegegeld tijdig is betaald. Uit de overgelegde stukken blijkt niet dat de studenten op enig moment aan de HAN betalingen hebben verricht ter aflossing van een lening die zij zouden hebben ontvangen ter zake van het collegegeld. Naar het oordeel van de rechtbank kan het beroep op het vertrouwensbeginsel evenmin slagen.
    
    2.8. De HAN heeft bij brief van 10 oktober 2007 verklaringen van studenten overgelegd dat zij voorafgaand aan hun inschrijving bij de HAN van haar een lening ontvingen waarmee zij het collegegeld hebben betaald en zij hiervoor ook een schuldbekentenis hebben getekend met de toezegging dat zij de lening zouden terugbetalen zodra zij een vergoeding van de Informatie Beheergroep zouden hebben ontvangen. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van deze stukken - naar hij stelt uit coulance - afgezien van de correctie op de rijksbijdrage, voor zover deze ziet op de 25 studenten waarvoor de HAN aan de hand van de betalingswijzen aannemelijk heeft gemaakt dat zij uiteindelijk daadwerkelijk collegegeld hebben betaald. Het geschil is derhalve beperkt tot de vraag of de rechtbank met betrekking tot in totaal 13 studenten terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich met recht op het standpunt heeft gesteld dat de HAN geen bewijzen heeft overgelegd dat het collegegeld tijdig is betaald.
    
    2.9. De HAN betoogt dat het aan de staatssecretaris is aan te tonen dat het collegegeld niet is betaald, omdat hij moet onderbouwen dat er redenen zijn voor intrekking van de bekostiging. Bestaat er onduidelijkheid over de vraag of het collegegeld is betaald dan ontvalt de basis aan het besluit. De rechtbank is ten onrechte en in strijd met de goede procesorde voorbijgegaan aan het bewijsaanbod van de HAN met betrekking tot de leenconstructie. Uit de overgelegde afschriften blijkt dat de studenten precies de bedragen ter hoogte van het collegegeld hebben terugbetaald. De HAN heeft documenten overgelegd waaruit blijkt dat de studenten kasbewijzen voor akkoord hebben ondertekend waarop staat dat er bedragen aan hen zijn betaald. Hieruit blijkt dat de studenten een bedrag van de HAN hebben ontvangen. De WHW verbiedt een leenconstructie niet. Het verstrekken van een lening is vormvrij, zodat ten onrechte schriftelijk bewijs is gevraagd, aldus de HAN.
    
    2.9.1. Daargelaten of een constructie als door de HAN gebruikt zich verdraagt met de artikelen 7.43 en 7.47 van de WHW, volgt uit die bepalingen dat het aan de onderwijsinstelling is een zodanige administratie bij te houden van de betaling van collegegelden en van inschrijvingen van studenten, dat daaruit blijkt of het collegegeld van de ingeschreven studenten tijdig is voldaan en de studenten in zoverre rechtmatig zijn ingeschreven. Indien uit de administratie niet blijkt dat studenten rechtmatig zijn ingeschreven, komt dit voor risico van de instelling. Anders dan de HAN betoogt is het dan ook niet aan de staatssecretaris aan te tonen dat het collegegeld niet tijdig is betaald, ook niet in het geval als het onderhavige waarbij de staatssecretaris de vaststelling wijzigt.
    
    Met betrekking tot de 13 studenten waartoe het geschil zich beperkt, heeft de HAN op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat het collegegeld, al dan niet via een leenconstructie, door deze studenten is voldaan voordat zij zijn ingeschreven bij de HAN. Gelet hierop faalt het betoog van de HAN.
    
    casus 3
    
    2.10. De rechtbank heeft met betrekking tot deze casus onderscheid gemaakt tussen de studenten die:
    
    1. reeds in het bezit zijn van een HBO-diploma waardoor ze zijn vrijgesteld voor de eerste drie jaren van de studie;
    
    2. in het bezit zijn van een verwant HBO-diploma dat geen recht geeft op volledige vrijstelling van de opleiding Bouwkunde, maar die het jaar volgden met het oog op vrijstellingen voor de engelse Master.
    
    Ten aanzien van de tweede groep studenten heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris terecht is overgegaan tot intrekking van de bekostiging, omdat deze studenten, ook na het volgen van de aangeboden "opleiding" geen diploma konden behalen aan de HAN.
    
    Ten aanzien van de eerste groep studenten heeft de rechtbank evenwel overwogen dat geen sprake is van een niet binnen de reguliere opleiding passend leertraject. De omstandigheid dat de studenten reeds in het bezit waren van een diploma van een gelijksoortige onderwijsinstelling, maakt niet dat het traject niet is aan te merken als initieel onderwijs, aldus de rechtbank.
    
    2.11. De HAN betoogt dat de rechtbank ten onrechte het beroep van appellante met betrekking tot groep 2 heeft verworpen. De onderwijsinstelling mag aan een student aanbieden om slechts een deel van de CROHO-opleiding te volgen. Een studie is een samenhangend geheel met een omvang van 164 studiepunten (oud), waarbij evenwel geen dwingende volgorde is voorgeschreven. Een studiejaar kan zijn samengesteld uit onderwijseenheden die volgens de aanbevolen leerroute tot verschillende studiejaren behoren. Voorts betoogt de HAN dat niet relevant is of de studenten daadwerkelijk initieel onderwijs volgden, maar slechts of zij voor een initiële opleiding stonden ingeschreven. Dat volgt uit het Bekostigingsbesluit. Het Mastertraject behelsde het vierde jaar van een CROHO-opleiding en in de uitspraak van 2 augustus 2006 zou de Afdeling hebben onderkend dat een student ervoor kan kiezen om een deel van een CROHO-opleiding te volgen.
    
    2.11.1. Dit betoog faalt. Niet betwist is dat het door de HAN aangeboden traject op zichzelf niet kan leiden tot een Nederlands hbo-diploma. Het traject is ook geen opleiding als geregistreerd in het CROHO, maar slechts een onderdeel daaruit te weten het laatste jaar. Daaraan doet niet af dat de stelling dat een studiejaar kan zijn samengesteld uit onderwijseenheden die volgens de aanbevolen leerroute tot verschillende studiejaren behoren, op zichzelf bezien juist is en dat een student ervoor kan kiezen een deel van een CROHO-opleiding te volgen. Het gaat in dit geval echter niet om een studiejaar dat onderdeel uitmaakt van een meerjarige opleiding, maar om een door de HAN aangeboden traject van één jaar dat gericht was op het verkrijgen van een buitenlandse Master-graad. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het traject niet kan worden aangemerkt als initieel onderwijs, zodat de studenten reeds daarom niet voor bekostiging in aanmerking mochten worden gebracht.
    
    2.12. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank het onderwijs dat de eerste groep studenten heeft gevolgd ten onrechte heeft aangemerkt als initieel onderwijs. De gevolgde trajecten zijn Master-trajecten, gericht op het verkrijgen van een buitenlandse Master-graad, de studenten hebben zich niet ingeschreven voor een CROHO-opleiding, maar voor een Mastertraject en de trajecten stonden slechts open voor studenten die reeds een HBO-studie hadden voltooid.
    
    2.12.1. Dit betoog slaagt. De HAN heeft aan de desbetreffende studenten een traject aangeboden dat was gericht op het verkrijgen van een buitenlandse Master-graad. Het traject was slechts toegankelijk voor studenten die reeds een hbo-opleiding hadden afgerond. Dit traject sluit derhalve niet aan op de tweede fase van het voortgezet onderwijs, kent ook geen propedeuse, en is niet een opleiding als bedoeld in atrikel 7.8 van de WHW en vormt ook geen initieel onderwijs als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder e, van de WHW, zoals deze bepalingen luidden ten tijde dat de studenten voor bekostiging in aanmerking werden gebracht. Nu de desbetreffende studenten geen opleiding als bedoeld in artikel 7.3, eerste lid, van de WHW volgden, maar slechts een door de HAN aangeboden traject met onderdelen uit zo'n opleiding, had zij deze studenten evenmin voor bekostiging in aanmerking mogen brengen. Het hoger beroep van de staatssecretaris slaagt in zoverre.
    
    grondslag van de wijziging
    
    2.13. Niet in geschil is dat de staatssecretaris in beginsel op grond van 4:49 Awb de bekostiging kan wijzigen en/of intrekken.
    
    2.13.1. De HAN betoogt onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2007 in zaak no. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200602893/1&verdict_id=16237"&gt;200602893/1&lt;/a&gt; met recht dat de staatssecretaris vanaf 23 oktober 2002 op de hoogte was, dan wel redelijkerwijs had moeten zijn van de feiten en omstandigheden die hij aan de lagere vaststelling ten grondslag heeft gelegd, nu de HAN de staatssecretaris in het kader van het Zelfreinigend Onderzoek op de hoogte heeft gesteld van de wijze waarop zij met de bekostigingsregels is omgegaan. De staatssecretaris kon de wijziging van de vaststelling dan ook niet baseren op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
    
    In het op de rijksbijdrage ziende besluit van 11 december 2002 is evenwel medegedeeld dat in verband met het nog lopende onderzoek inzake de vermeende onregelmatigheden met betrekking tot de bekostiging ten aanzien van de vaststelling een voorbehoud geldt. In zoverre heeft dat besluit een voorwaardelijk karakter. Nu hiertegen geen bezwaar is gemaakt, moet in de onderhavige procedure worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dit besluit en het daarin gemaakte voorbehoud. Gelet hierop heeft tussen partijen te gelden dat de staatssecretaris bevoegd is om de rijksbijdrage over 2002 te wijzigen overeenkomstig de in het rapport van de Commissie Schutte van 1 april 2004 neergelegde resultaten van het project Rekenschap.
    
    Anders dan de HAN betoogt is de brief van 11 december 2002 niet slechts een mededeling waartegen zij geen bezwaar kon maken, maar een besluit als bedoeld in de artikelen 2.5 en 2.7 van de WHW dat de rijksbijdrage voorlopig wordt vastgesteld, onder voorbehoud van vaststelling van de rijksbegroting alsmede onder voorbehoud dat niet uit het onderzoek van de Commissie Schutte blijkt dat de rijksbijdrage ten onrechte te hoog is vastgesteld. In het geval het onderzoek niet had geleid tot de conclusie dat sprake was van onregelmatigheden, was de vaststelling definitief geworden en had geen nadere vaststelling gevolgd en hoeven volgen. De brief is dan ook gericht op rechtsgevolg.
    
    Overigens zou de stelling dat nog geen vaststelling heeft plaatsgevonden de HAN ook niet kunnen baten, nu in dat geval de staatssecretaris op grond van artikel 4:43 van de Awb de rijksbijdrage zonder inachtneming van de limitatieve gronden van artikel 4:49 lager had kunnen vaststellen dan vermeld in de beweerdelijke brief van 11 december 2002.
    
    2.14. De hoger beroepen zijn gegrond. Nu evenwel het dictum van de aangevallen uitspraak juist is, wordt deze bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    
    2.15. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    III. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij de stichting Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdenvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan de stichting Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan de stichting Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Polak w.g. Poot
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2008
    
    362.