ECLI:NL:RVS:2008:BC1519, Raad van State, 09-01-2008, 200702769/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Renkum (hierna: het college) het verzoek van [namen 6 verzoekers] (hierna: [verzoeker e.a.) om handhavend op treden tegen opslagactiviteiten op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), afgewezen.

200702769/1.
      Datum uitspraak: 9 januari 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 05/5396 van de rechtbank Arnhem van 15 maart 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Renkum.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 april 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Renkum (hierna: het college) het verzoek van [namen 6 verzoekers] (hierna: [verzoeker e.a.) om handhavend op treden tegen opslagactiviteiten op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), afgewezen. 
    
    Bij besluit van 5 oktober 2005 heeft het college het daartegen door [verzoeker] e.a. gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 2 april 2004 ingetrokken en aangegeven dat binnen drie maanden een nieuw primair besluit zal worden genomen.    
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het onder meer door appellante  tegen het besluit van 5 oktober 2005 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het tegen die uitspraak door onder meer appellante ingestelde verzet is door de rechtbank bij uitspraak van 25 september 2006 ongegrond verklaard.
        
    Bij besluit van 16 november 2005 heeft het college, opnieuw beslissend op het verzoek van [verzoeker] e.a., het bezwaar gegrond verklaard en onder meer appellante onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het perceel te (doen) beëindigen vóór 1 januari 2007.
    
    Bij uitspraak van 15 maart 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door onder meer appellante tegen het besluit van 16 november 2005 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
            
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 19 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 13 juni 2007 hebben [verzoeker] e.a., die in de gelegenheid zijn gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend. Deze is aan de andere partijen toegezonden.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2007, waar namens appellante [gemachtigde], bijgestaan door mr. D. Bercx, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Blankert, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord [appellant] e.a., vertegenwoordigd door mr. I.E. Nauta, advocaat te Arnhem.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het hoger beroep is beperkt tot de aan appellante opgelegde last onder dwangsom.
    
    2.2.    Ter zitting is door appellante aangegeven dat de op het perceel rustende bestemming duidelijk is, zodat deze niet meer in geschil is. Gelet hierop blijft de daartegen gerichte beroepsgrond van appellante dan ook buiten behandeling.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de aangevoerde beroepsgrond dat zij in de bezwaarschriftenprocedure ten onrechte niet is gehoord.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord, voordat het op het bezwaar beslist.
    
    2.3.2.    Het betoog slaagt. De in voormeld artikel opgenomen hoorplicht vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftprocedure. Vaststaat dat appellante niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord, voordat op het bezwaar van [verzoeker] e.a. is beslist. Het besluit van
    
    16 november 2005 is derhalve in strijd met artikel 7:2 van de Awb tot stand gekomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak en het besluit komen reeds hierom voor vernietiging in aanmerking. In verband met de vraag of toepassing kan worden gegeven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zal de Afdeling overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van het geschil.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was de besluiten van 16 november 2005 te nemen, omdat het reeds bij het besluit van 5 oktober 2005 heeft beslist op het bezwaar.
    
    2.4.1.    Het betoog faalt. De rechtbank is met juistheid tot de conclusie gekomen dat, nu bij het besluit van 5 oktober 2005 niet volledig op het bezwaar van [verzoeker] e.a. was beslist, het college bevoegd was het besluit van 16 november 2005 te nemen.
    
    2.5.    Appellante betoogt voorts dat het besluit van 16 november 2005 in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur tot stand is gekomen, omdat het in het besluit van 5 oktober 2005 genoemde te verrichten onderzoek naar het gebruik van het perceel in het verleden niet is verricht. De vooraanschrijving bestuursdwang van 20 oktober 2005 kan niet met dat onderzoek worden gelijkgesteld, aldus appellante.
    
    2.5.1.    Dit betoog faalt eveneens. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college aan het besluit van 16 november 2005 niet de vooraanschrijving bestuursdwang en de naar aanleiding daarvan door onder meer appellante naar voren gebrachte zienswijze ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
    2.6.     Niet in geschil is dat het perceel, dat eigendom is van appellante, wordt gebruikt als opslagterrein.
    
    2.7.    Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oosterbeek 1983" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied I".
    
        Ingevolge artikel 10, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften), voor zover thans van belang, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarden, alsmede voor de exploitatie als bouw- of grasland en de uitoefening van de tuinbouw zonder glas of fruitteelt, voor het oprichten van agrarische bebouwing ten dienste van een reëel en volwaardig agrarisch bedrijf met daarbij behorende bijgebouwen en andere bouwwerken en voor de aanleg van daarbij behorende andere werken.
    
        Ingevolge artikel 17 van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is het verboden de in het plan begrepen gronden, voor zover en voor zolang zij onbebouwd blijven, te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, dat strijdig is met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming.
    
        Ingevolge artikel 19, onder a, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het gestelde in artikel 17 met betrekking tot het gebruik van onbebouwde gronden, indien strikte toepassing van de verbodsbepalingen zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, tenzij door dringende redenen de handhaving van de verbodsbepalingen wordt gerechtvaardigd.
    
        Ingevolge artikel 27, onder a, van de planvoorschriften mag het op de dag van het van kracht worden van het plan bestaande gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken, dat met de in dat plan aangewezen bestemming in strijd is, worden voortgezet, zolang dat gebruik geacht kan worden ononderbroken voort te duren.
    
    2.8.    Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar een beroep toekomt op het overgangsrecht en dat de rechtbank ten onrechte de in dat kader door haar overgelegde getuigenverklaringen heeft getoetst. Volgens appellante had die toetsing door het college dienen plaats te vinden.
    
    2.8.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 1 februari 2006 in zaak nr. 200503095/1, en 8 februari 2000 in zaak nr. 199900281/1, AB 2000/219) rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Naar aanleiding van voormelde vooraanschrijving bestuursdwang van 20 oktober 2005 had het op de weg van appellante gelegen om de desbetreffende verklaringen over te leggen. De omstandigheid dat het college in het besluit van 5 oktober 2005 heeft aangegeven dat een onderzoek zal worden verricht naar de relevante feiten en de af te wegen belangen maakt dit niet anders, nu de bewijslast zoals hiervoor is aangegeven in eerste instantie bij appellante ligt. Voorts diende de rechtbank, gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, te oordelen over de door appellante met betrekking tot het overgangsrecht aangevoerde beroepsgrond, met inbegrip van de door haar in beroep overgelegde verklaringen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de verklaringen ten onrechte bij haar beoordeling heeft betrokken.
    
    2.8.2.    De rechtbank is voorts met juistheid tot de conclusie gekomen dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Daarbij is in aanmerking genomen dat uit de getuigenverklaringen niet kan worden afgeleid dat ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan de gewraakte opslagactiviteiten reeds in de huidige omvang plaatsvonden en sedertdien ook ononderbroken in diezelfde omvang hebben voortgeduurd. De opslagactiviteiten vallen dan ook niet onder het overgangrecht als bedoeld in artikel 27, onder a, van de planvoorschriften. Het betoog faalt.
    
    2.9.    De conclusie is dat in strijd is gehandeld met het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
    2.10.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.11.    De enkele, niet nader onderbouwde stelling van appellante dat zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig de bestemming in het geheel niet mogelijk is, kan niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vrijstelling op grond van artikel 19, onder a, van de planvoorschriften niet tot de mogelijkheden behoort.
    
        Voorts heeft de rechtbank in het door appellante aangevoerde  terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid, met verwijzing naar de aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende planologische uitgangspunten, op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
        De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat.
    
    2.12.      Het betoog van appellante dat de rechtbank heeft miskend dat door het college sinds 1942 niet is opgetreden tegen het gebruik van het perceel als opslagterrein, zodat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, kan niet leiden tot het ermee beoogde doel, nu de thans gewraakte opslagactiviteiten in ieder geval dateren van na de ten aanzien van het overgangsrecht geldende peildatum in 1985. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college tegen dat gebruik niet eerder is opgetreden niet kan leiden tot het oordeel dat het college het recht op handhaving zou hebben verwerkt. Dit te minder waar thans sprake is van een expliciet verzoek om handhaving van derdebelanghebbenden. In de enkele, niet nader onderbouwde stelling van appellante dat door ambtenaren van de gemeente toezeggingen zijn gedaan dat tegen het gewraakte gebruik niet zou worden opgetreden, heeft de rechtbank evenzeer terecht geen aanleiding gezien voor dat oordeel.
    
        De rechtbank is dan ook met juistheid tot de conclusie gekomen dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. De daarbij verleende begunstigingstermijn van één jaar kan niet als te kort worden aangemerkt.
    
    2.13.    Gelet op het onder 2.3.2. overwogene is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover daarbij op het beroep van appellante is beslist, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door appellante bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 16 november 2005 wegens strijd met artikel 7:2 van de Awb vernietigen.
    
        Nu appellante in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze tegen het voornemen om handhavend op te treden naar voren te brengen en zij haar standpunten in beroep en in hoger beroep aan de orde heeft kunnen stellen en, gelet op het hiervoor overwogene, de conclusie is dat het college in redelijkheid de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen, ziet de Afdeling aanleiding gebruik te maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, van de Awb en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.    
    
    2.14.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 15 maart 2007 in zaak nr. 05/5396, voor zover daarbij op het beroep van appellante is beslist;
    
    III.    verklaart het door appellante bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Renkum van 16 november 2005;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Renkum tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Renkum aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Renkum aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 352,00 euro (zegge: driehonderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    	w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    				ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2008
    
    328-530.