ECLI:NL:RVS:2010:BK9916, Raad van State, 20-01-2010, 200901932/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast, voor zover hier van belang, de op het perceel [locatie] te Wassenaar (hierna: het perceel) zonder bouwvergunning geplaatste trekkershutten en horstjes, de tweede beheerderswoning en vrijstaande bergingen voor 1 oktober 2007 te verwijderen en verwijderd te houden.

200901932/1/H1.
      Datum uitspraak: 20 januari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Wassenaar,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 16 februari 2009 in zaak nr. 08/5203 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast, voor zover hier van belang, de op het perceel [locatie] te Wassenaar (hierna: het perceel) zonder bouwvergunning geplaatste trekkershutten en horstjes, de tweede beheerderswoning en vrijstaande bergingen voor 1 oktober 2007 te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 17 juni 2008 heeft het college in reactie op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, het besluit van 19 juli 2007 niet herroepen, behoudens de begunstigingstermijn.
    
    Bij uitspraak van 16 februari 2009, verzonden op 18 februari 2009, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant] tegen het besluit van 17 juni 2008 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2009, waar [appellant], bijgestaan door E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door M.J. Waleboer, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op de camping die door [appellant] wordt geëxploiteerd, bevinden zich, voor zover hier van belang, twee trekkershutten, drie zogenoemde horstjes, een stacaravan die door een beheerder van de camping als woning wordt gebruikt en twee vrijstaande bergingen. Tegen deze opstallen is het college handhavend opgetreden.
    
    2.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen. Naar zijn mening zijn voor de plaatsing van de trekkershutten, horstjes, de stacaravan in gebruik als beheerderswoning, en de bergingen geen bouwvergunningen vereist. De trekkershutten en horstjes kunnen zijns inziens als caravan worden beschouwd en vallen onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Landelijk gebied "(hierna: het bestemmingsplan), nu deze naar hun aard gelijk zijn te stellen met zogenoemde livingvans, caravans en tenten. Ook de andere opstallen zijn op grond van overgangsrecht toegestaan, aldus [appellant] .
    
    2.3.1. Vaststaat dat de trekkershutten, horstjes, de door de tweede beheerder gebruikte stacaravan en de bijgebouwen bouwwerken zijn in de zin van de Woningwet. Het zijn constructies van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond zijn verbonden, hetzij direct of indirect steun vinden in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
    
    2.3.2. Voor zover [appellant] met het standpunt dat de trekkershutten en horstjes zijn aan te merken als caravans, bedoelt te betogen dat het gaat om caravans in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: Wor), waarvoor geen bouwvergunningplicht bestaat, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.3.3. Ingevolge artikel 40, tweede lid, van de Woningwet, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het besluit van 19 juli 2007, is ingeval een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wor is aan te merken als een bouwwerk, niettemin voor het plaatsen daarvan geen bouwvergunning vereist in de gevallen, bedoeld in het derde lid van genoemd artikel.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wor wordt onder kampeermiddel verstaan tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet een bouwvergunning vereist is; een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, is voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet vereist ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet.
    
    2.3.4. De trekkershutten hebben elk een vloeroppervlakte van ten minste ongeveer 18 m2. De horstjes bestaan uit twee verdiepingen en hebben volgens [appellant] elk een vloeroppervlakte van ongeveer 30 m2. De horstjes zijn voorzien van toilet, douche en wastafel. De trekkershutten en horstjes zijn ingegraven en aangesloten op nutsvoorzieningen. Zij hebben, gelet op hun aard en omvang, een plaatsgebonden karakter. Volgens [appellant] staan ze op de daarvoor meest geschikte plek op de camping. Gelet op deze feiten en omstandigheden heeft de rechtbank de trekkershutten en horstjes terecht niet aangemerkt als caravans als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wor. De uitzondering van artikel 40, tweede lid, van de Woningwet deed zich ten tijde van het besluit van 19 juli 2007 niet voor. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor de trekkershutten en horstjes een bouwvergunning was vereist.
    
    2.4. Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Kampeerterrein" met de nadere aanduiding '(b)'.
    
    Ingevolge artikel 48, eerste lid, van de planvoorschriften zijn, voor zover hier van belang, de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor een kampeerterrein met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken.
    
    Ingevolge artikel 48, lid 2.1, aanhef en onder a, richt de bestemming zich op recreatief nachtverblijf, waarbij dit binnen de met '(a)' aangeduide gronden uitsluitend in toeristische kampeermiddelen, trekkershutten en in stacaravans is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 48, lid 2.1, aanhef en onder b, richt de bestemming zich op recreatief nachtverblijf, waarbij dit binnen de met '(b)' aangeduide gronden uitsluitend in toeristische kampeermiddelen is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 48, derde lid, aanhef en onder c, aanhef en onderdeel 3, mogen op de in het eerste lid bedoelde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in het eerste lid genoemde bestemming worden gebouwd, met dien verstande, dat ten aanzien van stacaravans/mobielhomes, voor zover hier van belang, bij elke stacaravan/mobielhome één aangebouwd bijgebouw mag worden gebouwd.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 17 juni 2008 artikel 40, tweede lid, van de Woningwet is gewijzigd en een bouwvergunning niet is vereist indien het bouwen van een recreatief bouwwerk in overeenstemming met het bestemmingsplan is geschied. Hij stelt zich op het standpunt dat de plaatsing van de horstjes en trekkershutten in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 40, tweede lid, van de Woningwet, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, is voor het bouwen van een tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of stacaravan ten behoeve van recreatief nachtverblijf geen bouwvergunning vereist, indien het bouwen geschiedt in overeenstemming met een bestemmingsplan en de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    2.5.2. Daargelaten dat horstjes en trekkershutten niet genoemd worden in artikel 40, tweede lid, van de Woningwet, overweegt de Afdeling dat de bouwwerken zijn geplaatst op gronden met de bestemming "Kampeerterrein" met de nadere aanduiding '(b)', waarop uitsluitend toeristische kampeermiddelen zijn toegestaan. Horstjes en trekkershutten zijn niet te beschouwen als toeristische kampeermiddelen, zodat de bouw daarvan niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, en daarvoor ook ten tijde van het besluit op bezwaar bouwvergunning was vereist.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank door te overwegen dat de stacaravan die gebruikt wordt als tweede beheerderswoning een bouwvergunningplichtige woning is, heeft miskend dat het gebruik van het bouwwerk niet relevant is. De stacaravan is overeenkomstig de geldende regels geplaatst, zodat een bouwvergunning niet is vereist, aldus [appellant] .
    
    2.6.1. De L-vormige stacaravan wordt door de tweede beheerder als woning gebruikt. Voor de vraag of voor de plaatsing van deze stacaravan een bouwvergunning was vereist, is van belang of werd voldaan aan artikel 40, tweede lid, van de Woningwet, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 1, derde lid, van de Wor. Anders dan de rechtbank in navolging van het college heeft overwogen, kan het gebruik dat thans van de caravan wordt gemaakt, er niet toe leiden dat de stacaravan om die reden niet langer als stacaravan kan worden beschouwd, maar moet worden gezien als woning. Niet is gebleken dat de stacaravan niet voor recreatief nachtverblijf kon worden gebruikt. Gelet hierop is door het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom voor de plaatsing van de stacaravan een bouwvergunning is vereist en dat het college bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    2.7. De bergingen betreffen een berging bij de stacaravan die in gebruik is als beheerderswoning (hierna: berging 1) en een berging die wordt gebruikt als fietsenstalling en computerruimte (hierna: berging 2). Geen grond bestaat voor het oordeel dat ingevolge artikel 40, tweede lid, van de Woningwet, zoals deze bepaling ten tijde van het besluit van 19 juli 2007 luidde en zoals deze thans luidt, voor deze bergingen geen bouwvergunning is vereist. Deze gebouwen zijn niet te beschouwen als caravans in de zin van de Wor dan wel als tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of stacaravan ten behoeve van recreatief nachtverblijf. De rechtbank is derhalve terecht, zij het op andere gronden, tot het oordeel gekomen dat ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet een bouwvergunning is vereist.
    
    2.8. Wat betreft het betoog van [appellant] dat ten aanzien van de trekkershutten, de horstjes, de tweede beheerderswoning en de bergingen een geslaagd beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan kan worden gedaan en de rechtbank om die reden heeft miskend dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen het ontbreken van bouwvergunningen, wordt overwogen dat het overgangsrecht nimmer in de plaats kan komen van de vereiste, maar niet verleende bouwvergunning. Bouwvergunning blijft vereist.
    
    2.9. Nu voor de aan de orde zijnde bouwwerken geen bouwvergunningen zijn verleend, zijn de trekkershutten en horstjes en de bergingen 1 en 2 gebouwd in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.10. Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat wat de trekkershutten en horstjes betreft een beroep op de beschermende werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan kan worden gedaan en de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat, wordt overwogen dat de omstandigheid dat een zonder bouwvergunning opgericht bouwwerk onder overgangsrecht komt te vallen, niet betekent niet dat voor het bouwwerk als zodanig alsnog vergunning kan worden verleend. Het in artikel 59, lid 1.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht strekt tot niet meer dan dat in bepaalde gevallen een gedeeltelijke vernieuwing of verandering van een bouwwerk is toegestaan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat er in dat opzicht geen concreet zicht op legalisering bestond.
    
    2.10.1. [appellant] heeft verder aangevoerd dat voor de trekkershutten en horstjes concreet zicht op legalisering bestaat, omdat op grond van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, zoals dat naar verwachting op 1 juli 2010 in werking zal treden, bouwvergunning voor deze opstallen niet langer vereist zal zijn. Ten aanzien van dit betoog wordt overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen zicht bestond op spoedige inwerkingtreding van dit Besluit. Ook thans is dit Besluit nog niet in werking getreden. Van concreet zicht op legalisering is ook daarom geen sprake.
    
    2.10.2. Voor zover [appellant] stelt dat het college ten aanzien van grote stacaravans die op een nabijgelegen woonwagenterrein volgens hem zonder bouwvergunning zijn opgericht niet handhavend optreedt, wordt overwogen dat deze stacaravans niet worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf. Reeds hierom is geen sprake van gelijke gevallen.
    
    2.10.3. [appellant] stelt zich daarnaast op het standpunt dat ten aanzien van berging 2 zicht op legalisering bestaat, gelet op het overgangsrecht. In artikel 59, lid 1.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan is geregeld dat bouwwerken die op de eerste dag van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan reeds bestaan, gedeeltelijk mogen worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijking naar de aard en afmetingen niet worden vergroot.
    
    Uit de stukken komt naar voren dat in 1991 bouwvergunning is verleend voor een houten fietsenstalling op de plaats waar thans berging 2 staat. Vast staat dat de oorspronkelijke berging is gesloopt en dat hiervoor in de plaats de huidige, van kunststof vervaardigde, berging is gekomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het geen gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van een reeds bestaand bouwwerk betreft, maar dat het gaat om de oprichting van een nieuw bouwwerk. Om die reden kan geen geslaagd beroep op het overgangsrecht worden gedaan. Aan de stelling van [appellant] dat berging 2 nagenoeg dezelfde afmetingen en uitstraling heeft als de oorspronkelijk berging, komt geen betekenis toe.
    
    2.11. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het treffen van handhavingsmaatregelen in dit geval onevenredig moet worden geacht. Voor zover hij daarbij wat betreft de tweede beheerderswoning aanvoert dat het gebruik daarvan noodzakelijk is, wordt overwogen dat het gebruik dat van een bouwwerk wordt gemaakt, niet meebrengt dat handhavend optreden tegen het zonder vergunning bouwen ervan als onevenredig moet worden aangemerkt.
    
    Ten aanzien van berging 2 betoogt [appellant] dat handhaving onevenredig is, omdat de aantasting van de landschappelijke waarden ter plaatse zeer beperkt is, nu het bouwwerk dezelfde afmeting heeft als de berging die voorheen ter plaatse aanwezig was. Niet aannemelijk is echter geworden dat het standpunt van het college dat berging 2 aanzienlijk groter is dan de berging die eerder op deze plek stond, onjuist is. Het betoog faalt.
    
    2.12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het de stacaravan die als tweede beheerderswoning wordt gebruikt betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren wat de stacaravan die als tweede beheerderswoning wordt gebruikt betreft en het besluit op bezwaar in zoverre, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vernietigen.
    
    2.13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 16 februari 2009 in zaak nr. 08/5203, voor zover het betreft de stacaravan die als tweede beheerderswoning wordt gebruikt;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV. vernietigt in zoverre het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar van 17 juni 2008, kenmerk 07037131/mw;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 368,00 (zegge: driehonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Van Heusden
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2010
    
    163-619.