ECLI:NL:RVS:2004:AR7988, Raad van State, 22-12-2004, 200308726/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2003, kenmerk MB/03.030976/A, heeft verweerder de aan appellant verleende vergunning krachtens de Grondwaterwet voor het onttrekken van grondwater krachtens artikel 24, eerste lid, van die wet ingetrokken. Dit besluit is op 12 november 2003 ter inzage gelegd.

200308726/1.
      Datum uitspraak: 22 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2003, kenmerk MB/03.030976/A, heeft verweerder de aan appellant verleende vergunning krachtens de Grondwaterwet voor het onttrekken van grondwater krachtens artikel 24, eerste lid, van die wet ingetrokken. Dit besluit is op 12 november 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 22 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 januari 2004.
    
    Bij brief van 29 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2004, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. M. Broersma, advocaat te Ermelo, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen en mr. E.A.W. Driest, advocaten te Amsterdam, en Ph. Visser, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de naamloze vennootschap ”Hydron Flevoland N.V.” (hierna: Hydron) als partij gehoord, vertegenwoordigd door drs. T.S. Neuman, R. Kollen en R. Langenakker, gemachtigden.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        De onderhavige vergunning heeft betrekking op het onttrekken van zoet grondwater uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland. Dit grondwater wordt onttrokken ten behoeve van het gebruiksdoel veedrenking. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze vergunning krachtens artikel 24, eerste lid, van de Grondwaterwet ingetrokken per 1 mei 2005.    
    
    2.2.        In artikel 24, eerste lid, van de Grondwaterwet is, voorzover hier van belang, bepaald dat gedeputeerde staten uit eigen beweging de vergunning geheel of gedeeltelijk kunnen intrekken, indien blijkt van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekking in haar geheel dan wel gedeeltelijk niet langer toelaatbaar wordt geacht.
    
            In artikel 14, derde lid, van de Grondwaterwet is, voorzover hier relevant, bepaald dat bij het intrekken van de vergunning rekening wordt gehouden met de in het artikel 7 van de Wet op de waterhuishouding bedoelde plan.
    
            In artikel 7, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is bepaald dat provinciale staten een provinciaal plan vaststellen, waarin de hoofdlijnen ten aanzien van de waterhuishouding in de provincie te voeren beleid zijn aangegeven. Voorts is bepaald dat daarbij rekening wordt gehouden met de in artikel 3 bedoelde nota.
    
            In artikel 3, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is bepaald dat de Minister van Verkeer en Waterstaat tezamen met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voorzover het aangelegenheden betreft die mede tot zijn verantwoordelijkheid behoren, een nota vaststellen, waarin de hoofdlijnen van het ten aanzien van de landelijke waterhuishouding te voeren beleid zijn aangegeven.
    
    2.3.        Bij beantwoording van de vraag of sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekking in haar geheel dan wel gedeeltelijk niet langer toelaatbaar is, komt het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid toe. Indien er aanleiding bestaat de onttrekking niet langer toelaatbaar te achten, kan de vergunning geheel dan wel gedeeltelijk worden ingetrokken. Het bestuursorgaan komt daarbij beleidsvrijheid toe.
    
    2.4.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat in het onderhavige geval sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwater betrokken belangen de onttrekking niet langer toelaatbaar is. Hiertoe voert hij het volgende aan.
    
        Hij acht het onbegrijpelijk dat verweerder zich op het standpunt stelt dat het gebruik van leidingwater een geschikt alternatief is voor de onderhavige onttrekking. Hij wijst erop dat het leidingwater dat door Hydron aan hem wordt geleverd ook uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland afkomstig is en dat hetzelfde grondwater aldus via een omweg bij hem terechtkomt. Verder is het volgens hem niet zeker dat Hydron voldoende capaciteit heeft om aan de totale vraag naar leidingwater te voldoen. Voorts betoogt hij dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht welke risico’s zijn verbonden aan het leveren van leidingwater via een buffertank. Naar hij stelt heeft het gebruik van een buffertank mogelijk een negatief effect op de gezondheid van vee en de kwaliteit van melk.
    
    2.4.1.    Verweerder stelt dat hij in 1983 het beleid heeft ingezet om het zoete grondwater in het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland, vanwege de goede kwaliteit en de beperkte beschikbaarheid, primair te reserveren voor de meest hoogwaardige toepassing, te weten de openbare drinkwatervoorziening. Hij stelt dat dit beleid is geformaliseerd in het Grondwaterplan Flevoland van 1 oktober 1987, is gecontinueerd in het Waterhuishoudingsplan Flevoland 1994-1998 en nader is geconcretiseerd in het Omgevingsplan Flevoland van 2 november 2000 (hierna: het Omgevingsplan). De onderhavige onttrekking is volgens hem in strijd met dit beleid.
    
        Hij wijst erop dat de onderhavige vergunning in 1997 in strijd met zijn beleid is verleend. Hij stelt dat destijds tot vergunningverlening is overgegaan, omdat er nog onvoldoende inzicht was in de beschikbaarheid van alternatieven voor de onttrekking en hij om die reden van mening was dat implementatie van het beleid nog niet was aangewezen. In het desbetreffende besluit tot vergunningverlening was wel aangegeven dat er naar verwachting binnen vijf jaar voldoende inzicht in de beschikbaarheid van alternatieven zou zijn en dat de vergunning zou worden ingetrokken indien er een geschikt alternatief voorhanden is, aldus verweerder.
    
        Hij stelt dat tussen 1996 en 2002 verschillende alternatievenstudies zijn uitgevoerd. In dit verband wijst hij onder meer op de uitkomsten van een studie die zijn neergelegd in het rapport  “Alternatieven onttrekkingen 3e wvp: uitwerking van alternatieven op bedrijfsniveau voor grondwateronttrekkingen van agrarische bedrijven uit het derde watervoerend pakket; Zuidelijk Flevoland” van juli 2002 van DHV Milieu en Infrastructuur B.V. Uit dit rapport blijkt volgens hem dat voor de onderhavige onttrekking het gebruik van leidingwater een geschikt alternatief is. Dit leidingwater kan door Hydron via een buffertank dan wel via een continu aansluiting op het distributienet worden geleverd, aldus verweerder. Hij stelt zich op het standpunt dat een juist gebruik van een buffertank geen risico’s met zich brengt voor de kwaliteit van het water. Hij wijst er verder op dat Hydron een wettelijke plicht heeft om leidingwater te leveren aan de gebruikers binnen zijn distributienet en dat Hydron heeft verklaard, al dan niet middels verzwaring van het distributienet, aan deze plicht te kunnen en zullen voldoen.
    
        Hij stelt zich op het standpunt dat de onderhavige onttrekking niet langer toelaatbaar is, aangezien er voor deze onttrekking thans een geschikt alternatief voorhanden is. Hij wijst erop dat hij de vergunning niet per direct heeft ingetrokken, maar dat hij in het bestreden besluit een begunstigingstermijn heeft opgenomen die appellant de ruimte biedt om mogelijk maatregelen te treffen om op het gebruik van leidingwater over te stappen. Ter zitting heeft hij overigens verklaard dat hoewel deze begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, door hem niet handhavend zal worden opgetreden tot een redelijke termijn na de openbaarmaking van de onderhavige uitspraak.
    
    2.4.2.    De Afdeling overweegt naar aanleiding van het vorenstaande als volgt.
    
    2.4.3.    Bij zijn besluitvorming heeft verweerder het Omgevingsplan tot uitgangspunt genomen. Blijkens dit plan komt op grote diepte in het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland zoet grondwater voor. In het plan is bepaald dat dit grondwater, vanwege de kwaliteit en beperkte beschikbaarheid, als strategische voorraad moet worden beschouwd, dat de kwantiteit en kwaliteit van dit grondwater duurzaam moeten worden beschermd en dat van dit grondwater zo effectief mogelijk gebruik moet worden gemaakt waarbij verspilling van dit water wordt voorkomen. In het Omgevingsplan is voor de toepassing van dit grondwater een prioriteitsvolgorde opgenomen. Blijkens het plan moet dit grondwater primair voor het meest hoogwaardige doel, te weten de openbare drinkwatervoorziening, worden gereserveerd. Dit beleid van verweerder acht de Afdeling niet onredelijk. De onderhavige vergunning is in strijd met dit beleid. Op grond van deze vergunning wordt immers ten behoeve van een agrarisch doel grondwater onttrokken uit dit derde watervoerend pakket.
    
    2.4.4.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit onderzoek is gebleken dat er een geschikt alternatief voor de onttrekking voorhanden is, te weten het gebruik van leidingwater. Appellant betwijfelt of het gebruik van leidingwater in zijn geval een geschikt alternatief is. Kort gezegd vraagt hij zich in dit verband af of de levering van leidingwater door Hydron  voldoende is gegarandeerd en of de levering van leidingwater via een buffertank voldoende veilig is voor het vee.
    
        Het is de Afdeling gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat Hydron niet aan de totale vraag naar leidingwater zou kunnen voldoen. Hydron heeft meerdere malen, onder meer ter zitting, verklaard dat zij aan deze vraag kan en zal voldoen. Onder meer heeft zij in dit verband gesteld dat indien de agrariërs in het gebied Zuidelijk Flevoland die evenals appellant als gevolg van besluitvorming van verweerder op het gebruik van leidingwater zullen zijn aangewezen massaal kiezen voor de levering van leidingwater via een continu aansluiting op het distributienet, zij - teneinde aan de vraag naar leidingwater te kunnen voldoen - een nieuwe leiding vanuit het winstation Fledite zal aanleggen en het distributienet langs een deel van de Slingerweg zal verzwaren. Ter zitting is gebleken dat Hydron thans bij deze groep agrariërs heeft gepeild of zij al dan niet voor deze optie kiezen, zodat zij deze maatregelen indien nodig tijdig kan treffen.
    
        De Afdeling ziet gelet op de stukken, waaronder het advies van de Stichting Keten Kwaliteit Melk, en het verhandelde ter zitting geen aanleiding om te veronderstellen dat het gebruik van een buffertank onaanvaardbare risico’s met zich brengt voor de gezondheid van vee of de kwaliteit van melk. Voorwaarde daarbij is wel dat een buffertank op een juiste wijze wordt gebruikt. Voor dit gebruik is appellant naar het oordeel van de Afdeling echter zelf verantwoordelijk. Over het gebruik van een buffertank is voldoende gepubliceerd, onder meer door de Vereniging van waterbedrijven in Nederland en de Landelijke Coördinatiestructuur Infectieziektebestrijding. In dit verband overweegt de Afdeling voorts dat uit de stukken blijkt dat bij het leveren van leidingwater via een buffertank, in het onderhavige geval gebruik kan worden gemaakt van een voordrukgestuurde afsluiter. Als gevolg hiervan zal het leidingwater slechts voor een relatief korte periode in de buffertank verblijven. Los van het vorenstaande merkt de Afdeling overigens nog op dat het appellant vrij staat om ervoor te kiezen het leidingwater te laten leveren via een continu aansluiting op het distributienet in plaats van via een buffertank.
    
        In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van leidingwater in het onderhavige geval een geschikt alternatief is voor het onttrekken van grondwater. 
    
    2.4.5.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het leidingwater dat door Hydron aan appellant zal worden geleverd afkomstig van diverse pompstations. Dit leidingwater bestaat, anders dan appellant stelt, niet uitsluitend uit grondwater afkomstig uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland, maar voorts voor een aanmerkelijk deel uit water gewonnen uit geïnfiltreerd oppervlaktewater. Stapt appellant als gevolg van het bestreden besluit op het gebruik van leidingwater over, dan zal deze laatste hoeveelheid water derhalve niet meer ten behoeve van agrarische doeleinden uit het eerdergenoemde derde watervoerend pakket behoeven te worden onttrokken. Het als gevolg van het bestreden besluit bespaarde grondwater uit het derde watervoerend pakket kan dan, zoals verweerder beoogt, voor de openbare drinkwatervoorziening worden gereserveerd.
    
        De kans op vervuiling van het zoete grondwater uit het derde watervoerend pakket is groter naarmate er meer pompputten aanwezig zijn. Als gevolg van het bestreden besluit wordt het aantal pompputten beperkt. Met het onderhavige besluit beoogt verweerder te bewerkstellingen dat het grondwater uit dit pakket uitsluitend door Hydron wordt onttrokken. Hydron is gespecialiseerd in het aanleggen van pompputten en het onttrekken van grondwater. De Afdeling is van oordeel dat de kans op vervuiling van het grondwater door deze aspecten wordt verkleind. Verder komt de omstandigheid dat dit grondwater uitsluitend door Hydron wordt onttrokken ten goede aan de controle op de onttrekking.
    
        De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat het bestreden besluit past in het door verweerder vastgestelde beleid. De kwantiteit en de kwaliteit van het grondwater van het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland worden immers duurzaam beschermd en meer grondwater uit dit pakket kan worden gereserveerd voor het meest hoogwaardige doel, te weten de openbare drinkwatervoorziening.
    
    2.4.6.    Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling derhalve tot het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het onderhavige geval sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekking niet langer toelaatbaar is.
    
    2.5.        Appellant betoogt dat hij als gevolg van het bestreden besluit een  onevenredig grote investering moet doen en dat de periodieke lasten die samenhangen met het gebruik van leidingwater voor hem onredelijk hoog zijn.
    
    2.5.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant al geruime tijd ervan op de hoogte was dat zijn vergunning zou worden ingetrokken en dat hij in een alternatieve watervoorziening zou moeten investeren. Volgens hem had appellant hierop moeten anticiperen en in zijn bedrijfsvoering rekening moeten houden met deze investering. Hij wijst er verder op dat Hydron bereid is appellant deels tegemoet te komen in de kosten die samenhangen met het gebruik van leidingwater. De kosten die appellant moet dragen, acht hij niet onredelijk hoog.
    
    2.5.2.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het overgrote deel van de agrariërs in Flevoland al jaren op het gebruik van leidingwater ten behoeve van agrarische doeleinden aangewezen. Deze agrariërs betalen dus reeds jaren voor het gebruik van water. Het feit dat appellant voor het gebruik van leidingwater ten behoeve van een agrarisch doel moet gaan betalen, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Verder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor in het geval van appellant het gebruik van leidingwater ten behoeve van een agrarisch doel in vergelijking met andere agrarische gebruikers bijzonder hoge kosten met zich brengt.
    
        In hetgeen appellant ten aanzien van de kosten heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de vergunning niet heeft kunnen intrekken.
    
    2.6.    Volgens appellant heeft verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld. Hij betoogt dat verweerder nimmer de indruk heeft gewekt dat de onderhavige onttrekking slechts tijdelijk, totdat een alternatief voorhanden is, was toegestaan.
    
    2.6.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat van strijdigheid met het vertrouwensbeginsel geen sprake is.
    
    2.6.2.    De Afdeling overweegt dat verweerder in de considerans van het besluit tot vergunningverlening zijn grondwaterbeleid uiteen heeft gezet. Hij heeft in de considerans van dit besluit gesteld dat het grondwater uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland op grond van zijn beleid primair voor de openbare drinkwatervoorziening is bestemd, dat de vergunning met dit beleid in strijd is en dat de vergunning zal worden ingetrokken indien er voor de onttrekking een geschikt alternatief voorhanden is. Hieruit had appellant redelijkerwijs kunnen dan wel moeten afleiden dat de onttrekking niet voor onbepaalde tijd mocht blijven plaatsvinden. 
    
        In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
    
    2.7.        Appellant betoogt dat verweerder bij het nemen van zijn besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het beleid dat in andere provincies, zoals de provincie Gelderland, wordt gevoerd ten aanzien van het onttrekken van zoet grondwater.
    
            Verweerder is niet gebonden aan het grondwaterbeleid van een ander college van gedeputeerde staten. Hij heeft hiermee dan ook geen rekening behoeven te houden bij het nemen van zijn besluit.
    
    2.8.         Volgens appellant heeft verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld. Hij wijst erop dat een deel van het zoete grondwater in het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland door verweerder wordt opgepompt en getransporteerd naar de provincie Gelderland. Dit is volgens hem ook in strijd met het beleid van verweerder. Dit grondwater is immers ook niet voor de openbare drinkwatervoorziening bestemd, aldus appellant.   
    
    2.8.1.    Volgens verweerder is geen sprake van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.8.2.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat er hoogkwalitatief water uit het derde watervoerend pakket van de provincie Flevoland wordt getransporteerd naar de provincies Gelderland en Utrecht ten behoeve van de drinkwatervoorziening van deze provincies. Hierdoor kunnen pompstations in deze provincies worden gesloten ter bestrijding van de verdroging van het land aldaar. De doelstellingen van het beleid van verweerder worden hiermee niet aangetast; dit water is immers voor de openbare drinkwatervoorziening bestemd. De grondwateronttrekking van appellant is daarentegen wel in strijd met deze doelstellingen.
    
        In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande derhalve geen aanleiding om te oordelen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.    
    
    2.9.    Appellant voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen begunstigingstermijn heeft opgenomen die hem de ruimte biedt om maatregelen te treffen om op het gebruik van leidingwater over te stappen. Hij wijst erop dat verweerder in zijn brief van 24 juni 2002, kenmerk MB/02.090617/A, heeft toegezegd een dergelijke termijn te zullen hanteren.
    
    2.9.1.    Deze beroepsgrond mist naar het oordeel van de Afdeling feitelijke grondslag. Bij het bestreden besluit is de onderhavige vergunning ingetrokken per 1 mei 2005. Aan appellant is derhalve een termijn van anderhalf jaar gegund om maatregelen te treffen om op het gebruik van leidingwater over te stappen.
    
    2.10.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.S.N. Nasrullah-Oemar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Nasrullah-Oemar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
    
    404.