ECLI:NL:RVS:2012:BY5888, Raad van State, 12-12-2012, 201109550/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ingevolge art. 1, lid 2 van de Wzt is de hoogte van de zorgtoeslag afhankelijk van de draagkracht. Die draagkracht wordt ingevolge art. 7, lid 1, bepaald door het toetsingsinkomen van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking te nemen. Ingevolge art. 8, lid 5 van de Awir, zoals dat gold ten tijde van belang, dient het toetsingsinkomen bij overlijden van de belanghebbende tijdsevenredig te worden herleid naar een jaarinkomen.
        Naar aanleiding van Kamervragen over de gevolgen van die herleiding voor nabestaanden en vooruitlopend op nieuwe wetgeving, heeft de staatssecretaris op 17 juni 2011, blijkens de weergave daarvan in de Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, toegezegd de Belastingdienst de opdracht te geven om in het geval van zorg- en huurtoeslag het herleiden van het inkomen bij overlijden achterwege te laten in situaties waarin sprake is van een achterblijvende partner (Aanhangsel Handelingen II, 2010/11, nrs. 2854 en 2856).
        De Afdeling heeft aan de Belastingdienst de vraag gesteld of deze in de antwoorden van de staatssecretaris aanleiding had moeten zien de herleiding bij de in geding zijnde besluiten van 30 september 2011 achterwege te laten. De Belastingdienst heeft meegedeeld dat geen sprake is van een achterblijvende partner als bedoeld door de staatssecretaris, maar dat hij, in het licht van de door de staatssecretaris gedane toezegging, toch aanleiding heeft gezien om het nieuwe art. 8, lid 3 van de Awir, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2012, toe te passen. Dit heeft ertoe geleid dat de Belastingdienst bij de berekening van de huurtoeslag over 2009 alsnog zal afzien van tijdsevenredige herleiding van het inkomen van wederpartij. Vooruitlopend daarop heeft de Belastingdienst het hoger beroep ten aanzien van die huurtoeslag ingetrokken. Wat betreft de zorgtoeslag heeft de Belastingdienst gesteld dat er sprake is van een zogenaamde alleenstaande aanspraak, omdat medebewoners niet worden meegenomen bij de berekening van de zorgtoeslag. Medebewoners hebben volgens de Belastingdienst een zelfstandige aanspraak op zorgtoeslag. De Belastingdienst heeft zich om die reden op het standpunt gesteld dat het inkomen van wederpartij voor de berekening van de zorgtoeslag wel tijdsevenredig herleid dient te worden.
        De Afdeling heeft vervolgens aan de Belastingdienst de vraag gesteld hoe het standpunt van de Belastingdienst zich verhoudt tot art. 8, lid 3 van de Awir, waarin ten aanzien van medebewonerschap geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende inkomensafhankelijke regelingen. De Belastingdienst heeft zich in antwoord daarop op het standpunt gesteld dat op grond van art. 8 van de Awir in samenhang gelezen met art. 7 van de Awir bij het herleiden van het toetsingsinkomen van de overleden belanghebbende, medebewoners slechts in aanmerking worden genomen, indien in de betreffende inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en zijn partner, ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de aanspraak van die belanghebbende.
        Niet in geschil is dat wederpartij geen partner had in de zin van de Awir. Om die reden wordt de draagkracht als bedoeld in het voornoemde art. 7, lid 1 van de Awir, bepaald door slechts haar toetsingsinkomen in aanmerking te nemen. Het toetsingsinkomen van wederpartij wordt dan, ingevolge art. 8, lid 3 van de Awir, zoals deze bepaling vanaf 1 januari 2012 geldt en waarop door de Belastingdienst in dit geval wordt vooruitgelopen, tijdsevenredig herleid tot een jaarinkomen indien zij geen partner heeft en er geen sprake is van een medebewoner. Wederpartij had op het moment van overlijden kinderen die als medebewoner moeten worden aangemerkt in de zin van art. 2, lid 1 aanhef en onder e, van de Awir, zodat haar inkomen niet tijdsevenredig kon worden herleid. Weliswaar heeft de Belastingdienst terecht gesteld dat medebewoners ingevolge art. 7, lid 1 van de Awir bij de zorgtoeslag niet in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de draagkracht, maar ingevolge art. 8, lid 3 van de Awir, zoals deze bepaling vanaf 1 januari 2012 geldt, worden deze wel meegenomen bij de vraag of bij overlijden van de belanghebbende het toetsingsinkomen van die belanghebbende tijdsevenredig moet worden herleid naar een jaarinkomen. Daarmee volgt de Afdeling de uitleg die de Belastingdienst aan deze bepaling geeft, niet. De Belastingdienst heeft derhalve bij het besluit van 30 september 2011 over de aan wederpartij verleende zorgtoeslag ten onrechte het toetsingsinkomen van wederpartij tijdsevenredig herleid naar een jaarinkomen.

201109550/1/A2.
      Datum uitspraak: 12 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de Belastingdienst),
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 21 juli 2011 in zaken nrs. 10/3588 en 10/4564 in het geding tussen:
    
    de erven van [wederpartij], wonend te Arnhem, (hierna: de erven),
    
    en
    
    de Belastingdienst.
    
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 16 augustus 2010 heeft de Belastingdienst de zorgtoeslag van [wederpartij] over 2009 op € 337,00 vastgesteld en € 67,00 teruggevorderd.
      Bij besluit van 22 september 2010 heeft de Belastingdienst de huurtoeslag van [wederpartij] over 2009 op € 1.310,00 vastgesteld en € 264,00 teruggevorderd.
    
    
    Bij besluiten van 7 september 2010 en 26 november 2010 heeft de Belastingdienst de door de erven daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    
      Bij besluit van 29 oktober 2010 heeft de Belastingdienst de zorgtoeslag van [wederpartij] over 2009 herzien tot een bedrag van € 352,00 en bepaald dat zij € 15,00 aan zorgtoeslag en € 1,00 aan te vergoeden rente ontvangt.
      Bij besluit van 6 december 2010 heeft de Belastingdienst de huurtoeslag van [wederpartij] over 2009 herzien tot een bedrag van € 1.381,00 en bepaald dat zij € 71,00 aan huurtoeslag en € 1,00 aan te vergoeden rente ontvangt.
    
    
    Bij besluit van 15 februari 2011 heeft de Belastingdienst het door de erven tegen het besluit van 29 oktober 2010 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 juli 2011 heeft de rechtbank de door de erven ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 7 september 2010 en 26 november 2010 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst nieuwe besluiten op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluiten van 30 september 2011 heeft de Belastingdienst, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, de door de erven tegen de besluiten van 16 augustus 2010 en 22 september 2010 gemaakte bezwaren alsnog gegrond verklaard. Daarbij heeft de Belastingdienst de zorgtoeslag van [wederpartij] over 2009 op € 404,00 vastgesteld en bepaald dat zij € 52,00 aan zorgtoeslag en € 2,00 aan te vergoeden rente ontvangt, en de huurtoeslag van [wederpartij] over 2009 op € 1.574,00 vastgesteld en bepaald dat zij € 193,00 aan huurtoeslag en € 7,00 aan te vergoeden rente ontvangt.
    
    De erven hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Belastingdienst en de erven hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2012, waar de erven, vertegenwoordigd door J.M.W. Reijers-[wederpartij], zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en een vraag aan de Belastingdienst gesteld.
    
    De Belastingdienst heeft deze vraag beantwoord en het hoger beroep, voor zover dit ziet op de huurtoeslag over 2009, ingetrokken. De erven hebben hierop desgevraagd gereageerd.
    
    De Afdeling heeft vervolgens opnieuw een vraag aan de Belastingdienst gesteld. De Belastingdienst heeft ook deze vraag beantwoord, waarna de erven wederom hebben gereageerd.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: Wzt) is de hoogte van de zorgtoeslag afhankelijk van de draagkracht.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f (vanaf 1 juli 2009: onder e), van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, onder medebewoner verstaan de persoon die op hetzelfde woonadres als de belanghebbende staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens […].
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, is toetsingsinkomen het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
    
    Ingevolge het vijfde lid, zoals dit gold tot 1 januari 2012, wordt bij overlijden van de belanghebbende, zijn partner, of een medebewoner, in afwijking in zoverre van het eerste en tweede lid het toetsingsinkomen van de overledene berekend door het op grond van die leden bepaalde toetsingsinkomen tijdsevenredig te herleiden naar een jaarinkomen.
    
    Ingevolge het derde lid, zoals dit geldt vanaf 1 januari 2012, wordt bij overlijden van de belanghebbende, indien hij geen partner heeft en er geen sprake is van een medebewoner, in afwijking in zoverre van het eerste en tweede lid het toetsingsinkomen berekend door het op grond van die leden bepaalde toetsingsinkomen tijdsevenredig te herleiden naar een jaarinkomen.
    
    Ingevolge artikel 45, vijfde lid, van de Wet werk en bijstand (hierna: de Wwb) wordt, ingeval van overlijden van een van de echtgenoten, van de alleenstaande ouder, van het laatste ten laste komende kind van gehuwden waarvan de leeftijd van een echtgenoot of beide echtgenoten 18, 19, of 20 jaar is, of van het laatste ten laste komende kind van de alleenstaande ouder, de algemene bijstand tot en met één maand na de dag van het overlijden, betaald naar de op het moment van overlijden van toepassing zijnde bijstandsnorm aan de andere echtgenoot, de ten laste komende kinderen, onderscheidenlijk de gewezen alleenstaande ouder.
    
    2.    [wederpartij] ontving tot aan haar overlijden op 21 juli 2009 een bijstandsuitkering. Op grond van artikel 45, vijfde lid, van de Wwb is de uitkering tot en met 22 augustus 2009 uitbetaald.
    
    Om het jaarinkomen over 2009 van [wederpartij] voor de zorgtoeslag te bepalen heeft de Belastingdienst het door de Inspecteur bepaalde inkomensgegeven van € 12.513 vermenigvuldigd met 12/7. Omdat het op die wijze berekende jaarinkomen van € 21.450,00 verminderde aanspraak op zorgtoeslag geeft, heeft de Belastingdienst het besluit van 16 augustus 2010 genomen.
    
    Nadien heeft de Inspecteur bij de voorlopige aanslag in de inkomstenbelasting 2009 van 26 oktober 2010 het verzamelinkomen vastgesteld op € 12.203,00. De Belastingdienst heeft naar aanleiding van deze wijziging het jaarinkomen opnieuw berekend op een bedrag van € 20.919,00, waarbij hij het inkomensgegeven wederom heeft vermenigvuldigd met 12/7. Op grond hiervan heeft de Belastingdienst bij besluit van 29 oktober 2010 de eerder vastgestelde zorgtoeslag herzien. Het door de erven tegen het besluit van 29 oktober 2010 gemaakte bezwaar heeft de Belastingdienst bij besluit van 15 februari 2011 ongegrond verklaard.
    
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst het inkomensgegeven door het te vermenigvuldigen met 12/7 niet op de juiste wijze tijdsevenredig naar een jaarinkomen heeft herleid. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de uitkering na het overlijden van [wederpartij] op grond van artikel 45, vijfde lid, van de Wwb als een algemene doorbetaling van de algemene bijstand ten behoeve van de aan de overledene ten laste komende kinderen moet worden aangemerkt. Het inkomen van [wederpartij] moet dan ook met 12/8 worden vermenigvuldigd.
    
    Bij besluit van 30 september 2011 heeft de Belastingdienst, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, de zorgtoeslag over 2009 op € 404,00 vastgesteld en bepaald dat zij € 52,00 aan zorgtoeslag en € 2,00 aan te vergoeden rente ontvangt.
    
    3.    De Belastingdienst betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat moet worden uitgegaan van het inkomensgegeven zoals dat door de Inspecteur is bepaald en dat dit inkomensgegeven ziet op zeven maanden. Het jaarinkomen is dus op juiste wijze tijdsevenredig herleid door het inkomensgegeven met 12/7 te vermenigvuldigen, aldus de Belastingdienst.
    
    3.1.    Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wzt is de hoogte van de zorgtoeslag afhankelijk van de draagkracht. Die draagkracht wordt ingevolge artikel 7, eerste lid, bepaald door het toetsingsinkomen van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking te nemen. Ingevolge artikel 8, vijfde lid, van de Awir, zoals dat gold ten tijde van belang, dient het toetsingsinkomen bij overlijden van de belanghebbende tijdsevenredig te worden herleid naar een jaarinkomen.
    
    Naar aanleiding van Kamervragen over de gevolgen van die herleiding voor nabestaanden en vooruitlopend op nieuwe wetgeving, heeft de staatssecretaris op 17 juni 2011, blijkens de weergave daarvan in de Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, toegezegd de Belastingdienst de opdracht te geven om in het geval van zorg- en huurtoeslag het herleiden van het inkomen bij overlijden achterwege te laten in situaties waarin sprake is van een achterblijvende partner (Aanhangsel Handelingen II, 2010/11, nrs. 2854 en 2856).
    
    De Afdeling heeft aan de Belastingdienst de vraag gesteld of deze in de antwoorden van de staatssecretaris aanleiding had moeten zien de herleiding bij de in geding zijnde besluiten van 30 september 2011 achterwege te laten. De Belastingdienst heeft medegedeeld dat geen sprake is van een achterblijvende partner als bedoeld door de staatssecretaris, maar dat hij, in het licht van de door de staatssecretaris gedane toezegging, toch aanleiding heeft gezien om het nieuwe artikel 8, derde lid, van de Awir, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2012, toe te passen. Dit heeft ertoe geleid dat de Belastingdienst bij de berekening van de huurtoeslag over 2009 alsnog zal afzien van tijdsevenredige herleiding van het inkomen van [wederpartij]. Vooruitlopend daarop heeft de Belastingdienst het hoger beroep ten aanzien van die huurtoeslag ingetrokken. Wat betreft de zorgtoeslag heeft de Belastingdienst gesteld dat er sprake is van een zogenaamde alleenstaande aanspraak, omdat medebewoners niet worden meegenomen bij de berekening van de zorgtoeslag. Medebewoners hebben volgens de Belastingdienst een zelfstandige aanspraak op zorgtoeslag. De Belastingdienst heeft zich om die reden op het standpunt gesteld dat het inkomen van [wederpartij] voor de berekening van de zorgtoeslag wel tijdsevenredig herleid dient te worden.
    
    De Afdeling heeft vervolgens aan de Belastingdienst de vraag gesteld hoe het standpunt van de Belastingdienst zich verhoudt tot artikel 8, derde lid, van de Awir, waarin ten aanzien van medebewonerschap geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende inkomensafhankelijke regelingen. De Belastingdienst heeft zich in antwoord daarop op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 8 van de Awir in samenhang gelezen met artikel 7 van de Awir bij het herleiden van het toetsingsinkomen van de overleden belanghebbende, medebewoners slechts in aanmerking worden genomen, indien in de betreffende inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en zijn partner, ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de aanspraak van die belanghebbende.
    
    3.2.    Niet in geschil is dat [wederpartij] geen partner had in de zin van de Awir. Om die reden wordt de draagkracht als bedoeld in het voornoemde artikel 7, eerste lid, van de Awir, bepaald door slechts haar toetsingsinkomen in aanmerking te nemen. Het toetsingsinkomen van [wederpartij] wordt dan, ingevolge artikel 8, derde lid, van de Awir, zoals deze bepaling vanaf 1 januari 2012 geldt en waarop door de Belastingdienst in dit geval wordt vooruitgelopen, tijdsevenredig herleid tot een jaarinkomen indien zij geen partner heeft en er geen sprake is van een medebewoner. [wederpartij] had op het moment van overlijden kinderen die als medebewoner moeten worden aangemerkt in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Awir, zodat haar inkomen niet tijdsevenredig kon worden herleid. Weliswaar heeft de Belastingdienst terecht gesteld dat medebewoners ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Awir bij de zorgtoeslag niet in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de draagkracht, maar ingevolge artikel 8, derde lid, van de Awir, zoals deze bepaling vanaf 1 januari 2012 geldt, worden deze wel meegenomen bij de vraag of bij overlijden van de belanghebbende het toetsingsinkomen van die belanghebbende tijdsevenredig moet worden herleid naar een jaarinkomen. Daarmee volgt de Afdeling de uitleg die de Belastingdienst aan deze bepaling geeft, niet. De Belastingdienst heeft derhalve bij het besluit van 30 september 2011 over de aan [wederpartij] verleende zorgtoeslag ten onrechte het toetsingsinkomen van [wederpartij] tijdsevenredig herleid naar een jaarinkomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust. Voorts heeft de Belastingdienst de besluiten van 30 september 2011 weliswaar met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank genomen, maar de Afdeling is, gelet op hetgeen is overwogen in 3.2, van oordeel dat met deze besluiten niet geheel is tegemoet gekomen in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat deze, gelet op artikel 6:24 van de Awb in samenhang gelezen met artikel 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet eveneens voorwerp zijn van dit geding. De Afdeling zal de beroepen tegen de besluiten van 30 september 2011, gelet op hetgeen is overwogen in 3.2, gegrond verklaren en die besluiten vernietigen.
    
    5.    Op grond van artikel 6:24 van de Awb in samenhang gelezen met artikel 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet zijn tegen de besluiten van 29 oktober 2010, 6 december 2010 en 15 februari 2011 van rechtswege beroepen gegenereerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Afdeling zal, gelet op hetgeen in 3.2 is overwogen, deze beroepen gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de Belastingdienst op te dragen om binnen zes weken opnieuw te beslissen op de bezwaren van [wederpartij] tegen de besluiten van 22 september 2010 en 16 augustus 2010, waarbij bij toekenning van de zorg- en huurtoeslag alsnog dient te worden afgezien van tijdsevenredige herleiding van het toetsingsinkomen van [wederpartij], zoals is overwogen in 3.2.
    
    8.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 21 juli 2011 in zaken nrs. 10/3588 en 10/4564, voor zover aangevallen;
    
    III.    verklaart de beroepen tegen de besluiten van 29 oktober 2010, 6 december 2010 en 15 februari 2011, kenmerken 1252.56.462.T.09.6.4013, 1252.56.462.T.09.6.4012 en 1252.56462 /BOB SK27 BT09, gegrond;
    
    IV.    vernietigt deze besluiten;
    
    V.    verklaart de beroepen tegen de besluiten van 30 september 2011, kenmerken 1252.56.462.T.09.6.4022 en 1252.56.462.T.09.6.4023, gegrond;
    
    VI.    vernietigt deze besluiten;
    
    VII.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren te nemen en deze aan de erven van [wederpartij] toe te zenden.
    
    VIII.    bepaalt dat van de Belastingdienst/Toeslagen een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Van Meurs-Heuvel
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2012
    
    47-705.