ECLI:NL:RVS:2012:BV8753, Raad van State, 14-03-2012, 201105932/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2011 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van de functie van medewerker Service en Veiligheid bij de Nederlandse Spoorwegen (hierna: de NS) te Utrecht afgewezen.

201105932/1/A3.
      Datum uitspraak: 14 maart 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Vroomshoop, gemeente Twenterand,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Almelo van 14 april 2011 in zaak nrs. 11/276 en 11/277 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 januari 2011 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van de functie van medewerker Service en Veiligheid bij de Nederlandse Spoorwegen (hierna: de NS) te Utrecht afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 februari 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 mei 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. G. Beekman, advocaat te Almelo, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Faasse, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg) is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De verklaring bevat geen andere mededelingen.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een verklaring, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    
    Bij de beoordeling van de aanvraag om afgifte van de VOG zijn de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG NP-RP & IVB 2010 (Stcrt. 15 september 2010, nr. 14312); (hierna: de Beleidsregels).
    
    Volgens paragraaf 3 ontvangt de staatssecretaris alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: het JDS). Aan de aanvrager die in het geheel niet voorkomt in de justitiële documentatie wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in de justitiële documentatie wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen.
    
    Volgens paragraaf 3.1.1 wordt ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn, ten opzichte van de bewaartermijn van het betreffende justitiële gegeven, niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt.
    
    In de gevallen waarbij de terugkijktermijn in duur wordt beperkt vindt de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaats aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken, voor zover thans van belang, indien de aanvraag voor een VOG naar het oordeel van de staatssecretaris ziet op een functie met hoge integriteitseisen. In dat geval geldt een terugkijktermijn van tien jaren. Bij hoge uitzondering kan van deze termijn worden afgeweken door in een specifiek screeningsprofiel een langere termijn overeen te komen. In dat geval geldt de in het specifieke screeningsprofiel genoemde termijn.
    
    Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt de staatssecretaris bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag.
    
    Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van de VOG in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
    
    Volgens paragraaf 3.3 kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van een VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.3.1 ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten.
    
    In het geval dat de staatssecretaris na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
    
    Om vast te stellen of het aangetroffen antecedent een belemmering kan vormen voor de afgifte van de VOG, hanteert de minister bij de Beleidsregels behorende screeningsprofielen, bedoeld in paragraaf 3.2.3. In het specifieke screeningsprofiel '(buitengewoon) opsporingsambtenaar' staat het navolgende vermeld: "Een (buitengewoon) opsporingsambtenaar is belast met de opsporing van strafbare feiten en spreekt uit hoofde van zijn functie personen aan op hun gedrag. Opsporingsambtenaren hebben verschillende bevoegdheden. De taak van de opsporingsambtenaar is vastgelegd in wetten. Gelet op de toegekende bevoegdheden wordt van de (buitengewoon) opsporingsambtenaar een hoge mate van integriteit vereist. In afwijking van de reguliere termijn van vier jaren, wordt bij een aanvraag ten behoeve van de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar een terugkijktermijn van tien jaren gehanteerd.
    
    Het onderhavige specifieke screeningsprofiel heeft betrekking op de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar en is van toepassing op alle taken en bevoegdheden die een (buitengewoon) opsporingsambtenaar kan hebben. Dit houdt verband met het gegeven dat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar bij de handhaving van wet- en regelgeving in meerdere gebieden verschillende bevoegdheden toebedeeld kan krijgen.
    
    Alle (buitengewoon) opsporingsambtenaren mogen verbaliseren en sommige (buitengewoon) opsporingsambtenaren hebben ook geweldsbevoegdheden, waarbij zij verschillende geweldsmiddelen kunnen inzetten. Verder is één van de aspecten van de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar dat hij bevoegd is om met gevoelige informatie om te gaan, systemen te raadplegen en/of te bewerken waarin vertrouwelijke gegevens zijn opgeslagen, en kennis kan dragen van veiligheidssystemen, controlemechanismen en verificatieprocessen.
    
    Daarnaast kan het verlenen van diensten, het verschaffen, aanschaffen, het beheren van goederen en producten en het bewaken van productieprocessen tot hun taken behoren. Ook het bedienen van en werken met voertuigen of (lucht)vaartuigen, denk daarbij aan het (rijdend) vervoer waarbij personen, goederen en/of producten vervoerd worden. Andere belangrijke aspecten zijn het belast zijn met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen (en dieren). Daarnaast kunnen zij bovendien belast zijn met de zorg voor minderjarigen en/of personen die in een afhankelijkheidssituatie verkeren, waarbij onder andere sprake kan zijn van een één op één relatie en bovendien van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Het betreft hier dan onder andere het vervoeren van personen. Ook het voorhanden hebben van stoffen, objecten, voorwerpen en dergelijke kunnen bij oneigenlijk of onjuist gebruik, een risico vormen voor het welzijn en de veiligheid van mens (en dier).
    
    Doordat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar op verschillende manieren toegang kan hebben tot gevoelige en vertrouwelijke informatie of informatiebronnen bestaat er het gevaar van machtsmisbruik en misbruik ten eigen bate door onder andere het misbruiken van gegevens, lekken van informatie, omkoping, afpersing en afdreiging, diefstal en verduistering. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van het in gevaar brengen van goederen, maar bovenal het in gevaar brengen van de veiligheid van personen en de volksgezondheid in het algemeen. Bij strafbare feiten die de veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen, kan worden gedacht aan gewelds- en zedendelicten, maar bijvoorbeeld ook aan het rijden onder invloed."
    
    2.2. Aan het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat in de justitiële documentatie op naam van [appellant] de volgende strafbare feiten staan geregistreerd. Er is met [appellant] op 2 december 2009 een transactie overeengekomen van € 500,00 wegens primair witwassen, subsidiair schuldwitwassen. Verder is met [appellant] op 26 januari 2007 een transactie overeengekomen van € 181,00 wegens niet stoppen voor rood licht bij een driekleurig verkeerslicht. Ten slotte is op 17 februari 2004 een transactie overeengekomen van € 220,00 wegens het overtreden van de Wet wapens en munitie.
    
    De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het vermogensdelict, indien herhaald, een risico met zich brengt voor onder meer de veiligheid van de eigendommen van reizigers en de werkgever van [appellant]. De mogelijkheid bestaat dat hij zich deze zal toe-eigenen of dat hij zijn functie en/of bevoegdheden zal misbruiken om zichzelf of anderen (financieel) te bevoordelen. Ten aanzien van het verkeersdelict heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat dit delict naar zijn aard niet te verenigen is met de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar, waarin [appellant] verbaliserend op zal treden. Voorts heeft de staatssecretaris zich ten aanzien van het overtreden van de Wet wapens en munitie op het standpunt gesteld dat, indien herhaald, een risico aanwezig is voor het welzijn en de veiligheid van de personen met wie [appellant] uit hoofde van zijn functie in aanraking komt. De mogelijkheid bestaat dat zij in aanraking komen met wapens en/of daarmee samenhangend geweld, aldus de staatssecretaris. Omdat de handel in verboden wapens bovendien plaatsvindt in de illegaliteit, is de staatssecretaris van mening dat een dergelijk delict bij uitstek niet te verenigen is met een functie waarin [appellant] is belast met het handhaven van de orde en hij het openbaar gezag vertegenwoordigt.
    
    Gelet op het beperkte tijdsverloop, de hoeveelheid antecedenten en de hoge integriteitseisen die aan een (buitengewoon) opsporingsambtenaar worden gesteld, is de staatssecretaris van oordeel dat onvoldoende tijd is verstreken om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving voldoende is afgenomen. Het te beschermen belang van de samenleving dient volgens de staatssecretaris zwaarder te wegen dan het belang van [appellant] bij de afgifte van de VOG.
    
    2.3. [appellant] stelt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de maatschappelijke discussie omtrent de VOG waarnaar hij heeft verwezen, niet kan leiden tot een ander oordeel. Begin dit jaar is er in de media en politiek aandacht geweest voor het feit dat veel jongeren in het huidige strafrechtklimaat met de strafrechter te maken krijgen en hierdoor niet in aanmerking komen voor een VOG, aldus [appellant]. Dit leidt volgens hem tot ongewenste gevolgen, waaronder uitsluiting van de arbeidsmarkt.
    
    2.3.1. Ten aanzien van de Beleidsregels VOG NP-RP 2008, de versie van het beleid dat aan de Beleidsregels VOG NP-RP & IVB 2010 voorafging, heeft de Afdeling reeds eerder overwogen (uitspraak van 27 januari 2010 in zaak nr. 200904556/1) dat deze beleidsregels de grenzen van de in artikel 35 van de Wjsg aan de staatssecretaris gegeven bevoegdheid niet te buiten gaan, en dat de staatssecretaris, in aanmerking genomen de in de beleidsregels vermelde belangen, in redelijkheid tot het vaststellen van dit beleid heeft kunnen komen. De belangen die zijn omschreven in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2008 zijn dezelfde als die omschreven in de Beleidsregels VOG-NP-RP & IVB 2010, zodat de jurisprudentie van de Afdeling ook van toepassing is op de huidige beleidsregels en ook dit beleid niet onredelijk moet worden geoordeeld. De maatschappelijke discussie omtrent de VOG, wat daar verder ook van zij, kan niet tot een ander oordeel leiden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Ten aanzien van het objectieve criterium betoogt [appellant] dat het verkeersdelict niet in de beoordeling zou moeten worden meegenomen, omdat niet duidelijk is waarom dit een relevant antecedent is. Voorts stelt hij dat ten onrechte de delictsomschrijving van de overige geregistreerde strafbare feiten is opgerekt, waardoor het toe-eigenen van eigendommen en de handel in wapens als risico's worden gezien. De voorzieningenrechter heeft volgens [appellant] op deze beroepsgrond in onvoldoende mate beslist.
    
    2.4.1. De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris mag afgaan op de justitiële gegevens zoals die in het JDS zijn vermeld en daarop zijn oordeel mag baseren mits uit de delictsomschrijving duidelijk is om welke gedraging het gaat. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt mogen stellen dat vermogensdelicten, zoals witwassen, niet verenigbaar zijn met de functie van een (buitengewoon) opsporingsambtenaar waarbij als gezagsdrager verbaliserend wordt opgetreden. Een overtreding van de Wet wapens en munitie is evenmin verenigbaar met een functie waarin men belast is met het handhaven van de orde en het vertegenwoordigen van openbaar gezag.
    
    Tegen de achtergrond van deze delicten heeft de staatssecretaris ook het door [appellant] begane verkeersdelict van belang mogen achten, nu ook dit delict een aanwijzing vormt voor het overtreden van regels door [appellant] en heeft de voorzieningenrechter de staatssecretaris daarin terecht gevolgd.
    
    Bij de toetsing aan het objectieve criterium heeft de staatssecretaris in aanmerking mogen nemen dat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar een gezagspositie bekleedt en van hem een hoge mate van integriteit wordt verwacht. De staatssecretaris heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat de delicten, indien herhaald in de door [appellant] beoogde functie, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie of bezigheden waarvoor de VOG is aangevraagd.
    
    2.5. Ten aanzien van het subjectieve criterium betoogt [appellant] dat in het JDS enkel transacties staan vermeld en geen veroordelingen. De functie bij de NS is een langdurig bestaande wens van hem. Met zijn zienswijze heeft hij vanaf het begin openheid van zaken gegeven en de omstandigheden waaronder de strafbare gedragingen hebben plaatsgevonden toegelicht. Deze omstandigheden zouden twijfel bij de staatssecretaris hebben moeten oproepen over de vraag of aan hem een VOG kon worden verstrekt. De omstandigheden waaronder de strafbare gedragingen hebben plaatsgevonden hadden moeten worden meegewogen bij het besluit van de staatssecretaris, aldus [appellant]. Volgens hem heeft de voorzieningenrechter zijn uitspraak onvoldoende gemotiveerd, nu geen inzicht is gegeven in de gedachtegang die aan het oordeel ten grondslag ligt.
    
    2.6. De staatssecretaris heeft, gelet op het ontbreken van voldoende tijdsverloop en de hoeveelheid relevante antecedenten, meer gewicht kunnen toekennen aan het risico voor de samenleving dan aan het belang van [appellant] bij afgifte van de VOG. Hierbij heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat op naam van [appellant] meer relevante justitiële gegevens binnen de terugkijktermijn zijn aangetroffen, waardoor de kans op recidive groter wordt geacht en het risico voor de samenleving niet voldoende is afgenomen.
    
    De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat de omstandigheid dat [appellant] door de weigering van de afgifte van de VOG de functie van medewerker Service en Veiligheid bij de NS niet kan uitoefenen, een bij het vaststellen van de Beleidsregels voorzien mogelijk gevolg van die weigering is, en om die reden geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee de minister niettemin tot afgifte van de VOG had moeten besluiten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2009 in zaak nr. 200901817/1/H3.
    
    Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd met betrekking tot de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan, biedt geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris een VOG had moeten verlenen. De omstandigheden waaronder de strafbare feiten hebben plaatsgevonden zijn alleen relevant indien de staatssecretaris niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven. Nu de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen twijfel bestaat over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, zijn de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan niet relevant voor de beoordeling. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de motivering van de voorzieningenrechter op dit punt niet toereikend zou zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. De Leeuw-van Zanten
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2012
    
    97-721.