ECLI:NL:RBSGR:2009:BJ2841, Rechtbank 's-Gravenhage, 15-07-2009, 320985 - HA ZA 08-3284
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Overheidsaansprakelijkheid?

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 320985 / HA ZA 08-3284
    
    Vonnis van 15 juli 2009
    
    in de zaak van
    
    
      [X],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      advocaat mr. V.K.S. Budhu Lall,
    
    
    tegen
    
    
      de rechtspersoonlijkheid bezittende stichting
      STICHTING CENTRAAL BUREAU RIJVAARDIGHEIDSBEWIJZEN,
      gevestigd te Rijswijk,
      gedaagde,
      advocaat mr. G.C.W. van der Feltz.
    
    
    Partijen worden hierna [X] en het CBR genoemd.
    
    1.	De procedure
    
    
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de inleidende dagvaarding van 24 september 2008 met producties;
      - de conclusie van antwoord van 17 december 2008 met een productie;
      - het tussenvonnis van 14 januari 2009 waarbij een comparitie van partijen is bepaald;
      - het proces-verbaal van comparitie van partijen van 22 april 2009 en de daarin genoemde stukken;
      - de brief van 6 mei 2009 van mr. G.C.W. van der Feltz.
    
    
    1.2.	Ten slotte is een datum voor het vonnis bepaald.
    
    2.	De feiten
    
    2.1.	[X] is werkzaam als chauffeur in het beroepsgoederenvervoer. In verband met de afloop van de geldigheid van zijn rijbewijs (voor de categorieën B, C, D en E) per 1 maart 2006 heeft [X] voor de verkrijging van een Verklaring van geschiktheid een Eigen verklaring CDE ingevuld en aan het CBR gezonden. Het CBR heeft [X] daarop bericht dat voor de beoordeling van het verstrekken van een Verklaring van geschiktheid een nader onderzoek door een aangewezen specialist noodzakelijk was.
    
    
      2.2.	Het onderzoek is uitgevoerd op 24 maart 2006. In zijn rapport is dr. [A], psychiater, – voor zover hier van belang – tot de volgende bevindingen gekomen:
      “Bij het huidig onderzoek wordt een geïsoleerde zeer forse verhoging van het gamma-GT gevonden. Een geïsoleerde gammaGT-verhoging is een zeer specifieke afwijking ten gevolge van overmatig alcoholgebruik. Derhalve dient geconcludeerd te worden dat het niet aannemelijk is dat er geen sprake is van alcoholmisbruik. (…)
      Derhalve dient betrokkene ongeschikt te worden beschouwd voor alle categorieën rijbewijs.” 
    
    
    
      2.3.	Bij besluit van 11 mei 2006 heeft het CBR [X] als volgt bericht:
      “Op grond van de ons bekende gegevens, waaruit blijkt dat bij u sprake is van alcoholmisbruik, zijn wij van oordeel dat u ongeschikt bent voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie(ën) B, C, E bij B, E bij C.
      Daarom kunnen wij u geen Verklaring van geschiktheid voor die categorie(ën) verstrekken.” 
    
    
    2.4.	[X] heeft geen bezwaar tegen het besluit van 11 mei 2006 gemaakt maar heeft bij brief van 12 mei 2006 om een herkeuring gevraagd.
    
    2.5.	Bij brieven van 29 en 31 mei 2006 heeft [X] het CBR bericht dat het bij hem geconstateerde hoge gamma GT-gehalte veroorzaakt wordt door een leverbeschadiging en heeft hij verzocht de keuringsarts daarover contact te laten opnemen met zijn huisarts. 
    
    
      2.6.	De herkeuring heeft plaatsgevonden op 10 juni 2006. In zijn rapport is dr. [B], psychiater, tot “de volgende aanwijzingen voor alcoholmisbruik” gekomen:
      “- Het laboratoriumonderzoek toont een verhoogd GGT van 101U/L (meer dan 2 keer debovengrens van de normaalwaarde). Betrokkene weet dat het een alcoholonderzoek betreft waarbij de consequentie kan zijn dat het rijbewijs niet verkregen wordt wanneer er sprake is van overmatig alcoholgebruik.
      - Gezien het de uitslag van het laboratoriumonderzoek is het zeer waarschijnlijk dat er bij betrokkene sprake is van recent en overmatig alcoholgebruik en is betrokkene kennelijk niet in staat om hiermee te stoppen of te minderen. Gezien het verhaal van betrokkene is er dan ook zeer waarschijnlijk sprake van onderrapportage ten aanzien van het alcoholgebruik.”
    
    
    Het advies van dr. [B] is “ongeschiktheid voor beide categorieën”.
    
    2.7.	Bij brief van 15 juni 2006 heeft [X] het CBR een verklaring van zijn waarnemend huisarts dr. [C] gezonden. 
    
    2.8.	Bij besluit van 7 juli 2006 heeft het CBR [X] bericht dat het advies va[B] wordt gevolgd en dat is besloten [X] een Verklaring van geschiktheid te weigeren.
    
    2.9.	Bij brief van 12 juli 2006 heeft het CBR [X] bericht dat het besluit van 7 juli 2006 wordt ingetrokken en dat dr. [B] is verzocht om nadere informatie waarna een nieuw besluit zal worden genomen.
    
    
      2.10.	In zijn rapport dat op 1 augustus door het CBR is ontvangen, zijn doo[B] de volgende aanvullende medische gegevens opgenomen:
      “Op 26 juli 2006 vond telefonisch overleg plaats met de huisarts van betrokkenen, dhr [D]. Deze gaf aan dat betrokkene inderdaad in het verleden overmatig alcohol gebruikt heeft, maar dat betrokkene zegt dit nu niet meer te doen. Behalve het overmatig alcoholgebruik in het verleden in er geen andere oorzaak voor het verhoogde GGT van betrokkene bekend. Dhr [D] geeft naar aanleiding van ons gesprek aan dat hij betrokkene zal adviseren het alcoholgebruik een tijdlang volledig te staken om te zien of het GGT zal dalen. Tevens zal hij met betrokkene de mogelijkheid bespreken om zich te laten onderzoeken door een internist om een eventuele andere oorzaak van het verhoogde GGT te achterhalen.”
    
    
    
      Dr. [B] is tot “de volgende aanwijzingen voor alcoholmisbruik” gekomen:
      “- Betrokkene heeft een verhoogde bloeddruk wat kan wijzen op chronisch overmatig alcoholgebruik maar wat ook door een aantal andere redenen verhoogd kan zijn.
      - Het laboratoriumonderzoek toont een verhoogd GGT van 101U/L (meer dan 2 keer de bovengrens van de normaalwaarde). Betrokkene weet dat het een alcoholonderzoek betreft waarbij de consequentie kan zijn dat het rijbewijs niet verkregen wordt wanneer er sprake is van overmatig alcoholgebruik.
      - Uit telefonisch overleg met de huisarts van betrokkene komt naar voren dat er behalve het overmatige alcoholgebruik van betrokkene in het verleden geen andere oorzaken voor het verhoogde GGT bekend zijn.
      - Gezien het de uitslag van het laboratoriumonderzoek is het zeer waarschijnlijk dat er bij betrokkene sprake is van recent en overmatig alcoholgebruik en is betrokkene kennelijk niet in staat om hiermee te stoppen of te minderen. Gezien het verhaal van betrokkene is er dan ook zeer waarschijnlijk sprake van onderrapportage ten aanzien van het alcoholgebruik.”
    
    
    Het advies van dr. [B] is “ongeschiktheid voor beide categorieën”.
    
    2.11.	Bij besluit van 1 augustus 2006 heeft het CBR [X] bericht dat het advies van dr. [B] wordt gevolgd en dat is besloten [X] een Verklaring van geschiktheid te weigeren.
    
    
      2.12.	Bij brief van 4 augustus 2006 heeft [X] bezwaar ingesteld tegen het besluit van 1 augustus 2006. De gronden van het bezwaar zijn bij brieven van 8 september, 2 oktober en 16 november 2006 aangevuld onder meer door overlegging van rapport van 29 september 2006 van dr. [E], medisch adviseur, en een brief van 16 november 2006 van dr. [F], internist.
      Dr. [E] heeft de onderzoeken van dr. [A] en dr. [B] bestudeerd en is na literatuuronderzoek tot de conclusie gekomen dat, omdat de onderzoeken steunen op het aantreffen van een geïsoleerd verhoogd GGT, in de onderzoeken onvoldoende is aangetoond dat sprake is van alcoholmisbruik. 
      Dr. [F] heeft [X] op 7 november 2006 onderzocht en is – voor zover hier van belang – tot de  tot de volgende bevindingen gekomen.
      “De interne geneeskunde werd in consult geroepen in verband met een licht verhoogd GGT. De rest van de leverenzymen zijn op dit moment normaal. Er kunnen zeer vele redenen zijn voor dit geïsoleerd verhoogde GGT. Met name steatosis hepatis is een mogelijkheid. Mede gezien zijn lichte overgewicht en de hypercholesterolaemie. Een leverbiopsie zal geen onderscheid kunnen maken tussen een alcoholische danwel een niet alcoholische leversteatose en voegt op dit moment niks toe aan diagnostiek naar een mogelijke oorzaak.
      Echter om dit GGT nu in het kader van alcoholgebruik te duiden is zeker niet mogelijk. Patiënt gebruikt nu meer dan 1.5 tot 2 maanden geen alcohol meer en het GGT blijft nog licht verhoogd. Het blijkt dus een zaak te zijn die ook los staat van alcoholgebruik.” 
      Dr. [F] is daarbij tot het volgende conclusie/advies gekomen:
      “gewichtreductie, behandeling hypercholesterolaemie en dan heercontrole leverspectrum. Alcohol als oorzaak van dit geïsoleerd GGT-verhoging lijkt op dit moment zeker niet de hoofdoorzaak.”
    
    
    
      2.13.	In de beslissing op bezwaar van 20 december 2006 heeft de directeur van het CBR het bezwaar als volgt beoordeeld.
      “Naar het oordeel van het CBR zijn de onderzoeken door de psychiaters [A] en [B] zorgvuldig en correct uitgevoerd. Niet is gebleken dat de opgestelde rapporten naar de wijze van totstandkoming dan wel naar de inhoud zodanige gebreken vertonen dat het CBR een andere uitslag had dienen vast te stellen.
      Evenwel is de algemeen directeur van oordeel dat, gelet op het rapport van de internist, niet met zekerheid kan worden gesteld dat de verhoogde waarde van GGT wordt veroorzaakt door alcoholmisbruik. Derhalve wordt, in dit specifieke geval, aan betrokkene het voordeel van de twijfel gegeven en wordt het bestreden besluit ingetrokken.
      Het onderhavige besluit betekent niet dat nu reeds aan betrokkene een Verklaring van geschiktheid zal worden verstrekt. Gelet op de bij het CBR bekende gegevens dient er een praktische beoordeling plaats te vinden. Deze beoordeling is geen rijexamen. Er wordt tijdens deze testrit beoordeeld of betrokkene op een verantwoorde manier aan het verkeer kan deelnemen. Betrokkene zal hierover nader bericht ontvangen van het CBR, regio [regio].
      Eerst na een positief resultaat van de praktische beoordeling kan aan betrokkene een Verklaring van geschiktheid worden verstrekt. De internist heeft de huisarts en betrokkene geadviseerd in een rustiger vaarwater als de infectie tot rust is gekomen en alle medicamenten gestaakt zijn, nog een keer het leverspectrum te controleren. De internist concludeert dat alcohol als oorzaak van de GGT-verhoging op dit moment zeker niet de hoofdoorzaak lijkt. Een en ander wordt ook niet uitgesloten. Om bovengenoemde redenen wordt, na een positief resultaat van de praktische beoordeling, aan berokkenen een Verklaring van geschiktheid verstrekt voor een termijn van één jaar.”
    
    
    Vervolgens heeft de algemeen directeur van het CBR het besluit van 1 augustus 2006 herroepen en is aan [X] bericht dat hij een rijtest dient af te leggen.
    
    2.14.	Bij besluit van 29 januari 2007 heeft het CBR [X] bericht dat op grond van de bij het CBR bekende gegevens sprake is van alcoholmisbruik in remmissie en dat het CBR van oordeel is dat hij geschikt is voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B, C, E bij B, E bij C voor een termijn van een jaar tot en met 31 januari 2008. 
    
    3.	Het geschil
    
    
      3.1.	[X] vordert – samengevat – bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad te verklaren, veroordeling van het CBR tot betaling van:
      a. € 21.654,86 ter zake van loonschade, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum waarop de loontermijnen betaald zouden zijn,
      b. € 1.732,39 ter zake van gederfde vakantietoeslag,
      c. € 6.458,82 ter zake van gederfde overwerkvergoeding,
      d. € 280,00 ter zake van kosten medische adviseur, 
      e. € 483,22 ter zake van keuringskosten en kosten consultatie huisarts,
      f. € 1.000,00 voor buitengerechtelijke incassokosten,
      vermeerderd met rente over de posten b. tot en met f. en proceskosten.
    
    
    3.2.	[X] legt aan zijn vordering ten grondslag dat het CBR onrechtmatig heeft gehandeld jegens hem en dat die daad aan het CBR kan worden toegerekend. [X] voert daartoe aan dat de rapporten van de psychiaters [A] en [B] gebrekkig en onjuist zijn. Met de beslissing op het bezwaar, waarbij het bestreden besluit is ingetrokken, staat de onrechtmatigheid van dit besluit vast. Het CBR heeft zich bij de aanvankelijke oordeelsvorming (die tot weigering van afgifte van de Verklaring van geschiktheid heeft geleid) laten leiden door achteraf onjuist gebleken adviezen van door het CBR ingeschakelde deskundigen; dit dient geheel voor rekening en risico van het CBR te komen.
    
    3.3.	Het CBR voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    4.	De beoordeling
    
    4.1.	Het CBR verweert zich waar het het besluit van 11 mei 2006 betreft met een beroep op de formele rechtkracht van dit besluit. Ten aanzien van het besluit van 1 augustus 2006 betwist het CBR dat dit besluit onrechtmatig is, dat de onrechtmatigheid van dit besluit is erkend of vaststaat en doet het CBR een beroep op de formele rechtskracht van dit besluit.
    
    
      4.2.	De rechtbank stelt voorop dat moet worden uitgegaan van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid (het beginsel van formele rechtskracht), zie onder meer HR 2 juni 1995, NJ 1997, 164. Als regel geldt dat een besluit met formele rechtskracht, zowel wat zijn wijze van totstandkomen als wat zijn inhoud betreft, voor rechtmatig moet worden gehouden.
      Wanneer een besluit van een bestuursorgaan op grond van een daartegen gemaakt bezwaar door dat bestuursorgaan wordt herroepen en, voor zover nodig, wordt vervangen door een nieuw besluit, zal het van de redenen die daartoe hebben geleid, en de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen, afhangen of het nemen van het primaire besluit onrechtmatig moet worden geacht in de zin van artikel 6:162 BW en, zo ja, of deze daad aan het betrokken overheidslichaam kan worden toegerekend. Indien het primaire besluit berust op een onjuiste uitleg van de wet en derhalve onrechtmatig is, moet dit onrechtmatig handelen in ieder geval aan het betrokken overheidslichaam worden toegerekend. In dat geval is immers sprake van een oorzaak welke - in de bewoordingen van artikel 6:162 lid 3 BW - naar de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van dat lichaam komt (HR 20 februari 1998, NJ 1998, 526).
    
    
    4.3.	[X] heeft geen bezwaar aangetekend tegen het besluit van 11 mei 2006, terwijl die mogelijkheid wel bestond. Voor zover in de stellingen van [X] moet worden gelezen dat de herroeping van 20 december 2006 van het besluit van 1 augustus 2006 ook gevolgen heeft voor de beoordeling van het besluit van 11 mei 2006, merkt de rechtbank op dat van zodanig klemmende redenen dat een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht moet worden gemaakt, niet is gebleken. Uit de beslissing op bezwaar van 20 december 2006 blijkt niet dat het CBR de onrechtmatigheid van eerdere besluiten heeft erkend of dat deze onrechtmatigheid anderszins met de herroeping vaststaat. De rechtbank gaat daarom uit van de rechtmatigheid van het besluit van 11 mei 2006, zowel waar het de wijze van totstandkomen als waar het de inhoud betreft. Daaruit volgt dat dit besluit niet kan leiden tot aansprakelijk van het CBR.
     
    4.4.	Tegen het besluit van 1 augustus 2006 heeft [X] bezwaar gemaakt en dit bezwaar heeft geleid tot herroeping van dit besluit. Uit de beoordeling van het bezwaar in de beslissing op bezwaar van 20 december 2006 en uit hetgeen door partijen naar voren is gebracht, blijkt niet dat deze herroeping is ingegeven doordat het besluit van 1 augustus 2006 berust op een onjuiste uitleg van de wet, zodat de onrechtmatigheid van dit besluit geen gegeven is, net zo min als de toerekening daarvan aan het CBR. De rechtbank volgt [X] dan ook niet waar hij ervan uitgaat dat de onrechtmatigheid van het primaire besluit reeds zou vaststaan op grond van de herroeping daarvan. Het hangt af van de redenen die tot herroeping van het besluit van 1 augustus 2006 hebben geleid, en de omstandigheden waaronder dit besluit tot stand is gekomen, of het nemen van dit besluit onrechtmatig moet worden geacht te zijn jegens [X] in de zin van artikel 6:162 BW en, indien dat het geval is, of deze daad aan het CBR kan worden toegerekend.
    
    4.5.	De rechtbank overweegt ten aanzien van de omstandigheden waaronder het besluit van 1 augustus 2006 tot stand is gekomen dat [X]’s bezwaren tegen het onderzoek slechts de conclusies gelden, en niet de onderzoeksresultaten en bevindingen van het onderzoek uitgevoerd door dr. [B] dat daaraan ten grondslag heeft gelegen, zodat de rechtbank van de juistheid daarvan uitgaat. 
    
    4.6.	Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er in hetgeen [X] aanvoert geen grond voor de conclusie dat het onderzoek uitgevoerd door dr. [B] (dat aan het besluit van 1 augustus 2006 ten grondslag heeft gelegen) zodanige gebreken vertoont dat het CBR zich hier niet op heeft kunnen baseren. Het is onjuist – zoals door [X] wordt gesteld – dat de conclusie van het onderzoek dat sprake is van alcoholmisbruik is gebaseerd op alleen de verhoogde bloeddruk of alleen de verhoogde GGT-waarde. Het besluit is gebaseerd op de uitslagen van een geneeskundig onderzoek, uitgevoerd door een psychiater. Deze psychiater heeft aan de hand van de zogenaamde DSM-IV criteria de diagnose “alcoholmisbruik” vastgesteld. Deze diagnose is gesteld aan de hand van het geheel van bevindingen uit anamnese, lichamelijk, psychisch en laboratoriumonderzoek aangevuld met informatie van de huisarts van [X]. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is deze onderzoeksmethode geaccepteerd om mogelijk misbruik van alcohol vast te stellen.
    
    4.7.	In dit verband bezien was het aan [X] om het bestaan van een andere oorzaak voor de verhoogde GGT-waarde aannemelijk te maken. De rechtbank volgt [X] niet in zijn verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 6 april 2001 (JAR 2001/80) waaruit zou volgen dat dit van hem niet kan worden gevergd. Deze uitspraak heeft betrekking op het niet verrichten van overeengekomen arbeid door oorzaken die in redelijkheid voor rekening van de werkgever dienen te komen zoals bedoeld in artikel 7:628 BW. Daarvan is hier geen sprake. Er is ook geen reden tot analogische toepassing alleen al omdat in de onderhavige situatie, anders dan in de aangehaalde uitspraak en zoals hierna aan de orde komt, geen sprake is van het afgaan op een oordeel dat achteraf onjuist blijkt te zijn.
    
    4.8.	Voor zover [X] stelt inlichtingen te hebben verschaft over een volgens zijn huisarts bestaande leverbeschadiging, overweegt de rechtbank dat het bestaan van een dergelijke beschadiging niet blijkt uit de schriftelijke verklaring van dr. [C], waarnemend huisarts, noch uit het telefonisch contact met dr. [D], huisarts, zoals dat door dr. [B] is opgenomen in zijn rapport. 
    
    4.9.	De rechtbank overweegt dat uit het rapport van dr. [F] niet volgt dat het onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van 1 augustus 2006 gebrekkig of onjuist is geweest. Dr. [F] heeft met name steatosis hepatis (leververvetting) een mogelijkheid genoemd voor de door hem geconstateerde verhoging van de GGT-waarde en heeft daarbij nadrukkelijk in het midden gelaten of deze een alcoholische dan wel een niet alcoholische oorzaak heeft. Daarmee heeft dr. [F] niet uitgesloten dat het om alcoholmisbruik zou kunnen gaan; hij heeft in het licht van zijn bevindingen alcohol echter niet de hoofdoorzaak voor de verhoogde GGT-waarde geacht. 
    
    4.10.	De reden die tot de herroeping van het besluit van 1 augustus 2006 heeft geleid, zo blijkt uit de beslissing op bezwaar van 20 december 2006, was er in gelegen dat met het rapport van dr. [F] niet met zekerheid kon worden gesteld dat de verhoogde GGT-waarde werd veroorzaakt door alcoholmisbruik en dat daarom [X] het voordeel van de twijfel werd gegund. Daarmee heeft het CBR niet erkend dat het onderzoek dat ten grondslag lag aan het besluit van 1 augustus 2006 gebrekkig of onjuist was noch dat het herroepen besluit onrechtmatig was. De rechtbank overweegt dat de omstandigheden zoals die hiervoor zijn besproken stroken met de door het CBR genoemde reden die tot de herroeping van het besluit van 1 augustus 2006 heeft geleid.
    
    4.11.	 Uit het voorgaande volgt dat niet is gebleken dat uit de redenen die tot herroeping van het besluit van 1 augustus 2006 hebben geleid of uit de omstandigheden waaronder dit besluit tot stand is gekomen, het nemen van dit besluit onrechtmatig moet worden geacht in de zin van artikel 6:162 BW. [X]’s vorderingen zullen dan ook worden afgewezen.
    
    4.12.	[X] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De proceskosten aan de zijde van het CBR worden in totaal begroot op € 1.853,00, waarvan € 695,00 voor vast recht en € 1.158,00 (2,0 punten × tarief III € 579,00) voor salaris advocaat. Op verzoek van het CBR zal de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard.
    
    5.	De beslissing
    
    De rechtbank
    
    5.1.	wijst de vorderingen af,
    
    5.2.	veroordeelt [X] in de proceskosten, aan de zijde van CBR tot op heden begroot op € 1.853,00,
    
    5.3.	verklaart dit vonnis wat de kostenveroordeling betreft uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. E.A.W. Schippers en in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2009.