ECLI:NL:RVS:2011:BU3108, Raad van State, 02-11-2011, 201008548/1/H4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juli 2010 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Air Liquide B.V. een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor de productie van droogijs, gasflessenvulling en distributie van gasflessen op het perceel De Witbogt 1 te Eindhoven. Dit besluit is op 22 juli 2010 ter inzage gelegd.

201008548/1/H4.
      Datum uitspraak: 2 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging Vereniging Werkgroep voor Natuurbehoud en Milieubeheer Eindhoven en omgeving, gevestigd te Waalre (hierna: WNM), en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juli 2010 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Air Liquide B.V. een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor de productie van droogijs, gasflessenvulling en distributie van gasflessen op het perceel De Witbogt 1 te Eindhoven. Dit besluit is op 22 juli 2010 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben WNM en anderen bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 25 september 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      WNM en anderen en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2011, waar WNM en anderen, vertegenwoordigd door L.R.G. Versfeld, L.C.H. Eijkelenboom, B.G.M. Gerard en W.B.H. Beekmans, en het college, vertegenwoordigd door H.C.R. van Heeswijk, ing. L.J.G. Stortelder, W.F.C.M. Pardiaans en mr. E.H. Sanders zijn verschenen. Voorts is ter zitting Air Liquide B.V., vertegenwoordigd door J. Martens, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    Overgangsrecht Wabo
    
    2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    Vergunning
    
    2.2. Het bestreden besluit ziet op de uitbreiding van de opslag van voornamelijk inert gas binnen de inrichting en op een wijziging van de opslagmogelijkheden op het terrein van de inrichting.
    
    Belanghebbendheid
    
    2.3. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Wanneer krachtens de Wet milieubeheer vergunning wordt verleend voor een inrichting, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden
    
    2.3.1. [4 appellanten], behorend tot WNM en anderen, wonen op een zodanige afstand van de inrichting dat het gezien de aard en de omvang van de inrichting niet aannemelijk is dat ter plaatse van hun woningen daarvan milieugevolgen kunnen worden ondervonden. Gelet daarop kunnen zij niet als belanghebbenden bij het bestreden besluit worden aangemerkt. Het beroep, voor zover ingesteld door hen, is daarom niet-ontvankelijk.
    
    Wenselijkheid van de inrichting
    
    2.4. WNM en anderen voeren aan dat het onwenselijk is dat brandbare, oxiderende en giftige gassen op hetzelfde terrein worden opgeslagen. Hetzelfde geldt volgens hen voor het laten plaatsvinden van meng- en vulwerkzaamheden en van de opslag van gassen binnen dezelfde inrichting. Ook is het onwenselijk dat toxische stoffen in de buurt van een grote stad worden opgeslagen, aldus WNM en anderen.
    
    2.4.1. Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Op grondslag van de aanvraag dient het college te beoordelen of, en onder welke beperkingen, voor de aangevraagde activiteiten een vergunning kan worden verleend en welke voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu aan de vergunning moeten worden verbonden. Wanneer voor de aangevraagde activiteiten een vergunning kan worden verleend, is binnen het kader van de toetsing van de Wet milieubeheer geen ruimte voor de beoordeling van de wenselijkheid van die activiteiten binnen de inrichting.
    
    Voorts is de wenselijkheid van de vestiging van een inrichting op een bepaalde locatie een planologisch aspect dat niet aan de orde kan komen in een procedure tegen de verlening van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Kwantitatieve risicoanalyse
    
    2.5. WNM en anderen stellen dat de bij de vergunningaanvraag overgelegde kwantitatieve risicoanalyse van 13 maart 2009 (hierna: QRA), waarin het plaatsgebonden risico en het groepsrisico in het kader van de externe veiligheid zijn berekend, onvolledig dan wel onjuist is, omdat verschillende gegevens ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Zij wijzen in het bijzonder op de opslag van zuurstof en inerte gassen. Daarnaast voeren zij aan dat bij domino-effecten enkel is uitgegaan van warmteoverdracht en niet van scherfwerking door ontploffende gasflessen. Volgens hen moeten de gasflessen ruimtelijk gescheiden worden ter beperking van interne domino-effecten. Ook is, volgens WNM en anderen, in de QRA de maximale effectafstand voor acetyleen niet onderbouwd en staat niet vast dat de berekening van het plaatsgebonden risico aan de hand van stikstofdioxide representatief is. Met betrekking tot het groepsrisico voeren zij aan dat de berekening van het aantal personen ondoorzichtig is en dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de beperkte zelfredzaamheid van in het bijzonder de medewerkers van het bedrijf Ergon dat op het industrieterrein is gevestigd.
    
    2.5.1. Het college heeft de vergunningaanvraag op dit punt getoetst aan het van toepassing zijnde Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi)
    
    Ingevolge artikel 4, derde en vierde lid, van het Bevi, voor zover van belang, dienen bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer de in het Bevi gestelde grens- en richtwaarden voor het plaatsgebonden risico te worden betrokken. Tevens dient bij zo'n beslissing ingevolge artikel 12, eerste lid, het groepsrisico te worden betrokken.
    
    Ingevolge artikel 7 van de op dit besluit gebaseerde Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi) worden het plaatsgebonden risico en het groepsrisico voor een inrichting als hier aan de orde berekend met toepassing van de rekenmethodiek Bevi.
    
    Artikel 1, onder l, van de Revi verstaat onder rekenmethodiek Bevi: een rekenmethodiek, bestaande uit het rekenprogramma Safeti-NL en de Handleiding Risicoberekeningen Bevi (hierna: Handleiding Bevi).
    
    2.5.2. In de QRA is vermeld dat de berekeningen zijn uitgevoerd met het programma Safeti-NL, versie 6.53. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat het gebruik van dat rekenprogramma is toegestaan.
    
    Voor zover WNM en anderen betogen dat de rekenmethodiek Bevi ondeugdelijk is en daarom niet gehanteerd had mogen worden bij de berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico in de QRA, overweegt de Afdeling dat, in aanmerking genomen dat deze methode in artikel 7 van de Revi is voorgeschreven, deze methode terecht in de QRA is gehanteerd.
    
    2.5.3. Volgens de Handleiding Bevi zijn de gevaren van zuurstof en inerte gassen in het algemeen verwaarloosbaar en is het meenemen van deze stoffen in een risicoanalyse slechts zinvol bij opslag van zeer grote hoeveelheden. Volgens het deskundigenbericht is de opslag van deze stoffen binnen de inrichting relatief klein en draagt de opslag van deze stoffen niet bij aan het risico. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze conclusie in het deskundigenbericht onjuist is. Gelet daarop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de opslag van zuurstof en inerte gassen niet behoefde te worden meegenomen in de QRA.
    
    2.5.4. Op grond van deel C van de Handleiding Bevi behoeven interne domino-effecten slechts te worden meegenomen in de QRA indien duidelijk is dat het falen van één installatie leidt tot het instantaan (onmiddellijk) falen van een andere installatie. Het deskundigenbericht concludeert dat de kans op domino-effecten bij gasflessen gering is en dit slechts kan leiden tot lekkage en niet tot instantaan falen. Verder wordt geconcludeerd dat de trefkans door een fragment van een gasfles gering is. Gezien deze conclusie in het deskundigenbericht, die de Afdeling niet onjuist voorkomt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de interne domino-effecten ten onrechte niet zijn meegenomen in de QRA.
    
    2.5.5. In de QRA is een maximale effectafstand van 20 m berekend voor ethyleen en 15 m voor propaan en methaan. Het deskundigenbericht concludeert dat het, gelet op de berekende effectafstanden van ethyleen, propaan en methaan, aannemelijk is dat de effectafstand van acetyleen niet groter zal zijn van 10 m. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen. Het college kon dan ook in redelijkheid uitgaan van een effectafstand van 10 m voor acetyleen.
    
    2.5.6. In paragraaf 2.3.4.2.1 van de Handleiding Bevi is vermeld dat het gebruik van voorbeeldstoffen is toegestaan bij de berekening van het plaatsgebonden risico, mits hierdoor het risico niet wordt onderschat. In de QRA zijn de effectafstanden van chloor, stikstofdioxide en enkele andere zeer toxische stoffen berekend. Uit die berekeningen volgt dat de grootste effectafstand 380 m is bij het falen van 5 gasflessen met stikstofdioxide. Ter zitting heeft het college aannemelijk gemaakt dat ook de effectafstand van 15 flessen chloor, die binnen de inrichting zijn toegestaan, kleiner is dan de effectafstand van 5 flessen stikstofdioxide. Het college heeft daarom de berekening van het plaatsgebonden risico aan de hand van stikstofdioxide, als representatief kunnen beschouwen.
    
    2.5.7. Met betrekking tot het groepsrisico stelt het college in het verweerschrift dat in de QRA is gerekend met 70 aanwezige personen per ha. Daarnaast blijkt volgens het college uit onderzoek dat in werkelijkheid slechts 48 personen per ha aanwezig zijn, waardoor in de QRA in zoverre het groepsrisico is overschat. Uit de QRA blijkt dat het, uitgaande van 70 personen per ha, berekende groepsrisico ver onder de oriënterende waarde ligt. Voorts is, mede gelet op het deskundigenbericht, de vestiging van het bedrijf Ergon buiten het invloedsgebied van de inrichting gelegen en daarom niet relevant voor het groepsrisico. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de berekening van het groepsrisico ondeugdelijk is.
    
    2.5.8. Gelet op de overwegingen 2.5.2 tot en met 2.5.7 is het college terecht uitgegaan van de volledigheid en de juistheid van de QRA.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Veiligheidsrapport
    
    2.6. WNM en anderen stellen dat Air Liquide een veiligheidsrapport had moeten opstellen en dit had moeten overleggen bij de aanvraag om de milieuvergunning.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 5.15 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) gaat de aanvraag, indien die betrekking heeft op een inrichting waarop paragraaf 3 van het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (hierna: Brzo 1999) van toepassing is, vergezeld van die onderdelen van het veiligheidsrapport, bedoeld in artikel 10 van dat besluit, die betrekking hebben op de risico's voor personen buiten de inrichting en voor het milieu.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Brzo 1999 gelden de in paragraaf 3 gegeven voorschriften ten aanzien van inrichtingen waarin gevaarlijke stoffen krachtens vergunning aanwezig mogen zijn of ten gevolge van het onbeheersbaar worden van een industrieel chemisch proces kunnen worden gevormd:
    
    a. in een hoeveelheid, gelijk aan of groter dan de in bijlage I, deel 1, derde kolom, dan wel bijlage I, deel 2, derde kolom, bij de desbetreffende stof of categorie vermelde hoeveelheid;
    
    b. in kleinere dan de onder a bedoelde hoeveelheden, waarvan de som na toepassing van de formule die in bijlage I, deel 3, is weergegeven, gelijk is aan of groter is dan de daar genoemde waarde.
    
    Nu geen van de stoffen die binnen de inrichting aanwezig mogen of als gevolg van het onbeheersbaar worden van een industrieel chemisch proces kunnen zijn, de drempelwaarde uit de derde kolom van deel 1 van bijlage I bij het Brzo 1999 overschrijdt, en er ook overigens geen grond is voor het oordeel dat één van de andere in artikel 8, eerste lid, van het Brzo 1999 genoemde categorieën zich voordoet, is paragraaf 3 van het Brzo 1999 niet van toepassing. Artikel 5.15 van het Ivb vereist dan ook niet dat bij de aanvraag om de vergunning delen van het veiligheidsrapport hadden moeten worden overgelegd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Afstandseisen
    
    2.7. WNM en anderen voeren aan dat niet aan de afstanden die de wet vereist wordt voldaan. De Afdeling begrijpt deze grond zo dat volgens WNM en anderen de externe veiligheid onvoldoende gewaarborgd is omdat bij het zogenoemde juniorgebouw niet wordt voldaan aan de in de richtlijn 'Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen', Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: PGS 15) vermelde afstandseis.
    
    2.7.1. Het college heeft aansluiting gezocht bij de PGS 15.
    
    De PGS 15 is in tabel 2 van de bijlage van de Regeling aanwijzing BBT-documenten opgenomen als document waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking genomen beste beschikbare technieken rekening houdt.
    
    In de voorschriften 4.1.1 en 4.2.1 bij de vergunning worden de hoofdstukken 3 en 6 van de PGS 15 van toepassing verklaard. Dat betekent dat aan de in de PGS 15 vermelde afstandseisen moet worden voldaan.
    
    2.7.2. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.3.13 is opgenomen dat de in de PGS 15 vermelde aan te houden afstanden niet gelden voor het juniorgebouw.
    
    In het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd uiteengezet dat het juniorgebouw niet hoeft te voldoen aan de in de PGS 15 vermelde afstanden, omdat het een kleinschalige voorziening betreft waarin dezelfde soorten gassen worden opgeslagen als in de naastgelegen open opslagvoorzieningen. Het deskundigenbericht bevestigt het standpunt van het college dat de vuurlast van het juniorgebouw zeer laag is. De Afdeling acht gelet hierop aannemelijk gemaakt dat de opslag in het juniorgebouw geen relevant nadelig effect heeft op de externe veiligheid. Gelet daarop kon het college in redelijkheid bepalen dat de in de PGS 15 vermelde aan te houden afstanden niet gelden voor het juniorgebouw.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Stoffenjournaal
    
    2.8. WNM en anderen betogen dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 13.2.5 niet toereikend is bij calamiteiten. In dit voorschrift is, voor zover van belang, bepaald dat een voor de brandweer toegankelijke opbergkast aanwezig dient te zijn waarin de stoffenlijst moet zijn opgeborgen.
    
    Volgens WNM en anderen verdient het de voorkeur dat de stoffenadministratie van de inrichting digitaal aan de brandweer wordt gezonden. Daarnaast stellen zij dat in de vergunning verschillende aanduidingen voor de stoffen worden gebruikt. Indien die aanduidingen in de stoffenlijst worden overgenomen, leidt dat tot onduidelijkheden, aldus WNM en anderen.
    
    2.8.1. Er bestaat geen wettelijke regeling die een digitale stoffenadministratie of digitale koppeling met de brandweer vereist. Zoals de voorzitter van de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 oktober 2010 in zaak nr. 201008548/2/M2) is voorschrift 13.2.5 opgesteld in overleg met de brandweer. De brandweer heeft destijds te kennen gegeven dat het in de stoffenlijst vermelde stofidentificatienummer (UN-nummer) een eenduidige terminologie betreft die door de brandweer en andere hulpverlenende instanties wordt gehanteerd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college voorschrift 13.2.5 niet in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanduidingen in de stoffenlijst niet leiden tot onduidelijkheden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Nederlandse emissierichtlijnen Lucht
    
    2.9. WNM en anderen stellen dat de lekkages die optreden bij het vullen en mengen van gassen moeten worden vergund volgens de Nederlandse emissierichtlijnen Lucht (hierna: NeR). De Afdeling begrijpt deze stelling aldus dat WNM en anderen vrezen dat bij het vullen van gasflessen en het mengen van gassen binnen de inrichting, emissies naar de lucht optreden die niet voldoen aan de in de NeR gestelde drempelwaarden.
    
    2.9.1. In bijlage 4.5 bij de NeR is een stoffenlijst met drempelwaarden opgenomen waarbij emissie-eisen of emissiebeperkende maatregelen moeten worden opgelegd. De meeste van de stoffen die mogelijk worden geëmitteerd bij het vullen van gasflessen of het mengen van gassen binnen de inrichting, zijn niet op deze lijst vermeld. Voor de stoffen die wel op deze lijst zijn vermeld, is geen drempelwaarde opgenomen. De NeR ziet dan ook niet op die emissies.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Slotconclusies
    
    2.10. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [4 appellanten];
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2011
    
    262-687.