ECLI:NL:RVS:2010:BN2648, Raad van State, 28-07-2010, 201000706/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2008 heeft de burgemeester [appellant] tot 1 juni 2009 vergunning verleend voor de exploitatie van een coffeeshop op het adres [locatie] (hierna: de coffeeshop).

201000706/1/H3.
      Datum uitspraak: 28 juli 2010.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], beide gevestigd en wonend te Rotterdam, (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 december 2009 in zaak nr. 09/1155 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 september 2008 heeft de burgemeester [appellant] tot 1 juni 2009 vergunning verleend voor de exploitatie van een coffeeshop op het adres [locatie] (hierna: de coffeeshop).
    
    Bij besluit van 26 februari 2009 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 december 2009, verzonden op 10 december 2009, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2010, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, is de burgemeester bevoegd tot toepassing van bestuursdwang, indien in woningen of lokalen, dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven, een middel, als bedoeld in lijst I of II, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    
    Ingevolge het derde lid is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen, voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    Ingevolge artikel 180, eerste lid, is de burgemeester aan de raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur.
    
    Ingevolge het tweede lid geeft hij de raad alle inlichtingen die deze voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.
    
    Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (hierna: de APV) is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed.
    
    2.2. Aan de verleende vergunning is overeenkomstig de op 1 oktober 2007 in werking getreden beleidsregels "Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007" (hierna: de beleidsnota) een geldigheidsduur tot 1 juni 2009 verbonden. Volgens de beleidsnota dienen coffeeshops die zijn gevestigd binnen zowel een straal van 200 meter hemelsbreed als 250 meter loopafstand van een school voor voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs, per die dag de verkoop van softdrugs te staken. Dienovereenkomstig wordt ten aanzien van deze coffeeshops na 1 juni 2008 slechts exploitatievergunning met een kortere geldigheidsduur dan een jaar verleend, aldus de beleidsnota.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten aanzien van de in de beleidsnota vermelde beleidsuitgangspunten, zoals het ontmoedigen van softdrugsgebruik, de bescherming van jongeren tegen de gevolgen van drugsgebruik en de bestrijding van criminele organisaties, niet bevoegd is beleidsregels vast te stellen, omdat die kwesties zijn voorbehouden aan de nationale wetgever. Het gedogen van coffeeshops is voorts het exclusieve terrein van het openbaar ministerie dat landelijk een gedoogbeleid voert, neergelegd in de door het college van procureurs-generaal vastgestelde gedoogrichtlijnen (Stcrt. 1996, nr. 187, blz. 12; hierna: de gedoogrichtlijnen). De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet dan wel artikel 174 van de Gemeentewet en de APV niet bevoegd tot het opstellen van coffeeshopbeleid, aldus [appellant] . Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat de burgemeester, gelet op artikel 190 (de Afdeling begrijpt: 180) van de Gemeentewet, na de goedkeuring van de conceptversie van de beleidsnota door de gemeenteraad daaraan niet mocht toevoegen dat verplaatsing van een door het nieuwe beleid getroffen coffeeshop niet mogelijk is.
    
    2.3.1. Het betoog faalt. Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid. Zoals volgt uit de eerdere uitspraken van de Afdeling waarin de bevoegdheid van de burgemeester tot het vaststellen van de beleidsnota is beoordeeld (onder meer de uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904141/1/H3 en zaak nr. 200904876/1/H3), behelst artikel 13b van de Opiumwet een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester tot het toepassen van bestuursdwang en biedt die bepaling gelezen in verband met artikel 4:81, eerste lid, van de Awb de grondslag voor de beleidsnota voor zover die betrekking heeft op de uitoefening van voormelde bevoegdheid. Voor zover de beleidsnota de uitoefening van de bevoegdheid om al dan niet vergunning voor de exploitatie van zogenoemde coffeeshops te verlenen betreft, is deze gebaseerd op artikel 174 van de Gemeentewet en de artikelen 2.3.2 en verder van de APV.
    
    Voorts heeft de Afdeling in die uitspraken overwogen dat de gedoogrichtlijnen de strafrechtelijke handhaving van de Opiumwet door het openbaar ministerie betreffen, en niet de aan de burgemeester verleende bestuursrechtelijke bevoegdheden. Zij strekken er niet toe dat zogenoemde coffeeshops mogen worden geëxploiteerd, als de exploitant zich aan de gedoogcriteria houdt. Zoals ook in de inleiding daarvan en paragraaf 3.3 is vermeld, kan strafrechtelijk tegen coffeeshops worden opgetreden, ook zonder dat de gedoogcriteria zijn overtreden, indien de burgemeester, het openbaar ministerie en de politie in onderling overleg hebben bepaald dat in de desbetreffende gemeente geen of niet meer coffeeshops mogen worden gevestigd. De door [appellant] genoemde beleidsuitgangspunten betreffen bovendien de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving, in verband waarmee de burgemeester ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV exploitatievergunning kan weigeren.
    
    Zoals ook overwogen in de uitspraak van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904141/1/H3 berust ingevolge artikel 2.3.2 en verder van de APV de bevoegdheid tot verlenen of weigeren van een exploitatievergunning bij de burgemeester. Na de instemming met de beleidsnota door de gemeenteraad mocht de burgemeester daaraan onderdelen toevoegen zonder goedkeuring door de gemeenteraad. Dat de burgemeester ingevolge artikel 180 van de Gemeentewet aan die raad verantwoording over het door hem gevoerde beleid dient af te leggen, leidt niet tot een ander oordeel, nu die plicht ook betrekking heeft op de later toegevoegde onderdelen van de beleidsnota.
    
    2.4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester niet in redelijkheid op grond van de beleidsnota heeft kunnen besluiten om een exploitatievergunning te verlenen met een tot 1 juni 2009 beperkte geldigheidsduur. [appellant] voert daartoe aan dat er geen aanleiding was om per die dag geen coffeeshops binnen de in de beleidsnota neergelegde minimum afstanden tot scholen meer toe te staan, aangezien de verkoop van verdovende middelen aan minderjarigen voorheen al niet werd gedoogd. De beleidsnota kan volgens [appellant] in zoverre de toets der redelijkheid niet doorstaan. Daarnaast zijn de afstandscriteria willekeurig gekozen, nu deze niet op enig onderzoek zijn gestoeld. Hij verwijst in dat verband naar een rapport van een criminoloog en socioloog (hierna: het rapport), volgens hetwelk de beleidsnota niet deugdelijk met gegevens uit wetenschappelijk onderzoek is onderbouwd, met name omdat er geen causaal verband is tussen drugsgebruik van jongeren en de aanwezigheid van coffeeshops in hun omgeving. Nu voorts verplaatsing van de coffeeshops volgens de beleidsnota niet mogelijk is, wordt deze volgens [appellant] aldus ingezet om het totale aantal coffeeshops te verminderen.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt eveneens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 10 februari 2010 in zaak nr. 200904876/1/H3 en zaak nr. 200904892/1/H3), bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat drugsgebruik door jongeren moet worden voorkomen door toepassing van de in de beleidsnota ten aanzien van het beoordelen van vergunningaanvragen vermelde criteria. Zoals in de beleidsnota onder verwijzing naar verschillende onderzoeken is uiteengezet, hebben jongeren die softdrugs gebruiken naar het oordeel van de burgemeester een grotere kans om later harddrugs te gebruiken. Daarnaast is uiteengezet dat drugsgebruik op jonge leeftijd tot verminderende cognitieve prestaties en schooluitval kan leiden en er een verband is tussen drugsgebruik en delinquent en agressief gedrag. Dat, zoals in het rapport is beschreven, onderzoekers van mening verschillen over de precieze aard van het verband tussen drugsgebruik en problematisch gedrag en verschillende opvattingen bestaan over de wijze waarop drugsgerelateerde problemen het meest effectief kunnen worden bestreden, betekent niet dat het in de beleidsnota beschreven beleid niet gevoerd mag worden.
    
    Dat de verkoop van drugs aan minderjarigen voorheen al niet werd gedoogd, brengt evenmin met zich dat de burgemeester in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten om met aanvullende maatregelen drugsgebruik door jongeren verder te ontmoedigen. Dat jongeren drugs zullen trachten te kopen in buiten de afstandsgrenzen gevestigde coffeeshops, neemt niet weg dat de afwezigheid van zulke inrichtingen in de directe omgeving van scholen het voor jongeren moeilijker maakt om overdag drugs te verkrijgen.
    
    Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat afstandscriteria niet ter bescherming van minderjarigen zijn vastgesteld, maar als middel om het totale aantal coffeeshops te verminderen. Blijkens paragraaf 4.3 van de in december 2003 vastgestelde beleidsregels "Coffeeshops met beleid 2003", voerde de burgemeester reeds vóór de invoering van de afstandscriteria het beleid dat geen nieuwe coffeeshops worden toegelaten ter vervanging van coffeeshops waarvan de exploitatie, om welke reden dan ook, wordt gestaakt. Het aldus gevoerde beleid van een afnemend maximum houdt verband met het algemene uitgangspunt dat de branche beheersbaar moet worden gemaakt, in welk kader het totale aantal inrichtingen wordt teruggebracht tot een meer aanvaardbaar niveau. De beleidsregel dat geen vergunning wordt verleend voor de exploitatie van een coffeeshop op een andere locatie, staat naast de specifieke maatregelen ter bestrijding van drugsgebruik door jongeren, zoals de afstandscriteria.
    
    2.5. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat de toepassing van de beleidsnota voor hem onevenredige nadelige gevolgen heeft, doordat hij per 1 juni 2009 de exploitatie van de reeds jarenlang door hem gedreven coffeeshop heeft moeten staken. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat de burgemeester de doelstellingen van de beleidsnota ook met voor hem minder ingrijpende maatregelen zou kunnen verwezenlijken. Het bij de rechtbank bestreden besluit is volgens [appellant] om die reden in strijd met de normen van proportionaliteit en subsidiariteit.
    
    2.5.1. Ook dit betoog faalt. De burgemeester heeft zich in de beleidsnota op het standpunt gesteld dat voor coffeeshops die zijn gelegen binnen de afstandscriteria geldt dat het belang van de ondernemer om zijn onderneming voort te zetten, minder zwaar weegt dan de wens om de toename van het gebruik van jongeren een halt toe te roepen. De rechtbank heeft terecht in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester in redelijkheid niet meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de ontmoediging van drugsgebruik door jongeren dan aan de financiële belangen van [appellant]. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat reeds in de op 31 mei 2007 bekendgemaakte conceptversie van de beleidsnota is aangekondigd dat per 1 juni 2009 geen coffeeshops binnen de vermelde afstanden van scholen mogen zijn gevestigd, zodat de burgemeester de desbetreffende exploitanten gedurende twee jaar de gelegenheid heeft geboden om de bedrijfsvoering aan te passen. Tevens wordt in aanmerking genomen dat overeenkomstig de vorige beleidsnota's aan de exploitanten steeds slechts voor een beperkte duur, namelijk een jaar, exploitatievergunning is verleend. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de gekozen aanpak in redelijkheid niet heeft kunnen verkiezen boven de door [appellant] voorgestelde alternatieve maatregelen, zoals het verhuizen van de coffeeshop of het inzetten van controles in de buurt van scholen.
    
    Nu voorts niet is gebleken van zodanig bijzondere omstandigheden, dat geoordeeld moet worden dat de burgemeester in verband daarmee in redelijkheid niet aan het gevoerde beleid heeft kunnen vasthouden, heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester de geldigheidsduur van de verleende exploitatievergunning niet tot 1 juni 2009 mocht beperken.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010.
    
    280-597.