ECLI:NL:RVS:2009:BJ3415, Raad van State, 22-07-2009, 200808955/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2007 heeft appellant (hierna: de minister) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hofstede B.V. (hierna: De Hofstede) een boete van € 5.400,00 opgelegd wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).

200808955/1/H3.
      Datum uitspraak: 22 juli 2009.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 31 oktober 2008 in zaak nr. 08/1741 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hofstede B.V., gevestigd te Wekerom, gemeente Ede,
    
    en
    
    appellant.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2007 heeft appellant (hierna: de minister) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hofstede B.V. (hierna: De Hofstede) een boete van € 5.400,00 opgelegd wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
    
    Bij besluit van 26 februari 2008 heeft de minister het door De Hofstede daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 oktober 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door De Hofstede daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 14 november 2007 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 8 januari 2009.
    
    De Hofstede heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J. dos Santos, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en De Hofstede, vertegenwoordigd door haar [bestuurder], bijgestaan door mr. A.J. Stokkers, advocaat te Ede, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, voor zover thans van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden, vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur, voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat, zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, zoals het besluit luidde ten tijde van belang en voor zover van belang, wordt de handeling of het nalaten in strijd met die voorschriften als beboetbaar feit, ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt.
    
    Ter uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet gestelde regels heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld.
    
    Volgens beleidsregel 33, vierde lid, onder a, zoals deze ten tijde van belang en voor zover van belang luidde, kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag (hierna: de matigingsgronden):
    
    "- Indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd."
    
    Volgens het achtste lid, onder c, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete de drie factoren aan de orde zijn, als vermeld in voormelde regel en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag.
    
    Volgens het negende lid wordt geen boete opgelegd, indien de verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    2.2. Op 23 maart 2007 heeft op een perceel aan de Kick Smitweg te Haarlem een arbeidsongeval plaatsgevonden, waarbij een werknemer in dienst van De Hofstede ernstig letsel heeft opgelopen. Deze werknemer is van een hoogte van ruim tien meter gevallen toen hij, om zijn veiligheidsgordel aan de daartoe bestemde katrol te bevestigen, op een deels doorgeslepen betonijzeren vloer is gestapt en hier doorheen is gezakt. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat De Hofstede artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden en niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overtreding haar niet kan worden verweten. Omdat ten tijde van het ongeval aan de eerste matigingsgrond, vermeld in beleidsregel 33, vierde lid, onder a, van de Beleidsregels, was voldaan, is de boete met een derde verlaagd.
    
    2.3. De minister betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat ten tijde van het ongeval tevens was voldaan aan de tweede matigingsgrond daar vermeld, heeft miskend dat De Hofstede niet aannemelijk heeft gemaakt dat specifieke instructies zijn gegeven voor de specifieke situatie, waarin de verdiepingsvloeren werden gesloopt. Het Veiligheids-, Gezondheids- en Milieu-Sloopplan (hierna: het VGM-Sloopplan) en de instructie Persoonlijke Valbeveiliging bevatten volgens de minister slechts algemene instructies. Dat geen specifieke instructies zijn gegeven, blijkt volgens de minister tevens uit de verklaringen van drie werknemers, opgenomen in het door de Arbeidsinspectie opgestelde boeterapport.
    
    Voorts heeft de rechtbank aldus miskend dat, nu geen specifieke instructies zijn gegeven waarop toezicht kan worden gehouden, het toezicht niet voldoende kan zijn.
    
    2.3.1. Dat De Hofstede artikel 3.16 van het Arbobesluit heeft overtreden, is in hoger beroep niet in geschil. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 februari 2005 in zaak nr. 200403288/1), mag de minister bij een overtreding van de verwijtbaarheid ervan uitgaan, tenzij de desbetreffende werkgever feiten en omstandigheden aannemelijk maakt die tot het oordeel leiden dat hem ter zake van de overtreding geen verwijt treft.
    
    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat De Hofstede daarin is geslaagd, nu deze niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij specifieke instructies heeft gegeven. In het VGM-Sloopplan, waarop De Hofstede daartoe heeft gewezen, zijn algemene instructies vermeld, zoals "Valbeveiliging continue op hoogte dragen en controleren (zie instructie Persoonlijke Valbeveiliging). I.v.m. met afwijkende sloopmethode dienen vooraf duidelijke afspraken gemaakt te worden en de taken duidelijk te zijn" en "Alle werknemers hebben zich verplicht op het bouwterrein de verstrekte persoonlijke beschermingsmiddelen te gebruiken". Specifieke instructies om een ongeval, als het voorgevallene, te voorkomen, blijken hieruit niet. Het verslag van het zogenoemde VGM-overleg bij de aanvang van het project in maart 2007 bevat geen weergave van hetgeen is besproken. Uit de door De Hofstede overgelegde verklaring van een uitvoerder dat "In de start werkvergadering […] de werkwijze duidelijk [is] besproken. [De bij het ongeval betrokken werknemer en een ander] zijn er vanaf het eerste moment aan het werk geweest, ga deze mensen maar navragen over de veiligheid hoe vaak daar over gesproken is en waarom ze de werkinstructie getekend hebben", valt evenmin af te leiden dat ter zake specifieke instructies zijn gegeven.
    
    Ter zitting heeft De Hofstede nog aangevoerd dat van de bij het ongeval betrokken werknemer, die als voorman met het toezicht op de veiligheid was belast, mocht worden verwacht dat hij wist hoe te handelen in de situatie die tot het ongeval heeft geleid, temeer nu op de bouwplaats van algemene bekendheid is dat, wanneer een katrol zich niet op de juiste plaats bevindt, men deze met een stuk hout naar zich toehaalt. Het betreft volgens De Hofstede een dagelijkse werkwijze, die voor ervaren werknemers, als de bij het ongeval betrokkene, geen nadere instructies behoeft.
    
    Wat hier van zij, de noodzaak van deze werkwijze was kennelijk onvoldoende duidelijk.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.3.2. Gelet op het voorgaande, behoeft het betoog van de minister dat de rechtbank verder ten onrechte heeft aangenomen dat voldoende toezicht is gehouden geen bespreking.
    
    2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 26 februari 2008 alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 31 oktober 2008 in zaak nr. 08/1741;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2009.
    
    97-611.