ECLI:NL:RVS:2009:BI2644, Raad van State, 29-04-2009, 200807988/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard (hierna: het college) [appellant] op straffe van een dwangsom gelast op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te [plaats]: - het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bouwwerk 4.1 te staken en gestaakt te houden; - het bouwwerk 4.1 in overeenstemming te brengen met de verleende bouwvergunning voor de paardenstal en - de overige in strijd met het bestemmingsplan en de Woningwet zonder vergunning gerealiseerde bouwwerken (waaronder een kippenhok, een houtopslag met afdak, een berging, een zeecontainer en een glazen plantenkas, hierna: de overige bouwwerken) ongedaan te maken en ongedaan te houden.

200807988/1/H1.
      Datum uitspraak: 29 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 17 september 2008 in zaak nrs. 08/2604 en 08/2605 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 februari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard (hierna: het college) [appellant] op straffe van een dwangsom gelast op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te [plaats]: - het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bouwwerk 4.1 te staken en gestaakt te houden; - het bouwwerk 4.1 in overeenstemming te brengen met de verleende bouwvergunning voor de paardenstal en - de overige in strijd met het bestemmingsplan en de Woningwet zonder vergunning gerealiseerde bouwwerken (waaronder een kippenhok, een houtopslag met afdak, een berging, een zeecontainer en een glazen plantenkas, hierna: de overige bouwwerken) ongedaan te maken en ongedaan te houden.
    
    Bij besluit van 18 juni 2008 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling en verbetering van de motivering, met dien verstande dat de last met betrekking tot het kippenhok wordt geschrapt.
    
    Bij uitspraak van 17 september 2008, verzonden op 22 september 2008, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. L.M.J.S. Helder, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door H.G.W. van Heugten en H.J. Pieters, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Eerst ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] zich beroepen op door de raad van de gemeente Valkenswaard in november 2004 vastgestelde beleidsregels ten aanzien van legalisering en handhaving. Nu niet valt in te zien waarom dat niet eerder kon worden gedaan, dient zijn betoog voor zover dit op die beleidsregels is gebaseerd, wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte uitspraak heeft gedaan in het bodemgeschil.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    
    Er is geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat nader onderzoek redelijkerwijze niet kan bijdragen aan de beoordeling van deze zaak. Nu de voorzieningenrechter partijen in de uitnodiging voor de zitting op deze bevoegdheid heeft gewezen en partijen zich daarop derhalve hebben kunnen voorbereiden, bestaat ook overigens geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter van die bevoegdheid geen gebruik mocht maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. Op het perceel, voor zover thans van belang, rust ingevolge het bestemmingsplan "Schaapsloop 2" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Kernrandgebied". Dit bestemmingsplan is in 1998 van kracht geworden.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor bosgebied, agrarisch bodemgebruik, volkstuinen en dierenweiden met bijbehorende voorzieningen, zandpaden en voor de extensieve recreatie.
    
    Ingevolge artikel 11, derde lid, mogen de als zodanig bestemde gronden uitsluitend worden bebouwd met bouwwerken geen gebouwen zijnde ten dienste van de bestemming met dien verstande dat, voor zover thans van belang, per perceel maximaal 2 bouwwerken worden gebouwd met een totale oppervlakte van 3% van het perceelsoppervlak met een maximum van 50 m2.
    
    Ingevolge artikel 11, vierde lid, aanhef en onder 1, wordt tot een strijdig gebruik als bedoeld in artikel 16 in elk geval gerekend: gebruik voor woondoeleinden.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en) of een verleende vrijstelling, behoudens het bepaalde in artikel 20, tweede lid.
    
    Ingevolge artikel 20, tweede lid, mag het gebruik van gronden en bouwwerken, dat in strijd is met het in het plan bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het onredelijk is van hem te vergen om aannemelijk te maken dat het gebruik van bouwwerk 4.1 ten behoeve van bewoning onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt.
    
    2.4.1. Vooropstaat dat het in beginsel aan degene is die een beroep doet op het overgangsrecht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Het betoog geeft geen aanleiding om daar in dit geval van af te wijken. De voorzieningenrechter heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat bouwwerk 4.1 op het peilmoment, gelegen in 1998, voor bewoning in gebruik was. De omstandigheid dat de gemeente het perceel niet in een zogenoemde nulmeting heeft betrokken, terwijl het bestemmingsplan binnen afzienbare tijd in aanmerking kwam voor herziening, maakt dit niet anders. Voorts heeft de gestelde omstandigheid dat de aansluiting op het riool en op nutsvoorzieningen reeds bij de aankoop in 2002 aanwezig waren, de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding gegeven voor het oordeel dat daarmee vaststaat dat het strijdige gebruik op de peildatum reeds bestond en derhalve onder de bescherming van het overgangsrecht valt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat niet vaststaat dat voor de in het geding zijnde bouwwerken, alsmede voor het aanbrengen van woonvoorzieningen in bouwwerk 4.1, geen vergunning is verleend, nu de gemeente haar vergunningenbestand niet op orde heeft.
    
    2.5.1. Vaststaat en niet in geschil is dat in 1942 bouwvergunning is verleend voor het aanbrengen van een tuinmuur op het perceel. Voorts is vast komen te staan dat op 4 april 1968 bouwvergunning is verleend voor de uitbreiding van een paardenstal op het perceel en dat deze vergunning bouwwerk 4.1 betreft. De voorzieningenrechter heeft terecht niet aannemelijk geacht dat, voor zover thans van belang, meer op het perceel betrekking hebbende bouwvergunningen, waaronder een vergunning voor het verbouwen van bouwwerk 4.1 tot woning, zijn verleend. Daarmee heeft de voorzieningenrechter tevens een oordeel gegeven met betrekking tot de overige bouwwerken. De omstandigheid dat het college aanvankelijk bij vergissing een in 1948 verleende bouwvergunning voor een veldschuur aan het perceel heeft toegeschreven, heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gegeven voor het oordeel dat het vergunningenbestand niet op orde is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de last ten onrechte mede betrekking heeft op een gedeelte van de houtopslag met afdak dat op een ander kadastraal perceel is opgericht, omdat voor de toetsing of het toegestane maximale bebouwingsoppervlak wordt overschreden de kadastrale percelen afzonderlijk moeten worden beschouwd.
    
    2.6.1. Vaststaat dat de last betrekking heeft op de percelen, kadastraal bekend gemeente Valkenswaard, sectie F, nr. 736 en nr. 3532 gedeeltelijk (hierna: perceel F 3532 ged.). Een gedeelte van de houtopslag met afdak is op perceel F 3532 ged. opgericht. De voorzieningenrechter heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de kadastrale percelen, gelet op hun samenhang, in ruimtelijke zin niet als één bouwperceel als bedoeld in het bestemmingsplan heeft mogen aanmerken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat op de twee aan elkaar grenzende kadastrale percelen een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is opgericht. Gelet hierop, bestaat geen grond voor het oordeel dat het gedeelte van de houtopslag met afdak, dat is opgericht op perceel F 3532 ged., ten onrechte in de last is betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 11, vierde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften, respectievelijk met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen die aanleiding geven met betrekking tot het strijdige gebruik van bouwwerk 4.1 en de verbouw daarvan ten behoeve van woondoeleinden van handhavend optreden af te zien.
    
    2.8.1. Voor het oordeel dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen die met zich brengen dat het college geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden. Daarbij is van belang dat het bestemmingsplan het gebruik ten behoeve van woondoeleinden van gronden met de bestemming "Kernrandgebied" uitdrukkelijk uitsluit. Dat het college, naar gesteld, doende is op gronden met een woonbestemming ruimtelijke mogelijkheden te creëren in het kader van mantelzorg, maakt dit niet anders. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat sprake van een situatie, die het college aanleiding had moeten geven het strijdige gebruik te gedogen door middel van een persoonlijke gedoogbeschikking.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de opgelegde dwangsommen niet in verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.9.1. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de hem opgelegde last, zodat de dwangsom niet wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken mag de hoogte van het bedrag mede worden afgestemd op het financiële voordeel dat de overtreder kan hebben bij het niet naleven van de last. Het college heeft de dwangsommen gerelateerd aan de kosten van het beëindigen van de overtredingen, vermeerderd met een financiële prikkel om aan de last te voldoen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij geen financieel voordeel behaalt bij het voortduren van de overtredingen. Gelet hierop, heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de omvang van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college het handhavingsbesluit met vooringenomenheid heeft genomen en voorts het verbod van willekeur heeft geschonden.
    
    2.11. De voorzieningenrechter heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod van vooringenomenheid, bedoeld in artikel 2:4 van de Awb, heeft gehandeld. Onbestreden is dat naar aanleiding van een medio 2007 gedaan verzoek van een omwonende onderzoek is verricht naar de status van de op het perceel van [appellant] aanwezige bouwwerken. De voorzieningenrechter heeft terecht en op goede gronden met verwijzing naar bestendige jurisprudentie overwogen dat het college tegen de in dat kader geconstateerde overtredingen in beginsel handhavend diende op te treden. Het college heeft op 10 juni 2008 het Handhavingsprogramma 2008-2011 vastgesteld, waarin het handhavend optreden tegen illegale bouwactiviteiten en het tegengaan van bewoning in strijd met het bestemmingsplan hoge prioriteit heeft gekregen. Dat het college prioriteiten stelt en derhalve niet tegen alle urgente gevallen gelijktijdig optreedt, is onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van willekeurig optreden. De gestelde omstandigheid dat het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten onderzoek doet naar het handelen van ambtenaren en van de burgemeester in deze kwestie, biedt voor dat oordeel evenmin grond.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van Staat.
    
    
      De voorzitter w.g. Van Roessel
      is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2009
    
    392.