ECLI:NL:RVS:2009:BK4363, Raad van State, 25-11-2009, 200900688/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2006 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een verzoek om aan [appellant] het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.

200900688/1/V6.
      Datum uitspraak: 25 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 12 december 2008 in zaak nr. 08/235 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (lees: de minister van Justitie).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 september 2006 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een verzoek om aan [appellant] het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 januari 2007 heeft de minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2008, verzonden op 16 december 2008, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De minister van Justitie (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2009, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Lucassen, advocaat te Arnhem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt een verzoek om naturalisatie afgewezen, indien op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk.
    
    Volgens de Handleiding voor de toepassing van de RWN (hierna: de Handleiding) wordt een verzoek om naturalisatie wegens gevaar voor de openbare orde onder meer afgewezen, indien in de periode van vier jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd. Daarbij geldt dat iedere taakstraf (werk- of leerstraf), ongeacht de duur daarvan en ongeacht of die straf is opgelegd in plaats van een gevangenisstraf of een andere straf dan wel in het kader van een transactievoorstel, tot afwijzing van het verzoek leidt.
    
    Een ernstig vermoeden dat de verzoeker een gevaar voor de openbare vormt, wordt volgens de Handleiding niet gebaseerd op zomaar iedere willekeurige misstap die tot een sanctie heeft geleid. De misdraging moet wel voldoende ernstig zijn geweest. De ernst komt tot uiting in het feit dat alleen misdrijven in aanmerking worden genomen. Bovendien moet ook de sanctie die daarop is gevolgd, voldoende zwaar zijn. Dat betekent dat misdragingen die strafrechtelijk als overtredingen worden gekwalificeerd of die buiten het strafrecht zijn afgedaan, bijvoorbeeld met een bestuurlijke boete of uitsluitend een civiele veroordeling tot schadevergoeding, buiten beschouwing blijven.
    
    Voorts vermeldt de Handleiding dat het bij de beoordeling van het ernstige vermoeden van gevaar voor de openbare orde gaat om de verwachtingen over het toekomstige gedrag van de verzoeker. Die verwachtingen worden noodzakelijkerwijs gebaseerd op het gedrag van de verzoeker in het heden en recente verleden. Omdat het echter blijft gaan om het toekomstige gedrag, wordt niet iedere sanctie ter zake van een misdrijf of de tenuitvoerlegging daarvan, ook niet als de sanctie zeer zwaar was, blijvend tegengeworpen. De omstandigheid dat iemand in het verleden wegens bepaalde strafbare feiten in aanraking is gekomen met Justitie is op zichzelf onvoldoende grond voor afwijzing. Aan het gedrag van de verzoeker in het verre verleden kunnen geen conclusies worden verbonden, wat betreft zijn toekomstige gedrag. Voor de beoordeling van een verzoek om naturalisatie is als maatstaf aangelegd dat er gedurende een periode van vier jaar, direct voorafgaande aan de indiening van het verzoek of de beslissing daarop (de zogeheten rehabilitatieperiode), geen sprake mag zijn geweest van een misdrijf, de sanctionering van een misdrijf of de tenuitvoerlegging van een dergelijke sanctie, aldus de Handleiding.
    
    Daarnaast is het volgens de Handleiding in zeer bijzondere gevallen mogelijk dat een verzoek dat op grond van bovenstaande regels moet worden afgewezen, toch moet worden ingewilligd. Voor de eenduidigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid is het van het grootste belang dat niet snel van het beleid wordt afgeweken en moet zeer grote terughoudendheid worden betracht. Bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens tot de conclusie leiden dat de verzoeker geen gevaar vormt voor de openbare orde. Indien er wel sprake is van ernstige vermoedens dat de verzoeker een gevaar voor de openbare orde vormt, mag hij volgens de Handleiding niet worden genaturaliseerd. Daarvan kan niet met toepassing van artikel 10 van de RWN worden afgeweken.
    
    De Handleiding vermeldt verder dat onder meer niet als bijzonder kunnen worden aangemerkt de omstandigheden dat verzoeker minderjarig was ten tijde van het plegen van het strafbare feit, lering heeft getrokken uit het gebeurde en thans ieder strafbaar gedrag poogt te vermijden.
    
    2.2. [appellant] heeft de Afghaanse nationaliteit. Niet in geschil is dat hij op 7 oktober 2005 een transactievoorstel heeft geaccepteerd van de Officier van Justitie te Zutphen tot het verrichten van een taakstraf van 32 uur ter zake van overtreding van artikel 285, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht op 24 mei 2005 en dat [appellant] deze taakstraf op 10 januari 2006 heeft voltooid. Vaststaat dat ten tijde van het besluit van 21 september 2006 de in de Handleiding genoemde rehabilitatieperiode nog niet was verstreken.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het criterium "gevaar voor de openbare orde" in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN moet worden uitgelegd overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het HvJ EG) over het openbare orde-begrip in het gemeenschapsrecht, waaronder het arrest van 27 oktober 1977 in zaak nr. 30/77, Bouchereau, Jur. 1977, blz. 1999 (RV 1977, 87). Daartoe voert [appellant] aan dat die jurisprudentie in het verleden bij de beoordeling van verzoeken om naturalisatie van betekenis is geweest. In dit verband verwijst hij naar de circulaire van de staatssecretaris van Justitie van 29 januari 1985, kenmerk H. afd. Privaatrecht no. 040/185 (hierna: de circulaire), waarin onder meer is gesteld dat het begrip "gevaar voor de openbare orde" moet worden opgevat in de zin van de jurisprudentie van het HvJ EG. Niet valt in te zien waarom dit thans anders zou zijn, aldus [appellant].
    
    2.3.1. De Afdeling stelt vast dat de minister de uitleg uit de circulaire van het criterium "gevaar voor de openbare orde" in de Handleiding niet heeft overgenomen.
    
    Het in de Handleiding uiteengezette beleid over de toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, houdt, voor zover thans van belang, in dat de minister ter beantwoording van de vraag of ernstige vermoedens bestaan dat de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde alleen misdrijven in aanmerking neemt. Daarnaast werpt hij de omstandigheid dat sprake is geweest van een misdrijf, de sanctionering van een misdrijf of de tenuitvoerlegging van een dergelijke sanctie niet blijvend tegen, hetgeen tot uitdrukking is gebracht in de zogenoemde rehabilitatieperiode van vier jaar.
    
    Ter zitting heeft de minister toegelicht dat aldus een eigen invulling is gegeven aan de uitgangspunten van de jurisprudentie van het HvJ EG dat het moet gaan om een ernstige en actuele bedreiging van de openbare orde.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 31 januari 2007 in zaak nr. 200604978/1), mag het beleid, neergelegd in de Handleiding, dienen als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag, of sprake is van ernstige vermoedens dat de betrokkene gevaar oplevert voor de openbare orde. Het door [appellant] aangevoerde geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, reeds omdat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit behoort tot de bevoegdheid van elke lidstaat van de Europese Unie afzonderlijk (arrest van het HvJ EG van 20 februari 2001 in zaak nr. C-192/99, Jur. 2001, p. I-01237). Volgens voormeld arrest dient deze bevoegdheid weliswaar met inachtneming van het gemeenschapsrecht te worden uitgeoefend, maar de naturalisatie van een persoon die, zoals hier aan de orde, niet de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie bezit, komt, naar analogie van rechtsoverweging 16 van het arrest van het HvJ EG van 14 oktober 2008 in zaak nr. C-353/06 (curia.europa.eu), niet binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht, omdat deze situatie geen enkel verband met het gemeenschapsrecht vertoont. De rechtbank heeft bij de toetsing van het besluit van 17 januari 2007 terecht het in de Handleiding uiteengezette beleid over de toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN bepalend geacht.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank hem ten onrechte niet is gevolgd in zijn standpunt dat de minister bij zijn beoordeling de toelichting op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN 1985 had moeten betrekken, voor zover daarin is vermeld dat bij de toepassing van het openbare orde-criterium vooral wordt gelet op het actuele en toekomstige gedrag van verzoeker en dat de omstandigheid dat verzoeker in het verleden met Justitie in aanraking is geweest op zichzelf een onvoldoende grond is voor afwijzing (Kamerstukken II 1981/82 16 947 (R 1181), nrs. 3-4, blz. 15). Volgens [appellant] heeft de rechtbank, door te verwijzen naar het beleid over de toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN in de Handleiding, niet onderkend dat hetgeen de wetgever met voormelde bepaling voor ogen heeft gestaan, onjuist in dat beleid is uitgewerkt.
    
    2.4.1. Dit betoog gaat eraan voorbij dat het in de memorie van toelichting geformuleerde uitgangspunt nog steeds ten grondslag ligt aan het in de Handleiding opgenomen beleid, zoals blijkt uit de in rechtsoverweging 2.1. weergegeven passages. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit uitgangspunt in de Handleiding onjuist is uitgewerkt, zodat de rechtbank terecht met een verwijzing naar het daarin neergelegde beleid heeft volstaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door hem aangevoerde omstandigheden niet zodanig bijzonder zijn, dat de minister daarin aanleiding had moeten zien om van het beleid af te wijken. [appellant] heeft in dit verband aangevoerd dat de kans op recidive gering is en daarbij gewezen op het standpunt van de Raad voor de Kinderbescherming, alsmede dat hij nooit de intentie heeft gehad een misdrijf te plegen, spijt heeft van zijn gedraging en nadien geen strafbare feiten meer heeft gepleegd.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 25 juni 2008 in zaak nr. 200800329/1), dient het bevoegd gezag bij de toepassing van het beleid ten aanzien van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN er rekening mee te houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien van dat beleid wordt afgeweken. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet kunnen worden aangemerkt als zodanig bijzonder dat de minister - in afwijking van het door hem gevoerde beleid - tot de conclusie had moeten komen dat geen sprake was van de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN bedoelde situatie. Hierbij wordt voorts in aanmerking genomen dat de omstandigheid dat [appellant] nooit de intentie heeft gehad een misdrijf te plegen, wat daar ook van zij, de ernst van de inbreuk op de rechtsorde waarvoor de taakstraf ten uitvoer is gelegd onverlet laat.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Prins
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2009
    
    363.