ECLI:NL:RVS:2011:BP4754, Raad van State, 16-02-2011, 201004633/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2008, voor zover hier van belang, heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten aanzien van de parkeergarage "Centrumgarage Deventer" op het perceel Op de Keizer 1 te Deventer (hierna: de parkeergarage) afgewezen.

201004633/1/M2.
      Datum uitspraak: 16 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2008, voor zover hier van belang, heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten aanzien van de parkeergarage "Centrumgarage Deventer" op het perceel Op de Keizer 1 te Deventer (hierna: de parkeergarage) afgewezen.
    
    Bij besluit van 27 april 2009 heeft het college voor de parkeergarage een maatwerkvoorschrift gesteld, als bedoeld in artikel 2.20 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit).
    
    Bij besluit van 16 maart 2010, verzonden op 8 april 2010, heeft het college het door [appellant] en anderen tegen beide besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2010, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 8 juni 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen, het college en de naamloze vennootschap Parkeergarage Deventer N.V. (exploitant van de parkeergarage) hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2010, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's Hertogenbosch, [appellant A] in persoon en bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, voornoemd, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.H. Hoogeboom, H. Beuvink, P. de Gooijer, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Parkeergarage Deventer N.V., vertegenwoordigd door A.G. van Kempen en J.P.R.L. van Santen, bijgestaan door mr. R. van Eck, advocaat te Enschede, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    Formele gronden
    
    2.1. [appellant] en anderen betogen dat het rapport "ventilatie- en luchtonderzoek, project Centrumgarage Deventer" van Adviesburo Nieman B.V. van 23 september 2009 niet in de bezwaarschriftenprocedure is ingebracht en evenmin bij het bestreden besluit is meegezonden, zodat de hoor- en motiveringsplicht is geschonden.
    
    2.1.1. De Afdeling stelt vast dat het bestreden besluit niet direct is gebaseerd op dit rapport. Verder hebben [appellant] en anderen kennis kunnen nemen van het rapport. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
    
    Akoestisch onderzoek
    
    2.2. Het college heeft zich bij het stellen van het maatwerkvoorschrift en bij de afwijzing van het verzoek om handhaving onder meer gebaseerd op het akoestisch onderzoek van adviesbureau De Haan van 7 september 2008, dat bij de melding als bedoeld artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit is overgelegd (hierna: het akoestisch onderzoek). Het college heeft op grond van het akoestisch onderzoek geconcludeerd dat bij een aantal nabij de garage gelegen woningen de geldende geluidnormen voor de dag- en avondperiode met maximaal 1 dB(A) respectievelijk 6 dB(A) worden overschreden.
    
    2.2.1. [appellant] en anderen betogen dat het college zich niet had mogen baseren op het akoestisch onderzoek aangezien dit een onjuist beeld geeft van de daadwerkelijke geluidbelasting van de parkeergarage. Zij stellen, onder verwijzing naar geluidrapporten uit 1997 en 1999, dat in het akoestisch onderzoek onjuiste gegevens zijn gehanteerd ten aanzien van het aantal rijbewegingen op koopavonden, de gemiddelde bezetting van de parkeergarage en het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Verder zijn volgens [appellant] en anderen onjuiste bronvermogens gehanteerd voor het optrekken en afremmen van auto's en het dichtslaan van portieren. Voorts is in het akoestisch onderzoek geen rekening gehouden met claxons en autoradio's en met het stemgeluid van bezoekers. Ten slotte stellen [appellant] en anderen dat een verkeerde norm voor de diffusiteitscorrectie (Cd=4) is gehanteerd.
    
    2.2.2. Allereerst overweegt de Afdeling dat de geluidrapporten waar [appellant] en anderen naar verwijzen zijn gebaseerd op feiten en omstandigheden van meer dan 10 jaar geleden. De feiten en omstandigheden zijn inmiddels zodanig gewijzigd dat deze geluidrapporten niet representatief zijn voor de situatie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Voor zover [appellant] en anderen slechts verwijzen naar deze rapporten, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat de conclusies van het akoestisch onderzoek onjuist zijn.
    
    2.2.3. Ter zitting heeft Parkeergarage Deventer N.V. toegelicht dat het aantal rijbewegingen is vastgesteld aan de hand van feitelijke metingen met een teller bij de slagboom. Het gemeten aantal rijbewegingen is tevens als uitgangspunt gehanteerd bij het bepalen van de bezetting van de parkeergarage. Voor de koopavond is, zo blijkt uit het akoestisch onderzoek, van een volledige bezetting uitgegaan. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat in het akoestisch onderzoek niet van deze gegevens had mogen worden uitgegaan.
    
    2.2.4. Adviesbureau DGMR heeft in opdracht van Parkeergarage Deventer N.V. een akoestisch onderzoek naar het referentieniveau van het omgevingsgeluid uitgevoerd. De uitkomsten daarvan zijn neergelegd in de notitie van DGMR van 25 november 2010. In deze notitie is geconcludeerd dat het door de DMGR gemeten referentieniveau van het omgevingsgeluid overeenkomt met het in het akoestisch onderzoek indicatief bepaalde referentieniveau. De Afdeling ziet geen aanleiding de conclusie van DGMR niet te volgen. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het college niet had mogen uitgaan van het in het akoestisch onderzoek bepaalde referentieniveau van het omgevingsgeluid.
    
    2.2.5. Blijkens het akoestisch onderzoek zijn de gehanteerde maximale bronvermogens voor het optrekken en afremmen van auto's gebaseerd op de op locatie gemeten niveaus en is het dichtslaan van portieren daarin verdisconteerd. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat voor auto's die met lage snelheid in een parkeergarage rijden lagere bronvermogens worden gehanteerd dan voor auto's die op de weg rijden. Ten aanzien van het menselijk stemgeluid heeft het college een indicatieve berekening uitgevoerd. Het college stelt zich op basis daarvan op het standpunt dat het menselijk stemgeluid op het totale geluidniveau nauwelijks waarneembaar is. Verder is er volgens het college geen reden om aan te nemen dat andere incidentele geluidbronnen, zoals het afgaan van een auto-alarm en het geluid van een autoradio gedurende de relatief korte tijd dat deze zullen plaatsvinden, een significant effect hebben op het totale geluidniveau dat wordt veroorzaakt door de inrichting.
    
    In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gehanteerde bronnen en bronvermogens onjuist zijn.
    
    2.2.6. In het akoestisch onderzoek is voor het bepalen van de correctieterm Cd methode II7 uit hoofdstuk 4.7.1 van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai gehanteerd. Volgens de Handleiding kan de correctieterm Cd in theorie waarden aannemen tussen 0 dB, in het directe veld met een volledig absorberende achterliggende wand, tot 6 dB, in ideaal diffuse ruimten. Binnen industriële gebouwen zal in veel situaties het geluid in belangrijke mate bepaald worden door het directe veld en slechts gedeeltelijk door het galmveld. De correctieterm Cd varieert in de praktijk daarom meestal tussen Cd=5 dB voor galmende ruimten en Cd = 3 dB voor sterk gedempte ruimten. Het college acht, gezien het harde karakter van de parkeergarage en de vele openingen, een Cd waarde van 4 dB een aannemelijke keuze. De Afdeling ziet in hetgeen door [appellant] en anderen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat akoestisch onderzoek op dit punt niet kan worden gevolgd.
    
    2.2.7. Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het nemen van het bestreden besluit niet heeft kunnen uitgaan van de juistheid van het akoestisch onderzoek.
    
    De desbetreffende beroepsgronden falen.
    
    Maatwerkvoorschrift
    
    2.3. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, bedraagt het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer dan 50, 45 en 40 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    Ingevolge artikel 2.20, eerste lid, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag, in afwijking van de waarden, bedoeld in artikel 2.17, bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vaststellen.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag slechts hogere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximaal geluidsniveau vaststellen indien in geluidsgevoelige ruimten die zijn gelegen binnen de invloedsfeer van de inrichting een etmaalwaarde van maximaal 35 dB(A) wordt gewaarborgd.
    
    Ingevolge het vijfde lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschriften bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen.
    
    2.3.1. Het bij besluit van 27 april 2009 gestelde en bij het bestreden besluit gehandhaafde maatwerkvoorschrift luidt als volgt:
    
    "Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAR,LT) en het maximaal geluidniveau (LAmax) veroorzaakt door de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting mogen niet meer bedragen dan de in de tabel hieronder genoemde geluidniveaus op de vermelde punten en tijdstippen (zoals opgenomen in het akoestisch onderzoek Centrumgarage te Deventer, van Adviesbureau de Haan, kenmerk T.07.240, d.d. 17 september 2008):
    
    Punt
    
    Omschrijving Hoogte Dag
    
    07:00-19:00u Avond
    
    19:00-23:00u
    
    01_A Sijzenbaanplein 5 m 50
    
    01_B Sijzenbaanplein 8 m 50
    
    01_C Sijzenbaanplein 11 m 51 51
    
    02_A Op de Keizer 5 m 51 51
    
    02_B Op de Keizer 7,5 m 51 51
    
    03_A Op de Keizer 1,5 m 46
    
    03_B Op de Keizer 5 m 46
    
    04_B Smedenstraat 5 m 46
    
    05_B Sijzenbaanplein 8,5 m 46
    
    07_A Op de Keizer 5 m 50
    
    07_B Op de Keizer 7,5 m 50
    
    De maatwerkvoorschriften voor de avondperiode zijn uitsluitend van toepassing voor koopavonden."
    
    2.3.2. [appellant] en anderen betogen dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verhogen van de geluidnormen. Daartoe voeren zij aan dat het college ten onrechte uitgaat van het omgevingsgeluid van een stedelijke omgeving, terwijl volgens hen de feitelijke akoestische situatie bepalend is. Verder is in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie onvoldoende onderzocht of er maatregelen kunnen worden getroffen die de geluidemissie beperken. [appellant] en anderen stellen dat niet duidelijk is of in de garage de beste beschikbare technieken worden toegepast. Voorts betogen zij dat de binnenwaarde van 30 dB(A) voor de avondperiode, die geldt voor de woningen Op de Keizer 92-110, onvoldoende is gewaarborgd, omdat het college ten onrechte uitgaat van een gevelwering van meer dan 20 dB(A).
    
    2.3.3. In het akoestisch onderzoek is op de gevel van de woningen Op de Keizer 92-110 een geluidsbelasting berekend van 51 dB(A), hetgeen een overschrijding van 6 dB(A) van de geluidnorm uit artikel 2.17 voor de avondperiode betekent. Ter zitting zijn foto's getoond waaruit blijkt dat het meest dichtbij gelegen meetpunt - beoordelingspunt 07 - is gesitueerd aan de zijgevel. Gelet op het verhandelde ter zitting is het aannemelijk dat de bouwconstructie zodanig is, dat de geluidwering ten minste 21 dB(A) bedraagt. Hierdoor is de naleving van de binnenwaarde van 30 dB(A) in de avondperiode voldoende gewaarborgd.
    
    2.3.4. Het college heeft voor de typering van de omgeving de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot uitgangspunt genomen. De hierin vermelde richtwaarden zijn - anders dan [appellant] en anderen stellen - gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en niet aan het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Gelet op de aard van de omgeving - de parkeergarage ligt in het stadscentrum nabij een kernwinkelgebied - heeft het college de omgeving terecht aangemerkt als woonwijk in de stad, waarvoor een richtwaarde geldt van 50 dB(A) voor de dagperiode en 45 dB(A) voor de avondperiode.
    
    2.3.5. Het college stelt zich op het standpunt dat het aanbrengen van geluidbeperkende voorzieningen redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Het college wijst er op dat het (verder) dichtzetten van de gevels afbreuk doet aan de natuurlijke ventilatie van de parkeergarage en mogelijk leidt tot gevaarlijke situaties in verband met uitlaatgassen en explosiegevaar. De kosten van het aanbrengen van akoestische roosters, geluidisolerende lamellen of mechanische afzuiging bedraagt ten minste € 50.000. Deze kosten staan volgens het college niet in verhouding tot de geluidreductie die met de maatregelen zouden worden bewerkstelligd. Daarnaast heeft het college erop gewezen dat de mate van de overschrijdingen van de geluidnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit en de frequentie daarvan gering zijn.
    
    2.3.6. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk geworden dat een verdere afdichting van de gevels risico's ten aanzien van de veiligheid met zich brengt. Daarnaast is het aanbrengen van ventilatoren technisch niet goed mogelijk gebleken. Mede gelet op de reeds getroffen voorzieningen, is voorts niet aannemelijk geworden dat niet de voor deze inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    2.3.7. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid het maatwerkvoorschrift heeft kunnen stellen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Afwijzing verzoek om handhaving
    
    2.4. [appellant] en anderen betogen dat het college ten onrechte heeft geweigerd handhavend op te treden. Voor zover het college heeft overwogen dat de overschrijding van de geluidnormen door het stellen maatwerkvoorschriften wordt geheeld, betogen zij dat in het hierboven besproken maatwerkvoorschrift geen hogere grenswaarde is gesteld voor de achtergevels van de woningen Brinkpoortstraat 24-72. In zoverre is er nog steeds een overtreding. Verder hebben zij ter zitting gesteld dat het verzoek om handhaving ook ziet op de overschrijding van de geluidnormen in de dagperiode.
    
    2.4.1. Het college heeft het verzoek om handhaving steeds opgevat als te zijn gericht op de overschrijding van de geluidnormen tijdens de koopavonden. Bij de beslissing op het bezwaarschrift is dan ook alleen uitgegaan van mogelijke overschrijdingen in die periode. Eerst ter zitting hebben [appellant] en anderen gesteld dat ook in andere perioden de geluidnormen worden overschreden. Nu dit niet eerder in de procedure aan de orde is gesteld, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het bestreden besluit ook mogelijk andere overschrijdingen dan die tijdens koopavonden in de beoordeling had moeten betrekken.
    
    2.4.2. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold voor een aantal woningen het hierboven besproken maatwerkvoorschrift. Gelet op het akoestisch onderzoek is het college er terecht van uitgegaan dat de in het maatwerkvoorschrift gestelde geluidgrenswaarden niet werden overschreden. In het maatwerkvoorschrift is echter abusievelijk geen geluidgrenswaarde opgenomen voor de achtergevels van de woningen Brinkpoortstraat 24-72. Daarvoor geldt aldus ingevolge artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit de geluidnorm van 45 dB(A) in de avondperiode. Uit het akoestisch onderzoek blijkt dat deze norm met 1 dB(A) wordt overschreden. Het college was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    2.4.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.4. Blijkens het verhandelde ter zitting is het college voornemens de omissie in het besluit van 27 april 2009 te herstellen door bij maatwerkvoorschrift een grenswaarde van 46 dB(A) voor de koopavond op de achtergevels van de woningen Brinkpoortstraat 24-72 te stellen. Verder gaat het hier om een overtreding van geringe aard en ernst. Onder deze omstandigheden en gezien de belangen die zijn betrokken bij het openstellen van de parkeergarage op koopavonden, moet handhavend optreden als zodanig onevenredig worden geoordeeld in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan terecht heeft afgezien. De beroepsgrond faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    2.5. Het beroep is ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Van der Maesen de Sombreff
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
    
    190-632.