ECLI:NL:RBZUT:2002:AF2596, Rechtbank Zutphen, 19-12-2002, 02/12-02/15, 02/17-02/30, 02/208-02/233, 02/413, 02/414, 02/637, 02694, 02/696, 02/1028, 02/1031
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2002-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

RECHTBANK ZUTPHEN
      Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Reg.nrs.: 02/12, 02/13, 02/14, 02/15, 02/17, 02/18, 02/19, 02/20, 02/21, 02/22, 02/23, 02/24, 02/25, 02/26, 02/27, 02/28, 02/29, 02/30, 02/208, 02/209, 02/210, 02/211, 02/212, 02/213, 02/214, 02/215, 02/216, 02/217, 02/218, 02/219, 02/220, 02/221, 02/222, 02/223, 02/224, 02/225, 02/226, 02/227, 02/228, 02/229, 02/230, 02/231, 02/232, 02/233, 02/413, 02/414, 02/637, 02/694, 02/696, 02/1028 en 02/1031.
    
    UITSPRAAK
    
    in de gedingen tussen:
    
    
      1. [naam 1], eiseres sub 1 (02/12);
      2. [naam 2], eiser sub 2 (02/13);
      3. [naam 3], eiseres sub 3 (02/14);
      4. [naam 4], eisers sub 4 (02/15);
      5. [naam 5], eiser sub 5 (02/17);
      6. [naam 6], eiser sub 6 (02/18);
      7. [naam 7], eiser sub 7 (02/19);
      8. [naam 8] eiser sub 8 (02/20);
      9. [naam 9], eiser sub 9 (02/21);
      10[naam 10], eiser sub 10 (02/22);
      11. [naam 11], eiseres sub 11 (02/23);
      12. [naam 12], eiser sub 12 (02/24);
      13. [naam 13], eisers sub 13 (02/25);
      14. [naam 14], eiser sub 14 (02/26);
      15. [naam 15], eiseres sub 15 (02/27);
      16. [naam 16], eiser sub 16 (02/28);
      17. [naam 17], eiseres sub 17 (02/29);
      18. [naam 18], eiseres sub 18 (02/30);
      19. [naam 19], eiseres sub 19 (02/208);
      20. [naam 20], eiser sub 20 (02/209);
      21. [naam 21], eiser sub 21 (02/210);
      22. [naam 22], eiser sub 22 (02/211);
      23. [naam 23], eiser sub 23 (02/212);
      24. [naam 24] eiser sub 24 (02/213);
      25. [naam 25] eiseres sub 25 (02/214);
      26. [naam 26] eiser sub 26 (02/215);
      27. [naam 27], eiseres sub 27 (02/216);
      28. [naam 28], eisers sub 28 (02/217);
      29. [naam 29], eiser sub 29 (02/218);
      30. [naam 30], eisers sub 30 (02/219);
      31. [naam 31] eiser sub 31 (02/220);
      32. [naam 32], eisers sub 32 (02/221);
      33. [naam 33], eiser sub 33 (02/222);
      34. [naam 34] eisers sub 34 (02/223);
      35. [naam 35], eiser sub 35 (02/224);
      36. [naam 36], eisers sub 36 (02/225);
      37. [naam 37], eiser sub 37 (02/226);
      38. [naam 38], eiser sub 38 (02/227);
      39. [naam 39], eisers sub 39 (02/228);
      40. [naam 40], eiser sub 40 (02/229);
      41. [naam 41], eiser sub 41 (02/230);
      42. [naam 42], eiser sub 42 (02/231);
      43. [naam 43] eisers sub 43 (02/232);
      44. [naam 44], eisers sub 44 (02/233); 
      45. [naam 45] eiser sub 45 (02/413);
      46. [naam 46], eisers sub 46 (02/414);
      47. [naam 47] eiser sub 47 (02/637);
      48. [naam 48] eiser sub 48 (02/694);
      49. [naam 49], eiser sub 49 (02/696);
      50. [naam 50], eiser sub 50 (02/1028);
      51. [naam 51], eiser sub 51 (02/1031),
    
     
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluiten
    
    Besluiten van verweerder van 22 november 2001 (eisers sub 4 t/m 18), 27 november 2001 (eisers sub 1 t/m 3), 11 december 2001 (eisers sub 19 t/m 44), 22 januari 2002 (eisers sub 45 en 46), 7 maart 2002 (eiser sub 47), 21 maart 2002 (eiser sub 48), 27 maart 2002 (eiser sub 49) en 7 juni 2002 (eisers sub 50 en 51).
    
    2. Feiten en procesverloop
    
    Bij besluiten van 11 april 2001 (eisers sub 36), 19 april 2001 (eisers sub 1 en 13),  23 april 2001 (eisers sub 22 en 28), 4 mei 2001 (eisers sub 16, 42 en 43), 15 mei 2001 (eisers sub 2 en 3), 16 mei 2001 (eisers sub 4 t/m 12, 14, 15, 17 en 18), 18 mei 2001 (eisers sub 19, 21, 23 t/m 27, 29 t/m 35, 38 t/m 41 en 44), 3 juli 2001 (eiser sub 20), 28 augustus 2001 (eiser sub 50), 29 augustus 2001 (eisers sub 46, 47 en 49) en 31 oktober 2001 (eisers sub 48 en 51) heeft verweerder eisers aangeschreven om de permanente bewoning van de recreatieverblijven op de bovengenoemde adressen binnen een jaar te staken en gestaakt te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van NLG 5.000,-- per vier weken met een maximum van NLG 50.000,--. Aan eisers sub 37 en 45  is ter zake geen last onder dwangsom opgelegd, maar bestuursdwang aangezegd, en wel bij besluiten van 18 mei 2001 (eiser sub 37) en 15 mei 2001 (eiser sub 45).  
    
    Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt. Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
    
    Mr. M. Kuiper, advocaat te Harderwijk, heeft namens eisers beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en verweerschriften ingezonden. Voorts heeft verweerder schriftelijk aan eisers meegedeeld dat de gestelde begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. 
    
    
      De beroepen zijn behandeld ter zitting van 29 november 2002. Namens eisers is mr. Kuiper voornoemd verschenen, terwijl verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door  mr. D.J. Westhoven en B.G. van der Heiden, ambtenaren der gemeente. 
      3. Motivering
    
    
    Ter beoordeling staat in deze gedingen of verweerder de in rubriek 2 genoemde handhavingsbesluiten bij de thans bestreden besluiten in stand heeft mogen laten.
    
    
      Ingevolge het bestemmingsplan "De Strokel 1973" heeft het terrein waarop de recreatieverblijven van eisers sub 1 t/m 18 en eisers sub 45 en 46 zijn gelegen de bestemming "Terrein voor zomerhuisjes". 
      Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften zijn gronden met de bestemming "Terrein voor zomerhuisjes" bestemd voor de exploitatie van recreatiebedrijven, waar personen, die hun vaste verblijfplaats elders hebben, recreatief verblijf kunnen houden in zomerhuisjes.
      Ingevolge artikel 1, onder p, dient onder een zomerhuisje te worden verstaan: een gebouw, geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een gezin of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat/die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond.
      Ingevolge artikel 20, eerste lid, is het verboden gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze die in strijd is met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming van die gronden en opstallen. 
      Ingevolge het tweede lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op het gebruik, dat bestond ten tijde van het van kracht worden van deze voorschriften, zo lang in de aard van dat gebruik geen wijziging wordt gebracht.
    
    
    
      Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied II-1975" heeft het terrein waarop de recreatieverblijven van eisers sub 19 t/m 44 en 47 t/m 51 zijn gelegen de bestemming "Kampeercentrum". 
      Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften zijn gronden met de bestemming "Kampeercentrum" bestemd voor de exploitatie van recreatiebedrijven, waar personen, die hun vaste verblijfplaats elders hebben, recreatief verblijf kunnen houden in een recreatiewoonverblijf of in mobiele kampeermiddelen.
      Ingevolge artikel 1, onder q, dient onder een recreatiewoonverblijf te worden verstaan: een gebouw, bestemd om uitsluitend door een gezin of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat/die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond.
      Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
      Ingevolge het vierde lid, zoals dat na daaraan onthouden goedkeuring voor zover hier van belang dient te worden gelezen, is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op het gebruik, dat bestond ten tijde van het van kracht worden van deze voorschriften.
    
    
    
      Op 18 april 1996 is door de raad van verweerders gemeente een herziening van de beide  bestemmingsplannen vastgesteld, welke herziening op 23 oktober 1996 van kracht is geworden. Deze bestemmingsplanherziening bevat niet alleen (ruimere) bebouwingsvoorschriften, maar ook een specifiek op het gebruik betrekking hebbend voorschrift (onder i) voor recreatieverblijven.
      Genoemd voorschrift luidt: "Het is verboden een recreatiewoonverblijf (lees ook: zomerhuis) anders dan voor recreatieve doeleinden te gebruiken; overtreding van deze bepaling is een strafbaar feit als bedoeld in artikel 59 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening."
    
    
    
      De rechtbank stelt voorop dat eisers niet kunnen worden gevolgd in hun betoog dat deze bestemmingsplanregelingen buiten toepassing dienen te worden gelaten wegens strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. In zoverre de in de bestemmingsplannen neergelegde beperkingen al zijn aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom, laat de bedoelde bepaling de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van het eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang onverlet. De voormelde bestemmingsregelingen zijn een zodanige toepassing. 
      Voor zover eisers hebben beoogd zich te beroepen op het in het EG-Verdrag neergelegde rechtstreeks werkende discriminatieverbod betreffende het vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal, faalt dit beroep, behoudens voor zover het eiseres sub 11 betreft, reeds omdat het niet door eisers als Nederlandse onderdanen die in Nederland woonachtig zijn ten overstaan van de Nederlandse nationale rechter kan worden gedaan. In hetgeen namens eiseres sub 11 is aangevoerd heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden om te oordelen dat sprake is van schending van het genoemde discriminatieverbod.
      Het beroep op artikel 25 van de Universele verklaring van de Rechten van de Mens en artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten kan evenmin slagen, nu een burger daaraan geen aanspraken kan ontlenen.
    
    
    Niet in geschil is dat eisers, met uitzondering van eisers sub 14 en 49, ten tijde van belang in deze gedingen in de recreatieverblijven op bovengenoemde adressen hun hoofdverblijf hadden, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank - ongeacht of feitelijk kan worden gesproken van de exploitatie van een recreatiebedrijf - in strijd is met de hiervoor genoemde bestemmingsplanbepalingen.  
    
    
      Vaststaat dat eiser sub 14 ten tijde van het besluit in primo van 16 mei 2001 in het recreatieverblijf aan de [adres] zijn hoofdverblijf had en op dat adres ook ingeschreven stond in de gemeentelijke basisadministratie. Evenzeer staat echter vast dat eiser sub 14 ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar op 22 november 2001 niet meer stond ingeschreven op genoemd adres, maar - sedert 21 augustus 2001 - op het [adres in plaats]] Nu verweerder (in het geheel) geen onderbouwing heeft gegeven voor zijn standpunt dat de geconstateerde overtreding nog voortduurde in de periode van 21 augustus 2001 tot 22 november 2001, is de rechtbank met verwijzing naar de aan partijen bekende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 25 juli 2001 (BR 2002/21) van oordeel dat de beslissing op het bezwaar van eiser sub 14 niet berust op een deugdelijke motivering als vereist op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep van eiser sub 14 is dan ook gegrond en het bestreden besluit van 22 november 2001 zal worden vernietigd. 
      In het kader van de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar zal verweerder ofwel zijn oordeel dat eiser sub 14 in de periode van 21 augustus 2001 tot 22 november 2001 nog steeds zijn hoofdverblijf had in zijn recreatieverblijf aan de [adres] alsnog deugdelijk moeten motiveren, ofwel het besluit in primo van 16 mei 2001 moeten herroepen met ingang van 21 augustus 2001.
    
    
    Ten aanzien van eiser sub 49 is niet in geschil dat hij sedert 28 juli 1977 ingeschreven staat in de gemeentelijke basisadministratie op het [adres in plaats] en dat hij nimmer ingeschreven heeft gestaan op het adres van zijn recreatieverblijf aan de [adres] te Hierden. Verweerder stelt zich niettemin op het standpunt dat eiser sub 49 zijn hoofdverblijf heeft op laatstgenoemd adres en heeft er ter onderbouwing van dit standpunt onder meer op gewezen dat het adres in [plaats] een flatwoning betreft, waar naast eiser sub 49 en zijn echtgenote ook hun 31 jaar oude zoon ingeschreven staat, alsmede dat eiser sub 49 het adres van het recreatieverblijf als correspondentie-adres heeft gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze omstandigheden, alsmede de bevindingen van het door verweerder ingeschakelde onderzoeksbureau, evenwel zowel op zichzelf, als in onderling verband beschouwd, onvoldoende om verweerders oordeel, dat eiser sub 49 zijn hoofdverblijf heeft in zijn recreatieverblijf aan de [adres] te Hierden, te dragen. Hieruit volgt dat ook het beroep van eiser sub 49 gegrond is.  Het bestreden besluit van 27 maart 2002 zal worden vernietigd. 
    
    Met betrekking tot de beroepen van de andere eisers wordt het volgende overwogen.
    
    Eisers hebben met verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 20 juni 2001 (AB 2001/350) betoogd dat verweerder door het toetsen van aanvragen om bouwvergunning voor het oprichten, vernieuwen of veranderen van recreatieverblijven aan (bouwtechnische) eisen voor reguliere woningen en het in voorkomende gevallen verlenen van een bouwvergunning op die aanvragen, tevens (impliciet) vrijstelling heeft verleend voor gebruik van het recreatieverblijf als hoofdverblijf. De rechtbank kan eisers in dit standpunt niet volgen, nu gesteld noch gebleken is dat de betreffende bouwvergunningen zijn aangevraagd voor het oprichten, vernieuwen of veranderen van reguliere woningen en evenmin gebleken is dat de in geding zijnde recreatieverblijven na uitvoering van de aldus vergunde bouwplannen niet meer geschikt zijn om overeenkomstig de in het bestemmingsplan gegeven recreatieve bestemming te worden gebruikt.  
    
    Eisers stellen zich voorts op het standpunt dat de permanente bewoning van de in geding zijnde recreatieverblijven door het overgangsrecht wordt beschermd. In dit verband hebben zij naar voren gebracht dat de peildata voor de toepassing van het overgangsrecht van de bestemmingsplannen "De Strokel 1973" en "Buitengebied II-1975" met het van kracht worden van de voornoemde bestemmingsplanherziening zijn gewijzigd. Verweerder heeft zich daartegenover op het standpunt gesteld dat de peildata voor toepassing van het overgangsrecht niet zijn gewijzigd, omdat de gebruiksvoorschriften inhoudelijk niet zijn gewijzigd. 
    
    Zoals reeds overwogen in de aan partijen bekende uitspraak van de rechtbank van 31 oktober 2002 (reg.nrs.: 01/794 e.v.) moet - nu met name het voorschrift (onder i) onmiskenbaar voorziet in een wijziging van en aanvulling op de onder meer met betrekking tot de onderhavige bestemmingen geldende (gebruiks)voorschriften - gelet op onder meer de eveneens aan partijen bekende uitspraak van de AbRS van 28 november 2001 (zaaknr.: 200005421/1) voor de toepassing van het overgangsrecht ten aanzien van het gebruik de datum van het van kracht worden van de genoemde bestemmingsplanherziening, als beslissend worden aangemerkt. De enkele omstandigheid dat verweerder zijn handhavingsbesluiten ten aanzien van permanente bewoning van recreatieverblijven niet met zoveel woorden mede op de herziene voorschriften baseert, doet hieraan niet af.  De genoemde uitspraak van de AbRS biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de peildatum slechts wordt verlegd ingeval van een meer ingrijpende inhoudelijke wijziging van de voorschriften. In dit verband verdient nog opmerking dat tijdige herziening van de hier in geding zijnde - sterk verouderde - bestemmingsplannen overeenkomstig het bepaalde in artikel 33 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, evenzeer tot wijziging van de peildatum zou hebben geleid. De rechtbank heeft tenslotte mede in aanmerking genomen dat er vanuit mag worden gegaan dat de planwetgever niet kan hebben beoogd zinledige voorschriften in het leven te roepen, welk uitgangspunt bevestiging vindt in de plantoelichting (p. 4):   
    
    "Eveneens is nadrukkelijk een verbod opgenomen een recreatiewoonverblijf anders dan voor recreatieve doeleinden te gebruiken. (…) In combinatie met het nu opgenomen verbod zijn er voldoende mogelijkheden geschapen om met succes te kunnen optreden tegen eventueel toch optredende clandestiene permanente bewoning." 
    
    Nu verweerder blijkens de bestreden besluiten bij zijn beoordeling van het in bezwaar namens eisers naar voren gebrachte standpunt dat de permanente bewoning van de recreatieverblijven door het overgangsrecht wordt beschermd is uitgegaan van onjuiste peildata, moet worden gezegd dat de bestreden besluiten niet op een deugdelijke motivering berusten. De beroepen van eisers zijn dan ook gegrond en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd. 
    
    In het kader van de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar zal verweerder de namens eisers op het overgangsrecht gedane beroepen alsnog uitgaande van de gewijzigde peildatum hebben te beoordelen. Ten aanzien van eisers sub 37 en 45 zal verweerder in de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar tot uitdrukking moeten brengen dat zijn heroverweging geen betrekking heeft op dwangsombesluiten, maar op bestuursdwangbesluiten.
    
    In het vorenoverwogene wordt aanleiding gezien om de ten aanzien van alle eisers genomen besluiten in primo met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te schorsen tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op de bezwaarschriften van eisers. 
    
    Voorts acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van de beroepen hebben moeten maken.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank zijn zowel de beroepen van eisers sub 2 en 3, als de beroepen van eisers sub 45 en 46, als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpr) aan te merken. De overige zaken kunnen niet als samenhangend in vorenbedoelde zin worden aangemerkt, waarbij de rechtbank met name heeft laten wegen dat deze zaken betrekking hebben op even zoveel verschillende recreatieverblijven ten aanzien waarvan in de bestreden handhavingsbesluiten (anders dan in het geval van de eerder in de zaken met reg.nrs.: 01/794 e.v. beoordeelde gedoogbesluiten) telkens een op de betreffende situatie toegespitste afweging van belangen heeft plaatsgevonden, althans heeft moeten plaatsvinden. 
    
    Uitgaande van het vorenstaande zou onverkorte toepassing van artikel 2, eerste lid, van het Bpr met zich brengen dat aan de overige 47 eisers ter zake van verleende rechtsbijstand telkens 2 punten worden toegekend, met hantering van een wegingsfactor 1. In het uitzonderlijk grote aantal op in hoge mate vergelijkbare gronden ingediende beroepen vindt de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Bpr af te wijken van het eerste lid en de ten aanzien van de overige zaken voor vergoeding in aanmerking komende bedragen ter zake van verleende rechtsbijstand te halveren. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
    
    Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat als volgt moet worden beslist.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    
      - verklaart de beroepen gegrond;
      - vernietigt de bestreden besluiten;
      - draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaarschriften van eisers te nemen;
      - schorst de in rubriek 2 genoemde besluiten in primo tot zes weken na bekendmaking van de nieuwe beslissing op de bezwaarschriften van eisers;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten ter zake van verleende rechtsbijstand van eisers sub 2 en 3 tezamen tot een bedrag van EUR€ 644,--, van eisers sub 45 en 46 tezamen tot een bedrag van €EUR 644,-- alsmede van elk van de andere 47 eisers afzonderlijk tot een bedrag van EUR€ 322,--, te betalen door de gemeente Harderwijk;
      - gelast dat de gemeente Harderwijk het door eisers betaalde griffierecht van elk €EUR 109,--aan hen vergoedt.
    
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    
      Aldus gegeven door mr. H.R. Borgerhoff Mulder en in het openbaar uitgesproken op              
      19 december 2002 in tegenwoordigheid van de griffier.