ECLI:NL:RVS:2007:BB3416, Raad van State, 12-09-2007, 200700615/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2006 heeft de Minister van Justitie (hierna: de Minister) het verzoek van appellant om een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.

200700615/1.
      Datum uitspraak: 12 september 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. AWB 06/5628 en 06/5629 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2006 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Justitie.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 april 2006 heeft de Minister van Justitie (hierna: de Minister) het verzoek van appellant om een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 oktober 2006 heeft de Minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 december 2006, verzonden op 13 december 2006, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter) voor zover van belang, het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief bij de Raad van State ingekomen op 19 januari 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 23 maart 2007 heeft de Minister van antwoord gediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2007, waar appellant, bijgestaan door mr. D.G. Peters, advocaat te Amsterdam en de Minister vertegenwoordigd door mr. M.J. Suijkerbuijk, vergezeld van mr. M.C. Wierenga, beiden werkzaam bij het Ministerie zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant heeft op 29 november 2005 om afgifte van een VOG verzocht in het kader van een aanvraag om een chauffeurspas bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat, ten behoeve van de uitoefening van zijn werkzaamheden als taxichauffeur. Op 25 juni daaraanvoorafgaand was de geldigheid van de chauffeurspas van appellant verlopen. Appellant wil zijn werk als taxichauffeur dat hij op 13 december 2002 door omstandigheden gedwongen moest beëindigen, met de opnieuw aangevraagde chauffeurspas hervatten.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg), is een VOG een verklaring van de Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De verklaring bevat geen andere mededelingen.
    
        Ingevolge artikel 35, eerste lid, Wjsg, weigert de Minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    
        Ingevolge artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit), voor zover van belang, wordt met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige chauffeurspas.
    
        Ingevolge artikel 76, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit wordt, voor zover van belang, bij de aanvraag om een chauffeurspas overgelegd een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur verleende verklaring omtrent gedrag overeenkomstig de bepalingen van de Wjsg.
    
    2.3.    Bij de beoordeling van het risico voor de samenleving als bedoeld in artikel 28 Wjsg worden de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Circulaire Beleidsregels 2004 voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een VOG van natuurlijke personen en rechtspersonen (hierna: de Circulaire), vastgesteld bij besluit van de Minister van 15 maart 2004 (Stcrt. 2004, 63).
    
        Blijkens de inleiding van de Circulaire hebben de beleidsregels betrekking op de inhoudelijke afweging en de administratieve procedures rondom de VOG.
    
        Volgens deze beleidsregels kan de afgifte van de VOG worden geweigerd, indien de aanvrager in de vier jaren voorafgaand aan het moment van toetsing voorkomt in de justitiële documentatie en de aangetroffen antecedenten, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering kunnen vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of opdracht waarvoor de verklaring wordt gevraagd.
    
        Indien in die vier jaren - de terugkijktermijn - een gevangenisstraf is ondergaan, wordt de met deze straf gemoeide tijd opgeteld bij de vier jaren.
    
        Blijkens de toelichting op het beleid geldt voor onder meer het beroep van taxichauffeur dat de aanvrager van de VOG vijf jaren voorafgaand aan het moment van toetsing niet mag voorkomen in de justitiële documentatie, althans dat er geen sprake mag zijn van relevante antecedenten.
    
        Indien de aanvrager binnen vier of, zoals in de situatie van een taxichauffeur, vijf jaren, voorafgaand aan de toetsing voorkomt in de justitiële documentatie, ontvangt de Minister ten behoeve van de beoordeling gegevens uit de justitiële documentatie tot twintig jaren terug.
    
        Of sprake is van relevante antecedenten wordt, volgens paragraaf 3.1 van de Circulaire, onder meer bepaald door de relatie tussen de strafbare feiten en de functie, de taak of de opdracht die door betrokkene vervuld gaat worden. Ook wanneer sprake is van een reeks veroordelingen of betalingen aan de staat (transacties) voor feiten die niet rechtsreeks verband houden met de functie, taak of opdracht, maar wel een indruk geven van de integriteit van betrokkene kan de verklaring worden geweigerd indien er sprake is van een risico voor de samenleving.
    
        Om vast te stellen of de aangetroffen antecedenten een belemmering (kunnen) vormen voor de afgifte van de VOG zijn in bijlage A bij de Circulaire een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen neergelegd aan de hand waarvan het risico voor de samenleving wordt bepaald.
    
        Volgens het screeningsprofiel voor de taxichauffeur is de taxichauffeur belast met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen, soms minderjarigen of personen die in een afhankelijkheidssituatie verkeren. In hun functie komt het vaak voor dat er een één op één relatie is, waarbij sprake is van een tijdelijke afhankelijkheid. Chauffeurs in straattaxivervoer gaan daarnaast met contante en girale waarden om. Een van de risico's in de taxibranche aldus de Bijlage, is het in gevaar brengen van de veiligheid van personen en goederen, bijvoorbeeld in geval van dronkenschap of agressief rijgedrag. Voorts bestaat onder meer het gevaar van machtsmisbruik, afpersing, bedreiging, diefstal, verduistering, vervalsing van waardepapieren of geld en het witwassen van gelden.
    
        De Afdeling volgt appellant niet in zijn betoog dat deze beleidsregels de grenzen van de in artikel 35 Wjsg aan de Minister gegeven bevoegdheid te buiten gaan, noch is zij van oordeel dat de Minister, in aanmerking genomen de in de Circulaire vermelde belangen in redelijkheid niet tot het vaststellen van dit beleid heeft kunnen komen. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht geoordeeld dat ten aanzien van het screeningsprofiel taxichauffeur dat op appellant van toepassing is, geen sprake is van een onredelijke beleidsbepaling.
    
    2.4.    De Minister heeft met inachtneming van voornoemd beleid aan de, in bezwaar gehandhaafde, weigering van de VOG ten grondslag gelegd dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan en onherroepelijk veroordeeld is, dan wel een transactie is overeengekomen in verband met geweldsdelicten, vernieling, verkeersdelicten en verkeersgerelateerde delicten in een periode van vijf jaren en vier weken vóór de datum van de aanvraag om een VOG. De meegerekende vier weken houden verband met een tijdens de vijf jaren opgelegde en ondergane gevangenisstraf van die duur. Voorts heeft de Minister een voorshands niet onherroepelijke veroordeling ter zake van overtreding van de Opiumwet in aanmerking genomen. Tot slot heeft de Minister gegevens uit het Justitieel documentatieregister over een periode van 20 jaren vóór de genoemde termijn, aan de weigering ten grondslag gelegd. Deze gegevens hebben betrekking op voorwaardelijke veroordeling met proeftijd en geldboetes, onder meer wegens diefstal onder verzwarende omstandigheden, mishandeling, meermalen gepleegd, rijden zonder rijbewijs en overtreding van het Besluit personenvervoer.
    
    2.5.    Appellant komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat gelet op de screeningprofielen in de beleidsregels de Minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de veroordelingen relevant zijn en, indien herhaald, aan een behoorlijke uitoefening van de werkzaamheden als taxichauffeur in de weg zullen staan. Volgens appellant heeft de voorzieningenrechter zijn belangen miskend door hieraan geheel voorbij te gaan en deze vervolgens als ondergeschikt te beschouwen aan het belang van de samenleving. Nu zijn werk als taxichauffeur door de Minister onmogelijk wordt gemaakt, beroept appellant zich op artikel 23 van de Universele verklaring van de rechten van de mens, dat het recht op arbeid en vrij keuze van beroep garandeert, alsmede op artikel 1 van het Europees Sociaal Handvest, strekkende tot bescherming van het recht om in levensonderhoud te voorzien.
    
    2.6.    De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat de Minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de eerdergenoemde veroordelingen relevant zijn in de zin van de beleidsregels en, indien herhaald, aan een behoorlijke uitoefening van de werkzaamheden als taxichauffeur in de weg zullen staan.
    
        Zoals de Minister terecht heeft overwogen in de kennisgeving van het voornemen tot weigering, is appellant als taxichauffeur belast met zorg voor de veiligheid en het welzijn van de passagiers, waarbij zich één op één relaties voordoen en sprake is van een tijdelijke afhankelijkheid van de te vervoeren personen. In aanmerking genomen dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan geweldsdelicten, namelijk bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht en mishandeling, heeft de Minister zich op het standpunt mogen stellen dat er een risico bestaat voor de veiligheid van personen, in het bijzonder passagiers. Een taxichauffeur is belast met de zorg voor goederen, ook die van de passagiers alsmede eigendommen van de collega-chauffeurs. Aangezien appellant zich bij herhaling schuldig heeft gemaakt aan vernieling heeft de Minister hierin grond kunnen vinden voor het standpunt dat een risico bestaat voor de veiligheid van goederen van derden. Vaststaat verder dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan een aantal verkeersgerelateerde delicten, zoals overschrijding van de maximumsnelheid, meermalen gepleegd en aan het niet handsfree bellen tijdens het besturen van een motorrijtuig, alsmede aan overtredingen van de Arbeidstijdenwet en het Besluit personenvervoer. De Minister heeft hierin grond kunnen vinden voor het standpunt dat passagiers onnodig in gevaar kunnen worden gebracht, evenals medeweggebruikers en andere deelnemers aan het verkeer.
    
    2.7.    Uit het voorgaande vloeit voort dat de Minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat gezien de aard en de ernst van de aan appellant tegengeworpen stafbare feiten, in relatie tot het doel van zijn verzoek om een VOG, het risico voor de samenleving zodanig groot is dat het belang van de samenleving zwaarder weegt dan het belang van appellant bij afgifte van de gevraagde VOG.
    
        Voorts is gebleken dat de Minister de door appellant genoemde omstandigheden, met name de omstandigheid dat hij vanaf november 2005 moet zien rond te komen zonder een vast inkomen, omdat hij geen chauffeurspas heeft om de werkzaamheden als taxichauffeur weer op te nemen, op zorgvuldige wijze bij de beoordeling heeft betrokken. De Minister heeft daarbij gewicht mogen toekennen aan het feit dat appellant binnen de terugkijktermijn wegens drie geweldsdelicten is veroordeeld, terwijl hij buiten deze termijn eerder wegens mishandeling en vernieling met justitie in aanraking is gekomen. Ook uit de andere aan appellant tegengeworpen delicten mocht de Minister opmaken dat de eerdere contacten met justitie, noch zijn wens om zijn werk als taxichauffeur te hervatten, appellant tot voor kort ervan hebben weerhouden in herhaling te vervallen.
    
        Zoals de Minister in zijn verweer van 23 maart 2007 heeft opgemerkt ligt het gevolg van de weigering van de VOG, namelijk het niet mogen uitoefenen van het beroep van taxichauffeur besloten in het Besluit. De beleidsregels van de Minister, in het bijzonder het screeningsprofiel voor de taxichauffeur, sluiten aan op de strekking van hetgeen in het Besluit is bepaald.
    
        In hetgeen door appellant voor het overige is aangevoerd ziet de Afdeling geen bijzondere omstandigheden die de Minister ertoe hadden moeten brengen van zijn beleid af te wijken.
    
    2.8.    De Afdeling is dan ook van oordeel dat de Minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevraagde VOG op grond van artikel 35, eerste lid, Wjsg diende te worden geweigerd.
    
    2.9.    Het beroep van appellant op artikel 23 van de Universele Verklaring van de rechten van de mens en artikel 1 van het Europees Sociaal Handvest, in verband met de hem opgelegde beperking van de mogelijkheid het werk als taxichauffeur te verrichten, kan hem niet baten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 augustus 2007 in zaak no. 200700544/1 (www.raadvanstate.nl) verbinden deze artikelen naar hun inhoud niet een ieder en lenen zich derhalve niet voor rechtstreekse toepassing door de rechter.
    
    2.9.1.    In zoverre appellant met zijn verwijzing naar het recht op vrije keuze van arbeid bedoeld heeft een beroep te doen op artikel 19, derde lid, van de Grondwet, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 28 februari 2007 in zaak no. 200603367/1 (www.raadvanstate.nl en Gst 2007, 73) het volgende.
    
        Artikel 19, derde lid, van de Grondwet bepaalt dat het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
    
        Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit bij amendement Rietkerk in de Grondwet opgenomen wetsartikel (Kamerstukken II 1976/77, 13 873, nr. 3, blz. 28-29; nr. 7, blz. 16-17; nr. 9, blz. 1-3; nr. 13, Handelingen II 1976/77, blz. 1977, 2313-2320, 2428 en 2476) blijkt dat daarbij een onderscheid voor ogen heeft gestaan tussen de vrijheid van arbeidskeuze, gewaarborgd in de bepaling en het stellen van voorwaarden aan de kwaliteit van de beroepsuitoefening, hetgeen door de bepaling onverlet wordt gelaten. De vrijheid van arbeidskeuze strekt er aldus toe dat aan degenen die aan de regels inzake beroepsuitoefening voldoen, geen belemmeringen in de weg mogen worden gelegd dit beroep uit te oefenen.
    
        Met het oog op de inwerkingtreding van de bepaling op 17 februari 1988 is het onderscheid tussen de vrijheid van arbeidskeuze en de regulering van de beroepsuitoefening nader uitgewerkt in de notitie Grondrecht van vrijheid van arbeidskeuze (Kamerstukken II 1985/86, 19 376, nr. 2, blz. 5 e.v.). (hierna: de notitie). Daarin is als uitgangspunt neergelegd dat regelingen die slechts beogen de beroepsuitoefening in zekere banen te leiden met het oog op een maatschappelijk verantwoorde beroepsuitoefening, zonder oogmerk het aantal beroepsbeoefenaars kwantitatief beperkt te houden, in de regel niet als beperkingen van de vrije arbeidskeuze behoeven te worden beschouwd. Indien die regelingen echter een onevenredig zware beperking inhouden of het effect daarvan op de mogelijkheden om het gewenste beroep uit te oefenen onevenredig zwaar is, is wel sprake van beperking van de vrijheid van arbeidskeuze.
    
        Zoals de voormalige Afdeling rechtspraak heeft overwogen in haar uitspraak van 31 augustus 1993, in zaak no. R01.92.0876/Q01 (AB 1994,15) zal daarom van beperking van de vrije arbeidskeuze slechts sprake zijn indien de aan een beroep verbonden verplichtingen verder strekken dan noodzakelijk kan worden geacht voor een verantwoorde beroepsuitoefening.
    
        In dit geval bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond om aan te nemen dat de eis dat bij een aanvraag om een chauffeurspas een VOG wordt overgelegd een ander oogmerk heeft dan de kwaliteit, in het bijzonder de betrouwbaarheid van bestuurders van taxi's, te waarborgen. De eis beoogt niet de omvang van deze beroepsgroep te beperken.
    
        Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat deze eis een onevenredig zware beperking voor de bestuurders van taxi's inhoudt in verhouding tot het nagestreefde doel van de beperking. Dat de taxichauffeur betrouwbaar dient te zijn is naar het oordeel van de Afdeling een functionele eis, gezien de belangen die zijn betrokken bij een maatschappelijk verantwoorde beroepsuitoefening.
    
        Overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2007 moet het effect van de beperking worden betrokken bij de toepassing van de eis van betrouwbaarheid in een bepaald geval, gelet op het in de notitie neergelegde uitgangspunt dat het effect van een beperking op de mogelijkheden voor een persoon om zijn arbeidskeuze te realiseren, zo ingrijpend kan zijn dat er reden is om de beperking, los van het motief en de proportionaliteit, als beperking van de vrijheid van arbeidskeuze te beschouwen. In de situatie van appellant kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat van een zodanig effect sprake is. Zoals werd overwogen onder 2.6 en 2.7, heeft de Minister op juiste wijze toepassing gegeven aan de bij de beslissing omtrent afgifte van een VOG te hanteren maatstaven en zijn in hetgeen door appellant is aangevoerd geen bijzondere omstandigheden gelegen, waardoor zijn situatie in betekenende mate verschilt van die van anderen, wie op vergelijkbare gronden een VOG ten behoeve van het verkrijgen van een chauffeurspas is geweigerd. Voorts is van belang dat appellant de door hem gewenste werkzaamheden kan hervatten indien hij zich gedurende vijf jaren onthoudt van gedragingen die blijkens het vorenoverwogene afbreuk doen aan zijn betrouwbaarheid als bestuurder van een taxi.
    
        Het beroep op artikel 19, derde lid, van de Grondwet slaagt derhalve niet.
    
    2.10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Koning, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    		w.g. De Koning
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2007
    
    221.