ECLI:NL:RBSGR:2007:BH5367, Rechtbank 's-Gravenhage, 07-02-2007, 248021 - HA ZA 05-2461
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Staatsaansprakelijkheid, LNV, pluimvee. Zie ook LJN BH5361, BH5362, BH5366 en BH5368.

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 248021 / HA ZA 05-2461
    
    Vonnis van 7 februari 2007
    
    in de zaak van
    
    
      1.	[eiser sub 1],
      wonende te [plaats],
      2.	[eiser sub 2],
      wonende te [plaats 2],
      eisers,
      procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. S. van Heukelom-Verhage.
    
    
    
    Partijen zullen hierna “[eisers] c.s.” en “de Staat” genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding;
      -	de conclusie van antwoord;
      -	de conclusie van repliek;
      -	de conclusie van dupliek. 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	[eisers] c.s. hebben een pluimveebedrijf in [plaats].
    
    
    
      2.2.	In 1998 hebben [eisers] c.s. een vleeskuikenouderdierenbedrijf gekocht in [plaats 2] (verder: het bedrijf).
      De daartoe strekkende koopakte is op 8 augustus 1998 getekend.
      Het bedrijf beschikte over een milieuvergunning voor het houden van 12.050 dieren en over mestproductierechten als bedoeld in de Meststoffenwet (Mw).
    
    
    2.3.	Bij brief van 6 november 1998 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, thans Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (verder: LNV) een wijziging aangekondigd van de Mw, waarbij een stelsel van pluimveerechten (verder: het pluimveerechtenstelsel) zou worden ingevoerd. 
    
    2.4.	Op 30 juni 1999 is een nieuwe milieuvergunning verleend voor een uitbreiding van het aantal te houden dieren in het bedrijf naar 19.800.
    
    2.5. 	Op 22 mei 2000 is een bouwvergunning aangevraagd ten behoeve van deze uitbreiding. Bij besluit van 20 juli 2000 is deze bouwvergunning verleend.
    
    2.6.	Met ingang van 1 januari 2001 is de in rechtsoverweging 2.3. bedoelde wijziging in werking getreden als Titel 2 van Hoofdstuk V van de Mw, waarmee het pluimveerechtenstelsel van kracht is geworden.
    
    2.7.	Het verzoek van [eisers] c.s. om verhoging van het aantal aan het bedrijf krachtens de Mw toegekende pluimveerechten, noodzakelijk voor het realiseren van de uitbreiding, is afgewezen. Het bezwaar dat [eisers] c.s. daartegen hebben ingesteld is bij besluit van 8 juni 2001 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	[eisers] c.s. vorderen, bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,  (1) een verklaring voor recht dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door titel 2 van hoofdstuk V van de Mw vast te stellen en uit te vaardigen zonder voor hen te voorzien in een integrale vergoeding van de door hen als gevolg daarvan geleden en nog te lijden schade, (2) primair titel 2 van hoofdstuk V Mw buiten toepassing te verklaren zolang de geleden schade niet is vergoed en (3) subsidiair veroordeling van de Staat tot betaling van een schadevergoeding van € 27.858,-- te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 augustus 2001, althans vanaf de datum van de dagvaarding (21 juli 2005), en (4) veroordeling van de Staat in de proceskosten.
    
    
    
      3.2.	[eisers] c.s. baseren deze vorderingen op de stelling dat het pluimveerechten-stelsel zoals met ingang van 1 januari 2001 neergelegd in de Mw, een ongerechtvaardigde  ingreep is in het eigendomsrecht, waarvan de bescherming is gewaarborgd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (verder: EP). Deze ingreep dient volgens hen geen redelijk doel en is niet proportioneel, zodat niet is voldaan aan het uit artikel 1 EP voortvloeiende vereiste van een “fair balance” bij een beperking van het eigendomsrecht. Bovendien legt deze beperking hen een “individual and excessive burden” op. Door de invoering van het pluimveerechtenstelsel konden zij namelijk een deel van de mestproductierechten van het aangekochte bedrijf in [plaats 2] niet (meer) gebruiken voor het houden van pluimvee. Zij stellen dat de invoering van een dergelijk beperkend stelsel niet voorzienbaar was toen zij het pluimveebedrijf kochten, en ten tijde van de aankondiging van het stelsel op 6 november 1998 hadden zij al onomkeerbare investeringen gedaan voor de uitbreiding van het aangekochte bedrijf. Voor de rechten die zij niet meer konden gebruiken hebben zij bij de aankoop wel betaald. Om toch aan de benodigde pluimveerechten te komen die nodig zijn voor de uitbreiding van dat bedrijf, hebben zij rechten moeten verplaatsen die bij een hen toebehorend bedrijf in [plaats 3] hoorden. Dit bedrijf hebben zij daarvoor moeten afstoten, met een financieel verlies dat zij in deze procedure hebben becijferd op € 27.858,--.
      Verder hebben [eisers] c.s. in hun conclusie van repliek betoogd dat het pluimveerechtenstelsel van de Mw zich niet verdraagt met het communautaire marktordeningsrecht.
    
    
    3.3.	De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4.	De beoordeling
      Strijd met EG-recht
    
    
    
      4.1.	De meest vérstrekkende stelling van [eisers] c.s. is dat het pluimveerechtenstelsel van de Mw in strijd is met dwingend communautair marktordeningsrecht. Als deze stelling slaagt betekent dat namelijk, dat de artikelen van de Mw waarin dat stelsel is neergelegd, en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels, onverbindend zijn en reeds om die reden buiten toepassing moeten blijven. Een verdere beoordeling of de aangevallen rechtsregel op grond van de specifieke omstandigheden van het concrete geval buiten toepassing moet blijven kan dan achterwege blijven.
      In essentie betogen [eisers] c.s. dat het pluimveerechtenstelsel ingrijpt in het vrije verkeer van slachtpluimvee en eieren van pluimvee, dat uitputtend is geregeld in de rechtstreeks werkende EG-Verordeningen nr. 2777/75 en 2771/75, beide van 29 oktober 1975 en gepubliceerd in PbEG L 282. Zij verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot het pluimveerechtenstelsel in de Mw heeft geleid (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 473, A).
      De rechtbank volgt de Staat in zijn betoog dat deze verordeningen niet afdoen aan de bevoegdheid van de nationale wetgever een regeling tot stand te brengen die andere doeleinden nastreeft dan marktordening. In dit geval is het pluimveerechtenstelsel in het leven geroepen teneinde de mestproductie te beperken met het oog op het belang van het milieu, en tevens om het dierenwelzijn en de voedselveiligheid te bevorderen. Van een verboden doorkruising van de gemeenschappelijke marktordening is dus geen sprake.
    
    
    Ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht
    
    
      4.2.	Tegen de stelling van [eisers] c.s. dat het pluimveerechtenstelsel jegens hen een ongerechtvaardigde inbreuk op hun eigendomsrecht vormt, heeft de Staat als verweer gevoerd dat het stelsel van pluimveerechten in de Mw als zodanig een op grond van artikel 1 EP toegestane beperking is van het gebruik van mestproductierechten. Daartoe heeft hij onder meer verwezen naar de gronden van het vonnis van deze rechtbank van 12 november 2003, in de zaak met rolnummer 02/1812 (overgelegd bij conclusie van antwoord). In dit vonnis is een oordeel gegeven over de verenigbaarheid van het stelsel van pluimveerechten in de Mw met artikel 1 EP. De rechtbank heeft de in dit stelsel vervatte eigendomsregulering gerechtvaardigd en in overeenstemming met deze verdragsbepaling geacht. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de regulering bij wet is voorzien, een gerechtvaardigd belang dient, te weten de bescherming van het milieu, en proportioneel is, omdat de rechten van de betrokkenen in voldoende mate zijn gerespecteerd aangezien de mestproductierechten die niet mochten worden omgezet in pluimveerechten, niet zijn vervallen.
      In hetgeen [eisers] c.s. in dit geding hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in voornoemd vonnis, om de navolgende redenen.
    
    
    (1) Het betoog van [eisers] c.s. dat de Mw ten aanzien van het pluimveerechtenstelsel niet voldoet aan de inhoudelijke eisen, die uit hoofde van artikel 1 EP moeten worden gesteld aan een wettelijke regeling waarbij het gebruik van eigendom wordt gereguleerd, faalt. De enkel aangevoerde omstandigheid dat ten tijde van het plegen van de investeringen niet voorzienbaar was dat een dergelijk stelsel zou worden ingevoerd - daargelaten of deze stelling feitelijk juist is  - brengt niet mee dat de Mw niet voldoet aan de eisen van kenbaarheid en voorspelbaarheid (“accessibility” en “foreseeableness as to its effects”). Daarbij wijst de rechtbank erop dat de (on-)voorzienbaarheid van de invoering van een wettelijke regeling, anders dan [eisers] c.s. menen, geen betekenis heeft voor de beantwoording van de vraag of de regeling aan deze eisen voldoet. De voorzienbaarheid van de invoering wordt betrokken bij de beoordeling van de vraag of de invoering van de regeling [eisers] c.s. onevenredig zwaar heeft getroffen.
    
    (2) Het betoog van [eisers] c.s. dat het pluimveerechtenstelsel geen redelijk doel dient faalt eveneens. Zij stellen dat het beoogde milieubelang, namelijk afname van de mestproductie, niet wordt bereikt omdat mestproductierechten die niet meer voor het houden van pluimvee kunnen worden gebruikt niet vervallen, maar voor het houden van andere diersoorten (behoudens varkens) gebruikt kunnen worden, zodat per saldo geen daling van de mestproductie wordt bereikt. Uit de door de Staat aangehaalde passages uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Mw, komt naar voren dat de wetgever de ingreep in de mestproductierechten heeft beperkt tot een bevriezing van de mogelijkheden pluimvee te houden, met behoud van de mogelijkheid deze rechten te gebruiken voor andere dieren dan pluimvee (en varkens), teneinde de aantasting van het eigendomsrecht niet ingrijpender te maken dan noodzakelijk om het beoogde doel van beperking van mestproductie te bereiken. De wetgever heeft niet waarschijnlijk geacht dat de mogelijkheid mestproductierechten die niet meer voor pluimvee kunnen worden gebruikt, wel in te zetten voor het houden van andere dieren, het beoogde doel van beperking van de mestproductie zou ondergraven. Om uiteenlopende redenen viel een uitbreiding van het houden van die diersoorten met gebruikmaking van vrijgekomen rechten volgens de wetgever namelijk niet te verwachten. Gesteld noch gebleken is dat de wetgever in deze verwachting bedrogen is uitgekomen. Overigens constateert de rechtbank dat uit de stellingen van [eisers] c.s. naar voren komt dat zij de mestproductierechten die zij niet meer voor pluimvee konden gebruiken ook inderdaad niet voor andere dieren hebben gebruikt.
    
    (3) De Staat heeft er bovendien op gewezen dat met het pluimveerechtenstelsel ook andere belangen worden gediend, zoals het dierenwelzijn en verbetering van de controle op de voedselveiligheid. Dit is door [eisers] c.s. niet weersproken. Daarom is niet van doorslaggevend belang of het pluimveerechtenstelsel noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen van de Europese nitraatrichtlijn, nu dit stelsel onweersproken (ook) andere belangen dient.
    
    (4) De stelling dat de Mw op dit punt het milieubelang niet kan dienen hebben [eisers] c.s. verder nog onderbouwd met een verwijzing naar het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot het pluimveerechtenstelsel in de Mw heeft geleid. De aangehaalde passages uit dit advies zien echter op de aanvaardbaarheid van dit stelsel ten opzichte van de gemeenschappelijke marktordening, die hiervoor al is besproken.
     
    
      4.3.	Voor het geval het pluimveerechtenstelsel op zichzelf de toets aan artikel 1 EP zou kunnen doorstaan, hebben [eisers] c.s. aangevoerd dat zij onevenredig zwaar zijn getroffen door de invoering van dit stelsel (een “individual and excessive burden”). 
      Toen zij het bedrijf aankochten was naar hun mening onvoorzienbaar dat een stelsel zou worden ingevoerd waarbij zij een deel van de met het bedrijf gekochte mestproductierechten niet zouden kunnen gebruiken voor het houden van pluimvee. Dat de mogelijkheden pluimvee te houden beperkt zouden worden, was volgens hen helemaal niet te voorzien.
      Als bijkomende bijzondere omstandigheden voeren zij nog aan, dat de verkopers van het bedrijf minder dieren hielden dan was toegestaan op grond van de voor het bedrijf verleende milieuvergunning en de toegekende mestproductierechten. Juist deze zogenoemde “latente ruimte” is onder het pluimveerechtenstelsel vervallen. Weliswaar bevat dit stelsel een zogenoemde “knelgevallenregeling”, maar die biedt [eisers] c.s. geen soelaas omdat de voor de uitbreiding van het bedrijf noodzakelijke bouwvergunning nog niet was aangevraagd op 6 november 1998, de relevante peildatum voor de toepassing van deze regeling. De reden om te wachten met de aanvraag van de bouwvergunning was, dat om bedrijfseconomische redenen eerst zekerheid moest bestaan over het verkrijgen van een milieuvergunning voor de uitbreiding van het bedrijf.
      In repliek hebben [eisers] c.s. nog een uitvoerig betoog ontvouwd over de problemen die zij hebben ondervonden bij de bouw van nieuwe stallen bij het bedrijf en de extra kosten die zij daarbij hebben moeten maken.
    
    
    De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    Ten aanzien van de voorzienbaarheid van de invoering van het pluimveerechtenstelsel
    
    De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer, dat de ingreep niet onvoorzienbaar was toen [eisers] c.s. begonnen met hun investeringen. De discussie over het beperken van de mogelijkheden tot het houden van pluimvee is al vanaf december 1997 nadrukkelijk in de openbaarheid gevoerd, te beginnen met een in de Tweede Kamer aanvaardde motie van het Kamerlid Ter Veer van 18 december 1997, waarin werd verzocht om het nemen van maatregelen om de groei van de pluimveehouderij tegen te gaan. Op 9 april 1998 is verschenen de nota “Iedereen kiplekker !”, uitgebracht door het Productschap Pluimvee en Eieren. Daarin werd vanuit de pluimveesector zelf onder meer een groeistop van de sector voorgesteld. Dat betekent dat de Staat terecht betoogt dat ten tijde van de aankoop van het bedrijf (8 augustus 1998) in elk geval rekening moest worden gehouden met een wettelijke beperking van de mogelijkheden tot het uitbreiden van pluimveehouderijen. Meer dan dat beperken van uitbreidingsmogelijkheden houdt het uiteindelijk op 6 november 1998 bekendgemaakte stelsel in wezen ook niet in.
     
    Ten aanzien van de gestelde bijzondere omstandigheden
    
    
      Uitgaande van de stellingen van [eisers] c.s. konden zij een deel van bij het aangekochte bedrijf behorende mestproductierechten, de “latente ruimte”,  niet meer gebruiken voor de beoogde feitelijke bedrijfsuitbreiding, omdat de verkopers die ruimte niet hadden benut. Dat was bekend bij [eisers] c.s. toen zij het bedrijf kochten. Het pluimveerechtenstelsel zoals dat op 1 januari 2001 in werking trad, bracht bovendien niet per definitie mee dat deze latente ruimte niet meer benut kon worden; dat hing af van de eventuele toepassing van de “knelgevallenregeling”. Tegen het besluit waarbij is geoordeeld dat het bedrijf niet voor die toepassing in aanmerking kwam, hebben [eisers] c.s. geen (ontvankelijke) rechtsmiddelen aangewend, zodat aan dit besluit in deze procedure formele rechtskracht toekomt.
      De door [eisers] c.s. gestelde reden waarom zij bij dit besluit geen extra rechten hebben gekregen, namelijk dat op 6 november 1998 nog geen bouwvergunning was aangevraagd ten behoeve van de uitbreiding van het bedrijf, ligt in de risicosfeer van [eisers] c.s. zelf, gelet op de bedrijfseconomische redenen die zij daarvoor hebben genoemd. De rechtbank volgt de Staat in diens verweer dat de extra kosten die [eisers] c.s. hebben moeten maken, omdat zij in plaats van de oorspronkelijk beoogde twee stallen, nog maar één stal hebben gebouwd, het gevolg zijn van deze eigen keuzes ten aanzien van de bedrijfsvoering.
    
    
    Uit het vorenstaande volgt dat uit de stellingen van [eisers] c.s. niet valt te concluderen dat de invoering van het pluimveerechtenstelsel, waaronder de “knelgevallenregeling”, een “individual and excessive burden” op hen heeft gelegd.
    
    4.4.	De rechtbank komt tot het oordeel dat niet is gebleken dat de Staat jegens [eisers] c.s. onrechtmatig heeft gehandeld. Daarom komen de vorderingen niet voor toewijzing in aanmerking.
    
    4.5.	Als in het ongelijk gestelde partij worden [eisers] c.s. veroordeeld in de proceskosten van de Staat. Op verzoek van de Staat wordt deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad verklaard. De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten is toewijsbaar zoals gevorderd.
    
    
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank:
    
    
    - wijst de vorderingen af; 
    
    -	veroordeelt [eisers] c.s. in de kosten van deze procedure aan de zijde van de Staat, tot op deze uitspraak vastgesteld op € 615,-- aan verschotten en  € 1.158,-- aan salaris van de procureur, te vermeerderen met de wettelijke rente over beide bedragen ingaande veertien dagen na de datum van betekening van dit vonnis; 
    
    -	verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. J.L. Verbeek en in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2007.?