ECLI:NL:RBZUT:2003:AK4843, Rechtbank Zutphen, 11-09-2003, Reg.nr.: 03-231 WRO
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2003-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Rechtbank geeft oordeel over verhouding tussen artikel 19, eerste lid, van de WRO en artikel 19, tweede lid, van de WRO.
      
      Hoger beroep: AP4642

RECHTBANK ZUTPHEN
      Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    Reg.nr.: 03-231 WRO
    
    UITSPRAAK
    
    in het geding tussen:
    
    [mevrouw A] en anderen te Dinxperlo, eisers,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dinxperlo, verweerder.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit  van verweerder van 23 december 2002.
    
    2. Feiten
    
    
      Op 27 mei 2002 heeft Massop Vastgoed BV verzocht om een bouwvergunning voor het realiseren van 12 woningen op een binnenterrein nabij de kern van Dinxperlo.
      Bij besluit van 24 september 2002 heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling alsmede de gevraagde bouwvergunning verleend.
      Aan het vrijstellingsbesluit ligt ten grondslag het bestemmingsplan Alfred Mozerhof 2001, waaromtrent in maart 2002 vooroverleg als bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening was gepleegd. Bij brief van 21 maart 2002 heeft het hoofd van de onderafdeling Ruimtelijk Beleid Velog van de provincie Gelderland bericht dat de provinciale diensten instemmen met de planopzet, dat de archeologische paragraaf in de plantoelichting nog moet worden ingevuld en dat het plan pas een basis kan vormen voor het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, WRO op het moment dat duidelijk is dat geen sprake is van archeologische waarden die een belemmering vormen voor realisering van het plan. Het plan heeft in oktober 2002 overeenkomstig artikel 23 van de WRO in ontwerp ter inzage gelegen en is - na het bestreden besluit - op 30 januari 2003
      door de gemeenteraad vastgesteld en op 26 augustus 2003 -ondanks de bezwaren van eisers- door gedeputeerde staten van Gelderland  goedgekeurd.  
      Door eisers is bij brief van 28 oktober 2002 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 september 2002.
      Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie ongegrond verklaard.
      Met de realisering van het bouwplan is nog geen begin gemaakt en de grond is inmiddels door Massop aan een derde verkocht.
    
    
    3. Procesverloop
    
    Eisers hebben beroep ingesteld op de in het aanvullend beroepschrift vermelde gronden. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 3 september 2003, waar van eisers [heer B] en [heer C] zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [heer D], ambtenaar der gemeente.
    
    
    4. Motivering
    
    
      4.1 Eisers zijn van oordeel dat - gezien de omvang van het bouwplan en het feit dat het geldende bestemmingsplan dateert van 1989 - artikel 19, eerste lid, WRO had behoren te worden toegepast. Voorts stellen zij dat het besluit van 28 mei 2002 van gedeputeerde staten van Gelderland , inhoudende dat niet langer een verklaring van geen bezwaar nodig is als door derden zienswijzen kenbaar zijn gemaakt tegen het voornemen vrijstelling te verlenen, in strijd is met de rechtszekerheid.
      Nu het voorontwerp-Mozerhof 2001 niet door gedeputeerde staten maar door een niet daartoe gemandateerde ambtenaar is geaccordeerd deed zich geen geval voor waarvoor gedeputeerde staten hebben verklaard dat toepassing kan worden gegeven aan het tweede lid van artikel 19 WRO, aldus eisers.
      Eisers hebben daarnaast bezwaren van inhoudelijke aard tegen de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling in hun direct woonomgeving. 
    
    
    
      4.2 Artikel 19 WRO luidt:
      1. De gemeenteraad kan, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van
      vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of  intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd
      waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
      2. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
      3. Burgemeester en wethouders kunnen eveneens vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. 
      Het derde lid van artikel 15 is van overeenkomstige toepassing.
      4. Vrijstelling krachtens het eerste lid wordt niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor
      a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
      b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    
    
      4.3 Gedeputeerde staten hebben op 29 februari 2000 vastgesteld de "Beleidsnota Wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)". 
      In paragraaf 2.2.1 is vermeld:
      " In deze paragraaf zal worden ingegaan op het begrip project zoals wij dit begrip in
      het kader van artikel 19, eerste lid, van de WRO zien en wanneer volgens ons dit
      artikellid kan worden toegepast. Het probleem wat zich hierbij voordoet is dat het
      begrip in de WRO niet is gedefinieerd. In dit kader is het goed om kort de ontstaansgeschiedenis van de gewijzigde WRO te schetsen. 
      Aanvankelijk, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting (MvT) (TK 1996-1997, 25311, nr. 3), was het de bedoeling dat het begrip "project" zwaar zou worden aangezet. 
      De term ruimtelijk investeringsproject werd gehanteerd en er werd een
      vergelijking gemaakt met de Tracewet. Dit past ook goed in de opzet die uit artikel
      19 van de WRO blijkt; drie verschillende vrijstellingsbevoegdheden die van zwaar
      (lid 1) naar licht (lid 3) lopen. Door de lange totstandkomingsperiode met zijn vele
      aanpassingen is deze filosofie in zijn uitleg niet overeind gebleven. 
      Tijdens de behandeling in zowel de Tweede als Eerste Kamer der Staten Generaal heeft de
      minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer uiteindelijk
      aangegeven dat "alles" kan worden aangemerkt als een project. Er is dus niets
      geregeld over de minimale of maximale omvang van het project. In dit licht bezien
      kan voor iedere afwijking van het geldende bestemmingsplan, met inachtneming
      van het bepaalde in het vierde lid van artikel 19 van de WRO, waaraan de raad of
      in voorkomende gevallen burgemeester en wethouders zijn of hun medewerking
      willen verlenen het eerste lid van artikel 19 van de WRO worden toegepast. 
      Wij sluiten ons hierbij aan, met de opmerking dat als gevolg dat de oorspronkelijke
      filosofie anders is uitgelegd de wet niet altijd even consistent en begrijpelijk is.
      Wij gaan er echter wel vanuit dat het begrip project mogelijk in de jurisprudentie
      verder zal worden ingevuld. Deze jurisprudentie zal op termijn, indien hier een
      constante lijn in is te ontdekken, uiteraard als toetsingscriterium gaan dienen.
      Vooralsnog zal de voornoemde uitleg als toetsingscriterium worden gehanteerd
      indien gemeenten ons verzoeken om een verklaring van geen bezwaar, zoals
      bedoeld in het eerste lid van artikel 19 van de WRO."
    
    
    In paragraaf 2.3.1 is vermeld:
    
    
      "Om de categorieën van gevallen aan te kunnen duiden in welk geval burgemeester
      en wethouders vrijstelling van geldende bestemmingsplannen kunnen verlenen,
      is het van belang het toepassingsbereik van het eerste lid van artikel 19 van
      de WRO weer naar voren te halen, zoals dat in paragraaf 2.2.1 is beschreven. 
      In deze paragraaf hebben wij bepaald dat naar onze mening voor iedere afwijking
      van het geldende bestemmingsplan, met inachtneming van het bepaalde in het
      vierde lid van artikel 19 van de WRO, waaraan de raad of in voorkomende
      gevallen burgemeester en wethouders zijn of hun medewerking willen verlenen
      het eerste lid van artikel 19 van de WRO kan worden toegepast. Daarnaast zijn er
      nog de zogenaamde "kruimelgevallen" die in artikel 20 van het Bro limitatief zijn
      opgesomd en waar het derde lid van artikel 19 van de WRO naar verwijst. Deze
      "kruimelgevallen" zijn ten opzichte van de regeling zoals opgenomen in artikel 2
      van het Besluit meldingsplichtigebouwwerken (sterk) verruimd.
    
    
    
      Het bovenstaande betekent dat er aan het tweede lid van artikel 19 van de WRO
      inhoudelijk weinig betekenis meer kan worden toegekend. "Alles" is immers een
      project en de kruimelgevallen zijn dermate verruimd dat zij het kruimel niveau te
      boven gaan.  
    
    
    
      Gelet op het bovenstaande zijn wij van mening dat (voorshands) van de zijde van 
      de provincie vooral in procedurele zin betekenis kan worden toegekend aan het
      tweede lid van artikel 19 van de WRO. Het gaat hierbij om het aangeven van die
      situatie waarbij wij op voorhand geen bezwaar hebben tegen het verlenen van
      vrijstelling door burgemeester en wethouders. De vraag is wanneer volgens ons
      hiervan sprake is. In dit kader is het aspect van een goede ruimtelijke onderbouwing,
      dat tevens als voorwaarde geldt voor het verlenen van de beoogde vrijstelling
      binnen het tweede lid van artikel 19 van de WRO, weer van belang. Indien op
      voorhand kan worden vastgesteld dat sprake is van een goede ruimtelijke
      onderbouwing zijn wij van mening dat een verklaring van geen bezwaar niet is
      vereist. Er is naar onze mening op voorhand sprake van een goede ruimtelijke
      onderbouwing indien er een (voor)ontwerp gemeentelijk of intergemeentelijk
      structuurplan, een (voor)ontwerp bestemmingsplan of andere (sectorale) ruimtelijke
      beleidsnota ligt, waarin de in paragraaf 2.2.2 weergegeven aspecten, met
      uitzondering van een rapportering van de gehouden inspraak aan de orde zijn
      gesteld en waarbij er overleg heeft plaatsgevonden met de diensten van de
      provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening, de Inspectie
      voor de Ruimtelijke Ordening (IRO) en in voorkomende gevallen het bestuur van
      het KAN en waarbij vanuit de provinciale diensten, de IRO en het KAN geen
      overwegende bezwaren tegen het plan bestaan. Indien deze bezwaren wel
      bestaan is naar onze mening niet op voorhand duidelijk dat sprake is van een
      goede ruimtelijke onderbouwing en zullen de raad of in voorkomende gevallen
      burgemeester en wethouders alleen met toepassing van het eerste lid van artikel
      19 van de WRO medewerking kunnen verlenen. De vraag is wanneer sprake is
      van overwegende bezwaren, indien we kijken naar de huidige adviezen die door
      de provinciale diensten worden uitgebracht. Deze bieden in deze onvoldoende
      inzicht. De adviezen zullen door de diensten dan ook anders worden geformuleerd
      en opgezet. De wijze waarop kunnen de diensten op dit moment nog
      onvoldoende inschatten. Vooralsnog hanteren de diensten de lijn dat opmerkingen
      die door hun worden gemaakt en die vallen binnen de eerste (beleidsuitgangspunten)
      en tweede (aandachtspunten) kolom van de Handreiking Bestemmingsplan
      als overwegende bezwaren dienen te worden beschouwd. In de loop van de
      tijd zullen de diensten bezien of zij hier genuanceerder mee om kunnen gaan en
      zullen zij overstappen op een categorisering binnen het door hun uit te brengen
      advies. Een koppeling naar de Handreiking Bestemmingsplan komt dan te
      vervallen. In het advies zullen dan expliciet de overwegende bezwaren worden
      benoemd. Deze zijn uiteraard wel een afgeleide uit de voornoemde kolommen uit
      de Handreiking Bestemmingsplan. In de door de diensten uit te brengen adviezen
      zal dit beeld zich in de komende tijd uitkristalliseren.
      Wij wijzen er wel op dat in het huidige ruimtelijke planningsstelsel het primaat bij
      het bestemmingsplan ligt. Een en ander betekent dat de invulling van het tweede
      lid van artikel 19 van de WRO niet zo ver mag gaan dat ze in de plaats treedt van
      bestemmingsplannen. Dit houdt in dat wij termijnen zullen verbinden aan de
      geldigheid van de algemene verklaring van geen bezwaar. Deze zijn langer
      naarmate het primaat van een bestemmingsplan minder wordt aangetast en een
      goed ruimtelijk beleid wordt gevoerd. In schema 2.2. is een overzicht van de
      termijnen opgenomen.
    
    
    
      Voorontwerp bestemmingsplan 1 jaar
      Voorontwerp structuurplan/-visie 1 jaar
      Vastgesteld structuurplan/-visie 5 jaar .
      Algemene (sectorale) ruimtelijke beleidsnotitie 5 jaar."
    
    
    4.4 Bij besluit van 28 mei 2002 is de Beleidsnota van gewijzigd in die zin dat geen verklaring van geen bezwaar meer is vereist in het geval zienswijzen kenbaar zijn gemaakt tegen het voornemen vrijstelling te verlenen. 
    
    Als (tamelijk vaag begrensde) categorie in de zin van artikel 19, tweede lid, WRO is door gedeputeerde staten derhalve aangewezen de bouwplannen die in overeenstemming zijn met voorontwerp structuur- en bestemmingsplannen die aan een bepaalde kwaliteit voldoen en waartegen bij de provinciale diensten en de inspecteur voor de ruimtelijke ordening geen overwegende bezwaren bestaan.
    
    
      4.5 Nu door de provinciale diensten en de inspectie is verklaard dat zij geen bezwaar hebben tegen het ontwerpplan deed zich een geval voor waarvoor gedeputeerde staten hebben verklaard dat toepassing kon worden gegeven aan het tweede lid. 
      Anders dan eisers menen hebben gedeputeerde staten niet als voorwaarde gesteld dat zij een voorontwerp-bestemmingsplan zelf moeten hebben geaccordeerd en derhalve is - anders dan ook verweerder meent - niet van belang of het hoofd van de onderafdeling Ruimtelijk Beleid Velog daartoe gemandateerd was. Hij heeft ook niet gepretendeerd namens gedeputeerde staten met het plan in te stemmen en moest dat ook niet doen.
    
    
    
      4.6 De rechtbank is evenwel met eisers van opvatting dat het er voor moet worden gehouden dat de wetgever niet heeft beoogd dat in een geval als dit toepassing kan worden gegeven aan het tweede lid van artikel 19 WRO.
      De minister heeft gesteld" "Alles kan als een project worden beschouwd. Het gaat om een beslissing om iets te doen. Dat kan een dakkapel betreffen of een hele woonwijk" (TK)  en "alles is een project; dat kan een school zijn of een publiek gebouw" (EK)., maar wel  in het kader van een discussie over het begrip "goede ruimtelijk onderbouwing" dat zowel op het eerste als het tweede lid betrekking heeft. 
      De tekst van artikel 19 WRO gaat nog steeds uit van een bepaalde rangorde en daar is ook de minister in de beide Kamers vanuit gegaan ("zwaar, licht en kruimellijst")
      De omstandigheid dat "alles" een project kan zijn impliceert dus niet dat ook "alles" onder het tweede lid kan vallen.
      Onder een project als bedoeld in het eerste lid worden in elk geval niet de kruimels van het derde lid bedoeld en ook in het tweede lid wordt niet gesproken van "projecten".
      Bij toepassing van het eerste lid is in beginsel de gemeenteraad bevoegd en is wel telkens een verklaring van geen bezwaar voor een concreet bouwplan vereist; bij toepassing van het tweede lid is dat niet het geval. Dat duidt (nog steeds) op een zwaardere procedure voor meer ingrijpende plannen. Steun daarvoor kan ook worden gevonden in het vierde lid. 
      Het is immers hoogst onwaarschijnlijk dat de wetgever heeft beoogd mogelijk te maken dat met toepassing van het tweede lid  vrijstelling kan worden verleend voor een project in een geval een bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, WRO is herzien en geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend en voor het gebied geen voorbereidingsbesluit geldt of geen ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
      Het feit dat het vierde lid alleen betrekking heeft op het eerste lid is dan ook slechts verklaarbaar indien het in het tweede lid over een lichtere categorie bouwplannen gaat.
      Ook de omstandigheid dat uitdrukkelijk is bepaald dat gedeputeerde staten kunnen bepalen dat bij toepassing van het tweede lid in bepaalde gevallen een verklaring van geen bezwaar is vereist duidt op een andere categorie dan "projecten". Als ook het tweede lid in principe "alles" kan omvatten is de tweede volzin van het tweede lid zo goed als zinledig omdat het dan feitelijk neer komt op de toepassing van het eerste lid.
    
     
    
      Naar het oordeel van de rechtbank is bij de realisering van twaalf woningen (op gronden met een bestemming die in het geheel niet is gericht op dergelijke bebouwing) sprake van een project in de zin van het eerste lid. 
      Hier doet zich het geval voor dat het geldende bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de WRO is herzien, doch ten tijde van het bestreden besluit was een ontwerp voor een herziening ter inzage gelegd.
      In zoverre was aan de voorwaarden voor toepassing van het eerste lid voldaan.
      Gedeputeerde staten hebben evenwel niet vooraf verklaard geen bezwaar te hebben tegen het verlenen van vrijstelling en dat gebrek is hangende bezwaar niet hersteld, ook niet in de vorm van goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Verweerder was derhalve niet bevoegd vrijstelling te verlenen en had deze bij het bestreden besluit moeten herroepen.
      Het beroep is dan ook gegrond.
    
    
    
      4.7 Hoewel het bestemmingsplan Alfred Mozerhof 2001, ondanks de bezwaren van eisers, inmiddels wel is goedgekeurd ziet de rechtbank geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten. 
      In de gegeven omstandigheden ligt het in de rede dat verweerder de beslissing van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een eventueel verzoek van eisers om schorsing van het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten afwacht en met inachtneming daarvan opnieuw op het bezwaarschrift beslist.
      Mogelijk is na die beslissing in het geheel geen vrijstelling meer nodig.
    
    
    Niet is gebleken dat eisers proceskosten hebben gemaakt die op grond van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat beslist moet worden als hierna is aangegeven.
    
    5. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    
      -verklaart het beroep gegrond;
      -vernietigt het bestreden besluit;
      -draagt verweerder op met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen   een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
      - bepaalt dat verweerders gemeente het betaalde griffierecht van € 109,--  euro aan eisers vergoedt.
    
     
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    
      Aldus gegeven door mr. J.A. Lok en in het openbaar uitgesproken op 11 september 2003 
      in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    Afschrift verzonden op: