ECLI:NL:RVS:2009:BH4608, Raad van State, 04-03-2009, 200803850/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westland (hierna: het college) [appellant sub 2], voor zover thans nog van belang, onder oplegging van dwangsommen gelast de bedrijfsactiviteiten, die vallen binnen de milieucategorieën 4 en 5 en die plaatsvinden op de percelen, plaatselijk bekend [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3 en 4] te [plaats] en kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummers […], […], […], […] en […] te beëindigen.

200803850/1.
      Datum uitspraak: 4 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1], gevestigd te [plaats],
      2. [appellant sub 2], gevestigd te [plaats],
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 21 april 2008 in zaak nr. 07/4356 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juli 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westland (hierna: het college) [appellant sub 2], voor zover thans nog van belang, onder oplegging van dwangsommen gelast de bedrijfsactiviteiten, die vallen binnen de milieucategorieën 4 en 5 en die plaatsvinden op de percelen, plaatselijk bekend [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3 en 4] te [plaats] en kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummers […], […], […], […] en […] te beëindigen.
    
    Bij besluit van 2 mei 2007 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 april 2008, verzonden op 22 april 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 2 mei 2007, voor zover thans van belang, vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2008, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 2008, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 23 juni 2008. [appellant sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 30 juni 2008.
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en het college hebben elk een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2009, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. S. Fraats en mr. W. Lever, advocaten te Leiden, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te Rosmalen, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Magnin en R. Delfgauw, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant sub 2] drijft een metaalhandel op de locaties [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3 en 4] te [plaats]. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 juli 2006 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van dwangsommen gelast de bedrijfsactiviteiten die vallen in de milieucategorieën 4 en 5 te beëindigen. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd, overwegende dat, voor zover de last betrekking heeft op activiteiten die [appellant sub 2] op grond van het overgangsrecht op de locatie [locatie 1] mag voortzetten en voor zover de last betrekking heeft op de locatie [locatie 2], het college niet bevoegd is handhavend op te treden. Voorts heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, overwogen dat de last, voor zover deze betrekking heeft op de locatie [locatie 3 en 4], terecht is opgelegd. Het hoger beroep van [appellant sub 1], gevestigd op [locatie 5] te [plaats], heeft betrekking op de locaties [locatie 1] en [locatie 2]. Het hoger beroep van [appellant sub 2] heeft betrekking op de locatie [locatie 3 en 4].
    
    Locatie [locatie 1]
    
    2.2. Ingevolge artikel 12 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Honselersdijk Bedrijfsterreinen (1e herziening)" (hierna: het bestemmingsplan) mogen gronden en bouwwerken die bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn voor andere doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemming ingevolge het plan mogen worden gebruikt, voor die doeleinden in gebruik blijven, met dien verstande dat ook verandering in gebruik dat minder afwijkt van het ingevolge de bestemming toegestane gebruik toelaatbaar is.
    
    Het bestemmingsplan is in 1980 van kracht geworden.
    
    2.2.1. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, nu sprake is van een intensivering van het strijdige gebruik op de locatie [locatie 1] en het overgangsrecht daaraan in de weg staat, het college in beginsel bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
    
    2.2.2. Gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is op de voormelde locatie sedert het van kracht worden van het bestemmingsplan sprake is van een intensivering van het strijdige gebruik, zodat het college in beginsel bevoegd is daartegen handhavend op te treden. Het bij het van kracht worden van het bestemmingsplan bestaande gebruik mag op grond van artikel 12 van de planvoorschriften worden voortgezet. Voor zover [appellant sub 2] zich heeft beroepen op de beschermende werking van het overgangsrecht is het in beginsel aan haar om aan te tonen dat daarop een gerechtvaardigd beroep kan worden gedaan. [appellant sub 2] heeft evenwel geen gegevens overgelegd, waaruit blijkt in hoeverre het met de ter plaatse geldende bestemming strijdige gebruik onder het overgangsrecht valt. Nu dergelijke gegevens ontbreken, heeft het college de last terecht betrokken op alle op het perceel plaatsvindende bedrijfsactiviteiten in de milieucategorieën 4 en 5. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Locatie [locatie 2]
    
    2.3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bij besluit van 12 november 2002 ten aanzien van deze locatie verleende vrijstelling uitsluitend betrekking heeft op het gebruik van het pand [locatie 4] (thans [locatie 2]) en wel ten behoeve van bedrijfsactiviteiten die vallen in de milieucategorieën 1, 2 en 3.
    
    2.3.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden". Vaststaat dat het gebruik ten behoeve van bedrijfsdoeleinden met die bestemming in strijd is. Bij besluit van 12 november 2002 heeft het college aan [appellant sub 2] vrijstelling verleend van dit bestemmingsplan voor het gebruik van het pand [locatie 4] te [plaats] voor bedrijfsdoeleinden. Gelet op de bewoordingen van het vrijstellingsbesluit heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de vrijstelling uitsluitend ziet op het gebruik van het pand en daarin niet het recht besloten ligt om het gehele perceel ten behoeve van bedrijfsdoeleinden te gebruiken. Dat destijds met de aanvraag om vrijstelling is beoogd het gehele perceel voor bedrijfsdoeleinden te mogen gebruiken, kan er niet aan afdoen dat daarvoor geen vrijstelling is verleend. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan voorts uit de brief van het college van 10 september 2002 worden afgeleid dat de vrijstelling betrekking heeft op bedrijfsactiviteiten in de milieucategorieën 1,2 en 3. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de op de locatie [locatie 2] plaatsvindende bedrijfsactiviteiten. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Locatie [locatie 3 en 4]
    
    2.4. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de gronden met de bestemming bedrijven bestemd voor gebouwen ten dienste van bedrijven, niet zijnde detailhandelsbedrijven, die genoemd zijn in de categorieën 1, 2 en 3 van de bij deze voorschriften behorende Staat van Inrichtingen.
    
    Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder e, zijn deze gronden tevens bestemd voor erven, parkeerplaatsen, opslagterreinen, werkterreinen en tuinen bij de gebouwen.
    
    Ingevolge het vijfde lid kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 1 onder b in zoverre het de aldaar bedoelde categorieën betreft met inachtneming van, voor zover thans van belang, de volgende bepalingen:
    
    a. vrijstelling wordt uitsluitend verleend voor de vestiging van een bedrijf, niet zijnde een detailhandelsbedrijf, dat naar aard, omvang en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de onder categorie 1, 2 en 3 van de bij deze voorschriften behorende Staat van Inrichtingen vallende bedrijven.
    
    Ingevolge artikel 11 van de planvoorschriften is het verboden om onbebouwde gronden en bouwwerken op een andere wijze of tot een ander doel dan blijkens de bestemming en de voorschriften is toegestaan te gebruiken.
    
    2.4.1. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de ten aanzien van de locatie [locatie 3 en 4] opgelegde last ten onrechte mede betrekking heeft op de op het buitenterrein plaatsvindende activiteiten. Daartoe voert zij aan dat op de percelen met nummers […] en […], gelet op de aanduiding "B(z)" op de plankaart, geen gebouwen mogen worden opgericht, zodat de betreffende gronden niet behoren "bij de gebouwen", als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften. Hieruit volgt dat het gebruik van die gronden niet is beperkt tot bedrijvigheid in de milieucategorieën 1, 2 en 3, aldus [appellant sub 2] Voorts voert zij aan dat het gebruik van het buitenterrein van het perceel met nummer […] niet in strijd is met de daaraan ingevolge dat planvoorschrift toegekende bestemmingen.
    
    2.4.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet bevoegd is ten aanzien van de op het buitenterrein op deze locatie plaatsvindende bedrijfsactiviteiten handhavend op te treden. Anders dan [appellant sub 2] stelt, behelzen de in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften vermelde doeleinden geen zelfstandige bestemmingen, maar subbestemmingen binnen de hoofdbestemming "Bedrijven". Als zodanig dienen de in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, genoemde erven, parkeerplaatsen, opslagterreinen, werkterreinen en tuinen binnen de bestemming "Bedrijven" samenhang te vertonen met de op de gronden met die bestemming opgerichte gebouwen ten dienste van bedrijven die genoemd zijn in de categorieën 1, 2 en 3 van de bij de planvoorschriften behorende Staat van Inrichtingen. Zoals de rechtbank terecht en op goede gronden heeft overwogen, wordt die samenhang bevestigd door de in onderdeel e van voormeld planvoorschrift genoemde woorden "bij de gebouwen". Dat blijkens een aanduiding op de plankaart op de percelen, kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummers […] en […], geen gebouwen mogen worden opgericht, laat dit onverlet.
    
    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 11 van de voorschriften van het bestemmingsplan, zodat het college ter zake handhavend kon optreden. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellant sub 2] heeft het college in een aparte procedure verzocht voor het inpandige gebruik op de locatie [locatie 3 en 4] vrijstelling te verlenen, als bedoeld in artikel 5, aanhef en vijfde lid, van de planvoorschriften. Zij betoogt dat de rechtbank, door over deze vrijstelling in het kader van de onderhavige procedure een oordeel te geven, buiten de omvang van het geding is getreden.
    
    2.6.1. Voor het oordeel dat de rechtbank buiten de grenzen van het geding is getreden, bestaat geen grond. Gelet op hetgeen onder 2.5. is overwogen ligt het op de weg van de rechtbank om bij de toetsing of het college de last terecht heeft gehandhaafd, mede te betrekken of bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd die van het college vergen van handhavend optreden af te zien. In dat kader komt onder meer betekenis toe aan de vraag of aannemelijk is dat voor het strijdige gebruik desgevraagd vrijstelling zal worden verleend en aldus concreet uitzicht bestaat op legalisatie van het strijdige gebruik.
    
    Gelet op de stukken ligt het niet in de bedoeling van het college de gevraagde vrijstelling te verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 november 2007 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200702722/1&verdict_id=18876&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200702722/1&utm_term=200702722/1"&gt;200702722/1&lt;/a&gt;), bestaat in het algemeen geen concreet zicht op legalisatie, indien het college niet bereid is de daarvoor vereiste vrijstelling te verlenen. De rechtbank heeft derhalve terecht en op goede gronden overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, uitgaande van de toelaatbaarheid van het gebruik op de locaties [locatie 1] en [locatie 2] en de daaruit voortvloeiende overlast voor de omgeving, het handhavend optreden met betrekking tot de locatie [locatie 3 en 4], die de minste overlast oplevert, in verhouding tot de daarmee te dienen belangen onevenredig moet worden geacht.
    
    2.7.1. Reeds gelet op hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 2.2.2. en 2.3.1., faalt het betoog.
    
    Conclusie
    
    2.8. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 mei 2007 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het door [appellant sub 1] betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan haar wordt terugbetaald.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 21 april 2008 in zaak nr. 07/4356;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Hanrath
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2009
    
    392.