ECLI:NL:RVS:2013:CA2058, Raad van State, 05-06-2013, 201207677/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen twaalf weken de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Leimuiden (hierna: de woning) te beëindigen en beëindigd te houden.

201207677/1/A1.
      Datum uitspraak: 5 juni 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant], wonend te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem,
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 juni 2012 in zaak nr. 12/1878 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 10 februari 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen twaalf weken de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Leimuiden (hierna: de woning) te beëindigen en beëindigd te houden.
     
    Bij besluit van 19 januari 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij uitspraak van 27 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
     
    Bij besluit van 22 oktober 2012 heeft het college een bedrag van € 1.000,00 ingevorderd.
     
    Tegen dit besluit heeft [appellant] een bezwaarschrift ingediend.
     
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
     
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2013, waar [appellant], bijgestaan door L.W.B. Dijkstra-Devillers, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door M.P.G. van der Houwen en H.C. Turk-de Jong, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    Last onder dwangsom
     
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude", rust op het perceel de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden III (vRIII)".
     
     Ingevolge artikel 1, onder 51, van de planvoorschriften wordt onder recreatiewoning verstaan een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden gebruikt.
     
     Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de bestemmingsomschrijving en/of de overige voorschriften.
     
     Ingevolge het tweede lid kan het college vrijstelling verlenen van het bepaalde in het eerste lid, indien strikte toepassing van het verbod leidt tot beperkingen in het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen worden gerechtvaardigd.
     
     Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, zijn de als "Verblijfsrecreatieve doeleinden III" aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatieve terreinen waarop uitsluitend verblijfsrecreatieve onderkomens in categorie 3 (gebouwen tot 60 m²) zijn toegestaan.
     
     Ingevolge het vijfde lid is het verboden de in het eerste lid genoemde onderkomens te gebruiken ten behoeve van permanente bewoning.
     
     Ingevolge artikel 45 mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestaat op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan en dat daarmee in strijd is, worden voortgezet.
     
    2. [appellant] is sedert 1988 eigenaar van de woning. De woning is omstreeks 1965 opgericht en wordt door [appellant] verhuurd aan derden voor permanente bewoning.
     
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden, nu hij zich kan beroepen op het overgangsrecht. Daartoe voert hij aan dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude" op 6 maart 2008 de woning permanent werd bewoond door [belanghebbende A] tot in ieder geval 20 oktober 2008 en vanaf 1 november 2008 tot 25 maart 2010 door [belanghebbende B].
     
    3.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Zij heeft daarbij met juistheid in aanmerking genomen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning permanent werd bewoond op 20 maart 2009, toen het bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude" in werking trad. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit een uittreksel uit de gemeentelijke basisadministratie blijkt dat op genoemde datum niemand op het desbetreffende adres stond ingeschreven. Dat dit voor die tijd wel het geval was, is voor een geslaagd beroep op het overgangsrecht niet relevant.
     
     Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
     
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
     
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden behoorde af te zien, nu er concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college krachtens artikel 2, tweede lid, van de planvoorschriften vrijstelling kan verlenen, nu het verbod de woning permanent te bewonen leidt tot beperkingen in het meest doelmatige gebruik van het perceel. De woning staat in het buitengebied in de helling van een dijk op enkele meters afstand van de openbare doodlopende weg Westerdijk, direct naast een groot bedrijventerrein, terwijl er in de directe omgeving geen andere recreatiewoningen of -bedrijven zijn. Dat maakt dat de woning niet als recreatiewoning kan worden aangemerkt, noch als zodanig kan worden geëxploiteerd, aldus [appellant]. Daarbij komt dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het beleid van de provincie Zuid-Holland is gericht op het tegengaan van woonbestemmingen in het buitengebied, terwijl gedeputeerde staten van Zuid-Holland hebben verklaard dat het mogelijk is daarvan af te wijken.
     
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201110288/1/A4), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
     
    5.2. De rechtbank heeft in het aangevoerde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat er concreet zicht op legalisering bestaat. Zij heeft met juistheid overwogen dat het verlenen van een vrijstelling krachtens de zogeheten toverformule van artikel 2, tweede lid, van de planvoorschriften eerst mogelijk en verplicht is, indien een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is en niet is gebleken dat die situatie zich hier voordoet. De door drie buurtbewoners ondertekende verklaring dat er redelijkerwijs geen mogelijkheden zijn om de woning voor verblijfsrecreatieve doeleinden te gebruiken en de gestelde zeer geringe belangstelling voor de advertentie op marktplaats.nl, waarin de woning als recreatiewoning in het hoogseizoen te huur is aangeboden, vormen onvoldoende reden om anders te oordelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 november 2009, in zaak nr. 200901286/1/H1), hebben de omstandigheden dat de verhuur volgens de bestemming financieel minder aantrekkelijk is en het verhuurde pand lange tijd leegstaat niet tot gevolg dat moet worden geconcludeerd dat het meest doelmatige gebruik van het perceel beperkt wordt.
     
     De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat volgens de beleidsregel "Op weg naar een blijvend recreatief gebruik van recreatiewoningen", door het college vastgesteld op 15 maart 2011, uitgangspunt is dat permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan niet wordt gelegaliseerd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat volgens deze beleidsregel als uitzondering tijdelijk permanent wonen in een recreatiewoning is toegestaan ter overbrugging van een korte periode, zoals bij calamiteiten, of bij verbouwing van een woning, hetgeen hier niet aan de orde is. Voorts wordt in aanmerking genomen dat volgens de beleidsregel ook in die gevallen in beginsel geen medewerking wordt verleend, omdat dat in strijd is met de strekking van bestemmingsplannen en van beleid.
     
     Dat gedeputeerde staten van Zuid-Holland krachtens artikel 15 van de Verordening Ruimte ontheffing kunnen verlenen van het uitgangspunt in die Verordening om geen verstedelijking buiten de bebouwingscontouren toe te staan, doet aan het voorgaande niet af, te minder nu het college heeft gesteld dat de Wet geurhinder en veehouderij zich tegen permanente bewoning verzet, nu die een afstand tussen een veehouderij en een geurgevoelig object van ten minste 50 meter voorschrijft, terwijl hier de afstand tot de veehouderij en de woning 16 meter bedraagt. Dat de dichtstbijzijnde veehouderij volgens [appellant] is beëindigd, kan hem niet baten, reeds omdat niet is gebleken dat de bestemming van het desbetreffende perceel is gewijzigd.
     
     Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat het door het college ingenomen standpunt in rechte onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Dat volgens [appellant] de per 1 januari 2013 in werking getreden Wet plattelandswoningen het college aanknopingspunten biedt om deze medewerking te verlenen, maakt dat niet anders, reeds omdat, wat daar verder ook van zij, die wet in werking is getreden na het besluit van 19 januari 2012.
     
     Het betoog faalt.
     
    6. Voorts betoogt [appellant] dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Daartoe voert hij aan dat de bestemmingswijziging leidt tot een aanzienlijke aantasting van zijn vermogenspositie, doordat hij de woning niet meer kan verhuren en de waarde ervan nagenoeg nihil is geworden. Dat hij geen kennis heeft genomen van het ter inzage gelegde bestemmingsplan, kan hem niet worden tegengeworpen, te minder nu hij zich heeft vergewist van het ter inzage gelegde voorontwerp- en ontwerpbestemmingsplan, waarin het perceel een woonbestemming had gekregen. Daarbij wordt het perceel slechts gedeeltelijk in strijd met de bestemming gebruikt, nu de woning steeds tijdelijk wordt verhuurd, omdat ze niet geschikt is voor langdurig verblijf, aldus [appellant].
     
    6.1. Het betoog faalt. Het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning op het perceel voor permanente bewoning kan niet worden aangemerkt als een incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zich geen situatie voordoet waarbij handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien. In de omstandigheid dat [appellant] door het besluit financieel wordt getroffen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. Evenmin vormt de omstandigheid dat [appellant] de terinzagelegging van het bestemmingsplan over het hoofd heeft gezien, daartoe aanleiding.
     
    7. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt evenzeer. De rechtbank heeft [appellant] terecht niet gevolgd in het betoog dat het college om deze reden van handhavend optreden behoorde af te zien.
     
     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2013, in zaak nr. 201203484/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Dat is hier niet aan de orde. Dat de woning, naar gesteld, reeds 45 jaar werd verhuurd, het college blijkens beschikkingen krachtens de Wet waardering onroerende zaken op de hoogte was van het permanente gebruik ervan en het perceel in het voorontwerp- en ontwerpbestemmingsplan een woonbestemming had gekregen, rechtvaardigen geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. In de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 1999, in zaaknummer Ho.1981902, waarnaar [appellant] heeft verwezen, wordt evenmin aanleiding gevonden om handhavend optreden in strijd met het vertrouwensbeginsel, dan wel het rechtszekerheidsbeginsel te achten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), vormt het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
     
    8. Voorts slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Dat het college, naar gesteld, bij andere percelen in de directe nabijheid meewerkt aan een vergroting van het aantal woningen in het buitengebied, zoals bij het perceel Westerdijk 33 door de bestemming W2 te wijzingen in W3, is onvoldoende voor een ander oordeel, reeds omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het daarbij om met zijn geval gelijke of vergelijkbare gevallen gaat.
     
    9. Evenmin slaagt het betoog van [appellant] dat het college zich schuldig heeft gemaakt aan détournement de pouvoir. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor dat oordeel. Dat, naar gesteld, het college de woning op deze plaats ongewenst acht en daaraan een zodanige bestemming heeft gegeven dat die niet exploitabel is, vormen, wat daarvan ook zij, daarvoor onvoldoende grond.
     
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd.
     
    Invorderingsbeschikking
     
    11. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
     
     Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, voor zover hier van belang, heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
     
    12. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte een invorderingsbeschikking heeft genomen. Daartoe voert hij aan dat hij aan de last heeft voldaan. Volgens hem ziet de last niet op tijdelijk verhuur van de woning en hebben de thans aanwezige huurders hun hoofdverblijf in Den Haag, waar zij in de gemeentelijke basisadministratie staan ingeschreven. Bij het sluiten van de tijdelijke huurovereenkomst is hen uitdrukkelijk verteld dat het niet is toegestaan de recreatiewoning te gebruiken als permanente woning, aldus [appellant].
     
    12.1. Dit betoog faalt. [appellant] heeft een huurcontract voor zes maanden afgesloten met [belanghebbende C], die heeft verklaard de woning te bewonen. Volgens de eigenaar van de woonboot op het adres waar [belanghebbende C] staat ingeschreven, was [belanghebbende C] daar een half jaar eerder vertrokken. Onder deze omstandigheden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [belanghebbende C] zijn hoofdverblijf had in de woning. Dat de huurovereenkomst voor niet langer dan zes maanden is afgesloten, maakt voorts niet dat de woning wordt gebruikt voor recreatieve doeleinden.
     
    13. Het beroep tegen het besluit van 22 oktober 2012 is ongegrond.
     
    14. [appellant] heeft voorts betoogd dat hij aanspraak maakt op vergoeding van de kosten, die zijn ontstaan doordat het college de vooraankondiging van 19 september 2012 ten onrechte naar zijn gemachtigde heeft gestuurd in plaats van naar hem. Dit betoog wordt aldus begrepen dat [appellant] verzoekt om het college te veroordelen tot schadevergoeding krachtens artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daartoe bestaat geen aanleiding, reeds omdat een vooraankondiging geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen beroep kan worden ingesteld, terwijl voor een veroordeling tot schadevergoeding een gegrond beroep is vereist.
     
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
     
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 22 oktober 2012 ongegrond.
     
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Hagen w.g. Fransen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2013
     
    407-757.