ECLI:NL:RVS:2005:AS9282, Raad van State, 09-03-2005, 200407022/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2003 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp (hierna: het dagelijks bestuur) bepaald dat appellante een dwangsom van € 1.000.000,-- ineens verbeurt indien niet binnen 3 maanden de illegale uitbreiding van het achterste gedeelte van het bedrijventerrein aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het bedrijventerrein) ongedaan is gemaakt, alsmede de illegale plaatsing op het bedrijventerrein van een vijftal loodsen, aangeduid met de letters A, B, C, D en E, en een tweetal containers is verwijderd en verwijderd gehouden. Voorts is bepaald dat de opslagcapaciteit op het bedrijventerrein die op grond van het overgangsrecht is toegestaan, 5500 kubieke meter bedraagt.

200407022/1.
      Datum uitspraak: 9 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 10 augustus 2004 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juni 2003 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp (hierna: het dagelijks bestuur) bepaald dat appellante een dwangsom van € 1.000.000,-- ineens verbeurt indien niet binnen 3 maanden de illegale uitbreiding van het achterste gedeelte van het bedrijventerrein aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het bedrijventerrein) ongedaan is gemaakt, alsmede de illegale plaatsing op het bedrijventerrein van een vijftal loodsen, aangeduid met de letters A, B, C, D en E, en een tweetal containers is verwijderd en verwijderd gehouden. Voorts is bepaald dat de opslagcapaciteit op het bedrijventerrein die op grond van het overgangsrecht is toegestaan, 5500 kubieke meter bedraagt.
    
    Bij besluit van 20 april 2004 heeft het dagelijks bestuur het daartegen gemaakte bezwaar, voorzover gericht tegen het verwijderen van de loodsen C tot en met E en het ongedaan maken van de uitbreiding van het achterste gedeelte van het bedrijventerrein, gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. De last onder dwangsom is gewijzigd in die zin dat uitsluitend de loodsen A en B en een tweetal containers dienen te worden verwijderd, de opgelegde dwangsom is verlaagd naar € 50.000,-- ineens en de termijn voor de verbeurte van de dwangsom is verlengd tot 1 september 2004. Voorts is het maximum aantal kubieke meter opslagcapaciteit die op het bedrijventerrein op grond van het overgangsrecht is toegestaan, vastgesteld op 6000.
    
    Bij uitspraak van 10 augustus 2004, verzonden op diezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 17 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 oktober 2004 heeft het dagelijks bestuur van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. F. van Beek, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ter zitting heeft appellante haar gronden inzake de opslagcapaciteit ingetrokken, zodat deze buiten beschouwing worden gelaten bij de beoordeling van het hoger beroep.
    
    2.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Osdorperweg en omgeving" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de gronden van het bedrijventerrein de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschappelijke waarden (Anl)".
    
    2.3.    In artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is bepaald dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
    
        In artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat de op de plankaart voor Agrarisch gebied met natuur- en landschappelijke waarden (Anl) aangewezen gronden zijn bestemd voor het behoud van de aanwezige natuur- en landschappelijke waarden en voor natuurontwikkeling, alsmede voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf met de daarbij behorende ontsluitingswegen, paden en waterlopen en voorts voor de aanleg van een fietspad ter plaatse van de nadere aanduiding daartoe op de plankaart.
    
        In artikel 25, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat het verboden is de gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en).
    
        Artikel 26, eerste lid, van de planvoorschriften luidt als volgt:
    
    a) Bouwwerken, welke ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan bestaan, danwel nadien worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, en die in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mogen, mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot:
    
    1.    gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    2.    na het tenietgaan ten gevolge van aan calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de bouwaanvraag geschiedt binnen 18 maanden na het tenietgaan.
    
    b) Het dagelijks bestuur kan vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 1a met dien verstande, dat de bestaande afwijkingen naar de omvang niet mogen worden vergroot en dat slechts een eenmalige vergroting plaats kan vinden van de inhoud van de in lid 1a toegelaten bouwwerken met niet meer dan 10 %.
    
    In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het gebruik van de gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming, en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    
    Loods A
    
    2.4.    Niet in geschil is dat loods A is opgericht zonder bouwvergunning, zodat gehandeld is in strijd met artikel 40 Woningwet, en het dagelijks bestuur bevoegd was terzake op te treden.
    
    2.4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.2.    Het dagelijks bestuur heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor loods A geen bouwvergunning kan worden verleend nu deze in strijd is met de bestemming die rust op het bedrijventerrein en het bestemmingsplan geen vrijstellingsmogelijkheden bevat waarmee deze strijdigheid kan worden opgeheven.
    
        Anders dan appellante meent kan de vrijstelling als bedoeld in artikel 26, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften niet worden verleend. Deze bepaling is hier niet van toepassing omdat loods A, blijkens luchtfoto's van 7 april 1997 en 13 mei 1998, nog niet bestond ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan en ook niet nadien is gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet. Dat daar destijds een losse prefab-plaat zou hebben gelegen die was gebruikt ter fundering van een loods en die later ook weer als zodanig ten behoeve van loods A is gebruikt, zoals appellante eerst ter zitting ter sprake heeft gebracht, betekent niet dat loods A reeds ter plaatse aanwezig was. Voorts kan uit de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003 in zaak no. 200206222/1 (AB 2003, 355) niet worden afgeleid dat het oordeel van de voorzieningenrechter, dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan een loods stond op de plek waar thans loods A staat, hier bindend zou zijn, omdat het dagelijks bestuur tegen de onderhavige uitspraak van de voorzieningenrechter geen hoger beroep heeft ingesteld. De voorzieningenrechter heeft immers tevens geoordeeld, dat geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 26, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften en dat van een vrijstelling als bedoeld onder b, van voormeld artikellid evenmin is gebleken, zodat er voor het dagelijks bestuur geen aanleiding was om voor wat betreft het oordeel van de voorzieningenrechter met betrekking tot loods A hoger beroep in te stellen. De situatie dat een deel van de beroepsgronden is gehonoreerd en een ander deel is verworpen, zodat naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter een nieuwe beslissing op bezwaar zou moeten worden genomen met inachtneming van de uitspraak, doet zich hier anders dan in de situatie waarop de genoemde uitspraak van 6 augustus 2003 betrekking heeft, niet voor.
    
        Tenslotte kan de vrijstelling als bedoeld in artikel 26, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften voor loods A bovendien niet worden verleend nu daarmee niet het oprichten dan wel geheel vernieuwen van een bouwwerk kan worden gelegaliseerd, anders dan omschreven in artikel 26, eerste lid, sub a onder 2, van de planvoorschriften, welke situatie zich hier niet voordoet.
    
        Gelet op het ruimtelijke beleid heeft het dagelijks bestuur voorts in redelijkheid kunnen oordelen, dat het voor loods A verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet in de rede ligt. Ten tijde van de bestreden beslissing op bezwaar bestond er dan ook geen concreet uitzicht op legalisatie.
    
    2.4.2.1.    Appellante beroept zich tevergeefs op het vertrouwensbeginsel nu niet is gebleken dat het dagelijks bestuur, het terzake bevoegde orgaan, concreet de toezegging heeft gedaan dat het niet handhavend zou optreden tegen de illegale situatie. Het door appellante aangehaalde overleg met ambtenaren, dat met medeweten van de stadsdeelvoorzitter en de betrokken wethouder zou zijn gevoerd en waarin instemmend zou zijn gereageerd op het geheel vernieuwen van een loods die zich bevond op de locatie waar thans loods A is opgericht, kan niet als een dergelijk concrete toezegging van het dagelijks bestuur worden aangemerkt. Te minder nu dit overleg zeven jaar voor het oprichten van loods A zou hebben plaatsgehad en niet is gebleken dat ten tijde van de oprichting van deze loods is getracht de vermeende toezeggingen bevestigd te krijgen. Daar komt nog bij dat de toenmalig stadsdeelvoorzitter, W.F. Velthuis, die ter zitting van de rechtbank als getuige is gehoord, zich niet kan herinneren, dat een gesprek over een grotere loods ter plekke heeft plaatsgevonden. Van een gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen is dan ook geen sprake.
    
    2.4.2.2.    De omstandigheid dat loods A ten tijde van de bestreden beslissing op bezwaar circa 6 jaar tevoren was opgericht, leidt evenmin tot het oordeel dat het dagelijks bestuur daartegen, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, geen handhavingsmaatregelen kon treffen. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het dagelijks bestuur op de hoogte was van de illegale situatie.
    
    2.4.2.3.    Appellante meent voorts dat het gelijkheidsbeginsel aan de handhaving in de weg stond maar noemt geen concrete gevallen waarin het dagelijks bestuur in een vergelijkbare situatie van handhavend optreden heeft afgezien of niet voornemens is daartegen op te treden. Gelet hierop kan dit betoog niet slagen.
    
    2.4.2.4.    Niet is gebleken dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten handhavend op te treden tegen loods A omdat het belang dat daarmee is gemoeid niet zou opwegen tegen de belangen van appellante. De omstandigheid dat de illegale situatie reeds enige jaren bestaat en er geen derde belanghebbende is die om handhaving heeft verzocht, leidt niet tot het oordeel dat het dagelijks bestuur geen doorslaggevend gewicht mocht toekennen aan het algemeen belang van handhaving.
    
    2.4.2.5.    De voorzieningenrechter heeft derhalve, zij het op deels andere gronden, terecht geoordeeld dat er voor loods A geen bijzondere omstandigheden waren op grond waarvan het dagelijks bestuur had moeten afzien van handhavend optreden.
    
    Loods B
    
    2.5.    Ter zitting heeft appellante bevestigd dat loods B zich reeds jaren op dezelfde plaats op het bedrijventerrein bevindt. Gelet hierop en gezien de omvang van loods B moet worden aangenomen dat deze loods is opgericht om duurzaam ter plaatse te functioneren. Anders dan appellante aanvoert heeft de voorzieningenrechter loods B dan ook terecht aangemerkt als een vergunningplichtig bouwwerk. Niet in geschil is dat deze loods is opgericht zonder bouwvergunning. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur bevoegd was daartegen handhavingsmaatregelen te treffen.
    
    De containers
    
    2.6.    Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat de containers regelmatig naar een andere locatie worden verplaatst en derhalve niet alleen op het bedrijventerrein worden gebruikt. Gelet hierop voert appellante terecht aan dat de containers niet zijn bedoeld om duurzaam ter plaatse te functioneren en derhalve niet als bouwwerk kunnen worden aangemerkt. Het dagelijks bestuur heeft zich bij de bestreden beslissing op bezwaar dan ook ten onrechte vanwege overtreding van artikel 40 van de Woningwet bevoegd geacht handhavingsmaatregelen te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit miskend. Dit betoog van appellante treft doel.
    
    2.7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voorzover deze ziet op de containers. Het bij de rechtbank ingestelde beroep dient alsnog gegrond te worden verklaard. De bestreden beslissing op bezwaar komt, voorzover deze ziet op de containers, eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het dagelijks bestuur dient voor wat de containers betreft een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 10 augustus 2004, AWB 04/2346 WW en AWB 04/2270 WW, voorzover deze ziet op de containers;
    
    II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp van 20 april 2004, 1997 SDO 04, voorzover dit ziet op de containers;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het stadsdeel Osdorp van de gemeente Amsterdam te worden betaald aan appellante;
    
    VI.    gelast dat het stadsdeel Osdorp van de gemeente Amsterdam aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 409,00 respectievelijk € 273,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I. Sluiter, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Sluiter
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2005
    
    292.