ECLI:NL:RVS:2009:BK7991, Raad van State, 30-12-2009, 200904273/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juli 2007 heeft de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden (hierna: de korpsbeheerder) het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk afgewezen.

200904273/1/H3.
      Datum uitspraak: 30 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 mei 2009 in zaak nr. 08/2297 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juli 2007 heeft de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden (hierna: de korpsbeheerder) het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 april 2008 heeft de korpsbeheerder het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een deel van de opgevraagde informatie openbaar gemaakt.
    
    Bij uitspraak van 12 mei 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van een nader aangeduid gedeelte van het vernietigde deel van dit besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 5 augustus 2009 heeft [appellant] de toestemming verleend bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    Bij besluit van 7 oktober 2009 heeft de korpsbeheerder het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 24 juli 2007 gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een deel van de opgevraagde informatie openbaar gemaakt.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Afdeling ingekomen op 5 november 2009, beroep ingesteld.
    
    De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij juridisch adviesbureau Maury, en de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. R.R. Berkhout en mr. Y.C. van der Meulen, beiden werkzaam bij de Politieregio Gelderland-Midden, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), voor zover thans van belang, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    […];
    
    d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    2.2. [appellant] heeft verzocht om afschriften van alle documenten die betrekking hebben op de op 2 juni 2007 in Rheden gehouden treurmars ter nagedachtenis van mevrouw Rost van Tonningen-Heubel (hierna: de treurmars).
    
    2.3. In aanvulling op de bij het besluit van 24 juli 2007 openbaar gemaakte brief van de burgemeester van Rheden houdende toestemming tot het organiseren van de treurmars, heeft de korpsbeheerder bij het in beroep bij de rechtbank bestreden besluit gedeelten openbaar gemaakt van een journaal waarin berichten over gebeurtenissen die zich rond de treurmars hebben voorgedaan zijn vastgelegd (hierna: het journaal), van het Operationeel Draaiboek Treurmars (hierna: het draaiboek) en van een proces-verbaal van aanhouding. De korpsbeheerder heeft voorts geanonimiseerde foto's van de treurmars openbaar gemaakt en [appellant] medegedeeld dat hij van de treurmars gemaakte filmbeelden na het maken van een afspraak kan komen bekijken en geluidsfragmenten van portofoonverkeer tussen de meldkamer en bij de treurmars aanwezige politiefunctionarissen onder begeleiding mag beluisteren.
    
    2.4. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd voor zover daarin is geweigerd aan [appellant] kopieën te verstrekken van de geluidsfragmenten van het portofoonverkeer die voor openbaarmaking in aanmerking komen. Voorts heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd voor zover hierin de weigering is gehandhaafd een deel van de informatie uit een proces-verbaal van aanhouding openbaar te maken. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dit deel van het vernietigde besluit op bezwaar evenwel geheel in stand gelaten.
    
    2.5. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis genomen van de door de korpsbeheerder vertrouwelijk overgelegde documenten.
    
    2.6. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de korpsbeheerder volledige openbaarmaking van de foto's die van de treurmars zijn gemaakt, in redelijkheid achterwege heeft kunnen laten. Hij betoogt dat de hierop zichtbare personen deelnemen aan een publiek evenement en daarmee in zoverre de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer prijsgeven. Verder heeft de rechtbank volgens hem miskend dat de korpsbeheerder diens belangenafweging niet inzichtelijk heeft gemaakt en dat gewicht moet worden toegekend aan de omstandigheid dat de verstrekte foto's nagenoeg identiek zijn aan foto's die in niet geanonimiseerde vorm door de betrokkenen op internet zijn geplaatst.
    
    2.6.1. De Afdeling stelt vast dat op de door de korpsbeheerder vertrouwelijk overgelegde foto's duidelijk herkenbare personen zichtbaar zijn. Met de rechtbank wordt overwogen dat de korpsbeheerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang gediend met het verstrekken van de foto's, niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze personen. De rechtbank heeft [appellant] terecht niet gevolgd in zijn betoog dat de personen die aan de treurmars deelnamen, daarmee de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer in zoverre hebben prijsgegeven, reeds omdat het voor een beperkte duur en een beperkt publiek in de openbaarheid treden bij een publieke manifestatie, niet kan worden gelijkgesteld aan de niet in tijd begrensde of aan plaats gebonden openbaarheid voor een ieder die het gevolg is van openbaarmaking op grond van de Wob.
    
    De omstandigheid dat foto's van de treurmars waarop dezelfde personen zichtbaar zouden zijn als op de in geding zijnde foto's op internet zijn geplaatst heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel gebracht. Nog daargelaten of de gefotografeerde personen voor het op internet plaatsen van de foto's toestemming hebben verleend, dient de korpsbeheerder bij de beoordeling of de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob bedoelde weigeringsgrond zich voordoet, een zelfstandige afweging te maken. Bij die afweging heeft de korpsbeheerder aan de omstandigheid dat anderen foto's van de treurmars in de openbaarheid hebben gebracht, geen doorslaggevende betekenis behoeven toe te kennen. Het betoog faalt.
    
    2.7. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat de korpsbeheerder ten onrechte heeft gesteld dat geen documenten voorhanden zijn met informatie over personen wier identiteit bij de treurmars is gecontroleerd. [appellant] voert aan dat deze stelling niet strookt met het primaire besluit, waarin openbaarmaking van deze documenten op inhoudelijke gronden is geweigerd.
    
    2.7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200701417/1) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Met de rechtbank wordt overwogen dat de korpsbeheerder op niet ongeloofwaardige wijze heeft ontkend dat de betrokken documenten onder hem berusten. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de korpsbeheerder heeft gesteld dat informatie uit bij de treurmars gecontroleerde identiteitsbewijzen niet is genoteerd, maar mondeling aan de meldkamer is doorgegeven.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat de opgevraagde informatie wel onder de korpsbeheerder berust. In dit verband wordt overwogen dat het betoog van [appellant] op een onjuiste lezing van het primaire besluit berust. In dat besluit erkent de korpsbeheerder niet dat hij over de gevraagde documenten beschikt, maar neemt hij het standpunt in dat de gevraagde informatie, voor zover deze in documenten is vastgelegd, in verband met het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de korpsbeheerder ten onrechte met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, openbaarmaking van de naam van de straat waar een arrestatie plaatsvond en passages uit het draaiboek en het journaal heeft geweigerd. Volgens [appellant] is deze weigeringsgrond slechts van toepassing ten aanzien van steekproefsgewijze systemen gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, en is daarvan in dit geval geen sprake.
    
    2.8.1. Ter zitting is komen vast te staan dat de straatnaam waarvan [appellant] openbaarmaking wenst, in de door de korpsbeheerder openbaar gemaakte passages uit het proces-verbaal van aanhouding over een arrestatie bij de treurmars wordt genoemd. Gelet hierop, behoeft het betoog van [appellant] dat de korpsbeheerder openbaarmaking van deze straatnaam ten onrechte achterwege heeft gelaten, geen bespreking.
    
    2.8.2. In de toelichting op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 35), is aangegeven dat de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond toepasbaar is wanneer in het kader van inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, van steekproefsgewijze systemen gebruik gemaakt wordt. Anders dan [appellant] betoogt, volgt echter uit de ruime formulering van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, dat deze concretisering niet uitputtend bedoeld kan zijn en dat beoogd is een voorbeeld van een situatie te geven waarin deze weigeringsgrond kan worden ingeroepen.
    
    Na kennisneming van de met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob niet openbaar gemaakte passages uit het journaal en het draaiboek, stelt de Afdeling vast dat deze inzicht geven in het aantal politieagenten dat bij de treurmars is ingezet en de wijze waarop die inzet zou plaatsvinden. Voorts worden mogelijke scenario's rond de treurmars uitgewerkt en wordt bij elk scenario uiteengezet hoe het bevoegd gezag dient te handelen. De korpsbeheerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat niet onaannemelijk is dat openbaarmaking van deze informatie het toekomstig optreden van de politie ernstig zou kunnen bemoeilijken. Gelet hierop, wordt met de rechtbank overwogen dat de korpsbeheerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het belang bij openbaarmaking van deze informatie niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de korpsbeheerder openbaarmaking van de filmbeelden die van de treurmars zijn gemaakt, niet in redelijkheid met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wob, achterwege heeft kunnen laten.
    
    2.9.1. De korpsbeheerder heeft een DVD met daarop vier videofragmenten, getiteld VTS 01.1, VTS 01.2, VTS 01.3 en VTS 01.4, vertrouwelijk overgelegd. In het besluit op bezwaar heeft de korpsbeheerder, ten onrechte, niet per videofragment kenbaar gemaakt welke weigeringsgrond uit de Wob aan openbaarmaking van welk fragment in de weg staat, doch volstaan met het innemen van het standpunt dat het merendeel van de videobeelden ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e van de Wob, niet openbaar wordt gemaakt. De resterende videobeelden zijn volgens de korpsbeheerder voor [appellant] niet relevant, maar kunnen door hem op afspraak worden bekeken.
    
    2.9.2. Na kennisneming van de videobeelden, stelt de Afdeling vast dat de fragmenten VTS 01.2, VTS 01.3 en VTS 01.4 nagenoeg alleen beelden van duidelijk herkenbare personen bevatten. Het moet er voor worden gehouden dat de korpsbeheerder aan zijn weigering deze beelden openbaar te maken, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag heeft gelegd. Gelet op hetgeen onder 2.6.1. met betrekking tot de van de treurmars gemaakte foto's is overwogen, heeft de korpsbeheerder openbaarmaking van videofragmenten VTS 01.2, VTS 01.3 en VTS 01.4 in redelijkheid met een beroep op deze weigeringsgrond geheel achterwege kunnen laten. Dat de videofragmenten ook enige beelden bevatten waarop de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob neergelegde weigeringsgrond niet van toepassing is, doet hieraan niet af. Deze resterende beelden zijn niet meer dan beeldflitsen waarop geen herkenbare personen, maar flarden van de omgeving van de treurmars zichtbaar zijn. Zoals de korpsbeheerder ter zitting nader heeft uiteengezet, kan aan dergelijke beeldflitsen geen zelfstandige betekenis worden toegekend.
    
    2.9.3. Videofragment VTS 01.1 bevat eveneens beelden van duidelijk herkenbare personen. De korpsbeheerder heeft openbaarmaking van die beelden met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob in redelijkheid achterwege kunnen laten.
    
    Naast deze beelden bevat videofragment VTS 01.1 echter beeldmateriaal waarop geen herkenbare individuen waarneembaar zijn. Naar het oordeel van de Afdeling moet het er voor worden gehouden dat de korpsbeheerder aan zijn weigering deze beelden openbaar te maken, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob ten grondslag heeft gelegd. De Afdeling is van oordeel dat zonder nadere motivering evenwel niet kan worden vastgesteld of het in die bepaling bedoelde belang zich bij deze beelden voordoet. De korpsbeheerder heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, deze motivering ter zitting niet kunnen geven. Gelet hierop berust het besluit op bezwaar, in zoverre daarin de weigering het gehele videofragment VTS 01.1 openbaar te maken is gehandhaafd, niet op een draagkrachtige motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betoog van [appellant] slaagt.
    
    2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het deel van het besluit op bezwaar te vernietigen waarin de weigering videofragment VTS 01.1 openbaar te maken is gehandhaafd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling voormeld deel van dit besluit alsnog vernietigen. De korpsbeheerder dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, ten aanzien van videofragment VTS 01.1 opnieuw op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 24 juli 2007 te besluiten.
    
    2.11. Het besluit van 7 oktober 2009 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling zal dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, in de beoordeling betrekken.
    
    2.12. Bij dit besluit heeft de korpsbeheerder het bezwaar van [appellant], voor zover dit zich richtte tegen het niet openbaar maken van geluidsopnamen van portofoonverkeer tussen bij de treurmars aanwezige politieambtenaren en de meldkamer, gegrond verklaard. De korpsbeheerder is overgegaan tot gedeeltelijke openbaarmaking van deze geluidsopnamen. Op een aan het besluit gehechte lijst is weergegeven welke opnamen niet openbaar gemaakt worden en welke van de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wob neergelegde weigeringsgronden daaraan ten grondslag is gelegd.
    
    2.13. [appellant] betoogt dat de korpsbeheerder zich ten aanzien van een aantal geluidsopnamen ten onrechte beroept op de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wob. Voorts heeft de korpsbeheerder zich volgens [appellant] ten onrechte op het standpunt gesteld dat drie geluidsopnamen niet openbaar gemaakt behoeven te worden omdat deze geen betrekking hebben op de bestuurlijke aangelegenheid waarop zijn verzoek om openbaarmaking ziet.
    
    2.13.1. Na kennisneming van de geluidsopnamen, stelt de Afdeling vast dat de korpsbeheerder zich ten aanzien van drie op de bijlage bij het besluit nader aangeduide geluidsfragmenten, terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze geen betrekking hebben op de treurmars. Zoals de korpsbeheerder in zijn verweerschrift en ter zitting heeft uiteengezet, zijn bedoelde geluidsfragmenten als gevolg van verbindingsfouten geregistreerd tussen de geluidsfragmenten die op de treurmars betrekking hebben. Terecht heeft de korpsbeheerder deze fragmenten niet beschouwd als deel van de informatie waarop het inleidende verzoek van [appellant] betrekking had.
    
    2.13.2. Voor zover de korpsbeheerder openbaarmaking van geluidsfragmenten met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob heeft geweigerd, stelt de Afdeling vast dat het in die bepaling neergelegde belang zich bij deze geluidsfragmenten voordoet. De desbetreffende fragmenten bieden inzicht in de inzet van politie-eenheden en de wijze waarop in voorkomende situaties wordt opgetreden. De korpsbeheerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang gediend met openbaarmaking van deze informatie niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
    
    2.13.3. Ten aanzien van de geluidsfragmenten waarvan openbaarmaking met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob is geweigerd, stelt de Afdeling vast dat het in die bepaling neergelegde belang zich bij deze fragmenten voordoet. Bedoelde fragmenten bevatten onder meer namen, contactgegevens en beschrijvingen van bij de treurmars betrokken personen. De korpsbeheerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang gediend met openbaarmaking van deze informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze personen.
    
    2.14. Het beroep tegen het besluit van 7 oktober 2009 is ongegrond.
    
    2.15. In verband met de gegrondverklaring van het hoger beroep, dient de korpsbeheerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 mei 2009 in zaak nr. 08/2297, voor de zover daarbij in stand is gelaten het besluit van de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden van 7 april 2008, in zoverre dit strekt tot handhaving van de weigering videofragment VTS 01.1 openbaar te maken;
    
    III. vernietigt het besluit van de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden van 7 april 2008, kenmerk 3/06/2007-II, voor zover daarbij de weigering videofragment VTS 01.1 openbaar te maken is gehandhaafd;
    
    IV. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden van 7 oktober 2009 ongegrond;
    
    V. veroordeelt de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 223,00 (zegge: tweehonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Den Broeder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2009
    
    546.