ECLI:NL:RVS:2009:BJ2579, Raad van State, 15-07-2009, 200808422/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 13 februari 2008 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de staatssecretaris) verzoeken van de stichting Stichting IrisZorg (hierna: stichting IZ) en de stichting Stichting De Gelderse Roos (hierna: stichting DGR)(tezamen te noemen: de stichtingen) om toelating van de realisering van capaciteitsuitbreiding met 48 plaatsen voor forensische psychiatrie en 24 plaatsen voor forensisch verslaafden afgewezen.

200808422/1/H2.
      Datum uitspraak: 15 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de stichting Stichting IrisZorg, gevestigd te Arnhem,
      2. de stichting Stichting De Gelderse Roos, gevestigd te Wolfheze,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 13 februari 2008 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de staatssecretaris) verzoeken van de stichting Stichting IrisZorg (hierna: stichting IZ) en de stichting Stichting De Gelderse Roos (hierna: stichting DGR)(tezamen te noemen: de stichtingen) om toelating van de realisering van capaciteitsuitbreiding met 48 plaatsen voor forensische psychiatrie en 24 plaatsen voor forensisch verslaafden afgewezen.
    
    Bij besluiten van 9 oktober 2008 heeft de staatssecretaris het gezamenlijk door de stichtingen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze besluiten hebben de stichtingen gezamenlijk bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 november 2008, beroep ingesteld. Zij hebben hun beroep aangevuld bij brief van 4 december 2008.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2009, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door mr. M.A. Herfkens en mr. K.D. Meersma, beiden advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.W. van Schouwenburg en A.H.J. Melis, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is daar H.J. van der Lugt, ambtenaar bij het ministerie van Justitie, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) maakt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), gelet op de ontwikkelingen in de gezondheidszorg, ten minste eenmaal in de vier jaar zijn visie op een kwalitatief goed, doelmatig, evenwichtig en voor eenieder toegankelijk stelsel van gezondheidszorg bekend. Ingevolge het derde lid bevat deze visie tevens het financieel kader dat beschikbaar is voor de kosten voortvloeiend uit toelatingen die de minister verleent met toepassing van artikel 7.
    
    Ingevolge artikel 4 stelt de minister, gezien deze visie, beleidsregels vast. In de beleidsregels stelt de minister criteria vast voor het bepalen van de prioriteit van aanvragen om een toelating waarop de minister moet beslissen met toepassing van artikel 7. Deze criteria hebben in ieder geval betrekking op de bouwkundige en functionele staat van de instellingen.
    
    Ingevolge artikel 6, aanhef en onder c, wordt bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld de termijn na de aanvang van een periode van telkens twee jaar, waarbinnen aanvragen in behandeling worden genomen met het oog op het toepassen van de beleidsregels met betrekking tot aanvragen waarop de minister beslist met toepassing van artikel 7. De eerste periode van twee jaar is aangevangen op 1 januari 2006, het tijdstip van inwerkingtreding van de WTZi.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, beslist de minister, indien een organisatorisch verband, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, toelating vraagt voor het verlenen van zorg ten behoeve waarvan een bij die maatregel aangewezen vorm van bouw plaatsvindt, vóór het eind van de tweejaarlijkse periode, bedoeld in artikel 6, onder c.
    
    Ingevolge het derde lid verleent de minister een toelating indien:
    
    a. de exploitatie past in de beleidsregels, bedoeld in artikel 4;
    
    b. na toepassing van de beleidsregels, bedoeld in artikel 4, het verlenen van een toelating niet zou leiden tot overschrijding van het financieel kader dat blijkens artikel 3, eerste lid, daarvoor beschikbaar is; en
    
    c. het organisatorisch verband voldoet aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen omtrent de bestuursstructuur, alsmede omtrent waarborgen voor een ordelijke en controleerbare bedrijfsvoering.
    
    Volgens artikel 1 van de beleidsregels ex artikelen 4 en 13 Wet toelating zorginstellingen (Stb. 2007, 137; hierna: de beleidsregels) dient, voor zover een toelatingsaanvraag gepaard gaat met een in het Uitvoeringsbesluit WTZi aangewezen vorm van bouw, tevens getoetst te worden of de toelating niet leidt tot een overschrijding van het beschikbare financiële kader zoals bedoeld in artikel 3 van de WTZi. Daarvoor zijn in artikel 5.3 criteria gesteld om de volgorde in prioriteit te kunnen bepalen. Deze criteria staan in volgorde van waardering, de hoogst gewaardeerde bovenaan. Ze luiden:
    
    1. Initiatieven die leiden tot verbetering van 24-uur verblijfsvoorzieningen en die rood of oranje scoren in de monitor GGZ;
    
    2. Initiatieven die voorzien in het oplossen van tekorten in crisisopvang;
    
    3. Initiatieven die voorzien in het oplossen van tekorten in separeervoorzieningen;
    
    4. Vervangende nieuwbouw die wordt gerealiseerd in combinatie met bouw gepaard gaande met uitbreiding van de klinische capaciteit;
    
    5. Uitbreiding klinische capaciteit voor Kinder- en Jeugd Psychiatrie voor autismestoornissen;
    
    6. Uitbreiding klinische capaciteit voor jeugdverslavingszorg.
    
    2.2. Bij besluiten van 13 februari 2008 heeft de staatssecretaris verzoeken van de stichtingen om toelating van de realisering van capaciteitsuitbreiding met 48 plaatsen voor forensische psychiatrie en 24 plaatsen voor forensisch verslaafden afgewezen. Aan die afwijzingen heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de verzoeken weliswaar voldoen aan de in het Uitvoeringsbesluit WTZi opgenomen eisen, alsook aan de beleidsregels, maar dat na toetsing van de ingekomen aanvragen op prioriteit en aan het financieel kader is gebleken dat het verlenen van toestemming voor de projecten zou leiden tot overschrijding van het beschikbare financiële kader.
    
    De besluiten van 9 oktober 2008 strekken tot handhaving van die besluiten. De staatssecretaris heeft daarbij in aanvulling op de primaire besluiten aan de afwijzingen ten grondslag gelegd dat hij de ingekomen aanvragen in onderlinge samenhang op prioriteit en aan het voor forensische zorg beschikbare financieel kader heeft getoetst. Daarbij is gebleken dat er, ongeacht de prioriteit, voor forensische zorg geen financiële middelen waren, omdat het financiële kader daarvoor € 0,- bedroeg en dat het verlenen van toestemming voor de projecten derhalve zou leiden tot overschrijding van het financiële kader, aldus de staatssecretaris.
    
    2.3. De stichtingen betogen dat de projecten niet leiden tot overschrijding van het financiële kader. Daartoe voeren zij in de eerste plaats aan dat forensische zorg nog steeds onder het budget van de geestelijke gezondheidszorg valt. In de beleidsregels wordt geen onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van geestelijke gezondheidszorg. De stichting voert voorts aan dat, zo al moet worden geoordeeld dat forensische zorg een eigen budget heeft, dit budget niet € 0,- bedraagt, omdat uit de begroting van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport blijkt dat voor uitbreidingsbouw een apart budget beschikbaar was. De middelen voor uitbreidingsbouw in de forensische zorg maken geen deel uit van het aan het ministerie van Justitie overgehevelde budget, aldus de stichting.
    
    2.3.1. Het betoog slaagt. Vaststaat dat voor de door de stichtingen gevraagde capaciteitsuitbreiding een toelating van de staatssecretaris op de voet van artikel 7 van de WTZi is vereist, zodat de staatssecretaris is gehouden te beslissen op die aanvraag met inachtneming van de WTZi en de daarop gebaseerde beleidsregels.
    
    In de beleidsregels wordt geen onderscheid gemaakt tussen geestelijke gezondheidszorg in het algemeen en forensische psychiatrie. In de beleidsregels is evenmin bepaald dat met ingang van 1 januari 2007 voor forensische psychiatrie een eigen financiële kader geldt. Het in artikel 3 van de WTZi bedoelde financieel kader voor de kosten voortvloeiend uit toelatingen die de staatssecretaris verleent met toepassing van artikel 7, is door de staatssecretaris niet overgelegd. Er is niet gebleken dat de staatssecretaris het financieel kader voor forensische psychiatrie heeft aangepast, of op een bedrag van € 0,- heeft gesteld met ingang van 1 januari 2007, dan wel dat hij in het financieel kader onderscheid heeft gemaakt tussen de geestelijke gezondheidszorg en forensische psychiatrie. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat de forensische psychiatrie voor de toepassing van het financieel kader valt onder de geestelijke gezondheidszorg. Dat het, zoals de staatssecretaris stelt, "niet zo kan zijn" dat uitbreiding van instellingen voor forensische psychiatrie door hem wordt toegelaten, terwijl de exploitatiekosten daarvan voor rekening van de minister van Justitie komen, zodat de staatssecretaris feitelijk ten laste van die begroting zou kunnen beslissen komt, wat daarvan ook zij, voor zijn rekening en kan aan het voorgaande niet afdoen.
    
    De stelling van de staatssecretaris dat uit de door hem aangeduide begrotingswetten blijkt dat het budget voor forensische psychiatrie is overgedragen aan de minister van Justitie en dat uit deze begrotingswetten blijkt dat het financieel kader voor de staatssecretaris € 0,- bedraagt, kan niet slagen. Anders dan de staatssecretaris meent, kan de redenering dat een wijziging van het door de WTZi vereiste financieel beleidskader dan wel van de op deze wet gebaseerde beleidsregels niet nodig is, als bij begrotingswet tot enige - impliciete - herschikking van budgetten is overgegaan, niet worden aanvaard. Het stelsel van de rijksbegroting staat naast de vereisten die bij of krachtens de wet worden gesteld en kan aan die vereisten niet afdoen. Ten overvloede wijst de Afdeling er op dat ter zitting van de zijde van het ministerie van Justitie is aangegeven dat het budget dat aan de minister van Justitie is overgedragen, slechts ziet op de exploitatiekosten van reeds bestaande instellingen.
    
    Gelet hierop zijn de afwijzingen van de aanvragen van de stichtingen in strijd met de rechtszekerheid en zijn deze afwijzingen daarnaast niet draagkrachtig gemotiveerd.
    
    2.4. De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 9 oktober 2008 komen voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de rechtszekerheid en met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 9 oktober 2008, beide met kenmerk DWJZ-2838298/18;
    
    III. veroordeelt de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij de stichting Stichting IrisZorg in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. veroordeelt de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij de stichting Stichting IrisZorg in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de stichting Stichting IrisZorg en de stichting Stichting De Gelderse Roos het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2009
    
    362.