ECLI:NL:RVS:2012:BW7611, Raad van State, 06-06-2012, 201110793/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 8 oktober 2010 heeft het college [vennoot A] en [vennoot B] onder oplegging van een dwangsom gelast het organiseren van feesten of partijen of het werven hiervoor vanaf 1 maart 2011 te staken, voor zover deze feesten en partijen geen directe relatie hebben met de parkgasten.

201110793/1/A1.
      Datum uitspraak: 6 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
      2. [appellante sub 2] en haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd te Belfeld, gemeente Venlo, onderscheidenlijk wonend te Broekhuizen, gemeente Horst aan de Maas (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2]),
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 6 september 2011 in zaken nrs. 11/337 en 11/418 in het geding tussen:
    
    onder meer [appellante sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 8 oktober 2010 heeft het college [vennoot A] en [vennoot B] onder oplegging van een dwangsom gelast het organiseren van feesten of partijen of het werven hiervoor vanaf 1 maart 2011 te staken, voor zover deze feesten en partijen geen directe relatie hebben met de parkgasten.
    
    Bij besluit van 1 februari 2011 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en ambtshalve besloten de bij besluit van 8 oktober 2010 opgelegde last onder dwangsom op te zeggen.
    
    Bij uitspraak van 6 september 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door onder meer [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 februari 2011 vernietigd, het besluit verzonden op 8 oktober 2010 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 oktober 2011, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2011, hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 11 november 2011.
    
    [appellante sub 2] en het college hebben ieder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels, werkzaam bij de gemeente, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. M. Gideonse, advocaat te Apeldoorn, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het horecabedrijf van [appellante sub 2] is gelegen in het kampeer- en recreatiepark Droompark Maasduinen. Tot 1 september 2008 stond het park bekend onder de naam Camping De Eekhoorn B.V.
    
    2.2. Ingevolge het bestemmingsplan "Partiële herziening buitengebied 81" rust op de gronden waar het horecabedrijf is gelegen, de bestemming "Kampeerterrein".
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, is het verboden de in het plan begrepen opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 25 (Kampeerterrein), aanhef, zijn de op de plankaart als "Kampeerterrein" aangewezen gronden bestemd voor het kamperen met tenten, toercaravans en stacaravans, alsmede voor de dagrecreatie.
    
    Ingevolge artikel 25, onder A, aanhef, mogen op de tot "Kampeerterrein" bestemde gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten behoeve van het kamperen en het onderhoud en de exploitatie van het kampeerterrein.
    
    Ingevolge artikel 25, onder B, aanhef en onder 2, wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 5, eerste lid, ten minste verstaan het gebruik van opstallen voor detailhandel en groothandel, uitgezonderd detailhandel verband houdende met de exploitatie van een horecabedrijf en kampwinkel.
    
    Ingevolge artikel 35, onder B, mag, indien gronden en opstallen op het tijdstip van het van kracht worden van het plan worden gebruikt in strijd met het in dit plan voorgeschreven gebruik, dit gebruik van gronden en opstallen worden voortgezet.
    
    Wijziging van het met het plan strijdige gebruik van gronden en opstallen is verboden, tenzij door die wijziging van het gebruik de afwijking van het plan naar de aard wordt verkleind.
    
    2.3. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het horecabedrijf niet in strijd is met artikel 5, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 25 van de planvoorschriften. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank, in navolging van het college, de van toepassing zijnde planvoorschriften niet op de juiste wijze heeft uitgelegd en haar oordeel niet heeft mogen baseren op de, naar zij overweegt, kennelijke bedoeling van de planwetgever. Volgens [appellante sub 2] kan niet uit de planvoorschriften worden opgemaakt dat horeca-activiteiten die niet ten dienste staan van kamperen en dagrecreatie, met die planvoorschriften in strijd zijn.
    
    2.3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 25 van de planvoorschriften volgt dat de horeca-activiteiten ten dienste dienen te staan van kamperen en dagrecreatie. De in artikel 25, onder B, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften opgenomen uitzondering voor een horecabedrijf moet zo worden gelezen dat daarmee wordt gedoeld op een horecabedrijf dat ten dienste staat van het gebruik van de gronden zoals dat staat beschreven in de aanhef van artikel 25 van de planvoorschriften, nu de uitzondering onderdeel uitmaakt van het planvoorschrift dat ten behoeve van de bestemming "Kampeerterrein" in het bestemmingsplan is opgenomen. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat artikel 25, onder B, aanhef en onder 2, een opsomming bevat, waarin een 'horecabedrijf' en een 'kampwinkel' als door het voegwoord 'en' gescheiden gelijkwaardige begrippen zijn opgenomen, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat slechts de kampwinkel en niet het horecabedrijf ten dienste dient te staan van de kampeerbestemming. Het betoog van [appellante sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college uitgaande van het door hem ter zake ingenomen standpunt fietsers en wandelaars op doortocht ten onrechte aanmerkt als dagrecreanten als bedoeld in de aanhef van artikel 25 van de planvoorschriften, wat daarvan zij, staat los van het antwoord op de vraag of de activiteiten waarop de last onder dwangsom ziet, onder de begrippen kamperen of dagrecreatie kunnen worden geschaard.
    
    Dat aan het horecabedrijf in de loop der jaren steeds de benodigde horecavergunningen zijn verleend maakt, anders dan [appellante sub 2] betoogt, niet dat het bedoelde gebruik in overeenstemming is met artikel 25 van de planvoorschriften, reeds hierom niet omdat deze vergunningen niet zien op de planologische toelaatbaarheid van de horeca-activiteiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellante sub 2] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, al zou het in de last omschreven gebruik in strijd zijn met artikel 25 van de planvoorschriften, dit gebruik een nevenactiviteit is waartegen de planvoorschriften zich niet verzetten, omdat deze ondergeschikt is aan de uit de bestemming volgende hoofdactiviteit van het horecabedrijf.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 oktober 2010 in zaak nr. 201001177/1), verzet een bestemmingsplan zich bij wijze van uitzondering niet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van het terrein in strijd met het bestemmingsplan. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat [appellante sub 2] gedurende de gehele periode dat zij het horecabedrijf exploiteert, regelmatig feesten en partijen heeft georganiseerd. Dit gebruik is niet kortdurend en incidenteel, maar structureel. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat [appellante sub 2] heeft verklaard dat deze activiteiten voor een rendabele exploitatie van haar horecabedrijf noodzakelijk zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
    
    2.6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het horecabedrijf waartegen het handhavend heeft opgetreden, wordt beschermd door het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. Het voert hiertoe aan dat ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan in 1993 (hierna: de peildatum), het organiseren van feesten en partijen als bedoeld in het besluit van 8 oktober 2010 weliswaar plaatsvond, maar dat dat gebruik na de peildatum niet ononderbroken is voortgezet. Tevens voert het aan dat [appellante sub 2] het bedoelde gebruik heeft geïntensiveerd.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 februari 2011 in zaak nr. 201003050/1/H1, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
    
    2.6.2. Vast staat dat het horecabedrijf van 1973 tot 2000 werd geëxploiteerd door [exploitant A], dat de exploitatie in de periode 2000 tot 1 september 2008 in handen was van [exploitant B] en dat [appellante sub 2] de exploitatie daarna heeft overgenomen. Naar het ter zitting heeft toegelicht, spitst het betoog van het college dat het organiseren van, dan wel het werven voor feesten en partijen die geen directe relatie hebben met de parkgasten, onderbroken is geweest, zich toe op de periode dat het horecabedrijf door [exploitant B] werd geëxploiteerd. Volgens het college is niet met objectieve gegevens aangetoond dat het bedoelde gebruik in die periode ononderbroken is voortgezet. Dit betoog faalt. Overwogen wordt dat [appellante sub 2], gelet op de schriftelijke verklaring van [medewerker A], die van april 2000 tot januari 2006 op camping De Eekhoorn werkzaam was als onder meer manager horeca en recreatie, de schriftelijke verklaring van [medewerker B], van 1975 tot 2008 werkzaam bij de technische dienst van De Eekhoorn, de overige stukken in het dossier, waaronder foto's, menukaarten en recepten, en hetgeen ter zitting aan de orde is geweest, aannemelijk heeft gemaakt dat de bedoelde activiteiten vanaf de peildatum ononderbroken hebben plaatsgevonden. Uit de omstandigheid dat [exploitant A] van mening was dat de kwaliteit van de activiteiten in de periode dat [exploitant B] de exploitant was, afnam, volgt niet dat die activiteiten niet plaatsvonden. Het standpunt van het college dat de activiteiten die door [medewerker A] in haar verklaring worden genoemd niet onder het bedoelde gebruik kunnen worden geschaard, maar dienen te worden aangemerkt als dagrecreatie en daarom in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, leidt, wat daarvan zij, niet tot een ander oordeel, nu [appellante sub 2] met de hiervoor genoemde stukken heeft aangetoond dat tijdens de door [medewerker A] beschreven periode ook regelmatig feesten en partijen werden georganiseerd die geen directe relatie hadden met de parkgasten. Dat, zoals het college betoogt, de openingstijden van het horecabedrijf werden aangepast aan het laag- en hoogseizoen, leidt evenmin tot een ander oordeel, nu aannemelijk is geworden dat een dergelijke aanpassing gedurende de gehele van belang zijnde periode heeft plaatsgevonden. Uit de omstandigheid dat, naar het college betoogt, het restaurantgedeelte in de periode dat [exploitant B] exploitant was, kleiner was dan in de periode daarvoor, kan evenmin worden afgeleid dat in de periode [exploitant B] het bedoelde gebruik niet ononderbroken heeft voortgeduurd. Hetzelfde geldt voor het betoog van het college dat in die periode in totaal niet meer dan drie personen op de camping werkzaam waren. Hierbij wordt nog in aanmerking genomen dat het in de horeca niet ongebruikelijk is naar behoefte met oproepkrachten te werken. Uit het feit dat het college via het internet geen aanwijzingen heeft gevonden dat het bedoelde gebruik in de periode [exploitant B] ononderbroken is voortgezet, kan evenmin worden afgeleid dat dat gebruik onderbroken is geweest. Niet valt in te zien dat de bedoelde feesten en partijen niet konden worden georganiseerd zonder dat daarvoor, al dan niet via het internet, wervingsactiviteiten hadden plaatsgevonden.
    
    Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] de in de last onder dwangsom omschreven activiteiten na de peildatum heeft geïntensiveerd. Nu [appellante sub 2] aannemelijk heeft gemaakt dat de bedoelde activiteiten vanaf de peildatum ononderbroken zijn voortgezet, ligt het op de weg van het college de gestelde intensivering aannemelijk te maken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010 in zaak nr. 201000974/1/H1). Hetgeen het in dit verband ter zitting heeft verklaard, is daartoe onvoldoende.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep van [appellante sub 2] op het gebruiksovergangsrecht slaagt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Het college van burgemeester en wethouders van Venlo dient ten aanzien van [appellante sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venlo tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Venlo een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Driel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2012
    
    414-619.