ECLI:NL:RVS:2013:BY9962, Raad van State, 30-01-2013, 201206075/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatiepark Het Winkel" vastgesteld.

201206075/1/R2.
      Datum uitspraak: 30 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Winterswijk,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Winterswijk,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatiepark Het Winkel" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant] en anderen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad en recreatiepark Het Winkel hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2012, waar [appellant] en anderen, bij monde van [gemachtigden], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door H.J. Vervelde, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting recreatiepark Het Winkel, vertegenwoordigd door drs. N. Reuselink, V. Brus en J.B. Reuselink, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het plan voorziet in de uitbreiding van recreatiepark Het Winkel en de aanleg van een robuuste groenstructuur te Winterswijk. De uitbreidingslocatie is gelegen tussen de Slingeweg, de Oud Bocholtsebaan en het natuurgebied de Oud Borkense Baan.
    
    2.    De raad betoogt dat het beroep van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk is, nu zij gezien de afstand van hun woningen tot het plandeel dat voorziet in de uitbreiding van het recreatiepark geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben.
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dit luidde ten tijde van belang, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat het beroep van [appellant] en anderen zich uitsluitend richt tot het plandeel dat voorziet in de uitbreiding van het recreatiepark. Niet in geschil is dat [10 appellanten] op een afstand van ongeveer 350 tot 600 m van het plandeel dat voorziet in de uitbreiding van het recreatiepark wonen. Vanuit hun woningen hebben zij geen zicht op het plandeel. Voor zover de woningen van [4 appellanten] aan de Oud Bocholtsebaan liggen, is ter zitting toegelicht dat de gebruikelijke verkeersstroom van en naar het recreatiepark over de Slingeweg plaatsvindt. Verder is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verkeer van en naar het recreatiepark ook over de onverharde Oud Bocholtsebaan plaatsvindt en is niet gebleken dat de overige aan de zuidzijde van het plandeel gelegen wegen ten behoeve van verkeer van en naar het recreatiepark fungeren.
    
    Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die op het door hen bestreden plandeel mogelijk worden gemaakt, is de afstand van 350 tot 600 m van de woningen tot het plandeel naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang aan te nemen. Voorts is niet van feiten of omstandigheden gebleken in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat [10 appellanten] ondanks deze afstand een voldoende objectief en persoonlijk belang hebben dat hen in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt.
    
    De conclusie is dat [10 appellanten] geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep kunnen instellen.
    
    Het beroep van [appellant] en anderen, voor zover dat is ingesteld door [10 appellanten] is niet-ontvankelijk.
    
    2.3.    De afstand van de woning van [2 appellanten] met hun perceel grenzend aan het plandeel en de afstanden van de woningen van [3 appellanten] tot het bestreden plandeel, alsmede de ligging van deze woningen aan de Slingeweg, waarop verkeer van en naar het recreatiepark plaatsvindt, zijn zodanig dat ten aanzien van hen een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang kan worden aangenomen. Gelet hierop is het beroep, voor zover door hen ingesteld, ontvankelijk.
    
    3.    [appellant] en anderen betogen dat het plan niet in overeenstemming is met het gemeentelijk, provinciaal en nationaal beleid en dat als gevolg daarvan het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij verwijzen hiervoor naar stukken uit respectievelijk 2000, 2001 en 2002 waaruit zou blijken dat volgens de raad binnen het plangebied waar de uitbreiding van het recreatiepark is voorzien geen verblijfsrecreatie mogelijk moet worden gemaakt, mede gelet op de aanwezige natuur- en landschappelijke waarden. [appellant] en anderen voeren hiertoe aan dat de karakteristiek van het gebied en de nieuwe bestemming recreatie niet met elkaar in overeenstemming zijn.
    
    Voorts betogen [appellant] en anderen dat het kleinschalige karakter van het landschap niet is gebaat bij grootschalige verblijfsaccommodaties, nu bij een te grote stroom recreanten snel het gevaar van aantasting van rust, groen en ruimte optreedt. Zij merken in dit verband op dat de uitbreiding van het recreatieterrein een toename van het aantal recreanten betekent.
    
    Daarnaast stellen [appellant] en anderen dat verzoeken om handhaving betreffende een illegaal bouwwerk en gebruik op het recreatiepark door de raad niet beoordeeld of onderzocht zijn.
    
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat ten behoeve van de vaststelling van het plan van beleid kan worden afgeweken en  maatwerk kan worden toegepast, mits de afwijking goed wordt gemotiveerd. Het BOS-project, waar de ontwikkeling binnen het plangebied onderdeel van uitmaakt, is volgens de raad in overleg met alle daarbij van belang zijnde partijen weloverwogen en zorgvuldig tot stand gekomen. Voorts betoogt de raad dat geen aantasting van de natuur- en landschappelijke waarden plaatsvindt, nu met het plan rondom het recreatiepark 3,64 ha landbouwgrond wordt omgevormd tot natuur en daarnaast 0,93 ha bestaande natuur door inrichtingsmaatregelen zal worden opgewaardeerd. De karakteristiek van het gebied wordt, volgens de raad, dan ook behouden en versterkt door de met het plan beoogde investering in natuurwaarden.
    
    Voorts stelt de raad dat niet kan worden gesproken van een grotere stroom recreanten, nu door recreatiepark Het Winkel een kwaliteitsverbetering wordt toegepast door het vergroten van de oppervlakte van de huidige standplaatsen, waarbij rekening wordt gehouden met de aanwezige hoogwaardige kwaliteit en landschapswaarden. Van een toename van recreanten zal in vergelijking met het in het verleden binnen het recreatiepark aanwezige aantal recreanten geen sprake zijn.
    
    Wat betreft de verzoeken om handhaving stelt de raad dat op dit moment niet kan worden gesproken van onbeoordeelde of niet onderzochte handhavingsverzoeken met betrekking tot het voorliggende plan.
    
    3.2.    De raad komt beleidsvrijheid toe bij het vaststellen van bestemmingen en regels voor gronden. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad bestemmingen en regels voor gronden vast kan stellen die in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd zijn met het recht.
    
    3.3.    De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan nationaal dan wel provinciaal beleid gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. [appellant] en anderen hebben niet nader gemotiveerd met welk nationaal en provinciaal beleid het plan volgens hen in strijd is. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid, overweegt de Afdeling het volgende. In de plantoelichting is vermeld dat de voorziene ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan de doelstellingen van gemeentelijk beleid. De gemeentelijke nota Verblijfsgebieden (2008) heeft als doel de versterking van de positie van Winterswijk als aantrekkelijke verblijfplaats in de Achterhoek, door kwaliteitsverbetering, productvernieuwing en differentiatie in het verblijfsrecreatief aanbod. In het gemeentelijke Beleids- en actieplan Toerisme en Recreatie (1996) is een van de uitgangspunten het versterken van de relatie tussen verblijfsrecreatieve voorzieningen en natuur en landschap en het waarborgen en verbeteren van landschappelijke inpassing van verblijfsrecreatieve bedrijven. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de met het plan beoogde kwaliteitsverbetering en de daarmee samenhangende uitbreiding aan de in het beleid neergelegde doelstellingen wordt voldaan. De raad heeft de vaststelling van het plan dan ook terecht niet in strijd met het beleid geacht. Daarbij heeft de raad onder meer belang mogen toekennen aan de omstandigheden dat het plan met de voorziene ontwikkeling van de omvorming van 3,64 ha landbouwgrond tot natuur en de opwaardering van 0,93 ha bestaande natuur bijdraagt aan de versterking van het landschap. Het betoog faalt.
    
    3.4.    Ter zitting is toegelicht dat onder het voorgaande plan binnen het recreatiepark 450 vaste standplaatsen waren toegestaan. In het thans aan de orde zijnde plan dat niet alleen ziet op de uitbreiding van het recreatiepark zijn ingevolge artikel 5.1 van de planregels de voor recreatie aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van maximaal 800 kampeermiddelen en stacaravans, waarvan maximaal 450 vaste standplaatsen. Voorts is ter zitting door de raad en recreatiepark Het Winkel toegelicht dat ook in het verleden in het recreatiepark totaal ongeveer 800 standplaatsen aanwezig waren. Dit betroffen 450 vaste standplaatsen en 350 toeristische plaatsen. Ter zitting en in de stukken is verder een toelichting gegeven over de wijziging in de bedrijfsvoering van het recreatiepark, waarmee door het ruimer opzetten van de huidige standplaatsen en het vernieuwen van centrale voorzieningen een kwaliteitsverbetering wordt beoogd. Dit betekent een ruimere opzet van de standplaatsen op het recreatiepark, waarin het bestreden plandeel voorziet door de mogelijkheid van verplaatsing van standplaatsen van het huidige terrein naar de voorziene uitbreiding. Door recreatiepark Het Winkel is toegelicht dat binnen het bestreden plandeel ongeveer 200 standplaatsen zullen worden gerealiseerd. Gelet op de gewijzigde behoefte in de vraag naar recreatieverblijven en het in de afgelopen jaren geleidelijk uitvoeren van de genoemde kwaliteitsverbetering van de ruimere opzet van standplaatsen, bedroeg de feitelijke bezetting van het bestaande terrein ten tijde van de vaststelling van het plan ongeveer 600 standplaatsen. Deze feitelijke bezetting is door [appellant] en anderen niet betwist. Ten einde de kwaliteitsverbetering de komende jaren mogelijk te maken terwijl de exploitatie van het recreatiepark doorgang vindt, heeft de raad in de planregels het maximum aantal standplaatsen voor het gehele recreatiepark vastgesteld op 800.
    
    3.5.     Voor zover [appellant] en anderen betogen dat zij, als gevolg van de uitbreiding van het totaal aantal standplaatsen, de daarmee samenhangende toename van het aantal recreanten en het dichter bij hun woningen komen van het recreatiepark, vrezen voor gevaar van aantasting van rust, groen en ruimte, overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op hetgeen is weergegeven in overweging 3.4. ziet het plan met name op een vergroting van de oppervlakte van de standplaatsen en voorziet het plan niet in een uitbreiding van het aantal vaste standplaatsen. Hoewel van de zijde van recreatiepark Het Winkel en de raad is betoogd dat met de uitbreiding van het recreatiepark en de kwaliteitsverbetering geen toename van het totaal aantal standplaatsen is beoogd, acht de Afdeling niet uitgesloten dat bij een maximale invulling van de planologische mogelijkheden die het plan biedt, nu het voorgaande plan onvoldoende duidelijkheid verschaft over het aantal binnen het recreatiepark toegestane aantal toeristische plaatsen, toch sprake kan zijn van enige toename van het totaal aantal standplaatsen. De Afdeling acht het echter niet aannemelijk dat als gevolg van de uitbreiding van het recreatiepark ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat zal plaatsvinden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de afstand van het plandeel tot de dichtstbijzijnde woning van [2 appellanten] ongeveer 150 meter bedraagt. Voor zover het bij deze woning behorende perceel grenst aan de Oud Bocholtsebaan en daarmee aan het plandeel dat voorziet in de uitbreiding, is ter zitting toegelicht dat ingevolge het daar geldende bestemmingsplan op het perceel naast de woning de bestemming "Agrarisch-Cultuurlandschap" rust. Voorts wordt op grond van het plan bij het recreatiepark 3,64 ha natuur gecreëerd en wordt aansluiting gezocht bij de aanwezige beplanting rondom het plandeel door 0,93 ha bestaande natuur door inrichtingsmaatregelen op te waarderen en door tussen de woningen van [appellant] en anderen en het plangebied, aan de zijde van de Oud Bocholtsebaan, een extra groenstrook van ongeveer 10 meter als buffer te realiseren.
    
    Het vorenstaande in aanmerking genomen en nu het gaat om de uitbreiding van een reeds bestaand recreatiepark, waarmee mede is beoogd de recreatie binnen de gemeente verder te versterken, is de Afdeling van oordeel dat de raad bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid meer gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van de uitbreiding van het recreatiepark dan aan het belang van [appellant] en anderen bij het ongewijzigd blijven van hun woon- en leefklimaat. Het betoog faalt.
    
    3.6.    Wat betreft de legaliserende werking van het voorliggende plan voor het door [appellant] en anderen bedoelde illegale bouwwerk en gebruik, oordeelt de Afdeling dat voor zover [appellant] en anderen betogen dat in dit verband gedane verzoeken om handhaving door de raad niet beoordeeld of onderzocht zijn dit de handhaving van het bestemmingsplan betreft en dat dit in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen. Dit betoog faalt.
    
    4.    [appellant] en anderen hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze.
    
    [appellant] en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    5.        Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitbreiding van het recreatiepark strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover ingesteld door [10 appellanten];
    
    II.    verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Koeman    w.g. Plambeck
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2013
    
    159-772.