ECLI:NL:RVS:2011:BU4575, Raad van State, 16-11-2011, 201101216/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2010, kenmerk 101125/8, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2009; [locaties]" vastgesteld.

201101216/1/R2.
      Datum uitspraak: 16 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [appellanten], allen wonend te [woonplaats], gemeente Bronckhorst,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Bronckhorst,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 november 2010, kenmerk 101125/8, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2009; [locaties]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2011, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad en [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2011, waar [appellanten], bij monde van [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door G.H. Knoef-Vruggink en M. Jolink, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
      Verder zijn als partij gehoord [partijen], bijgestaan door mr. D. Pool en [gemachtigden].
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan heeft betrekking op de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te [plaats]. In het onderhavige plan hebben deze percelen respectievelijk een woonbestemming, een recreatieve bestemming, in welk kader een minicamping of kinderdagverblijf kan worden gerealiseerd, en een niet-agrarische bedrijfsbestemming, terwijl aan deze percelen in het vorige bestemmingsplan een agrarische bestemming was toegekend.
    
    Ter zitting hebben [appellanten] verklaard dat hun betoog zich toespitst op het perceel [locatie 2].
    
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid en procesorde
    
    2.2. De raad heeft de belanghebbendheid van [appellant] en [partij] genaamd Ruijs de Beerenbrouck betwist en stelt zich op het standpunt dat zij daarom niet in hun beroep kunnen worden ontvangen.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als dat van 25 november 2010.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2.2. [appellant] woont op ongeveer 250 meter van de grens van het perceel [locatie 2]. Voorts is ter zitting gebleken dat hij in de winter uitzicht heeft op dit perceel. Gelet hierop, en uitgaande van de maximale mogelijkheden die het plan biedt, waarbij mede van belang is dat op het perceel [locatie 2] een minicamping of kinderdagverblijf kan worden gerealiseerd, is zijn belang rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken.
    
    Het landgoed van [partij] genaamd Ruijs de Beerenbrouck grenst aan het perceel [locatie 2]. Gelet hierop, is hun belang eveneens rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken.
    
    Gelet op het voorgaande, kunnen [appellant] en [partij] genaamd Ruijs de Beerenbrouck worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit.
    
    2.3. [appellanten] hebben ter zitting aangevoerd dat namens Heijnk en Coobs in strijd met de goede procesorde door een financieel deskundige een toelichting op de financiële uitvoerbaarheid is gegeven.
    
    2.3.1. De Afdeling gaat aan dit betoog voorbij, reeds omdat hetgeen [partijen] naar voren hebben gebracht voor de beslissing op de beroepsgrond met betrekking tot de financiële uitvoerbaarheid niet wezenlijk van belang is, zoals uit 2.7.1 en verder van deze uitspraak volgt.
    
    Procedureel
    
    2.4. [appellanten] betogen dat het uiteindelijke plan ten onrechte afwijkt van het voorontwerp.
    
    2.4.1. De bestemmingsplanprocedure vangt aan met de terinzagelegging van het ontwerpplan. De Wro noch enige andere bepaling verzet zich ertegen dat bestemmingen in het ontwerpbestemmingsplan worden gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp van het plan. Een wijziging van het ontwerpbestemmingsplan ten opzichte van het voorontwerp leidt niet tot een tekort aan rechtsbescherming, nu over dergelijke wijzigingen zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht en vervolgens beroep kan worden ingesteld.
    
    2.5. [appellanten] hebben ter zitting betoogd dat ten onrechte het college van burgemeester en wethouders, en niet de raad, de brief van 30 augustus 2011 heeft ondertekend, waarmee is geantwoord op de brief van de Afdeling van 18 augustus 2011 aan de raad.
    
    2.5.1. De Afdeling overweegt dat, wat hiervan zij, ter zitting door twee woordvoerders het woord is gevoerd namens de raad. Nu zij zich hebben geschaard achter het standpunt in voornoemde brief, is het daarin gestelde aan te merken als standpunt van de raad.
    
    Inhoudelijk
    
    2.6. Voor zover [appellanten] verzoeken hun zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen, wordt overwogen dat in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellanten] hebben in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit in zoverre onjuist zou zijn.
    
    2.7. [appellanten] betogen dat de economische uitvoerbaarheid van het plan, voor zover hier van belang, niet vaststaat aangezien de uitvoerbaarheid afhankelijk is van de afdwingbaarheid en rechtsgeldigheid van de aan het plan ten grondslag gelegde overeenkomsten tussen partijen.
    
    2.7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de plan- en inrichtingskosten worden gedragen door de initiatiefnemers en dat de economische uitvoerbaarheid derhalve niet in het geding is.
    
    2.7.2. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen reden bestaat om aan de financiële uitvoerbaarheid van het plandeel [locatie 2] te twijfelen. Daarbij betrekt de Afdeling dat dit door [appellanten] in feite niet is bestreden, nu zij juist hebben aangevoerd dat de toegepaste financiële verevening voor de realisatie van het plan niet noodzakelijk is.
    
    2.8. Verder voeren [appellanten] aan dat de beoogde functieverandering voor het perceel [locatie 2] in strijd is met het functieveranderingsbeleid van de Regio Achterhoek. In dit verband betogen zij dat aan deze functieverandering een verevening met het perceel [locatie 1] ten grondslag is gelegd, terwijl het functieveranderingsbeleid uitsluitend ziet op locatiegebonden verevening. Volgens [appellanten] is niet aangetoond dat er bijzondere omstandigheden zijn die de noodzaak meebrengen om op het beleid in zoverre een uitzondering te maken. Voorts betogen [appellanten] dat wordt afgeweken van het kernuitgangspunt dat op elke locatie ten minste 50% moet worden gesloopt, zonder dat is aangetoond dat zoveel kwaliteitswinst wordt geboekt dat een uitzondering mogelijk zou zijn.
    
    2.8.1. De raad heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het functieveranderingsbeleid, dat is neergelegd in het document "Functies zoeken plaatsen zoeken functies" van 19 mei 2006 van de Regio Achterhoek, waarvan de gemeente Bronckhorst deel uitmaakt, geen mogelijkheid biedt voor de koppeling van verevening van de initiatieven, aangezien dit beleid zich in principe op perceelsniveau richt. Daarom heeft vroegtijdig overleg plaatsgevonden met de provincie, die positief reageerde op het initiatief. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat per saldo sprake is van zodanige kwaliteitswinst dat medewerking aan de initiatieven mogelijk is. De raad wijst in dit kader op de sloop van 6.100 m2 aan agrarische bebouwing op het perceel [locatie 1] en het vervallen van de agrarische bestemming voor alle percelen.
    
    2.8.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de raad het provinciale functieveranderingsbeleid onderschrijft en als gemeentelijk beleid heeft toegepast bij de vaststelling van het plan.
    
    Het provinciale functieveranderingsbeleid is verwoord in de structuurvisie Gelderland 2005. Dit beleid bevat de voorwaarden waaronder medewerking kan worden verleend aan een wijziging van de bestemming van vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing. De structuurvisie biedt regio's de ruimte om eigen regelingen te maken voor functiewijzigingen van vrijkomende bebouwing. Als een regionale beleidsinvulling is vastgesteld, komt het daarin verwoorde beleid in de plaats van het generieke beleid zoals verwoord in de structuurvisie.
    
    In dit geval geldt het document "Functies zoeken plaatsen zoeken functies" als regionale beleidsinvulling. Hoofdstuk 3 van dit document heeft betrekking op verevening.
    
    Volgens paragraaf 3.2 ("Doel en uitgangspunten van verevening") is uitgangspunt van de samenwerkende gemeenten dat hergebruik moet leiden tot een reductie van het bebouwd oppervlak met 50%. Hiervan kan gemotiveerd worden afgeweken, mits minder sloop door een andere kwaliteitsbijdrage wordt gecompenseerd.
    
    In paragraaf 3.3 ("Verevening op locatie- en gebiedsniveau") is vermeld: "Het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit kan zowel betrekking hebben op de directe omgeving van het gebouw zelf (locatieniveau) als op een wat ruimer gebied daar omheen (gebiedsniveau). De wet biedt nu alleen mogelijkheden om op locatieniveau een proportionele bijdrage van de initiatiefnemer te vragen. Zodra nieuwe wet- en regelgeving (Grondexploitatiewet) het mogelijk maakt om ook op gebiedsniveau door middel van exploitatieovereenkomsten vereveningsbijdragen te vragen, gaan de Achterhoekse gemeenten hier nieuwe afspraken over maken."
    
    2.8.3. De Afdeling leidt uit het document "Functies zoeken plaatsen zoeken functies" af dat het beleid ten tijde van het bestreden besluit slechts locatiegebonden verevening mogelijk maakte.
    
    2.8.4. De Afdeling overweegt dat de raad in het bestreden besluit niet duidelijk heeft gemaakt of en in hoeverre wordt afgeweken van het beleidsuitgangspunt dat een reductie van het bebouwd oppervlak met ten minste 50% moet plaatsvinden. Wat het onderdeel van het beleid betreft dat slechts locatiegebonden verevening mogelijk is, overweegt de Afdeling dat de raad hiervan bij het bestreden besluit is afgeweken zonder inzichtelijk te maken waarom afwijking daarvan in dit geval mogelijk wordt geacht. Het vorenstaande klemt temeer nu de raad in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarin de door de raad gestelde kwaliteitswinst is gelegen voor, voor zover hier van belang, het perceel [locatie 2]. Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd leidt de Afdeling dan ook tot het oordeel dat het bestreden besluit, wat het plandeel [locatie 2] met de bestemming "Bedrijf" betreft, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    2.9. Het beroep is gegrond. Het besluit van 25 november 2010 dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd, voor zover het betreft het plandeel [locatie 2] met de bestemming "Bedrijf". De Afdeling zal de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit van 25 november 2010, voor zover vernietigd, in stand te laten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 maart 2008 in zaak nr. 200705490/1), is voor het in stand laten van de rechtsgevolgen niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. In een geval als het onderhavige, waarin een besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering is vernietigd, kan er, mede gelet op de beleidsvrijheid waarover het bestuursorgaan beschikt, uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit en alsnog de vereiste motivering kenbaar maakt en de andere partijen zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
    
    2.10. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het perceel [locatie 2] op ongeveer 80 tot 100 meter van het perceel [locatie 1] ligt. Voor de functieverandering van onder meer het perceel [locatie 2] vindt op het perceel [locatie 1] een aanzienlijke reductie van het bebouwd oppervlak plaats. Hiertoe wordt onder anderen door de eigenaar van het perceel [locatie 2] in de sloopkosten bijgedragen.
    
    In de brief van het college van burgemeester en wethouders van 30 augustus 2011 wordt vermeld dat de kwaliteitsverbetering op het perceel [locatie 2] in de eerste plaats daarin bestaat dat het bouwperceel wordt verkleind en uitbreiding van bebouwing niet meer wordt toegestaan, hetgeen winst oplevert voor de ecologische hoofdstructuur. Voorts wordt vermeld dat de functieverandering bijdraagt aan de ontstening en het groene karakter van het buitengebied. Doordat ter plaatse geen agrarische activiteiten meer worden verricht en de milieuvergunning komt te vervallen, vindt de daarmee samenhangende geluid-, geur- en stofoverlast en stikstofuitstoot niet meer plaats. Verder bieden de kinderdagopvang en recreatieve activiteit economische kansen voor het buitengebied en wordt bijgedragen aan de vitaliteit daarvan. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland kan, blijkens het verhandelde ter zitting, instemmen met het plan en de kwaliteitsverbetering die dat ter plaatse oplevert. Partijen hebben zich ter zitting uitgebreid over de brief van 30 augustus 2011 kunnen uitlaten.
    
    Daargelaten of en in hoeverre wordt afgeweken van het beleidsuitgangspunt dat een reductie van het bebouwd oppervlak met ten minste 50% moet plaatsvinden, is de Afdeling onder deze omstandigheden, in het licht van de aangevoerde bezwaren, van oordeel dat de raad thans hoe dan ook voldoende heeft gemotiveerd dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan de raad in redelijkheid van het in de paragrafen 3.2 en 3.3 van het document neergelegde beleid heeft kunnen afwijken. Gezien het vorenstaande, ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover vernietigd, in stand blijven.
    
    2.11. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bronckhorst van 25 november 2010, kenmerk 101125/8, voor zover het betreft het plandeel [locatie 2] met de bestemming "Bedrijf";
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover vernietigd, in stand blijven;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Bronckhorst tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 915,71 (zegge: negenhonderdvijftien euro en eenenzeventig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Bronckhorst aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Kuipers
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2011
    
    271-704.