ECLI:NL:RVS:2005:AT6942, Raad van State, 08-06-2005, 200400385/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 1999 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Staatssecretaris) aan appellante een tegemoetkoming op grond van de Regeling tegemoetkoming schade bij tweede extreem zware regenval 1998 (hierna: de WTS2-regeling) geweigerd.

200400385/1.
      Datum uitspraak: 8 juni 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 99/1253 van de rechtbank Groningen van 8 december 2003 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 januari 1999 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Staatssecretaris) aan appellante een tegemoetkoming op grond van de Regeling tegemoetkoming schade bij tweede extreem zware regenval 1998 (hierna: de WTS2-regeling) geweigerd.
    
    Bij besluit van 16 december 1999 heeft de Staatssecretaris het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hiertegen heeft appellante beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 2 mei 2003 heeft de Staatssecretaris, hangende de beroepsprocedure, een herziene beslissing op bezwaar genomen, eveneens strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar.
    
    Bij uitspraak van 8 december 2003, verzonden op diezelfde datum, heeft de rechtbank Groningen het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 januari 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 februari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 22 april 2004 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Minister) van antwoord gediend.
    
    Op 13 augustus 2004 heeft appellante nadere stukken ingediend, met name bestaande uit een rapport van Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. (hierna ook: Oranjewoud).
    
    Bij brieven van 18 en 25 augustus 2004 heeft de Minister hierop kort gereageerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak - gevoegd met de zaken 200400380, 200400381, 20040383, 200400384 en 200400386 t/m 200400389 - ter zitting behandeld op 27 augustus 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, en ir. L.G. Seijger, werkzaam bij Oranjewoud, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. S. Verhage, advocaat te Den Haag, vergezeld van ir. H. Groen, als hoofd onderzoek en planvorming werkzaam bij het Waterschap Noorderzijlvest (hierna ook: Groen respectievelijk het waterschap), zijn verschenen.
    
    Bij brief van 2 september 2004 heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek heropend en de Minister een aantal vragen gesteld. Bij brief van 15 oktober 2004 heeft de Minister geantwoord. Appellante heeft bij brief van 7 december 2004 hierop gereageerd. Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de Minister bij brief van 22 maart 2005 nog een memorie ingediend. Appellante heeft bij brief van 4 april 2005 een laatste reactie ingediend.
    
    Met toepassing van artikel 8:57 van de Awb is een nadere zitting achterwege gebleven.
    
        Overwegingen
    
    2.1.        Ingevolge artikel 3 van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (hierna: de WTS) kan deze wet bij koninklijk besluit van toepassing worden verklaard in geval van een ramp of een zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1, onder b, van de Wet rampen en zware ongevallen, die van ten minste vergelijkbare orde is als een overstroming door zoet water of een aardbeving.
    
        Ingevolge artikel 1 van het Koninklijk Besluit van 5 maart 1999 (Stb. 128) is de WTS van toepassing op de schade en kosten die zijn ontstaan ten gevolge van de extreem zware regenval op 27 en 28 oktober 1998.
    
        Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de WTS, voorzover van belang, heeft een gedupeerde recht op een tegemoetkoming in de schade, voorzover de schade die hij heeft geleden is ontstaan in het schadegebied en het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een ramp waarop deze wet ingevolge artikel 3 van toepassing is verklaard.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de WTS, voorzover van belang, wordt verstaan onder schadegebied: het bij ministeriële regeling vastgestelde, in Nederland gelegen gebied waarin een ramp waarop deze wet ingevolge artikel 3 van toepassing is verklaard, heeft plaatsgevonden en waarin als gevolg daarvan schade is geleden dan wel kosten zijn gemaakt als bedoeld in artikel 4, eerste of tweede lid.
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de WTS2-regeling - een in artikel 1, onder d, van de WTS bedoelde regeling - is deze regeling van toepassing op de schade en kosten die zijn ontstaan als gevolg van de extreem zware regenval op 27 en 28 oktober 1998.
    
        Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de WTS2-regeling worden als schadegebied, bedoeld in artikel 1, onder d, van de WTS aangewezen de gemeenten en delen van gemeenten die zijn aangewezen in de bijlage behorende bij deze regeling.
    
    2.2.        De Staatssecretaris heeft de door appellante gevraagde tegemoetkoming op basis van de WTS2-regeling bij het besluit van 20 januari 1999 niet toegekend omdat het schadeadres van appellante niet valt binnen het vastgestelde schadegebied.
    
        Bij de herziene beslissing op bezwaar van 2 mei 2003 is, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2002 in zaak nr. 200100171/1, onderzocht of er aanleiding was tot het uitbreiden van het schadegebied. Die vraag is door de Staatssecretaris ontkennend beantwoord en het bezwaar is ongegrond verklaard. Hieraan is - samengevat - het volgende ten grondslag gelegd. Om als schadegebied te kunnen worden aangemerkt dient sprake te zijn van een natuurverschijnsel met een uitzonderlijk karakter. Dat is het geval indien in het betrokken gebied minimaal 75 mm regen binnen 24 uur is gevallen. Omdat daarvan in de provincie Groningen geen sprake was maar het overtollige water uit de door de extreem zware regenval getroffen gebieden in Drenthe samen met het in de provincie Groningen gevallen regenwater wel via de provincie Groningen is afgevoerd en daardoor wateroverlast is ontstaan, is voor de provincie Groningen de eis van het uitzonderlijke karakter van het natuurverschijnsel nader ingevuld. In die provincie vallen onder het schadegebied:
    
    - gebieden die als gevolg van hoge waterstanden spontaan geïnundeerd zijn;
    
    - gebieden die onder water zijn gezet als gevolg van bewust overheidshandelen;
    
    - gebieden waar door de waterbeheerders (waterschappen) beheersmaatregelen zijn getroffen in de vorm van het optrekken van stuwen en/of het uitzetten van polderbemalingen c.q. het op halve kracht laten draaien van polderbemalingen. Dit om water in poldergebieden te kunnen bergen, waardoor de boezem enigszins ontlast kon worden.
    
    Dit zijn de drie aanvullende Groningse criteria.
    
    In het geval van het boezem-/bergingsgebied Den Deel, waarin de percelen van appellante zijn gelegen, is er geen sprake van schade die het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van de extreem zware regenval. Het overtollige regenwater uit Drenthe kan niet instromen naar dit gebied. Gelet op de ligging van het gebied Den Deel ten opzichte van het vastgestelde schadegebied heeft de Staatssecretaris niet kunnen vaststellen dat Drents regenwater de polder is ingestroomd en is hem niet gebleken dat de polder Den Deel als opslag of berging van overtollig Drents regenwater heeft gediend, aldus de beslissing op bezwaar van 2 mei 2003. Op grond van de WTS2-regeling kon dan ook geen tegemoetkoming worden verleend. Appellante heeft wel een - lager - bedrag ontvangen op grond van de Regeling oogstschade 1998.
    
    2.3.        De rechtbank heeft - samengevat weergegeven - overwogen dat het geschil zich toespitst op de vraag of het waterschap Noorderzijlvest op enig moment heeft besloten ter ontlasting van de Electraboezem water uit het gebied Den Deel tijdelijk in dat gebied zelf op te slaan en daartoe het gemaal Den Deel stop te zetten, dan wel op halve kracht te laten draaien. Dit gemaal zorgt ervoor dat in het boezemcompartiment ten oosten ervan een lagere waterstand kan worden gerealiseerd dan op het overige deel van de Electraboezem. Uitgangspunt is dat het waterpeil in het boezemcompartiment Den Deel altijd 20 cm lager is dan het peil in de rest van de Electraboezem. Water afkomstig uit Drenthe stroomt wel naar de Electraboezem maar niet naar het boezemcompartiment Den Deel. Ter ontlasting van de Electraboezem is op 30 oktober 1998 om 11.30 uur het gemaal Den Deel stilgezet en een sluis geopend om het water uit het gebied Den Deel te kunnen afvoeren. Toen bleek dat dit niet het verwachte gevolg had en de waterstand te snel steeg, is op die datum om 19.00 uur de oude situatie hersteld. De heer Groen van het waterschap heeft, aan de hand van meetgegevens, bij de rechtbank verklaard dat op 30 oktober 1998 gedurende de hele dag het verschil in waterpeil tussen het boezemcompartiment Den Deel en de Electraboezem voortdurend meer dan 20 cm is geweest. Gelet hierop heeft de rechtbank vastgesteld dat het waterschap nimmer heeft besloten ter ontlasting van de Electraboezem water uit het gebied Den Deel tijdelijk in dat gebied zelf op te slaan. Hoewel als gevolg van het wijzigen van de waterafvoer de waterstand in het gebied Den Deel tijdelijk, met name in en nabij de Westerwijdermaar enigszins is gestegen, is de waterafvoer niet gestremd geweest en heeft het niveauverschil constant meer dan de voorgeschreven 20 cm bedragen. Er is, aldus de rechtbank, derhalve onvoldoende rechtstreeks verband tussen de als uitzonderlijk natuurverschijnsel te kwalificeren extreme regenval in de provincie Drenthe en de schade die de betrokken akkerbouwers in het gebied Den Deel hebben geleden.
    
    Wat betreft het door appellante gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat in de polders Krangeweer en Hemert de afvoer van water als gevolg van het stilzetten van de desbetreffende gemalen geheel is gestagneerd, omdat die polders - evenals de overige als schadegebied in de zin van de WTS2-regeling aangewezen polders - geen andere afvoermogelijkheden kennen. Daarnaast kan het feit dat een klein deel van het gebied Den Deel wel is aangewezen als schadegebied, er evenmin toe leiden dat de gronden van appellante op basis van het gelijkheidsbeginsel tot het schadegebied moeten worden gerekend. In bedoeld deelgebied hebben de effecten van het stilzetten van het gemaal zich sterker doen gevoelen dan elders in het gebied Den Deel.
    
    De rechtbank heeft vervolgens geconcludeerd dat het gebied waarin de percelen van appellante zijn gelegen op goede gronden niet is aangewezen als schadegebied en dat appellante om die reden niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming op grond van de WTS2-regeling, zodat het bezwaar terecht ongegrond is verklaard.
    
    2.4.        Appellante bestrijdt in hoger beroep dat de rechtbank de verklaring van Groen, die door de rechtbank ter zitting als getuige is gehoord, als bewijs kon gebruiken, nu deze geen verklaring omtrent feiten uit eigen waarneming heeft afgelegd. Ook betwist appellante de juistheid van de gegevens die zowel de rechtbank als Groen als uitgangspunt hebben genomen. Daarbij heeft zij gewezen op het rapport van Oranjewoud van februari 2000 en op de conclusies van het Bureau Coördinatie Expertise-organisaties van 17 januari 2003, dat door de Minister was ingeschakeld bij de bepaling van de schade. Appellante heeft, ter nadere onderbouwing van haar standpunt dat er wel sprake was van een beheersmaatregel die wateroverlast heeft veroorzaakt en ter weerlegging van de overwegingen van de rechtbank, in hoger beroep een nader deskundigenrapport van Oranjewoud overgelegd. Appellante heeft ter zitting verklaard haar betoog in het hoger beroepschrift over de te lange duur van de totale procedure niet te handhaven.
    
    2.4.1.        Als reactie op het hoger beroep heeft de Minister gesteld dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak reeds op grond van de feitelijke vaststelling dat het niveauverschil tussen boezemcompartiment Den Deel en het overige deel van de Electraboezem nooit minder dan 20 cm was, tot het oordeel kwam dat geen sprake is geweest van tijdelijke berging van water in het boezemcompartiment Den Deel, zodat er onvoldoende causaal verband bestond tussen de extreme regenval op 27 en 28 oktober 1998 in Drenthe en de schade die de betrokken akkerbouwers in het gebied Den Deel hebben geleden. Bij dit oordeel, dat de Minister juist acht maar dat appellante mede met het nadere rapport van Oranjewoud beoogt te ontkrachten, is echter voorbijgegaan aan de voorvraag of het compartiment Den Deel voldeed aan de verruimde criteria met betrekking tot aanwijzing van WTS2-gebieden, die de Minister heeft gebruikt om aanvullend schadegebieden in Groningen aan te wijzen. De Minister heeft daarbij benadrukt dat er een beheersmaatregel moet zijn getroffen in de vorm van het uitzetten of op halve kracht laten draaien van polderbemalingen, teneinde water in de polder te bergen om de boezem te ontlasten. De aard van het gebied is van belang. Anders dan een polder is een boezem nu juist bedoeld om water te bergen. Gelet op die bergingsfunctie kan de waterstand aanzienlijk fluctueren. Het gebied Den Deel is een boezem en geen polder, zodat reeds daarom geen sprake kan zijn van causaal verband tussen de extreem zware regenval en de schade aan de in dat gebied gelegen percelen, aldus de Minister.
    
    2.5.        De Afdeling merkt allereerst op dat in de bestreden beslissing op bezwaar van 2 mei 2003 met betrekking tot het gebied Den Deel zowel het begrip polder als het begrip boezem wordt gebruikt. In haar uitspraak van 17 december 2003 in zaak nr. 200301323/1 heeft de Afdeling overwogen dat het peilgebied Den Deel, dat door het gemaal is gescheiden van het overige deel van de Electraboezem, niet als polder maar als boezem moet worden aangemerkt. Aangezien het thans hetzelfde gebied betreft, staat vast dat het gaat om een boezem. Dit wordt door partijen ook niet betwist. Appellante heeft ter zitting echter gemotiveerd betoogd dat, anders dan de Minister heeft gesteld, het onderscheid polder of boezem bij de gebiedsaanwijzing niet, althans niet consequent, is gehanteerd. Zij heeft erop gewezen dat meerdere boezemgebieden in de provincie Groningen in 1998 al als WTS2-gebied zijn aangewezen. Teneinde hierover meer duidelijkheid te krijgen, heeft de Afdeling bij brief van 2 september 2004 het onderzoek heropend.
    
    2.6.        Bij die brief is de Minister in de eerste plaats gevraagd of bij het opstellen van de WTS2-regeling van 16 december 1998 de aard van het gebied (polder of boezem) een onderscheidend criterium is geweest voor de aanwijzing als schadegebied en, zo ja, welke door appellante genoemde gebieden boezemgebieden zijn en waarom deze niettemin onder de WTS2-regeling zijn gebracht.
    
    2.6.1.        De Minister heeft hierop geantwoord dat bij het formuleren van het derde criterium is onderzocht of voor vergoeding in aanmerking komende schade is ontstaan ten gevolge van getroffen beheersmaatregelen in de vorm van het stopzetten van gemalen. In eerste instantie ging de aandacht daarbij uit naar zowel polder- als boezemgemalen. Er is echter vastgesteld dat in de provincie Groningen maar één boezemgemaal was stopgezet, te weten het gemaal Den Deel. Bij het stopzetten van dit gemaal heeft het waterschap steeds binnen de beheersinspanning geopereerd. Overigens is vastgesteld dat de waterstand achter het gemaal Den Deel als gevolg van de regenval 48 uur eerder reeds een veel hoger niveau had bereikt dan na het stopzetten van het gemaal, zodat de schade in het gebied Den Deel veeleer het gevolg was van die regenval dan van het stopzetten van het gemaal. De overige in de provincie Groningen aanwezige boezemgemalen zijn tijdens of kort na de ramp niet stopgezet. Daarom is het derde aanvullende criterium uitdrukkelijk beperkt tot polders en polderbemalingen. Die beperking gold bij de eerste twee aanvullende criteria niet. De relevante omstandigheden hebben zich daarbij zowel ten opzichte van boezems als polders voorgedaan. De door appellante met name genoemde boezemgebieden zijn op grond van die eerste twee criteria wel als schadegebied aangewezen. Met betrekking tot een klein boezemgebied achter Den Deel is echter een vergissing gemaakt. Dit gebiedje is niet als schadegebied aangewezen, maar bij de uitvoering van de WTS2-regeling ten onrechte als zodanig aangemerkt doordat een kladkaart van de provincie Groningen is gehanteerd en niet de lijst in de Staatscourant, aldus de Minister.
    
    2.6.2.        De Afdeling concludeert hieruit dat, anders dan de Minister eerder heeft gesteld, de beperking van de toepassing van het derde aanvullende criterium tot polders niet zozeer is gelegen in de aard van het gebied en de verschillende functies van polders en boezems, maar veeleer heeft plaatsgevonden om praktische redenen, namelijk dat volgens de Minister met betrekking tot boezembemalingen geen beheersmaatregelen zijn getroffen. Uitzondering daarop is de bemaling van de boezem Den Deel, maar daar was volgens de opstellers van het criterium geen schade geleden als gevolg van het stopzetten van het gemaal, zodat het in hun ogen niet zinvol was het criterium uit te breiden. Juist dit aspect is echter in deze procedure in geschil. De Minister heeft, gelet op de achtergrond en de totstandkoming van de aanvullende Groningse criteria, naar het oordeel van de Afdeling geen goede reden kunnen geven waarom een boezemgebied, als er een beheersmaatregel is getroffen en daardoor daadwerkelijk schade is geleden en ook aan de overige eisen is voldaan, niet zou kunnen worden aangewezen als schadegebied om de enkele reden dat het een boezemgebied betreft. De enkele omstandigheid dat in het derde aanvullende criterium slechts wordt gesproken over polderbemalingen kan dan ook geen reden zijn om niet tot uitbreiding van het schadegebied in de zin van de WTS2-regeling over te gaan en derhalve evenmin zonder meer ten grondslag worden gelegd aan de weigering van een tegemoetkoming op grond van die regeling. Dat is bij het bestreden besluit van 2 mei 2003 dan ook niet gebeurd.
    
    2.7.        Gelet op het vorenoverwogene, is de door de Minister zo genoemde materiële benadering aan de orde, waarbij van belang is of er met betrekking tot het gebied Den Deel een beheersmaatregel is getroffen en, zo ja, of die het waterpeil in dat gebied in relevante mate heeft beïnvloed, zodat gesproken kan worden van (opzettelijke) berging van water.
    
    2.7.1.        De Minister heeft zich, zoals ook is neergelegd in het bestreden besluit van 2 mei 2003, op het standpunt gesteld dat in het boezemcompartiment Den Deel geen berging van water heeft plaatsgevonden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting kan hierover het volgende worden afgeleid. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, zijn de waterstanden in de Electraboezem mede als gevolg van de toestroom van water uit Drenthe door de extreme regenval aanmerkelijk gestegen. Water uit Drenthe werd afgevoerd via de Electraboezem. Deze boezem dient echter mede om water uit het Groningse gebied Den Deel af te voeren. Omdat de Electraboezem door de hoge waterstand dreigde over te lopen, is, om deze boezem te ontlasten, een maatregel genomen met betrekking tot het gebied Den Deel, waarbij het boezemgemaal is uitgezet. Daardoor kon water uit dit gebied niet meer worden afgevoerd naar de Electraboezem. Het was niet de bedoeling om water in het gebied Den Deel te bergen, maar om water uit dit gebied op een andere wijze af te voeren. Daartoe is onder meer de sluis te Oosterdijkshorn, aan de andere kant van het gebied, opengezet. Omdat de afvoercapaciteit niet groot genoeg bleek te zijn en de doorstroming daardoor stremde, steeg de waterstand in het boezemcompartiment Den Deel. Aldus is, hoewel niet beoogd, feitelijk, zolang de maatregel duurde, sprake geweest van het op enigerlei wijze bergen van water in het gebied Den Deel. Met het nemen van de beheersmaatregel is de kans aanvaard dat in de provincie Groningen gevallen regenwater feitelijk in dit gebied zou worden opgeslagen.
    
    2.7.2.        Daarmee is echter niet gegeven dat is voldaan aan het derde aanvullende criterium. Vereist blijft - zoals in het bestreden besluit van 2 mei 2003 terecht is verwoord - dat er een causaal verband is met de extreem zware regenval op 27 en 28 oktober 1998. Vast staat dat er geen water uit de provincie Drenthe in het gebied Den Deel terecht is gekomen. Er is immers geen water uit de Electraboezem naar het gebied Den Deel gevloeid. De schade in dit gebied is ontstaan door de weliswaar zware maar niet extreme regenval in de provincie Groningen, die niet onder de WTS is gebracht. Er is dan ook geen zodanig rechtstreeks verband tussen de extreem zware regenval in Drenthe - waarop de WTS van toepassing is - en de maatregel in de provincie Groningen om water uit het gebied Den Deel anders af te voeren dan gebruikelijk, dat de schade kan worden geacht onder het - derde - aanvullende Groningse criterium te vallen. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen. Uit het vorenoverwogene volgt dat hierbij, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, niet van belang is of de beheersinspanning van 20 cm steeds is gehaald, en, in het verlengde daarvan, of de door het waterschap terzake gehanteerde meetmethode aanvaardbaar is. Op deze vraag, die partijen verdeeld houdt, hoeft dan ook thans niet te worden ingegaan.
    
    2.8.        In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat, ondanks het ontbreken van een causaal verband als hiervoor genoemd, tot aanwijzing van het gebied Den Deel als schadegebied had dienen te worden overgegaan, als gevolg waarvan een tegemoetkoming op grond van de WTS2-regeling zou kunnen worden toegekend. Aan de causaliteitseis is terecht doorslaggevende betekenis toegekend. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel is door de Minister genoegzaam weerlegd, als weergegeven aan het eind van overweging 2.6.1.
    
    2.9.        Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    
    2.10.        Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Dallinga
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2005
    
    18.