ECLI:NL:RBARN:2008:BC2890, Rechtbank Arnhem, 23-01-2008, 158223
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2008-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: De vraag die voorligt, is of de primaire besluiten van het College met betrekking tot de oprichtingsvergunning (genomen op 29 december 2000) respectievelijk de vrijstelling (genomen op 25 juni 2002) onrechtmatig zijn.

vonnis
      RECHTBANK ARNHEM
    
    
    Sector civiel recht
    
    zaaknummer / rolnummer: 158223 / HA ZA 07-1158
    
    Vonnis van 23 januari 2008
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      procureur mr. F.J. Boom,
      advocaat mr. D. van Hijkoop te Doetinchem,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      GEMEENTE RIJNWAARDEN,
      zetelend te Lobith, gemeente Rijnwaarden,
      gedaagde,
      procureur mr. A.T. Bolt,
      advocaat mr. L. de Kok te Amsterdam.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [eiser] en de Gemeente worden genoemd.
    
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	het tussenvonnis van 12 september 2007
      -	het proces-verbaal van comparitie van 15 november 2007. 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	[eiser] heeft op 10 februari 2000 een milieuvergunning aangevraagd voor een oprichting van een inrichting voor de opslag en verkoop van vuurwerk aan de [adres] (hierna te noemen: de nieuwe inrichting). Bij besluit van 29 december 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het College) de oprichtingsvergunning geweigerd. [eiser] heeft hiertegen beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De Afdeling heeft bij uitspraak van 16 januari 2002 het besluit van B&W vernietigd. 
    
    
    2.2.	Aangezien een nieuwe beslissing van het College op de aanvraag van [eiser] uitbleef, heeft [eiser] opnieuw beroep ingesteld bij de Afdeling. Dit tegen de fictieve weigering te besluiten gerichte beroep is gegrond verklaard door de Afdeling bij uitspraak van 21 mei 2003.
    
    2.3.	Bij besluit van 22 oktober 2003 heeft het College opnieuw de gevraagde oprichtingsvergunning geweigerd. Het daartegen door [eiser] op 8 december 2003 bij de Afdeling ingestelde beroep is gegrond verklaard bij uitspraak van 16 juni 2004, met vernietiging van het besluit van 22 oktober 2003. Uiteindelijk heeft het College de gevraagde oprichtingsvergunning voor de nieuwe inrichting op 2 november 2004 aan [eiser] verleend.
    
    2.4.	Naast een oprichtingsvergunning heeft [eiser] het College ook verzocht om vrijstelling van het bestemmingsplan ex art. 19 lid 3 van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) ten behoeve van de verkoop van vuurwerk vanuit de nieuwe inrichting. Deze in januari 2002 aangevraagde vrijstelling heeft het College geweigerd bij besluit van 25 juni 2002. 
    
    2.5.	Het door [eiser] tegen het besluit van 25 juni 2002 gemaakte bezwaar is door het College op 19 maart 2003 ongegrond verklaard. Door deze rechtbank (sector bestuursrecht) is bij uitspraak van 10 november 2003 het beroep tegen deze ongegrondverklaring van het bezwaar gegrond verklaard. Aan het College is daarbij opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen.
    
    2.6.	Bij besluit van 8 januari 2004 heeft het College een nieuwe beslissing op het bezwaar van [eiser] tegen de geweigerde vrijstelling genomen en daarin opnieuw diens bezwaren ongegrond verklaard. Het hiertegen door [eiser] ingestelde beroep is op 8 december 2004 door deze rechtbank (sector bestuursrecht) ongegrond verklaard. 
    
    2.7.	Tegen de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Bij uitspraak van 27 juli 2005 heeft de Afdeling dit gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd en het beroep tegen de beslissing op het bezwaar gegrond verklaard. Hierna heeft het College [eiser] alsnog de gevraagde vrijstelling verleend.
    
    2.8.	Gedurende vele jaren tot en met 2003 heeft [eiser] vanuit zijn bestaande inrichting aan de [adres] vuurwerk verkocht. In verband met de vuurwerkramp te Enschede in mei 2000 is de regelgeving voor de verkoop van vuurwerk aangescherpt. Als gevolg daarvan voldeed de bestaande inrichting van [eiser] medio 2004 niet meer aan de veiligheidsvoorschriften. 
    
    2.9.	Aangezien [eiser] nog in afwachting was van de oprichtingsvergunning en de vrijstelling voor de nieuwe inrichting, heeft hij het College in oktober 2004 schriftelijk verzocht om vrijstelling van de voorschriften van het Vuurwerkbesluit voor de bestaande inrichting. Bij brief van 11 november 2004 heeft het College hem laten weten dit verzoek niet in te willigen. 
    
    2.10.	[eiser] heeft de Voorzitter van de Afdeling tegelijk met het door hem ingestelde hoger beroep in de vrijstellingsprocedure (zie hiervoor, onder 2.7) bij brief van 15 december 2004 verzocht een voorlopige voorziening te treffen in de vrijstellingsprocedure, teneinde de verkoop vanuit de nieuwe inrichting mogelijk te maken in december 2004 in afwachting van de definitieve beslissing op het hoger beroep. Dit verzoek is door de Voorzitter van de Afdeling afgewezen.
    
    2.11.	In 2004 heeft [eiser] geen vuurwerk verkocht. Vanaf 2005 heeft [eiser] vuurwerk verkocht vanuit zijn nieuwe inrichting.
    
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	[eiser] heeft gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, zakelijk weergegeven:
      -	zal verklaren voor recht dat de Gemeente op grond van art. 6:162 BW aansprakelijk is voor de schade van [eiser] die voortvloeit en samenhangt met de onrechtmatige besluiten van 29 december 2000 en 25 juni 2002 van het College,
      -	[eiser] zal toelaten tot de schadestaatprocedure teneinde zijn schade te doen vaststellen en te vereffenen volgens de wet en
      -	de Gemeente zal veroordelen in de kosten van de procedure.
    
    
    3.2.	Aan deze vorderingen heeft [eiser], samengevat, ten grondslag gelegd dat hij bij een normale en juiste besluitvorming in het kader van de oprichtingsvergunning en de vrijstelling in 2002 doch in elk geval in 2003 van zijn nieuwe inrichting gebruik had kunnen maken. Dat hij dat pas voor het eerst in december 2005 heeft kunnen doen, is te wijten aan de herhaaldelijke en onrechtmatige weigeringen van het College die oprichtingsvergunning en vrijstelling te verlenen. Hierdoor heeft hij in 2004 in het geheel geen vuurwerk kunnen verkopen. De schade die hij door de onrechtmatige besluiten van het College heeft geleden bestaat volgens [eiser] dan ook uit onder meer omzetderving, renteverlies en afschrijving over zijn investeringen, gederfde winst in verband met verloren marktaandeel c.q. gemiste omzetstijging, verlies van uren in zijn garagebedrijf in verband met de vele tijd die hij in de bestuursrechtelijke procedures en in het tijdig open trachten te krijgen van zijn inrichtingen heeft moeten steken, nodeloos gemaakte reclamekosten, kosten van liquiditeitsproblemen in verband met nodeloze investeringen en omzetschade ten gevolge van negatieve publiciteit. De totale schade schat [eiser] op EUR 135.000,00, maar de schade loopt nog door en is daarom niet exact aan te geven, aldus [eiser].
    
    3.3.	De gemeente heeft verweer gevoerd, dat hierna zal worden beoordeeld.
    
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	De vraag die in verband met de namens [eiser] geformuleerde vorderingen voorligt, is of de primaire besluiten van het College met betrekking tot de oprichtingsvergunning (genomen op 29 december 2000) respectievelijk de vrijstelling (genomen op 25 juni 2002) onrechtmatig zijn.
    
    
    4.2.	De Gemeente heeft de onrechtmatigheid van het besluit van 29 december 2000 erkend. Ook heeft zij erkend in beginsel aansprakelijk te zijn voor de gevolgen van dat onrechtmatige - want vernietigde - besluit. Zij meent echter dat geen sprake is van een aan de gemeente toerekenbare onrechtmatige daad waarvan de schade voor vergoeding in aanmerking komt. Er had namelijk naar haar mening toch geen gebruik kunnen worden gemaakt van de oprichtingsvergunning omdat op juiste gronden geweigerd was vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan in het kader van art. 19 lid 3 WRO. Zij ziet een bevestiging voor dit standpunt in de ongegrondverklaring van het beroep door deze rechtbank en de afwijzing door de Voorzitter van de Afdeling van de voorlopige voorziening in het kader van de vrijstellingsprocedure. De beslissing van de Afdeling hield slechts verband met een motiveringsgebrek, aldus de Gemeente. De Gemeente stelt op grond van gewijzigde beleidsinzichten uiteindelijk het verzoek om vrijstelling te hebben gehonoreerd, maar evengoed met een andere motivering haar eerdere beslissing op het bezwaar te hebben kunnen volhouden. Dit standpunt heeft de Gemeente toegelicht met het volgende. De eerste beslissing op het bezwaar in de vrijstellingsprocedure had vooral te maken met het gegeven dat het College in het licht van de ramp in Enschede de vigerende wetgeving zeer strikt wilde toepassen. Dit was destijds de algemene houding bij bestuursorganen en die werd aangemoedigd door het Rijk. Nadat de ergste schrik na Enschede was weggezakt, koos de Gemeente voor een soepeler standpunt en heeft zij een in beginsel verboden detailhandelsbestemming alsnog toegestaan. De onrechtmatigheid van het aanvankelijke besluit mag met de vernietiging van de Afdeling dan zijn gegeven, maar in de gegeven omstandigheden kan van vergoeding van schade geen sprake zijn, aldus de Gemeente.
    
    4.3.	[eiser] heeft betwist dat de Gemeente de vrijstelling nogmaals had kunnen weigeren, mede gelet op de inhoud van de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2005. Van een gewijzigd beleid is naar zijn mening geen sprake. Ter comparitie is namens hem gewezen op verscheidene door de Gemeente ingenomen standpunten en ingewonnen adviezen waaruit blijkt dat de Gemeente zich in verband met de ramp in Enschede heeft willen indekken. Dit is ten koste gegaan van een correcte besluitvorming ten aanzien van hem, aldus [eiser].
    
    4.4.	Bij de beoordeling van de vraag of het besluit tot weigering van de vrijstelling van 25 juni 2002 onrechtmatig was, moet het volgende worden vooropgesteld. Niet dat primaire besluit zelf, maar de (tweede) beslissing op bezwaar is getroffen door de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2005. Het antwoord op de vraag of het primaire besluit onrechtmatig is, hangt af van de besluitvorming die na de vernietiging van de beslissing op bezwaar plaatsvindt. Of het nemen van het primaire besluit - herroepen na daartegen gemaakt bezwaar - onrechtmatig moet worden geacht en of deze daad aan het overheidslichaam kan worden toegerekend hangt af van de redenen die tot herroepen hebben geleid en van de omstandigheden waaronder het primaire besluit is tot stand gekomen (HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 187; HR 20 februari 1998, NJ 1998, 526). In dit geval heeft het College [eiser] uiteindelijk alsnog de vrijstelling verleend, dus nagegaan zal moeten worden wat de redenen daarvoor waren en onder welke omstandigheden de aanvankelijke weigering van 25 juni 2002 tot stand is gekomen.
    
    4.5.	De inhoud van de uitspraak van de Afdeling van  27 juli 2005 laat geen ruimte voor de stelling van de Gemeente dat het College destijds op goede gronden de door [eiser] gevraagde vrijstelling heeft geweigerd. Uit die uitspraak volgt nu juist dat dat niet het geval was. Het is op grond van die uitspraak ook niet zonder meer aannemelijk dat het College de vrijstelling op goede gronden nog een keer had kunnen weigeren. Op zichzelf klopt dat de Afdeling heeft geoordeeld dat het College zijn desbetreffende besluit niet deugdelijk had gemotiveerd. In de rechtsoverwegingen 2.2.4. en 2.3.1. van de uitspraak noemt de Afdeling echter ook een heel aantal gedetailleerde inhoudelijke factoren waarmee het College naar haar oordeel rekening diende te houden bij de nieuwe beslissing op het bezwaar. Of het College met inachtneming daarvan wederom tot een ongegrondverklaring van de bezwaren van [eiser] had kunnen komen, staat geenszins vast. Het is dan ook niet zo dat, zoals de Gemeente ter comparitie heeft verwoord, uit de beslissing van de Afdeling blijkt dat de Gemeente bij haar beoordeling van het vrijstellingsverzoek teveel ‘op het spoor van veiligheid’ zat. Dát oordeel heeft de rechtbank (sector bestuursrecht) gegeven in haar beslissing van 10 november 2003 op het eerste beroep (zie 2.5), gericht tegen de eerste beslissing op bezwaar van het College. Naar aanleiding daarvan heeft het College een nieuwe beslissing op het bezwaar gegeven. Deze tweede beslissing op het bezwaar berustte wel (althans formeel) op aan aspecten van ruimtelijke ordening ontleende argumenten. Deze beslissing van het College kon volgens de rechtbank (sector bestuursrecht) wel door de beugel blijkens de beslissing op beroep van 8 december 2004 (zie 2.6), maar daarover dacht de Afdeling anders. In haar uitspraak heeft de Afdeling het College niet enkel op de vingers getikt over de wijze waarop het zijn (tweede) beslissing op bezwaar had gemotiveerd, maar óók de hiervoor bedoelde inhoudelijke opmerkingen aan het adres van het College geplaatst. In dit licht bezien heeft de Gemeente haar stelling dat het College opnieuw en op goede gronden had kunnen volharden in de weigering de vrijstelling te verlenen, onvoldoende onderbouwd. Ook valt zonder nadere toelichting, die eveneens ontbreekt, niet in te zien waarom volgens de Gemeente het College enerzijds op grond van ‘nieuwe beleidsinzichten’ (welke?) de vrijstelling toch heeft verleend en het College anderzijds die toch opnieuw zou  hebben kunnen weigeren. Daaromtrent is geen andere verklaring gegeven dan dat na de ramp in Enschede landelijk het ‘beleid’ van stringente toepassing van ‘de’ regelgeving werd gevolgd, maar dat na enige tijd de ergste schrik was weggeëbd en het College vervolgens een wat soepeler standpunt innam. Hieruit kan niet anders worden afgeleid dan dat, kennelijk, toch ‘veiligheidsmotieven’ de boventoon hebben gevoerd in de afwegingen van het College bij het weigeren van de vrijstelling en de beide vernietigde beslissingen op bezwaar. Hoe begrijpelijk wellicht ook na een ramp van het kaliber van die te Enschede, veiligheidsmotieven horen bij een beslissing op een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan - daarover zijn de partijen het op zichzelf ook wel eens - niet doorslaggevend te zijn. Dat de hiervoor bedoelde afweging door het College is gemaakt, komt dan ook voor rekening van de Gemeente. 
    
    4.6.	Bij gebreke van een deugdelijke onderbouwing door de Gemeente van haar hiervoor besproken argumenten wordt daaraan voorbij gegaan. Niet aannemelijk is dat aan de nieuwe besluitvorming ten aanzien van [eiser]s verzoek om vrijstelling een daadwerkelijke en relevante beleidswijziging ten grondslag heeft gelegen en ook niet dat het College met een andere motivering bij haar negatieve beslissing op de verzochte vrijstelling had kunnen blijven. Zowel de vernietigde besluiten in het kader van de milieuvergunningprocedure als de in het kader van de vrijstellingsprocedure vernietigde besluiten (en het door het College zelf naar aanleiding daarvan herziene primaire besluit) gelden in het licht van het voorgaande als onrechtmatig jegens [eiser]. Uitgaande van de onrechtmatigheid van al die besluiten van het College en de toerekenbaarheid daarvan aan de Gemeente is de Gemeente aansprakelijk voor de schade die [eiser] daardoor heeft geleden. Het verweer van de Gemeente dat, kort gezegd, geen causaal verband tussen de schade en de verleende milieuvergunning bestaat wegens het ontbreken van de benodigde vrijstelling, faalt dan ook. 
    
    4.7.	Daarmee wordt toegekomen aan het verweer van de Gemeente dat [eiser] zijn schade had behoren te beperken door zijn verkoopactiviteiten vanuit de bestaande inrichting voort te zetten, zonodig met verbouwing van die bestaande locatie teneinde aan de nieuwe wettelijke vereisten te kunnen voldoen. Verder heeft de Gemeente betoogd dat [eiser] ook vanaf maart 2004 om een gedoogbesluit had kunnen vragen voor de drie verkoopdagen in december 2004 voor het geval er dan nog geen einduitspraak van de Afdeling zou zijn. Volgens de Gemeente ontbreekt, nu [eiser] dat alles ten onrechte heeft nagelaten, aansprakelijkheid althans heeft [eiser] 100% eigen schuld aan het ontstaan van de schade. [eiser] heeft betwist dat hij niet voldaan heeft aan zijn schadebeperkingsplicht. 
    
    4.8.	Op grond van de door [eiser] ter staving van zijn schade overgelegde omzet- en brutowinstcijfers, bezien in samenhang met de brief van 11 oktober 2004 (productie 8 bij dagvaarding) van [XXX], is voldoende aannemelijk dat een aanzienlijke financiële investering had moeten worden gepleegd in de bestaande locatie om vanuit die locatie in 2004 vuurwerk te mogen verkopen. De partijen zijn het oneens over de exacte omvang van die investering, maar die kan in het midden blijven. Op grond van de al genoemde omzet- en brutowinstcijfers is namelijk voldoende aannemelijk dat de in de bestaande inrichting te plegen investering hoe dan ook niet in verhouding stond met de te verwachten opbrengsten uit de vuurwerkverkoop vanuit die locatie. Dit geldt te meer aangezien die bestaande locatie nog maar één jaar voor de verkoop van vuurwerk zou worden gebruikt. Ook overigens geldt dat, anders dan de Gemeente meent, [eiser] er alles aan heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem gevergd kon worden om in 2004 toch vuurwerk te kunnen verkopen. Hij heeft het College om vrijstelling van de nieuwe regelgeving voor zijn bestaande locatie gevraagd, maar die is geweigerd (zie onder 2.9). Hij heeft de Voorzitter van de Afdeling om een voorlopige voorziening verzocht ten behoeve van ingebruikname in december 2004 van de nieuwe inrichting, maar dat verzoek is afgewezen (zie onder 2.10). Op grond van het voorgaande kan niet worden gezegd dat de schade geheel of mede een gevolg is van aan [eiser] toe te rekenen omstandigheden. In zoverre faalt ook dit verweer van de Gemeente. 
    
    4.9.	Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen, zal de gevorderde verklaring voor recht worden toegewezen, zoals hierna weer te geven. Daarnaast heeft [eiser] verwijzing naar de schadestaatprocedure gevorderd voor de vaststelling van zijn schade. Daaruit kan niet anders worden begrepen dan dat hij tevens de veroordeling van de Gemeente tot vergoeding van die schade wenst. Weliswaar is dat niet letterlijk in het petitum gevorderd, maar het lichaam van de dagvaarding laat daarover geen twijfel bestaan en ook de Gemeente heeft, gezien het door haar gevoerde verweer, niet iets anders begrepen. Aan het vereiste voor verwijzing naar de schadestaatprocedure dat aannemelijk moet zijn gemaakt dat tenminste enige schade is geleden, is voldaan. Vast staat immers dat [eiser] in het jaar 2004 in het geheel geen vuurwerk heeft kunnen verkopen. [eiser] is, aangezien hij verwijzing naar de schadestaatprocedure heeft gevorderd, niet gehouden zijn schade nu al volledig te specificeren. Het verweer van de Gemeente dat de vordering op die grond moet worden afgewezen, faalt dus. Voor het overige is door haar geen verweer gevoerd tegen de verwijzing naar de schadestaatprocedure als zodanig, zodat die zal worden toegewezen, op de hierna weer te geven wijze. 
     
    
      4.10.	De Gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van [eiser] worden begroot op:
      - dagvaarding	EUR 	84,31
      - vast recht		251,00
      - salaris procureur		904,00 (2,0 punten × tarief EUR 452,00)
      Totaal	EUR 	1.239,31.
    
    
      
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	verklaart voor recht dat de Gemeente op grond van art. 6:162 BW aansprakelijk is voor de schade van [eiser] die het gevolg is van de onrechtmatige besluiten van 29 december 2000 en 25 juni 2002 van het College van B & W van de Gemeente,
    
    5.2.	veroordeelt de Gemeente tot vergoeding aan [eiser] van de onder 5.1 genoemde schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet,
    
    5.3.	veroordeelt de Gemeente in de proceskosten, aan de zijde van [eiser] tot op heden begroot op EUR 1.239,31,
    
    5.4.	verklaart dit vonnis wat betreft de onder 5.2 en 5.3 genoemde beslissingen uitvoerbaar bij voorraad.
    
    5.5.	wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. C.M.E. Lagarde en in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2008.