ECLI:NL:RVS:2000:AA8143, Raad van State, 12-10-2000, 200000585/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2000-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunningstelsel Overlastverordening strijdig met Opiumwet; wel kan onder omstandigheden op grond van beleid een horecavergunning worden verleend voor inrichtingen waarin de verkoop van softdrugs wordt gedoogd.
      
      
        Verlenen exploitatievergunning onder voorschriften voor horeca-inrichting. In de inrichting worden softdrugs verkocht. 
        Ingevolge art. 4.4 Overlastverordening dienen aanvragen die betrekking hebben op inrichtingen waar softdrugs worden verkocht, te voldoen aan de eisen gesteld in de Nota Drugsbeleid in Weert en de door de gemeenteraad aanvullend gestelde vestigingseisen. 
        Ingevolge art. 6.h Overlastverordening kan de vergunning worden geweigerd indien niet wordt voldaan aan genoemde eisen, voor zover het een inrichting betreft waar softdrugs worden verkocht. Met deze artt. heeft de gemeenteraad in feite een wettelijk vergunningstelsel in het leven geroepen op grond waarvan een vergunning kan worden verleend voor de exploitatie van een horeca-inrichting waar softdrugs ter verkoop worden aangeboden. Een gemeentelijke regeling, zoals de Overlastverordening, mag evenwel niet in strijd met een hogere regeling - de Opiumwet - een handelen met vergunning toestaan, welk handelen in die hogere regeling expliciet is verboden. Artikelen missen verbindende kracht. 
      
      
      
        Dit betekent niet dat de beslissing op bezwaar niet in stand kan blijven. Bij die beslissing is gehandhaafd de verlening van een horecavergunning ex art. 2 Overlastverordening. De onverbindend geoordeelde bepalingen doen daaraan niet af. De beslissing is ook niet uitdrukkelijk op die bepalingen gebaseerd. 
        Voorts kan onder omstandigheden op grond van beleid een horecavergunning worden verleend voor inrichtingen waarin de verkoop van softdrugs wordt gedoogd. Uit de Nota Drugsbeleid in Weert blijkt dat de burgemeester, onafhankelijk van de onverbindende bepalingen in de Overlastverordening, een dergelijk beleid voert blij het verlenen van een vergunning op grond van art. 2 Overlastverordening. 
      
      
      Op grond van dit niet kennelijk onredelijke beleid, kon de burgemeester in redelijkheid tot vergunningverlening komen. 
      
      
      
        de burgemeester van Weert
        mrs. J.A.E. van der Does, J.H. Grosheide, H. Bekker

Raad van State
    
    
      200000585/1
      Datum uitspraak: 12 oktober 2000
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      A v.o.f. e.a. te B, 
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Roermond van 23 december 1999 in het geding tussen: 
    
    appellanten
    
    en 
    
                 de burgemeester van Weert.
    
    
    1           Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 1999 heeft de burgemeester van Weert (hierna: de burgemeester) aan C (hierna: C) onder voorschriften vergunning verleend voor het exploiteren van een horeca-inrichting op het adres […]weg 101 -102 te B.
    
    Bij besluit van 11 mei 1999 heeft de burgemeester het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en tevens de aan de vergunning verbonden voorschriften 5 t/m 7, 9, 11, 16, 17, 19 en 20 ingetrokken. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 23 december 1999, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Roermond (hierna: de rechtbank) het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 1 februari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2000, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 11 mei 2000 heeft de burgemeester een memorie van antwoord ingediend.
    
    Bij brief van 23 mei 2000 heeft C een memorie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2000, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. G. van Buuren, advocaat te Weert, en de burgemeester, vertegenwoordigd door J.P.M. Stribos, ambtenaar bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    
    2. 	Overwegingen
    
    
      2.1.	Ingevolge artikel 2 van de Overlastverordening Horeca van Weert, zoals gewijzigd bij raadsbesluit van 28 mei 1998 (hierna: de Overlastverordening), is het verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan.
      Ingevolge artikel 4, vierde lid, dienen aanvragen die betrekking hebben op inrichtingen waar softdrugs worden verkocht, te voldoen aan de eisen gesteld in de Nota Drugsbeleid in Weert en de door de gemeenteraad bij besluit van 28 mei 1998 aanvullend gestelde vestigingseisen.
      Ingevolge artikel 6, aanhef en onder b, kan het bevoegde bestuursorgaan een vergunning onder meer weigeren indien de vestiging of exploitatie strijd oplevert met het geldende bestemmingsplan en/of leefmilieuverordening.
      Ingevolge onderdeel h van deze bepaling, voor zover hier van belang, kan de vergunning voorts worden geweigerd indien niet wordt voldaan aan de eisen gesteld in de Nota Drugsbeleid in Weert en de door de gemeenteraad bij besluit van 28 mei 1998 aanvullend gestelde vestigingseisen, voorzover het een inrichting betreft waar softdrugs worden verkocht.
      Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Opiumwet is het verboden de middelen, vermeld op de bij deze wet behorende lijst II:
      A.	binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen; 
      B.	te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren; 
      C.	aanwezig te hebben; 
      D.	te vervaardigen.
    
    
    
      2.1.1.	Volgens de Nota Drugsbeleid in Weert, voor zover thans van belang, moet een vergunning voor het exploiteren van een coffeeshop worden geweigerd bij vestiging in:
      1.	woonstraten, waaronder worden verstaan alle voet- en rijstraten, wegen ,lanen, woonerven, hofjes en pleinen, die bestemd zijn voor bestemmingsverkeer en/of waaraan bebouwing is gelegen, die uitsluitend of grotendeels dient ter bewoning;
      2.	straten, niet zijnde straten onder 1, waar sprake is van een overconcentratie van horeca-inrichtingen of anderszins het woon- en leefklimaat belastende activiteiten.
      Bovendien moet vergunning worden geweigerd bij voorgenomen vestiging op een loopafstand korter dan:
      a. 250 meter van scholen van voortgezet onderwijs;
      b. 250 meter van jongerencentra of JOP's;
      c. 250 meter van een andere coffeeshop.
      Ook in andere gevallen kan een vergunning worden geweigerd, indien het een straat betreft die niet valt onder 1 en 2 en op overtuigende wijze wordt aangetoond waarom vestiging nu juist niet kan om reden van openbare orde of bescherming van woon- en leefklimaat. 
      De Afdeling acht dit beleid niet kennelijk onredelijk.
    
    
    2.2.	De beslissing op het bezwaarschrift strekt tot handhaving van de verlening van een exploitatievergunning ten behoeve van een horeca-inrichting. In deze inrichting worden softdrugs verkocht. Tevens heeft de burgemeester bij die beslissing enkele voorschriften die aan de vergunning waren verbonden, geschrapt omdat deze naar zijn mening ten onrechte de suggestie wekten dat hij vergunning of toestemming verleent voor het verstrekken van softdrugs. De rechtbank heeft het beroep tegen deze beslissing ongegrond verklaard.
    
    2.3.	In hoger beroep hebben appellanten betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester in feite een vergunning heeft verleend tot het exploiteren van een inrichting en tot handelingen die de centrale overheid bij wet heeft verboden. Voorts hebben zij betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat vergunning is verleend in strijd met het ter plaatse vigerende bestemmingsplan. Zij hebben verder, refererend aan het softdrugsbeleid van de burgemeester, aangevoerd dat er niet aan kan worden voorbijgegaan dat in het sportcentrum van appellanten veel scholieren komen, ook in schoolverband. Ook hebben zij aangevoerd dat de [...]weg als een woonstraat moet worden aangemerkt, die door zijn aard, ligging en inrichting bovendien moeilijk te controleren is en dat in elk geval het woon- en leefklimaat van de straat wezenlijk wordt aangetast door de komst van de coffeeshop. Tenslotte hebben appellanten betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het schrappen van enkele voorschriften geen achteruitgang van de positie van appellanten betekent.
    
    2.4.	Met betrekking tot de eerste stelling van appellanten wordt overwogen dat met het opnemen van bovenvermelde artikelen 4, vierde lid, en 6, aanhef en onder h, in de Overlastverordening, de gemeenteraad naar het oordeel van de Afdeling in feite een wettelijk vergunningstelsel in het leven heeft geroepen op grond waarvan een vergunning kan worden verleend voor de exploitatie van een horeca-inrichting waar softdrugs ter verkoop worden aangeboden. Een gemeentelijke regeling, zoals de Overlastverordening, mag evenwel niet in strijd met een hogere regeling - de Opiumwet - een handelen mét vergunning toestaan, welk handelen in die hogere regeling expliciet is verboden. Derhalve missen voormelde bepalingen verbindende kracht.
    
    2.5.	Het bovenstaande leidt er in dit geval evenwel niet toe, dat de beslissing op bezwaar niet in stand kan blijven. Bij die beslissing is gehandhaafd de verlening aan Z van een horecavergunning als bedoeld in artikel 2 van de Overlastveordening. De onverbindend geoordeelde bepalingen doen daaraan niet af. De beslissing op het bezwaarschrift is ook niet uitdrukkelijk op die bepalingen gebaseerd. Voorts kan onder omstandigheden op grond van beleid een horecavergunning worden verleend voor inrichtingen waarin de verkoop van softdrugs wordt gedoogd. Uit de Nota Drugsbeleid in Weert blijkt dat de burgemeester, onafhankelijk van de onverbindende bepalingen in de Overlastverordening, een dergelijk beleid voert bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 2 van de Overlastverordening. Bezien dient dan ook te worden of de rechtbank, mede gelet op dit beleid, terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid tot vergunningverlening kon komen.
    
    2.6.	Het beleid zoals hierboven onder 2. 1. 1. weergegeven, acht de Afdeling 	niet kennelijk onredelijk. Naar het oordeel van de Afdeling behoefde de burgemeester de [...]weg in het kader van dat beleid niet als woonstraat aan te merken. Deze weg loopt evenwijdig aan de spoorlijn en bestaat aan een zijde geheel uit parkeerterrein. Aan de overzijde daarvan is de straat 	niet aaneengesloten bewoond. Appellanten hebben met de door hen aangevoerde bezwaren voorts niet op overtuigende wijze aangetoond of aannemelijk gemaakt dat vestiging aan de [...]weg nu juist niet kan om redenen van openbare orde of bescherming van woon- en leefklimaat. Dat in het sportcentrum van appellanten veel scholieren komen, ook in schoolverband, acht de Afdeling onvoldoende voor die conclusie en hoefde ook op grond van het beleid voor de burgemeester geen grond te vormen om de vergunning te weigeren. Niet aannemelijk is voorts geworden dat het woon-en 	leefklimaat van de straat wezenlijk wordt aangetast door de komst van de coffeeshop en dat politie en gemeente door het uitoefenen van toezicht niet in staat zullen zijn aantasting van de openbare orde en van het woon- en leefklimaat te voorkomen. 
    
    2.7.	Ten aanzien van de planologische bezwaren van appellanten overweegt de Afdeling dat in deze procedure getoetst dient te worden aan de Overlastverordening. Niet in geding is dat de vestiging van de coffeeshop strijd oplevert met de op het perceel rustende bestemming. Blijkens artikel 6, aanhef en onder b, van de Overlastverordening is de burgemeester evenwel bevoegd, doch niet verplicht, om de vergunning te weigeren indien sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Ter beoordeling staat dan ook of de burgemeester de vergunning na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen verlenen. De burgemeester heeft gesteld dat met het de vergunningverlening een zwaarwegend algemeen belang wordt gediend, namelijk, zoals uit de Nota Drugsbeleid in Weert blijkt, het scheiden der markten van soft- en harddrugs en het verminderen van overlast door afname van het aantal verkooppunten. Voorts heeft de gemeenteraad in zijn besluit van 28 mei 1998 de [...]weg reeds aangewezen als mogelijke vestigingsplaats en was voor het betrokken pand op 6 april 1981 met toepassing van de anticipatieprocedure vergunning verleend voor een verbouwing tot restaurant met bovenwoning. Onder die omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat de burgemeester bij afweging van de bij het besluit betrokken belangen niet in redelijkheid de bezwaren van appellanten tegen de aan Z verleende exploitatievergunning ongegrond heeft kunnen verklaren. Voor het oordeel dat de burgemeester geen belangenafweging heeft gemaakt, bestaat, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, geen grond.
    
    2.8.	Bij de beslissing op bezwaar zijn de vergunningvoorschriften 5, 6, 7, 9, 11, 16, 17, 19 en 20 geschrapt. De burgemeester zou hiertoe ook bevoegd zijn geweest indien geen bezwaarprocedure was gevoerd. Artikel 7, derde lid, van de Overlastverordening bepaalt immers onder meer dat het bevoegde bestuursorgaan de aan de vergunning verbonden voorschriften kan wijzigen. Gesteld noch gebleken is voorts dat appellanten door het bij de beslissing op bezwaar schrappen van de vergunningvoorschriften in hun verweermogelijkheden zijn geschaad. Dit brengt met zich dat ook indien appellanten door dit schrappen in een nadeliger positie zouden komen te verkeren, dit niet tot het oordeel moet leiden dat de burgemeester daartoe bij het nemen van de beslissing op bezwaar niet bevoegd was.
    
    2.8.1.	De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat het schrappen van de voorschriften 5, 6, 7, 9 geen achteruitgang betekent in de positie van appellanten. Voor zover appellanten door het schrappen van de overige voorschriften in een nadeliger positie zijn komen te verkeren dan zonder het voeren van de bezwaarprocedure het geval zou zijn geweest, zoals door het schrappen van voorschrift 16 dat de burgemeester de bevoegdheid geeft de toegang tot de coffeeshop aan een pasjessysteem te koppelen, raakt deze achteruitgang de positie van appellanten slechts indirect en in geringe mate. De rechtbank heeft hierin derhalve, hoewel appellanten moet worden toegegeven dat de motivering van de beslissing op bezwaar in dit opzicht te wensen overlaat, terecht geen aanleiding gezien het beroep gegrond te verklaren.
    
    2.9.	Gelet op het hierboven overwogene is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    3. 		Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr. J.H. Grosheide en mr. H. Bekker, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.D.A.M. Zegveld, ambtenaar van Staat.
    
    
    
    
    
    
      w.g. Van der Does	w.g. Zegveld
      Voorzitter 	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2000
    
    
      43-295. 
      Verzonden:
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift, 
      de Secretaris van de Raad van State, 
      voor deze,