ECLI:NL:RVS:2008:BG1129, Raad van State, 22-10-2008, 200803282/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 17 juli 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [wederpartij] boetes opgelegd van onderscheidenlijk € 24.000,00, € 8.000,00 en € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200803282/1.
      Datum uitspraak: 22 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/6413, 07/6414 en 07/6415 van de rechtbank Haarlem van 18 maart 2008 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 17 juli 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [wederpartij] boetes opgelegd van onderscheidenlijk € 24.000,00, € 8.000,00 en € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluiten van 21 augustus 2007, 6 september 2007 en 7 september 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) de daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 18 maart 2008, verzonden op 28 maart 2008, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 21 augustus 2007, 6 september 2007 en 7 september 2007 vernietigd, de onderscheiden besluiten van 17 juli 2006 herroepen en de in die besluiten opgelegde boetebedragen vastgesteld op € 12.000,00, € 4.000,00 en € 4.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Wildeman, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, wordt voor de toepassing van het eerste lid met een rechtspersoon gelijkgesteld:
    
    1˚. de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door:
    
    a. een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00,
    
    b. een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de bepalingen van de Wav niet met zich brengen dat onder alle omstandigheden een vennootschap onder firma wat betreft de vaststelling van de op te leggen boete dient te worden gelijkgesteld met een rechtspersoon. Zij overweegt hiertoe dat artikel 18a, derde lid, van de Wav, uitdrukkelijk bepaalt dat de gelijkstelling van de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid met de rechtspersoon geldt voor de toepassing van het eerste en tweede lid van dat artikel, derhalve wat betreft degene aan wie de boete kan worden opgelegd, aldus de rechtbank. Artikel 19d, eerste lid, van de Wav geeft slechts een regeling voor de maximumboete die aan een natuurlijke of een rechtspersoon kan worden opgelegd. Een gelijkstelling van de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid met de rechtspersoon ontbreekt volgens de rechtbank in dit artikel. De rechtbank trekt hieruit de conclusie dat de Wav de minister er niet toe dwingt in alle gevallen aan een vennootschap onder firma een hogere boete op te leggen dan aan een natuurlijk persoon.
    
    Volgens de rechtbank is in beginsel een dergelijk onderscheid in de hoogte van de boete verdedigbaar, nu de financiële verhoudingen tussen rechtspersoon (met een afgescheiden vermogen), (groot)aandeelhouder(s) en bestuurder/ leidinggevende wezenlijk anders zijn dan die bij een eenmanszaak en er een verschil is in de mate waarin de opgelegde boete de overtreder raakt. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting bij de rechtbank aangegeven dat voor de toepassing van de beleidsregels de vennootschap onder firma met een rechtspersoon wordt gelijkgesteld. De minister gaat er daarbij volgens de rechtbank echter aan voorbij dat zich de situatie kan voordoen dat een vennootschap onder firma naar haar financiële verhoudingen - zoals in onderhavig geval waar het een vennootschap onder firma tussen twee echtgenoten betreft - niet te onderscheiden is van een door een natuurlijk persoon gedreven eenmanszaak. Door wat betreft de oplegging van een boete op grond van de Wav de vennootschap onder firma in alle gevallen gelijk te stellen met een rechtspersoon is de minister niet gebleven binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. In het onderhavige geval is het volgens de rechtbank niet redelijk om [wederpartij] als vennootschap onder firma gelijk te stellen met een rechtspersoon, nu is gebleken dat de onderneming van [wederpartij] zich niet onderscheidt van een onderneming die als eenmanszaak door echtgenoten wordt gedreven. Wat betreft de hoogte van de op te leggen boete dient [wederpartij] dan ook niet met een rechtspersoon, maar met een natuurlijk persoon te worden gelijkgesteld, aldus de rechtbank.
    
    2.3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Wav hem er niet toe dwingt in alle gevallen aan een vennootschap onder firma een hogere boete op te leggen dan aan een natuurlijk persoon en de minister, door wat betreft de oplegging van een boete op grond van de Wav de vennootschap onder firma in alle gevallen gelijk te stellen met een rechtspersoon, niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2007 in zaak nr. 200606955/1), is voor de hoogte van de op te leggen boete de gekozen rechtsvorm van de onderneming bepalend. Een vennootschap onder firma, zijnde een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, wordt ingevolge artikel 18a, derde lid, onder 1˚, gelezen in samenhang met artikel 19d, eerste lid, van de Wav, zoals ook blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2006 in zaak nr. 200510578/1, wat de hoogte van een op te leggen boete betreft met een rechtspersoon gelijkgesteld. Uit de bewoordingen van de eerste leden van de artikelen 18a en 19d en het feit dat deze artikelen in dezelfde paragraaf kort na elkaar zijn opgenomen, moet - anders dan de rechtbank heeft overwogen - onmiskenbaar de bedoeling worden afgeleid dat artikel 19d aansluit op artikel 18a.
    
    Nu de hoogte van de boete, voor zover verband houdend met de door de vennoten zelf gekozen rechtsvorm, aldus haar grond vindt in de gelijkstelling in de Wav van de vennootschap onder firma met een rechtspersoon, heeft de minister in zoverre geen beslissingsruimte. De minister heeft derhalve terecht bij de boeteoplegging aan [wederpartij] het boetenormbedrag van € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gehanteerd.
    
    Bovendien onderscheidt een vennootschap onder firma waarvan de vennoten elkaars echtgenoten zijn zich - anders dan de rechtbank heeft overwogen - wel van een door een natuurlijk persoon gedreven eenmanszaak, nu de boete in het geval van een vennootschap onder firma waarvan de vennoten elkaars echtgenoten zijn - net als bij overige vennootschappen die geen rechtspersoonlijkheid hebben - op de vennootschappelijke goederengemeenschap ten uitvoer kan worden gelegd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Aan de hiervoor niet besproken bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden komt de Afdeling niet toe. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van de bij de rechtbank bestreden besluiten waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geding.
    
    2.4.1. De Afdeling verklaart het inleidend beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 maart 2008 in zaak nrs. 07/6413, 07/6414 en 07/6415;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Groeneweg
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2008
    
    32-510.