ECLI:NL:RVS:2009:BI6046, Raad van State, 03-06-2009, 200804906/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Beheer Mineralen U.A. (hierna: Cobemi) voor een periode van vijf jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een co-vergistingsinstallatie op het industrieterrein Molenveld te Wanroij. Dit besluit is op 26 mei 2008 ter inzage gelegd.

200804906/1/M2.
      Datum uitspraak: 3 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 mei 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Beheer Mineralen U.A. (hierna: Cobemi) voor een periode van vijf jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een co-vergistingsinstallatie op het industrieterrein Molenveld te Wanroij. Dit besluit is op 26 mei 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 23 juli 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Cobemi heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2009, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Dam-Benders, werkzaam bij de provincie, bijgestaan door ing. S.M. Hessing, zijn verschenen. Voorts is Cobemi, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, bijgestaan door ing. J.A.M. Stultiens en F.A. Borgmeier, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
    
    2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het de grond betreft dat het in de inrichting te vergisten bermgras niet is opgenomen op de zogenoemde positieve lijst bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet en dat het digestaat daarom niet mag worden beschouwd als meststof.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
    2.2.2. De betrokken grond vindt een grondslag in de door [appellanten] tegen het ontwerpbesluit ingebrachte bedenkingen, waarin is aangevoerd dat er in het ontwerpbesluit ten onrechte van wordt uitgaan dat de dunne fractie van het digestaat als meststof mag worden uitgereden. Er bestaat dan ook geen reden het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Geur
    
    2.4. [appellanten] voeren aan dat het college zich bij de beoordeling van het geuraspect ten onrechte heeft gebaseerd op de bij de aanvraag behorende geurrapporten van PRA OdourNet BV van mei 2003. Deze geurrapporten zijn oud en bevatten aannames, aldus [appellanten]. Volgens hen moeten intussen onderzoeksgegevens voorhanden zijn van vergelijkbare inrichtingen.
    
    2.4.1. Bij uitspraak van 16 november 2005 in zaak nr. 200409300/1 is een eerder besluit van het college op de aanvraag vernietigd. In die uitspraak is door de Afdeling geoordeeld dat het er mede gelet op het in die zaak uitgebrachte deskundigenbericht voor dient te worden gehouden dat de geurrapporten van mei 2003 op juiste gegevens zijn gebaseerd en dat het college zich op basis van deze rapporten in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geurhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting in voldoende mate wordt tegengegaan. De enkele omstandigheid dat deze geurrapporten ten tijde van het bestreden besluit vijf jaar oud waren, is onvoldoende om thans anders te oordelen. Niet gebleken is dat er intussen onderzoeksgegevens beschikbaar zijn op grond waarvan getwijfeld moet worden aan de juistheid van de geurrapporten. Deze grond faalt.
    
    2.5. [appellanten] stellen dat met voorschrift 4.3.1 van de vergunning, vanwege de formulering daarvan, niet is gewaarborgd dat de afvoer van ruimte- en proceslucht via het biofilter plaatsvindt binnen een volledig gesloten systeem. Volgens hen dient het woord 'ongecontroleerd' uit het voorschrift te worden geschrapt.
    
    2.5.1. In voorschrift 4.3.1 is bepaald dat het biofilter overkapt en gesloten dient te zijn uitgevoerd. In het systeem mogen geen openingen aanwezig zijn waardoor ruimte- en proceslucht ongecontroleerd naar de buitenlucht ontwijkt.
    
    2.5.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat met voorschrift 4.3.1 onvoldoende is gewaarborgd dat de afvoer van ruimte- en proceslucht via het biofilter plaatsvindt binnen een volledig gesloten systeem. Met het woord 'ongecontroleerd' in voorschrift 4.3.1 heeft het college bedoeld aan te geven dat ruimte- en proceslucht, indien dit via het systeem van het biofilter wordt afgevoerd, uitsluitend naar buiten mag worden gebracht nadat het door het biofilter is gegaan. Het voorschrift is in zoverre voldoende duidelijk. Daarbij overweegt de Afdeling nog dat het voorschrift niet los kan worden gezien van de overige voorschriften, in het bijzonder de voorschriften 3.1.2 en 3.1.6. Daarin is een verplichting opgenomen om door middel van centrale afzuiging een permanente onderdruk te creëren in de bedrijfsruimten, de mestopslagruimten en de opslagtanks en bij het verwerkingsproces en om de afgezogen ruimte- en proceslucht voorafgaand aan lozing in de buitenlucht toe te passen als verbrandingslucht in de gasmotor of te behandelen in de natte gaswasser en het biofilter. Deze grond faalt.
    
    2.6. [appellanten] stellen dat, gelet op hun ervaringen met de nabij de inrichting gelegen co-vergistingsinstallatie van Cleanergy, betwijfeld moet worden dat de in voorschrift 4.2.1 gestelde geurnorm naleefbaar is, dat het co-vergistingsprocedé daadwerkelijk in een geheel gesloten systeem zal plaatsvinden en dat bij het in werking zijn van de fakkelinstallatie van de inrichting een volledige verbranding van het biogas is gegarandeerd.
    
    2.6.1. In de voorschriften 3.1.1 tot en met 3.1.7 en voorschrift 4.3.1 zijn verschillende eisen gesteld aan de uitvoering en werking van de inrichting, teneinde te waarborgen dat het co-vergistingsprocedé plaatsvindt in een gesloten systeem. Naar het oordeel van de Afdeling is met deze voorschriften in voldoende mate gewaarborgd dat het co-vergistingsprocedé plaatsvindt in een gesloten systeem. Aannemelijk is verder dat bij een goede werking van de fakkelinstallatie een volledige verbranding van het biogas plaatsvindt. Met de in de voorschriften 3.3.1 tot en met 3.3.7 ten aanzien van de fakkelinstallatie gestelde eisen is een goede werking daarvan naar het oordeel van de Afdeling in voldoende mate gewaarborgd. Voor zover [appellanten] menen dat voornoemde voorschriften of voorschrift 4.2.1 niet naleefbaar zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding hen hierin te volgen. Dat, naar zij stellen, Cleanergy de aan haar vergunning verbonden voorschriften in de praktijk niet naleeft, betekent niet dat het niet mogelijk is de bij het bestreden besluit gestelde voorschriften na te leven. Deze grond faalt.
    
    2.7. [appellanten] voeren aan dat in de voorschriften uitdrukkelijk had moeten worden bepaald dat bij controle in het kader van handhaving bij alle mogelijke emissiepunten mag worden gemeten.
    
    Zoals ook door het college is opgemerkt, zijn ambtenaren belast met handhaving ook zonder dat dit uitdrukkelijk in de vergunning is bepaald bevoegd om op alle plekken in de inrichting onderzoek verrichten. Het door [appellanten] gewenste voorschrift is derhalve niet nodig. Deze grond faalt.
    
    Luchtkwaliteit
    
    2.8. [appellanten] stellen dat het luchtkwaliteitsrapport van Tauw van 2 november 2007, waarvan het college bij de beoordeling is uitgegaan, ondeugdelijk is, nu niet vaststaat dat de in dit rapport gehanteerde invoergegevens één op één overeenkomen met de aangevraagde bedrijfssituatie. Gezien hun slechte ervaringen met de co-vergistingsinstallatie van Cleanergy dienen de invoergegevens absoluut juist te zijn, aldus [appellanten]. Zij voeren verder aan dat onvoldoende is onderzocht wat de frequentie is van de situaties waarin de noodfakkelinstallatie van de inrichting ingevolge voorschrift 3.3.1 in werking mag zijn. Volgens [appellanten] tonen de ervaringen met de co-vergistingsinstallatie van Cleanergy aan dat deze frequentie zodanig groot is dat de emissies vanuit de fakkelinstallatie betrokken hadden moeten worden bij de beoordeling van de gevolgen van het in werking zijn van de inrichting voor de luchtkwaliteit. Voorschrift 3.3.1 had bovendien een beperking in de toegestane frequentie van de daarin genoemde situaties moeten bevatten, aldus [appellanten].
    
    2.8.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.3.1, voor zover hier van belang, mag de fakkelinstallatie uitsluitend in noodgevallen, tijdens stilstand wegens storingen en onderhoud van de gasmotor, in gebruik zijn.
    
    2.8.2. Gezien de aard van de in voorschrift 3.3.1 genoemde situaties kan van te voren geen precieze inschatting worden gemaakt van de frequentie waarmee zij zich zullen voordoen. Niet valt in te zien dat het college in zoverre nader onderzoek had moeten doen. Gelet op de noodzaak om gassen in de in voorschrift 3.3.1 genoemde situaties via de fakkelinstallatie te kunnen afvoeren, heeft het college terecht afgezien van het stellen van een beperking in de toegestane frequentie van deze situaties. Aannemelijk is verder dat bij de afvoer van gassen via de fakkelinstallatie geen grotere emissies optreden dan in de situatie dat deze afvoer plaatsvindt via de gasmotor of het biofilter, zoals is beoordeeld in het luchtkwaliteitsrapport van 2 november 2007. In zoverre geeft hetgeen [appellanten] aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat dit rapport geen representatief beeld geeft van de gevolgen van het in werking zijn van de inrichting voor de luchtkwaliteit. Hetgeen zij voor het overige aanvoeren, geeft evenmin aanleiding voor dit oordeel. De verwijzing van [appellanten] naar hun ervaringen met de co-vergistingsinstallatie van Cleanergy is daarvoor onvoldoende. Deze grond faalt.
    
    Geluid
    
    2.9. [appellanten] voeren aan dat het college geen zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Zij betwisten de juistheid van het door het college als bijlage bij het verweerschrift overgelegde akoestisch rapport van 6 juni 2008, waarin de resultaten zijn neergelegd van metingen van het referentieniveau in de periode van 13 mei 2008 tot en met 5 juni 2008. Volgens [appellanten] hebben deze metingen ten onrechte plaatsgevonden op een locatie waar het geluid van de co-vergistingsinstallatie van Cleanergy minimaal is. Mede als gevolg hiervan is volgens hen niet uitgesloten dat de omgeving vanwege het referentieniveau hoger getypeerd moet worden dan het college heeft gedaan.
    
    2.9.1. Het college heeft bij de beoordeling van het geluidaspect de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt genomen. In hoofdstuk 4 van de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Overschrijding van de richtwaarden is, voor zover hier van belang, mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
    
    2.9.2. In vergunningvoorschrift 5.1.1 zijn grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gesteld ter plaatse van nabij de inrichting gelegen woningen en - ten behoeve van de handhaafbaarheid - een tweetal controlepunten. De Afdeling stelt vast dat het oordeel van het college in het bestreden besluit dat deze grenswaarden toereikend zijn, niet gebaseerd is op een inschatting van het referentieniveau, maar op het standpunt dat de omgeving van de inrichting kan worden aangemerkt als een rustige woonwijk met weinig verkeer als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Handreiking, met richtwaarden van 45, 40 en 35 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode. De juistheid van deze gebiedstypering is in beroep als zodanig niet betwist. Nu de in voorschrift 5.1.1 ter plaatse van woningen gestelde grenswaarden niet hoger zijn dan voornoemde richtwaarden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met dit voorschrift een toereikende bescherming tegen onaanvaardbare geluidhinder wordt geboden. Het referentieniveau van het omgevingsgeluid is in het kader van de Handreiking pas van belang, indien hogere grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau dan de toepasselijke richtwaarden worden gesteld. Overigens zijn de in voorschrift 5.1.1 ter plaatse van woningen gestelde grenswaarden niet hoger dan de in het rapport van 6 juni 2008 vermelde waarden van het referentieniveau. Indien het referentieniveau, zoals [appellanten] veronderstellen, hoger ligt dan in het rapport van 6 juni 2008 is vermeld, kan dit niet tot het oordeel leiden dat het college de in voorschrift 5.1.1 gestelde grenswaarden niet in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten. Deze grond faalt.
    
    2.10. [appellanten] voeren aan dat de in voorschrift 5.1.2 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau te hoog zijn.
    
    2.10.1. Voor maximale geluidniveaus bevat paragraaf 3.2 van de Handreiking, voor zover thans van belang, de aanbeveling deze te bepalen op 10 dB(A) boven de voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vastgestelde grenswaarden, doch op niet meer dan 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    2.10.2. De in voorschrift 5.1.2 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau zijn niet hoger dan de in de Handreiking genoemde waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Het college heeft deze grenswaarden in redelijkheid toereikend kunnen achten ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder. Deze grond faalt.
    
    2.11. [appellanten] stellen dat het college zich ten onrechte onder verwijzing naar het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport van DGMR van 31 juli 2003 op het standpunt stelt dat de in de voorschriften opgenomen geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd. Volgens hen geeft dit rapport geen juist beeld van de akoestische situatie. Zij wijzen daarbij op hun ervaringen met de co-vergistingsinstallatie van Cleanergy.
    
    2.11.1. In hetgeen [appellanten] aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich bij de beoordeling niet heeft mogen baseren op het rapport van 31 juli 2003. De verwijzing van [appellanten] naar hun ervaringen met de co-vergistingsinstallatie van Cleanergy is daarvoor onvoldoende. Deze grond faalt.
    
    Bemonstering van de te vergisten stoffen
    
    2.12. [appellanten] betogen dat vergunningvoorschrift 2.1.3 ten onrechte toestaat dat Cobemi pas drie maanden na ingebruikname van de inrichting een plan aan het college overlegt met betrekking tot het steekproefsgewijs bemonsteren van de te vergisten dierlijke mest en het te vergisten bermgras op de aanwezigheid van andere stoffen. Volgens [appellanten] had reeds op voorhand inzichtelijk moeten zijn hoe deze bemonstering zal plaatsvinden. Voorschrift 2.1.3 biedt volgens hen bovendien geen waarborg dat de bemonstering zodanig zal plaatsvinden dat representatieve resultaten worden verkregen, mede nu in het voorschrift niet is bepaald dat het overgelegde plan formeel door het college dient te worden goedgekeurd. Ook blijkt uit het voorschrift niet aan welke kwaliteitseisen de mest en het bermgras moeten voldoen om te kunnen worden toegepast in het vergistingsproces, aldus [appellanten].
    
    2.12.1. Ingevolge voorschrift 2.1.3 mogen in de inrichting slechts dierlijke mest en bermgras worden toegelaten welke niet zijn vermengd met andere stoffen. Hiertoe dient de aangeboden dierlijke mest en het bermgras op een systematische wijze te worden bemonsterd en geanalyseerd op de aanwezigheid van andere stoffen (PAK's, pesticiden en zware metalen). Vergunninghoudster dient binnen drie maanden na ingebruikname van de inrichting een plan aan het college over te leggen dat inzicht geeft in de systematiek, de wijze van monstername en in de wijze van rapportage van de steekproefsgewijze bemonstering. Een afschrift van het vorenbedoelde plan en afschriften van de analyserapportages dienen in het centraal register als bedoeld in voorschrift 2.2.1 aanwezig te zijn.
    
    2.12.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen toestaan dat Cobemi drie maanden na ingebruikname van de inrichting een plan inzake de bemonstering van de dierlijke mest en het bermgras overlegt. In dit verband overweegt de Afdeling dat voorschrift 2.1.3 er ook tijdens deze periode toe verplicht dat in de inrichting enkel dierlijke mest en bermgras worden toegelaten, welke niet mogen zijn vermengd met andere stoffen. In zoverre bevat het voorschrift, anders dan [appellanten] stellen, een duidelijke kwaliteitseis. Verder eist het voorschrift vanaf het moment van ingebruikname van de inrichting dat de dierlijke mest en het bermgras op een systematische wijze steekproefsgewijs worden bemonsterd en geanalyseerd op de aanwezigheid van andere stoffen. Deze eis biedt als zodanig een waarborg dat met de bemonstering representatieve resultaten worden verkregen. Mede gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in voorschrift 2.1.3 uitdrukkelijk bepaald had moeten worden dat het door Cobemi overgelegde plan inzake de bemonstering door het college dient te worden goedgekeurd. Deze grond faalt.
    
    Uitrijden van de dunne fractie van het digestaat
    
    2.13. [appellanten] voeren aan dat de aanvraag en het bestreden besluit er ten onrechte van uitgaan dat de dunne fractie van het digestaat als meststof mag worden uitgereden. Volgens hen is sprake van een afvalstof in plaats van een meststof en staat de meststoffenwetgeving uitrijden daarvan niet toe. De bedrijfsvoering van de inrichting voldoet in zoverre niet aan de eis dat in de inrichting ten minste de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, aldus [appellanten].
    
    2.13.1. De aanvraag voorziet in gebruik van de dunne fractie van het digestaat als meststof in de landbouw. Of dit in de praktijk mogelijk is, wordt geregeld door de meststoffenwetgeving. Dit aspect valt buiten het bereik van de Wet milieubeheer, zodat deze grond geen doel treft.
    
    2.14. Het beroep is ongegrond.
    
    2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Grinsven
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009
    
    462.