ECLI:NL:RBARN:2010:BM1490, Rechtbank Arnhem, 08-04-2010, 09/2025 en 09/4976
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2010-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De raad van de gemeente Lingewaal heeft het voorstel over het beëindigen van de vervoersregeling tussen Spijk en basisschool De Rietput in Heukelum behandeld en besloten in te stemmen met een afbouwregeling van het busvervoer voor leerlingen van die school, van Spijk naar Heukelum. Naar aanleiding hiervan heeft het college een afbouwregeling ter beëindiging de vervoersregeling vastgesteld. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de beslissingen van de raad en het college. Deze zijn terecht niet-ontvankelijk verklaard. De in de beroepsfase overgelegde brief van het college aan een eiser waarbij hem - onder verwijzing naar de afbouwregeling - een eigen bijdrage is opgelegd voor het schooljaar 2009/2010 van € 500 is wel een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het college moet echter eerst op het bezwaar tegen dit besluit beslissen.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummers: AWB 09/2025 en 09/4976
    
    uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 8 april 2010.
    
    inzake
    
    
      [eiser 1], eiser, wonende te [woonplaats], alsmede,
      [eisers], eisers, allen wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door [eiser 1] (hierna gezamenlijk tevens: eisers),
    
    
    tegen
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaal, verweerder sub 1,
      2. de raad van de gemeente Lingewaal, verweerder sub 2.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluiten
    
    
      I.  Besluit van verweerder sub 1 van 7 april 2009.
      II. Besluit van verweerder sub 2 van 9 juli 2009.
    
    
    2. Procesverloop
    
    
      In de openbare vergadering van 11 september 2008 heeft verweerder sub 2 (hierna: de raad) het voorstel over het beëindigen van de vervoersregeling tussen Spijk en basisschool De Rietput in Heukelum behandeld. De raad heeft in deze vergadering besloten in te stemmen met een afbouwregeling van het busvervoer van Spijk naar Heukelum en hiervoor een bedrag van € 43.044 (exclusief BTW) beschikbaar te stellen (verder: de beslissing van 11 september 2008). 
      Hiertegen is bij brief van 12 november 2008 bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Naar aanleiding van de beslissing van 11 september 2008 heeft verweerder sub 1 (hierna: het college) bij brief van 16 december 2008 een afbouwregeling ter beëindiging de vervoersregeling bekendgemaakt (verder: de afbouwregeling). De afbouwregeling is vastgesteld in de vergadering van het college van 9 december 2008 (verder: de beslissing van 9 december 2008).
      Hiertegen is bij brief van 26 december 2008 bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij het in rubriek 1 onder I aangeduide besluit (verder: bestreden besluit I) heeft het college de bezwaren van 12 november 2008 en 26 december 2008 niet-ontvankelijk verklaard.
      Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld. 
    
    
    Nadien heeft het college op 23 juni 2009 het bestreden besluit I ingetrokken voor zover hierbij is beslist op het bezwaar tegen de beslissing van de raad van 11 september 2008.
    
    Bij het in rubriek 1 onder II aangeduide besluit (verder: bestreden besluit II) heeft de raad het bezwaar van 12 november 2008 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij brief van 30 juli 2009 heeft het college aan eiser [eiser 1] een eigen bijdrage opgelegd van € 500 voor het vervoer van zijn kinderen [kinderen] naar openbare basisschool De Rietput voor het schooljaar 2009/2010.
    
    Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder het verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 16 december 2009. Namens eisers is aldaar verschenen [eiser 1]. Het college en de raad hebben zich laten vertegenwoordigen door drs. M.M.C. Koolen en mr. H.E. Jansen, beiden werkzaam voor verweerders gemeente.
    
    Bij beslissing van 15 januari 2010 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer van de rechtbank. Het beroep is voor de tweede maal behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 11 maart 2010. Namens eisers is aldaar verschenen [eiser 1]. Het college en de raad hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. H.E. Jansen. 
    
    3. Overwegingen
    
    Ten aanzien van het beroep van [één van de overige eisers]
    
    De rechtbank stelt vast dat eiser [één van de overige eisers] geen bezwaar heeft gemaakt. Evenzeer stelt de rechtbank vast dat namens de familie [naam] bezwaar is gemaakt. Gelet op de omstandigheden dat zowel [één van de overige eisers] in beroep als [naam] in bezwaar zijn opgekomen als ouders van [kinderen] en zij beiden wonen [adres], is de rechtbank van oordeel dat [één van de overige eisers] het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb redelijkerwijs niet kan worden tegengeworpen. Het beroep van [één van de overige eisers] is dan ook ontvankelijk.
    
    Ten aanzien van de beslissing van de raad van 11 september 2008
    
    Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    De rechtbank stelt vast dat het college het bestreden besluit I, voor zover daarbij het bezwaar tegen de beslissing van de raad van 11 september 2008 niet-ontvankelijk is verklaard, bij besluit van 23 juni 2009 heeft ingetrokken. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het niet bevoegd was om een besluit te nemen op het bezwaar tegen de beslissing van de raad. 
    
    De raad heeft aan het bestreden besluit II – voor zover thans van belang – ten grondslag gelegd dat zijn beslissing van 11 september 2008 niet is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. De raad heeft zich om die reden op het standpunt gesteld dat het hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard. 
    
    De raad heeft met het bestreden besluit II beoogd een bevoegdheidsgebrek aan het eerdere, door eisers bestreden besluit I te herstellen, voor zover bij het bestreden besluit I door het college was beslist op het bezwaar tegen de beslissing van de raad van 11 september 2008. De rechtbank stelt vast dat beide besluiten inhoudelijk gelijk zijn en dat in beide gevallen voor de motivering van het besluit is verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 18 februari 2009. De betrokken bestuursorganen — de raad en het college — behoren tot dezelfde rechtspersoon. Onder deze omstandigheden en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 28 januari 2009, LJN BH1140, wordt overwogen dat een redelijke uitleg van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb met zich brengt dat het beroep van eisers geacht moet worden mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit II.
    
    Nu niet is gebleken dat eisers nog een belang hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit I, voor zover daarbij het bezwaar tegen de beslissing van de raad van 11 september 2008 niet-ontvankelijk is verklaard, dient het beroep van eisers in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    Eisers kunnen zich met het bestreden besluit II niet verenigen. Zij hebben – onder meer – betoogd dat de beslissing van de raad van 11 september 2008 het karakter van een besluit heeft, zodat zij daartegen bij de bestuursrechter kunnen opkomen. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit – waartegen op grond van artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:1 van de Awb een bezwaarschrift kan worden ingediend – verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Naar vaste jurisprudentie van de ABRvS (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 mei 2007, LJN BA5511, en van 4 maart 2009, LJN BH4670) is een beslissing van de gemeenteraad over het beschikbaar stellen van budget op de gemeentebegroting voor bepaalde posten in beginsel niet gericht op rechtsgevolg ten aanzien van mogelijke belanghebbenden bij die beschikbaarstelling. Daarmee is een dergelijke beslissing niet een besluit waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar kan worden gemaakt. Onder bijzondere omstandigheden kan uit een kostenpost op de begroting een verlening van subsidie worden afgeleid. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is in dit geval geen sprake, reeds omdat geen subsidieaanvraag voor het busvervoer van leerlingen uit Spijk naar Heukelum (voor de komende drie jaar) was ingediend en daarom bij de beslissing van 11 september 2008 niet omtrent de verstrekking van subsidie is besloten. Dat, naar gesteld, een beperkte groep door deze beslissing wordt getroffen, namelijk ouders uit Spijk wier kinderen naar de openbare basisschool De Rietput te Heukelum gaan, doet aan het vorenstaande niet af.
    
    
      Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat de raad het bezwaar tegen de beslissing van 11 september 2008 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
      Ten aanzien van de beslissing van het college van 9 december 2008
    
    
    Het college heeft aan het bestreden besluit I, voor zover het daarbij heeft beslist op het bezwaar tegen zijn beslissing van 9 december 2008, ten grondslag gelegd dat de afbouwregeling niet is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb, daar hiermee niet meer dan uitvoering wordt gegeven aan voormelde beslissing van de raad. Het college heeft zich om die reden op het standpunt gesteld dat het tegen de beslissing van 9 december 2008 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Ter zitting is namens het college hieraan toegevoegd dat in deze sprake is van een civielrechtelijke overeenkomst en dat eisers daartegen bij de burgerlijke rechter kunnen opkomen. 
    
    Eisers kunnen zich hiermee niet verenigen. Ook ten aanzien van de beslissing van het college van 9 december 2008 hebben zij betoogd dat deze beslissing het karakter van een besluit heeft, zodat zij daartegen bij de bestuursrechter kunnen opkomen. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. 
    
    In artikel 3:40 van de Awb is bepaald dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt. In artikel 3:42, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. 
    
    In artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb is – voor zover van belang – bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een beleidsregel.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo) verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerkosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden. Ingevolge het tiende lid van dit artikel kan de regeling bepalen dat de gemeente, in plaats van bekostiging in geld te geven, het vervoer verzorgt of doet verzorgen.
    
    Uit de gedingstukken volgt dat de afbouwregeling – kort gezegd – inhoudt dat leerlingen, wonende te Spijk, in de drie schooljaren tussen 2009 en 2012 vanaf een opstapplaats in Spijk met een schoolbus naar de openbare basisschool De Rietput te Heukelum worden vervoerd en na schooltijd ook weer worden vervoerd van Heukelum naar de opstapplaats te Spijk tegen betaling van € 250 per kind per jaar. Deze bijdrage wordt niet opgelegd wanneer ouders een inkomen hebben onder de grens genoemd in de Verordening leerlingenvervoer gemeente Lingewaal. Met ingang van het schooljaar 2012/2013 wordt het busvervoer beëindigd. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank ziet voornoemde afbouwregeling op het – in natura – verstrekken van bekostiging van vervoerskosten aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen ten behoeve van het schoolbezoek, als bedoeld in artikel 4, eerste lid in samenhang met het tiende lid, van de Wpo. De afbouwregeling kan dan ook niet anders worden gekwalificeerd dan als wetsinterpreterend beleid van het college ter invulling van zijn – in dit artikel – neergelegde bevoegdheid. Gelet hierop is de onderhavige afbouwregeling onmiskenbaar van publiekrechtelijke aard. De rechtbank volgt dan ook niet het standpunt van het college, dat geen bezwaar kan worden gemaakt omdat de afbouwregeling van civielrechtelijke aard is.
    
    Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan alleen bezwaar gemaakt worden tegen een besluit. Nog daargelaten de vraag of voornoemd beleid van het college conform het bepaalde in artikel 3:42, tweede lid, van de Awb is bekendgemaakt, kan tegen een besluit inhoudende een beleidsregel, gelet op het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar worden gemaakt. 
    
    De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het college – zij het op onjuiste gronden – het bezwaar van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
    
    Ten aanzien van de brief van het college van 30 juli 2009
    
    Eiser [eiser 1] heeft bij ongedateerd schrijven, bij de rechtbank ingekomen op 17 augustus 2009, de brief van het college van 30 juli 2009 overgelegd. Bij deze brief is hem – onder verwijzing naar de afbouwregeling – een eigen bijdrage opgelegd voor het schooljaar 2009/2010 van € 500, zijnde € 250 per kind. 
    
    Voor de beoordeling van de vraag of de brief van 30 juli 2009 een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bevat, wijst de rechtbank in de eerste plaats op haar hierboven gegeven oordeel over de beslissing van het college van 9 december 2008, waaruit volgt dat de organisatie van leerlingenvervoer onmiskenbaar valt binnen de reikwijdte van de Wpo en daarmee van publiekrechtelijke aard is. Nu de kinderen van eiser [eiser 1] met ingang van het schooljaar 2009/2010 niet meer om niet worden vervoerd met het van gemeentewege georganiseerde en bekostigde vervoer en het college aan eiser [eiser 1] – om van dit vervoer toch gebruik te kunnen maken – per kind een bijdrage van € 250 heeft opgelegd, draagt de beslissing deze bijdrage op te leggen het karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Gelet op het vorenstaande is de brief van 30 juli 2009 aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
    
    De rechtbank begrijpt het eerder genoemd ongedateerd schrijven, ingekomen op 17 augustus 2009, van eiser [eiser 1] aldus dat hij zich daarmee tegen dit besluit heeft gekeerd. De rechtbank moet evenwel constateren dat het besluit eiser [eiser 1] een bijdrage van € 500 op te leggen eerst is vervat in de brief van 30 juli 2009. Dit besluit moet derhalve worden aangemerkt als een besluit waartegen op grond van artikel 7:1 van de Awb eerst bezwaar moest worden gemaakt bij het college, alvorens beroep bij de rechtbank kon worden ingesteld. Nu met de op 17 augustus 2009 ingekomen brief door eiser [eiser 1] tijdig bezwaar is gemaakt tegen dit besluit, moet dit schrijven onder voormelde omstandigheden met toepassing van het bepaalde in artikel 6:15, eerste lid, van de Awb ter behandeling als bezwaarschrift worden doorgezonden naar het college.
    
    
      Aan hetgeen overigens door eisers is aangevoerd, komt de rechtbank, gelet op het overwogene, niet toe.
      Conclusie en proceskosten
    
    
    Gelet op het vorenoverwogene zal het beroep, gericht tegen het bestreden besluit I, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de beslissing van het college van 9 december 2008, en gericht tegen het bestreden besluit II, ongegrond worden verklaard. 
    
    In de omstandigheid dat de rechtbank het beroep, gericht tegen het bestreden besluit I voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de beslissing van de raad van 11 september 2008, niet ontvankelijk zal verklaren, ziet de rechtbank aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 67,56 aan reiskosten. De rechtbank ziet geen grond om de geclaimde verletkosten toe te kennen, nu op geen enkele wijze aannemelijk is gemaakt dat deze kosten daadwerkelijk zijn gemaakt.  
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      - verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de beslissing van de raad van 11 september 2008, niet ontvankelijk;
      - verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de beslissing van het college van 9 december 2008, ongegrond;
      - verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit II ongegrond;
      - veroordeelt verweerders in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 67,56;
      - bepaalt dat verweerders het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 41 aan hen vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C Schuurman-Kleijberg, voorzitter, mrs. E. Klein Egelink en J.A. van Schagen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
    
    De griffier,				De voorzitter,
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 8 april 2010.
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 8 april 2010.