ECLI:NL:RBROE:2010:BN3829, Rechtbank Roermond, 03-08-2010, Awb 09/1882
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2010-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep van een exploitant speelautomaten tegen de afgifte door de burgemeester van de gemeente Roermond van een exploitatievergunning horecabedrijf op grond van artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) aan een concurrerende exploitant, zulks ten behoeve van de exploitatie van een derde speelautomatenhal in de gemeente Roermond. Bij het zelfde besluit op bezwaar heeft de burgemeester beslist op bezwaren tegen afgifte (aan dezelfde concurrent) van een aanwezigheidsvergunning op grond van de Wet op de kansspelen (Wok) en  een speelautomatenhalvergunning ingevolge artikel 3a.2.1 van de APV. Met betrekking tot beide laatstgenoemde vergunningen loopt beroep bij het College van Beroep  voor het bedrijfsleven (CBb). De rechtbank beoordeelt alleen de beroepsgronden die betrekking hebben op de (ongegrondverklaring van het bezwaar tegen) de exploitatievergunning horecabedrijf.
        Een eerdere brief van eiseres uit 2002 over de mogelijkheid van een derde speelautomatenhal in de gemeente Roermond beschouwt de rechtbank, gezien inhoud en formulering van die brief, niet als een eerdere aanvraag voor een exploitatievergunning horecabedrijf. Het betoog dat de in deze vergunning toegepaste artikel 2:28 van de APV in strijd zou zijn met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginsel faalt. Dat geldt ook voor het betoog, dat de burgemeester de vergunning had moeten weigeren, omdat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf  of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed, of omdat zou moeten worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
        Het beroep is ongegrond verklaard.

RECHTBANK ROERMOND
      Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
    
    
    Procedurenummer: AWB 09 / 1882
    
    Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake
    
    
      [eiseres] te Hoensbroek, eiseres,
      gemachtigde mr.drs. H.M.G. Duijsters,
    
    
    tegen
    
    de Burgemeester van de gemeente Roermond, verweerder.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2009 heeft verweerder beslist op de bezwaren van eiseres tegen de aan [vergunninghoudster] (hierna vergunninghoudster) verleende exploitatievergunning voor een horecabedrijf, ingevolge artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) . Tegen eerstgenoemd besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is vergunninghoudster in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Deze heeft daarvan gebruik gemaakt. 
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres en vergunninghoudster gezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 21 juli 2010, waar eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 1], [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door haar gemachtigde, waar vergunninghoudster is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 4] en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. M.T.C.A. Smets en M.P.J. Massen.
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	Bij brief van 21 juni 2002 heeft eiseres zich tezamen met [kandidaat 2] kandidaat gesteld voor het verkrijgen van een vergunning tot exploitatie van een speelautomatenhal (hierna speelautomatenhalvergunning) op een geschikte locatie binnen de gemeente Roermond. Daarbij is verweerder tevens verzocht eiseres op de hoogte te houden, indien de verstrekking van een derde speelautomatenhalvergunning binnen de gemeente (nog) niet tot de mogelijkheden behoorde. Bij brief van 3 juli 2002 heeft verweerder eiseres bericht dat een derde speelautomatenhalvergunning op grond van de Speelautomatenverordening niet kon worden verleend. Op 12 mei 2006 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat de regelgeving zou worden aangepast om een derde speelautomatenhal binnen de gemeente mogelijk te maken. 
    
    2.2.	Bij brief van 21 december 2006 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat naar zijn mening in 2002 geen sprake is geweest van een aanvraag, maar enkel van een geuite interesse. Op 20 januari 2008 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor voormelde speelautomatenhalvergunning. Bij besluit van 18 december 2008 heeft verweerder de aanvraag van eiseres niet in behandeling genomen, omdat de aanvraag volgens verweerder niet voldeed aan de vereisten.
    
    2.3.	Op 4 november 2008 heeft vergunninghoudster een aanvraag gedaan voor een vergunning voor het aanwezig hebben van 150 speelautomaten op grond van de Wok en voor een speelautomatenhalvergunning, ingevolge artikel 3a.2.1. van de APV. Bij brief van 5 maart 2009 heeft vergunninghoudster een vergunning aangevraagd voor de exploitatie van een horecabedrijf aan het [adres] te Roermond (hierna exploitatievergunning horecabedrijf).
    
    
      2.4.	Bij besluiten van 9 juni 2009 heeft verweerder aan vergunninghoudster een aanwezigheidsvergunning op grond van de Wet op de kansspelen (Wok), een speelautomatenhalvergunning ingevolge artikel 3a.2.1 van de APV en een exploitatievergunning horecabedrijf ingevolge artikel 2:28 van de APV verleend. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunningen. Bij besluit van 
      19 november 2009 (hierna het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de exploitatievergunning horecabedrijf ongegrond verklaard. Tegen het bestreden besluit is beroep ingesteld bij deze rechtbank. Tegen de beslissing van verweerder op de bezwaren tegen de aanwezigheidsvergunning en de speelautomatenhalvergunning is beroep ingesteld bij de dienaangaande bevoegde instantie, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), welk beroep in behandeling is onder procedurenummer AWB 09/1490 S2.
    
    
    2.5.	Eiseres betoogt in het onderhavige beroep inzake de exploitatievergunning horecabedrijf vooreerst dat verweerder in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid van de Awb heeft gehandeld, door in het bestreden besluit te verwijzen naar een niet bekend en naar een niet bestaand besluit. De rechtbank overweegt dat het voor eiseres duidelijk heeft kunnen en moeten zijn op welke brieven of beslissingen verweerder doelde. Voor zover sprake is van een verschrijving, dan wel het per abuis niet vermelden van een datum van een besluit, is eiseres daardoor dan ook niet benadeeld. Deze handelswijze van verweerder leidt dan ook niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, dan wel ondeugdelijk is gemotiveerd. Te meer, omdat de verwijzingen in het bestreden besluit betrekking hebben op de aanwezigheidsvergunning en de speelautomatenhalvergunning en niet op de exploitatievergunning horecabedrijf, die in deze procedure ter beoordeling voorligt. Het betoog van eiseres dat verweerder zich bij de verlening van de speelautomatenhalvergunning op een onjuiste grondslag heeft gebaseerd, omdat op dat moment de oude APV was ingetrokken, ziet tevens op de aanwezigheids- en exploitatievergunning en kan derhalve eveneens niet leiden tot een geslaagd beroep. Het betoog faalt.
    
    2.6.	Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat verweerder niet heeft beslist op de aanvraag van eiseres van 21 juni 2002 en dat verweerder ten onrechte die aanvraag niet tezamen met de beslissing op bezwaar en de aanvraag van vergunningshoudster heeft behandeld, waarmee in strijd met jurisprudentie van het CBb (CBb 28 april 2004, LJN AP0365) is gehandeld. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat zij van mening is dat de brief van 21 juni 2002 tevens moet worden opgevat als een aanvraag voor een exploitatievergunning horecabedrijf. 
    
    
      2.7.	Ten aanzien van de hiervoor omschreven beroepsgrond neemt verweerder het volgende standpunt in.
      Of de brief van 21 juni 2002 een aanvraag is, staat niet in deze procedure ter discussie. Bij het niet tijdig beslissen op een (door eiseres veronderstelde) aanvraag staan rechtsmiddelen open, die eiseres kan aanwenden. Bij een eventuele aanvraag zal de beslissing op die aanvraag vermoedelijk niet anders luiden dan de beslissing op de aanvragen van januari en oktober 2008, omdat eiseres de vereiste gegevens niet kan aanleveren. De vraag of de exploitatievergunning horecabedrijf in samenhang met andere aanvragen zou moeten worden behandeld is in deze procedure niet relevant. Dit dient aan de orde te komen in het beroep tegen de aanwezigheids- en exploitatievergunning. 
    
    
    
      2.8.	De rechtbank overweegt als volgt.
      De brief van 21 juni 2002 kan niet geacht worden betrekking te hebben op de exploitatievergunning horecabedrijf, nu wordt aangegeven dat eiseres in aanmerking wil komen voor een speelautomatenhalvergunning en niet wordt verwezen naar de exploitatievergunning horecabedrijf of de bepalingen van de APV die op een dergelijke vergunning betrekking hebben. Naar het oordeel van de rechtbank is door de inhoud en formulering van de brief van 21 juni 2002 dan ook geen sprake van een aanvraag voor een exploitatievergunning horecabedrijf. Of de brief kan worden aangemerkt als een aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning en speelautomatenhalvergunning ligt ter beoordeling aan het CBb voor en komt derhalve niet in deze procedure aan de orde. Nu is geoordeeld dat met betrekking tot de exploitatievergunning horecabedrijf door eiseres geen aanvraag is gedaan, kan het betoog van eiseres dat haar aanvraag gelijktijdig met de beslissing op bezwaar, dan wel de aanvraag van vergunninghoudster, had moeten worden behandeld, reeds om die reden niet slagen. 
    
    
    
      2.9.	In het kader van artikel 2:28 van de APV voert eiseres verder het volgende aan.
      De gemeenteraad heeft zich bij de vaststelling van bedoelde bepaling van de APV gebaseerd op onjuiste informatie. De betreffende bepaling is in strijd met de toepasselijke aanbestedingsrichtlijnen, alsmede met artikel 30E van de Wok, met name het tweede lid onder b van voormeld artikel. Zie ook ABRvS 18 juli 2007, LJN BA9831. De eis dat de ondernemer een verklaring dient te overleggen dat hij over de ruimte kan beschikken is onredelijk, nu daardoor ondernemers die al over een ruimte beschikken, zoals vergunninghoudster, worden bevoordeeld. Er is daardoor bij vaststelling van de bestreden APV-bepaling tevens in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het verbod van vooringenomenheid en het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld. Omdat artikel 2:28 van de APV in strijd is met hogere regelgeving en voornoemde rechtsbeginselen, dient de bepaling onverbindend te worden verklaard.
      Als artikel 2:28 van de APV wel door verweerder diende te worden toegepast, had de vergunning moeten worden geweigerd op grond van artikel 2:28, derde en vierde lid van de APV. De verleende vergunningen leiden immers tot toename van gokverslavingsproblematiek en een nadelige aantasting van de woon- en leefsituatie. 
    
    
    
      2.10.	Ten aanzien van de hiervoor omschreven beroepsgrond neemt verweerder het volgende standpunt in.
      De exceptieve toetsing van artikel 3a.2 sub c van de APV, de bepalingen uit de Wok en de aanbestedingsrichtlijnen zijn bij de exploitatievergunning horecabedrijf niet aan de orde. 
      De gokverslavingsproblematiek is naar voren gebracht in het kader van de exceptieve toets van artikel 3a.2 sub c van de APV. Eiseres heeft de gronden in bezwaar niet aangevoerd in verband met het woon- en leefmilieu en de openbare orde, zodat deze beroepsgrond in beroep buiten beschouwing dient te worden gelaten. Eiseres laat bovendien na om concrete feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan zij van mening is dat de woon- en leefsituatie of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Uit de door eiseres overgelegde verklaring van 17 december 2008 en 15 januari 2009 volgt dit niet. 
      De exploitatie van een speelautomatenhal leidt in het algemeen niet tot een ontoelaatbare verstoring van de woon- en leefsituatie of de openbare orde. 
    
    
    
      2.11.	De rechtbank dient te beoordelen of de exploitatievergunning horecabedrijf in redelijkheid door verweerder kon worden verleend en overweegt als volgt.
      Op 27 mei 2009 is een nieuwe APV in werking getreden. Artikel 2:28 van de APV luidt:
      1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
      2. De burgemeester weigert de vergunning indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
      3. In afwijking van artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
      4. Bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie.
      5. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid weigeren c.q. intrekken indien de exploitant in enig opzicht van slecht levensgedrag is dan wel niet voldoet aan de moraliteitseisen.
      6. De burgemeester weigert voorts de vergunning als bedoeld in het eerste lid c.q. trekt deze geheel of gedeeltelijk in wanneer feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde beschikking een strafbaar feit is gepleegd of wanneer sprake is van ernstig gevaar dat de beschikking mede gebruikt zal worden voor:
      a. het benutten van voordelen uit strafbare feiten;
      b. het plegen van strafbare feiten.
    
    
    2.12.	Een algemeen verbindend voorschrift zoals de hiervoor vermelde bepaling van de APV kan verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de regelgever gemaakte keuzes strijdig worden geacht met hogere regelgeving of met algemene rechtsbeginselen. Eiseres betoogt dat de betreffende bepaling van de APV onverbindend dient te worden verklaard en wijst daarbij op een bepaling uit de Wok en jurisprudentie in het kader van de Aanbestedingsrichtlijn. De Wok is echter niet van toepassing op de exploitatievergunning horecabedrijf. De uitspraak met betrekking tot de Aanbestedingsrichtlijn heeft voorts betrekking op schaarse vergunningen, waarbij het aantal vergunningen dat in een gebied wordt verleend beperkt is. Die aangehaalde uitspraak is derhalve eveneens niet van belang in het kader van de verlening van de exploitatievergunning horecabedrijf. Het betoog van eiseres dat de bepaling in strijd met het gelijkheidsbeginsel is, vanwege de eis dat de ondernemer over de ruimte beschikt, kan niet slagen, omdat die gestelde eis betrekking heeft op de speelautomatenhalvergunning en niet op de exploitatievergunning horecabedrijf. Eiseres heeft verder niet met feiten onderbouwd waarom in dit kader sprake zou zijn van strijd met het verbod op vooringenomenheid of enig ander rechtsbeginsel. Gelet op het voorgaande is artikel 2:28 van de APV niet in strijd met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen, zodat de bepaling geen verbindende kracht dient te worden ontzegd. Het betoog faalt.
    
    2.13.	Uit de formulering van het toetsingskader van artikel 2:28 van de APV blijkt dat sprake is van limitatief opgesomde weigeringsgronden. Het tweede en zesde bevatten dwingend geformuleerde weigeringsgronden, terwijl in het derde en vijfde lid aan verweerder beleids- en beoordelingsvrijheid wordt toegekend, om in die gevallen de vergunning te weigeren. Niet in geschil is, dat geen sprake is van de weigeringsgronden geformuleerd onder 2, 5 en 6. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder de exploitatievergunning horecabedrijf had moeten weigering op grond van hetgeen in het derde lid, in samenhang met het vierde lid, van artikel 2:28 van de APV is bepaald. 
    
    2.14.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat voormelde beroepsgrond niet door de rechtbank beoordeeld kan worden, omdat hetgeen is aangevoerd in bezwaar niet in relatie tot de exploitatievergunning horecabedrijf aan de orde is gekomen. Artikel 6:13 van de Awb bepaalt, voor zover thans relevant, dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. Voor de toepassing van voormeld artikel is van belang of gronden zijn aangevoerd tegen (een bepaalde onderdeel van) een besluit. In dit geval is sprake van een primair besluit dat uit meerdere onderdelen bestaat, waarvan de exploitatievergunning horecabedrijf één onderdeel vormt, omdat de beslissing in een afzonderlijk besluit had kunnen worden neergelegd. De exploitatievergunning horecabedrijf bestaat op zichzelf niet uit meerdere onderdelen. Vast staat dat eiseres inhoudelijke gronden, waaronder de gokverslavingsproblematiek, heeft aangevoerd tegen de verlening van de exploitatievergunning horecabedrijf. Of de grond kans van slagen heeft en kan leiden tot herroeping van de vergunning, is voor de toepassing van artikel 6:13 van de Awb niet van belang. Als tegen een besluit dat niet uit meerdere onderdelen bestaat gronden zijn aangevoerd, is daarmee artikel 6:13 van de Awb niet langer van toepassing en mogen de aangevoerde gronden nader worden uitgebreid en mogen zelfs inhoudelijk nieuwe gronden worden aangevoerd, voor zover ze betrekking hebben op hetzelfde besluit. De beroepsgrond dient dan ook inhoudelijk te worden beoordeeld. 
    
    2.15.	Artikel 2:28, derde en vierde lid van de APV betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder, waarbij sprake is van beoordelingsvrijheid. Voormelde weigeringsgrond ziet op overlast voor de (directe) omgeving van de locatie waar een horecabedrijf zich wil vestigen. Het betoog van eiseres, dat de verlening van een exploitatievergunning horecabedrijf aan vergunninghoudster een nadelige invloed op de gokverslavingsproblematiek in het land heeft, voor zover dit het geval is, leidt dan ook niet tot het oordeel dat sprake is van overlast waardoor de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Een mogelijke toename van het aantal gokverslaafden leidt immers niet per definitie tot overlast voor de omgeving van dit horecabedrijf. De door eiseres overgelegde verklaringen van medewerkers van de Mondriaan Stichting hebben niet concreet betrekking op het horecabedrijf waarvoor vergunning is verleend. Hetgeen door eiseres voor het overige in het kader van artikel 2:28 van de APV is aangevoerd heeft eveneens niet specifiek betrekking op de woon- en leefomgeving van het horecabedrijf van vergunninghoudster. Voorts blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat geen klachten met betrekking tot overlast uit de omgeving van het horecabedrijf zijn ontvangen. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2:28, derde en vierde lid van de APV. 
    
    2.16.	Hetgeen voor het overige in beroep is aangevoerd heeft naar het oordeel van de rechtbank geen betrekking op de verleende exploitatievergunning horecabedrijf, zodat die gronden tevens niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Verweerder heeft de exploitatievergunning horecabedrijf in redelijkheid kunnen verlenen. Het beroep is ongegrond.  
    
    2.17.	Van omstandigheden op grond waarvan een der partijen zou moeten worden veroordeeld in de proceskosten van de andere partij is de rechtbank niet gebleken.
    
     
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken (voorzitter), T.M. Schelfhout en C.M. Nollen, in tegenwoordigheid van mr. L. van der Sanden als griffier en in het openbaar uitgesproken 
      op  3 augustus 2010.
    
    
    
    
    
    
      w.g. mr. L. van der Sanden,
      griffier	w.g. mr. P.J. Voncken,
      voorzitter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
    verzonden op: 3 augustus 2010.
    
    
    
    Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.