ECLI:NL:CBB:2012:BX7001, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-08-2012, AWB 11/291
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2012-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Oplegging last onder dwangsom naar aanleiding van overtredingen op 30 maart en 4 juni 2010. Niet alleen de overtreding van 30 maart 2010, maar ook die van 4 juni 2010 moet worden aangemerkt als een geringe overtreding in de zin van de Beleidsregels. Verweerder heeft deze ten onrechte opgevat als een (gewone) overtreding. Dit heeft tot gevolg dat de hoogte van de dwangsom behoort te worden vastgesteld op € 3.000,-- i.p.v. € 5.000,-- per overtreding.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 11/291					29 augustus 2012
      11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
                   Bestuursdwang
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      VAEX Varkens- en Veehandel B.V., te Reek, appellante,
      gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,
      tegen
      de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
      gemachtigde: mr. drs. J.C.Q. Bult, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellante heeft bij brief van 6 april 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 februari 2011.
      Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 4 augustus 2010 tot het opleggen van een last onder dwangsom, ongegrond verklaard.
      Bij brief van 9 mei 2011 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
      Bij brief van 31 mei 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
      Op 14 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens appellante is voorts verschenen 
      haar directeur.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Pb. 2005, L3; hierna: Verordening) bepaalt, voor zover hier van belang:
    
    
    
      “Artikel 2. Definities
      Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
      (…)
      j) “transport”: de gehele vervoersoperatie van de plaats van vertrek tot de plaats van bestemming, met inbegrip van het lossen, het stallen en het laden tijdens tussenstops;
      (…)
    
    
    
      Artikel 5. Verplichtingen inzake de planning van het vervoer van dieren
      (…)
      4. Voor lange transporten tussen de lidstaten en met derde landen van als landbouwhuisdier gehouden eenhoevigen, met uitzondering van geregistreerde eenhoevigen, runderen, schapen, geiten en varkens moeten de vervoerders en organisatoren voldoen aan de in bijlage II opgenomen voorschriften inzake het journaal.
    
    
    (…)
    
    
      Artikel 25. Sancties
      De lidstaten stellen de regels vast inzake de sancties die gelden voor overtredingen van deze verordening, en nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. (…)
    
    
    
      Artikel 26. Overtredingen en kennisgeving daarvan
      4. Indien een bevoegde autoriteit vaststelt dat een vervoerder deze verordening niet in acht heeft genomen, of dat een vervoermiddel niet aan deze verordening voldoet, of indien een bevoegde autoriteit een kennisgeving als bedoeld in de leden 2 of 3 ontvangt, neemt zij, zo nodig, de volgende maatregelen:
      a) zij gelast de betrokken vervoerder een einde te maken aan de geconstateerde inbreuken en voorzieningen te treffen om herhaling te voorkomen;
      (…)
    
    
    
      BIJLAGE II
      Journaal (als bedoeld in artikel 5, lid 4, artikel 8, lid 2, artikel 14, lid 1, onder a) en c), en artikel 21, lid 2)
      (…)
      6. Voor reizen die op het grondgebied van de Gemeenschap eindigen, moet de vervoerder afdeling 4 van het journaal invullen en ondertekenen.?
    
    
    De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalt, voor zover hier van belang:
    
    
      “Hoofdstuk III. De zorg voor het welzijn van dieren
      (…)
      Afdeling 7. Het vervoeren van dieren
    
    
    
      Artikel 58
      1. In deze afdeling en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
      a. EG-verordening: verordening van de Raad van de Europese Unie of van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie gezamenlijk, die geheel of gedeeltelijk berust op de artikelen 37 of 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en waarin voorschriften zijn neergelegd inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten;
    
    
    
      Artikel 59
      Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
    
    
    
      Artikel 59a
      1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor een goede uitvoering van EG-verordeningen.
      (…)
    
    
    Hoofdstuk IX. Overige bepalingen
    
    
      Artikel 106
      Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
    
    
    De Regeling dierenvervoer 2007 (Stcrt. 2006, nr. 245) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
    
    "§ 1. Begripsbepalingen
    
    
      Artikel 1
      In deze Regeling wordt verstaan onder:
      (…)
      Minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    
    § 2. Het vervoeren van dieren
    
    
      Artikel 2
      1. De Minister is de bevoegde autoriteit bedoeld in de artikelen 21, derde lid, 22, eerste lid, eerste zin, 23, eerste en vierde lid en 26, eerste en vierde lid, onderdelen a en b, en bijlage II, onderdeel 3, onder c, van EG-verordening nr. 1/2005.
      (…)
    
    
    
      Artikel 9
      Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van EG-verordening nr. 1/2005."
    
    
    In de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 (Stcrt. 2008, nr. 252; hierna: Beleidsregels 2009) is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
    
    
      "Artikel 3 (categorieën overtredingen)
      Voor de toepassing van deze beleidsregels wordt onderscheid gemaakt in:
      a. geringe overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening van voornamelijk administratieve aard welke geen gevaar opleveren voor het welzijn van de vervoerde of te vervoeren dieren;
      b. overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening die niet zijn aan te merken als geringe of ernstige overtredingen;
      c. ernstige overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening waarbij sprake is of is geweest van een ernstig risico voor de gezondheid van het dier en of ernstige aantasting van het welzijn van het dier.
    
    
    
      Artikel 4 (hoogte dwangsommen)
      De hoogte van de dwangsom wordt bepaald met inachtneming van de volgende categorieën:
      a. de last onder dwangsom voor geringe overtredingen bedraagt € 3.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel € 3.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van 
      € 15.000;
      b. de last onder dwangsom voor overtredingen bedraagt € 5.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel 
      € 5.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van 
      € 25.000;
      c. (…)
    
    
    
      Artikel 5 (geringe overtredingen)
      1. Na ten hoogste drie geringe overtredingen geeft de minister de vervoerder een schriftelijke waarschuwing waarbij wordt aangekondigd dat indien binnen 3 jaar opnieuw een soortgelijke geringe overtreding wordt begaan een last onder dwangsom zal worden opgelegd.
      2. Indien de vervoerder na een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid binnen drie jaar opnieuw een soortgelijke geringe overtreding begaat legt de minister de vervoerder een last onder dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel a.
      (…)
    
    
    
      Artikel 6 (overtredingen)
      1. Na constatering van een overtreding geeft de minister de vervoerder een eerste schriftelijke waarschuwing.
      2. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid opnieuw een overtreding begaat geeft de minister de vervoerder een tweede schriftelijke waarschuwing waarin wordt aangekondigd dat indien hij binnen drie jaar opnieuw een overtreding begaat een last onder dwangsom wordt opgelegd als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
      3. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het tweede lid een overtreding begaat legt de minister een last onder dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
      (…)"
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - In 2007 heeft verweerder meerdere overtredingen geconstateerd van onder meer artikel 5, vierde lid, in samenhang met bijlage II van de Verordening door appellante. Naar aanleiding van deze overtredingen heeft verweerder appellante bij brief van 22 juni 2007 een eerste schriftelijke waarschuwing gegeven.
      - In de periode december 2008 tot en met maart 2009 heeft verweerder in totaal 36 overtredingen geconstateerd van artikel 5, vierde lid, in samenhang met bijlage II van de Verordening door appellante. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder appellante bij brief van 15 april 2009 meegedeeld voornemens te zijn aan haar een last onder dwangsom op te leggen wanneer zij wederom artikel 5, vierde lid, van de Verordening overtreedt. Appellante is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over dit voornemen kenbaar te maken. Appellante heeft van die gelegenheid geen gebruik gemaakt.
      - Verweerder heeft geconstateerd dat appellante op 30 maart 2010 een transport van runderen en varkens naar Roemenië heeft uitgevoerd en daarbij de runderen en een deel van de varkens in Roemenië heeft overgeladen in een andere veewagencombinatie. Van dit overladen van de dieren heeft appellante op afdeling 4 van de journaals van dit transport geen opmerkingen geplaatst, terwijl appellante daartoe volgens verweerder wel wettelijk verplicht was. Verder heeft verweerder geconstateerd dat appellante op 4 juni 2010 een transport van varkens naar Roemenië heeft uitgevoerd, waarbij niet duidelijk is of de uiteindelijke plaats van bestemming overeenkomt met het adres dat vermeld is op afdeling 5 van het transportjournaal terwijl appellante, ofschoon daartoe volgens verweerder wettelijk verplicht, op afdeling 4 van het journaal geen opmerkingen heeft geplaatst met betrekking tot de wijziging van de bestemming van het transport.
      - Bij besluit van 4 augustus 2010 heeft verweerder, naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen op 30 maart 2010 en 4 juni 2010, aan appellante een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat appellante bij elke volgende overtreding van artikel 5, vierde lid, van de Verordening een dwangsom van € 5.000,- verbeurt tot een maximumbedrag van € 25.000,-.
      - Bij brief van 16 september 2010 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt. Het  bezwaar is bij brief van 26 oktober 2010 aangevuld.
      - Op 28 december 2010 is appellante over haar bezwaren gehoord.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de oplegging van de last onder dwangsom gehandhaafd. Daartoe is in de eerste plaats overwogen dat in artikel 4 van de Beleidsregels dierenwelzijn zoals die van toepassing waren tot 1 januari 2009, is aangegeven dat een overtreding van de Verordening gevolgd wordt door een schriftelijke waarschuwing, welke vervalt binnen twee jaar, tenzij de personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming binnen dit tijdvak een of meer nieuwe overtredingen hebben begaan. De laatste waarschuwing van appellante dateert van 22 juni 2007 en omdat vervolgens op 13 januari 2009 opnieuw artikel 5, vierde lid, van de Verordening is overtreden, is de waarschuwing die appellante in 2007 heeft ontvangen niet komen te vervallen.
      Bij brief van 3 februari 2009 heeft verweerder te kennen gegeven dat hij per 1 januari 2009 - na inwerkingtreding van de Beleidsregels 2009 - lasten onder dwangsom oplegt aan overtreders die meerdere overtredingen van de Verordening hebben begaan. Deze brief moet volgens verweerder worden beschouwd als een overgangsregeling waaruit kan worden opgemaakt dat eerdere overtredingen en eerdere waarschuwingen niet zijn komen te vervallen.
      Ten aanzien van de geconstateerde overtreding van 30 maart 2010 heeft verweerder overwogen dat voor het aanrekenen van een overtreding van artikel 5, vierde lid, van de Verordening niet van belang is dat de vervoerder de overtreding niet kon voorzien. Dit artikel ziet namelijk ook op het achteraf juist invullen van het journaal. Voor overtreding van dit artikel is ook niet van belang of het dierenwelzijn niet in het geding is geweest. Voor naleving van de Verordening is het van belang dat de bevoegde autoriteiten zo snel mogelijk op de hoogte raken van eventuele wijzigingen in een voorgenomen transport. De verplichting van de chauffeur tot het invullen van het journaal vloeit rechtstreeks uit de Verordening voort. Het feit dat de chauffeur in overeenstemming met de Roemeense autoriteiten heeft gehandeld ontslaat de vervoerder niet van de verplichting de wijziging op te nemen in het journaal.
      Met betrekking tot de overtreding van 4 juni 2010 heeft verweerder overwogen dat de wijziging van het afleveradres weliswaar is doorgegeven op afdeling 5 van het journaal, maar dat daarop ten onrechte het adres van de zetel van de koper is vermeld en niet het daadwerkelijke afleveradres. Daarnaast heeft de vervoerder nagelaten deze wijziging op afdeling 4 van het journaal weer te geven, waardoor sprake is van een overtreding van artikel 5 van de Verordening. Appellante is daarom terecht aangemerkt als overtreder. 
      De hoogte van de dwangsom is volgens verweerder op goede gronden vastgesteld op € 5.000,- conform artikel 4, onder b, van de Beleidsregels 2009. De overtreding van 4 juni 2010 moet namelijk worden aangemerkt als overtreding (niet gering of ernstig) in de zin van het specifiek interventiebeleid, nu niet is gebleken dat het dierenwelzijn tijdens het transport niet in het geding is geweest. Voorts heeft verweerder meegewogen dat de hoogte van de dwangsom mede is gebaseerd op de winst die een onderneming met een lang transport behaalt.
      Betreffende de overtreding van 30 maart 2010 heeft appellante door middel van een verklaring van de Roemeense dierenarts aangetoond dat tijdens het overladen het dierenwelzijn niet in het geding is geweest. Daarom moet deze overtreding, gelet op artikel 3, onder a, van de Beleidsregels 2009 worden aangemerkt als een geringe overtreding waarvoor een dwangsom van € 3.000,- opgelegd mag worden. Voor het besluit heeft dit echter geen consequenties, nu voor de overtreding van 4 juni 2010 op goede gronden een last onder dwangsom van € 5.000,- is opgelegd.
      Tot slot heeft verweerder op de voet van artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels 2009 de termijn gedurende welke de last onder dwangsom van toepassing is, bepaald op drie jaar.
      In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellante in de periode december 2008 tot en met maart 2009 voornoemd voorschrift in ieder geval 34 keer heeft overtreden. Er is sprake van gevaar voor herhaling. De oplegging van de last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van voornoemd voorschrift is dan ook niet disproportioneel.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting, samengevat, het volgende aangevoerd.
      Nu de Beleidsregels 2009 zijn ingevoerd per 1 januari 2009 staat de rechtszekerheid eraan in de weg dat de overtredingen die zijn geconstateerd in brieven van de (toenmalige) Voedsel- en Warenautoriteit van 27 december 2006, 10 april 2007 en 19 april 2007 worden meegenomen bij de beoordeling van de vraag of een last onder dwangsom dient te worden opgelegd. Het feit dat overtredingen van vier jaar geleden aan de last ten grondslag worden gelegd maakt het besluit onrechtmatig.
      Tijdens het transport van 30 maart 2010 is een gedeelte van de dieren wegens overmacht overgeladen op een vervangend vervoermiddel zodat de wettelijk toegestane reistijd niet zou worden overschreden. Deze gang van zaken was onmogelijk te voorzien. Het dierenwelzijn is niet geschaad. Dit is ook bevestigd in het bestreden besluit.
      Betreffende het transport van 4 juni 2010 kan van een overtreding geen sprake zijn. De Hongaarse veterinair heeft het adres gewijzigd op de formulieren. Onduidelijk is waarom hij enkel de zetel heeft vermeld en niet het afleveradres. De afstand tussen de zetel van het bedrijf en het losadres van de dieren is circa 40 km. Het dierenwelzijn is op geen enkele wijze in gevaar gebracht. Het met de voorschriften te beschermen belang is dan ook niet geschonden. 
      Voor zover al sprake is van overtredingen, zijn dit in het onderhavige geval administratieve onvolkomenheden naar aanleiding van onverwachte gebeurtenissen tijdens het betreffende transport, waarbij het welzijn van dieren niet is geschaad. Het past in dat geval niet een last onder dwangsom op te leggen. Voorts staan de dwangsombedragen niet in een redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Verweerder had moeten afzien van het opleggen van de onderhavige dwangsom. Gezien de aard van de administratieve overtredingen bestaat er geen concrete vrees voor herhaling. Appellante verwijst naar de uitspraken van het College van 
      27 oktober 2009, AWB 08/525, LJN: BK1424 en van 24 december 2009, AWB 08/269, LJN: BL4481.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit de aan appellante opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd. Hieromtrent overweegt het College het volgende.
      5.2	Verweerder heeft op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in samenhang bezien met artikel 106 van de Gwd en artikel 9 van de Regeling de bevoegdheid om bij overtreding van de bepalingen van de Verordening een last onder dwangsom op te leggen. 
      Verweerder heeft zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebaseerd op de zich volgens hem voordoende omstandigheid dat appellante de wijzigingen in een tweetal transporten, welke plaatsvonden op 30 maart 2010, respectievelijk 4 juni 2010, niet heeft opgegeven op afdeling 4 van het transportjournaal. Hiermee heeft appellante in beide gevallen volgens verweerder niet voldaan aan de in artikel 5, vierde lid, van de Verordening, gelezen in samenhang met bijlage II bij de Verordening, neergelegde journaalverplichting.
      Ten aanzien van hetgeen appellante heeft aangevoerd met betrekking tot de overtreding van 30 maart 2010 overweegt het College dat voor de vaststelling of hier sprake is van een overtreding niet van belang is of de overtreding te voorzien was of dat zij het gevolg was van overmacht. Evenmin is hiervoor van belang of door de overtreding het dierenwelzijn is geschaad. Het door appellante ter zake aangevoerde faalt dan ook.
      Ten aanzien van de overtreding van 4 juni 2010 heeft appellante aangevoerd dat weliswaar sprake is van een administratieve omissie, maar dat van een overtreding redelijkerwijs niet kan worden gesproken. Aangezien appellante hiermee de vaststelling van de feiten door verweerder niet betwist en evenmin dat daarmee is vastgesteld dat appellante niet heeft voldaan aan de in de Verordening neergelegde (administratieve) verplichting, ziet het College in het door appellante aangevoerde geen grond verweerder niet te volgen in zijn onderbouwde en gedocumenteerde vaststelling van de overtreding.
      Gelet op het vorenstaande was verweerder bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.
      5.3	Anders dan appellante veronderstelt is voor het ontstaan van de bevoegdheid tot het opleggen van een herstelsanctie als een last onder dwangsom naar aanleiding van een gepleegde overtreding die ertoe strekt herhaling daarvan te voorkomen, in de regel niet vereist dat er concrete vrees voor herhaling bestaat. Appellante doelt hierbij kennelijk op het in artikel 5:7 van de Awb neergelegde vereiste van klaarblijkelijk gevaar voor overtreding. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraken van 27 oktober 2009 (reeds aangehaald), 30 september 2010 (AWB 09/1419, LJN: BO4072) en 22 maart 2011 (reeds aangehaald) geldt het vereiste van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zal plaatsvinden alleen voor het kunnen opleggen van een last onder dwangsom die ertoe strekt een overtreding te voorkomen (zonder dat sprake is van een eerdere overtredingen). Nu vaststaat dat appellante eerder, te weten op 30 maart 2010 en 4 juni 2010, soortgelijke overtredingen heeft begaan en gevaar voor herhaling voor de hand ligt - gezien de mate van continuïteit tussen de geconstateerde overtredingen en de overtreding die de last beoogt te voorkomen - is de door appellante bedoelde norm in haar geval niet van toepassing.
      5.4	Aan de orde is vervolgens of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom, zulks mede bezien in het licht van het terzake door verweerder gevoerde beleid, als neergelegd in de Beleidsregels 2009.
      Het College overweegt in dit verband, zulks naar aanleiding van het standpunt van appellante dat de rechtszekerheid eraan in de weg staat dat overtredingen die dateren van vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregels 2009 op 1 januari 2009 worden meegenomen bij de beoordeling of een last onder bestuursdwang dient te worden opgelegd, het volgende.
      Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 30 september 2010 voorzien de Beleidsregels 2009 niet op enigerlei wijze in een overgangsbepaling ten aanzien van vóór 1 januari 2010 gegeven waarschuwingen   en evenmin ten aanzien van vóór die datum begane overtredingen. Artikel 21 van de Beleidsregels 2009 bevat alleen een voorziening met betrekking tot de verjaringstermijn. Verweerder heeft appellante evenwel bij brief van 3 februari 2009 bericht dat hij nà de inwerkingtreding van de Beleidsregels 2009 lasten onder dwangsom oplegt aan vervoerders die meerdere overtredingen van de Verordening hebben begaan. Door het toezenden van deze brief heeft verweerder een als overgangsregeling te beschouwen, bijzondere voorziening getroffen, waarbij aan appellante duidelijk is gemaakt dat de eerder geconstateerde overtredingen en de eerder gegeven waarschuwingen niet zijn vervallen vanwege de inwerkingtreding van de Beleidsregels 2009. Mede in aanmerking genomen dat deze voorziening voor appellante gunstiger is dan het volgen van het vóór 1 januari 2009 geldende regime, waarin een volgende overtreding onmiddellijk tot schorsing of intrekking van de vergunning zou hebben geleid, acht het College deze voorziening niet onaanvaardbaar.
      Gelet op het vorenstaande valt niet in te zien dat de inwerkingtreding van de Beleidsregels 2009 eraan in de weg zou staan dat verweerder de in het bestreden besluit genoemde overtredingen die dateren van vóór die inwerkingtreding bij de besluitvorming betrekt. Het standpunt van appellante ter zake wordt dan ook van de hand gewezen.
      5.5	Het betoog van appellante dat het niet passend is een last onder dwangsom op te leggen in het geval van administratieve onvolkomenheden naar aanleiding van onverwachte gebeurtenissen tijdens het transport waarbij het welzijn van dieren niet is geschaad, faalt. Ook onder die omstandigheden is de vervoerder gehouden de in de Verordening opgenomen verplichtingen na te leven.
      5.6	Met betrekking tot hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent de (ernst van de) overtredingen van 30 maart 2009 en 4 juni 2010 overweegt het College het volgende.
      Ten aanzien van de overtreding van 30 maart 2010 is ook verweerder van opvatting dat deze geen gevaar heeft opgeleverd voor het dierenwelzijn, zodat het hier - anders dan waarvan in het primaire besluit was uitgegaan - gaat om een geringe overtreding in de zin van de Beleidsregels 2009 en niet van een (gewone) overtreding.
      Ten aanzien van de overtreding van 4 juni 2010, welke door verweerder is opgevat als een (gewone) overtreding in de zin van de Beleidsregels 2009, overweegt het College het volgende.
      De overtreding bestond er uit dat de vervoerder in afdeling 5 (Het melden van onregelmatigheden) van het journaal heeft opgemerkt dat de dieren in afwijking van de geplande bestemming werden bestemd voor de plaats Dirmanesti (Roemenië), terwijl de dieren feitelijk zijn gelost in de plaats Lunca Corbului (Roemenië) en bovendien in afdeling 4 (Verklaring van de vervoerder) van het journaal, geen opmerking is geplaatst met betrekking tot de wijziging van de plaats van bestemming van het transport. Appellante heeft onweersproken gesteld dat de wijziging is besproken met een Hongaarse veterinair, die ook afdeling 5 van het journaal heeft ingevuld, en daarbij abusievelijk de zetel van vestiging van de nieuwe koper heeft vermeld in plaats van het feitelijke adres waar de dieren moesten worden gelost. Onweersproken is voorts dat de afstand tussen beide plaatsen 40 kilometer bedraagt en verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het gewijzigde vervoersplan heeft geleid tot een overschrijding van de maximum transporttijden. Appellante heeft daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen gevaar voor het dierenwelzijn is geweest. Het College wijst er daarbij op dat in de toelichting bij artikel 3 van de Beleidsregels 2009 is vermeld: 
    
    
    “ Indien sprake is van overtredingen waarbij het dierenwelzijn niet in gevaar is zoals bij administratieve vergissingen is sprake van geringe overtredingen. Hieronder dient in ieder geval te worden begrepen het verkeerd invullen van de vervoersdocumenten wanneer dit geen gevolgen heeft voor het welzijn van de dieren.”
    
    
      Gelet op het vorenstaande stelt het College vast dat de overtreding van 4 juni 2010 moet worden aangemerkt als een geringe overtreding in de zin van de Beleidsregels 2009 en dat verweerder deze ten onrechte heeft opgevat als een (gewone) overtreding. Het ter zake door appellante gehouden betoog slaagt dan ook. Dit heeft tot gevolg dat de hoogte van de dwangsom op basis van artikel 4, aanhef en onder a, van de Beleidsregels 2009 behoort te worden vastgesteld op 
      € 3.000,- per overtreding, met een maximum van € 15.000,- in plaats van het bedrag van € 5.000,- per overtreding, met een maximum van 25.000,-. 
      5.7	Tot slot heeft appellante aangevoerd dat de dwangsombedragen niet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het College volgt dit betoog niet. Gelet op hetgeen in de toelichting op de Beleidsregels 2009 is vermeld over het doel van de dwangsom - het wegnemen van een gedeelte van de omzet waardoor naar verwacht een effectieve prikkel ontstaat om nieuwe geringe overtredingen te voorkomen - en de omvang van het bedrijf staat een dwangsom van € 3.000,- per overtreding met een maximum van 
      € 15.000,-, zoals deze bedragen zouden luiden bij een juiste toepassing van de Beleidsregels 2009, in bedoelde redelijke verhouding. Appellante is een groot vervoersbedrijf zodat niet valt in te zien dat een dwangsom van deze hoogte disproportioneel zou zijn.
      5.8	Het vorenstaande brengt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit, voor zover daarbij het bedrag van de dwangsom is vastgesteld op € 5.000,- per overtreding, met een maximum van € 25.000,-, wegens onjuiste toepassing van de Beleidsregels 2009 niet in stand kan blijven en dient te worden vernietigd. Het beroep is derhalve gegrond.
      Aangezien uit het vorenstaande duidelijk is dat de op voet van de Beleidsregels 2009 op te leggen dwangsom € 3.000,- per overtreding bedraagt, met een maximum van € 15.000,- en deze bedragen in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom, zal het College met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en de dwangsombedragen dienovereenkomstig vaststellen.
      5.9	Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, waaronder ook die in de bezwaarfase nu appellante in haar bezwaarschrift om een kostenvergoeding heeft verzocht en sprake is van aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht is het gewicht van de zaak bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een bezwaar- en beroepschrift en het verschijnen voor het horen bij verweerder en ter zitting bij het College) in totaal 4 punten worden toegekend.
    
     
    
      6. De beslissing
      Het College:
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 5.000,- per overtreding
        met een maximum van € 25.000;
      - herroept het primaire besluit in die zin dat een last onder dwangsom wordt opgelegd van € 3.000,- per overtreding met
        een maximum van € 15.000,-;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.748,- (zegge:
        eenduizendzevenhonderdachtenveertig euro);
      - bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,- (zegge:
        driehonderdentwee euro) moet vergoeden. 
    
    
    Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012.
    
    w.g. J.L.W. Aerts				w.g. J.M.M. Bancken