ECLI:NL:RBBRE:2012:BV1915, Rechtbank Breda, 25-01-2012, 11/4663 en 11/4664
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2012-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank overweegt ambtshalve dat verweerder de bezwaren van eisers ten onrechte gedeeltelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. Die bezwaren zijn immers – anders dan verweerder blijkbaar veronderstelt – alleen gericht tegen de verleningsbeschikkingen en de voorschotbeschikkingen, en niet ook tegen de wet van 4 februari 2010 [Stb. 2010, 78; red.]. De kritiek op die wet kan namelijk slechts worden aangemerkt als een argument ter onderbouwing van het betoog dat de verlenings- en voorschotbeschikkingen onrechtmatig zijn.
      
      De begrotingswet is een wet als bedoeld in artikel 120 van de Grondwet. In verband hiermee mag de rechtbank de begrotingswet niet toetsen aan algemeen verbindende voorschriften en evenmin aan algemene rechtsbeginselen.
      
      Naar het oordeel van de rechtbank zijn de in het eerste en tweede lid van artikel 9 van het Handvest neergelegde normen niet zodanig gepreciseerd, dat deze kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van de Grondwet.
      
      Verder wijst de rechtbank op hetgeen in de toelichtende nota van 7 juni 1988 (Handelingen II 1987-1988, 20 586, nummer 1, bladzijde 7) over artikel 9 van het Handvest is opgemerkt. Daaruit kan worden afgeleid dat het eerste lid alleen ziet op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en niet ook op specifieke uitkeringen ter uitvoering van medebewindstaken zoals verlening van bijstandsuitkeringen. Verder is uitdrukkelijk gesteld dat specifieke uitkeringen aan gemeentebesturen niet per definitie kostendekkend hoeven te zijn, onder verwijzing naar de manier waarop het Rijk kosten voor bijstandsverlening aan gemeentebesturen vergoedt.

RECHTBANK BREDA
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummers: AWB 11/4463 en AWB 11/4464 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 januari 2012 in de zaken tussen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, eiser sub 1, 
      gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal,
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk, eiser sub 2,
      gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal,
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, eiser sub 3,
      gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden, eiser sub 4, 
      gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal,
    
    
    tegen
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), verweerder.
    
    Procesverloop 
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 19 oktober 2010 (verleningsbeschikkingen) heeft verweerder aan eisers uitkeringen voor het kalenderjaar 2010 verleend krachtens:
      (1) artikel 69, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) betreffende de gebundelde uitkering;
      (2) artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget (Wpd) betreffende het participatiebudget;
      (3) artikel 50, eerste lid, van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) betreffende de uitkering voor het gebudgetteerde deel van de uitkeringslasten Bbz 2004, voor zover niet opgenomen in de uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de WWB.
    
    
    Eisers hebben bezwaren tegen de verleningsbeschikkingen gemaakt, voor zover deze beschikkingen zien op de uitkeringen krachtens artikel 69, eerste lid, van de WWB.
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 21 oktober 2010 (voorschotbeschikkingen) heeft verweerder aan eisers voorschotten voor het kalenderjaar 2011 verstrekt krachtens:
      (1) artikel 69, eerste lid, van de WWB betreffende de gebundelde uitkering;
      (2) artikel 2, eerste lid, van de Wpd betreffende het participatiebudget;
      (3) artikel 50, eerste lid, van het Bbz 2004 betreffende de uitkering voor het gebudgetteerde deel van de uitkeringslasten Bbz 2004, voor zover niet opgenomen in de uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de WWB.
    
    
    Eisers hebben bezwaren tegen de voorschotbeschikkingen gemaakt, voor zover deze beschikkingen zien op de uitkeringen krachtens artikel 69, eerste lid, van de WWB
    
    Bij besluit van 13 juli 2011 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren tegen zowel de verleningsbeschikkingen als de voorschotbeschikkingen deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Eisers sub 1 tot en met sub 3 hebben tegen het bestreden besluit beroep bij de rechtbank ingesteld. Dit beroep staat bekend onder zaaknummer AWB 11/4463.
    
    Eiser sub 4 heeft tegen het bestreden besluit beroep bij de rechtbank ’s-Hertogenbosch ingesteld. Dit beroep staat bekend onder zaaknummer AWB 11/4464.
    
    Het beroep van eiser sub 4 is krachtens artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verwezen naar de rechtbank. De rechtbank heeft ingestemd met de verwijzing.
    
    De rechtbank heeft krachtens artikel 8:14 van de Awb besloten de zaken gevoegd te behandelen.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2011. De gemachtigde van eisers was daarbij aanwezig, en werd vergezeld door [persoon 1] en [persoon 2]. 
      Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. [woordvoerder verweerder 1] en [woordvoerder verweerder 2].
    
    
    Overwegingen 
    
    1. Eisers ontvangen krachtens artikel 69, eerste lid, van de WWB gebundelde uitkeringen in verband met hun kosten voor verlening van onder meer algemene bijstand. Verweerder stelt de hoogte van deze uitkeringen jaarlijks vast aan de hand van een macrobudget, dat bij een begrotingswet wordt vastgesteld. Op deze basis verstrekt verweerder ook voorschotten.
    
    Bij wet van 4 februari 2010 (Staatsblad 2010, nummer 78) is het macrobudget voor inkomensbescherming met activering voor 2010 definitief vastgesteld op een bedrag van in totaal € 7.291.620.000,-. Uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting blijkt dat dit bedrag is berekend aan de hand van het bestuursakkoord ‘Samen aan de slag’ (bestuursakkoord), dat in juni 2007 tussen het Rijk en de gemeenten is gesloten.
    
    Aan de hand van het macrobudget voor 2010 heeft verweerder uitkeringen voor het kalenderjaar 2010 en voorschotten voor het kalenderjaar 2011 verstrekt. De verdeling van dat macrobudget onder de diverse gemeentebesturen is geschied aan de hand van uitvoeringsbesluiten en ministeriële regelingen die hun grondslag in de WWB vinden.
    
    2. Eisers staan op het standpunt dat de uitkeringen voor 2010 en de voorschotten voor 2011 te laag zijn, voor zover deze uitkeringen en voorschotten berusten op artikel 69, eerste lid, van de WWB. Zij betogen dat de handelwijze van verweerder in strijd komt met het bestuursakkoord en artikel 9, eerste en tweede lid, van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Handvest; verdrag van 15 oktober 1985, Tractatenblad 1987, nummer 63), en overigens ook met artikel 69, tweede lid, van de WWB.
    
    Ter ondersteuning van dit betoog voeren eisers allereerst aan dat het macrobudget is vastgesteld op basis van onjuiste gegevens, met name wat betreft de gemiddelde prijs per verleende bijstandsuitkering. Verder stellen eisers dat de aan hen verstrekte uitkeringen en voorschotten ontoereikend zijn om de in het kalenderjaren 2010 en 2011 gemaakte kosten voor verlening van bijstand geheel te dekken.
    
    Volgens eisers is dit tekort het gevolg van de schending van het bestuursakkoord door verweerder. In dit kader wijzen eisers erop dat in het bestuursakkoord is vastgelegd dat extra uitgaven voor verstrekking van bijstand slechts voor rekening van gemeenten komen tot een maximum van 12.500 uitkeringsgerechtigden meer dan in het bestuursakkoord geraamd. Eisers leiden hieruit af dat het Rijk moet zorgen voor extra financiering van gemeenten als het zojuist bedoelde maximum van 12.500 wordt overschreden.
    
    Eisers vragen de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Verder willen eisers dat verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten die zij tijdens de beroepsfase hebben gemaakt.
    
    3. De rechtbank overweegt ambtshalve dat verweerder de bezwaren van eisers ten onrechte gedeeltelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. Die bezwaren zijn immers – anders dan verweerder blijkbaar veronderstelt – alleen gericht tegen de verleningsbeschikkingen en de voorschotbeschikkingen, en niet ook tegen de wet van 4 februari 2010. De kritiek op die wet kan namelijk slechts worden aangemerkt als een argument ter onderbouwing van het betoog dat de verlenings- en voorschotbeschikkingen onrechtmatig zijn.
    
    De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Zij onderzoekt of het nu voorliggende geschil definitief kan worden beslecht, en overweegt daartoe – op grondslag van de beroepen – het volgende.
    
    4. Artikel 69, eerste lid, van de WWB bepaalt dat de minister van SZW (minister) jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college van burgemeester en wethouders een uitkering verstrekt voor de kosten van de door het college toegekende (a) algemene bijstand, (b) inkomensvoorzieningen, bedoeld in de Wet investeren in jongeren, en (c) uitkeringen, bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en de Wet werk en inkomen kunstenaars.
    
    Ingevolge artikel 69, tweede lid, van de WWB wordt het bedrag van de uitkering volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij begrotingswet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid.
    
    Artikel 69, tweede lid, van de WWB bepaalt verder dat bij de vaststelling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, het uitgangspunt is dat dit bedrag toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten, bedoeld in dat lid, van alle gemeenten.
    
    5. Het macrobudget voor 2010 is berekend aan de hand van het bestuursakkoord en vastgesteld bij de wet van 4 februari 2010. Dit betekent dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer der Staten-Generaal hebben ingestemd met de wijze waarop uitvoering is gegeven aan het bestuursakkoord, en hebben geconcludeerd dat het macrobudget voor 2010 voldoet aan alle eisen die – onder meer – artikel 69, eerste en tweede lid, van de WWB daaraan stelt. In zoverre verwijst de rechtbank naar de parlementaire geschiedenis van de wet van 4 februari 2010 (kamerstuk 32 123 XV).
    
    De begrotingswet is een wet als bedoeld in artikel 120 van de Grondwet. In verband hiermee mag de rechtbank de begrotingswet niet toetsen aan algemeen verbindende voorschriften en evenmin aan algemene rechtsbeginselen. In zoverre verwijst de rechtbank naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 1 oktober 2008, LJN: BF7033), de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 september 2011, LJN: BS8847) en de Hoge Raad (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 20 maart 2009, LJN: BG9951).
    
    Het vorenstaande heeft tot gevolg dat ook een eventuele schending van het bestuursakkoord niet kan leiden tot het buiten toepassing laten van de wet van 4 februari 2010. Daarom laat de rechtbank in het midden of het bestuursakkoord – met betrekking tot de marge van 12.500 uitkeringsgerechtigden of anderszins – correct is toegepast. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 69, tweede lid, van de WWB verweerder noodzaakt om het bij de wet van 4 februari 2010 vastgestelde macrobudget te respecteren.
    
    Een eventuele strijd met artikel 69, tweede lid, van de WWB kan evenmin leiden tot het buiten toepassing laten van de wet van 4 februari 2010. Hieraan voegt de rechtbank toe dat de regel over het uitgangspunt van toereikendheid zich slechts richt tot de wetgever, en niet tevens tot de minister. Een andere uitleg van artikel 69, tweede lid, van de WWB zou namelijk onaanvaardbaar afbreuk doen aan de gebondenheid van de minister aan het standpunt van de formele wetgever in dezen.
    
    6. De wet van 4 februari 2010 kan en moet slechts buiten toepassing blijven indien deze wet niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, zo vloeit voort uit artikel 94 van de Grondwet.
    
    De rechtbank begrijpt het betoog van eisers inzake de strijd met het Handvest als het argument dat de wet van 4 februari 2010 wegens strijd met artikel 9, eerste en tweede lid, van dat verdrag buiten toepassing moet blijven.
    
    Artikel 9, eerste lid, van het Handvest bepaalt dat de lokale autoriteiten, binnen het kader van het nationale economische beleid, recht hebben op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.
    
    Artikel 9, tweede lid, van het Handvest bepaalt dat de financiële middelen van de lokale autoriteiten evenredig dienen te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet of de wet.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank zijn de in het eerste en tweede lid van artikel 9 van het Handvest neergelegde normen niet zodanig gepreciseerd, dat deze kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van de Grondwet. De rechtbank voelt zich in dit oordeel gesteund door de parlementaire geschiedenis van de Goedkeuringswet Europees Handvest inzake lokale autonomie (Goedkeuringswet; wet van 10 oktober 1990, Staatsblad 1990, nummer 546). In zoverre verwijst zij met name naar de aan de Tweede Kamer gerichte memorie van antwoord inzake het ontwerp van de Goedkeuringswet (Handelingen II 1988-1989, 20 586, nummer 9, bladzijde 3).
    
    Verder wijst de rechtbank op hetgeen in de toelichtende nota van 7 juni 1988 (Handelingen II 1987-1988, 20 586, nummer 1, bladzijde 7) over artikel 9 van het Handvest is opgemerkt. Daaruit kan worden afgeleid dat het eerste lid alleen ziet op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en niet ook op specifieke uitkeringen ter uitvoering van medebewindstaken zoals verlening van bijstandsuitkeringen. Verder is uitdrukkelijk gesteld dat specifieke uitkeringen aan gemeentebesturen niet per definitie kostendekkend hoeven te zijn, onder verwijzing naar de manier waarop het Rijk kosten voor bijstandsverlening aan gemeentebesturen vergoedt.
    
    Op basis van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat artikel 9, eerste en tweede lid, van het Handvest geen grondslag biedt om de wet van 4 februari 2010 buiten toepassing te laten.
    
    7. De rechtbank komt tot de slotsom dat geen grond bestaat voor herroeping van de verleningsbeschikkingen en voorschotbeschikkingen. Hierbij neemt de rechtbank nog in aanmerking dat eisers niet klagen over de wijze waarop het macrobudget voor 2010 onder de diverse gemeentebesturen is verdeeld.
    
    Gelet hierop zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien, door alle bezwaren geheel ongegrond te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Dit betekent dat de verleningsbeschikkingen en voorschotbeschikkingen geheel in stand blijven.
    
    8. Nu de rechtbank de beroepen gegrond zal verklaren, dienen de griffierechten aan eisers te worden vergoed.
    
    De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eisers tijdens de beroepsfase hebben gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht – vast op een bedrag van in totaal € 1.311,-, wegens de door mr. Roozendaal verleende rechtsbijstand (1 punt per ingediend beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437 en een wegings-factor 1, omdat het gewicht van de zaak gemiddeld is). Hieraan voegt de rechtbank toe de beroepen tijdens één zitting zijn behandeld, en dat dit een verdeling van de vergoeding tussen eisers rechtvaardigt.
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
      - verklaart de beroepen gegrond; 
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - verklaart de bezwaren van eisers tegen de verleningsbeschikkingen en de voorschotbeschikkingen ongegrond;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,- aan eisers sub 1 tot en met sub 3 te vergoeden;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,- aan eiser sub 4 te vergoeden
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers sub 1 tot en met sub 3 tot een bedrag van € 655,50;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser sub 4 tot een bedrag van € 655,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. H.W.M. Pulskens, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2012.
    
    
    mr. L.M. Koenraad, griffier	mr. Th. Peters, voorzitter
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 25 januari 2012
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.