ECLI:NL:RVS:2003:AG1698, Raad van State, 18-06-2003, 200203251/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2002, kenmerk 2001-6171, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het opslaan en bewerken van ferro- en non-ferrometalen op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 3 mei 2002 ter inzage gelegd.
      
      Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 13 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 14 juni 2002, en appellant sub 2 bij brief van 12 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 12 juni 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 1 juli 2002. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 4 juli 2002.

200203251/1.
      Datum uitspraak: 18 juni 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats], en andere,
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Schermer,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 april 2002, kenmerk 2001-6171, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het opslaan en bewerken van ferro- en non-ferrometalen op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 3 mei 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 13 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 14 juni 2002, en appellant sub 2 bij brief van 12 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 12 juni 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 1 juli 2002. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 4 juli 2002.
    
    Bij brief van 10 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht), gedateerd 12 december 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2003, waar van appellanten sub 1, [appellant] in persoon, bijgestaan door [gemachtigde], appellant sub 2, vertegenwoordigd door E.J.P.R. Kraakman, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door J.L. Meijhuis, O. Toeset en R.W. Schuurman, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op het plaatsen van een pers- en knipschaar voor het bewerken van schroot van ferro- en non-ferrometalen, het in gebruik nemen van een hydraulische sorteerkraan en het uitbreiden van de opslag van zuurstofflessen. Voor de inrichting is bij besluit van 12 juli 1994 krachtens de Afvalstoffenwet vergunning verleend tot 4 september 2004 (hierna: de oprichtingsvergunning). De onderhavige vergunning ziet eveneens op de periode tot 4 september 2004.
    
    2.2.    Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen het ontbreken van een meting van het referentieniveau van het omgevingsgeluid en de aanwezigheid van een bedrijfswoning.
    
        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        In de bedenkingen hebben appellanten sub 1 aangevoerd dat verweerder had moeten berekenen wat het effect van de door de onderhavige inrichting geproduceerde geluidbelasting op het totaal is en dat onduidelijk is hoe de meetpunten zijn gekozen en of de geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd. Naar het oordeel van de Afdeling vinden de gronden inzake het referentieniveau van het omgevingsgeluid en de aanwezigheid van een bedrijfswoning voldoende grondslag in deze bedenkingen, zodat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre wel ontvankelijk is.
    
    2.3.    Appellanten stellen dat de aangevraagde activiteiten tot gevolg hebben dat de aard van de inrichting verandert. Volgens appellant sub 2 had verweerder daarom een revisievergunning moeten verlangen.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag, indien een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan en voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend, uit eigen beweging of op verzoek, bepalen dat een vergunning moet worden aangevraagd voor die verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt.
    
    2.3.2.    Indien een veranderingsvergunning is aangevraagd, komt verweerder beleidsvrijheid toe bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning. Mede gelet op het vergunningenbestand, kan in dit geval niet worden geoordeeld dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen er niet in redelijkheid van heeft kunnen afzien een revisievergunning te verlangen. Het beroepsonderdeel faalt.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.5.    Voorzover appellanten sub 1 aanvoeren dat de inrichting op een andere plaats zou moeten worden gevestigd, overweegt de Afdeling dat verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere plaats meer geschikt is, dan wel of de inrichting in de toekomst zal worden verplaatst, speelt hierbij geen rol. Het beroepsonderdeel kan niet slagen.
    
    2.6.    Appellanten sub 1 stellen dat ten onrechte geen voorschrift aan de vergunning is verbonden waarin is vermeld dat binnen de inrichting op zaterdag geen hinderveroorzakende activiteiten mogen worden uitgeoefend.
    
        Bij de oprichtingsvergunning zijn de openingstijden van de inrichting vergund. Deze werktijden staan in het kader van de onderhavige vergunningprocedure niet meer ter beoordeling. Het beroep treft op dit punt geen doel.
    
    2.7.    Appellanten sub 1 stellen dat de aanwezigheid van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.
    
    2.8.    Appellanten voeren aan dat geluidoverlast zal optreden. In de eerste plaats heeft verweerder volgens appellanten ten onrechte de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van 1998 gehanteerd in plaats van de circulaire Industrielawaai uit 1979 die in de oprichtingsvergunning als uitgangspunt is genomen. Toepassing van de Handreiking heeft volgens appellanten tot gevolg dat de toegestane geluidbelasting toeneemt met ongeveer 3 dB(A) vanwege het niet betrekken van de gevelreflectie bij het stellen van de geluidgrenswaarden. Daarnaast zijn zowel de Handleiding meten en rekenen industrielawaai uit 1981 als de Handleiding meten en rekenen industrielawaai uit 1999 op de gehele inrichting van toepassing, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid, aldus appellanten. Voorts stellen appellanten dat de geluidgrenswaarden wat betreft het maximale geluidniveau vanwege de verkeersbewegingen op het terrein van de inrichting zelf te hoog zijn. Ten slotte kan die geluidgrenswaarde volgens appellanten niet worden nageleefd. In dit verband wijzen zij op de woning die op het terrein van de inrichting staat en die volgens appellanten in het kader van het akoestisch onderzoek ook had moeten worden beoordeeld.
    
    2.8.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van rechtsonzekerheid nu de aan de thans bestreden vergunning verbonden geluidvoorschriften gelden voor de gehele inrichting, inclusief het veranderde deel daarvan. Voorts wijst verweerder erop dat ingevolge de oprichtingsvergunning geen beperkingen aan het aantal voertuigbewegingen is gesteld, zodat op dit punt sprake is van bestaande rechten. Het bij het bestreden besluit maximeren van het aantal voertuigbewegingen en het verbinden van grenswaarden aan de maximale geluidniveaus betekent in feite een verbetering van de huidige situatie. Om aan de maximale geluidniveaus te kunnen voldoen moeten verschillende in het geluidrapport beschreven maatregelen worden genomen, waaronder het plaatsen van een 30 meter lang geluidscherm. Volgens verweerder is het redelijkerwijs niet mogelijk de vanwege de vervoerbewegingen optredende maximale geluidniveaus verder te beperken.
    
    2.8.2.    Ingevolge het aan de oprichtingsvergunning verbonden voorschrift D.1 mag voor de gevels van de dichtstbij gelegen woning in de periode van 07.00 uur tot 19.00 uur het equivalent geluidniveau de waarde van 50 dB(A) niet overschrijden. Ingevolge het vergunningvoorschrift D.3 dienen geluidmetingen en beoordeling van de resultaten hiervan te worden uitgevoerd overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, uitgave maart 1981.
    
        Ingevolge het aan de thans bestreden vergunning verbonden voorschrift 1.14 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau afkomstig van het veranderde deel van de inrichting niet zodanig hoog zijn, dat daardoor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van het geluid vanwege de gehele inrichting (inclusief het veranderde deel) op het controlepunt 1 (hoogte 1,5 meter) de waarde van 50 dB(A) gedurende de periode tussen 07.00 en 19.00 uur overschrijdt.
    
        Ingevolge het vergunningvoorschrift 1.15, voorzover hier van belang, mogen de door het veranderde deel van de inrichting (met uitzondering van voertuigbewegingen) veroorzaakte maximale geluidniveaus tussen 07.00 en 19.00 uur niet meer bedragen dan 70 dB(A). Ingevolge vergunningvoorschrift 1.16, voorzover hier van belang, mag het maximale geluidniveau vanwege de voertuigbewegingen op het terrein van de inrichting gedurende die etmaalperiode niet meer bedragen dat 75 dB(A).
    
        Ingevolge vergunningvoorschrift 1.18 worden geluidmetingen en –berekeningen en de beoordeling van de resultaten daarvan uitgevoerd volgens de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, uitgave 1999.
    
    2.8.3.    De veranderingsvergunning heeft betrekking op een deel van de inrichting. Uit het systeem van de Wet milieubeheer volgt dat in een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van die wet geen voorschriften mogen worden gesteld voor het overige deel van de inrichting. In het onderhavige geval geldt de nieuwe geluidgrenswaarde die is neergelegd in vergunningvoorschrift 1.14 voor de gehele inrichting en niet slechts voor het gewijzigde deel daarvan. Dit verdraagt zich niet met dat systeem. De beroepen zijn op dit punt gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.8.4.    Wat de grenswaarde voor het maximale geluidniveau vanwege voertuigbewegingen binnen de inrichting betreft, overweegt de Afdeling dat in paragraaf 3.2 van de Handreiking ten aanzien van maximale geluidniveaus wordt gesteld dat als sprake is van een voor de bedrijfsvoering noodzakelijke situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen een uitkomst bieden om het maximale geluidniveau te beperken, de grenswaarde van 70 dB(A) voor de dagperiode met ten hoogste 5 dB(A) mag worden overschreden. Deze situaties dienen in de vergunning te worden omschreven.
    
        In de oprichtingsvergunning zijn noch beperkingen gesteld aan het aantal voertuigbewegingen, noch grenswaarden aan de maximale geluidniveaus. Uit het bij de aanvraag gevoegde geluidrapport blijkt voorts dat, teneinde het maximale geluidniveau vanwege de voertuigbewegingen tot 70 dB(A) terug te brengen, het geluidscherm zou moeten worden verhoogd tot 6 meter en moeten worden doorgetrokken tot aan de weg. Daarnaast wordt in het geluidrapport vermeld dat de overschrijdingen van de grenswaarde van 70 dB(A) alleen optreden bij de zwaardere vrachtwagens. De Afdeling ziet noch in de stukken, noch in het verhandelde ter zitting aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies van het geluidrapport op dit punt. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich onder deze omstandigheden niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in de vergunning gestelde geluidgrenswaarde voor het maximale geluidniveau vanwege de voertuigbewegingen op het terrein van de inrichting in de dagperiode toereikend zijn.
    
        Voorzover appellanten stellen dat de grenswaarde van het maximale geluidniveau niet kan worden nageleefd ter plaatse van de woning op het terrein van de inrichting, overweegt de Afdeling dat deze woning – anders dan appellanten menen - niet als een woning van derden moet worden aangemerkt, maar als een bedrijfswoning, aangezien de woning blijkens de bij de aanvraag gevoegde tekeningen op het terrein van de inrichting is gelegen. Daarom is de woning terecht niet betrokken bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning. Ook overigens ziet de Afdeling in het betoog van appellanten, en gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de geluidgrenswaarden niet kunnen worden nageleefd. Voorzover appellanten betogen dat de geluidvoorschriften niet zullen worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving van de vergunning betreft. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.    
    
        Het desbetreffende beroepsonderdeel faalt.
    
    2.9.    Volgens appellanten sub 1 zal ook door de toename van verkeersbewegingen van en naar de inrichting de geluidhinder groter worden. In dit verband betwijfelen zij onder meer of kan worden voldaan aan het geluidniveau in de omliggende woningen. Ook verwachten appellanten dat meer voertuigen van en naar de inrichting zullen gaan dan is toegestaan.
    
    2.9.1.    Verweerder heeft bij de beoordeling van de geluidhinder van het verkeer van en naar de inrichting de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde, die wordt aanbevolen in de circulaire van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996 inzake geluidhinder veroorzaakt door wegverkeer van en naar de inrichting (hierna: de circulaire) tot uitgangspunt genomen.
    
        Uit het bij de aanvraag gevoegde geluidrapport blijkt dat bij 40 verkeersbewegingen per dag de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde niet wordt overschreden, behalve bij één woning, waar de geluidbelasting 51,6 dB(A) zal bedragen. De Afdeling ziet, gelet op het deskundigenbericht, geen aanleiding om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen. Verweerder stelt zich blijkens de stukken op het standpunt dat de overschrijding tot 51,6 dB(A) acceptabel is, omdat moet worden aangenomen dat de isolatiewaarde van de gevel minimaal 17 dB(A) zal bedragen, zodat het geluidniveau in de woning onder de grenswaarde van 35 dB(A) zal blijven. Hierbij heeft verweerder overwogen dat in de Handreiking wordt vermeld dat in de praktijk de geluidwering van een goed onderhouden woning ten minste 20 dB(A) bedraagt en dat in het Bouwbesluit wordt gesteld dat scheidingsconstructies een minimale geluidwering van 20 dB(A) moeten hebben. De Afdeling ziet in het betoog van appellanten geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder, gelet op de gegeven motivering, niet op goede gronden ervan is uitgegaan dat de grenswaarde voor het geluidniveau binnen de woningen niet hoger zal zijn dan 35 dB(A). Het voorgaande in aanmerking genomen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen onaanvaardbare geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting zal plaatshebben. Voorzover appellanten menen dat het aantal voertuigbewegingen per dag meer dan 40 zal bedragen, overweegt de Afdeling dat deze grond betrekking heeft op de handhaving van de vergunning.
    
        Het beroepsonderdeel kan niet slagen.
    
    2.10.    Appellanten stellen trillinghinder te zullen ondervinden. Volgens appellanten is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar mogelijke trillinghinder als gevolg van de onderhavige uitbreiding. In dit verband wijzen zij erop dat enkele jaren geleden veel trillinghinder is ondervonden vanwege een mobiele knipschaar.
    
    2.10.1.    Ter voorkoming van trillinghinder heeft verweerder onder meer voorschrift 1.19 aan de vergunning verbonden. Hierin is bepaald dat, voorzover hier van belang, de door het veranderde deel van de inrichting veroorzaakte trillingen in geluidgevoelige ruimten van niet tot de inrichting behorende woningen geen ontoelaatbare hinder mogen veroorzaken. Van ontoelaatbare hinder wordt geacht sprake te zijn indien de grenswaarden volgens de SBR-richtlijn 2 worden overschreden.
    
    2.10.2.    In de SBR-richtlijn 2 zijn in hoofdstuk 10 streefwaarden neergelegd die afhankelijk zijn van de functie van een ruimte in een gebouw, de omstandigheden waaronder trillingen kunnen voorkomen en het tijdstip waarop de trillingen voorkomen. In het vergunningvoorschrift heeft verweerder verzuimd concrete grenswaarden op te leggen zodat niet duidelijk is aan welke streefwaarden van de SBR-richtlijn 2 moet worden voldaan. Het bestreden besluit verdraagt zich op dit punt niet met het rechtszekerheidsbeginsel en komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.11.    Appellanten stellen ten slotte dat de uitbreiding van de opslag van zuurstofflessen een verhoogd risico met zich brengt en dat daartegen onvoldoende bescherming wordt geboden.
    
    2.11.1.    Verweerder heeft ter zitting erkend dat bij het opstellen van de voorschriften ten aanzien van de opslag van gasflessen ten onrechte niet is aangesloten bij de richtlijn CPR 15-1. De Afdeling ziet, mede gelet op de deskundigenbericht, geen aanleiding voor een ander oordeel. Gelet hierop is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer en het beginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
    
    2.12.    De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.13.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 1 te worden veroordeeld. Van proceskosten van appellant sub 2 is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 15 april 2002, kenmerk 2001-6171;
    
    III.    draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 355,57, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellanten;
    
    V.    gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten sub 1 en sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. Van de Sande
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2003
    
    355