ECLI:NL:RVS:2005:AT5097, Raad van State, 04-05-2005, 200408832/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 3 september 2003 in zaak no. 200206245/1, heeft de Afdeling het besluit van verweerder van 17 oktober 2002, kenmerk 2002/2132, vernietigd. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 25 maart 2002, waarbij op schrift is gesteld de op 22 maart 2002 genomen beslissing om met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bestuursdwang als geregeld in artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht toe te passen ter zake van de opslag van gevaarlijke stoffen in de inrichting van appellante "Dakmarkt B.V." op het perceel Industrieweg 7 te Ameide, ongegrond verklaard.

200408832/1.
      Datum uitspraak: 4 mei 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Consolidated B.V.", "Consolidated Nederland B.V." en "Dakmarkt B.V.", gevestigd te Gorinchem,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zederik,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij uitspraak van 3 september 2003 in zaak no. 200206245/1, heeft de Afdeling het besluit van verweerder van 17 oktober 2002, kenmerk 2002/2132, vernietigd. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 25 maart 2002, waarbij op schrift is gesteld de op 22 maart 2002 genomen beslissing om met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bestuursdwang als geregeld in artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht toe te passen ter zake van de opslag van gevaarlijke stoffen in de inrichting van appellante "Dakmarkt B.V." op het perceel Industrieweg 7 te Ameide, ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 20 september 2004, verzonden op 21 september 2004, heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 29 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 7 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. M.J.M.G. van Gerwen, advocaat te 's-Hertogenbosch, en M. Mastenbroek en C. Uittenbogaard, gemachtigden,
      en verweerder, vertegenwoordigd door H. Scholts en H. de Vries, gemachtigden, en A.M. Papo, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
        Ingevolge artikel 5:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt een beslissing tot toepassing van bestuursdwang op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking. Ingevolge het vierde lid wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen. Ingevolge het zesde lid zorgt het bestuursorgaan, indien de situatie dermate spoedeisend is dat het de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.
    
    2.2.    Bij besluit van 6 februari 1998 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Consolidated Beheer B.V." een revisievergunning verleend voor de onderhavige inrichting.
    
        Blijkens de stukken zijn op 14 en 20 maart 2002 controlebezoeken gebracht aan de inrichting. Bij de primaire beslissing van 22 maart 2002, die op schrift is gesteld bij besluit van 25 maart 2002, is vergunninghoudster gelast om vóór 25 maart 2002 om 16:00 uur de opslag van ingevolge de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: Wms) geclassificeerde gevaarlijke stoffen en overige stoffen met gevaarlijke componenten te beëindigen. Voorts is gelast dat na eerdere beëindiging geen opslag van gevaarlijke stoffen wordt gestart dan nadat de daarvoor noodzakelijke voorzieningen zijn getroffen en toestemming is verkregen van de Milieudienst. Verweerder heeft aan deze beslissing ten grondslag gelegd dat in de inrichting in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer een grotere hoeveelheid van bepaalde gevaarlijke stoffen was opgeslagen dan vergund, dat daar voorts in strijd met dat artikel gevaarlijke stoffen werden opgeslagen waarvan de opslag in het geheel niet was vergund en dat de uitvoering van de opslagplaatsen en de bewaring van de aanwezige gevaarlijke stoffen in strijd met het aan de vergunning verbonden voorschrift B.2 niet voldeed aan bepalingen uit de richtlijn CPR 15-1 van de Commissie Preventie van Rampen voor Gevaarlijke stoffen (hierna: de richtlijn CPR 15-1).
    
        Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2003 in zaak no. 200206245/1 heeft verweerder bij het bestreden besluit twee bijlagen gevoegd, te weten een vernieuwde inventarislijst van aangetroffen stoffen, die onder meer is onderverdeeld in vergunde en niet-vergunde stoffen en stoffen die wel onderscheidenlijk niet conform de richtlijn CPR 15-1 dienen te worden opgeslagen, en een lijst van overtreden bepalingen van de richtlijn CPR 15-1. Voorts heeft verweerder bij dit besluit het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat verweerder van oordeel is dat hij ten onrechte bestuursdwang heeft toegepast ten aanzien van een hoeveelheid van 9.412 kg aan gevaarlijke stoffen die vallen onder vergunningvoorschrift B.3 en daarmee zijn vrijgesteld van opslag conform de richtlijn CPR 15-1, en ten aanzien van een hoeveelheid van 254,4 kg aan vergunde en een hoeveelheid van 830,88 kg aan niet-vergunde stoffen die niet conform richtlijn CPR 15-1 behoeven te worden opgeslagen.
    
    2.3.    Appellanten betogen ten aanzien van de gestelde overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer dat verweerder wederom ten onrechte heeft volstaan met het opmaken van een inventarisatielijst waarin de aangetroffen stoffen enkel in kilogrammen worden uitgedrukt. Volgens appellanten moeten voor een juiste vergelijking tussen de vergunde en aangetroffen stoffen de stoffen worden uitgedrukt in kilogrammen dan wel in liters, al naar gelang dit in de aanvraag is vermeld.
    
    2.3.1.    In het dictum van voornoemd besluit van 6 februari 1998 is bepaald dat de aanvraag deel uitmaakt van de vergunning, voorzover de voorschriften niet anders bepalen. Op pagina 3 en 4 van de aanvraag is in tabellen weergegeven welke gevaarlijke stoffen onderscheidenlijk in opslaghal 1 en in opslaghal 2 zijn opgeslagen. In de kolommen van die tabellen is naast de soort verpakking en de grootte daarvan de hoeveelheid in kilogrammen of in liters vermeld die van een gevaarlijke stof maximaal in voorraad is. Verweerder heeft zijn standpunt dat bij het controlebezoek aan de inrichting op 20 maart 2002 van bepaalde vergunde gevaarlijke stoffen een grotere hoeveelheid aanwezig was dan vergund, onderbouwd met verwijzing naar een inventarislijst. De bij het bestreden besluit gevoegde inventarislijst is weliswaar gewijzigd ten opzichte van de bij het besluit van 25 maart 2002 gevoegde inventarislijst, doch verweerder heeft de weergave in kilogrammen gehandhaafd, nu volgens hem de aangetroffen vergunde gevaarlijke stoffen alle gevaarlijke stoffen zijn waarvan de maximaal aanwezige hoeveelheid in de aanvraag in kilogrammen is vermeld, zodat een vergelijking met de bij het bestreden besluit gevoegde inventarislijst mogelijk is. Uit een vergelijking van de inventarislijst met de aanvraag blijkt dat deze laatste stelling van verweerder behoudens één uitzondering juist is. Met betrekking tot de in opslaghal 1 aangetroffen gevaarlijke stof "Solaflect" is in de aanvraag vermeld dat deze gevaarlijke stof in bussen is verpakt, zonder dat is aangegeven hoeveel liter of kilogram gevaarlijke stof zo'n bus bevat. Dientengevolge is onduidelijk of het in de aanvraag vermelde getal 32 in de kolom "hoeveelheid maximaal in voorraad ltr/kg" het maximale aantal kilogrammen of liters betreft. Nu derhalve onduidelijk is hoeveel van deze gevaarlijke stof maximaal in de inrichting aanwezig mag zijn, kan, ofschoon uit de inventarislijst blijkt dat tijdens het controlebezoek 250 kilogram van deze gevaarlijke stof aanwezig was, niet worden vastgesteld dat en in hoeverre sprake is van een overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Verweerder was in zoverre derhalve niet bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Het besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet, in samenhang met artikel 5:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep treft in zoverre doel.
    
    2.4.    Appellanten stellen dat vergunningvoorschrift B.2 enkel verwijst naar de richtlijn CPR 15-1, hetgeen in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel, nu niet duidelijk is aan welke voorschriften moet worden voldaan. Volgens aanvraagster voldoet zij reeds aan voorschrift B.2, nu destijds een aantal voorzieningen is aangebracht, waaronder een vloeistofdichte vloer in opslaghal 2.
    
    2.4.1.    Aan de bij besluit van 6 februari 1998 verleende revisievergunning is voorschrift B.2 verbonden, waarin is bepaald - voorzover hier van belang - dat de uitvoering van een opslagplaats alsmede de bewaring van de in een bewaarplaats aanwezige stoffen moet geschieden met inachtneming van het gestelde in de richtlijn CPR 15-1. Dit besluit is onherroepelijk geworden, zodat aanvraagster zich heeft te houden aan het bepaalde in voorschrift B.2. Het is weliswaar niet ondenkbaar dat de verwijzing naar richtlijn CPR 15-1 met zich brengt dat op een bepaald punt onduidelijk is welke verplichtingen uit die richtlijn voor aanvraagster voortvloeien, doch dit is niet het geval ten aanzien van de bepalingen die volgens verweerder zijn overtreden. Dat de inrichting wellicht deels voldoet aan het bepaalde in de richtlijn CPR 15-1, kan aan het vorenstaande niet afdoen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.5.    Appellanten stellen dat verweerder in bijlage 2 bij het bestreden besluit ten onrechte heeft neergelegd dat opslaghal 1 maar één toegangsdeur heeft in plaats van de noodzakelijke twee. Volgens appellanten beschikte opslaghal 1 ten tijde van de beslissing tot toepassing van bestuursdwang over twee deuren.
    
    2.5.1.    Uit de tekening van de inrichting, die hoort bij de aanvraag, blijkt dat opslaghal 1 slechts één toegangsdeur heeft. Ter zitting is niet gebleken dat de feitelijke situatie ten tijde van de primaire beslissing van 22 maart 2002 anders was dan op deze tekening aangegeven, zodat het beroep in zoverre feitelijke grondslag mist.
    
    2.6.    Uit het vorenstaande volgt dat verweerder, behoudens terzake de opslag van de gevaarlijke stof "Solaflect", bevoegd was handhavend op te treden tegen het in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer opslaan van gevaarlijke stoffen in een grotere hoeveelheid dan vergund. Ter zitting is van de zijde van appellanten erkend dat de inventarislijst qua inhoud juist is, zodat moet worden aangenomen dat verweerder eveneens bevoegd was handhavend op te treden tegen het in strijd met dat artikellid opslaan van gevaarlijke stoffen waarvan de opslag in het geheel niet was vergund. Voorts blijkt naar het oordeel van de Afdeling uit de betreffende bijlage bij het bestreden besluit voldoende dat de daarin genoemde bepalingen van de richtlijn CPR 15-1 zijn overtreden en verweerder derhalve bevoegd was handhavend op te treden wegens handelen in strijd met vergunningvoorschrift B.2.
    
    2.7.    Appellanten betogen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een gevaarlijke situatie die noopte tot het op korte termijn toepassen van bestuursdwang. Appellanten wijzen hierbij op een in hun opdracht opgesteld advies van BMD Advies Rijndelta van 2 juli 2003, waaruit blijkt dat het hier een bedrijf betreft in de onderste gevarenregionen en dat op elkaar reagerende stoffen in zeer geringe hoeveelheden voorkomen. Voorts stellen appellanten dat de stellingen van verweerder met betrekking tot brandgevaar evenmin door de brandweer worden onderschreven.
    
    2.7.1.    Verweerder heeft aan zijn standpunt dat van een gevaarlijke situatie sprake was ten grondslag gelegd dat volgens de productinformatie een aantal van de niet-gecompartimenteerd opgeslagen stoffen cyanaten bevatten waarvan het risico bij brand bestaat dat het zeer gevaarlijke en dodelijke blauwzuurgas (HCN) ontstaat. Gelet op de verschillende aanwezige producten, machines en ontbrekende bouwkundige voorzieningen was de kans op brand volgens verweerder zeer groot.
    
    2.7.2.    Aan het genoemde advies van BMD Advies Rijndelta kan naar het oordeel van de Afdeling niet de waarde worden gehecht die appellanten daaraan wensen te hechten, nu uit dit advies geenszins blijkt dat de daarin getrokken conclusies betrekking hebben op de voorraad gevaarlijke stoffen zoals die ten tijde van de toepassing van bestuursdwang in de inrichting aanwezig was. Uit hetgeen in de aanhef van het advies is vermeld, te weten dat het advies mede is gebaseerd op een bezoek aan het magazijn van de inrichting en op de inventarislijst van 10 december 2002 die namens appellant "Dakmarkt B.V." aan BMD Advies Rijndelta ter inzage is gegeven, blijkt dit evenmin. De genoemde inventarislijst betreft immers niet één van de inventarislijsten waarop de besluiten van verweerder zijn gebaseerd en evenmin is gebleken dat deze daarmee overeenstemt.
    
        De stelling van appellanten dat het standpunt van verweerder met betrekking tot het brandgevaar niet door de brandweer wordt onderschreven, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende geadstrueerd, nu geen schriftelijk stuk is overlegd waaruit dat oordeel van de brandweer blijkt.
    
        Gelet op het vorenstaande, alsmede gelet op de ter zitting aan de hand van foto's door verweerder toegelichte situatie in de inrichting ten tijde van de primaire beslissing van 22 maart 2002, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat sprake was van een gevaarlijke situatie die noopte tot het op korte termijn toepassen van bestuursdwang. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.8.    Appellanten stellen ten aanzien van de overtreding van voorschrift 6.1.2 van de richtlijn CPR 15-1 dat verweerder in bijlage 2 bij het bestreden besluit de soort stoffen en de hoeveelheid niet noemt en daarmee doelbewust de suggestie wekt dat het om grote hoeveelheden gaat om zo het door verweerder aangenomen gevaar te onderbouwen.
    
    2.8.1.    Verweerder heeft in bijlage 2 bij het bestreden besluit een overzicht opgenomen van de overtreden voorschriften van de richtlijn CPR 15-1. Bij voorschrift 6.1.2, dat ziet op de vraag of compartimentering van de opslag van gevaarlijke stoffen noodzakelijk is, heeft verweerder genoteerd: "In Hal 2 stonden gevaarlijke stoffen, WMS-gekwalificeerd zijnde oxiderend, (licht) ontvlambaar, giftige en corrosieve, ongecompartimenteerd opgeslagen." De Afdeling overweegt dat deze bijlage 2 ertoe strekt duidelijk te maken welke voorschriften van de richtlijn CPR 15-1 zijn overtreden. Naar het oordeel van de Afdeling kan aan de hand van deze bijlage en de bij het bestreden besluit behorende inventarislijst worden vastgesteld dat voorschrift 6.1.2 in dit geval is overtreden. Nu op deze inventarislijst de soort stoffen alsmede hun eigenschappen en de hoeveelheden die daarvan in opslaghal 2 waren opgeslagen, kunnen worden afgelezen, ziet de Afdeling niet in hoe door de toelichting bij voorschrift 6.1.2 een verkeerde suggestie zou worden gewekt als door appellanten bedoeld. Het beroep slaagt in zoverre niet.
    
    2.9.    Appellanten stellen dat verweerder bij de beslissing om bestuursdwang toe te passen onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat bij de eerste controle op 14 maart 2002 de opdracht is gegeven om alle gevaarlijke stoffen in opslaghal 2 op te slaan.
    
    2.9.1.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de door appellanten bedoelde opdracht op 14 maart 2002 gegeven om de bij de inrichting aangetroffen situatie op zeer korte termijn enigszins te verbeteren, in die zin dat alle gevaarlijke stoffen zich in een opslaghal zouden bevinden die voorzien is van een vloeistofdichte vloer. Appellanten konden aan die opdracht niet het gerechtvaardige vertrouwen ontlenen dat verweerder niet verder handhavend op zou treden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.10.    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling, behoudens wat de stof "Solaflect" betreft, in redelijkheid kunnen besluiten tot het met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht toepassen van bestuursdwang.
    
    2.11.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover het bezwaar ongegrond is verklaard wat de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot de stof "Solaflect" betreft. Het primaire besluit van 25 maart 2002 moet worden herroepen, voorzover het de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot de stof "Solaflect" betreft. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 september 2004 voorzover dit is vernietigd.
    
    2.12.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zederik van 20 september 2004, kenmerk 2004-451, voorzover het bezwaar ongegrond is verklaard wat de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot de stof "Solaflect" betreft;
    
    III.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zederik van 25 maart 2002, kenmerk 2002-1407, voorzover het de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot de stof "Solaflect" betreft;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 september 2004 voorzover dit is vernietigd;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zederik tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Zederik aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Zederik aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Schaafsma    w.g. Lap
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2005
    
    288.