ECLI:NL:RVS:2011:BQ8830, Raad van State, 22-06-2011, 201011330/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2010 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van deelname aan een opleiding tot beveiliger afgewezen.

201011330/1/H3.
      Datum uitspraak: 22 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Rijswijk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) van 13 oktober 2010 in zaak nr. 10/4549 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Justitie (hierna: de minister), thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 februari 2010 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van deelname aan een opleiding tot beveiliger afgewezen.
    
    Bij besluit van 1 juni 2010 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. M-J.E. de Boorder-Gilsing, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mrs. J.M.A. Verhulst en S.L. de Koning, beiden werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) mag geen enkel kind worden onderworpen aan willekeurige of onrechtmatige inmenging in zijn of haar privéleven, in zijn of haar gezinsleven, zijn of haar woning of zijn of haar correspondentie, noch aan enige onrechtmatige aantasting van zijn of haar eer en goede naam.
    
    Ingevolge het tweede lid heeft het kind recht op bescherming door de wet tegen zodanige inmenging of aantasting.
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind dat wordt verdacht van, vervolgd wegens of veroordeeld ter zake van het begaan van een strafbaar feit, op een wijze van behandeling die geen afbreuk doet aan het gevoel van waardigheid en eigenwaarde van het kind, die de eerbied van het kind voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van anderen vergroot, en waarbij rekening wordt gehouden met de leeftijd van het kind en met de wenselijkheid van het bevorderen van de herintegratie van het kind en van de aanvaarding door het kind van een opbouwende rol in de samenleving.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, waarborgen de Staten die partij zijn hiertoe, en met inachtneming van de desbetreffende bepalingen van internationale akten, met name dat ieder kind dat wordt verdacht van of vervolgd wegens het begaan van een strafbaar feit, ten minste de volgende garanties heeft:
    
    […]
    
    (vii) dat zijn of haar privéleven volledig wordt geëerbiedigd tijdens alle stadia van het proces.
    
     
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg), voor zover thans van belang, kunnen, voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang en voor een goede taakuitoefening van degene aan wie justitiële gegevens worden verstrekt, bij algemene maatregel van bestuur personen of instanties die met een publieke taak zijn belast, worden aangewezen aan wie justitiële gegevens kunnen worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, voor zover thans van belang, worden met betrekking tot personen ten aanzien van wie recht is gedaan overeenkomstig de artikelen 77g tot en met 77gg van het Wetboek van Strafrecht, aan de in artikel 9 bedoelde personen of instanties slechts gegevens verstrekt indien de veroordeelde tijdens het begaan van het strafbare feit de leeftijd van zestien jaren had bereikt, de veroordeling onherroepelijk is en is gewezen wegens een misdrijf, en daarbij een onder a tot en met c genoemde straf of maatregel is opgelegd.
    
    Ingevolge het derde lid worden geen gegevens verstrekt indien na het onherroepelijk worden van de veroordeling of strafbeschikking twee jaren zijn verstreken, tenzij jeugddetentie, anders dan vervangende, of plaatsing in een inrichting voor jeugdigen is opgelegd. In dat geval bedraagt de termijn vier jaren.
    
    Ingevolge artikel 28 is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De verklaring bevat geen andere mededelingen.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    
    Ingevolge artikel 36, eerste lid, voor zover thans van belang, kan de minister bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de VOG van een natuurlijk persoon kennis nemen van met betrekking tot de aanvrager vermelde justitiële gegevens in de justitiële documentatie.
    
    2.1.1. Bij de beoordeling van een verzoek om afgifte van een VOG past de minister beleidsregels toe die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2008, vastgesteld bij besluit van de minister van 1 april 2008 (Stcrt. 2008, 119).
    
    Volgens paragraaf 3 van de Beleidsregels wordt bij de beoordeling van de aanvraag in beginsel gekeken naar de justitiële gegevens die zijn opgenomen in de justitiële documentatie in de voor het doel van de aanvraag relevante termijn. Wanneer de aanvrager in de justitiële documentatie voorkomt, wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.1.1 vindt beoordeling in beginsel plaats op grond van de justitiële gegevens die in de justitiële documentatie in de vier jaren voorafgaand aan de aanvraag voorkomen.
    
    Volgens paragraaf 3.1.2 wordt voor het bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terug te kijken termijn valt uitgegaan van de datum van uitspraak in eerste aanleg. Dit uitgangspunt geldt ook indien hoger beroep of cassatie is ingesteld. Wanneer tussen de pleegdatum en de datum van uitspraak in eerste aanleg een langere termijn ligt dan twee jaren en er geen sprake is van fraude- en zedendelicten, wordt de pleegdatum als beginpunt genomen.
    
    Volgens paragraaf 3.2 betreft het op artikel 35 van de Wjsg gebaseerde objectieve criterium de vraag of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie of het beoogde doel waarvoor de VOG is aangevraagd. Indien aan de hand van het objectieve criterium is vastgesteld dat het desbetreffende justitiële gegeven een risico voor de samenleving kan opleveren bij het vervullen van de desbetreffende functie, wordt de VOG in beginsel geweigerd.
    
    Volgens paragraaf 3.2.3 is het onderzoek van het risico voor de samenleving nader uitgewerkt in een algemeen screeningsprofiel en specifieke screeningsprofielen. Op de door [appellant] beoogde functie is volgens de minister het algemene screeningsprofiel met de risicogebieden "informatie", "diensten" en "personen" van toepassing.
    
    Het risicogebied "informatie" luidt, voor zover thans van belang: "[…] Maar daarnaast zijn er ook de aspecten dat iemand bevoegd kan zijn om systemen te raadplegen en/of te bewerken waarin vertrouwelijke gegevens zijn of worden opgeslagen en/of toegang kunnen hebben tot of kennis kunnen dragen van veiligheidssystemen, controlemechanismen en verificatieprocessen. De risico’s die bij het uitoefenen van dergelijke functies aanwezig zijn, zijn o.a. het misbruiken van gegevens, bijvoorbeeld om iemand te chanteren, zichzelf een voordeel te verschaffen door bedrijfs- of beroepsgeheimen te verkopen en het lekken van informatie of iemand omkopen […]."
    
    Het risicogebied "diensten" luidt, voor zover thans van belang: "Het verlenen van diensten zoals […] beveiliging […] vallen onder het gebied "diensten". Wanneer het bovenstaande van toepassing is bij een uit te oefenen functie of uit te voeren werkzaamheden dan kan er gevaar zijn voor omkoping en/of afpersing, het misbruik ten eigen bate of het in gevaar brengen van de veiligheid en gezondheid van personen."
    
    Het risicogebied "personen" luidt, voor zover thans van belang: "Bij het gebied "personen" komt men (tijdelijk) vanuit een functie met personen of kwetsbare groeperingen in de samenleving in aanraking. De aspecten "het belast zijn met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen (en dieren) in het algemeen" en […] vallen onder dit gebied. […] Bij de uitoefening van deze functies bestaat het gevaar van machtsmisbruik, denk daarbij o.a. aan het plegen van zedendelicten. Ook het gevaar van afpersing of afdreiging, bijvoorbeeld door vertrouwenspersonen, en diefstal en verduistering is aanwezig […]."
    
    Volgens paragraaf 3.3 kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat betrokkene heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks het objectieve criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.3.2 ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval, die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een afwijzing. Relevante omstandigheden van het geval zijn onder meer de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. De omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden, zijn alleen relevant indien de minister na weging van de subjectieve criteria niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, aldus de passage.
    
    2.2. Aan de weigering heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellant] volgens de in het Justitieel Documentatie Systeem geregistreerde justitiële gegevens op 9 april 2010 wegens opzetheling, gepleegd op 24 november 2008, in eerste aanleg is veroordeeld tot een geldboete van € 650,00, subsidiair dertien dagen hechtenis, met hem op 27 januari 2010 een transactie tot het betalen van € 160,00 is overeengekomen wegens het niet opvolgen van een bevel van een politieambtenaar in verband met samenscholing, volksoploop en/of wanordelijkheden en met hem op 20 september 2007 een transactie tot het verrichten van een werkstraf van 28 uren is overeengekomen wegens verboden wapenbezit/-handel op 26 maart 2007. Volgens de minister zijn dit relevante strafbare feiten die, indien herhaald, een belemmering opleveren voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] beoogde functie van beveiliger, omdat daardoor, gelet op de in dit geval van toepassing zijnde risicogebieden, een risico bestaat voor de veiligheid van de aan hem toevertrouwde informatie en voor het welzijn en de veiligheid van personen met wie hij tijdens zijn opleiding in aanraking komt. Daarnaast is het niet opvolgen van een bevel van een politieambtenaar niet met het vervullen van een functie als beveiliger te verenigen, aldus de minister.
    
    Volgens de minister is niet gebleken van omstandigheden, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het belang van [appellant] bij de afgifte van een VOG zwaarder dient te wegen dan het algemeen belang bij de bescherming tegen voormelde risico's. Afgifte van een VOG op grond van het subjectieve criterium is daarom niet aangewezen, aldus de minister.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door de minister gehanteerde zogenoemde terugkijktermijn van vier jaar in strijd is met artikel 9, gelezen in verbinding met artikel 12, derde lid, van de Wjsg. Volgens hem volgt uit die bepalingen dat justitiële gegevens over strafbare feiten, begaan door minderjarigen, na verloop van twee jaar niet meer mogen worden verstrekt. Aangezien hij ten tijde van de transactie van 20 september 2007 minderjarig was en tussen die transactie en de aanvraag van 8 december 2009 meer dan twee jaren zijn verstreken, mocht die transactie niet in aanmerking worden genomen, aldus [appellant].
    
    2.3.1. Dat betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat artikel 12, derde lid, van de Wjsg slechts ziet op de verstrekking van justitiële gegevens aan personen en instanties, als bedoeld in artikel 9 van die wet, en voor de kennisneming van justitiële gegevens in het kader van het beoordelen van een aanvraag om een VOG artikel 36 geldt, waarin geen beperking in de tijd is opgenomen ten aanzien van strafbare feiten begaan door minderjarigen. Zodanige beperking is evenmin opgenomen in artikel 35, waarbij de minister de bevoegdheid is verleend om afgifte van een VOG te weigeren, indien in de justitiële documentatie een relevant strafbaar feit is vermeld. De minister heeft in de Beleidsregels de zogenoemde terugkijktermijn vastgesteld op in beginsel vier jaar. Dat is niet in strijd met deze wettelijke bepalingen of om andere redenen niet toegestaan.
    
    2.4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat met de weigering artikel 16 en artikel 40 van het IVRK niet zijn geschonden, heeft miskend dat minderjarigen volgens die bepalingen een sterkere bescherming genieten van hun privacy dan volwassenen en die bescherming niet mag worden tenietgedaan door regelgeving, die het verstrekken van justitiële gegevens regelt, in een bestuursrechtelijke vorm te gieten.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt evenzeer. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr. 200809311/1/H3), is de weigering een VOG af te geven een bestuursrechtelijk instrument dat geen oplegging van een sanctie inhoudt. Nu het in deze zaak niet gaat om een strafrechtelijke procedure, maar om de uitoefening van een daarvan los staande bestuurlijke bevoegdheid, is het recht op privacy van minderjarigen gedurende alle fasen van het strafproces, als bedoeld in artikel 40, tweede lid, van het IVRK, indien die verdragsbepaling al rechtstreeks toepasselijk zou zijn, niet aan de orde. De rechtbank heeft in het door [appellant] aangevoerde voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het recht op privacy voor minderjarigen, als bedoeld in artikel 16 van het IVRK, indien die verdragsbepaling al rechtstreeks toepasselijk zou zijn, door de van toepassing zijnde regelgeving omtrent de afgifte van een VOG wordt geschonden. Aan General Comment nr. 10 van het Comité voor de Rechten van het Kind, waarin onder 67 de aanbeveling wordt gedaan om de naam van het kind bij het bereiken van de achttienjarige leeftijd uit de justitiële registers te verwijderen, kan [appellant] geen aanspraken ontlenen, reeds omdat die aanbeveling geen de minister bindende kracht heeft.
    
    2.5. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de weigering niet toereikend heeft gemotiveerd, nu de in het Justitieel Documentatie Systeem geregistreerde justitiële gegevens van lichte aard zijn. Bovendien is de minister ten aanzien van de opzetheling ten onrechte uitgegaan van de datum van veroordeling in plaats van de pleegdatum en is het bij de beoordeling betrekken van een niet onherroepelijke veroordeling en transacties in strijd met de onschuldpresumptie. Hij heeft groot belang bij een VOG, aangezien hij anders tot zijn 24e geen opleiding en werk heeft. De minister heeft te weinig gewicht toegekend aan de omstandigheid dat hij ten tijde van het verboden wapenbezit minderjarig was. Daarnaast heeft de minister niet althans onvoldoende gemotiveerd, waarom recidivegevaar aanwezig is, aangezien tussen de pleegdatum en de veroordeling ter zake van de opzetheling twee recidivevrije jaren zijn verstreken en hij reeds drie jaar bij het Ministerie van Defensie met vertrouwelijke informatie werkt. De minister heeft ten onrechte de omstandigheden, waaronder de strafbare feiten zijn begaan, niet bij de beoordeling betrokken, aldus [appellant].
    
    2.5.1. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3.1. en 2.4.1. is overwogen, mocht de minister de transactie van 20 september 2007 wegens verboden wapenbezit bij de beoordeling van de aanvraag betrekken. Dit geldt evenzeer voor de transactie van 27 januari 2010 wegens het niet opvolgen van een bevel van een politieambtenaar en de veroordeling van 9 april 2010 wegens opzetheling. De minister heeft overeenkomstig het volgens paragraaf 3.1.2 van de Beleidsregels gevoerde beleid gehandeld door de datum van veroordeling als uitgangspunt te nemen om te bepalen of het justitiële gegeven binnen de zogenoemde terugkijktermijn valt, aangezien niet meer dan twee jaren zijn verstreken tussen de pleegdatum en die van de veroordeling. Voorts is het niet in strijd met de onschuldpresumptie om de desbetreffende strafbare feiten aan de weigering ten grondslag te leggen, aangezien de minister hiermee geen oordeel heeft gegeven over de vraag of [appellant] schuldig is aan hetgeen, waarvan hij wordt verdacht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 juli 2009 in zaak nr. 200901285/1/H3), biedt de enkele verdenking de minister, gelet op artikel 35, eerste lid, van de Wjsg, de grondslag voor een weigering, als bedoeld in deze bepaling. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze strafbare feiten, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, aan een behoorlijke uitoefening van de opleiding tot beveiliger in de weg zullen staan.
    
    2.5.2. De rechtbank heeft evenzeer terecht daarin geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, op grond waarvan het belang van [appellant] bij het verkrijgen van een VOG zwaarder wegend moet worden geacht dan het risico voor de samenleving dat zich zou voordoen, wanneer de strafbare feiten worden herhaald. De minister heeft dat standpunt voldoende gemotiveerd. Uit het besluit van 1 juni 2010 blijkt dat de minister in aanmerking heeft genomen dat [appellant] ten tijde van het verboden wapenbezit minderjarig was. Hij heeft echter meer gewicht toegekend aan de overige wegingsfactoren, te weten de aard van de strafbare feiten, het ontbreken van tijdsverloop en de hoeveelheid relevante strafbare feiten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister, hierop lettend, heeft mogen concluderen dat de kans op recidive nog niet gering is, teminder nu twee van de drie strafbare feiten door [appellant] zijn gepleegd tijdens zijn meerderjarigheid en hij, anders dan hij stelt, tussen de pleegdatum en die van de veroordeling voor opzetheling wederom met justitie in aanraking is gekomen.
    
    De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat de belangen van [appellant] bij het volgen van een stage binnen de opleiding geacht moeten worden te zijn betrokken bij het vaststellen van de Beleidsregels, aangezien aan de weigering van een VOG verbonden is dat de stage binnen de opleiding, waarvoor de VOG is aangevraagd, niet kan worden gevolgd.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de minister, nu geen grond bestaat voor het oordeel dat hij zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan een VOG zou moeten worden afgegeven, overeenkomstig paragraaf 3.3.2 van de Beleidsregels de omstandigheden, waaronder de strafbare feiten hebben plaatsgevonden, niet bij de beoordeling behoefde te betrekken.
    
    2.5.3. De conclusie is dat ook dit betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Van der Smissen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011
    
    419-611.