ECLI:NL:RVS:2008:BG4727, Raad van State, 19-11-2008, 200801749/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijefurd (hierna: het college) aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot verwijdering van het [woonschip] uit de Rijstervaart of een andere verboden locatie binnen de gemeente Nijefurd.

200801749/1.
      Datum uitspraak: 19 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/2038 van de rechtbank Leeuwarden van 29 januari 2008 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijefurd.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 mei 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijefurd (hierna: het college) aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot verwijdering van het [woonschip] uit de Rijstervaart of een andere verboden locatie binnen de gemeente Nijefurd.
    
    Bij besluit van 19 juni 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 januari 2008, verzonden op 30 januari 2008, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 april 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. C.J. Visser, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.F.C. Hendriks, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaar van het college heeft [appellant] ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 3, lid A, onder 1, van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijefurd" (hierna: het bestemmingsplan) zijn de op de kaart voor agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden aangewezen gronden, bestemd voor:
    
    a. de grondgebonden agrarische productiefunctie (met uitzondering van de productie van snelgroeiend bos), zulks met inachtneming van de aan deze gronden toegekende landschappelijke, archeologische en natuurwetenschappelijke waarden, zoals omschreven in bijlage 1 bij deze voorschriften; alsmede in beperkte mate voor:
    
    b. openbare nutsvoorzieningen;
    
    c. verkeersvoorzieningen;
    
    d. delfstofwinning;
    
    e. recreatief medegebruik;
    
    f. de waterbeheersing;
    
    g. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge artikel 37, lid A, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemmingen.
    
    Ingevolge lid B verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde in lid A, indien strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge artikel 1, onder a, van de Woonschepenverordening Nijefurd 2004 (hierna: de WSV 2004) wordt in deze verordening verstaan onder woonschip elk vaartuig dat uitsluitend of in hoofdzaak wordt gebezigd als, of te oordelen naar zijn constructie of inrichting uitsluitend of in hoofdzaak bestemd is tot, dag- of nachtverblijf van één of meer personen.
    
    Ingevolge artikel 3 is het verboden binnen de gemeente Nijefurd met een woonschip ligplaats in te nemen of te hebben of een ligplaats voor een woonschip beschikbaar te stellen buiten de op grond van artikel 4 aangewezen plaatsen.
    
    2.2. Niet in geschil is dat de [woonschip] sinds begin mei 2001 een ligplaats inneemt in de Rijstervaart. Evenmin is in geschil dat de ligplaats van de [woonschip] deel uitmaakt van de voor agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden aangewezen gronden, als bedoeld in artikel 3, lid A, onder 1, van het bestemmingsplan, en niet behoort tot de op grond van artikel 4 van de WSV 2004 aangewezen plaatsen.
    
    2.3. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 mei 2006 heeft het college primair ten grondslag gelegd dat de [woonschip] in strijd met het bestemmingsplan in de Rijstervaart ligt en subsidiair dat de ligging van de [woonschip] op deze locatie in strijd is met artikel 3 van de WSV 2004.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het met een woonschip innemen van een ligplaats in de Rijstervaart in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat hij reeds sinds 1983 en derhalve voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 1994 schepen heeft afgemeerd in de Rijstervaart.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. Het met een schip innemen van een ligplaats in de Rijstervaart is in strijd met de in artikel 3, lid A, onder 1, van het bestemmingsplan omschreven bestemming van deze locatie en derhalve verboden op grond van artikel 37, lid A, van het bestemmingsplan. Gelet hierop, is het afmeren van de [woonschip] in de Rijstervaart in strijd met de bestemming in het bestemmingsplan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
    
    2.4.2. Het feit dat [appellant] reeds voor mei 2001 een schip had afgemeerd op de huidige locatie van de [woonschip], namelijk het [schip], kan er niet toe leiden dat het gebruik van de locatie als ligplaats wordt beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Uit de door [appellant] overgelegde stukken volgt dat de [schip] in augustus 1995 en derhalve na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op deze locatie is afgemeerd. Uit deze stukken volgt bovendien dat het gebruik van de betrokken locatie na dit tijdstip is gewijzigd, daar de [schip] na afmering is omgebouwd van binnenschip tot woonschip. Ook het feit dat [appellant] al sinds 1983 andere schepen in de Rijstervaart heeft afgemeerd, kan niet tot bescherming van het gebruik als ligplaats door het overgangsrecht leiden, aangezien [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat reeds voor de [schip] op exact dezelfde locatie als de huidige ligplaats van de [woonschip] een woonschip lag.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de [woonschip] ten onrechte heeft aangemerkt als woonschip in de zin van de WSV 2004. Hij voert daartoe aan dat het grootste deel van het oppervlak van de [woonschip] ten behoeve van zijn bedrijf wordt gebruikt. Daarnaast stelt [appellant] dat hij ten minste vijf nachten per week niet aanwezig is op de [woonschip], zodat geen sprake is van wonen op dit schip.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Een schip dat niet uitsluitend of in hoofdzaak wordt gebezigd als dag- of nachtverblijf van één of meer personen, wordt ook als woonschip in de zin van artikel 1, onder a, van de WSV 2004 aangemerkt indien het, te oordelen naar zijn constructie of inrichting, uitsluitend of in hoofdzaak tot dag- of nachtverblijf van één of meer personen is bestemd. Voor dat oordeel is bepalend of het schip, wat de bouw of inrichting betreft, duidelijk herkenbaar is als woonschip.
    
    Blijkens de door het college overgelegde bouwtekening van de [woonschip] bevat het schip een woonkamer, slaapkamers, een keuken, een bijkeuken en een badkamer, welke tezamen met de hal en het terras meer dan de helft van het oppervlak van het schip in beslag nemen. Op de rest van het oppervlak bevinden zich onder meer ruimten voor de opslag van drink- en afvalwater, welke voorzieningen mede van belang zijn voor het verblijf van personen op het schip. Gelet op de aldus vormgegeven inrichting van de [woonschip], is dit schip duidelijk herkenbaar als woonschip. Dat volgens een door [appellant] ingekleurde versie van voornoemde bouwtekening het grootste deel van het oppervlak van de [woonschip] mede of uitsluitend voor bedrijfsactiviteiten wordt gebruikt, kan niet afdoen aan het feit dat het schip naar zijn inrichting in hoofdzaak tot dag- of nachtverblijf van één of meer personen is bestemd.
    
    2.5.2. De stelling van [appellant] dat de [woonschip], anders dan de rechtbank heeft overwogen, zich wel kan voortbewegen of goederen kan vervoeren, kan niet leiden tot een ander oordeel. Of een schip zich al dan niet kan voortbewegen, is niet beslissend voor het antwoord op de vraag of dit schip moet worden geacht te zijn bestemd tot dag- of nachtverblijf van één of meer personen. Daarnaast doet de mogelijkheid tot het vervoeren van goederen zich volgens [appellant] pas voor indien de thans aanwezige opbouw van de [woonschip] zou worden verwijderd, hetgeen er op wijst dat het schip naar zijn constructie niet in de eerste plaats voor het vervoer van goederen is bestemd.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, is voor de kwalificatie van een schip als woonschip evenmin beslissend of de onderbouw van dit schip van staal of van beton is vervaardigd.
    
    2.5.3. Het feit dat de Inspectie Verkeer en Waterstaat de [woonschip] als werkschip heeft aangemerkt, leidt, anders dan [appellant] betoogt, niet tot een ander oordeel, aangezien de Inspectie Verkeer en Waterstaat niet is belast met het toezicht op de naleving van de WSV 2004.
    
    2.5.4. Aangezien uit het vorenstaande volgt dat de [woonschip] geen werkschip is, maar een woonschip, faalt tevens het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld omdat het niet optreedt tegen de ligging van het werkschip Willem Lodewijk in de Rijstervaart.
    
    2.6. [appellant] voert tevens aan dat de rechtbank ten onrechte eraan is voorbijgegaan dat met de vaststelling van de WSV 2004 zou zijn beoogd de onmogelijkheid van handhavend optreden jegens hem te ondervangen. Volgens [appellant] geeft een dergelijke tussentijdse wijziging van de regels voor ligplaatsen van woonschepen blijk van onbehoorlijk bestuur, zodat het college niet op grond van de WSV 2004 handhavend zou mogen optreden.
    
    2.6.1. Dit betoog slaagt niet. Nu de president van de rechtbank Leeuwarden bij uitspraak van 5 november 2001 heeft overwogen dat de Woonschepenverordening Nijefurd (hierna: de WSV 1989) moet worden geacht te zijn vervallen, is het, mede gelet op de rechtszekerheid, behoorlijk dat de raad van de gemeente Nijefurd, gebruik makend van zijn reeds bestaande bevoegdheid om ter zake regels te stellen, een nieuwe verordening betreffende de ligplaatsen van woonschepen heeft vastgesteld. Daarenboven wijkt de WSV 2004 inhoudelijk niet wezenlijk af van de WSV 1989, op grond waarvan het college reeds bij besluit van 11 mei 2001 jegens [appellant] handhavend is opgetreden.
    
    2.7. [appellant] betoogt verder dat hij niet als overtreder van artikel 37, lid A, van het bestemmingsplan of artikel 3 van de WSV 2004 kan worden aangemerkt, aangezien niet hij, maar zijn echtgenote de eigenaar van de [woonschip] is. Dit betoog is voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom dit betoog niet reeds voor de rechtbank had kunnen worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de rechtszekerheid van de andere partij omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    2.8. Gezien het vorenstaande, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het afmeren van de [woonschip] in de Rijstervaart in strijd is met het bestemmingsplan en artikel 3 van de WSV 2004. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het op de weg van het college had gelegen om op grond van artikel 37, lid B, van het bestemmingsplan vrijstelling van het verbod van artikel 37, lid A, van het bestemmingsplan te verlenen, nu toepassing van dit verbod in dit geval tot beperking van het meest doelmatige gebruik van de betrokken locatie zou leiden.
    
    2.9.1. Dit betoog faalt. Niet is gebleken dat de betrokken locatie niet overeenkomstig de in artikel 3, lid A, onder 1, van het bestemmingsplan omschreven doeleinden kan worden gebruikt. Toepassing van het verbod leidt dan ook niet tot beperking van het meest doelmatige gebruik van de betrokken locatie. Voorts heeft [appellant] geen verzoek om vrijstelling ingediend bij het college en heeft het college nimmer aangegeven dat een eventueel verzoek zou worden ingewilligd. Hierbij is van belang dat vrijstelling van het verbod van artikel 37, lid A, van het bestemmingsplan in dit geval, gelet op het voorgaande, zou leiden tot een situatie die in strijd is met artikel 3 van de WSV 2004. Derhalve is geen sprake van een concreet zicht op legalisatie door middel van het verlenen van een vrijstelling.
    
    2.10. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavend optreden van het college in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan dat hij reeds sinds 1983 schepen heeft afgemeerd in de Rijstervaart, waartegen het college tot mei 2001 nimmer is opgetreden. Voorts voert hij aan dat het college bij besluit van 28 juni 2002 is overgegaan tot intrekking van de op 11 mei 2001 en 28 augustus 2001 genomen besluiten houdende oplegging van een last onder dwangsom ter zake van het afmeren van de [woonschip] in de Rijstervaart en heeft afgezien van het innen van de toen reeds verbeurde dwangsommen, alsmede dat het college daarna tot 2006 niets heeft medegedeeld over de ligging van de [woonschip].
    
    2.10.1. Vaststaat dat het college reeds bij besluit van 11 mei 2001 en derhalve zeer kort na het afmeren van de [woonschip] in de Rijstervaart hiertegen handhavend is opgetreden. Het feit dat het college niet is opgetreden tegen de eerder door [appellant] in de Rijstervaart afgemeerde schepen kon niet het gerechtvaardigd vertrouwen wekken dat niet tegen de [woonschip] zou worden opgetreden, nu het hier andere schepen betrof.
    
    Voorts kan aan het tijdsverloop tussen 2001 en 2006 niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat niet meer tegen de [woonschip] zou worden opgetreden, daar het college in het besluit van 28 juni 2002 [appellant] uitdrukkelijk heeft medegedeeld dat het van mening blijft dat terecht lasten onder dwangsom zijn opgelegd.
    
    2.10.2. De stelling van [appellant] dat een wethouder van de gemeente Nijefurd aan hem zou hebben gesuggereerd de [woonschip] te bouwen en in de Rijstervaart af te meren, kan niet leiden tot een ander oordeel, aangezien [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan hem daadwerkelijk door het daartoe bevoegde bestuursorgaan is toegezegd dat hij de [woonschip] in de Rijstervaart mocht afmeren.
    
    2.11. [appellant] voert ook aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college gelet op het unieke karakter van zijn scheepvaartbedrijf had behoren af te zien van handhavend optreden. Volgens [appellant] is door het handhavend optreden van het college het voortbestaan van zijn scheepvaartbedrijf in het geding, aangezien hij dat exploiteert door middel van diverse schepen in de Rijstervaart die alle afhankelijk zijn van de [woonschip]. Voorts voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college de bevoegdheid tot handhavend optreden tegen de [woonschip] heeft gebruikt voor een ander doel dan waartoe die bevoegdheid is gegeven, nu hiermee zou zijn beoogd de overige schepen van [appellant] te laten verdwijnen.
    
    2.11.1. Dit betoog kan niet slagen. Zoals hiervoor overwogen, is het college reeds zeer kort na het afmeren van de [woonschip] in mei 2001 hiertegen handhavend opgetreden en heeft het nadien nimmer afstand genomen van zijn oordeel dat de ligging van de [woonschip] in de Rijstervaart in strijd is met de geldende regels. Gelet hierop, komen eventuele gevolgen van het feit dat [appellant] desondanks zijn bedrijf rondom de [woonschip] heeft uitgebouwd, voor zijn rekening.
    
    Dat [appellant] zich genoodzaakt ziet om bij verwijdering van de [woonschip] uit de Rijstervaart ook zijn overige schepen te verwijderen, kan niet wegnemen dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de [woonschip], nu dit woonschip in strijd met het bestemmingsplan en artikel 3 van de WSV 2004 in de Rijstervaart ligt.
    
    2.12. Gelet op het vorenstaande, is de rechtbank met juistheid tot de slotsom gekomen dat er geen grond is voor het oordeel dat het college niet tot handhavend optreden mocht besluiten.
    
    2.13. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte eraan is voorbijgegaan dat de hem gegeven begunstigingstermijn onredelijk kort is, nu verplaatsing van de [woonschip] met zich zou brengen dat hij zijn gehele bedrijf dient te verplaatsen.
    
    2.13.1. Dit betoog faalt. Bij het besluit van 19 juni 2007 heeft het college aan [appellant] een op 1 november 2008 aflopende begunstigingstermijn gegeven, zodat [appellant] sinds het besluit van 10 mei 2006 tweeënhalf jaar de tijd heeft gehad om de [woonschip] van de betrokken locatie te verwijderen. Met de rechtbank wordt overwogen dat een dergelijke termijn in dit geval niet onredelijk kan worden geacht. Overigens is ter zitting gebleken dat de begunstigingstermijn inmiddels is verlengd tot 1 januari 2009.
    
    2.14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink w.g. Pikart-van den Berg
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2008
    
    350-582.