ECLI:NL:RVS:2012:BV5065, Raad van State, 15-02-2012, 201104342/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2010 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om binnen een jaar na verzending van het besluit:
        a)     het laten gebruiken van het pand [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) voor (zelfstandige) woondoeleinden in de vorm van de verhuur van in dit pand aanwezige wooneenheden aan derden te staken en gestaakt te houden onder verbeurte van € 75.000,00;
        b)     de inpandige situatie van dit pand terug te brengen en te houden tot de laatst vergunde situatie (zijnde de staat van het pand overeenkomstig de verleende bouwvergunningen van 11 maart 1978, 26 juni 1995, en 25 juni 2002) door de aanvullende woonvoorzieningen zoals genoemd in de bij dit besluit behorende bijlage (genoemd onder 1), a) tot en met d)) te verwijderen en verwijderd te houden onder verbeurte van eveneens € 75.000,00;
        met een maximum dwangsom voor a en b gezamenlijk van € 150.00,00.

201104342/1/A1.
      Datum uitspraak: 15 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Langedijk,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 3 maart 2011 in zaak nrs. 10/3103 en 10/3104 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 22 juni 2010 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om binnen een jaar na verzending van het besluit:
      a)     het laten gebruiken van het pand [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) voor (zelfstandige) woondoeleinden in de vorm van de verhuur van in dit pand aanwezige wooneenheden aan derden te staken en gestaakt te houden onder verbeurte van € 75.000,00;
      b)     de inpandige situatie van dit pand terug te brengen en te houden tot de laatst vergunde situatie (zijnde de staat van het pand overeenkomstig de verleende bouwvergunningen van 11 maart 1978, 26 juni 1995, en 25 juni 2002) door de aanvullende woonvoorzieningen zoals genoemd in de bij dit besluit behorende bijlage (genoemd onder 1), a) tot en met d)) te verwijderen en verwijderd te houden onder verbeurte van eveneens € 75.000,00;
      met een maximum dwangsom voor a en b gezamenlijk van € 150.00,00.
    
    
    Bij besluit van 1 december 2010 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 maart 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 december 2010 vernietigd, het besluit van 22 juni 2010 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 april 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 april 2011.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2011, waar het college, vertegenwoordigd door W.J. Oude Lohuis, mr. J.F. Vijn, en mr. H.G. Vlug, allen werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. O.H. Minjon, advocaat te Opmeer, zijn verschenen. Voorts is [KBSM], vertegenwoordigd door mr. H.Y.L. Goddijn, daar als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, zoals die wet luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    2.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Industrieterrein De Wuijver 1977", rust op het perceel de bestemming "Industriedoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 8, tweede lid, onder 2.5 van de planvoorschriften mag per bedrijf niet meer dan één dienstwoning worden gebouwd onder nader aangegeven voorwaarden.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden grond en/of opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bij het plan aan deze grond en opstallen gegeven bestemming.
    
    2.3.    Bij besluit van 17 maart 1978 heeft het college bouwvergunning verleend voor een bedrijfsgebouw met woning en kantoor op het perceel. In deze vergunning is op de tweede verdieping voorzien in drie slaapkamers, één badkamer, twee bergruimtes en een hal. Een deel van de tweede verdieping is samen met de derde verdieping tot juli 1989 in gebruik geweest als bedrijfswoning, en is sindsdien in gebruik als burgerwoning. De begane grond en de eerste verdieping van het pand zijn kort na de oprichting van het gebouw verbouwd tot zes appartementen en zijn sindsdien ook als zodanig in gebruik. Bij besluit van 26 juni 1995 heeft het college bouwvergunning verleend voor het plaatsen van twee brandtrappen buiten het gebouw naar de eerste verdieping van een bedrijfspand met woning. Bij besluit van 25 juni 2002 is bouwvergunning verleend voor het oprichten van een serre bij een bedrijfspand met woning.
    
    2.4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet meer bevoegd is om handhavend op te treden. Het voert daartoe aan dat met de bouwvergunning van 26 juni 1995, anders dan de rechtbank veronderstelt, niet tevens vergunning is verleend voor de inpandige verbouwing van het bedrijfspand, waarbij op de begane grond en de eerste verdieping zes woonappartementen zijn gerealiseerd. Evenmin vloeit uit die bouwvergunning rechtstreeks voort dat het gebruik van het bedrijfspand als woning anders dan als bedrijfswoning, is toegestaan. Het college verwijst daarbij naar het aanvraagformulier waarop geen appartementen zijn vermeld en naar de bouwtekeningen waarop appartementen zijn ingetekend in zowel de bestaande als de gewijzigde situatie.
    
    2.5.    Op 10 mei 1995 heeft [wederpartij] een aanvraag om bouwvergunning ingediend voor twee brandtrappen ten behoeve van woonruimte op de eerste verdieping. Op de bouwtekeningen, ook die van de bestaande situatie, zijn appartementen ingetekend en staat vermeld "bedrijfspand met woning". De bouwvergunning is verleend voor uitvoering van het in de aanvraag bedoelde, bij het besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte bouwplan. Gelet op de reikwijdte van de aanvraag, waarin bouwvergunning wordt gevraagd voor het plaatsen van twee brandtrappen, kan daaruit niet worden afgeleid dat tevens bouwvergunning is verleend voor het wijzigen van het pand door het inpandig realiseren van woonappartementen. Datzelfde geldt voor de bouwvergunning van 25 juni 2002 voor het oprichten van een serre bij een bedrijfspand met woning. Ook daaruit kan niet worden afgeleid dat een bouwvergunning is verleend voor het inpandig realiseren van woonappartementen. Nu voor het maken van woonappartementen in het bedrijfspand geen bouwvergunning en voor het gebruik ervan voor burgerbewoning geen vrijstelling is verleend, is het college bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.6.    Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter ten onrechte niet ingegaan op de overige door [wederpartij] in beroep aangevoerde gronden, zodat de Afdeling deze zal beoordelen.
    
    2.7.    [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat in het gebouw geen tien woonappartementen als zodanig in gebruik zijn maar, naast de voormalige bedrijfswoning, slechts zeven woonappartementen. Voor zover het college al handhavend kan optreden, is deze mogelijkheid tot handhavend optreden beperkt tot het negende en tiende woonappartement, aldus [wederpartij].
    
    2.7.1.    Het college heeft geconstateerd dat zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning woonappartementen zijn gemaakt door het aanbrengen van scheidingswanden en woonvoorzieningen als keukens, badkamers en toiletten. Het pand heeft tien keukens, badkamers en toiletten. Blijkens ingebrachte foto's is bij de voordeur van het gebouw een paneel met tien huisnummers, deurbellen en namen aangebracht. Uit deze feiten kon het college afleiden dat in het gebouw tien appartementen zijn gerealiseerd. Ook als de gerealiseerde woonappartementen inmiddels niet meer voor burgerbewoning worden gebruikt, zijn deze nog steeds opgericht in strijd met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, zoals die wet luidde ten tijde van belang.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9.    [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat het college in redelijkheid niet handhavend kon optreden omdat het in twee eerdere handhavingsprocedures heeft overwogen zich niet langer te verzetten tegen het gebruik van de voormalige bedrijfswoning als burgerwoning. Het gebruik van het pand is volgens [wederpartij] sinds de jaren tachtig ongewijzigd voortgezet, ook al woont hij met zijn gezin niet meer in de bedrijfswoning. Voorts heeft KBSM zijn recht om te verzoeken om handhavend op te treden verwerkt, aldus [wederpartij].
    
    2.9.1.    Bij eerdere besluiten van 18 augustus 2003 en 17 november 2005 naar aanleiding van de twee eerder opgelegde lasten onder dwangsom, heeft het college weliswaar overwogen dat het niet handhavend optreedt tegen de aanwezigheid van zes, en later zeven, woonappartementen, maar dat betekent niet dat het college later niet alsnog handhavend kan optreden, bijvoorbeeld vanwege een ingediend verzoek om handhaving of verandering in de omvang van de overtreding. De situatie is ook ten opzichte van 2005 wezenlijk gewijzigd doordat het aantal woonappartementen is toegenomen. Daarnaast heeft het in het aangrenzende gebouw gevestigde bedrijf KBSM het college bij brief van 19 juni 2009 verzocht om handhavend op te treden. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat KBSM kan worden tegengeworpen dat het geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de besluiten van 18 augustus 2003 en 17 november 2005. Weliswaar heeft het bedrijf blijkens faxen uit 2001 en 2004 het college verzocht om handhavend op te treden, maar niet is gebleken dat het college daarop heeft besloten in de vorm van een afwijzing van het verzoek om handhavend optreden. Verder is van belang dat KBSM gemotiveerd uiteen heeft gezet dat zij groot belang heeft bij de beëindiging van de overtredingen in het pand Industriestraat 16. Dat zij al lange tijd op de hoogte is dat in het pand woonappartementen zijn gevestigd, die als zodanig ook in gebruik zijn, betekent niet dat haar verzoek om handhaving wegens rechtsverwerking had moeten worden afgewezen.
    
    Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat [wederpartij] er in verband met de besluiten van 18 augustus 2003 en 17 november 2005 rechtens op mocht vertrouwen dat van handhavend optreden tegen de door hem opgerichte en als zodanig ook in gebruik gegeven woonappartementen zou worden afgezien. In hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd omtrent in het verleden niet doorgezette handhavingsacties van het college, wat hier ook van zij, heeft het college terecht geen bijzondere omstandigheid behoeven zien om af te zien van handhavend optreden wegens de onevenredigheid daarvan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10.    [wederpartij] heeft in beroep tevergeefs betoogd dat de aanvullende brandveiligheidseisen een nadere toelichting verdienen. De last stekt niet tot het nemen van brandveiligheidsmaatregelen.
    
    2.11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de voorzieningenrechter zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 december 2010 van het college alsnog ongegrond verklaren. Gegeven deze beslissing zal het door de rechtbank herroepen besluit van 22 juni 2010 herleven. Als gevolg hiervan zal [wederpartij], nu de in dat besluit gegeven begunstigingstermijn inmiddels is verstreken onmiddellijk een dwangsom van ten minste € 75.000,00 verbeuren. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling de begunstigingstermijn op een termijn stellen die min of meer aansluit bij de termijn die nog resteerde op het moment van de rechtbankuitspraak van
    
    3 maart 2011. Zij zal daarom bepalen dat de begunstigingstermijn afloopt op 1 juni 2012 en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 1 december 2010.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 3 maart 2011 in zaak nrs. 10/3103 en 10/3104;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    bepaalt dat de begunstigingstermijn van de bij besluit van 1 december 2010 gehandhaafde last die bij besluit van 22 juni is opgelegd zal eindigen op 1 juni 2012 en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 1 december 2010.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Lodder
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2012
    
    17-702.