ECLI:NL:RBAMS:2003:AM2598, Rechtbank Amsterdam, 10-10-2003, AWB 03/3646 en 03/3647 WOB
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2003-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WOB-verzoek in verband met afwikkeling vuurwerkramp Enschede.
        Weigering van openbaarmaken van documenten, welke berustte op artikel 11, eerste lid, van de WOB ("intern beraad") vernietigd wegens motiveringsgebrek.

Rechtbank Amsterdam
      Sector Bestuursrecht Algemeen
      Voorlopige voorzieningen
    
    
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    in het geding met reg. nrs. AWB 03/3646 en 03/3647 WOB
    
    
      van de maatschap van besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid 
      "Houthoff Buruma" gevestigd te Amsterdam,
      verzoekster, 
      vertegenwoordigd door mr. S. Colsen,
    
    
    tegen:
    
    
      de Raad van Bestuur van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-wetenschappelijk onderzoek (TNO), gevestigd te Delft,
      verweerder,
      vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter.
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP
    
    De voorzieningrechter (hierna ook: de rechter) heeft op 14 augustus 2003 een verzoek ontvangen tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit verzoek hangt samen met een op diezelfde datum ontvangen beroepschrift van verzoekster van 14 augustus 2003, gericht tegen verweerders besluit van 29 juli 2003.
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoekster dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. 
    
    Ingevolge artikel 8:86 van de Awb is de rechter bevoegd onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de rechter van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. 
    
    
      De rechter is van oordeel dat de feiten en omstandigheden in de hoofdzaak geen nader onderzoek vergen. Nu partijen in de uitnodiging voor de zitting zijn gewezen op de mogelijkheid dat gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb, bestaat er geen beletsel voor toepassing van dat artikel. 
      Bij brief van 13 mei 2002 heeft mr. J.E.E. van D., werkzaam als advocaat bij verzoekster, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verweerder verzocht om 57 met name genoemde documenten, zijnde afschriften van publicaties en rapporten over het toezicht op en het transport, de opslag en de classificatie van vuurwerk. 
    
    
    
      Bij brief van 12 juni 2002 heeft mr. Van D. tevens gevraagd om openbaarmaking van:
      - een brief van 14 augustus 1998 en 
      - een fax van 12 november 1998, beide documenten afkomstig van TNO Mauritslaboratorium gericht aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).
    
    
    
      Bij  primair besluit van 2 juli 2002 heeft verweerder een tweetal rapporten beschikbaar gesteld. Verweerder heeft geweigerd de overige rapporten openbaar te maken. 
      Bij primair besluit van 23 juli 2002 heeft verweerder, onder verwijzing naar de beschikking van het Ministerie van SZW van 11 juli 2002, het verzoek van 12 juni 2002 afgewezen.
    
    
    Tegen beide genoemde primaire besluiten heeft mr. J.B. L. S., werkzaam als advocaat bij verweerder, mede namens mr. Van D., voornoemd, bezwaar gemaakt.
    
    
      Verweerder heeft bij besluit van 20 december 2002 de bezwaren van verzoekster gericht tegen het besluit van 2 juli 2002 ongegrond verklaard en de bezwaren gericht tegen het besluit van 
      23 juli 2002 niet-ontvankelijk verklaard. De voorzieningenrechter van de rechtbank te Amsterdam heeft bij uitspraak ex artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 7 mei 2003 het beroep tegen het besluit van 20 december 2002 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Verweerder heeft tegen die uitspraak op 10 juni 2003 hoger beroep ingesteld, welk beroep zich uitsluitend richt tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter voorzover deze betrekking heeft op het primaire besluit van 2 juli 2002. Dit hoger beroep is nog aanhangig.
    
    
    Bij het thans bestreden besluit van 29 juli 2003 heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2002. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 23 juli 2002 herroepen en heeft  - thans inhoudelijk beslissend op het verzoek van verzoekster - het verzoek om bestuurlijke informatie vervat in de brief van 12 juni 2002, afgewezen op grond van artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur. (WOB). Verweerder heeft daarbij overwogen dat de brief van 14 augustus 1998 en de fax van 12 november 1998 zijn geschreven in het kader van de samenwerking tussen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Ministerie van Defensie en het TNO Prins Maurits Laboratorium bij de advisering op het gebied van springstoffen en munitie. Dit betreft een bestuurlijke aangelegenheid van verschillende organen van de Rijksoverheid. Het overleg tussen de betrokken organen is volgens verweerder aan te merken als intern beraad in de zin van artikel 11, eerste lid in verbinding met artikel 1 onder c Wob. De brief van 14 augustus 1998 en de fax van 12 november 1998 zijn als een dergelijk stuk te beschouwen en behelzen de persoonlijk beleidsopvattingen van (de betrokken medewerkers van) het TNO Prins Maurits Laboratorium, zodat verweerder van oordeel is dat artikel 11, eerste lid van de WOB aan informatieverstrekking in de weg staat. Voorts heeft verweerder overwogen dat  - gelet op de aard van beide documenten en gelet op het feit dat ook het Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid  bij brief van 11 juli 2003 bezwaar heeft gemaakt tegen informatieverstrekking  - geen aanleiding bestaat om toepassing te geven aan het tweede lid van artikel 11 WOB.
    
    Verzoekster kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Zij betwist de stelling van verweerder dat de gevraagde stukken bestemd zouden zijn voor intern beraad. Uit de beslissing op bezwaar blijkt dat verweerder als derde, namelijk als extern adviseur, bij de bestuurlijke aangelegenheid is betrokken. Zo er al sprake is van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen, heeft verweerder ten onrechte openbaarmaking van de stukken integraal geweigerd. Verzoekster wijst er daarbij op dat artikel 11, eerste lid WOB niet bepaalt dat het document als geheel, doch louter de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen niet verstrekt hoeft te worden. Onder verwijzing naar de kamerstukken en de Memorie van Toelichting stelt verzoekster dat de in artikel  11, eerste lid WOB opgenomen beperking zich niet uitstrekt over de in de stukken opgenomen feitelijke gegevens, daaruit afgeleide prognoses, overwogen beleidsalternatieven en de argumenten die daarbij gehanteerd worden. Voorts dient aan de beperkingsgrond van artikel 11, eerste lid WOB geen ruimere toepassing te worden gegeven dan strikt noodzakelijk is. Verzoekster is van oordeel dat uit het besluit van verweerder onvoldoende blijkt in welke mate de stukken informatie over persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Tenslotte is verzoekster van oordeel dat zich in dit geval een situatie voordoet waarin het beginsel van openbaarheid van de WOB zich des te sterker doet gelden. Zij wijst op een brief van 13 mei 2000 die de Minister van binnenlandse zaken, namens het kabinet aan de Tweede kamer heeft toegezonden, waarin is toegezegd dat bij de behandeling van verzoeken op basis van de WOB met betrekking tot de vuurwerkramp te Enschede een actieve en open informatieverstrekking het uitgangspunt is.
    
    Verweerder heeft de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank zal mogen kennisnemen van de gedingstukken A 23. Bij faxbericht van 17 september  2003 heeft eiseres de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de gedingstukken A 23 en om (mede) op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. De rechter heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de gedingstukken A 23 en deze mede ten grondslag gelegd aan deze uitspraak.
    
    Verweerder heeft ter zitting gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    De voorzieningenrechter overweegt het volgende.
    
    Artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob bepaalt dat onder intern beraad wordt verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    
    Artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob bepaalt dat onder een persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 
    
    Artikel 11, tweede lid, van de Wob bepaalt dat met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    Blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3 pag 13)  gaat de WOB ervan uit dat externe personen of organen, die bij het interne beraad binnen de overheid worden betrokken, aan dat beraad kunnen deelnemen zonder dat dit afbreuk doet aan het interne karakter van het beraad. Volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, (zie onder meer de uitspraak van 17 juli 2002, gepubliceerd in AB 2002, nr. 375), kunnen documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De Memorie van Toelichting vermeldt dat van intern beraad sprake kan zijn wanneer externe personen of organen bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van het beraad binnen het overheidsorgaan worden betrokken. Het interne karakter van het document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld (vlg. ook ABRS 21 augustus 2002. AB 2003/42). Anderzijds vermeldt de Memorie van Toelichting dat het interne karakter bij beraad vervalt wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend, waarbij - zo kan worden aangenomen - deze passage met name duidt op adviezen van onafhankelijk deskundigen, met name de adviseurs in de zin van artikel 3:5 Awb.
    
    Verweerder heeft aangevoerd dat zij als extern (bestuurs)orgaan nauw betrokken is bij het overheidsbeleid op gebied van springstoffen en munitie en in dat kader met het oog op de interne gedachtewisseling haar persoonlijke beleidsopvattingen geeft. Verzoekster heeft daartegenover gesteld dat van advisering  als hiervoor genoemd sprake was, nu TNO blijkens de instellingsbeschikking geen deel uitmaakte van de interdepartementale Commissie Preventie Rampen met gevaarlijke stoffen (CPR), in welk kader de desbetreffende documenten zijn opgesteld. Verzoekster heeft hiertoe ook verwezen naar  het rapport van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, deel A, pagina 375 en volgende, waarin zowel de rol van TNO en de CPR door de Commissie Onderzoek vuurwerkramp zijn beschreven. 
    
    Na kennisneming de brief van 14 augustus 1998 is de rechtbank van oordeel dat zonder nadere motivering niet kan  worden begrepen in welke context, met welk oogmerk en ten behoeve van welk intern beraad op het beleidsterrein van springstoffen en munitie deze brief is opgesteld. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting hieromtrent geen uitsluitsel kunnen geven, anders dan de meer algemene opmerking dat de brief is geschreven in het kader van de advisering van TNO aan de overheid op het terrein van opslag van gevaarlijke stoffen en de opmerking dat TNO lid van werkgroepen van CPR is geweest op grond van de specifieke deskundigheid. Of zulks ten tijde van de brief van 14 augustus 1998 ook het geval was is niet gebleken. Ook het - door verzoekster aangehaalde gedeelte van - het rapport van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp - wijst er niet eenduidig op dat de uitwisseling tussen verweerder en de betrokken ministeries kan worden aangemerkt als intern beraad. De rechter  overweegt voorts dat ingevolge artikel 5 aanhef onder b. en e. van de TNO-wet (Wet van 19-12-1985, Stb 762) (wetenschappelijke) advisering een taak is van verweerder, zodat niet uit te sluiten is dat genoemde brief is geschreven in het kader van de wettelijke taak tot onafhankelijke advisering op het gebied van het natuur-wetenschappenlijk onderzoek. Onvoldoende gemotiveerd is derhalve dat de brief van 14 augustus 1998 is opgesteld ten behoeve van intern beraad. 
    
    Hoewel verweerder ook ten aanzien van de fax van 12 november 1998 niet duidelijk heeft gemaakt in welke context deze fax precies is opgesteld,  is de rechter na kennisneming daarvan tot het oordeel gekomen dat verweerders oordeel dat degene die het desbetreffende stuk heeft opgesteld de bedoeling heeft gehad dat dit document alleen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid zou dienen, niet onredelijk is te achten, zodat dit stuk de motivering dat dit is opgesteld ten behoeve van intern beraad  toereikend wordt geacht. 
    
    De rechter overweegt voorts dat artikel 11 van de WOB er toe strekt op de in de WOB vervatte hoofdregel - te weten dat een verzoek om informatie, gericht tot een overheidsorgaan wordt ingewilligd - een uitzondering te maken. Naar vaste rechtspraak moet aan deze bepaling geen ruimere toepassing gegeven worden dan strikt noodzakelijk is. Ook indien de gevraagde documenten zouden zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen behelzen, had verweerder dienen te bezien of de belangen welke worden beschermd door artikel 11 van de WOB, zich tegen openbaarmaking verzetten. Het bestreden besluit geeft geen blijk van belangenafweging in deze. Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat de vertrouwelijkheid van persoonlijke beleidsopvattingen in het kader van de relatie tussen TNO en de Ministeries en Sociale Zaken en Defensie op het terrein van de betrokken bestuurlijke aangelegenheid van wezenlijk belang is voor een open en vrije gedachtewisseling tussen binnen de relatie. Mede gelet op de ouderdom van de documenten en de gebeurtenissen sinds 1998 - waaronder meer genoemd rapport van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp waarin verslag wordt gedaan van de (inhoud van de contacten) tussen TNO, CPR en de ministeries - acht de rechter zonder nadere motivering niet aannemelijk dat het door verweerder aangevoerde belang van vrije gedachtewisseling op onaanvaardbare wijze zou worden geschaad door openbaarmaking. 
    
    Tenslotte is de rechter van oordeel dat anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, de brief van 14 augustus 1998 ook feitelijke en wetenschappelijke gegevens bevat die niet zodanig verweven zijn met de persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller van de brief, dat ten aanzien van die gegevens artikel 11, eerste lid van de WOB van toepassing zou zijn. Verweerder had derhalve in ieder geval moeten besluiten een deel van die brief openbaar te maken. In dit opzicht berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke grondslag omdat ten aanzien van die feiten en gegevens artikel 11, eerste lid WOB toepassing mist.
    
    Gelet op het vorenoverwogene  kan het bestreden besluit niet in stand blijven omdat het niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en deels berust op een ondeugdelijke grondslag.
    
    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Gelet op de beslissing in de hoofdzaak bestaat geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Evenmin ziet de rechter aanleiding voor een proceskosten- veroordeling, nu in het onderhavige geval niet is gebleken dat door derden beroepsmatige bijstand is verleend. Wel ziet de rechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het betaalde griffierecht dient te vergoeden, te weten € 218,- in de hoofdzaak en € 232,- in het verzoek om een voorlopige voorziening.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - draagt verweerder op binnen acht weken verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van verzoekster;
      - bepaalt dat TNO aan verzoekster het griffierecht ad € 450,- (zegge: vierhonderdvijftig euro) vergoedt;
      - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Gewezen door mr. M. de Rooij, voorzieningenrechter,
      in tegenwoordigheid van E. Hoekman, griffier,
      en openbaar gemaakt op:
    
    
    
    
    De griffier,						De voorzieningenrechter, 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak kunnen, voor zover deze betreft het oordeel in de hoofdzaak (reg.nr. AWB 03/3647 WOB) een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na de datum van toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
    
    
      Coll.
      DOC: B