ECLI:NL:RVS:2004:AO9709, Raad van State, 19-05-2004, 200303470/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2002 heeft de gemeenteraad van Haaksbergen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 18 juni 2002, het bestemmingsplan "Haaksbergen-Dorp, deelplannen Eibergsestraat-Oost en Buurserstraat" vastgesteld.

200303470/1.
      Datum uitspraak: 19 mei 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Haaksbergen,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 augustus 2002 heeft de gemeenteraad van Haaksbergen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 18 juni 2002, het bestemmingsplan "Haaksbergen-Dorp, deelplannen Eibergsestraat-Oost en Buurserstraat" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 1 april 2003, kenmerk RWB/2002/2612, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 28 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 mei 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 juli 2003.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht (hierna: deskundigenbericht) uitgebracht, gedateerd 10 september 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2003, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. van Maurik, ambtenaar van de provincie, is verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Haaksbergen, vertegenwoordigd door B. Olthof en R.H. Willems, ambtenaren van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Met het plan wordt beoogd delen van het verouderde bestemmingsplan “Haaksbergen-Dorp” te actualiseren. Het plan is grotendeels consoliderend van aard.
    
    2.3.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, voorzover dit niet voorziet in een bestemming die, voor de percelen van appellant aan de [locaties], gebruik én als winkel én als kantoor mogelijk maakt. Appellant voert aan dat de gemeente de planmethodiek, welke het consolideren van het huidige gebruik van de percelen inhoudt, onjuist heeft toegepast, nu de panden feitelijk worden gebruikt voor een combinatie van kantoor- en winkelfuncties. Voorts stelt appellant dat zowel verweerder als de gemeenteraad ter onderbouwing van hun standpunten ten onrechte verwijzen naar gemeentelijk beleid.
    
    2.3.1.    De gemeenteraad stelt dat het plan consoliderend is, waarbij de feitelijke functies zijn vastgelegd. De panden aan de [locatie a, b,c] waren ten tijde van de vaststelling van het plan in gebruik als winkel en zijn als zodanig bestemd en het pand aan de [locatie d] is laatstelijk in gebruik geweest als kantoor en is eveneens als zodanig bestemd, aldus de gemeenteraad. Voorts stelt hij dat het toekennen van een bestemming die een combinatie van winkel- en kantoorfuncties mogelijk maakt, in strijd is met gemeentelijk beleid.
    
    2.3.2.    Verweerder heeft geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit plandeel goedgekeurd. Verweerder onderschrijft het standpunt van de gemeenteraad.
    
    2.3.3.    Aan de percelen van appellant aan de [locatie a,b,c] is de bestemming “Winkels” toegekend en aan het perceel aan de [locatie d] de bestemming “Kantoren”.  Ingevolge artikel 5, lid A, van de planvoorschriften, zijn gronden, op de kaart aangewezen voor “Winkels”, bestemd voor de uitoefening van de detailhandel en de daarmee verband houdende productie- en/of reparatieactiviteiten al dan niet met een (bedrijfs-)woning, met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven. Ingevolge artikel 5, onder C, van de planvoorschriften, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om met toepassing van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de bestemming “Winkels” te wijzigen ten behoeve van ambachtelijke en/of kunstnijverheidsbedrijven als genoemd in dan wel naar de aard overeenkomend met bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de van deze voorschriften deel uitmakende bijlage 2 “Lijst van bedrijven”, alsmede ten behoeve van wonen of administratieve, boekhoudkundige of financiële, organisatorische, zakelijke, sociale, maatschappelijke en/of medische functies. Ingevolge artikel 7, lid A, van de planvoorschriften, zijn gronden, op de kaart aangewezen voor “Kantoren” bestemd voor de uitoefening van administratieve, boekhoudkundige of financiële, dienstverlenende organisatorische en/of zakelijke functies – niet zijnde detailhandel – al dan niet met een (bedrijfs-)woning, met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven. Aan de percelen aan de [locaties] was in het voorheen geldende bestemmingsplan “Haaksbergen-centrum” de bestemming “Winkels” toegekend. Het college van burgemeester en wethouders was ingevolge artikel 25, lid A, van dat bestemmingsplan bevoegd om de bestemming “Winkels” te wijzigen in de bestemming “Kantoren”.
    
        Het plan heeft een overwegend consoliderend karakter, hetgeen wil zeggen dat het is gericht op het vastleggen van bestaande functies in het plangebied. Daarbij is door de gemeenteraad als uitgangspunt genomen het vastleggen van de, op het moment van de inventarisatie ten behoeve van het opstellen van het plan bestaande, feitelijke functies van de percelen.     
    
        Het gemeentelijke beleid waarnaar zowel gemeente als verweerder verwijzen ter toelichting van dat uitgangspunt, houdt in het aanwijzen van een kernwinkelgebied als activeringsgebied. Binnen dit activeringsgebied is een prioriteitengebied aangewezen. Binnen het prioriteitengebied wordt een stimuleringsbeleid gevoerd om vestiging van nieuwe winkels dan wel centrumvoorzieningen en verbetering van bestaande winkels dan wel centrumvoorzieningen te bereiken. In andere gebieden (de uitlopers van het centrum), waar de neiging tot nieuwvestiging bestaat, wordt een beleid gevoerd om verdere nieuwvestiging en substantiële uitbreiding van bestaande winkels en centrumvoorzieningen buiten geldende bestemmingsplannen te voorkomen.
    
    De Afdeling acht dit beleid in het algemeen niet onredelijk.
    
        Ter zitting is komen vast te staan dat de percelen van appellant niet behoren tot het prioriteitengebied of het kernwinkelgebied. Het gemeentelijke beleid is ter plaatse derhalve gericht op het voorkomen van nieuwvestiging en substantiële uitbreiding van winkels dan wel centrumvoorzieningen. Voorts is ter zitting door de gemeenteraad toegelicht dat het begrip centrumvoorzieningen betrekking heeft op horeca en winkels. 
    
        De panden aan de [locatie a,b,c] zijn overeenkomstig hun gebruik bestemd als “Winkels”. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een bestemming die zowel een kantoor- als een winkelfunctie dan wel een combinatie van deze functies mogelijk maakt. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking de omstandigheid dat het vorige plan ook niet beide functies mogelijk maakte en het consoliderende karakter van het plan. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken van concrete plannen die strekken tot het veranderen van de huidige winkelfunctie. Voorts acht de Afdeling van belang dat in het plan een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, waarmee het college van burgemeester en wethouders de bestemming “Winkels” kan wijzigen in de bestemming “Kantoren”. Verweerder heeft zich derhalve naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    De Afdeling stelt vast dat het pand aan de [locatie d] op het moment van de inventarisatie ten behoeve van het opstellen van het plan, leeg stond en derhalve op dat moment geen functie had die kon worden vastgelegd in het plan. De gemeenteraad heeft ervoor gekozen de bestemming “Kantoren” toe te kennen aan het pand, omdat het laatstelijk in gebruik is geweest voor een uitzendbureau. Gezien de bestemming “Winkels” die in het vorige plan aan het desbetreffende perceel was toegekend, is de Afdeling echter van oordeel dat het gemeentelijke beleid zich niet verzet tegen het opnieuw toekennen van de bestemming “Winkels”, met de daarbij in het plan opgenomen bevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders om deze bestemming te wijzigen in de bestemming “Kantoren”. Het beleid is er immers op gericht om juist buiten geldende bestemmingsplannen verdere nieuwvestiging en substantiële uitbreiding van bestaande winkels en centrumvoorzieningen te voorkomen. De omstandigheid dat het pand laatstelijk in gebruik is geweest voor een uitzendbureau, dwingt niet tot de conclusie dat een winkelbestemming moet worden gezien als een mogelijkheid tot nieuwvestiging van een winkel. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de gemeenteraad blijkens de stukken heeft nagelaten met gebruik van de haar in het vorige plan toegekende wijzigingsbevoegdheid de bestemming “Winkels” te wijzigen in de bestemming “Kantoren”. Verder acht de Afdeling van belang dat het pand voorheen ook in gebruik is geweest als winkel. De Afdeling acht daarnaast aannemelijk dat voor appellant belang bestaat bij het toekennen van de bestemming “Winkels” nu, gelet op het deskundigenbericht, een dergelijke bestemming appellant meer mogelijkheden biedt om het pand, dat al geruime tijd leeg staat, te kunnen verhuren. Daarbij merkt de Afdeling op dat het voorkómen van leegstand tevens in het belang van de gemeente is. Nu geen goede planologische redenen zich verzetten tegen het toekennen van de bestemming “Winkels” en anderzijds aannemelijk is dat belang bestaat bij zo’n bestemming, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan op dit punt goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Nu er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming “Kantoren”, dat betrekking heeft op het perceel [locatie d].
    
    2.4.    Appellant stelt voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, voorzover de planvoorschriften aangaande het toestaan van een (bedrijfs-)woning niet duidelijk zijn. Appellant voert aan dat de gronden met de bestemming “Winkels” en “Kantoren” blijkens de plantoelichting onder meer bestemd zijn voor zowel een bedrijfswoning als voor de enkelvoudige functie “wonen”.  
    
    2.4.1.    De gemeenteraad is van mening dat blijkens de planvoorschriften op de desbetreffende gronden slechts een bedrijfswoning is toegestaan.
    
    2.4.2.    Verweerder heeft geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit plandeel goedgekeurd. Verweerder onderschrijft het standpunt van de gemeenteraad.
    
    2.4.3.    De Afdeling is van oordeel dat uit artikel 5, onder A, en artikel 7, onder A, van de planvoorschriften, blijkt dat de desbetreffende gronden onder meer bestemd zijn voor zowel een bedrijfswoning als voor een andere, zelfstandige, woning in combinatie met een winkel respectievelijk een kantoor. Hierbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking de plantoelichting, waarin staat dat binnen de bestemmingen “Winkels” en “Kantoren” ook de enkelvoudige functie “wonen” toelaatbaar is. Gelet hierop is het plan in zoverre niet in strijd met de rechtszekerheid. 
    
    2.5.    Appellant stelt tevens dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, voorzover daarin de bebouwingsmogelijkheden voor zijn percelen beperkter zijn dan op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan het geval was. Hij stelt hierdoor te worden beperkt in zijn gebruiksmogelijkheden. Verder voert appellant aan dat verweerder ten onrechte verwijst naar het gemeentelijke beleid. Ook verdragen deze bebouwingsmogelijkheden zich niet met de in de omgeving toegestane bebouwingsmogelijkheden, aldus appellant.
    
    2.5.1.    De gemeenteraad is van mening dat wat betreft de maximale goothoogten is aangesloten bij de feitelijke situatie. Hij stelt voorts dat het bebouwingsvlak dezelfde oppervlakte heeft gekregen als in het voorheen geldende plan. De gemeenteraad is verder van mening dat een vermindering van het bebouwingspercentage gewenst is, omdat de percelen van appellant grenzen aan woongebieden. Voorkomen moet worden dat percelen in die gebieden teveel dichtslibben, waardoor de woonkwaliteit wordt aangetast, aldus de gemeenteraad.
    
    2.5.2.    Verweerder heeft geen reden gezien deze delen van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft deze goedgekeurd. Hij sluit zich aan bij het standpunt van de gemeenteraad.
    
    2.5.3.    Ingevolge artikel 5, lid B, onder 1, sub b en c, en artikel 7, lid B, onder 1, sub b en c, van de planvoorschriften, mogen op de gronden met de bestemming “Winkels” respectievelijk “Kantoren” uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor hoofdgebouwen geldt dat de op de kaart aangegeven hoogte in acht wordt genomen. De dakhelling bedraagt tenminste dertig graden en ten hoogste zestig graden, tenzij op de kaart anders is aangegeven. Het plan voorziet in een maximale bouwhoogte van zeven meter voor het pand aan de [locatie b,c,d] en van negen meter voor het pand aan de [locatie a].
    
        De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt.
    
        Voorzover appellant betoogt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft verwezen naar het voornoemde gemeentelijke beleid, overweegt de Afdeling dat verweerder dit beleid in zijn overwegingen aangaande de bebouwingsmogelijkheden niet heeft betrokken.
    
        Het is de Afdeling niet gebleken dat de maximale bouwhoogte van zeven respectievelijk negen meter appellant zozeer beperkt in zijn gebruiksmogelijkheden, dat verweerder hieraan in redelijkheid overwegende betekenis had moeten toekennen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat vergelijkbare maximale bouwhoogten zijn opgenomen voor andere panden met de bestemming “Winkels” respectievelijk “Kantoren”. Verder acht de Afdeling hierbij van belang dat appellant geen concrete bouwplannen heeft voor vergroting van de panden.
    
        Naast het pand van appellant aan de [locatie a] staat een appartementengebouw waarvoor een minimale goothoogte van acht meter geldt en een maximale goothoogte van twaalf meter. De Afdeling ziet, gelet op de stukken, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bebouwingsmogelijkheden voor de percelen van appellant zich verdragen met de bebouwingsmogelijkheden voor het perceel waarop het appartementengebouw ligt.     
    
        De Afdeling stelt voorts vast dat de totale oppervlakte van het bebouwingsvlak in het plan niet is verkleind, maar juist enigszins is vergroot ten opzichte van het voorheen geldende plan. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat appellant hierdoor in zijn belangen is geschaad.
    
        Ingevolge artikel 5, lid B, onder 3, sub 1, van de planvoorschriften, mogen op de tot “Winkels” bestemde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden opgericht, met dien verstande dat voor aan- of bijgebouwen geldt dat het bebouwingspercentage van het bouwperceel ten hoogste vijftig bedraagt. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een dergelijk bebouwingspercentage ter plaatse passend is. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een vermindering van het bebouwingspercentage aldaar gewenst is omdat voorkomen moet worden dat percelen grenzend aan woongebieden teveel dichtslibben. Tevens acht de Afdeling belang dat appellant met een bebouwingspercentage van vijftig nog uitbreidingsmogelijkheden heeft ter plaatse. In de omstandigheid dat in artikel 7, lid B, onder 3, van de planvoorschriften, voor percelen met de bestemming “Kantoren” niet een dergelijk bebouwingspercentage is opgenomen, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om zich op een ander standpunt te stellen dienaangaande. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat op het perceel met de bestemming “Kantoren” nauwelijks ruimte bestaat voor bebouwing buiten het bebouwingsvlak.
    
    2.5.4.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, behoudens hetgeen is overwogen onder 2.3.3. ten aanzien van het perceel [locatie d], niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.5.5.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 1 april 2003, RWB/2002/2612, voor zover het  betreft de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Kantoren” dat betrekking heeft op het perceel [locatie d];
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het onder II. genoemde plandeel;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het onder II. genoemde plandeel;
    
    V.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Overijssel te worden betaald aan appellant;
    
    VII.    gelast dat de provincie Overijssel aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman       w.g. Troost
      Voorzitter    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004
    
    234-445.