ECLI:NL:RVS:2002:AF2450, Raad van State, 24-12-2002, 200202161/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200202161/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 12 juli 2001 heeft de gemeenteraad van Echteld (thans gemeente Kesteren), op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 juli 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 19 februari 2002,
      nr. RE2001.73935, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 22 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2002, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 19 juni 2002 hebben verweerders medegedeeld dat het beroepschrift hun geen aanleiding geeft tot het indienen van een verweerschrift.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2002, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong en mr. I. Smeenk, advocaten te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Kesteren, vertegenwoordigd door mr. J. Kroon, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Doel van het plan
    
    2.1.    Het bestemmingsplan voorziet, onder meer met het oog op implementatie van de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, in een nieuwe planologische regeling voor de Waalbandijk en een groot deel van de uiterwaarden langs de Waal in de voormalige gemeente Echteld. Meer in het bijzonder voorziet het plan in een regeling voor het terrein van en rondom de voormalige steenfabriek “De Binnenwaard” (hierna: de Binnenwaard), voor het oostelijker gelegen terrein van de scheepsreparatiewerf nabij de kern IJzendoorn (hierna: terrein IJzendoorn), en voor het in het meest oostelijk deel van het plangebied gelegen terrein “De Hooge Waard” (hierna: De Hooge Waard). Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    Beleid
    
    2.3.    Het plangebied ligt in de Willemspolder langs de Waal. Hier is de beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" (hierna: de beleidslijn), zoals bekendgemaakt in de Staatscourant van 12 mei 1997, van toepassing. Deze beleidslijn heeft blijkens zijn tekst als doelstelling meer ruimte voor de rivier te scheppen, mens en dier duurzaam te beschermen tegen overstroming en materiële schade te beperken. In de beleidslijn, die van toepassing is verklaard op alle nieuwe activiteiten in het winterbed van de grote rivieren, geldt als hoofdlijn dat in het winterbed van de grote rivieren in principe geen nieuwe ingrepen worden toegestaan die zouden leiden tot waterstandsverhoging in de huidige situatie, en/of tot feitelijke belemmeringen voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of tot potentiële schade bij hoogwater.
    
    Voor nieuwe ingrepen die wel tot bovengenoemde effecten zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier
    
    ("ja, mits"-activiteiten) en overige activiteiten ("nee, tenzij"-activiteiten).
    
    De beleidslijn bepaalt ten aanzien van de "ja, mits"-activiteiten dat deze ingrepen alleen mogelijk zijn indien de situering en uitvoering van de ingreep zodanig zijn, dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging zo gering mogelijk zijn. Voorts moet duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten worden geboden, en een beschermingsniveau van 1:1250 worden gewaarborgd.
    
    De beleidslijn bepaalt voorts ten aanzien van de "nee, tenzij"-activiteiten dat deze ingrepen in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd en de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Voor nieuwe activiteiten die na deze afweging resteren, gelden de "ja, mits"-criteria.
    
    
      2.4.    In het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: het streekplan)
       is het provinciaal beleid ten aanzien van de uiterwaarden neergelegd
       (pagina 92 e.v.). Hierin is aangegeven dat het rijksbeleid, neergelegd in de beleidslijn, op hoofdlijnen is geïmplementeerd in het streekplan. Voor de uiterwaarden is de beleidsbeschrijving landelijk gebied B van toepassing. Het beleid richt zich op een duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade. Het beheer van het winterbed is zodanig dat een optimale vrije afstroming van water, ijs en sediment wordt gegarandeerd. Naar verwachting zal de piekafvoer van water in volume toenemen. Dit betekent dat het bergend vermogen en de afvoercapaciteit niet mogen worden belemmerd, eerder moeten worden vergroot. In de uiterwaarden worden slechts riviergebonden functies toegestaan, waarbij natuur als een riviergebonden functie wordt beschouwd. Ieder initiatief tot functieverandering door hergebruik van bestaande bebouwing (bijvoorbeeld steenfabrieken), al dan niet op hoogwatervrije terreinen, zal op de algemene uitgangspunten voor hergebruik en op riviergebondenheid worden beoordeeld. Hierbij zijn voorts het stand still/step forward-principe ten aanzien van de afvoercapaciteit en de compensatiemogelijkheden van belang.
    
    
    Voorts is het beleid voor het landelijk gebied B van belang (pagina 63 e.v.). In landelijk gebied B is natuur de belangrijkste functie. Ontwikkelingen van andere functies mogen de beoogde natuurdoelstellingen niet frustreren. Functieverandering door hergebruik van vrijkomende (agrarische) bebouwing dient te passen binnen de doelstellingen van het gebied. Buitenopslag is niet toegestaan.
    
    Op pagina 105 van het streekplan staat de regeling ten aanzien van het algemene hergebruik van vrijkomende bebouwing beschreven. Ten aanzien van grote bebouwingscomplexen zoals steenfabrieken wordt als uitgangspunt gehanteerd dat, indien amovering niet mogelijk blijkt, de nieuwe functie dient te passen in de voor het desbetreffende gebied geformuleerde doelstellingen. Activiteiten dienen te passen in de omgeving, er mag geen verhoging van de milieubelasting plaatsvinden, geen grote verkeersaantrekkende werking omdat de bestaande infrastructuur voldoende moet zijn voor de nieuwe functie, er mag geen of slechts geringe uitbreiding van bestaande bebouwing plaatsvinden, vervanging van de bestaande bebouwing mag niet meer ruimtebeslag vergen en karakteristieke monumentale bebouwing dient in stand te worden gehouden. Voor steenfabrieken geldt tevens het uitgangspunt riviergebondenheid tegen de achtergrond van de wens tot vergroting van de afvoercapaciteit van de rivieren.
    
    De Hooge Waard
    
    2.5.    Appellant, eigenaar van het terrein, stelt dat verweerders ten onrechte het plandeel met de bestemming “Agrarisch uiterwaardgebied” hebben goedgekeurd. Hij wenst de vorige bedrijfsbestemming voor het terrein te behouden. In dat kader heeft hij ook een bouwvergunning aangevraagd voor een bedrijfsverzamelgebouw. Voorts stelt hij dat de voorliggende bestemming niet kan worden gerealiseerd. Tenslotte meent hij dat de beleidslijn onjuist is toegepast.
    
    2.6.    De gemeenteraad heeft voor het plandeel betreffende De Hooge Waard de bestemming “Agrarisch uiterwaardgebied” toegekend.
    
    2.7.    Verweerders hebben geen reden gezien het plandeel De Hooge Waard in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het desbetreffende plandeel goedgekeurd. Zij hebben hierbij het standpunt ingenomen dat De Hooge Waard valt onder het toepassingsbereik van de beleidslijn. Voorts geldt hier het provinciaal beleid voor het landelijke gebied B, waarin natuur de belangrijkste functie is.
    
    Gelet op de doelstelling van de beleidslijn, wordt aan gemeenten gevraagd de beleidslijn in hun plannen te verwerken en in procedure zijnde plannen en vergunningen te heroverwegen. In de situatie dat een plan een bestemming kent die bebouwing mogelijk maakt in het winterbed van de Waal, dient de desbetreffende gemeenteraad een voorbereidingsbesluit te nemen zodat bouwen ook niet meer mogelijk is, aldus verweerders.
    
    
      De voorliggende bestemming is volgens hen te duiden als activiteit uit de 
      “ja, mits-categorie” (natuur in uiterwaarden), die kan voldoen aan de hiervoor in de beleidslijn gestelde criteria. Hierbij overwegen verweerders dat de keuze van de gemeenteraad voor deze bestemming als niet onlogisch moet worden gezien, en dat de gemeenteraad niet ten onrechte heeft gesteld dat er ten aanzien van De Hooge Waard weinig zicht bestaat op realisatie van de bestemming “Bedrijfsterrein (weg- en water)bouwbedrijf”.
    
    
    2.8.    In het vorige plan, het bestemmingsplan “De Hooge Waard”, goedgekeurd door verweerders bij besluit van 26 mei 1993, rustte op het (hoogwatervrije) terrein De Hooge Waard de bestemming “Bedrijfsterrein (weg- en water)bouwbedrijf” (met de dubbelbestemming “Waterstaatsdoeleinden”). Daarvoor voorzag het bestemmingsplan Buitengebied 1975 in de bestemming “Baksteenfabriek”. Blijkens de stukken bestaat de thans aanwezige bebouwing op het terrein uit één (voormalige bedrijfs)woning, met daarbij drie garages, een oude schuur, een loods en twee kleinere gebouwen. In de omgeving van de woning staan enkele betonnen containers. Het terrein bestaat verder uit grasland met verspreid liggende oude materialen zoals dakpannen en dergelijke. De bestaande bebouwing is, behoudens de woning, niet meer in gebruik. Voorts is uit het onderzoek ter zitting gebleken dat de bestaande bebouwing is gerealiseerd op basis van de bestemming “Baksteenfabriek”. Gelet op de beleidslijn, heeft de gemeenteraad vanaf 1998 voorbereidingsbesluiten genomen als opmaat naar het thans voorliggende plan.
    
    2.9.    Ten aanzien van de wens van appellant om de bestemming “Bedrijfsterrein (weg- en water)bouwbedrijf” uit het vorige bestemmingsplan als zodanig in het voorliggende plan op te nemen, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Niet in geding is dat De Hooge Waard een hooggelegen terrein is. Anders dan appellant meent, leidt dit evenwel niet tot de conclusie dat de desbetreffende gronden niet tot de uiterwaarden van de Waal dienen te worden gerekend. Het betoog van appellant ter zitting, dat deze gronden in het streekplan zijn aangeduid als landelijk gebied D, faalt eveneens. De streekplankaart geeft, gelet op de schaal van 1:150.000, weliswaar aanleiding tot onduidelijkheid, maar de tekst van het streekplan, waarin is bepaald dat voor de uiterwaarden de beleidsbeschrijving landelijk gebied B van toepassing is, geeft op dit punt voldoende duidelijkheid.
    
    De in het vorige plan als zodanig bestemde gronden waren onder meer bedoeld voor de overslag en opslag van en de groothandel in materialen ten behoeve van de weg- en waterbouw; de opslag, het onderhoud en de reparatie van materieel ten behoeve van de weg- en waterbouw (behoudens A-inrichtingen) en de daarbij behorende voorzieningen, daaronder begrepen groenvoorzieningen en terreinverhardingen. Voorts was het oprichten van bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning toegestaan.
    
    Met de beleidslijn wordt evenwel beoogd om in beginsel nieuwe activiteiten, waaronder nieuwe bebouwing begrepen, uit het winterbed van de grote rivieren te weren. In dit verband is uit het onderzoek ter zitting gebleken dat De Hooge Waard, hoewel het een hooggelegen terrein betreft, ongeveer twee meter onder de dijk ligt. Nieuwe ingrepen op dit terrein zouden derhalve onder meer kunnen leiden tot feitelijke belemmeringen voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit. Voorts maakt de door appellant gewenste bestemming de vestiging van niet-riviergebonden functies (in terminologie van de beleidslijn: “nee, tenzij”-activiteiten) mogelijk in de uiterwaarden, waarbij van een zwaarwegend belang of van de omstandigheid dat de activiteiten niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, niet is gebleken.
    
    Voorts is in landelijk gebied B natuur de belangrijkste functie. Ontwikkelingen van andere functies mogen de beoogde natuurdoelstellingen niet frustreren. Buitenopslag is niet toegestaan. De door appellant gewenste bestemming is derhalve in strijd met het beleid voor het landelijk gebied B.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat deze bestemming in strijd is met het bepaalde in de beleidslijn en het streekplan. Dat de door appellant gewenste bestemming wel in een zogenoemd voorontwerp van het voorliggende plan is opgenomen, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    2.10.    Het plan voorziet voor het terrein De Hooge Waard in de bestemming “Agrarisch uiterwaardgebied”. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het plan zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
    
    
      ”a.    instandhouding, dan wel herstel en ontwikkeling, van de 
       landschappelijke waarden en de natuurwaarden die eigen zijn aan
       een agrarische uiterwaardgebied;
    
    
    b.    grondgebonden agrarische productie;
    
    
      c.    watergangen en andere voorzieningen ten behoeve van de
      waterhuishouding;
    
    
    
      d.    extensief dagrecreatief medegebruik,
      met dien verstande dat de gronden tevens zijn bestemd voor de op
      de plankaart eveneens aangegeven dubbelbestemmingen.”
    
    
    Voorts mogen ingevolge het tweede lid van dat artikel op de desbetreffende gronden uitsluitend windmolens ten behoeve van de waterhuishouding en overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de bestemming, worden gebouwd.
    
    Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het standpunt van verweerders, dat deze bestemming in overeenstemming is met het bepaalde in de beleidslijn en het streekplan, niet onjuist. Zij neemt hierbij in aanmerking dat de bestemming met name voorziet in activiteiten met betrekking tot agrarische functie en instandhouding van natuur- en landschappelijke waarden. In dit verband is het van belang dat in landelijk gebied B de landbouw een blijvende rol vervult en zich in economisch opzicht duurzaam kan ontwikkelen voor zover de natuurwaarden niet worden geschaad.
    
    De omstandigheid dat zich thans enige bebouwing en verspreid liggende oude materialen op de in geding zijnde gronden bevinden brengt nog niet mee dat de feitelijke situatie onverenigbaar is met de voorliggende bestemming. De Hooge Waard is immers met name te karakteriseren als grasland, waarbij de thans aanwezige bebouwing (met uitzondering van de woning) onder het overgangsrecht zijn gebracht. De door appellant aangevoerde noodzaak van grondverwerving is derhalve niet aan de orde.
    
    2.11.    Voor zover appellant argumenten naar voren heeft gebracht verband houdende met de door hem aangevraagde bouwvergunning, merkt de Afdeling op dat deze bouwvergunning, wat daar verder van zij, in de voorliggende procedure niet ter beoordeling staat.
    
    2.12.    Met betrekking tot de belangen van appellant, die stelt het terrein destijds te hebben aangekocht met het oog op de ontwikkeling van een bedrijventerrein, is de Afdeling, alles afwegende, van oordeel dat deze belangen primair zijn te herleiden tot een financieel belang. Hoewel een dergelijk belang een legitiem belang is in de onderhavige procedure, hebben verweerders daaraan bij het nemen van het bestreden besluit evenwel geen doorslaggevende betekenis behoeven toe te kennen. Wat betreft de schade die appellant mogelijk lijdt ten gevolge van de bestemmingswijziging is ter zitting van de zijde van het gemeentebestuur en verweerders terecht gewezen op de procedure van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
    2.13.    Gezien het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel De Hooge Waard met de bestemming “Agrarisch uiterwaardgebied” niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders in zoverre terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan. Het beroep is ongegrond.
    
    2.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lauwaars    w.g. Broekman
      Voorzitter           ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
    
    12-357.