ECLI:NL:RBBRE:2011:BQ8023, Rechtbank Breda, 15-06-2011, 216912 HAZA 10-555
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2011-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige daad Overheid; vordering tot onverbindend verklaring beleidsregels; vordering tot schadevergoeding.
      
      De beleidsregels in de Nota cannabisbeleid 2009 zijn voor het bestuursorgaan (de burgemeester) interne regels die een bepaalde wijze van uitoefening van zijn bestaande bevoegdheden beogen te verzekeren. Dat betekent dat beleidsregels zelf voor het bestuursorgaan geen bevoegdheid scheppen jegens anderen te handelen. Beleidsregels kunnen dan ook zelf geen inbreuk maken op rechten van anderen, zoals in deze zaak de exploitanten. Daartegen verzet zich het legaliteitsbeginsel. De beleidsregels in de Nota Cannabisbeleid 2009 zijn, vanwege voormeld gebrek aan externe werking jegens anderen, niet aan te merken als algemeen verbindend (onderstreping rechtbank) voorschrift. Er is dan geen mogelijkheid voor de (burgerlijke) rechter deze beleidsregels onverbindend (onderstreping rechtbank) te verklaren.
      
      
        Artikel 112 van de Grondwet brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan ten grondslag is gelegd dat jegens de eisende partij een onrechtmatige daad is gepleegd. Schadevergoeding kan door de bestuursrechter worden toegewezen op grond van een zuiver schadebesluit en op grond van artikel 8:73 van de Awb. De exploitanten zijn niet gehouden een zuiver schadebesluit uit te lokken. Zij hebben de vrijheid de burgerlijke rechter te benaderen met een vordering tot schadevergoeding. Bovendien zou een besluit van de Gemeenten naar aanleiding van een verzoek om schadevergoeding in dit geval de weg naar de bestuursrechter niet openen. De rechtbank sluit aan bij de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 mei 1997 (AB 1997/229): De Nota Cannabisbeleid 2009 moet worden aangemerkt als een beleidsregeling. Tegen een besluit, inhoudende een beleidsregel, kan op grond art. 8:2 onder a van de Awb geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Nu de bestuursrechter niet bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf - de wijziging van de beleidsregeling - brengt het hiervoor uiteengezette uitgangspunt met zich dat hij evenmin bevoegd zou zijn kennis te nemen van een zuiver schadebesluit over de door de wijziging van die beleidsregeling veroorzaakte schade. 
        Waar een besluit inhoudende een beleidsregel niet aan de bestuursrechter ter toetsing kan worden voorgelegd kan schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb niet aan de orde komen. Echter ook als de bestuursrechter de rechtmatigheid van een besluit met betrekking tot het gewijzigde gedoogbeleid van de Gemeenten wel zou kunnen toetsen en dat besluit zou vernietigen dan staat dat nog niet in de weg aan ontvankelijkheid van de exploitanten in hun vordering tot schadevergoeding. De regeling van artikel 8:73 van de Awb heeft niet ten doel een vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter uit te sluiten.
      
      
      
        Geen formele rechtskracht enig op de Nota Cannabisbeleid 2009 gebaseerd besluit. Een mededeling, inhoudende de weigering nog langer te gedogen is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Bij een beoordeling door de bestuursrechter van het besluit tot het verlenen van de horecavergunning speelt de Nota Cannabisbeleid 2009 geen rol; aan het verlenen van de horeca-exploitatievergunning ligt die Nota immers niet ten grondslag. Eventuele vernietiging van het besluit tot het verlenen van een horeca-exploitatievergunning kan dan geen grond voor schadevergoeding ex artikel 8:73 van de Awb vormen voor zover het gaat om schade als gevolg van gewijzigd beleid. Die schade is immers geen gevolg van het besluit.
        Aan het voorgaande doet niet af dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkens haar jurisprudentie, om aldus rechtsbescherming bij de bestuursrechter mogelijk te maken, een weigering nog langer te gedogen onder bijzondere omstandigheden toch als een besluit in de zin van de Awb aanmerkt. Aan deze jurisprudentie ligt ten grondslag dat onder bijzondere omstandigheden van een belanghebbende niet kan worden gevergd dat hij een handhavingsbesluit uitlokt omdat hij aldus onevenredig zou worden benadeeld. De bestuursrechter dient te beoordelen of van onevenredig nadeel aan de zijde van de belanghebbende sprake is, indien hij een handhavingsbesluit zou moeten uitlokken. Dit vergt een individuele belangenafweging waarvan de uitkomst gelet op het karakter van die belangenafweging en bij gebreke van harde criteria in de jurisprudentie van de administratieve rechter, op voorhand onzeker is. Derhalve staat niet op voorhand vast dat de bestuursrechter tot inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van de Nota Cannabisbeleid 2009 zou overgaan.
      
      
      Nul-beleid Gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal kort gezegd niet onrechtmatig. Geen grond voor nadeelcompensatie.

vonnis
      RECHTBANK BREDA
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 216912 / HA ZA 10-555
    
    Vonnis van 15 juni 2011
    
    in de zaak van
    
    
      1. [eiser 1] HODN LIBERTY 2 KOFFIE- EN THEEHUISJE,
      wonende te Roosendaal,
      2. [eiser 2] HODN KOFFIESHOP INTERNATIONAL,
      wonende te Bergen op Zoom,
      3. [eiser 3] HODN KOFFIESHOP SAHARA,
      wonende te Rotterdam,
      4. [eiser 4] OUAZGOUR, HODN KOFFIESHOP CHRISTIANA,
      wonende te Roosendaal,
      eisers,
      advocaat mr. H.E.C.M. Nieland,
    
    
    tegen
    
    
      1. de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE GEMEENTE BERGEN OP ZOOM,
      zetelend te Bergen op Zoom,
      2. de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE GEMEENTE ROOSENDAAL,
      zetelend te Roosendaal,
      gedaagden,
      advocaat mr. B.J.P.G. Roozendaal.
    
    
    
    Partijen zullen hierna ook de exploitanten en de Gemeenten genoemd worden.
     
    
      1. De procedure
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding, met producties
      - de conclusie van antwoord, met producties
      - de conclusie van repliek, met een productie
      - de conclusie van dupliek, met producties
      - de akte van de koffieshopexploitanten, met een productie.
    
     
    1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2. Het geschil
      2.1. De exploitanten vorderen, bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de beleidsnota en de daarin vastgestelde beleidsregels van (de Burgemeester van) de Gemeente Bergen op Zoom en (de burgemeester van) de Gemeente Roosendaal zoals vastgelegd in de Nota Cannabisbeleid 2009 onverbindend te verklaren, met veroordeling van de Gemeenten in de proceskosten.
    
    
    
      Voorwaardelijk:
      indien en voor zover de rechtbank die nota niet onverbindend verklaart, de Gemeente Bergen op Zoom en de Gemeente Roosendaal te veroordelen tot schadevergoeding aan de exploitanten, nader op te maken bij staat, met veroordeling van de Gemeenten in de proceskosten.
    
    
    2.2. De Gemeenten hebben verweer gevoerd.
    
    
      3. De beoordeling
      3.1. Voor de rechtbank staan tussen partijen in deze procedure de volgende feiten vast.
      De exploitanten hebben allen gedurende meerdere jaren in Bergen op Zoom dan wel Roosendaal een horecaonderneming gedreven, waarbij de verkoop van softdrugs bestuurlijk werd gedoogd. Zij dienden te voldoen aan de reguliere eisen die voor een horecagelegenheid golden en voorts aan de door de Gemeenten in het kader van het cannabisbeleid gestelde aanvullende voorwaarden, onder meer inhoudende het voldoen aan de AHOJ-G criteria die ook door het openbaar Ministerie werden en worden gehanteerd in het kader van het strafvorderlijk vervolgingsbeleid. Onder die criteria vallen het verbod van verkoop van softdrugs aan minderjarigen, het verbod meer dan 5 gram softdrugs aan een persoon te verkopen en het verbod een handelsvoorraad van meer dan 500 gram aanwezig te hebben.
    
    
    3.2. In 2003 zijn de Gemeenten een samenwerkingsverband met onder meer de politie en het Openbaar Ministerie gestart onder de naam “Courage”. Doel daarvan is de bestrijding van drugscriminaliteit en drugsoverlast. De burgemeesters van de Gemeenten hebben voorts gemeenschappelijk bestuurlijk beleid ontwikkeld. In 2005 is de Nota cannabisbeleid 2005 in werking getreden. Op 1 februari 2007 is de Nota cannabisbeleid 2007 in werking getreden. Deze Nota houdt een aanscherping van de bestuurlijke beleidsregels in.
    
    
      3.3. De Gemeenten hebben in 2008 door COT Instituut voor veiligheids- en Crisismanagement (COT) onderzoek laten verrichten naar het aantal drugstoeristen en naar het koopgedrag van coffeeshopklanten. De bevindingen en conclusies van de onderzoekers zijn weergegeven in een rapport “Drugstoeristen in Roosendaal en bergen op Zoom: Tellingen” van mei 2008 en een rapport “Coffeeshopklanten in Roosendaal en Bergen op Zoom: Een enquête op straatniveau” van mei 2008. De burgemeesters van de Gemeenten hebben aanleiding gezien het Cannabisbeleid te wijzigen en vermelden daarover in de Nota cannabisbeleid 2009 onder meer het volgende:
      “Het tot dusverre gevoerde beleid was, voor zover hier van belang, gebaseerd op de gedachte dat de gedoogde coffeeshops (enkel) de lokale markt zouden moeten bedienen en was voorts gericht op beperking van de nadelige effecten voor de omgeving van deze coffeeshops. De gedachte dat het gedoogbeleid er toe strekte de lokale markt zoveel mogelijk te kanaliseren met het oog op het voorkomen van onder meer overlast, impliceerde ook dat met het beleid beoogd werd de stroom drugstoeristen en de daarmee gepaard gaande overlast tegen te gaan. Op basis van deze nieuwe rapporten moet echter geconcludeerd worden dat (…) ondanks dit beleid, sprake is van een onverminderd, relatief zeer grote toestroom van drugstoeristen en dat het merendeel van deze drugstoeristen softdrugs blijkt te kopen bij gedoogde coffeeshops. Daaruit blijkt dat een aantal belangrijke gedachten die ten grondslag lagen aan het oude beleid niet (meer) geheel juist kunnen worden geacht en dat de toepassing van het oude beleid niet bij machte is geweest de stroom van drugstoeristen en de daarmee gepaard gaande overlast binnen de perken te houden. (…) De uitgangspunten van de nieuwe Nota cannabisbeleid 2009 zijn besproken in de lokale driehoek en daarna uitgewerkt in gemeentelijk beleid.”
    
    
    
      Op 23 oktober 2008 hebben de burgemeesters van de Gemeenten een gesprek gehouden met de exploitanten. Daarbij is hen het voornemen medegedeeld het cannabisbeleid in die zin te wijzigen dat de verkoop van softdrugs na een overgangsperiode niet meer in het kader van het bestuurlijke beleid wordt gedoogd. Met ingang van 3 november 2008 heeft een concept cannabisnota gedurende zes weken ter inzage gelegen voor het indienen van zienswijzen. Op 16 maart 2009 is de Nota Cannabisbeleid 2009 in werking getreden. Dit beleid houdt voor de exploitanten onder meer in dat de verkoop van softdrugs met ingang van 16 september 2009 niet meer wordt gedoogd. Voorts is ook op de exploitanten het zogeheten “one strike you’re out” principe van toepassing geworden. Dit principe houdt in dat overtreding van onder meer één van de bovengenoemde AHOJ-G criteria, nadat daarvoor eenmaal een waarschuwing is verstrekt, gevolgd wordt door een besluit inhoudende sluiting van de gelegenheid voor de duur van vijf jaren. Ten aanzien van de belangen van de exploitanten is in de Nota het volgende vermeld:
      “Het vorenstaande neemt niet weg dat de burgemeester bereid is zich de belangen van de coffeeshophouders, die mogelijk nadeel zullen ondervinden als gevolg van de beleidswijziging, aan te trekken en wel op de navolgende wijze. De burgemeester is ten eerste bereid hen tot 16 september 2009 in de gelegenheid te stellen zich aan te passen aan de nieuw ontstane situatie. Dit betekent dat bij de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet eerst vanaf 16 september 2009, door de burgemeester (…) geen verkoop in softdrugs meer wordt gedoogd, ook niet in coffeeshops. Aldus wordt de coffeeshophouders, mede gelet op het reeds in oktober 2008 aangekondigde nieuwe beleid, een redelijke termijn geboden om zich aan te passen aan de nieuw ontstane situatie. Daarenboven is het gemeentebestuur (…) bereid de coffeeshophouders tegemoet te komen door hen aan te bieden, voor zover dat naar het oordeel van het college in het concrete geval redelijk is te achten, het pand waarin zij hun coffeeshop exploiteerden aan te kopen tegen de – eventueel door een onafhankelijk taxateur, met inachtneming van de geldende voorschriften vast te stellen – marktwaarde. Voor zover de betreffende coffeeshophouder geen eigenaar van het betreffende pand is, is het gemeentebestuur bereid, voor zover dat naar het oordeel van het college in het concrete geval redelijk is te achten, de huurovereenkomst van het betreffende pand over te nemen.”
    
    
    3.4. De exploitanten vorderen primair - zo begrijpt de rechtbank hun stellingen - voor recht te verklaren dat de Nota cannabisbeleid 2009, voor zover daarin is opgenomen dat ten aanzien van de exploitanten met ingang van 16 september 2009 niet langer wordt gedoogd dat zij in hun onderneming ook softdrugs verkopen, onverbindend is.
    
    3.5. De gemeenten hebben als meest verstrekkende verweer tegen deze primaire vordering aangevoerd dat de burgerlijke rechter niet bevoegd is beleidsregels onverbindend te verklaren en dat de exploitanten dan ook niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Dit verweer slaagt. 
    
    
      3.5.1. Artikel 13b van de Opiumwet (Ow) luidt:
      De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
      Deze aan de burgemeester toebedeelde wettelijke bevoegdheid brengt tevens voor de burgemeester de bevoegdheid mee beleidsregels vast te stellen. Dat volgt uit artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Beleidsregels geven nadere regels voor een bestuursorgaan voor het gebruik van een aan dat orgaan al bestaande wettelijke bevoegdheid. In dit geval gaat het om nadere regels betreffende de beoordelingsvrijheid voor de burgemeester in verband met de op grond van artikel 13b Ow bestaande bevoegdheid om handhavend op te treden. De beleidsregels in de Nota cannabisbeleid 2009 zijn aldus voor het bestuursorgaan (de burgemeester) interne regels die een bepaalde wijze van uitoefening van zijn bestaande bevoegdheden beogen te verzekeren. Dat betekent dat beleidsregels zelf voor het bestuursorgaan geen bevoegdheid scheppen jegens anderen te handelen. Beleidsregels kunnen dan ook zelf geen inbreuk maken op rechten van anderen, zoals in deze zaak de exploitanten. Daartegen verzet zich het legaliteitsbeginsel.
    
    
    3.5.2. Waar de Nota Cannabisbeleid 2009 beleidsregels bevat en deze, vanwege voormeld gebrek aan externe werking jegens anderen, niet zijn aan te merken als algemeen verbindend (onderstreping rechtbank) voorschrift, is er geen mogelijkheid voor de (burgerlijke) rechter deze beleidsregels onverbindend (onderstreping rechtbank) te verklaren. De rechtbank wijst er ten overvloede nog op dat artikel 8:2 van de Awb beroep bij de administratieve rechter tegen een besluit, inhoudende een beleidsregel of de vaststelling of goedkeuring daarvan, niet toestaat. Slechts in het kader van de toetsing van een besluit in de zin van de Awb kan de administratieve rechter toekomen aan een rechtmatigheidstoets van beleidsregels. Onrechtmatigheid van een beleidsregel brengt dan geen onverbindend verklaring van die regel mee maar vernietiging van het besluit dat voor haar motivering naar die beleidsregel verwijst.
    
    3.5.3. Voorts geldt dat voor zover de exploitanten hebben gesteld dat de beleidsregels zelf inbreuk maken op hun verworven rechten of hun eigendomsrecht c.q. exploitatierecht, beleidsregels - zoals hierboven is overwogen - geen inbreuk op een recht kunnen maken. Deze stelling wordt dan ook verworpen.
    
    3.5.4. Uit het vorenstaande volgt dat de exploitanten in hun primaire vordering niet-ontvankelijk behoren te worden verklaard. Het niet-ontvankelijkheidsverweer van de Gemeenten, voor zover dat is gericht tegen de afzonderlijke exploitanten, behoeft ten aanzien van de primaire vordering geen bespreking meer.
    
    3.6. De voorwaardelijke vordering - die nu voorligt - van de exploitanten tot het betalen van schadevergoeding is gebaseerd op onrechtmatige daad. Uit de stellingen van de exploitanten destilleert de rechtbank twee feitelijke grondslagen voor de vordering tot schadevergoeding. De stellingen zijn enerzijds te herleiden tot de stelling dat het (besluit van de burgemeesters tot) vaststellen van gewijzigd beleid, in die zin dat de verkoop van softdrugs in coffeeshops niet langer wordt gedoogd, onrechtmatig is. Anderzijds zijn ze te herleiden tot de stelling dat de Gemeenten onrechtmatig handelen doordat zij, ook al wordt het beleid rechtmatig geoordeeld, de coffeeshophouders onvoldoende nadeelcompensatie hebben geboden. De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    3.7. De Gemeenten hebben ten aanzien van de exploitanten primair het verweer gevoerd dat zij niet ontvankelijk behoren te worden verklaard, voor zover zij hun vordering baseren op de stelling dat het (besluit van de burgemeesters tot) vaststellen van gewijzigd beleid, in die zin dat de verkoop van softdrugs in coffeeshops niet langer wordt gedoogd, onrechtmatig is. Voor eisers 1 en 4 stond de rechtsgang bij de bestuursrechter open via het besluit over hun horecavergunning. Eisers 2 en 3 hadden een rechtsgang bij de bestuursrechter kunnen bewerkstelligen door een handhavingsbesluit uit te lokken. Zij hadden de rechtmatigheid van de Nota Cannabisbeleid 2009 dan ook in een procedure bij de bestuursrechter kunnen en moeten laten toetsen, zodat voor de burgerlijke rechter in deze dan geen taak is weggelegd, aldus de Gemeenten.
    
    3.7.1. De rechtbank benadrukt dat de exploitanten schadevergoeding vorderen. Zij vorderen bijvoorbeeld niet een verklaring voor recht dat de Gemeenten onrechtmatig hebben gehandeld. Artikel 112 van de Grondwet brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan ten grondslag is gelegd dat jegens de eisende partij een onrechtmatige daad is gepleegd.
    
    Schadevergoeding kan door de bestuursrechter worden toegewezen op grond van een zuiver schadebesluit en op grond van artikel 8:73 van de Awb.
    
    
      3.7.2. De exploitanten zijn niet gehouden een zuiver schadebesluit uit te lokken. Zij hebben de vrijheid de burgerlijke rechter te benaderen met een vordering tot schadevergoeding. Bovendien zou een besluit van de Gemeenten naar aanleiding van een verzoek om schadevergoeding in dit geval de weg naar de bestuursrechter niet openen. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 mei 1997 (AB 1997/229) het volgende. Met name uit de parlementaire geschiedenis van art. 8:3 van de Awb kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd zoveel mogelijk te voorkomen dat binnen een reeks van uit elkaar voortvloeiende of anderszins nauw met elkaar samenhangende beslissingen van een bestuursorgaan een scheiding zou moeten worden aangebracht wat betreft de rechters die bevoegd zijn tot toetsing van de verschillende beslissingen. De algemene dan wel bijzondere bestuursrechter is slechts bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Indien derhalve tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, dan is er ook geen beroep mogelijk tegen een besluit naar aanleiding van een verzoek om vergoeding van schade die daardoor is veroorzaakt. Een wettelijke belemmering in de bevoegdheid van de bestuursrechter kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid werkt aldus door in zijn bevoegdheid kennis te nemen van een beroep tegen een naar aanleiding van die bevoegdheidsuitoefening genomen schadebesluit. De Nota Cannabisbeleid 2009 moet worden aangemerkt als een beleidsregeling. Tegen een besluit, inhoudende een beleidsregel, kan op grond art. 8:2 onder a van de Awb geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Nu de bestuursrechter niet bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf - de wijziging van de beleidsregeling - brengt het hiervoor uiteengezette uitgangspunt met zich dat hij evenmin bevoegd zou zijn kennis te nemen van een zuiver schadebesluit over de door de wijziging van die beleidsregeling veroorzaakte schade. 
      Waar een besluit inhoudende een beleidsregel niet aan de bestuursrechter ter toetsing kan worden voorgelegd kan schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb niet aan de orde komen. Echter ook als de bestuursrechter de rechtmatigheid van een besluit met betrekking tot het gewijzigde gedoogbeleid van de Gemeenten wel zou kunnen toetsen en dat besluit zou vernietigen dan staat dat nog niet in de weg aan ontvankelijkheid van de exploitanten in hun vordering tot schadevergoeding. De regeling van artikel 8:73 van de Awb heeft niet ten doel een vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter uit te sluiten.
    
    
    Het beroep op niet-ontvankelijkheid van de exploitanten wordt verworpen.
    
    3.8. Voormeld verweer van de Gemeenten is veeleer aan te merken als een beroep op de formele rechtskracht van besluiten. Indien dit verweer slaagt zou de rechtbank van de rechtmatigheid van de Nota Cannabisbeleid 2009 dienen uit te gegaan.
    
    3.8.1. Eisers 1 en 4 hebben van de burgemeester van de gemeente Roosendaal een besluit ontvangen inhoudende het intrekken en opnieuw verlenen van een horeca-exploitatievergunning. Bij dat besluit is aan die eisers een horecavergunning verleend. Daarbij is tevens medegedeeld dat de verkoop van cannabis niet langer wordt gedoogd. Een mededeling, inhoudende de weigering nog langer te gedogen is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Die mededeling betekent immers niets anders dan dat de exploitanten zich aan de Opiumwet dienen te houden. Er wordt geen rechtsgevolg mee in het leven geroepen. Dat betekent dat de rechtmatigheid van aan zo’n mededeling ten grondslag liggend beleid niet ter toetsing aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Bij een beoordeling door de bestuursrechter van het besluit tot het verlenen van de horecavergunning speelt de Nota Cannabisbeleid 2009 geen rol; aan het verlenen van de horeca-exploitatievergunning ligt die Nota immers niet ten grondslag. Eventuele vernietiging van het besluit tot het verlenen van een horeca-exploitatievergunning kan dan geen grond voor schadevergoeding ex artikel 8:73 van de Awb vormen voor zover het gaat om schade als gevolg van gewijzigd beleid. Die schade is immers geen gevolg van het besluit.
    
    3.8.2. Aan het voorgaande doet niet af dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkens haar jurisprudentie, om aldus rechtsbescherming bij de bestuursrechter mogelijk te maken, een weigering nog langer te gedogen onder bijzondere omstandigheden toch als een besluit in de zin van de Awb aanmerkt. Aan deze jurisprudentie ligt ten grondslag dat onder bijzondere omstandigheden van een belanghebbende niet kan worden gevergd dat hij een handhavingsbesluit uitlokt omdat hij aldus onevenredig zou worden benadeeld. De bestuursrechter dient te beoordelen of van onevenredig nadeel aan de zijde van de belanghebbende sprake is, indien hij een handhavingsbesluit zou moeten uitlokken. Dit vergt een individuele belangenafweging waarvan de uitkomst gelet op het karakter van die belangenafweging en bij gebreke van harde criteria in de jurisprudentie van de administratieve rechter, op voorhand onzeker is. Derhalve staat niet op voorhand vast dat de bestuursrechter tot inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van de Nota Cannabisbeleid 2009 zou overgaan. Dat de voorzieningenrechter van de sector bestuursrecht van deze rechtbank in zijn uitspraak van 16 oktober 2009 (AB 2009/405) als zijn voorlopig oordeel te kennen heeft gegeven dat, vanwege zich voordoende bijzondere omstandigheden ten aanzien van eiser 1, de mededeling niet langer de verkoop van softdrugs te gedogen is aan te merken als besluit in de zin van de Awb, waartegen aldus, na bezwaar, beroep bij de bestuursrechter openstaat, en dat de burgemeester van de Gemeente Roosendaal in navolging van deze uitspraak een besluit in de zin van de Awb aan de orde heeft geoordeeld maakt dat niet anders. De bodemrechter is immers niet gebonden aan het oordeel van de voorzieningenrechter en de burgemeester, maar dient zelfstandig te beoordelen of van een besluit in de zin van de Awb sprake is. De uitkomst van die beoordeling is, zo is hierboven overwogen, onzeker. Onjuist is de stelling van de Gemeenten dat de bestuursrechter in Breda in een bodemprocedure eisers 1 en 4 ontvankelijk hebben geoordeeld. Er is geen bodemzaak bekend bij de sector bestuursrecht.
    
    De slotsom luidt dat formele rechtskracht van enig op de Nota Cannabisbeleid gegrond besluit niet aan de orde is hetgeen betekent dat de burgerlijke rechter niet dient uit te gaan van de rechtmatigheid van de Nota cannabisbeleid 2009.
    
    3.8.3. Voor eisers 2 en 3 geldt dat ten aanzien van hen geen besluiten in de zin van de Awb zijn genomen die zijn gebaseerd op de Nota Cannabisbeleid. Formele rechtskracht van enig besluit kan dan niet aan de orde zijn.
    
    3.8.4. Tot slot. De rechtseenheid op het punt van toetsing van rechtmatigheid van beleidsregels loopt naar het oordeel van de rechtbank geen gevaar. Er doen zich vaker gevallen voor waarbij de burgerlijke rechter de rechtmatigheid van beleidsregels dient te toetsen. Daarbij pleegt hij aansluiting te zoeken bij de door de administratieve rechter geformuleerde toetsingscriteria en de in de jurisprudentie tot uitdrukking komende invulling daarvan.
    
    3.9. De rechtbank oordeelt inhoudelijk over de vordering als volgt. De vaststelling van gewijzigd beleid in die zin dat de verkoop van softdrugs in coffeeshops niet langer wordt gedoogd, is slechts dan als onrechtmatig handelen te bestempelen als de burgemeester niet de bevoegdheid heeft een beleid in voormelde zin vast te stellen en voorts indien hij in redelijkheid niet tot de vaststelling van dat gewijzigde beleid heeft kunnen komen. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
    
    3.10. De bevoegdheid van de burgemeester tot het opstellen van beleidsregels voor de toepassing van artikel 13b Ow is gebaseerd op artikel 4:81 van de Awb. Een bestuursorgaan kan immers, zo is hierboven reeds overwogen, op grond van dat artikel beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid. Artikel 13b lid 1 Ow geeft de burgemeester de bevoegdheid bestuursdwang uit te oefenen indien in een publiek toegankelijk lokaal middelen zoals softdrugs worden verhandeld. 
    
    3.10.1. Blijkens de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Opiumwet in verband met de invoering van art. 13b (kamerstukken II, 25 324, 1996/1997, nr. 3) is met de invoering van artikel 13b beoogd de positie van het lokaal bestuur bij de handhaving van de Opiumwet te versterken. De toepassing van bestuursdwang zoals door artikel 13b Ow mogelijk wordt gemaakt, is exclusief opgedragen aan de burgemeester. Bij de uitoefening van de in artikel 13b Opiumwet gegeven bevoegdheid wordt gelet op de Memorie van Toelichting ervan uitgegaan dat in het driehoeksoverleg - het lokale overleg tussen burgemeester, officier van justitie en korpschef van de politie - lokaal drugsbeleid wordt vastgesteld dat resulteert in een evenwichtige inzet van de instrumenten (kamerstukken II, 25 324, 1996/1997, nr. 3, p. 5/6), waaronder de handhavingsbevoegdheid van artikel 13b Opiumwet. Bij de wetswijziging is de mogelijkheid onder ogen gezien dat in het driehoeksoverleg - ook zonder dat sprake is van overschrijding van de zogenoemde ‘AHOJ’-criteria - gekozen wordt voor de ‘nul-optie’, hetgeen inhoudt dat lokaal zelfs geheel geen coffeeshops worden toegelaten. Binnen de lokale driehoek dienen daarbij dan de betrokken belangen te worden afgewogen.
    
    3.10.2. Uit de Aanwijzing Opiumwet (Stcrt 2000, 250) blijkt dat het gedoogbeleid is gebaseerd op een afweging van belangen waarbij het belang van handhaving moet wijken voor een hoger identificeerbaar algemeen belang. Dit hogere belang moet in de context van het drugsbeleid worden gevonden in de volksgezondheid (scheiding der markten) en de openbare orde, aldus de Aanwijzing Opiumwet. Ook in de Aanwijzing Opiumwet wordt, ongeacht de met het gedoogbeleid gemoeide belangen, ruimte geboden voor lokale beperkingen aan de exploitatie van coffeeshops. Zo noemt ook de Aanwijzing Opiumwet de mogelijkheid dat in het lokale driehoeksoverleg wordt afgesproken dat in een bepaalde gemeente in het geheel geen coffeeshops worden gedoogd. Verder blijkt uit de Memorie van Toelichting bij artikel 13b  Opiumwet dat deze bepaling dient tot handhaving van de in de lokale driehoek gemaakte afspraken en mede in het leven is geroepen opdat rekening kan worden gehouden met de effecten van de handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden. Het door de burgemeester te behartigen belang van de openbare orde kan derhalve nadere regulering van de handel in softdrugs verlangen.
    
    3.10.3. Ook in de Hoofdlijnenbrief drugsbeleid van 11 september 2009 van vier ministers aan de Tweede kamer is vermeld dat het de burgemeester vrij staat om, los van het landelijk uitgangspunt dat er ruimte moet bestaan om in een optimaal (rechtbank: geen maximaal) aantal coffeeshops de verkoop van softdrugs te laten plaatsvinden, de situatie in zijn gemeente als uitgangspunt te nemen en een zogenoemd nulbeleid te voeren. 
    
    3.10.4. Gelet op vorenstaande en waar voor de gemeenten Roosendaal en Bergen op Zoom in het driehoeksoverleg een belangenafweging toegespitst op de lokale situaties heeft plaatsgehad, is de vaststelling van gewijzigd beleid in die zin dat de verkoop van softdrugs in coffeeshops niet langer wordt gedoogd, in overeenstemming met de wettelijke bevoegdheid van de burgemeester. 
    
    3.10.5. De rechtbank is voorts niet tot het oordeel kunnen komen dat de burgemeester in redelijkheid niet tot dat gewijzigde beleid is kunnen komen. De rechtbank stelt voorop dat beleid omtrent de afweging van belangen, zoals hier aan de orde, veronderstelt dat het om een vrije bevoegdheid gaat. De rechtbank is, ondanks de stellingen op dit punt van de exploitanten, niet tot het oordeel kunnen komen dat de Gemeenten een onvoldoende zorgvuldig onderzoek hebben gepleegd naar de feiten die aan de Nota Cannabisbeleid 2009 ten grondslag zijn gelegd. De stellingen van de exploitanten dat sprake is van onjuiste en onbetrouwbare gegevens van het COT hebben de Gemeenten in het “Eindverslag inspraakprocedure Nota Cannabisbeleid 2009” en voorts in de conclusies in deze procedure gemotiveerd weersproken. Van de zijde van de exploitanten is het gebleven bij niet, althans onvoldoende gemotiveerde stellingen. Daarmee hebben de exploitanten hun verwijten onvoldoende gemotiveerd (gehandhaafd). De lokale omstandigheden zoals blijkend uit de rapporten van COT boden de burgemeesters de beleidsvrijheid een nulbeleid vast te stellen. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank het (besluit van de burgemeesters tot) vaststellen van gewijzigd beleid, in die zin dat de verkoop van softdrugs in coffeeshops niet langer wordt gedoogd, niet onrechtmatig oordeelt.
    
    3.11. Vervolgens is aan de orde of de Gemeenten onrechtmatig hebben gehandeld doordat zij, ook al is de Nota Cannabisbeleid 2009 rechtmatig geoordeeld, de coffeeshophouders onvoldoende nadeelcompensatie hebben geboden.
    
    3.12.  De exploitanten hebben aan deze vordering niet, zoals de Gemeenten stellen, rechtmatig handelen, maar onrechtmatig handelen ten grondslag gelegd. Zij zijn dan ook ontvankelijk in deze vordering. De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    
      3.13. Overheidshandelen dat op zichzelf genomen geduld moet worden vanwege zwaarwegende algemene belangen kan onder omstandigheden jegens een beperkte groep van getroffenen onrechtmatig zijn. Dat is met name het geval wanneer de bedoelde getroffenen onevenredige schade lijden als gevolg van overheidshandelen dat voor hen niet voorzienbaar was en dat op geen enkele wijze voortvloeide uit hun eigen gedragingen.
      De overheid kan de onrechtmatigheid wegnemen door de onevenredig zwaar getroffenen een passende schadeloosstelling toe te kennen of door hun op andere passende wijze in hun economische belangen tegemoet te komen, bijvoorbeeld door te voorzien in een redelijke overgangstermijn waarin zij zich kunnen instellen op de nieuwe situatie.
    
    
    3.13.1. De rechtbank stelt voorop dat nadeelcompensatie bij rechtmatig overheidshandelen, gelet op het onder 3.13. overwogene naar zijn aard een compensatie van (veel) beperktere omvang is dan compensatie van vermogensschade in een geval van onrechtmatig overheidshandelen.
    
    3.13.2. In het geval van de exploitanten hebben de Gemeenten hen een jaar voor 16 september 2009 op de hoogte gesteld van het voornemen tot beleidswijziging en is het gewijzigde beleid een half jaar voor 16 september 2009 in werking getreden. Voorts hebben de Gemeenten de exploitanten aangeboden hun bedrijfspand te kopen dan wel hun huurovereenkomsten over te nemen. De rechtbank stelt dan ook vast dat de Gemeenten de exploitanten op twee manieren tegemoet zijn gekomen. Het is dan aan de exploitanten om feiten en omstandigheden te stellen die tot het oordeel kunnen leiden dat zij zodanig onevenredig zwaar in hun economische belangen worden getroffenen dat een verdergaande tegemoetkoming aan de orde is.
    
    3.13.3. De exploitanten hebben gesteld dat het ontslaan van personeel via de kantonrechter een dure aangelegenheid is. Gesteld noch gebleken is dat de exploitanten werknemers in dienst hadden. Evenmin is gesteld noch gebleken dat het aanvragen van een ontslagvergunning bij het UWV op grond van het gewijzigde cannabisbeleid niet tot verlening van zo’n vergunning heeft kunnen leiden. Voorts is evenmin gesteld noch gebleken dat de exploitanten investeringen in hun ondernemingen hebben verricht, die zij vanwege het gewijzigde beleid niet meer hebben kunnen afschrijvingen en die van geen waarde meer zijn. Tot slot hebben de exploitanten niet gemotiveerd gesteld dat zij, ondanks gepleegde inspanningen gedurende de hen gegeven termijn, niet in staat zijn als ondernemer of anderszins inkomen te genereren. Dat de exploitanten eventueel een lager inkomen genereren dan met de verkoop van softdrugs maakt niet dat zij onevenredige schade lijden. De rechtbank heeft in aanmerking genomen dat de exploitanten van coffeeshops gelet op het onder 3.10. overwogene als normaal bedrijfsrisico hebben te aanvaarden dat aan het gedogen van de verkoop van softdrugs een einde komt omdat naar een nulbeleid wordt overgegaan. In feite worden de exploitanten vanaf 16 september 2009 gelijk geschakeld met de “gewone” horecaondernemer. Uit het vorenstaande volgt dat de Gemeenten in voldoende mate met de belangen van de exploitanten rekening hebben gehouden en dat er geen grond is voor het oordeel dat de Gemeenten onrechtmatig handelen doordat zij geen verdergaande compensatie bieden.
    
    3.14. De exploitanten zijn ofwel vanwege niet-ontvankelijkheid ofwel vanwege de ongegrondheid van hun vorderingen als de in het ongelijk gestelde partijen te beschouwen. Zij worden in de proceskosten van de Gemeenten veroordeeld. De rechtbank begrijpt de rentevordering van de Gemeenten aldus dat rente over de proceskosten wordt gevorderd vanaf veertien dagen na dit vonnis. Deze vordering is toewijsbaar nu sprake is van vermogensschade uit hoofde van onrechtmatige daad die (reeds) per de datum van dit vonnis is verschuldigd.
    
    
      4. De beslissing
      De rechtbank
    
    
    verklaart eisers niet-ontvankelijk in hun vordering voor recht te verklaren dat de Nota Cannabisbeleid 2009 onverbindend is;
    
    wijst de vorderingen van eisers voor het overige af;
    
    veroordeelt eisers in de proceskosten, deze voor zover aan de zijde van gedaagden gevallen, tot op heden begroot op Euro 1.176,00 waarin begrepen Euro 904,00 aan salaris advocaat, eerstgenoemd bedrag te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf veertien dagen na dit vonnis;
    
    verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. Van Geloven, mr. Hertsig en mr. Visser en in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2011.