ECLI:NL:RVS:2012:BW8199, Raad van State, 13-06-2012, 201106082/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2009 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van het deelrapport "Criminaliteitsbeeldanalyse 2007" (hierna: het deelrapport) met bijlagen deels afgewezen.

201106082/1/A3.
      Datum uitspraak: 13 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 mei 2011 in zaak nr. 10/1702 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (lees: thans de minister van Veiligheid en Justitie).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 augustus 2009 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van het deelrapport "Criminaliteitsbeeldanalyse 2007" (hierna: het deelrapport) met bijlagen deels afgewezen.
    
    Bij besluit van 8 maart 2010 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 mei 2011, verzonden op 9 mei 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar, voor zover thans van belang, vernietigd voor zover geweigerd is de naam van een persoon genoemd op blz. 171 van het deelrapport openbaar te maken en bepaald dat dat besluit voor het overige in stand blijft. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 mei 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft desgevraagd toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.C.M. Robbers, werkzaam bij het Korps landelijke politiediensten, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan eenieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
    
    Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    (…)
    
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    
    d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2. In het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de minister aan [appellant] het deelrapport met bijlagen verstrekt met uitzondering van gedeelten daarvan, die hij heeft geweigerd met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, d, e en g, en artikel 11 van de Wob. Hij heeft daarbij per pagina en per alinea beoordeeld wat openbaar kan worden gemaakt. De geweigerde passages heeft hij onleesbaar gemaakt. De toegepaste weigeringsgronden en de motivering heeft hij vermeld in de aan [appellant] verstrekte bijlagen 2, Tabel A, en 3, Tabel B. In bijlage 4, Tabel C, heeft de minister voor de geweigerde passages de motivering weergegeven met een cijfer dat correspondeert met de gegevens in Tabel B.
    
    2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister op deze wijze toereikend heeft gemotiveerd waarom hij de weggelakte passages niet openbaar heeft gemaakt.
    
    Het deelrapport bevat volgens de rechtbank bijzondere persoonsgegevens. Voorts heeft zij overwogen dat het is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat de weggelakte passages veelal persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover ook feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft geen grond gezien voor het oordeel dat de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, en artikel 11 elkaar uitsluiten en dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de daarin genoemde belangen zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
    
    2.4. [appellant] heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot haar oordeel is gekomen. Daartoe heeft hij aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat uit het besluit op bezwaar blijkt dat geen integrale heroverweging heeft plaatsgevonden. Door per pagina en per alinea naar de weigeringsgronden te kijken, is volgens hem een te grove selectie toegepast. Hij acht bovendien het niet specificeren welke weigeringsgrond op welke alinea of welk zinsdeel van toepassing is, in strijd met het motiveringsbeginsel. Voorts zijn de ingeroepen weigeringsgronden niet deugdelijk gemotiveerd per geweigerde passage, aldus [appellant]. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de weigeringsgronden elkaar niet uitsluiten.
    
    Voor zover het deelrapport bijzondere persoonsgegevens bevat, heeft de minister deze ten onrechte niet geanonimiseerd zodat het overige kan worden verstrekt. Ten onrechte is de rechtbank niet ingegaan op de beroepsgrond dat in een aantal gevallen van de op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, geweigerde passages niet is onderzocht of het gaat om lopende strafzaken. De rechtbank is evenmin ingegaan op de gronden gericht tegen de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. [appellant] heeft aangevoerd dat de geweigerde passages geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten omdat er niet één auteur of groep van auteurs is aan te wijzen.
    
    [appellant] heeft ten slotte aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de door hem in bezwaar gemaakte kosten.
    
    2.4.1. In de overwegingen 2.1., 2.2. en 2.3. heeft de rechtbank de beroepsgrond van [appellant] dat geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden verwoord alsmede de reactie daarop van de minister en haar oordeel dat de minister in het besluit op bezwaar gemotiveerd is ingegaan op de door [appellant] gestelde gronden en argumenten. Gezien deze overweging is de Afdeling van oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank niet is ingegaan op deze beroepsgrond.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 28 april 2010 in zaak nr. 200906961/1) moet in beginsel per document of onderdeel daarvan worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen kan daarvan worden afgezien. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201006133/1) dat indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, deze uitzondering zich slechts kan voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan.
    
    2.4.3. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de weggelakte passages van het deelrapport overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister door per bladzijde en vervolgens per alinea te beoordelen of openbaarmaking achterwege dient te blijven in dit geval niet een te grove selectie gehanteerd.
    
    Het betoog van [appellant] dat de minister per onderdeel van de alinea had moeten specificeren welke weigeringsgrond van toepassing is, gaat derhalve uit van een onjuiste veronderstelling. Ten aanzien van een aantal alinea's zijn verschillende weigeringsgronden toegepast. De minister heeft zich daarbij echter op het standpunt gesteld dat in die gevallen alle genoemde weigeringsgronden naast elkaar aan openbaarmaking van een passage in de weg staan.
    
    De door [appellant] aangevoerde grond dat per geweigerde passage had moeten worden gemotiveerd waarom die niet openbaar hoeft te worden gemaakt, slaagt niet. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak in zaak nr. 201006133/1 is voor de motivering van de toepassing van de weigeringsgrond(en) voldoende als per weigeringsgrond in meer algemene bewoordingen is toegelicht waarom die grond zich volgens het bestuursorgaan in de desbetreffende documenten voordoet en, voor zover het zich beroept op de gronden uit artikel 10, tweede lid, waarom het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de daar genoemde belangen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door de minister gebruikte werkwijze, waarbij per weigeringsgrond door onderverdeling motiveringen zijn gegeven, toereikend is en derhalve niet in strijd is met het motiveringsbeginsel.
    
    Voor het betoog van [appellant] dat de verschillende weigeringsgronden elkaar uitsluiten zijn in de bewoordingen en het systeem van de Wob noch in de wetsgeschiedenis aanknopingspunten te vinden.
    
    Anders dan [appellant] heeft aangevoerd heeft de minister blijkens het besluit op bezwaar van 8 maart 2010 niet het kennisniveau van de aanvrager meegewogen bij de afweging van het belang van openbaarheid en de in artikel 10, tweede lid, van de Wob genoemde belangen maar het kennisniveau van derden die op de hoogte kunnen komen van de gegevens indien het verzoek zou worden gehonoreerd.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat voor de beoordeling van de vraag of een passage als een persoonlijke beleidsopvatting moet worden aangemerkt, niet noodzakelijk is dat de opvattingen herleidbaar zijn tot een individueel persoon. Het feit dat het deelrapport is opgesteld door de Dienst Nationale Recherche van het Korps Landelijke Politiediensten brengt derhalve niet met zich dat reeds om die reden de met toepassing van artikel 11 van de Wob weggelakte passages niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt.
    
    2.4.4. Met persoonsgegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob zijn bedoeld gegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging, strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag. Het gaat derhalve niet om de naam van een persoon en het anonimiseren in de zin van weglakken van de naam, zoals [appellant] heeft aangevoerd, is bij deze weigeringsgrond niet aan de orde. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in de passages op de bladzijden 53, 54, 56, 57, 63, 66 en 135 bijzondere persoonsgegevens als hier bedoeld voorkomen en dat de minister deze passages terecht om die reden heeft geweigerd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen komen in de eerste alinea op bladzijde 61 geen persoonsgegevens voor. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen nu openbaarmaking van deze passage eveneens achterwege is gelaten met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, en [appellant] daartegen geen gronden heeft aangevoerd.
    
    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, beoogt te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zou kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het openbaar ministerie inmiddels hebben vergaard. Het kan gaan om het belang van de opsporing in een concreet geval maar ook in het algemeen. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd gaat het blijkens de bewoordingen van dit artikellid niet alleen om op het moment van het verzoek lopende strafzaken maar ook om onderzoeken voordat een beslissing tot vervolging is genomen. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen bevatten de passages gegevens over de opsporing en vervolging van strafbare feiten en heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten voor deze passages zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid.
    
    Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, betreft in beginsel alleen natuurlijke personen. De passages die met toepassing van deze weigeringsgrond niet openbaar zijn gemaakt, bevatten namen van natuurlijke personen of zodanige beschrijvingen van personen dat ze kunnen leiden tot identificatie van een persoon, van groeperingen en van zaaknummers. Aannemelijk is dat openbaarmaking van de namen van de groeperingen en de zaaknummers zal leiden tot herleidbaarheid van de betrokken natuurlijke personen. Gelet hierop en in aanmerking genomen de inhoud van het deelrapport heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van de gegevens hun persoonlijke levenssfeer raakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in deze gevallen zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 september 2009 in zaak nr. 200902518/1) kan openbaarmaking van verslagen over gehouden interviews tot onevenredige benadeling van geïnterviewden en onderzoekers leiden, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g. Voor onderzoekers kan schending van de vertrouwelijkheid belemmerend werken om in de toekomst personen bereidwillig te vinden om aan onderzoek mee te werken terwijl de onderzoekers voor het kunnen doen van onderzoek in belangrijke mate van de inbreng van geïnterviewden afhankelijk zijn. Het deelrapport bevat informatie met betrekking tot de ideologische misdaad bedoeld voor intern gebruik binnen de politie en het openbaar ministerie. De informatie die door derden is verstrekt, krijgt door de context van het deelrapport een specifieke lading. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de aangelegenheid betrokken personen of derden door openbaarmaking van de betrokken passages onevenredig zullen worden benadeeld en dat dit belang in dit geval zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid.
    
    2.5. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de door hem gemaakte kosten in bezwaar slaagt.
    
    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd voor zover daarbij niet het besluit van 11 augustus 2009 is herroepen voor zover daarbij is geweigerd de naam van een persoon genoemd op blz. 171 van het deelrapport openbaar te maken. Deze herroeping is het gevolg van een aan de minister te wijten onrechtmatigheid. De rechtbank had derhalve de minister op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb moeten veroordelen in vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank geen vergoeding heeft toegekend voor de in bezwaar gemaakte kosten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het besluit van 8 maart 2010 vernietigen, voor zover daarbij is nagelaten de door [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakt kosten te vergoeden. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.
    
    De aangevallen uitspraak dient voor het overige, voor zover aangevallen, te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 mei 2011 in zaak nr. 10/1702, voor zover de rechtbank geen vergoeding heeft toegekend voor de in bezwaar gemaakte kosten;
    
    III. vernietigt het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 8 maart 2010, kenmerk 2010-0000122931, voor zover daarbij is nagelaten de door [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakt kosten te vergoeden;
    
    IV. veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 8 maart 2010;
    
    VI. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
    
    VII. veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Veiligheid en Justitie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 227,00 (zegge: tweehonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Tuyll van Serooskerken
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
    
    290.