ECLI:NL:RBMID:2005:AU0865, Rechtbank Middelburg, 08-07-2005, Awb 04/816
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2005-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuursdwang. Stacaravans, die niet op een kampeerterrein staan, ten onrechte als kampeermiddel in de zin van de Wet op de openluchtrecreatie aangemerkt. Overgangsrecht strekt niet zo ver dat zonder bouwvergunning aanwezige caravans worden gelegaliseerd. Jarenlang niet optreden is geen bijzondere omstandigheid die aan handhavend optreden in de weg staat.

RECHTBANK MIDDELBURG
      sector bestuursrecht
      enkelvoudige kamer
      ____________________________________________________
    
    
    
      UITSPRAAK
      ____________________________________________________
    
    
    Reg.nr.: 	Awb 04/816
    
    
      Inzake:	[eiseres], wonende te Burgh-Haamstede, eiseres,
      gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis,
    
    
    
      tegen: 	het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, verweerder.
      I. Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 1 april 2004, verzonden 5 april 2004, heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van twee stacaravans 
      op het perceel [perceel I] te Nieuw-Haamstede, afgewezen.
    
    
    Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 6 oktober 2004, verzonden 8 oktober 2004, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
     
    Het beroep is op 8 juni 2005 behandeld ter zitting. Eiseres is daar in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde E. T. de Raat. Voorts zijn als derde-belanghebbenden verschenen [derde belanghebbende] en echtgenote, mede-eigenaars van de stacaravans.
    
    II. Overwegingen
    
    1. Het perceel [perceel I] te Nieuw-Haamstede, gelegen naast het perceel [perceel II], dat eigendom is van eiseres, was vanaf 1956 in eigendom en gebruik bij [1e gebruiker]. Sinds zijn overlijden berust de eigendom bij zijn kinderen.
    
    2. Vaststaat dat vanaf ongeveer 1960 op het in geding zijnde perceel steeds twee stacaravans geplaatst zijn geweest. Dat betrof aanvankelijk een salonwagen en een keetwagen. In 1980 is de keetwagen vervangen door een stacaravan. De eigenaars van het perceel hebben tenminste een van deze caravans gebruikt als recreatief verblijf. Inmiddels worden de caravans door de erfgenamen gebruikt als recreatief (nacht)verblijf.
    
    3. Ingevolge het vigerende bestemmingsplan Westerschouwen, Zeebad Nieuw-Haamstede, uit 1975, rust op het perceel [perceel I]  de bestemming “woondoeleinden” en “tuin”. Het bestemmingsplan laat binnen die bestemming het plaatsen en gebruiken van stacaravans voor recreatief gebruik niet toe.
    
    4. Eiseres heeft verzocht om op te treden tegen de aanwezigheid van de stacaravans en het recreatieve gebruik ervan omdat zij als gevolg van dit gebruik waardedaling van haar perceel vreest.
    
    5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet handhavend opgetreden kan worden tegen de beide caravans. Daartoe heeft verweerder overwogen dat de salonwagen daar reeds sinds begin jaren ’60 staat en verweerders rechtsvoorganger er niet tegen is opgetreden. Dit betekent dat het gebruik van de salonwagen door het gebruiksovergangsrecht omschreven in artikel 22 van de aan het voornoemde bestemmingsplan verbonden voorschriften, wordt beschermd. Volgens verweerder geldt ten aanzien van de sinds 1980 aanwezige stacaravan dat, als gevolg van een door verweerders rechtsvoorganger bij brief van 28 juli 1988 aan de eigenaar gedane mededeling dat het college bereid is vergunning te verlenen voor het handhaven van één kampeermiddel, een gedoogsituatie is ontstaan die ook nu nog voortduurt. Dit staat aan handhaven in de weg.
    
    6. Eiseres voert aan dat de salonwagen als bouwwerk moet worden aangemerkt, voor het oprichten waarvan een bouwvergunning op grond van de Woningwet nodig is. Nu deze bouwvergunning ontbreekt en geen sprake is van een uitzondering in de zin van artikel 40, tweede lid, van de Woningwet, is de salonwagen illegaal opgericht. Het overgangsrecht ten aanzien van bouwwerken, artikel 23 van de voorschriften bij het bestemmingsplan, strekt volgens eiseres niet tot legalisering van hetgeen zonder bouwvergunning is opgericht. Ook het gebruiksovergangsrecht van artikel 22 kan niet strekken tot legalisering van een nooit vergund bouwwerk. Op grond hiervan bestaat voor verweerder de plicht om te handhaven, nu de salonwagen, wegens strijd met de bestemming niet kan worden gelegaliseerd. Ook het voorontwerp voor het nieuwe bestemmingplan “Bebouwde Kom Nieuw Haamstede voorziet niet in deze mogelijkheid. Met betrekking tot de stacaravan meent eiseres dat uit de brief van 28 juli 1988 niet zonder meer volgt dat daartegen niet kan worden opgetreden omdat de daarin toegezegde vergunning nooit is verleend en de stacaravan dus zonder bouwvergunning aanwezig is. Voorts bestaat ook voor de stacaravan niet de mogelijkheid tot legalisering omdat het nieuwe bestemmingsplan niet voorziet in het recreatief gebruik van een stacaravan.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht bestaat op legalisatie. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
    
    8. In navolging van verweerder zal de rechtbank de twee stacaravans mede aanduiden als de salonwagen en de stacaravan.
    
    9. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de twee stacaravans al dan niet moeten worden aangemerkt als een bouwwerk in de zin van artikel 40 van de Woningwet. De rechtbank merkt daarbij op dat het verweerder, anders dan verweerder kennelijk meent, niet vrijstaat om deze vraag te beantwoorden aan de hand van het in de gemeente Schouwen-Duiveland geldende Besluit op de openluchtrecreatie of de Wet op de openluchtrecreatie (WOR).
    
    10. Ingevolge vaste jurisprudentie moet een bouwwerk in de zin van de Woningwet worden gedefinieerd als “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond”.
    
    11. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft meermalen uitgesproken, dat een stacaravan, gelet op de constructie, de omvang, en het plaatsgebonden zijn van de bestemming daarvan, moet worden aangemerkt als bouwwerk, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet een bouwvergunning vereist is. Niet is gebleken dat in dit geval sprake is van afwijkende kenmerken van de stacaravan en de salonwagen, waardoor anders geoordeeld zou moeten worden. Naar het oordeel van de rechtbank zijn zowel de stacaravan als de salonwagen derhalve als bouwvergunningplichtig bouwwerk in de zin van artikel 40 van de Woningwet aan te merken.
    
    12. Ingevolge artikel 40, tweede lid van de Woningwet, in verbinding met artikel 1, derde lid, van de WOR, is die vergunning niet vereist indien de plaatsing van een caravan geschiedt in overeenstemming met laatstgenoemde wet. Dit is hier niet het geval, nu de caravans niet op een kampeerterrein staan, waarvoor een vergunning dan wel vrijstelling of ontheffing op grond van de WOR is verleend.
    
    13. Verweerder is er derhalve ten onrechte vanuit gegaan dat de beide stacaravans als kampeermiddel in de zin van de WOR moeten worden aangemerkt en uit dien hoofde niet bouwvergunningplichtig zijn. In deze zin is in de besluitvorming van verweerder sprake van een onjuiste grondslag. Het beroep van eiseres is reeds hierom gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. 
    
    14. Gelet op het voorgaande zal verweerder een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen. In dat kader overweegt de rechtbank het volgende.
    
    15. Vaststaat dat de salonwagen reeds ten tijde van de ter visielegging van het ontwerp bestemmingsplan Westerschouwen, Zeebad Nieuw-Haamstede in 1971 op het onderhavige terrein aanwezig was.
    
    16. Nu de salonwagen als een bouwwerk moet worden aangemerkt is de overgangsbepaling inzake bouwwerken, artikel 23 van de voorschriften bij het genoemde bestemmingsplan van toepassing. Dit artikel luidt, voor zover van belang: bestaande bouwwerken, die hetzij door hun bestaan als zodanig hetzij door hun afmetingen niet voldoen aan de bestemmingen van het plan of aan één of meer bepalingen van deze voorschriften, mogen gedeeltelijk worden vernieuwd of gedeeltelijk worden veranderd.
    
    17. Artikel 23 strekt derhalve niet zover dat zonder bouwvergunning aanwezige bouwwerken, door het overgangsrecht worden gelegaliseerd. Een bouwvergunning op grond van artikel 40 Woningwet blijft voor de salonwagen derhalve vereist. Op grond van het vigerende bestemmingsplan kan die bouwvergunning echter niet worden verleend.
    
    18. Ten aanzien van de stacaravan blijkt uit de stukken dat deze in 1980, dus ruim na de tervisielegging van het ontwerp-bestemmingsplan, op het perceel is geplaatst. Ook voor deze stacaravan is geen bouwvergunning verleend. 
    
    19. Het vorenstaande betekent dat verweerder in beginsel zowel ten aanzien van de salonwagen als ten aanzien van de stacaravan van zijn bevoegdheid tot handhaving gebruik dient te maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan verweerder weigeren dit te doen. In dat kader overweegt de rechtbank het volgende.
    
    20. Uit het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank af dat geen concreet zicht op legalisering van de salonwagen en de stacaravan bestaat. In het voorontwerp bestemmingsplan “Bebouwde kom Nieuw-Haamstede” is niet voorzien in een legaliserende bestemming. Het perceelgedeelte waarop de stacaravan en de salonwagen zijn geplaatst krijgt de bestemming “landhuizen”. Recreatief gebruik is daar niet toegestaan.
    
    21. Anders dan verweerder komt de rechtbank tot de conclusie dat in dit geval ook overigens niet van bijzondere omstandigheden is gebleken op grond waarvan verweerder van handhaving kan afzien. Naar het oordeel van de rechtbank is namelijk geen sprake geweest van een gedoogsituatie. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    22. Verweerders rechtsvoorganger, het college van burgemeester en wethouders van Westerschouwen, heeft reeds bij brief van 29 september 1980 de voormalige eigenaar [1e gebruiker] gelast de zonder vergunning ingevolge de Algemene Politie Verordening (APV) aanwezige stacaravan voor 15 oktober 1980 te verwijderen. Hierna heeft verweerders rechtsvoorganger deze last niet geëffectueerd maar heeft hij op 14 april 1981 besloten de situatie voorlopig te dulden.
    
    
      23. Vervolgens hebben burgemeester en wethouders van Westerschouwen bij brief van 11 mei 1988 [1e gebruiker] gelast om de beide stacaravans vóór 1 juli 1988 te verwijderen.
      Deze brief is, kennelijk na overleg, gevolgd door eerdergenoemde brief van 28 juli 1988 van burgemeester en wethouders van Westerschouwen aan [1e gebruiker]. De inhoud van de brief luidt: “Onder verwijzing naar het onderhoud op 19 juli j.l. met ons college, delen wij U mede, dat ons college bereid is vergunning te verlenen voor het handhaven van één kampeermiddel. Wij zullen nog nader contact met U opnemen omtrent de keuze en plaats van het te handhaven kampeermiddel.”
    
    
    24. Gelet op de formulering en strekking van deze brief kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat daaraan een gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat niet meer zou worden opgetreden tegen de stacaravan. De rechtbank neemt daartoe in aanmerking dat uit die brief in ieder geval niet blijkt dat het college bereid was de benodigde bouwvergunning te verlenen. Het lijkt, gelet op de eerdere standpuntbepaling van het college,  aannemelijk dat het college het oog had op een vergunning ingevolge de APV. Voorts is niet duidelijk op welke caravan de brief betrekking had.
    
    25. Vast staat dat verweerders rechtsvoorganger geen gevolg aan deze brief heeft gegeven. Er is geen vergunning  verleend. 
    
    26. Het vorenstaande betekent dat sinds mei 1988, toen is aangezegd de caravans te verwijderen, beide caravans ongemoeid zijn gelaten. Het enkele feit dat vervolgens jarenlang niet is opgetreden, kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op grond waarvan verweerder kan weigeren handhavend op te treden. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat niet is gebleken dat het stilzitten door verweerder of zijn rechtsvoorganger voortvloeide uit een bewust gedogen. De brief van 28 juli 1988 biedt daartoe, zoals gezegd, onvoldoende grond. 
    
    27. Nu het beroep gegrond zal worden verklaard ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen.
    
    III. Uitspraak
    
    De Rechtbank Middelburg
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    bepaalt dat de gemeente Schouwen-Duiveland aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 136 (honderdzesendertig euro) vergoedt;
    
    
      veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiseres begroot op
      € 644,- (zeshonderdvierenveertig euro), te betalen door de gemeente Schouwen-Duiveland aan eiseres.
    
    
    
      Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2005
      door mr. G.H. Nomes, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Bins-Scheffer, griffier.
    
    
    De griffier is buiten staat te ondertekenen
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
    
    
    
      Nota bene:
      In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
      Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
    
    
    
    Afschrift verzonden op: