ECLI:NL:RVS:2009:BJ5080, Raad van State, 12-08-2009, 200901435/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek (hierna: het college) [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de permanente bewoning van het recreatiewoonverblijf op het perceel [locatie] te Oldebroek (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.

200901435/1/H1.
      Datum uitspraak: 12 augustus 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Oldebroek,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 23 januari 2009 in zaak nr. 07/1470 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 november 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek (hierna: het college) [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de permanente bewoning van het recreatiewoonverblijf op het perceel [locatie] te Oldebroek (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 10 juli 2007 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 februari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van ontvangen 27 maart 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met de zaken 200901487/1, 200901511/1, 200901571/1 en 200901521/1 en 200901569/1, behandeld op 28 juli 2009, waar [appellante], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door L. Plooij en J. Tuitert, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het perceel is gelegen in een recreatiepark (hierna: het recreatiepark), dat bestaat uit 44 kavels.
    
    2.2. Ingevolge het bestemmingsplan "recreatiepark Mulligen" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Verblijfsrecreatie" en is het gelegen in bestemmingsvlak II.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) is het verboden opstallen - of delen daarvan - en gronden in gebruik te nemen, te hebben en/of te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming, met uitzondering van de beheerderswoning is permanente bewoning op het park niet toegestaan.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bestemmingsplan in strijd met de Wet op de Ruimtelijke Ordening en onuitvoerbaar is, omdat het slechts diende om een volgens het gemeentebestuur ongewenste ontwikkeling tegen te gaan en een gewenste ontwikkeling af te dwingen zonder dat bij de voorbereiding is nagegaan op welke wijze dit zou worden gerealiseerd.
    
    2.3.1. De toetsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is in deze procedure niet aan de orde, maar slechts de zogeheten exceptieve toetsing die slechts de geldigheid van een bepaald planvoorschrift betreft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2009 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200802101/1&verdict_id=33049&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200802101/1&utm_term=200802101/1"&gt;200802101/1&lt;/a&gt;), kan de vraag of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening het perceel de juiste bestemming is toegekend in het kader van de exceptieve toetsing van het desbetreffende planonderdeel niet aan de orde komen.
    
    2.4. Niet in geschil is dat [appellante] het pand op het perceel permanent bewoont. [appellante] heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waaronder het college van handhavend optreden behoort af te zien.
    
    Ten eerste voert zij daartoe aan dat handhavend optreden vanwege de financiële gevolgen voor haar zodanig onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien.
    
    Ten tweede voert zij daartoe aan het college had moeten onderzoeken of concreet zicht op legalisatie bestaat. Zij wijst erop dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij brief van 10 oktober 2003 (hierna: het rijksbeleid), voor zover thans van belang, heeft vermeld dat zij gemeenten de mogelijkheid biedt om voor complexen van recreatiewoningen waar nu feitelijk in grote mate onrechtmatig wordt gewoond een bestemmingswijziging door te voeren. Het leggen van een woonbestemming op het recreatiepark ligt volgens [appellante] in de rede, omdat het recreatiepark grenst aan een daarmee vergelijkbare wijk.
    
    Ten derde voert zij daartoe aan dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel, nu het college jarenlang niet handhavend heeft opgetreden tegen permanente bewoning op het recreatiepark, de wethouder, gemeenteambtenaren en makelaars te kennen hebben gegeven dat permanente bewoning op het recreatiepark zou worden gedoogd of gelegaliseerd en het college bouwvergunningen heeft verleend voor gebouwen op het recreatiepark met zodanige afmetingen dat zij volgens het Streekplan Gelderland 2005 niet als recreatiewoning kunnen worden aangemerkt.
    
    2.5.1. De beroepsgrond betreffende de financiële aspecten heeft [appellante] voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom zij dit niet reeds voor de rechtbank had kunnen aanvoeren en [appellante] dit gelet op de functie van het hoger beroep hadden behoren te doen, dient deze beroepsgrond buiten beschouwing te blijven.
    
    2.5.2. De bevoegdheid om een bestemmingsplan te herzien berust bij de gemeenteraad. Daarbij komt de gemeenteraad een grote mate van beleidsvrijheid toe. Van het college kan niet worden gevergd dat het, alvorens het tot het opleggen van een last onder dwangsom besluit, eerst de gemeenteraad vraagt of deze bereid is mee te werken aan een planherziening die een einde maakt aan de bestaande illegale situatie.
    
    Ook overigens bestaat geen concreet zicht op legalisatie, nu het college het verlenen van vrijstelling in strijd acht met de in september 2005 vastgestelde nota "Bestrijding permanente bewoning van recreatieverblijven in de gemeente Oldebroek". Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2007 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200702722/1&verdict_id=18876&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200702722/1&utm_term=200702722/1"&gt;200702722/1&lt;/a&gt;), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is vrijstelling te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    2.5.3. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 13 juni 2007 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200606995/1&verdict_id=17350&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200606995/1&utm_term=200606995/1"&gt;200606995/1&lt;/a&gt; en 28 mei 2008 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200706211/1&verdict_id=24387&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200706211/1&utm_term=200706211/1"&gt;200706211/1&lt;/a&gt;, terecht overwogen dat het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Temeer nu [appellante] eerst sinds 7 november 2003 in de gemeentelijke basisadministratie als bewoner van het pand op het perceel stond ingeschreven, volgt uit de omstandigheid dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden dan ook niet dat het college thans niet tegen de permanente bewoning van het pand op het perceel zou mogen optreden. Bij brief van 15 juni 2000 heeft het college bovendien aan onder meer E.R. Scheffer, partner van [appellante] , laten weten dat permanente bewoning van de recreatieverblijven op het recreatiepark niet was toegestaan en dat tegen permanente bewoning, indien geconstateerd, wordt opgetreden. Bij brief van 4 november 2004 heeft het hoofd van de afdeling Brovom van de gemeente Oldebroek [appellante] voorts medegedeeld dat permanente bewoning van het pand op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college de mogelijkheid heeft om haar een bestuurlijke dwangmaatregel op te leggen. De omstandigheid dat het college, naar gesteld, in het verleden niet handhavend heeft opgetreden tegen het permanent bewonen van andere panden op het recreatiepark betekent niet dat [appellante] er gerechtvaardigd op heeft kunnen vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de permanente bewoning van het pand op het perceel. Voor zover [appellante] daarmee een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, faalt dit, nu het college na de totstandkoming van de nota "Bestrijding permanente bewoning van recreatieverblijven in de gemeente Oldebroek" het beleid voert dat in beginsel handhavend wordt opgetreden tegen iedere vastgestelde permanente bewoning van recreatiepanden.
    
    [appellante] heeft voorts de door haar gestelde uitlatingen van de wethouder en gemeenteambtenaren niet aannemelijk gemaakt, daargelaten dat niet is gebleken dat deze personen bevoegd waren tot het doen van toezeggingen omtrent handhavend optreden. De gestelde uitlatingen van makelaars omtrent permanente bewoning van het pand op het perceel komen voor het risico van [appellante] (zie de uitspraak van 30 januari 2008 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200703373/1&verdict_id=21946&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200703373/1&utm_term=200703373/1"&gt;200703373/1&lt;/a&gt;).
    
    De gestelde omstandigheid dat het college in het verleden vóór 2005 op het recreatiepark bouwvergunningen heeft verleend voor woningen van bijna 500 m³, terwijl in het Streekplan Gelderland 2005 is vermeld dat voor recreatiewoningen een maximummaat wordt toegestaan van 300 m² inclusief berging en kelder, wat daarvan zij, betekent niet dat [appellante] er op mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het gebruik van het pand op het perceel voor permanente bewoning.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.W.J. Sloots, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Sloots
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2009
    
    499.