ECLI:NL:RVS:2002:AE7761, Raad van State, 18-09-2002, 200100632/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200100632/1.
      Datum uitspraak: 18 september 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten], wonend te [woonplaats],
      2.    burgemeester en wethouders van Wageningen,
      3.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Bruil Ede B.V.", gevestigd te Wageningen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 mei 1995, kenmerk MW94.23886-6093024, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Bruil Ede B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting waarin asfalt, betonmortel, specie en breekasfaltcement wordt geproduceerd, een mobiele breekinstallatie in gebruik is en grind wordt overgeslagen, op het adres Pabstsendam 16 te Wageningen.
    
    Bij uitspraak van 14 april 1998, nummer E03.95.1155, heeft de Afdeling dit besluit gedeeltelijk vernietigd. De Afdeling heeft verweerders daarbij onder meer opgedragen binnen vier maanden na de verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de voorschriften 2.1, 2.9, onder 9, 2.13, 4.3, aanhef, 4.4, aanhef, 7.9 en 14.1 tot en met 14.4.
    
    Bij besluit van 28 juli 1998, kenmerk MW98.27144-6093006, hebben verweerders naar aanleiding van de uitspraak van 14 april 1998 een nieuw besluit genomen. Bij uitspraak van 9 januari 2001, nummer E03.98.1335, heeft de Afdeling dit besluit gedeeltelijk vernietigd, voorzover daarbij de voorschriften 7.22, eerste volzin, 14.1 tot en met 14.3, 14.9 tot en met 14.11 en 15.6 aan de vergunning zijn verbonden.
    
    Bij besluit van 12 december 2000, kenmerk 2000.28261, hebben verweerders nogmaals een nieuw besluit genomen. Dit aangehechte besluit is op 21 december 2000 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 26 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2001, appellanten sub 2 bij brief van 24 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2001, en appellante sub 3 bij brief van 31 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2001, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 7 april 2001. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 30 maart 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 8 juni 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 januari 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en appellante sub 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2002, waar appellanten sub 1, van wie [appellanten] in persoon en bijgestaan door prof. dr. A.A.M. Holtslag, deskundige, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. R. Izeboud, advocaat te Rosmalen en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. D.F.C.M. Ariaens en ing. R.W.M. Jansen, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten sub 1 hebben de grond inzake lichthinder niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
        Appellanten sub 2 hebben de grond inzake luchtverontreiniging niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Appellanten sub 1 stellen trillinghinder te ondervinden vanwege het verkeer van en naar de inrichting. Volgens hen zijn aan de vergunning ten onrechte geen voorschriften verbonden om trillinghinder te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.
    
        De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit. Dit besluit is genomen ter uitvoering van de opdracht van de Afdeling, opgenomen in de eerdergenoemde uitspraak van 14 april 1998. Deze opdracht heeft geen betrekking op trillinghinder, zodat de revisievergunning, wat dit onderwerp betreft, niet meer ter beoordeling staat in deze procedure. Het beroep is in zoverre ongegrond.    
    
    2.4.    Appellanten sub 1 betogen dat ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning zijn verbonden met betrekking tot luchtkwaliteit bij woningen in de nabijheid van de inrichting. Zij stellen verder dat de in de huidige vergunning opgenomen emissienorm voor alifatische koolwaterstoffen niet wordt nageleefd. Voorts zijn zij van mening dat aan de vergunning ten onrechte geen minimalisatieverplichting is verbonden ten aanzien van dioxines, PAK's en benzeen. Volgens appellanten sub 2 wordt de in het aan de vergunning verbonden voorschrift 14.12 opgenomen grenswaarde voor geuremissie niet nageleefd.
    
    2.4.1.    Het bestreden besluit is, zoals hiervoor is overwogen, genomen ter uitvoering van de in voornoemde uitspraak van 14 april 1998 vervatte opdracht. Deze opdracht heeft geen betrekking op dioxines en benzeen, zodat de revisievergunning, wat deze onderwerpen betreft, niet meer ter beoordeling staat in deze procedure. Met betrekking tot PAK's heeft de Afdeling in voornoemde uitspraak opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen ten aanzien van een aantal voorschriften. Bij besluit van 28 juli 1998 hebben verweerders hier aan voldaan. Laatstgenoemd besluit staat eveneens niet meer ter beoordeling in deze procedure. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.4.2.    Voorzover appellanten betogen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
    
    2.5.    Appellanten sub 1 en sub 2 stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende bescherming bieden tegen geurhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting. In dit kader verwijzen zij naar een rapport van Buro Blauw B.V. (hierna: Blauw) van 28 maart 2001. Zij betogen onder meer dat verweerders van een onjuiste hedonische waarde van de geur zijn uitgegaan. Ook zou met te lage diffuse emissies rekening zijn gehouden. Appellanten sub 2 voeren aan dat de in voorschrift 14.12 opgenomen geuremissienorm niet zal kunnen worden nageleefd. Appellante sub 3 kan zich er niet mee verenigen dat in voorschrift 14.13 is bepaald dat de huidige schoorsteen na 31 december 2003 moet zijn vervangen door een schoorsteen met een hoogte van 60 meter boven maaiveld. Zij stelt dat het voorschrift onredelijk bezwarend is. Zij voert verder aan dat verweerders ten onrechte de situatie in hun overwegingen betrekken dat de warmte-inhoud van afgassen uit de schoorsteen nihil is, terwijl de warmte-inhoud in de representatieve bedrijfssituatie volgens haar altijd hoger zal zijn. Indien rekening wordt gehouden met een grotere invloed van de warmte-inhoud, dan is oprichting van de schoorsteen niet nodig, aldus appellante sub 3.
    
    2.5.1.    Blijkens de considerans van het bestreden besluit hebben verweerders bij de invulling van de hun in het kader van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer toekomende beoordelingsvrijheid, wat de beoordeling van geurhinder betreft, aansluiting gezocht bij hun geurbeleid.
    
        Toepassing van dit beleid komt er in het onderhavige geval op neer dat, afhankelijk van de aard van de geur, drie geurbelastingniveaus worden gehanteerd, onderscheiden in een onderwaarde, een midden- en een bovenwaarde. Tussen de onderwaarde en de middenwaarde is sprake van enige acceptabele geurhinder. De middenwaarde wordt bij voorkeur niet overschreden, maar voor bestaande situaties kan overschrijding onder omstandigheden acceptabel zijn. In dat geval wordt door verweerders beoordeeld of zij redelijkerwijs geurreducerende maatregelen kunnen voorschrijven.
    
        Volgens verweerders bedraagt de zogenoemde hedonische waarde van de door de inrichting verspreide geur H=–2, waarbij voor continue bronnen een onder-, midden-, en bovenwaarde van respectievelijk 1 g.e./m3, 3 g.e./m3 en 10 g.e./m3 als 98-percentiel hoort. De stukken noch het verhandelde ter zitting geven aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders niet van de genoemde hedonische waarde van de geur hebben kunnen uitgaan. Ook overigens ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders, gelet op de hun toekomende beoordelingsvrijheid, niet in redelijkheid van de hiervoor aangegeven waarden hebben kunnen uitgaan.
    
    2.5.2.    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 14.12 is, voorzover hier van belang, bepaald dat de geuremissie van de via de schoorsteen afgevoerde lucht maximaal 5.000 * 106 g.e. per uur mag bevatten.
    
        In het aan de vergunning verbonden voorschrift 14.13 is, kort samengevat, bepaald dat de schoorsteen na 31 december 2003 moet zijn vervangen door een schoorsteen met een hoogte van 60 meter boven maaiveld.
    
        Verweerders hebben hun beoordeling van de geurhinder vanwege de inrichting mede gebaseerd op in opdracht van vergunninghoudster door Tauw B.V. uitgevoerde geurverspreidingsberekeningen, gedateerd 7 februari 2000. In deze berekeningen is gebruik gemaakt van het rekenprogramma Pluim Plus. De berekeningen zijn gebaseerd op de in voorschrift 14.12 toegestane geuremissie en op diffuse emissies. Voorzover appellanten betogen dat van te lage diffuse emissies is uitgegaan, overweegt de Afdeling dat, ook indien deze stelling juist zou zijn, niet aannemelijk is dat dit tot een andere 98-percentiel contour zou leiden gezien de relatief geringe bijdrage aan de totale geuremissie.
    
        Blijkens de overwegingen van het bestreden besluit stellen verweerders zich op het standpunt dat de warmte-inhoud van afgassen uit de schoorsteen voor minimaal 0% en voor maximaal 50% in de berekeningen zou moeten worden betrokken. Uit de berekeningen blijkt volgens verweerders dat de geuremissie vanwege de inrichting, indien geen rekening wordt gehouden met de warmte-inhoud van afgassen uit de schoorsteen, globaal ligt tussen de door hen gehanteerde midden- en bovenwaarden. Indien rekening wordt gehouden met een warmte-inhoud van 50% worden de door verweerders gehanteerde middenwaarden niet overschreden.
    
        Verweerders erkennen dat gebruikmaking van het rekenprogramma Stacks, welk programma is gebruikt door Blauw, leidt tot andere rekenresultaten dan waarvan wordt uitgegaan in het geuronderzoek van Tauw. Ook in dat geval zal, aldus verweerders, de bovenwaarde in geen geval worden overschreden.
    
    2.5.3.    De Afdeling stelt vast dat de uitkomsten van de berekening van de geurverspreiding vanwege de inrichting afhankelijk zijn van het toegepaste rekenmodel en de mate waarin de warmte-inhoud van afgassen van de schoorsteen bij de beoordeling wordt betrokken. Verder is aannemelijk dat het mede als gevolg hiervan niet goed mogelijk is om slechts op één als juist te aanvaarden wijze de te verwachten geurverspreiding voor de inrichting in kwestie vast te stellen.
    
        Verweerders hebben, zo blijkt uit het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting, geconcludeerd dat onder deze omstandigheden bij de toepassing van hun beoordelingskader dient te worden uitgegaan van een worst-case-situatie, waarbij geen rekening wordt gehouden met de warmte-inhoud van afgassen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat zij zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. De beroepen slagen in zoverre niet.    
    
    2.5.4.    In de worst-case-situatie wordt de middenwaarde overschreden, en dient volgens het beoordelingskader te worden bezien of redelijkerwijs geurreducerende maatregelen kunnen worden voorgeschreven.
    
        Bij deze beoordeling hebben verweerders in aanmerking genomen dat de middenwaarde in de worst-case-situatie haalbaar zal zijn indien een schoorsteen van 60 meter wordt opgericht. Verweerders stellen zich op het standpunt dat het niet redelijk is deze schoorsteen direct voor te schrijven, aangezien de inrichting wellicht zal worden verplaatst. Zij hebben de bouw daarom in het aan de vergunning verbonden voorschrift 14.13 verplicht gesteld per 1 januari 2004. Binnen die termijn verwachten zij dat duidelijkheid is verkregen over de verplaatsing.
    
    2.5.5.    Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn gelegen of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.    
    
        Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting was de verplaatsing van de inrichting ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geenszins zeker. Nu niet met voldoende zekerheid vaststond dat de inrichting zou worden verplaatst is de Afdeling van oordeel dat verweerders ten onrechte hebben geconcludeerd dat sprake was van redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die zij bij het bestreden besluit hadden moeten betrekken. In zoverre is het bestreden besluit, voorzover het de termijnstelling in voorschrift 14.13 betreft, in strijd met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet milieubeheer. In zoverre is het beroep van appellanten sub 1 en sub 2 gegrond.
    
    2.5.6.    De Afdeling stelt verder vast dat de oprichting van een schoorsteen van 60 meter niet in de onderliggende aanvraag om vergunning is vermeld. De thans aanwezige schoorsteen, die een hoogte heeft van 38 meter, zal ten gevolge van het bepaalde in voorschrift 14.13 na 31 december 2003 geheel moeten worden vervangen door een nieuwe schoorsteen met een hoogte van 60 meter. Deze voorziening is zeer ingrijpend van aard. Dit leidt er naar het oordeel van de Afdeling toe dat een andere inrichting wordt vergund dan waarvoor vergunning is aangevraagd. Verweerders hebben daarmee de grondslag van de aanvraag verlaten, hetgeen in strijd is met het stelsel van de Wet milieubeheer. In zoverre is het beroep van appellante sub 3 gegrond.
    
    2.6.    Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van appellanten sub 1, sub 2 en sub 3, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond wat de met betrekking tot geur gestelde voorschriften betreft. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de voorschriften 14.12 en 14.13 betreft. Bij het opnieuw nemen van een besluit zullen verweerders moeten beoordelen of (binnen de grondslag van de aanvraag) aanvullende geurreducerende maatregelen redelijkerwijs kunnen worden voorgeschreven, en, indien dat niet het geval is, of aanleiding bestaat een lagere geuremissie dan die welke in voorschrift 14.12 is vermeld toe te staan.
    
        De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    
    2.7.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 1 en appellante sub 3 te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellanten sub 2 is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake lichthinder betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake luchtverontreiniging betreft;
    
    III.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 en appellanten sub 2 voor het overige gedeeltelijk gegrond;
    
    IV.    verklaart het beroep van appellante sub 3 gedeeltelijk gegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 12 december 2000, kenmerk 2000.28261, voorzover het de voorschrift 14.12 en 14.13 betreft;
    
    VI.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 en sub 2 en appellante sub 3 voor het overige ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten sub 1 en appellante sub 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten:
    
    - tot een bedrag van € 191,29, aan appellanten sub 1;
    
    - tot een bedrag van € 683,91 aan appellante sub 3, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    de bedragen dienen door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten sub 1 en appellante sub 3;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10 voor appellanten sub 1, € 204,20 voor appellanten sub 2 en € 204,20 voor appellante sub 3) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.R. Schaafsma, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Matiasen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Matiasen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2002
    
    264-407.