ECLI:NL:RVS:2010:BL5369, Raad van State, 24-02-2010, 200901836/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] om met toepassing van artikel 8.23, tweede lid, van de Wet milieubeheer de voorschriften te wijzigen van de bij besluit van 29 maart 2007 aan [vergunninghouder] verleende milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een cactuskwekerij en een dierenpension voor kleine huisdieren. Bij dit besluit heeft het college eveneens afwijzend beslist op het verzoek van [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] om toepassing van bestuurlijke handhavingmiddelen tegen de inrichting.

200901836/1/M2.
      Datum uitspraak: 24 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Uithoorn
      2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Nieuwkoop,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 januari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] om met toepassing van artikel 8.23, tweede lid, van de Wet milieubeheer de voorschriften te wijzigen van de bij besluit van 29 maart 2007 aan [vergunninghouder] verleende milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een cactuskwekerij en een dierenpension voor kleine huisdieren. Bij dit besluit heeft het college eveneens afwijzend beslist op het verzoek van [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] om toepassing van bestuurlijke handhavingmiddelen tegen de inrichting.
    
    Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft het college de hiertegen door [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 25 januari 2008 aangepast en dat besluit voor het overige in stand gelaten.
    
    [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] hebben hiertegen beroepen ingesteld bij afzonderlijke brieven, bij de rechtbank Amsterdam ingekomen op 2 december 2008 en bij de Raad van State, na te zijn doorgezonden, ingekomen op 16 maart 2009. De gronden van de beroepen zijn aangevuld bij afzonderlijke brieven van 6 januari 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2009, waar [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. drs. I.F.M. Kwint en ir. A.H.M. Crone, en het college, vertegenwoordigd door E.C. van der Salm-Zandvliet en J. Kars, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. S.N. Mulder en [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een belanghebbende, met uitzondering van de vergunninghouder, het bevoegd gezag verzoeken een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu met toepassing van het eerste lid te wijzigen.
    
    Ingevolge het derde lid zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.11, derde lid, worden, voor zover hier van belang, in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken.
    
    Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, komt naar het oordeel van de Afdeling - evenals bij rechtstreekse toepassing van die bepaling - het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.2. In voorschrift D.1 van de bij besluit van 29 maart 2007 verleende vergunning (hierna: de vergunning) is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, afkomstig van de in de inrichting aanwezige installaties en machines, alsmede veroorzaakt door de binnen de inrichting uitgevoerde werkzaamheden en/of activiteiten, ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen van derden niet meer mag bedragen dan:
    
    - 50 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur (dagperiode);
    
    - 45 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur (avondperiode);
    
    - 40 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur (nachtperiode).
    
    2.3. De in voorschrift D.1 gestelde geluidgrenswaarden zijn volgens [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] te hoog om onaanvaardbare geluidhinder te voorkomen. Daarom hebben zij het college verzocht de vergunning te wijzigen. Zij betogen dat het college niet in redelijkheid dit verzoek heeft kunnen afwijzen. Hiertoe voeren zij aan dat het niet zeker is of voormelde geluidgrenswaarden voldoen aan de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking). Het college heeft volgens hen de omgeving van de inrichting ten onrechte aangemerkt als een "landelijk gebied met veel agrarische activiteiten" als bedoeld in de Handreiking.
    
    2.3.1. Het college heeft in het bestreden besluit ter motivering van de afwijzing van voormeld verzoek onder meer aangevoerd dat tijdens de vergunningverlening een zorgvuldige afweging is gemaakt ten aanzien van de in voorschrift D.1 opgenomen geluidgrenswaarden en dat daarbij de Handreiking is gehanteerd.
    
    2.3.2. In het bestreden besluit is niet nader geconcretiseerd hetgeen het college in aanmerking heeft genomen bij het in stand laten van de afwijzing van het verzoek om wijziging van de vergunning. Wat betreft de Handreiking heeft het college slechts het niet nader gemotiveerde standpunt ingenomen dat sprake is van een "landelijk gebied met veel agrarische activiteiten". Deze gebiedstypering is vermeld in tabel 2 van hoofdstuk 3 van de Handreiking. In de gemeente Uithoorn is nog geen gemeentelijke nota industrielawaai vastgesteld. Volgens hoofdstuk 4 van de Handreiking moet in dat geval bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen. Het college heeft dit niet gedaan. Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om wijziging van de vergunning, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.3.3. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.4. [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] hebben het college verzocht om toepassing van bestuurlijke handhavingmiddelen omdat, naar zij stellen, de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften niet worden nageleefd. Zij kunnen zich niet verenigen met de afwijzing van dit verzoek. Zij voeren aan dat uit geluidmetingen, die het college heeft laten verrichten, blijkt dat de in vergunningvoorschrift D.1 gestelde geluidgrenswaarde voor de avondperiode met 1dB(A) wordt overschreden. Voorts betogen zij dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of wordt voldaan aan de in vergunningvoorschrift D.2 gestelde geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau.
    
    
      2.4.1. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat uit geluidmetingen die in september 2009 zijn verricht blijkt dat de in vergunningvoorschrift D.1 voor de avondperiode gestelde geluidgrenswaarde van 45 dB(A) met 1 dB(A) wordt overschreden. 
      2.4.2. Tegen de overschrijding van de in voorschrift D.1 gestelde geluidgrenswaarde kon het college handhavend optreden.
    
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.3. Wat betreft de geconstateerde overschrijding van de in voorschrift D.1 gestelde geluidgrenswaarde is het college niet tot handhavend optreden overgegaan omdat volgens hem sprake is van een overgangssituatie waarin maatregelen worden getroffen om deze overtreding in de toekomst te voorkomen. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat sprake is van samenwerking met [vergunninghouder] om het geluid dat door de inrichting wordt veroorzaakt terug te dringen door het plaatsen van geluidschermen.
    
    2.4.4. Zoals ter zitting is bevestigd was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onzeker of, en zo ja, wat voor geluidschermen worden geplaatst. Voor zover het college in dit verband in algemene bewoordingen heeft aangevoerd dat uit akoestisch onderzoek blijkt dat het plaatsen van een geluidscherm van 2,5 meter hoogte met een minimale massa van 10 kg/m2 een geluidsreductie meebrengt van 10 dB(A), is daarin geen grond gelegen voor het oordeel dat daadwerkelijk geluidschermen worden geplaatst die voldoende absorberend vermogen hebben om overschrijding van de desbetreffende geluidgrenswaarde tegen te gaan. De Afdeling ziet reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat zich op het moment van het nemen van het bestreden besluit een bijzondere omstandigheid voordeed op grond waarvan het college af heeft mogen zien van handhavend optreden met betrekking tot de geconstateerde overtreding. Het bestreden besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, dan ook niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.4.5. De geluidmetingen die het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd hebben uitsluitend betrekking op de vaststelling of de in vergunningvoorschrift D.1 gestelde geluidgrenswaarden al dan niet worden overschreden. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college heeft onderzocht of wordt voldaan aan de in vergunningvoorschrift D.2 gestelde maximale geluidgrenswaarden. Het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingmiddelen gaf echter wel aanleiding om dit te onderzoeken. Nu het college dit heeft nagelaten is het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:2 van de Awb, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    
    2.4.6. De beroepsgronden slagen.
    
    2.5. De beroepen zijn gegrond. In het licht van het vorenstaande komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.6. Het college dient ten aanzien van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet aanleiding wegingsfactor 0,5 als bedoeld in onderdeel C1 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht toe te passen. Hierbij is in aanmerking genomen dat de beroepschriften van [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2] gelijkluidend zijn, dat ze opgesteld zijn door dezelfde beroepsmatige rechtsbijstandverlener en zij zich op de zitting ook door deze rechtsbijstandverlener hebben laten bijstaan. Het totaal te vergoeden bedrag wordt gelijkelijk verdeeld over [appellanten sub 1] alsmede [appellanten sub 2].
    
    Wat betreft de kosten die zij hebben gemaakt voor een aan hen uitgebracht deskundigenrapport overweegt de Afdeling dat de kosten van een deskundige redelijkerwijs zijn gemaakt indien het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Gelet op de omvang van het deskundigenrapport ziet de Afdeling aanleiding om in de berekening van de vergoeding van de kosten uit te gaan van een aantal van acht aan het opstellen van het rapport bestede uren.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaard de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn van 21 oktober 2008 met het kenmerk B08/4600/JKA;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 563,58 (zegge: vijfhonderddrieënzestig euro en achtenvijftig cent), waarvan € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 563,58 (zegge: vijfhonderddrieënzestig euro en achtenvijftig cent), waarvan € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn aan appellanten vergoedt het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellanten sub 1], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, en € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellanten sub 2], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Hulst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Hulst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2010
    
    402.