ECLI:NL:RVS:2012:BX5283, Raad van State, 22-08-2012, 201202420/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2011 heeft de raad besloten geen medewerking te verlenen aan het verzoek van [appellant] om het bestemmingsplan "Keijenborg dorp 1996" (hierna: het bestemmingsplan) te herzien ten behoeve van een woning ter plaatse van [locatie a] te Keijenborg.

201202420/1/R2.
      Datum uitspraak: 22 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Bronckhorst,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Bronckhorst,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 2011 heeft de raad besloten geen medewerking te verlenen aan het verzoek van [appellant] om het bestemmingsplan "Keijenborg dorp 1996" (hierna: het bestemmingsplan) te herzien ten behoeve van een woning ter plaatse van [locatie a] te Keijenborg.
    
    Bij besluit van 24 november 2011, verzonden op 2 december 2011, heeft de raad het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 maart 2012, beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H.M. Deppenbroek, advocaat te Doetinchem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Steenhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan het perceel [locatie a] (hierna: het perceel) is ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijfsterrein" toegekend. De daar aanwezige twee-onder-een-kap-woning werd voorheen gebruikt als administratiekantoor. [appellant] heeft verzocht om aan het perceel een woonbestemming toe te kennen teneinde het gebruik van de van de twee-onder-een-kap-woning als woning mogelijk te maken. De raad heeft dit verzoek opgevat als een aanvraag om het bestemmingsplan te herzien.
    
    2.2.    [appellant] betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod van willekeur en dat onvoldoende is gemotiveerd waarom, in tegenstelling tot andere woningbouwplannen, geen medewerking wordt verleend aan zijn verzoek. Daarnaast heeft er geen deugdelijke belangenafweging plaatsgevonden, aldus [appellant]. Voorts betoogt hij dat de planninglijst, indien die een beleidsregel zou zijn die op zijn verzoek van toepassing is, in strijd is met het verbod van willekeur nu niet duidelijk is welke criteria zijn gehanteerd bij het vaststellen van de planninglijst en niet inzichtelijk is waarom het perceel niet in die lijst is opgenomen. [appellant] wijst in dit verband op de twee woningen die mogelijk worden gemaakt met het bestemmingsplan "Keijenborg dorp; [locatie b] Keijenborg (de Eikenboom)". [appellant] betoogt voorts dat de raad aanleiding had moeten zien om van zijn beleid af te wijken. De raad is volgens [appellant] ten onrechte niet ingegaan op zijn bezwaar dat het gebruik van de twee-onder-een-kap-woning als woning in de huidige situatie op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan is toegestaan en dat de bestemming "Bedrijfsterrein" niet zal worden verwezenlijkt. De raad is evenmin ingegaan op zijn stelling dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat mogelijk is en dat geen sprake is van een planologische nieuwbouwsituatie, aldus [appellant].
    
    2.3.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij geen medewerking heeft verleend aan het verzoek van [appellant] vanwege doorslaggevende volkshuisvestelijke belangen.
    
    2.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200906477/1/R1 (www.raadvanstate.nl) moet vooropgesteld worden dat gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening aan de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het besluit omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan. Daaronder wordt mede begrepen het besluit omtrent een aanvraag om herziening van een bestemmingsplan.
    
    2.5.    Ingevolge de Regionale woonvisie Achterhoek 2010-2020, die op 18 oktober 2010 is opgesteld door zeven gemeenten en zes woningcorporaties uit de Achterhoek en de provincie Gelderland en op 27 januari 2011 is vastgesteld door de raad (hierna: de woonvisie), moet het aantal woningbouwplannen in de gemeente Bronckhorst in verband met de krimpproblematiek in de periode van 2010 tot 2020 naar beneden worden bijgesteld van ongeveer 1.200 naar 385. In de woonvisie is als maatregel opgenomen dat iedere gemeente ervoor zorgt dat de plancapaciteit en planninglijsten in verband met de afnemende bevolkingsgroei en demografische ontwikkelingen worden verminderd tot een omvang die past bij de gewenste uitbreiding. Voorts is als maatregel opgenomen dat er geen nieuwe principeverzoeken voor woningbouwontwikkeling in behandeling worden genomen die leiden tot extra woningen. Uitzonderingen daarop zijn beargumenteerd toegestaan.
    
    De raad heeft desgevraagd ter zitting toegelicht dat in de notitie "Beleidskaders woningbouwplanning Bronckhorst 2010-2019", die eveneens op 27 januari 2011 is vastgesteld door de raad (hierna: de beleidsnotitie), een inventarisatie is gemaakt van de op dat moment bestaande woningbouwplannen. Het betreft de plannen inzake woningen die zijn opgeleverd en in aanbouw zijn, die reeds onherroepelijk planologisch mogelijk zijn gemaakt, die contractueel zijn vastgelegd, ten aanzien waarvan een principetoezegging is gedaan, zogenoemde zachte plannen of die behoren tot de zogenoemde slapende capaciteit. Teneinde te kunnen voldoen aan de opgave uit de woonvisie moet worden geschrapt in de bestaande woningbouwplannen, ook in bestaande woningbouwplannen die reeds in een geldend bestemmingsplan zijn vastgelegd. Derhalve zijn in de beleidsnotitie acht kwantitatieve en kwalitatieve uitgangspunten vastgesteld om te kunnen bepalen aan welke van de bestaande woningbouwplannen geen medewerking kan worden verleend.
    
    Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) heeft aan de hand van de uitgangspunten van de beleidsnotitie op 8 november 2011 krachtens artikel 1.3.1 van het Besluit ruimtelijke ordening de planninglijst bekend gemaakt. Op deze lijst zijn woningbouwplannen opgenomen die in principe in aanmerking komen voor planologische medewerking binnen het resterende netto aantal toe te voegen woningen tot 1 januari 2020.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid of voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Reeds omdat de planninglijst is vastgesteld door het college en niet door of namens de raad, kan de planninglijst niet als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb worden aangemerkt. Dat de raad de planninglijst niet zelf heeft vastgesteld, betekent evenwel niet dat hij de planninglijst niet als vaste gedragslijn heeft kunnen hanteren. Uit de door de raad ter zitting gegeven toelichting blijkt dat de raad de planninglijst bij de uitoefening van zijn bevoegdheid van artikel 3.1 van de Wro als vaste gedragslijn hanteert, in die zin dat alleen medewerking wordt verleend aan woningbouwplannen op locaties die zijn opgenomen in de planninglijst. Anders dan [appellant] betoogt heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het toekennen van de bestemming "Wonen" aan het perceel planologisch gezien op één lijn is te stellen met een nieuwbouwsituatie, zodat de vaste gedragslijn hierop van toepassing is.
    
    2.7.     Het perceel is niet opgenomen in de planninglijst. Uit de door de raad ter zitting gegeven toelichting blijkt dat in de planninglijst locaties zijn opgenomen die aan de hand van de algemene criteria uit de beleidsnotitie zijn geselecteerd uit de locaties waar ten tijde van de vaststelling van de woonvisie en de beleidsnotitie woningbouwplannen waren ontwikkeld die zodanig concreet waren dat zij als bestaand konden worden aangemerkt. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het woningbouwplan ter plaatse van het perceel ten tijde van de vaststelling van de woonvisie en de beleidsnotitie onvoldoende concreet was om als bestaand woningbouwplan te worden aangemerkt. Voorts is in aanmerking genomen dat de raad onweersproken heeft gesteld dat voor de woningen die ter plaatse van [locatie b] mogelijk worden gemaakt met het bestemmingsplan "Keijenborg dorp; [locatie b] Keijenborg (de Eikenboom)" ten tijde van de vaststelling van de woonvisie en de beleidsnotitie reeds een procedure ingevolge artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening was aangevangen.
    
    Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de vaste gedragslijn naar de wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat de raad die niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Gelet op de krimpproblematiek bestaat voorts evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid bij afweging van de betrokken belangen heeft kunnen komen tot de vaste gedragslijn.
    
    2.8.    De raad heeft geen aanleiding gezien om af te wijken van zijn vaste gedragslijn. Het verzoek van [appellant] heeft volgens de raad geen bijzondere toegevoegde waarde voor Keijenborg nu het geen bijzondere stedenbouwkundige meerwaarde heeft en evenmin ten behoeve van een bepaalde doelgroep strekt. Dit standpunt is niet onredelijk.
    
    Anders dan [appellant] betoogt zijn de omstandigheden dat de bestemming van het perceel tot woning vrijwel geen ruimtelijke impact zal hebben, dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd en dat het voor omwonenden geen verschil maakt of de twee-onder-een-kap-woning wordt gebruikt als administratiekantoor of als woning geen bijzondere omstandigheden die afwijking van het beleid rechtvaardigen. Hetzelfde geldt voor zijn stelling dat de twee-onder-een-kap-woning ter plaatse van het perceel, indien daaraan een woonbestemming wordt toegekend, niet langdurig leeg zal komen te staan terwijl de weigering tot herbestemming juist tot leegstand leidt nu er geen vraag is naar de twee-onder-een-kap-woning als kantoor. Evenzeer geldt dat voor zijn stelling dat de bestemming "Bedrijfsterrein" voor het perceel niet zal worden verwezenlijkt. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het perceel als woning op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan is toegestaan, waardoor hij rechtens aanspraak zou hebben op een woonbestemming voor het perceel.
    
    2.9.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid aan het belang om vanwege de krimpproblematiek vast te houden aan zijn vaste gedragslijn meer gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het belang van [appellant] bij het toekennen van een woonbestemming aan het perceel. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten    w.g. Broekman
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2012
    
    12-743.