ECLI:NL:RBROE:2012:BX4729, Rechtbank Roermond, 15-08-2012, Awb 12/995 en 12/1060
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2012-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft het verzoek tot openbaarmaking van een zogenoemd dreigingsrapport op grond van de Wet openbaarheid van bestuur mogen weigeren.

RECHTBANK ROERMOND
    
    Bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 12 / 995 (bodemzaak) en AWB 12/1060 (voorlopige voorziening)
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 augustus 2012 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    
      [eisers], te [woonplaats], eisers
      (gemachtigde: mr. S. Oord),
    
    
    en
    
    
      de Burgemeester van de gemeente Leudal, verweerder
      (gemachtigde: mr. F.E.G.H. Stevens),
    
    
    
    Procesverloop 
    
    Bij besluit van 7 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd te voldoen aan een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
    
    Bij besluit van 23 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
    
    Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist dat beperking van de kennisneming van de op grond van de Wob gevraagde informatie gerechtvaardigd is. Vervolgens heeft de rechtbank eisers gevraagd of zij toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verlenen om uitspraak te doen op grond van voornoemde stukken. Eisers hebben de gevraagde toestemming bij brief van 25 juli 2012 verleend, waarop de voorzieningenrechter kennis heeft genomen van het desbetreffende document. 
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 augustus 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. J. Schoneveld als waarnemer van gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    Overwegingen
    
    
      1.	Bij schrijven van 24 november 2011 hebben eisers verweerder op grond van de Wob verzocht om een afschrift van een dreigingsrapport ten aanzien van hen. Bij besluit van 7 december 2011 (verzonden op 12 december 2011) heeft verweerder geweigerd om eisers een afschrift van dit rapport te verstrekken. Verweerder heeft aan dit besluit artikel 
      10, tweede lid, aanhef en sub c en sub e, van de Wob ten grondslag gelegd. 
    
    
    2.	In bezwaar tegen dit besluit hebben eisers -zakelijk weergegeven- aangevoerd dat in het besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom de in artikel 10, tweede lid, aanhef en sub c en sub e, van de Wob genoemde belangen zouden worden gefrustreerd door openbaarmaking van het rapport, dan wel waarom deze belangen zouden moeten prevaleren. Subsidiair hebben eisers aangevoerd dat vrijgave van een geanonimiseerde versie aangewezen kan zijn. 
    
    
      3.	Na heroverweging in bezwaar heeft verweerder de weigering om het gevraagde dreigingsrapport te verstrekken, gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het belang van verstrekking van het rapport niet opweegt tegen de belangen van de opsporing en vervolging van strafbare feiten en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Verweerder acht openbaarmaking van het rapport ook ongewenst, omdat het belang van gegevensverstrekking niet opweegt tegen het belang dat is gediend met het voorkomen van onevenredige benadeling van de in het rapport genoemde personen. Daarnaast acht verweerder het aannemelijk dat openbaarmaking van het rapport ten koste gaat van de bereidheid van de politie om dit soort rapportages te maken. Verweerder heeft gesteld dat in het rapport op basis van feitelijke gegevens een inschatting is gemaakt van mogelijke risico’s. Deze analyse is strikt vertrouwelijk en leent zich niet voor enige vorm van openbaarmaking. Het document is bestemd voor intern beraad binnen overheidsorganen, belast met de opsporing en vervolging van strafbare feiten, zoals bedoeld in artikel 1, onder c, van de Wob, aldus verweerder. 
      Verweerder is voorts van mening dat ook een geanonimiseerde versie van het rapport niet kan worden verstrekt. Volgens verweerder heeft het rapport betrekking op een kleine groep personen, zodat bepaalde in het document opgenomen beschrijvingen al heel snel naar personen herleidbaar zijn. De tekstfragmenten in samenhang gelezen, zullen deze duidelijk maken om welke personen of groep van personen het gaat. Het is volgens verweerder evident dat openbaarmaking van het document ten koste gaat van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. 
    
    
    4.	Tegen dit besluit hebben eisers, op grotendeels gelijkluidende gronden als in bezwaar, beroep ingesteld. Eisers zijn van mening dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Niet is onderbouwd dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen die herleidbaar zijn tot een natuurlijk persoon, op grond waarvan een stuk van intern beraad van openbaarheid kan worden uitgesloten. Evenmin is onderbouwd waarom openbaarmaking van het rapport vanwege het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten achterwege moet blijven. Tot slot hebben eisers gesteld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het rapport niet kan worden verstrekt in een geschoonde vorm.   
    
    5.	Eisers hebben de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht ter zake een voorlopige voorziening te treffen. Zij hebben daarbij aangevoerd dat zij een spoedeisend belang hebben, nu eiser het dreigingsrapport nodig heeft ten behoeve van de verdediging bij de tegen hem ingestelde strafvervolging. Eiser bevindt zich thans in preventieve hechtenis in afwachting van verdere vervolging. 
    
    6.	Verweerder heeft zich in het ingediende verweerschrift op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een spoedeisend belang, nu het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend ziet op het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat het rapport dient te worden aangemerkt als een document opgesteld ten behoeve van intern beraad. Informatieverstrekking van het in het rapport opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen dient achterwege te blijven. 
    
    7.	In artikel 8:81 van de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit beroep is ingesteld bij de rechtbank, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    8.	De voorzieningenrechter ziet geen reden om op voorhand te oordelen dat enige spoedeisendheid ontbreekt. Zoals ook door verweerder betoogd, dient de Wob uitsluitend een goede en democratische bestuursvoering. De belangen die een verzoeker om informatie op grond van de Wob heeft, spelen dan ook geen rol bij de vraag of de informatie al dan niet openbaar is. Dit betekent echter niet dat om die reden geen spoedeisend belang bij een voorlopige voorziening kan worden aangenomen. De voorzieningenrechter acht het door eisers aangevoerde belang bij het op korte termijn kunnen beschikken over de gevraagde informatie ten behoeve van de verdediging in een thans aanhangige strafzaak, dermate zwaarwegend, gelet op de betrokken belangen, dat het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening in behandeling dient te worden genomen. 
    
    9.	Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
      10.	Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
      (...)
      c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
      (...)
      f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
      (...).
    
    
    
      Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wob verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
      a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
      b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
      c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
      d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
    
    
    
    
    
      Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
      (…)
      c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
      (...)
      e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      (...)
      g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
    
    
    
      Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
      Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    
    11.	Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het dreigingsrapport overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
    
    12.	Het rapport bevat een op verzoek van de lokale gezagsdriehoek ten behoeve van verweerder gemaakte inschatting van een bepaald risico op basis van door het Bureau Regionale Informatie Limburg-Noord (de opsteller) verzamelde informatie afkomstig uit regionale en landelijke politieregistraties en informatie afkomstig van de justitiële informatiedienst. Daarnaast is gebruik gemaakt van bevindingen van de politie en van interviews met betrokken personen. In het rapport zijn de aanleiding, de betrokken personen en hun achtergrond en de incidenten tussen genoemde personen en de gevolgen daarvan beschreven. Vervolgens zijn de, volgens de opsteller, verschillende scenario’s beschreven, de ernst en de waarschijnlijkheid daarvan en zijn aanbevelingen gedaan. 
    
    13.	Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het belang van verstrekking van het rapport niet opweegt tegen de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder sub c, sub e en sub g, van de Wob. 
    
    14.	In artikel 10, tweede lid, van de Wob zijn de zogenaamde relatieve uitzonderingsgronden op het beginsel van openbaarheid gegeven. Hierbij moet het door de uitzonderingsgronden beschermde belang worden afgewogen tegen het publieke belang van de informatieverstrekking. Het recht op openbaarmaking op grond van de Wob dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Daarom kan ten aanzien van de openbaarmaking geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging dienen dan ook enkel het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken te worden en niet het belang dat eisers stellen te hebben bij openbaarmaking ervan, ook al is dit voor hen van groot gewicht. De vraag of een ander belang dan het belang van openbaarheid zich voordoet, dient integraal te worden getoetst. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel welk belang het zwaarst weegt, wijkt evenwel niet af van de redelijkheidstoetsing aan de hand van artikel 3:4 van de Awb. Bij die toets dient het uitgangspunt van de Wob dat openbaarheid regel is, zwaar te wegen (zie o.a. de uitspraak met LJN: BH1142). 
    
    15.	Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich voordoet bij de onderdelen van het rapport die zien op de aanleiding, de betrokken personen, hun achtergrond, de beschreven incidenten en de gevolgen daarvan. Gelet op de aard van de informatie, die veelal betrekking heeft op, of te relateren is aan, justitiële gegevens en incidenten, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen zwaarder dient te wegen dan het publieke belang, met name nu het hier een heel specifieke situatie betreft waardoor aan het publieke belang minder gewicht moet worden toegekend. Zoals hiervoor onder overweging 14 gesteld, kan het persoonlijke belang van eisers bij openbaarmaking niet bij de belangenafweging worden betrokken. 
    
    16.	Door eisers is subsidiair verzocht om verstrekking van een geanonimiseerde versie van het rapport. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit niet mogelijk is, omdat het rapport ziet op een beperkte groep personen, zodat beschrijvingen al snel naar personen herleidbaar zijn. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat de aard van de informatie, nu het in het rapport gaat om een zeer specifieke situatie, en het zeer gering aantal personen, maakt dat hetgeen in het rapport is beschreven zonder onevenredige inspanning te herleiden is tot personen. Zoals hierover in overweging 15 geoordeeld, doet in deze situatie het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich voor. Verweerder heeft dit belang in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het publieke belang bij openbaarmaking. 
    
    17.	Verweerder heeft aan zijn weigering om het rapport openbaar te maken tevens het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten ten grondslag gelegd en het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
    
    18.	De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder terecht heeft aangenomen dat het belang van bescherming van de opsporing en vervolging van strafbare feiten zich voordoet. Uit de onderdelen van het rapport die zien op de aanleiding, de betrokken personen, hun achtergrond, de beschreven incidenten en de gevolgen daarvan blijkt het kennisniveau van de politie over gepleegde of mogelijke strafbare feiten waarmee de personen genoemd in het rapport in verband kunnen worden gebracht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder in redelijkheid ook dit belang zwaarder kunnen laten wegen dan het publieke belang. Openbaarmaking van deze informatie zou er immers toe kunnen leiden dat (verdere) opsporing en vervolging van strafbare feiten kan worden belemmerd. 
    
    19.	Nu de weigering van het verzoek tot openbaarmaking van de onderdelen van het rapport die zien op de aanleiding, de betrokken personen, hun achtergrond, de beschreven incidenten en de gevolgen daarvan reeds is gebaseerd op meerdere specifieke uitzonderingsgronden, zoals hiervoor beoordeeld, behoeft het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling geen bespreking meer. 
    
    20.	Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft aangenomen is de voorzieningenrechter ten aanzien van de onderdelen van het rapport die zien op de verschillende scenario’s, de ernst en de waarschijnlijkheid daarvan en de daaraan verbonden aanbevelingen van oordeel dat de te beschermen belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, van de Wob zich niet voordoen. Verweerder heeft deze onderdelen van het rapport dan ook niet kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob. 
    
    21.	Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat de wettelijke beperking genoemd in artikel 11 van de Wob niet aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, maar dat verweerder van opvatting is dat deze zich wel voordoet en dat deze (eerst) in het verweerschrift als weigeringsgrond is toegevoegd.   
    
    22.	Gelet op hetgeen hiervoor onder overweging 20 en 21 is overwogen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit ten aanzien van de onderdelen van het rapport die zien op de verschillende scenario’s, de ernst en de waarschijnlijkheid daarvan en de aanbevelingen onvoldoende is gemotiveerd. Het bestreden besluit dient dan ook op die grond te worden vernietigd. Mede gelet op het nadere standpunt van verweerder ziet de voorzieningenrechter echter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en overweegt daartoe het volgende.   
    
    23.	Op grond van artikel 11 van de Wob wordt geen informatie verstrekt uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, voorzover deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. 
    
    24.	De voorzieningenrechter is van oordeel dat het dreigingsrapport dient te worden aangemerkt als een document dat is bestemd voor intern beraad. Immers, het rapport is door de opsteller met dat oogmerk opgemaakt, gericht aan de burgemeester en aangemerkt als strikt vertrouwelijk. Het rapport is bedoeld om een bepaalde dreiging te kunnen inschatten als gevolg van zeer specifieke omstandigheden en bevat suggesties over mogelijke wijzen waarop daarmee kan worden omgegaan.
    
    25.	Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of het rapport persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (zie o.a. de uitspraak met LJN BU8029). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. 
    
    26.	Ten aanzien van het onderdeel van het rapport dat de ernst en de waarschijnlijkheid van de verschillende scenario’s betreft en het onderdeel dat de aanbevelingen betreft, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze onderdelen moeten worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Hiervoor is niet noodzakelijk dat de opvattingen herleidbaar zijn tot een individueel persoon (zie o.a. de uitspraak met LJN BW8199). Deze onderdelen hebben naar het oordeel van de voorzieningenrechter naar hun aard een persoonlijk karakter en (kunnen) worden aangewend voor beslissingen over de uitvoering van beleid. Het betreft een subjectieve inschatting op basis van diverse gegevens die door de opsteller zijn verzameld. Het openbaarmaken van deze onderdelen dient op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob te worden geweigerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het in redelijkheid niet mogelijk om deze onderdelen op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Immers, reeds bekend is dat het rapport is opgesteld door de politie Regio Limburg-Noord en dat de gegevens in het rapport de persoonlijke beleidsopvattingen weergeven van de opsteller van het rapport.
    
    27.	Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het onderdeel van het rapport waarin de verschillende scenario’s worden beschreven op zichzelf niet aan te merken als persoonlijke beleidsopvatting. Dit onderdeel kan echter niet zelfstandig worden bezien, maar is onlosmakelijk verbonden met de onderdelen die hiervoor onder overweging 26 als persoonlijke beleidsopvattingen zijn aangemerkt, zodat ook ten aanzien van beschrijving van mogelijke scenario’s geen verplichting tot openbaarmaking bestaat. 
    
    28.	Nu het beroep gegrond is en het bestreden besluit wordt vernietigd, ziet de voorzieningenrechter aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,-. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
    
    29.	De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening nu de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. 
    
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
      -	verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      - 	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      - 	veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan 
      	de zijde van eisers begroot op € 874,- (wegens kosten van rechtsbijstand) te betalen 
      	aan eisers;
      -	bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 
      	volledig vergoedt;
      -	wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N.F.M. Beurskens-Roelofs, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 augustus 2012.
    
    
      w.g. mr. N.F.M. Beurskens-Roelofs,
      griffier	w.g. mr. Th.M. Schelfhout,
      rechter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de griffier,
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 15 augustus 2012.
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan voor zover daarmee is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor zover bij deze uitspraak is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening staat daartegen geen rechtsmiddel open.