ECLI:NL:RVS:2008:BC7630, Raad van State, 26-03-2008, 200706674/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: het college) besloten bij de behandeling van een aanvraag om een vergunning tot omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte vanaf de inwerkingtreding van dat besluit weer compensatie te eisen.

200706674/1.
    
    Datum uitspraak: 26 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 07/1470 tot en met 07/1477, 07/1479 tot en met 07/1482, 07/1484 tot en met 07/1490, 07/1492 en 07/1493 van de rechtbank Utrecht van 28 augustus 2007 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: het college) besloten bij de behandeling van een aanvraag om een vergunning tot omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte vanaf de inwerkingtreding van dat besluit weer compensatie te eisen.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 7 maart 2007 heeft het college, voor zover thans van belang, besloten de aanvragen van [appellante] om een omzettingsvergunning voor twintig panden niet in behandeling te nemen en haar onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 per pand gelast het illegale gebruik van deze panden ten behoeve van kamerverhuur uiterlijk 2 mei 2007 te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 24 mei 2007 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 januari 2007 niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft het college bij onderscheiden besluiten van dezelfde dag, de door [appellante] tegen het niet in behandeling nemen van haar aanvragen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, haar bezwaren tegen de lasten onder dwangsom ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de verzending van deze besluiten op bezwaar.
    
    Bij uitspraak van 28 augustus 2007, verzonden op 29 augustus 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het tegen eerstgenoemd besluit van 24 mei 2007 ingestelde beroep van [appellante], geregistreerd onder nr. 07/1470, ongegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank de tegen de andere besluiten van 24 mei 2007 ingestelde beroepen, geregistreerd onder de nrs. 07/1471 e.a., gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd, zelf voorzien in de zaken voor zover deze betrekking hebben op de buitenbehandelingstelling van de aanvragen, de bezwaren daartegen alsnog ongegrond verklaard, bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten, het college opgedragen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren te nemen en de besluiten van 7 maart 2007 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de nieuwe besluiten op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 oktober 2007.
    
    Bij besluit van 21 september 2007 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw besloten op de door [appellante] gemaakte bezwaren en hierbij de bestreden besluiten betreffende de dwangsomaanschrijving inzake illegaal gebruik als kamerverhuurbedrijf in stand gelaten onder verlenging van de begunstigingstermijn tot twintig weken na de verzending van dit besluit op bezwaar.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Er zijn nadere stukken ontvangen van [appellante]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2008, waar [appellante], bijgestaan door mr. D. de Jong, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [bewoner] van het pand aan de [locatie] te [plaats], die met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ambtshalve overweegt de Afdeling dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 maart 2007, waarbij [appellante] onder oplegging van een dwangsom is gelast het illegale gebruik van het pand [locatie] te [plaats] te staken en gestaakt te houden, [bewoner] raakt in zijn belang om het woonrecht ongestoord te kunnen uitoefenen. Om die reden is zijn belang rechtstreeks bij dit besluit betrokken en kan hij daarom op voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij aan het geding deelnemen.
    
    2.2. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    Ingevolge artikel 3.1.1 van de Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht (hierna: de verordening) is hoofdstuk 3 van toepassing op alle woonruimten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1 van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c, wordt de aanvraag van een vergunning ingediend bij burgemeester en wethouders en gaat, voor zover thans van belang, vergezeld van een compensatievoorstel.
    
    Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, verlenen burgemeester en wethouders de vergunning, indien naar hun oordeel het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt, indien burgemeester en wethouders hebben vastgesteld, dat het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang minder zwaar weegt dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, de vergunning verleend indien aanvrager bereid is compensatie te bieden als bedoeld in art. 3.1.5 en aan de door burgemeester en wethouders in het belang van de voorziening in de behoefte aan woonruimte verband houdende voorwaarden en voorschriften is voldaan.
    
    Ingevolge artikel 3.1.5, eerste lid, moet compensatie worden geboden door het toevoegen aan de woningvoorraad van andere, vervangende woonruimte die naar het oordeel van burgemeester en wethouders gelijkwaardig is aan de te onttrekken woonruimte.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, is de aanvrager, indien en voor zover de compensatie als bedoeld in het eerste lid niet mogelijk is, een financiële bijdrage verschuldigd.
    
    Het hoger beroep tegen de uitspraak in zaak nr. 07/1470
    
    2.3. [appellante] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 25 januari 2007 dient te worden aangemerkt als een besluit inhoudende een beleidsregel. Hiertoe betoogt zij dat het college met de vaststelling van het besluit buiten zijn bevoegdheid is getreden, zodat reeds daarom geen sprake kan zijn van een beleidsregel.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, van de verordening dient het college bij de beoordeling van de aanvraag van een omzettingsvergunning de belangen gediend met die omzetting af te wegen tegen het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college met het besluit van 25 januari 2007 in algemene zin invulling heeft gegeven aan de weging van voormelde belangen. De rechtbank heeft dat besluit derhalve terecht aangemerkt als beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De stelling van [appellante] dat het beleid in strijd is met de wet en daarom niet als beleidsregel is aan te merken, is onjuist. De vraag of een beleidsregel in strijd is met de wet raakt niet aan het karakter van die regel. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante], dat het college met de vaststelling van het beleid, dat in het belang van behoud van zelfstandige woonruimte compensatie wordt gevraagd zonder dat een belangenafweging plaatsvindt waarbij de individuele belangen van de aanvrager worden betrokken, en daarmee buiten zijn bevoegdheid is getreden, dan ook terecht geen grond gezien voor een ander oordeel.
    
    Het hoger beroep tegen de uitspraak in de zaken nrs. 07/1471 e.a.
    
    2.4. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college op goede gronden heeft besloten de aanvragen voor de omzettingsvergunningen ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling te laten, slaagt niet. Ingevolge artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de verordening wordt de aanvraag om een vergunning ingediend bij burgemeester en wethouders en gaat deze vergezeld van een compensatievoorstel. Nu [appellante], nadat het college haar schriftelijk in de gelegenheid had gesteld dit alsnog te doen, geen compensatievoorstel heeft overgelegd, heeft zij nagelaten te voldoen aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van een aanvraag. Daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college op goede gronden heeft besloten de aanvraag buiten behandeling te stellen. In de stelling van [appellante] dat zij in de veronderstelling verkeerde dat zij geen compensatievoorstel behoefde over te leggen, noch in haar stelling dat zij over onvoldoende middelen beschikt om compensatie te verlenen, behoefde de rechtbank grond te vinden voor het oordeel dat het college de aanvragen niet buiten behandeling mocht laten. Niets belette [appellante] immers enig voorstel tot compensatie te doen dat aansloot op haar financiële situatie, nu de aanvaardbaarheid van het voorstel eerst aan de orde is bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onder de gegeven omstandigheden tot handhaving mocht overgaan. Zij stelt in dit verband dat zij op 22 maart 2007 nieuwe omzettingsvergunningen heeft aangevraagd, waarvan het niet onaannemelijk was dat deze aan haar zouden worden verleend. [appellante] stelt daarnaast dat zij niet in staat is de voor de omzetting noodzakelijke compensatie, dan wel de kosten van de ontruiming van de panden te dragen en failliet zal gaan wanneer de vergunning niet wordt verleend. Zij heeft er voorts op gewezen dat ontruiming van de panden strijdig is met het belang van de daarin gehuisveste studenten. Tenslotte betoogt zij dat handhaving onevenredig is in verhouding tot het hiermee te dienen belang en in strijd is met het zorgvuldigheids-, gelijkheids- en vertrouwensbeginsel, omdat de feitelijke omzetting heeft plaatsgevonden in een periode dat het kamersgewijs verhuren van panden zonder omzettingsvergunning feitelijk werd gedoogd, zij plotseling met de beleidswijziging werd geconfronteerd en de besluitvorming vooruitloopt op verdere, meer genuanceerde, maatregelen.
    
    2.5.1. Niet in geschil is dat [appellante] ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom in verband met het illegaal gebruik van de panden ten behoeve van kamerverhuur, niet in bezit was van een omzettingsvergunning, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.2. Evenmin als de rechtbank ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat er concreet uitzicht is op legalisatie. Dat [appellante] meent dat als de belangen op de juiste wijze en aan de hand van de juiste maatstaven worden gewogen de hernieuwde aanvragen voor de omzettingsvergunningen van 22 maart 2007 worden ingewilligd zonder dat hiervoor compensatie wordt verlangd, is hiervoor onvoldoende. Bedoelde aanvragen zijn inmiddels overigens afgewezen. De door [appellante] daartegen aangevoerde bezwaren vallen buiten de omvang van dit geding en zullen in een afzonderlijke procedure aan de orde moeten worden gesteld.
    
    [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat is de kosten van compensatie, dan wel de kosten van de ontruiming van de panden te dragen en failliet zal gaan wanneer de vergunningen niet worden verleend, zodat dit betoog reeds hierom niet tot gegrondverklaring van het hoger beroep leidt. De omstandigheid dat, aldus [appellante], haar inkomsten teruglopen indien zij zal overgaan tot ontruiming van de panden kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had dienen af te zien van handhavend optreden.
    
    Voorts kan in hetgeen [appellante] met betrekking tot het belang van de studenten, die in haar panden woonachtig zijn, heeft aangevoerd geen grond gevonden worden voor het oordeel dat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot het hiermee te dienen belang, dat het college hiertoe niet heeft mogen besluiten. Desgevraagd heeft het college in dit verband ter zitting verklaard dat inmiddels een beter evenwicht is ontstaan tussen studentenkamers en zelfstandige woonruimte, zodat er van uit moet worden gegaan dat alle studenten binnen redelijke termijn een vervangende kamer zullen kunnen vinden.
    
    Tenslotte heeft de rechtbank in het betoog van [appellante], dat zij haar panden feitelijk ten behoeve van kamerverhuur gebruikte en deze panden bijdroegen aan het ontstaan van het evenwicht tussen zelfstandige en onzelfstandige woonruimte dat bij het besluit van 25 januari 2007 een rol heeft gespeeld, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in strijd zou zijn met het zorgvuldigheids-, gelijkheids- en vertrouwensbeginsel. Het college heeft ter zitting van de Afdeling betwist en [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de constatering van het college dat een beter evenwicht als evenbedoeld was bereikt, mede gebaseerd was op illegaal beschikbare studentenkamers. Dat [appellante] de aanvragen om een omzettingsvergunning pas heeft ingediend, nadat de beleidswijziging in werking was getreden, is een omstandigheid die het college voor haar rekening en risico heeft mogen laten. Voorts leidt de omstandigheid dat het besluit van 25 januari 2007 is genomen in afwachting van verdere maatregelen evenmin tot het oordeel dat het college in strijd met voornoemde beginselen tot handhaving is overgegaan.
    
    2.6. In hetgeen in beroep is aangevoerd heeft de rechbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in dit geval niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om [appellante] onder oplegging van dwangsommen te gelasten het illegale gebruik van deze panden ten behoeve van kamerverhuur te staken en gestaakt te houden. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.7. Het besluit van het college van 21 september 2007 moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, zodat het hoger beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24, eerste lid, van die wet moet worden geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.8. Voor zover [appellante] betoogt dat de in het besluit van 21 september 2007 gestelde begunstigingstermijn van 20 weken onvoldoende is, faalt dit. Niet valt in te zien dat [appellante] niet binnen deze termijn aan de opgelegde last zou kunnen voldoen. Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, leidt, gelet op hetgeen ten aanzien van het hoger beroep tegen de uitspraak in de zaken nrs. 07/1471 e.a. is overwogen, evenmin tot gegrondverklaring van het beroep.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 21 september 2007 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2008
    
    97-538.