ECLI:NL:RVS:2004:AR2527, Raad van State, 22-09-2004, 200308218/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2003 heeft de gemeenteraad van Dongen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 11 maart 2003, het bestemmingsplan “’s-Gravenmoer Dorp” vastgesteld.

200308218/1.
      Datum uitspraak: 22 september 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 april 2003 heeft de gemeenteraad van Dongen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 11 maart 2003, het bestemmingsplan “’s-Gravenmoer Dorp” vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij besluit van 18 november 2003, nummer 920141, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 3 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2003, appellanten sub 2 bij brief van 3 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 februari 2004, en appellanten sub 3 bij brief van 15 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2004, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 19 januari 2004. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 18 februari 2004. Appellanten sub 3 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 28 februari 2004.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2, appellanten sub 3 en [partij]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2004, waar appellanten sub 1, in de persoon van [appellant sub 1a], appellanten sub 2 in persoon, appellanten sub 3 in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Verder is daar als partij gehoord [partij], in persoon en bijgestaan door mr. A.A.M. van de Aa, gemachtigde. De gemeenteraad is, met bericht van verhindering, niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    [Appellant sub 1b] en [appellante sub 3b] hebben geen zienswijze tegen het ontwerpplan ingebracht bij de gemeenteraad, noch bedenkingen tegen het vastgestelde plan ingebracht bij verweerder. 
    
    Voorzover de beroepen van [appellanten sub 2] en van [appellanten sub 3] zijn gericht tegen de goedkeuring van andere plandelen dan het plandeel betreffende het perceel [locatie 1], steunen deze niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze of op bij verweerder ingebrachte bedenkingen.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten door degene die tijdig tegen het ontwerpplan een zienswijze bij de gemeenteraad en tegen het vastgestelde plan bedenkingen bij het college van gedeputeerde staten heeft ingebracht dan wel voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerpplan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze en in een tegen het vastgestelde plan bij het college van gedeputeerde staten ingediende bedenking. Dit is slechts anders, voorzover hier van belang, voorzover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze en bedenkingen in te brengen.
    
    Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
    
    De beroepen van [appellant sub 1b] en [appellante sub 3b] zijn dan ook niet-ontvankelijk.
    
    De beroepen van [appellanten sub 2] en van [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] voorzover deze zijn gericht tegen de goedkeuring van andere plandelen dan het perceel [locatie 1] zijn eveneens niet-ontvankelijk.
    
    2.2.    [Appellanten sub 2] en [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] hebben ter zitting hun beroepsgrond inhoudende dat [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] ten onrechte niet persoonlijk op de hoogte zijn gesteld van het voornemen om de bestemming van het perceel [locatie 1] te herzien, ingetrokken.
    
    2.3.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om – in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen – te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.4.    Het plangebied heeft betrekking op de kern van ’s Gravenmoer, de bebouwingslinten van de Hoofdstraat en de Vaartweg en het daarbij behorende buitengebied. Het plan voorziet in de actualisering van een aantal bestemmingsplannen.
    
    2.5.    [Appellant sub 1a] stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Tuin” betreffende het perceel ten noorden van het perceel [locatie 2]. Hierdoor is het volgens appellant ten onrechte niet mogelijk daar een aangepaste woning te bouwen die nodig is vanwege de handicaps van zijn vrouw. Appellant voert hiertoe aan dat van een te behouden landschappelijke waarde van het gebied geen sprake meer is. In dit verband wijst hij erop dat het zogenoemde slagenlandschap is verdwenen en dat het gebied ter plaatse bestaat uit weilanden. Appellant voert verder aan dat door de bouwplannen voor het Cebeco-terrein de landschappelijke waarde van het gebied zal worden aangetast. Daarnaast wijst hij er op dat wel andere bouwvergunningen in het betrokken gebied zijn verleend.
    
    2.5.1.    De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan niet ingestemd met het bouwen van een extra woning, omdat het desbetreffende plandeel deel uitmaakt van het bebouwingslint van de [locatie 2]. Volgens de gemeenteraad is kenmerkend voor dit deel van het bebouwingslint dat de bebouwingsdichtheid van zuid naar noord afneemt en dat de ruimte tussen de woningen toeneemt, waardoor er een vloeiende overgang is van de kern van ’s Gravenmoer naar het noordelijker gelegen open agrarische gebied. Nieuwe woningen worden in een bebouwingslint in beginsel niet toegestaan. De gemeenteraad is van mening dat het toelaten van de bouw op de desbetreffende gronden het doorzicht ter plaatse zodanig verkleint dat de landschappelijke waarde sterk afneemt. Verder heeft de gemeenteraad in aanmerking genomen dat de bestaande woning van appellant kan worden uitgebreid en aangepast.
    
    2.5.2.    Verweerder heeft geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit plandeel goedgekeurd. Met het oog op de landschappelijke en stedenbouwkundige kwaliteiten acht verweerder het gerechtvaardigd dat de gemeenteraad ten opzichte van de desbetreffende bebouwingslinten een consoliderend beleid voert. Verweerder heeft daarbij in aanmerking genomen dat de gemeenteraad in beginsel bereid is planologische medewerking te verlenen aan de noodzakelijke aanpassing en uitbreiding van de woning van appellant.
    
    2.5.3.    Ter zitting is door verweerder aangegeven dat het gebied, ten westen van de [locatie 2] waarin het betrokken perceel ligt, blijkens het concept-uitwerkingsplan Stadsregio Tilburg voor verstedelijking in aanmerking kan komen. In dat geval zal het gebied zijn huidige open karakter verliezen. Tevens is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat er plannen worden ontwikkeld om het zogenoemde Cebeco-terrein te bebouwen, dat een onderdeel vormt van het genoemde gebied. De landschappelijke waarde van de doorkijken ter plaatse zal hierdoor worden aangetast. De Afdeling is van oordeel dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte met deze aspecten geen rekening heeft gehouden. Bovendien heeft hij niet onderzocht of, gelet op de betrokken belangen, in dit geval bijzondere omstandigheden aanwezig waren om af te wijken van het beleid dat aan de bebouwingslinten geen woningen worden toegevoegd.
    
    2.5.4.    Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het beroep van [appellant sub 1a] is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voorzover het betreft de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Tuin” nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart 1.
    
    2.6.    [Appellanten sub 2], [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “KW, Kantoren en Woondoeleinden” met de aanduiding “6, maximale goot- of boeibordhoogte zes meter” betreffende het perceel [locatie 1].
    
    Zij vrezen dat deze hoogte en de daarbij behorende nokhoogte zal leiden tot aantasting van hun woongenot in verband met verminderde zon- en daglichttoetreding. Tevens zijn appellanten van mening dat deze hoogten stedenbouwkundig niet passend zijn en zullen leiden tot een verslechtering van het straatbeeld. Volgens appellanten had de maximale goothoogte overeenkomstig de uitgangspunten van het bestemmingsplan op 4 meter moeten worden bepaald. Zij vrezen verder voor een waardevermindering van hun woningen.
    
    [Appellanten sub 2] voeren tevens aan dat de in het plan opgenomen bebouwingsvoorschriften ten aanzien van het betrokken perceel onvoldoende duidelijk zijn omdat de maximale nokhoogte noch de dakhelling is vastgelegd. Daarnaast kunnen zij zich niet verenigen met het feit dat het vrijstellingspercentage in artikel 4 van de planvoorschriften ten opzichte van het vorige plan is verhoogd tot 15. Bovendien menen zij dat hun belangen bij toepassing van deze vrijstelling onvoldoende zijn gewaarborgd. Ook voeren zij aan dat de medebestemming “Woondoeleinden” onjuist is omdat het perceel alleen als kantoor en showroom wordt gebruikt.
    
    [Appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] voeren verder aan dat het op de plankaart opgenomen bouwvlak voor het perceel ten onrechte is beperkt tot de huidige bebouwing. Appellanten pleiten in dit verband voor vergroting van het bouwvlak in plaats van verhoging van de goot- of boeibordhoogte om de uitbreiding van het gebouw mogelijk te maken. Tevens menen zij dat de medebestemming “Kantoor”onjuist is omdat de activiteiten ter plaatse niet als zodanig kunnen worden aangemerkt. Zij zijn van mening dat het gebruik onder detailhandel valt. Ook vrezen appellanten dat deze bestemming tot verkeersoverlast zal leiden. Ten slotte voeren zij aan dat het plan toelaat dat op het perceel van [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] wordt gebouwd. Zij zijn van mening dat hierdoor een inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht van deze appellanten.
    
    2.6.1.    De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan ingestemd met het verzoek van de eigenaar van het perceel [locatie 1] om het gebouw dat op dit perceel staat, een voormalig politiebureau, als kantoorruimte met showroom te gebruiken en om de goothoogte van dit gebouw te bepalen op maximaal 6 meter. De gemeenteraad heeft hiertoe besloten omdat, gelet op de in het vorige bestemmingsplan neergelegde openbare en publieke functie van het gebouw, uit planologisch oogpunt geen bezwaar bestaat tegen de gewenste kantoorfunctie. De toegekende bestemming is in overeenstemming met het gemeentelijke planologische beleid dat is gericht op behoud van het gemengde functiepatroon. Ruimte voor niet-woonfuncties wordt uitsluitend geboden op percelen waar reeds niet-woonfuncties voorkomen, aldus de gemeenteraad. Bovendien stelt hij dat in dit geval slechts in zeer beperkte mate sprake is van een publieksaantrekkende functie. De gewenste goothoogte is volgens de gemeenteraad vergelijkbaar met de goothoogte van de aangrenzende woningen.
    
    2.6.2.    Verweerder heeft geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan in zoverre goedgekeurd. Hij acht de maximaal toegekende goot- of boeibordhoogte aanvaardbaar. Daarbij acht hij het gerechtvaardigd dat voor deze hoogte is aangesloten bij de hoogte van de direct aangrenzende woningen. Verder is verweerder van mening dat het vrijstellingspercentage van 15, mede gelet op de jurisprudentie, binnen de normen van een vrijstellingsbepaling valt.
    
    2.6.3.    Aangaande het bezwaar inzake de toegekende woonfunctie overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van artikel 13 van de planvoorschriften zijn de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor “KW, Kantoren en Woondoeleinden” bestemd voor kantoren en de huisvesting van personen. Per bebouwingsvlak is maximaal één woning toegestaan. Met deze wijze van bestemmen is beoogd om de functiemenging in het plangebied te behouden en de flexibiliteit in het gebruik zo groot mogelijk te maken, alsmede een functiewisseling mogelijk te maken zonder dat daarbij aanpassing van het plan nodig is. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid met deze wijze van bestemmen heeft kunnen instemmen. Betreffende het bezwaar dat de kantoorfunctie gelet op het huidige gebruik niet passend is, overweegt de Afdeling het volgende. Blijkens de stukken is het gebruik ter plaatse gericht op projectinrichting en op de verkoop van relatieartikelen, voornamelijk glas, in het hogere segment van de markt. Ter plaatse wordt de verkoop alleen administratief geregeld. Blijkens de stukken kent de gemeenteraad een kantoorfunctie toe indien de kantoorfunctie de schaal van een aan huis gebonden beroep te boven gaat. Volgens de gemeenteraad is dit hier het geval. Ingevolge artikel 1, onder 16, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, betreft een aan huis gebonden beroep het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, architectonisch, kunstzinnig, juridisch of een daarmee naar aard gelijk te stellen gebied. In artikel 1, onder 18, van de planvoorschriften wordt onder detailhandel verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen voor gebruik, verbruik of aanwending, anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. De aan de orde zijnde activiteiten kunnen naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als zakelijke bezigheden die naar hun aard gelijk te stellen zijn met het verlenen van diensten op architectonisch gebied of kunstzinnig gebied, doch die gelet op de schaal het aan huis gebonden beroep te boven gaan. Het verkopen van goederen in het kader van dit gebruik valt gelet op de omschrijving van detailhandel in artikel 1, onder 18, niet onder detailhandel. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder in navolging van de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de betrokken activiteiten onder kantoorfunctie vallen. Voorzover appellanten stellen dat het begrip “kantoor” niet in de planvoorschriften is omgeschreven overweegt de Afdeling dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat het begrip kantoor dusdanig onduidelijk is dat dit tot rechtsonzekerheid leidt. Verder hebben appellanten evenmin aannemelijk gemaakt dat voor verkeersoverlast ten gevolge van de toegekende functie moet worden gevreesd.
    
    2.6.4.    Wat betreft het bezwaar van appellanten tegen de in het plan voorziene goot- en boeibordhoogte en bouwhoogte overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Op de plankaart is voor het betrokken perceel een bestemmingsvlak aangegeven en is de maximale goot- of boeibordhoogte van 6 meter vastgelegd. Verder zijn in artikel 13 van de planvoorschriften behorende bij de tot “KW, Kantoren en Woondoeleinden” bestemde gronden bouwvoorschriften neergelegd. Tevens is in artikel 3, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften bepaald dat de maximaal toelaatbare bouwhoogte van gebouwen niet meer dan vier meter mag afwijken van de maximaal toelaatbare goot- of boeibordhoogte.
    
    Verder blijkt uit de stukken dat de bebouwing in de [locatie 1] voornamelijk bestaat uit vrijstaande woningen op ruime percelen. Blijkens de plankaart is aan de percelen in deze laan een maximale goot- of boeibordhoogte van 4 dan wel 6 meter toegekend.
    
    2.6.5.    Vaststaat dat het plan geen voorschriften bevat over het toegestane hellingspercentage voor het plaatsen van een kap op gebouwen op het tot “KW, Kantoren en Woondoeleinden” bestemde perceel, maar uitsluitend het voorschrift dat de maximale bouwhoogte niet meer dan vier meter hoger mag zijn dan de goothoogte. Verder biedt het plan de mogelijkheid om de maximale hoogtes met toepassing van een vrijstelling van het college van burgemeester en wethouders met maximaal 15% te verhogen. De Afdeling is van oordeel dat weliswaar een bouwvergunning is verleend voor een bouwplan dat ver beneden de maximale bouwhoogte blijft, maar dat het plan de mogelijkheid biedt met het plaatsen van een kap de hoogte op 10 meter, dan wel na vrijstelling, op 11,50 meter te brengen. Deze hoogte zou in belangrijke mate afwijken van de hoogte van de reeds bestaande bebouwing in de [locatie 1]. Derhalve is het niet uitgesloten dat ter plaatse bebouwing wordt opgericht die niet passend is in het straatbeeld. De Afdeling overweegt in dit verband dat verweerder in deze procedure de mogelijkheden dient te beoordelen die het plan biedt.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder door het plan op dit punt goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen van [appellanten sub 2], en van [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d], voorzover ontvankelijk, zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het betreft de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “KW, Kantoren en Woondoeleinden” met de aanduiding “6, maximale goot- of boeibordhoogte zes meter” dat betrekking heeft op het perceel [locatie 1], nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart nummer 2. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het genoemde plandeel. De overige beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking.
    
    2.7.    Ten aanzien van [appellant sub 1a] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van [appellanten sub 2], [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1b] en [appellante sub 3b] niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 2] en van [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] voorzover gericht tegen de goedkeuring van andere plandelen dan het plandeel betreffende het perceel [locatie 1] niet-ontvankelijk;
    
    III.    verklaart het beroep van [appellant sub 1a] geheel en de beroepen van [appellanten sub 2] en van [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] voor het overige gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 18 november 2003, 920141, voorzover het betreft:
    
    a. de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Tuin” nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart 1 en
    
    b. de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “KW, Kantoren en Woondoeleinden” met de aanduiding “6, maximale goot- of boeibordhoogte zes meter” nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart nummer 2.;
    
    V.    onthoudt goedkeuring aan het onder IV.b. genoemde plandeel;
    
    VI.    bepaalt dat deze onthouding van goedkeuring in de plaats treedt van het besluit voorzover dit het onder IV.b., genoemde plandeel betreft;
    
    VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door de hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten. Deze bedragen dienen door de provincie Noord-Brabant als volgt te worden betaald: aan [appellanten sub 2], [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] ieder € 39,67;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Noord-Brabant het door appellanten betaalde griffierecht op de volgende wijze vergoedt:
    
    aan [appellant sub 1a] € 116,00;
    
    aan [appellanten sub 2] gezamenlijk €116,00 en
    
    aan [appellant sub 3a], [appellant sub 3c] en [appellante sub 3d] gezamenlijk € 116,00.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Troost
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2004
    
    234-387.