ECLI:NL:RBLEE:2007:BB4580, Rechtbank Leeuwarden, 28-09-2007, AWB 07-2357
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2007-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Paardenbak valt niet onder omschrijving grasvelden. In redelijkheid weigeren vrijstelling. Gemeente hoefde echter niet direct handhavend op te treden.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Procedurenummer: AWB 07/2357
    
    uitspraak van 28 september 2007 van de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake 
    
    
      [verzoeker],
      wonende te Hemelum,
      verzoeker,
      gemachtigde: mr. E. Wiarda, juridisch adviseur,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Nijefurd,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. C.F.C. Hendriks, werkzaam bij de gemeente Nijefurd.
    
    
    
      Procesverloop
      Bij brieven van 19 juli 2007, 13 april 2007 en 22 juni 2007 heeft verzoeker verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van een perceel aan [adres] te Hemelum (hierna ook: het perceel) als paardenbak en tegen de op dit perceel zonder bouwvergunning geplaatste lichtmasten. Bij brief van 19 juli 2007 heeft verzoeker bij verweerder een bezwaarschrift ingediend tegen het uitblijven van een beslissing op zijn handhavingsverzoek. Tevens heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om ingevolge het bepaalde in art. 8:81 Awb een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer 07/1721. 
    
    
    Bij besluit van 31 juli 2007 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard. Daarnaast heeft verweerder bij besluit van 31 juli 2007 afwijzend beslist op het handhavingsverzoek.. Tegen deze afwijzing heeft verzoeker een beroepschrift ingediend, dat de rechtbank, nu het besluit tot afwijzen als een primair besluit moet worden aangemerkt, zal doorsturen naar verweerder om de behandeling daarvan, als bezwaarschrift gericht tegen de het besluit tot afwijzen, over te nemen. 
    
    
      De kwestie is behandeld ter zitting van 21 september 2007. Verzoeker is in persoon verschenen, vergezeld door zijn echtgenote, en bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam]. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Verder is namens [belanghebbende], die op de voet van art. 8:26 Awb als belanghebbende aan dit geding deelneemt, [naam] verschenen. Op die zitting heeft verzoeker, onder intrekking van het verzoek geregistreerd onder nummer 07/1721, mondeling de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen met betrekking tot de afwijzing van zijn handhavingsverzoek van 16 februari 2007, neergelegd in verweerders besluit van 31 juli 2007. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer 07/2357 en is vervolgens op deze zitting behandeld. 
      Motivering
      Op grond van art. 8:81 Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om verzoeker te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in zijn betoog dat verzoeker de beslissing op zijn bezwaarschrift kan afwachten, omdat verzoeker reeds vanaf 1998 en 2004 de gevolgen ondervindt van de op die datum op het perceel aangelegde paardenbak respectievelijk geplaatste lichtmasten. Verzoeker heeft zich van begin af aan met diverse rechtsmiddelen tegen de paardenbak en de vier lichtmasten verzet. Mede door het lang uitblijven van beslissingen op verzoekers ingediende bezwaarschriften en verzoeken (in het onderhavige geval heeft verweerder eerst na 4 ½ maand beslist op zijn handhavingsverzoek van 16 februari 2007) bestaat tussen verzoeker en verweerder nog immer een geschil over de rechtmatigheid van de op het perceel aanwezige paardenbak en lichtmasten. Onder die omstandigheden kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter verzoeker de reeds lange aanwezigheid van de paardenbak en lichtmasten niet worden tegengeworpen . Verder merkt de voorzieningenrechter op dat op een gegeven moment de duur van de periode waarin nadelige gevolgen van vermeende illegale activiteiten worden ondervonden als dusdanig lang moet worden aangemerkt, dat mede om die reden een spoedeisend belang kan bestaan bij de gevraagde voorlopige voorziening.
    
    Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter. In dat verband merkt de voorzieningenrechter op dat voor de beoordeling van de vraag of de gevraagde voorziening gelet op de betrokken belangen toewijsbaar is, (mede) bepalend is of de afwijzing in bezwaar (in hoofdzaak) stand zal kunnen houden. 
    
    De voorzieningenrechter baseert zich bij zijn oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden. 
    
    Verzoeker is sedert oktober 1997 woonachtig op het perceel [adres] te Hemelum. Bij brief van 29 november 1999 heeft verzoeker verweerder -onder meer- verzocht handhavingsmaatregelen te treffen tegen het gebruik van een perceel grond tegenover hun woning als manege. Bij besluit van 16 maart 2000 heeft verweerder dit verzoek afgewezen, omdat geen sprake is van een manege maar er enkel zo nu en dan een paard en pony staan, hetgeen niet in strijd is met de ter plaatste geldende bestemming. Dit perceel had volgens het toen geldende bestemmingplan “Hemelum-Oost (1994)”, de bestemming “Cultuurgrond”. 
    
    Ingevolge art. 5 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan waren de voor cultuurgrond aangewezen gronden bestemd voor 
    
    
      -	cultuurgrond (dus grasland, akkerbouw- en tuinbouwgronden); 
      -	groenvoorzieningen;
      -	een dierweide;
      -	een speelterrein
      	en in beperkte mate voor 
      -	wegen en straten:
      -	paden:
      -	en met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouw zijnde.
    
    
    Het tegen dit besluit ingediend bezwaarschrift heeft verweerder ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 januari 2003 (reg. nr . 00/1052) heeft de rechtbank deze beslissing op bezwaar wegens een motiveringsgebrek vernietigd. Bij brief van 8 november 2004 heeft verzoeker verweerder gemeld dat inmiddels ten behoeve van de tegenover hun woning aangelegde paardenbak vier lantaarnpalen zonder bouwvergunning zijn geplaatst en verzocht daar eveneens tegen op te treden. Bij besluit van 15 juni 2005 heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaarschrift van verzoeker, gericht tegen het besluit van 16 maart 2000, en het bezwaarschrift wederom ongegrond verklaard. Bij besluit van 16 augustus 2005 heeft verweerder verder afwijzend beslist op verzoekers handhavingsverzoek van 8 november 2004 met betrekking tot de lichtmasten. Zowel tegen het besluit op bezwaar van 15 juni 2005 als het primaire besluit van 16 augustus 2005 heeft verzoeker geen rechtsmiddelen aangewend. 
    
    Op 6 september 2005 heeft de gemeenteraad van Nijefurd het bestemmingsplan “Hemelum” vastgesteld. Bij besluit van 17 januari 2006 hebben Gedeputeerde Staten van Fryslân (GS) over de goedkeuring van dit plan beslist. Daarbij hebben GS de bestemming op het perceel gelegen tegenover de woning van verzoeker goedgekeurd. Dit planonderdeel heeft de bestemming “Cultuurgrond” met de aanduiding “paardenbak toegestaan” gekregen. 
    
    Ingevolge art. 12.1 sub a tot en met g van de bij besluit van 6 september 3005 vastgestelde planvoorschriften waren de gronden met de bestemming “Cultuurgrond" bestemd voor:
    
    
      a.	grasvelden;
      b.	een paardenbak, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding “paardenbak toegestaan”;
      c.	een opslagschuur, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding “schuur toegestaan”;
      d.	een geluidswal;
      met daaraan ondergeschikt: 
      e.	paden;
      f.	sloten en bermen; 
      met de daarbij behorende:
      g.	bouwwerken, geen gebouwen zijnde. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 1 november 2006 (nr. 200601700/1) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) het beroep van verzoeker tegen het goedkeuringsbesluit van GS gegrond verklaard en dat besluit vernietigd wat betreft de goedkeuring van de aanduiding “paardenbak toegestaan” op het plandeel met de bestemming “Cultuurgrond” ter plaatste van [adres]. Daartoe heeft de AbRS overwogen dat GS zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het gebruik beperkt zal blijven tot het hobbymatig houden van twee paarden en het bestemmingsplan ter plaatse zich niet verzet tegen bedrijfsmatig gebruik van de paardenbak, met de daarin behorende bouwwerken, zoals lichtmasten. Hierop hebben GS bij besluit van 28 november 2006 alsnog besloten goedkeuring te onthouden aan de aanduiding “paardenbak toegestaan” op het plandeel met de bestemming “Cultuurgrond” ter plaatste van [adres]. Daarbij hebben GS overwogen dat zij ervan uitgaan dat de gemeenteraad Nijefurd in de correctieve herziening het bedrijfsmatige gebruik van de paardenbak in de voorschriften uitsluit.
      Gelet op deze ontwikkelingen heeft verzoeker verweerder op 16 februari 2007 opnieuw verzocht om handhavend op te treden tegen de op het perceel aanwezige paardenbak en lichtmasten.
    
    
    Bij het besluit van 31 juli 2007 heeft verweerder afwijzend beslist op verzoekers handhavingsverzoek van 16 februari 2007.
    
    De voorzieningenrechter overweegt als volgt. 
    
    Hij deelt niet verweerders standpunt dat verzoekers verzoek om handhaving reeds afgewezen kan worden, nu verweerder op een eerder door verzoeker ingediend handhavingsverzoek afwijzend heeft beslist en die beslissing in rechte vaststaat. Naar zijn oordeel dient het feit dat ten tijde van het herhaalde verzoek om handhaving het bestemmingsplan “Hemelum” gold en ten tijde van het eerdere verzoek het bestemmingsplan “Hemelum-Oost (1994)” gold aangemerkt te worden als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in art. 4:6 lid 1 Awb. Met het bestemmingsplan “Hemelum” is op het perceel namelijk een ander planologisch regime van kracht geworden. Weliswaar is de benaming van de bestemming op het perceel gelijk gebleven, zijnde “Cultuurgrond”, maar uit de planvoorschriften blijkt dat de bestemming “Cultuurgrond” in het bestemmingsplan “Hemelum” niet dezelfde invulling heeft gekregen als in het bestemmingsplan “Hemelum-Oost (1994)”. Dit betekent dat verweerder in het onderhavige geval geen toepassing kan geven aan art. 4:6 Awb lid 2.
    
    Met betrekking tot de vraag of verweerder op inhoudelijke gronden het handhavingsverzoek van 16 februari 2007 in redelijkheid heeft kunnen afwijzen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
      Met betrekking tot de weigering handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel als paardenbak
      Op grond van de art. 125 Gemeentewet en 5:21 Awb zijn burge¬meester en wethouders be¬voegd om met toepas¬sing van be¬stuurs¬dwang op te treden tegen het¬geen in str¬ijd met bij of krach¬tens enig wette¬lijk voor¬schrift ge¬stel¬de ver¬plichtin¬gen is of wordt gedaan, ge¬hou¬den of nagelaten.
    
    
    
      Verzoeker stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan “Hemelum” het houden, (stallen) en/of het berijden van paarden op het perceel niet toestaat. De vraag is dan in de eerste plaats of deze activiteit te verenigen is met de ter plaatse geldende bestemming “Cultuurgrond”, in het bijzonder met de in art. 12.1 van de planvoorschriften vervatte bestemmingsomschrijving “grasvelden”. In de begripsbepalingen van het bestemmingsplan is niet nader omschreven wat onder grasvelden moet worden verstaan. Gelet hierop is voor de uitleg van dit begrip het normale spraakgebruik richtinggevend. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het begrip "grasveld" niet zo ruim te worden uitgelegd dat daaronder ook een paardenbak moet worden begrepen, mede in aanmerking genomen dat de ruimtelijke uitstraling van een paardenbak wezenlijk verschilt van andere vormen van gebruik die algemeen zonder meer onder grasvelden worden begrepen, zoals onder meer het gebruik als plantsoen, groenstrook en speelweide. Uit de plantoelichting blijkt ook ondubbelzinnig dat de planwetgever het gebruik als paardenbak niet voor ogen heeft gehad op gronden met de doeleindenomschrijving grasvelden, paden alsmede sloten en bermen. In de toelichting staat immers “omdat een paardenbak in principe niet is toegestaan binnen deze bestemming is een aanduiding opgenomen voor de bestaande paardenbak aan [adres]”. 
      Met verzoeker is de voorzieningenrechter verder van oordeel dat het gebruik als paardenbak evenmin op grond van het in het bestemmingsplan “Hemelum” opgenomen overgangsrecht is toegestaan. Ingevolge art. 21.3 lid 2 van de planvoorschriften is art. 21.2 (overgangsbepaling ten aanzien van het gebruik) niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan. Hoewel het bestemmingsplan “Hemelum-Oost (1994)” destijds toestond dat het perceel gebruikt werd als dierenweide, is de voorzieningenrechter van oordeel dat onder het gebruik als dierenweide niet ook het gebruik als paardenbak kan worden verstaan. Een dergelijke invulling van het begrip dierenweide acht hij te ver verwijderd van het algemeen spraakgebruik. Hierbij is van belang dat een paardenbak door het actievere (menselijke) gebruik een wezenlijk andere ruimtelijke uitstraling heeft dan een dierenweide. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat het gebruik als paardenbak in bijzonder ziet op het rijden met paarden op een relatief klein omheind stukje grond, terwijl de hoofdfunctie van een dierenweide in het bijzonder ziet op het (alleen) bieden van een verblijfplaats aan dieren.
    
     
    Uit het voortgaande volgt dat sprake is van overtreding van een wettelijke voorschrift, zijnde art. 12.4.1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Hemelum” waarin is bepaald dat het verboden is de gronden te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met deze bestemming. Verweerder was dus bevoegd om hieraan met toepassing van art. 125 Gemeente¬wet, in samenhang met art. 5:21 Awb, een eind te maken.
    
    Het nemen van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom is een bevoegd¬heid en geen ver¬plichting voor een be¬stuursor¬gaan. Vol¬gens vaste juris¬prudentie kan alleen in bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan verlangd worden dat het afziet van handhavend optreden tegen de illegale situatie. Een bijzondere omstandigheid kan worden aangenomen indien concreet zicht is op legalisering van de illegale situatie. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    De voorzieningenrechter begrijpt het standpunt van verweerder aldus, dat, mocht geoordeeld worden dat een gebruik als paardenbak niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan “Hemelum”, in dit geval afgezien dient te worden van handhaving nu er een concreet zicht is op legalisatie. Daarbij is erop gewezen dat verweerder met GS van mening is dat ter plaatse een hobbymachtig gebruik van de paardenbak planologisch aanvaardbaar is en dat daarom bij de correctieve herziening van het bestemmingsplan “Hemelum” de bestemming “Cultuurgrond” opnieuw bekeken zal worden. Dit betoog faalt. Niet gebleken is dat legalisatie te verwachten viel en dat daaraan naar redelijke verwachting binnen afzienbare tijd gestalte kon worden gegeven. Daarvan kan immers eerst sprake zijn als de legalisatieprocedure in een zodanig stadium verkeert dat in redelijkheid binnen afzienbare tijd legalisatie mag worden verwacht. In het onderhavige geval is zelfs (formeel) geen legalisatieprocedure opgestart. In dit verband overweegt de voorzieningenrechter dat een ontwerp-bestemmingsplan noch een voorontwerp-bestemmingsplan in procedure is gebracht. Evenmin is gebleken dat voor het in geding zijnde gebruik een vrijstellingsprocedure is opgestart.
     
    Geconcludeerd dient dus te worden dat de weigering om niet handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel als paardenbak niet kan worden gedragen door de motivering die daaraan ten grondslag is gelegd. Op dit punt zal verzoekers bezwaar dan ook gegrond verklaard moeten worden. 
    
    
      Met betrekking tot de weigering handhavend op te treden tegen de op het perceel geplaatste lichtmasten
      Voor wat betreft het verzoek om handhavend op te treden tegen de vier geplaatste lichtmasten overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 
    
    
    De voorzieningenrechter stelt vast dat bij besluit van 1 december 2005 een lichte bouwvergunning is verleend voor het plaatsen van vier lichtmasten op het perceel. Tegen die bouwvergunning is door verzoeker bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar gegrond verklaard en zijn besluit van 1 december 2005 herroepen.  Naar aanleiding hiervan is een aanvraag om een reguliere bouwvergunning voor de reeds vier geplaatste lichtmasten ingediend, die verweerder bij besluit van 5 september 2007 inmiddels heeft geweigerd. Dit betekent dat thans in elk geval sprake is van overtreding van een wettelijke voorschrift, zijnde art. 40 Woningwet, hetgeen verweerder ook bij besluit van 5 september 2007 heeft geconcludeerd. Om die reden heeft hij Jager bij dat besluit meegedeeld dat hij zich zal beraden over te nemen handhavingsmaatregelen indien na 12 weken mocht blijken dat geen gehoor is gegeven aan het in het besluit van 5 september 2007 vervatte verzoek om de lichtmasten te verwijderen. 
    
    Nu sprake is van een overtreding is verweerder hangende bezwaar (in elk geval) bevoegd om tegen de vier lichtmasten handhavingsmaatregelen te treffen en dient van die bevoegdheid in beginsel, namelijk behoudens bijzondere omstandigheden, gebruik te maken. Dit betekent dat verweerder bij zijn beslissing op bezwaar alsnog dient te bezien of uitgaande van de dan bestaande situatie handhavend optreden vanwege het bestaan van bijzondere omstandigheden (al dan niet tijdelijk en onder voorwaarden) achterwege gelaten kan worden en zo nee, welke handhavingsmaatregel dan in het onderhavige geval getroffen moet worden. Verweerder kan derhalve, anders dan hij bij besluit van 5 september 2007 heeft gemeend, met die beslissing tot handhaving niet wachten totdat de in het besluit van 5 september 2007 genoemde periode van 12 weken is verstreken. Bij zijn beslissing op het bezwaarschrift tegen het besluit van 30 juli 2007 dient verweerder dus reeds een beslissing over handhaving omtrent de lichtmasten te nemen. 
    
    
      Beslissing omtrent het verzoek om voorlopige voorziening
      Voor de vraag of het voorgaande aanleiding geeft om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
    Vast staat dat de op het perceel aanwezige paardenbak en lichtmasten (thans) in strijd zijn met een wettelijke voorschrift en verweerder dus bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Het bestuursorgaan beschikt bij de beslissing op een verzoek om handhaving over beleidsvrijheid. Hoewel die beleidsvrijheid op grond van de jurisprudentie in zekere mate is begrensd, het bestuursorgaan dient immers tegen een illegale situatie behoudens bijzondere omstandigheden op te treden, behoort het in eerste instantie tot de taak van het bestuursorgaan om op basis van afweging van alle betrokken belangen te beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het (al dan niet tijdelijk en onder voorwaarden) achterwege laten van handhaving en zo nee, welke handhavingsmaatregel dan in het onderhavige geval getroffen moet worden. Deze belangenafweging omvat ook onder meer de vraag of handhavend zal worden opgetreden door middel van bestuursdwang of door het opleggen van een last onder dwangsom, de omschrijving van de last, de lengte van de begunstigingstermijn, de hoogte van de dwangsom en het bedrag dat maximaal kan worden verbeurd. Naar vaste jurisprudentie, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 18 mei 2005 (LJN nr. AT5656), berust deze afweging primair tot de taak van het bestuursorgaan. Er bestaat geen aanleiding om in dit geval hierop een uitzondering te maken, in aanmerking genomen dat die afweging verschillende rechtens aanvaarde uitkomsten kan hebben. Gelet hierop en het feit dat niet is gebleken dat door het illegale gebruik van de paardenbak en de lichtmasten het woon- en leefklimaat van verzoeker onhoudbaar is geworden, alsmede omdat de voorzieningenrechter geen aanwijzingen heeft gevonden dat de beslissing op bezwaar niet op korte termijn genomen zal kunnen worden, waartoe gelet op de voorgeschiedenis in het bijzonder aanleiding voor is, ziet hij geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Nu aan het bestreden besluit enkele niet onbeduidende bezwaren kleven ziet de voorzieningenrechter aanleiding om met gebruikmaking van zijn in art. 8:82 lid 4 van de Awb neergelegde bevoegdheid te bepalen dat de gemeente Nijefurd het door verzoeker betaalde griffierecht van € 143,= aan hem vergoedt.
     
    De voorzieningenrechter acht tenslotte termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling op grond van art. 8:75 juncto art. 8:84 lid 4 van de Awb. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van verzoeker € 644,= ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (verzoekschrift: 1 punt, verschijnen ter zitting: 1 punt, gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,=). De voorzieningenrechter wijst de gemeente Nijefurd aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
    
    
      Beslissing
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      -	wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
      -	bepaalt dat de gemeente Nijefurd het door verzoeker betaalde griffierecht van 
      -	€ 143,= aan hem vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 644,=, aan hem te betalen door de gemeente Nijefurd.
    
    
    Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 28 september 2007 in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier.
    
    
      wg. B.M. van der Doef                                                                                         
      wg. P.G. Wijtsma
    
    
    Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.