ECLI:NL:CBB:2009:BI6208, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-04-2009, AWB 08/576
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2009-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet
        Bestuursdwang

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
      AWB 08/576					17 april 2009
      16001 Meststoffenwet
                  Bestuursdwang
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A, te B, appellant,
      gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
      tegen
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
      gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij verweerder.
    
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellant heeft bij brief van 5 augustus 2008, bij het College binnengekomen op 6 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 juli 2008.
      Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 februari 2008, waarbij verweerder appellant een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 49, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verbinding met artikel 79, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
      Bij brief van 3 september 2008 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
      Bij brief van 2 oktober 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
      Bij brieven van 30 oktober 2008 en 10 november 2008 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, in aanvulling op stukken die hij het College eerder had doen toekomen.
      Op 11 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. 
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
    
    
    
      “1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
      2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
      3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
      4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
      5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
    
    
    In de Meststoffenwet is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
    
    
      “Artikel 1
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan;
      d. meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:
      1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;
      2°. te worden gebruikt als groeimedium;
      3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°;
      (…)
    
    
    
      Artikel 15
      1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
      (…)
    
    
    
      Artikel 34
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
      (…)
      b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
      (…)
    
    
    
      Artikel 49
      Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
    
    
    In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Besluit) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
    
    
      “Artikel 1
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      u. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf;
      (…)
      y. drijfmest: dierlijke meststoffen die verpompbaar zijn;
      (…)
    
    
    
      Artikel 49
      1. Het vervoer van een vracht drijfmest geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die op naam van de intermediair is geregistreerd.
      (…)
    
    
    
      Artikel 70
      (…)
      4. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de hoeveelheden, bedoeld in de artikelen 66, 67, 68 en 69. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
      (…)
      b. de ten behoeve van de vaststelling te gebruiken apparatuur;
      (…)”
    
    
    In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Regeling) was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
    
    
      “Artikel 1
      1. In deze regeling wordt verstaan onder:
      (…)
      j. vaste mest: dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn;
      k. automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur: apparatuur als bedoeld in artikel 49, eerste lid, van het besluit in samenhang met artikel 78, onderscheidenlijk 79;
      (…)”
    
    
    Deze artikelonderdelen zijn per 19 november 2008 omgenummerd naar respectievelijk “k” en “l”. Voorts is in de Regeling, onder meer, bepaald:
    
    
      “Artikel 59
      De artikelen 48 en 49 van het besluit en en de artikelen 53 tot en met 56 zijn niet van toepassing op het vervoer van dierlijke meststoffen, indien:
      (…)
      f. verwerkte vaste dierlijke meststoffen die zijn geproduceerd in een overeenkomstig artikel 18 van Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (PbEG L 273) erkende inrichting, worden overgebracht uit Nederland.
      (…)
    
    
    
      Artikel 79
      1. Een uit een vracht drijfmest genomen monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. De verpakking geschiedt met behulp van verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel C, en behoort tot een type waarvan bij keuring door het Praktijkonderzoek Veehouderij BV, onderdeel van de Animal Sciences Group, te Lelystad is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
      (…)”
    
    
    
      Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Pb 2002, L 273, blz. 1; hierna: Verordening), zoals deze laatstelijk was gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2007/2006 van de Commissie van
      22 december 2006 (Pb 2006, L 379, blz. 98), bepaalt onder meer het volgende:
    
    
    “Artikel 1
    
    Toepassingsgebied
    
    
      1. In deze verordening worden veterinairrechtelijke en volksgezondheidsvoorschriften vastgesteld voor:
      a) het verzamelen, vervoeren, opslaan, hanteren, verwerken en gebruiken of verwijderen van dierlijke bijproducten, teneinde te voorkomen dat deze producten een risico voor de gezondheid van mens of dier vormen;
      b) het in de handel brengen en, in bepaalde specifieke gevallen, het uitvoeren en het doorvoeren van dierlijke bijproducten en de in de bijlagen VII en VIII genoemde afgeleide producten daarvan.
      (…)
    
    
    Artikel 2
    
    Definities
    
    
      1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
      a) dierlijke bijproducten: hele kadavers of delen van dieren of producten van dierlijke oorsprong zoals bedoeld in de artikelen 4, 5 en 6, die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van eicellen, embryo's en sperma;
      (…)
      c) categorie 2-materiaal: dierlijke bijproducten zoals bedoeld in artikel 5;
      (…)
      i) bevoegde autoriteit: de centrale autoriteit van een lidstaat die toeziet op de naleving van deze verordening of een autoriteit waaraan de centrale autoriteit die taak, met name met betrekking tot de controle op diervoeders, heeft gedelegeerd; dit begrip omvat in voorkomend geval de overeenkomstige autoriteit van een derde land;
      j) in de handel brengen: elke handeling die ten doel heeft dierlijke bijproducten of daarvan afgeleide producten die onder deze verordening vallen, aan een derde in de Gemeenschap te verkopen, of enige andere vorm van levering aan een derde in de Gemeenschap, al dan niet tegen betaling, of van opslag met het oog op levering aan een derde in de Gemeenschap;
      (…)
      2. De specifieke definities in bijlage I gelden ook.
    
    
    Artikel 3
    
    Algemene verplichtingen
    
    
      1. Op het verzamelen, het vervoer, de opslag, het hanteren, de verwerking, de verwijdering, het in de handel brengen, het uitvoeren, het doorvoeren en het gebruik van dierlijke bijproducten en daarvan afgeleide producten zijn de bepalingen van deze verordening van toepassing.
      (…)
      3. De lidstaten dragen er, hetzij afzonderlijk, hetzij in samenwerking, zorg voor dat er toereikende maatregelen worden genomen en dat er voldoende infrastructuur aanwezig is om de naleving van lid 1 te waarborgen.
    
    
    Artikel 5
    
    Categorie 2-materiaal
    
    
      1. Onder categorie 2-materiaal wordt verstaan dierlijke bijproducten die aan de onderstaande beschrijving beantwoorden of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat:
      a) mest en de inhoud van het maagdarmkanaal:
      (…)
      2. Categorie 2-materiaal wordt zo spoedig mogelijk overeenkomstig artikel 7 verzameld, vervoerd en geïdentificeerd en (…)
      (…)
      e) wordt, als het gaat om mest, de inhoud van het maagdarmkanaal gescheiden van het maagdarmkanaal, (…) waarvan de bevoegde autoriteit niet denkt dat zij een ernstige overdraagbare ziekte kunnen verspreiden:
      i) (…) behandeld in een technisch bedrijf dat met het oog hierop is erkend overeenkomstig artikel 18,
      (…)
      4. Categorie 2-materiaal mag alleen in overeenstemming met deze verordening of met volgens de procedure van artikel 33, lid 2, vastgestelde voorschriften in de handel gebracht of uitgevoerd worden.
    
    
    Artikel 18
    
    Erkenning van bedrijven voor de vervaardiging van voeder voor gezelschapsdieren en van technische bedrijven
    
    
      1. (…) technische bedrijven dienen in het bezit te zijn van een erkenning van de bevoegde autoriteit.
      2. Om te worden erkend, moet (…) het technische bedrijf:
      a) zich ertoe verbinden om, rekening houdend met de specifieke voorschriften in bijlage VIII betreffende de producten die in het bedrijf worden vervaardigd:
      i) zich te houden aan de specifieke productievoorschriften van deze verordening;
      (…)”
    
    
    Bijlage I van de Verordening luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
    
    “SPECIFIEKE DEFINITIES
    
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    
      (…)
      37. mest: uitwerpselen en/of urine van vee, met of zonder strooisel, of guano, hetzij onverwerkt, hetzij verwerkt overeenkomstig bijlage VIII, hoofdstuk III, hetzij op andere wijze verwerkt in een biogas- of composteerinstallatie;
      (…)
      44. verwerkte producten: dierlijke bijproducten die een van de verwerkingsmethoden of een andere behandeling volgens de eisen van bijlage VII of VIII ondergaan hebben;
      45. verwerkingsmethoden: de in bijlage V, hoofdstuk III, vermelde methoden;
      (…)
      53. technisch bedrijf: een bedrijf waar dierlijke bijproducten worden gebruikt voor de vervaardiging van technische producten;
      54. technische producten: rechtstreeks van bepaalde dierlijke bijproducten  vervaardigde producten die niet voor menselijke consumptie of diervoeding bestemd zijn, zoals gelooide en behandelde huiden, jachttrofeeën, bewerkte wol, haar, varkenshaar, veren en delen van veren, serum van paardachtigen, bloedproducten, farmaceutische producten, medische hulpmiddelen, cosmetische producten, beenderproducten voor porselein, gelatine en lijm, biologische meststoffen, bodemverbeteraars, gesmolten vet, vetderivaten, verwerkte mest en melk en producten op basis van melk;
      (…)”
    
    
    Bijlage VIII van de Verordening luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
    
    “EISEN VOOR HET IN DE HANDEL BRENGEN VAN VOEDER VOOR GEZELSCHAPSDIEREN, HONDENKLUIVEN EN TECHNISCHE PRODUCTEN
    
    (…)
    
    HOOFDSTUK III
    
    Eisen voor mest, verwerkte mest en verwerkte producten uit mest
    
    (…)
    
    II. Verwerkte mest en verwerkte producten uit mest
    
    A . In de handel brengen
    
    
      5. Voor het in de handel brengen van verwerkte mest en verwerkte producten uit mest gelden de volgende eisen, als vastgesteld onder de punten a) tot en met e):
      a) Zij moeten afkomstig zijn uit een overeenkomstig deze verordening door de bevoegde autoriteit erkend technisch bedrijf (…).
      b) Zij moeten een warmtebehandeling hebben ondergaan waarbij gedurende ten minste 60 minuten een temperatuur van 70 °C is aangehouden en zij moeten een behandeling hebben ondergaan waarbij sporenvormers en toxinevorming worden onderdrukt.
      c) De bevoegde autoriteit kan echter het gebruik van andere gestandaardiseerde procesparameters dan die beschreven onder b) toestaan, mits de aanvrager bewijst dat dergelijke parameters ervoor zorgen dat de biologische risico’s tot een minimum worden beperkt. Dit bewijs omvat een validatie, die als volgt wordt uitgevoerd:
      (…)
      d) Representatieve monsters van de mest, die tijdens of onmiddellijk na de verwerking in het bedrijf worden genomen om het proces te bewaken, moeten aan de volgende normen voldoen:
      (…)
      e) Zij moeten zo opgeslagen worden dat verontreiniging c.q. secundaire besmetting en vochtigheid na behandeling tot een minimum wordt beperkt.
      Daarom moeten verwerkte mest en verwerkte producten uit mest:
      i) opgeslagen worden in goed afgesloten en geïsoleerde silo's, of
      ii) opgeslagen worden in deugdelijk afgesloten verpakkingen (plastic zakken of „big bags”).”
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Appellant is bestuurder van C, een rechtspersoon naar Pools recht.
      - Blijkens een afdoeningsrapport, met nummer 42411, van de Algemene Inspectiedienst Zuid-Nederland (hierna: AID), opgemaakt op 3 mei 2007, hebben op dinsdag 13 maart 2007, omstreeks 07:45 uur, toezichthouders van de AID een vervoerscontrole dierlijke meststoffen uitgevoerd op de D te E. In dit rapport is onder meer het volgende vermeld:
    
    
    “Wij (…) zagen dat de eerste vrachtwagen voorzien was van kenteken * en dat de daarbij horende oplegger voorzien was van kenteken **. Wij zagen, dat deze oplegger kennelijk niet was uitgerust met verpakkingsapparatuur. (feitcode M510)
    
    
      Van bovengenoemde oplegger met kenteken ** heb ik (…) een tweetal foto’s gemaakt, welke als bijlage 2 en 3 bij deze rapportage zijn gevoegd. Op deze foto’s is te zien dat de oplegger niet was uitgerust met verpakkingsapparatuur.
      (…)
    
    
    Wij (…) zagen dat de tweede vrachtwagen voorzien was van kenteken *** en dat de daarbij behorende oplegger voorzien was van kenteken ****. Wij zagen, dat deze oplegger kennelijk niet was uitgerust met verpakkingsapparatuur. (feitcode M510)
    
    
      Van bovengenoemde oplegger met kenteken **** heb ik (…) een tweetal foto’s gemaakt, welke als bijlage 4 en 5 bij deze rapportage zijn gevoegd. Op deze foto’s is te zien dat de oplegger niet was uitgerust met verpakkingsapparatuur.
      (…)”
    
    
    
      - Bij brief van 22 oktober 2007 heeft verweerder C in kennis gesteld van het voornemen primair haar en secundair de feitelijk leidinggevende, appellant, een last onder dwangsom op te leggen.
      - Bij brief van 14 november 2007 hebben appellant en C gebruik gemaakt van de gelegenheid hun zienswijze op dit voornemen te geven.
      - In het kader van de zienswijze hebben zij overgelegd een besluit van 16 augustus 2005, waarbij verweerder de firma F B.V. te B met ingang van diezelfde datum een erkenning heeft verleend als “technisch bedrijf - verwerkte mest en verwerkte producten uit mest bedoeld in artikel 16, lid 1, onderdeel i van de Uitvoeringsregeling E.G. verordening gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten.” In verband daarmee is aan het bedrijf het EG-nummer 7372 toegekend. Dit betreft een erkenning als bedoeld in artikel 18 van de Verordening.
      - Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 12 februari 2008 aan appellant de last opgelegd dat zijn onderneming C onmiddellijk dient te voldoen aan het vereiste dat bij alle vrachten drijfmest gebruik dient te worden gemaakt van een transportmiddel dat is uitgerust met verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken vermeld in bijlage E, onderdeel C, van de Regeling en die behoort tot een type waarvan bij keuring door het Instituut Agrotechnology & Food Innovations te Wageningen is vastgesteld dat het aan die prestatiekenmerken voldoet. Indien de onderneming niet aan de last voldoet, verbeurt appellant een dwangsom van € 7.600,- per overtreding, met een maximum van € 76.000,-. De looptijd van de last onder dwangsom bedraagt 1 jaar.
      - Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 maart 2008, aangevuld bij brieven van 2 april 2008 en 24 april 2008, bezwaar gemaakt.
      - Op 27 mei 2008 is appellant omtrent zijn bezwaar gehoord.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het standpunt van verweerder
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
      Verweerder hanteert als uitgangspunt dat de last onder dwangsom wordt opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. Aangezien appellant bestuurder is van de firma C en tevens de enige werknemer is die werkzaam is bij de Nederlandse vestiging van deze onderneming, kan appellant als overtreder worden aangemerkt. Bovendien heeft appellant in de periode van 3 september 2006 tot en met 17 december 2006 de opdrachten verstrekt aan de Poolse werknemers om naar Nederland te komen voor het ophalen van mest en het vervoeren daarvan naar de afnemers. Als feitelijk leidinggevende van voornoemde onderneming heeft appellant het in zijn macht de last na te komen of uit te voeren, reden waarom de last alleen aan hem is opgelegd, aldus verweerder.
      Verweerder overweegt voorts dat in geval van een intern transport binnen een landbouwbedrijf inderdaad, zoals appellant stelt, geen vervoersbewijs vereist zou zijn geweest, maar meent dat onvoldoende is vast komen te staan dat die situatie zich hier voordoet. Voor intern transport is in dit geval een geldige huurovereenkomst vereist. De huurovereenkomst die appellant heeft overgelegd ten bewijze dat ten tijde in geding een silo door G B.V. werd verhuurd aan de heer H voldoet niet aan het vereiste dat een geldige huurovereenkomst een realistische tegenprestatie dient te bevatten die voldoende bepaalbaar is en dat het gehuurde eveneens voldoende bepaald dient te zijn. Uit de tussen G B.V. en de heer H gesloten huurovereenkomst blijkt volgens verweerder niet dat er ten tijde van de bewuste transporten een silo werd gehuurd, omdat de overeenkomst pas op 1 september 2007 is ingegaan, terwijl de overtreding op 13 maart 2007 is geconstateerd. Bovendien is een huurprijs van € 0,00 per kubieke meter per maand overeengekomen, hetgeen volgens verweerder een tegenprestatie is die geen reële waarde vertegenwoordigt en de huurovereenkomst nietig maakt. De overzichten van rekeningmutaties van I B.V. die appellant heeft overgelegd teneinde aan te tonen dat sprake is van huur, hebben verweerder niet kunnen overtuigen, omdat daaruit niet blijkt waar de overboekingen betrekking op hebben. De enkele stelling van appellant dat hij een bestendige zakelijke relatie met de heer H onderhoudt en dat een en ander, zonder expliciete vermelding op de facturen, wordt verrekend, acht verweerder niet voldoende om aan te nemen dat de vermeende silohuur ten tijde van de transporten heeft plaatsgevonden. Daarbij komt volgens verweerder dat de huurovereenkomst betrekking heeft op een mestsilo van 200 kubieke meter, terwijl de chauffeur van de transporten heeft verklaard dat het laden van de dierlijke mest gebeurde vanuit het grote mestbassin. Dat de chauffeur zich zou hebben vergist, zoals appellant heeft gesteld, is verweerder niet gebleken. Naar de mening van verweerder moet het er voor worden gehouden dat ten tijde hier in geding de vrachten van H Zeugen V.O.F. zijn geladen zijn vanuit een mestopslagplaats die op dat moment niet door haar werd gehuurd en dat van een intern transport binnen een landbouwbedrijf dus geen sprake is geweest. Als vervoerder van de vrachten dierlijke mest was appellant dan ook verplicht de transportmiddelen met adequate verpakkingsapparatuur uit te rusten.
      Voorzover appellant heeft gesteld dat er geen reëel gevaar voor herhaling bestaat, omdat inmiddels verschillende voertuigen van C met verpakkingsapparatuur zijn uitgerust, vindt verweerder dit geen bewijs dat er geen transporten meer plaatsvinden met voertuigen die niet met verpakkingsapparatuur zijn uitgerust. Verweerder wijst erop dat geen dwangsommen worden verbeurd zolang de transporten daadwerkelijk op juiste wijze worden verricht. De bedoeling van een last onder dwangsom is een overtreding ongedaan te doen maken of een verdere overtreding of een herhaling hiervan te voorkomen. Het al dan niet opleggen van een dwangsom is volgens verweerder niet afhankelijk van het aantal overtredingen. Ook bij een enkele overtreding kan een last onder dwangsom worden opgelegd, mits sprake is van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden. Dat was naar de mening van verweerder het geval. Uit het afdoeningsrapport met nummer 42411 blijkt dat het vervoeren van dierlijke mest zonder verpakkingsapparatuur door C geen incident was. Immers, op 13 maart 2007 is gedurende de dag bij diverse transporten geconstateerd dat de verpakkingsapparatuur op de gecontroleerde transportmiddelen ontbrak. Nadien is op 14 februari 2008 wederom enkele malen door de AID geconstateerd dat geen verpakkingsapparatuur aanwezig was op de transportmiddelen van C, waardoor de dwangsom is verbeurd. 
      Voorts heeft verweerder gesteld dat de dwangsom in een redelijke verhouding staat tot het belang dat de voorschriften beschermen. Mestafzet is volgens verweerder een essentiële, maar ook kwetsbare schakel in het systeem van gebruiksnormen. Dit systeem dient ertoe de verontreiniging van de bodem en het water door meststoffen verder te beperken. Het belang van een goede werking van het systeem is onmiskenbaar.
      Ten slotte heeft verweerder gesteld dat het gunnen van een (zo kort mogelijke) begunstigingstermijn met name noodzakelijk is bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, maar niet, zoals in dit geval, bij het voorkomen van een herhaling van de overtreding. Naar de mening van verweerder zijn er geen omstandigheden die tot het gunnen van een begunstigingstermijn zouden moeten nopen. Aan de last is volgens verweerder eenvoudig en snel te voldoen door geen mest te vervoeren met een voertuig dat niet met verpakkingsapparatuur is uitgerust.
      In zijn verweerschrift heeft verweerder met betrekking tot het beroep van appellant op artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling nog gesteld dat de in die bepaling neergelegde uitzondering uitdrukkelijk alleen geldt voor verwerkte vaste dierlijke meststoffen. Volgens de definitie van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de Regeling wordt onder vaste mest verstaan dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn. Verweerder heeft uiteengezet dat vaste dierlijke meststoffen door het lagere vochtpercentage makkelijker zijn te hygiëniseren dan vloeibare mest. Het gehele proces drukt bovendien minder op het klimaat doordat het energieverbruik aanzienlijk lager is. Ook is het gevaar op herbesmetting bij gehygiëniseerde vaste mest aanzienlijk lager, hetgeen - naast het feit dat door herbesmetting het milieutechnisch gunstige effect van hygiënisatie teniet wordt gedaan - ook betekent dat moeilijker te controleren is of de vloeibare mest wel uit een verwerkingsinstallatie afkomstig is. De wetgever heeft het hygiëniseren van vloeibare mest daarom niet op dezelfde wijze willen stimuleren als het hygiëniseren van vaste mest. Voorzover appellant van mening is dat het gecontroleerde transport, ondanks het vloeibare karakter daarvan, verwerkte vaste mest betrof als bedoeld in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling ligt het op zijn weg dit aannemelijk te maken. Dit heeft hij volgens verweerder niet gedaan. Nu het ervoor dient te worden gehouden dat de vervoerde substantie geen vaste mest betrof, kan appellant zich niet op laatstgenoemde uitzonderingsbepaling beroepen.
      Ten aanzien van het aanbod van appellant om (alsnog) de huurovereenkomst op te stellen en/of aan te passen, heeft verweerder in het verweerschrift gesteld dat dit niet het door appellant beoogde effect van legalisatie van de situatie kan hebben. De mogelijkheid van legalisatie is een bijzondere omstandigheid die kan leiden tot gedogen. Onder legalisatie moet in dit verband worden verstaan het legaal maken van een illegale situatie door wijziging van het wettelijke regime of verlening/verandering van een vergunning of ontheffing. Legaliseren door het aanpassen en/of wijzigen van huurovereenkomsten valt niet binnen dit kader. Gepleegde overtredingen kunnen niet alsnog ongedaan worden gemaakt door het (alsnog) op papier vastleggen van een in het verleden niet bestaande situatie, aldus verweerder.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellant
      Met betrekking tot de vraag aan wie de last onder dwangsom dient te zijn gericht, is appellant van mening dat de stelling van verweerder, dat appellant het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, onverlet laat dat enkel appellant is aangeschreven en niet de rechtspersoon C, die het transport feitelijk verzorgde. Aangezien van een discretionaire bevoegdheid gebruik wordt gemaakt, dient verweerder te motiveren waarom enkel appellant en niet de overtreder zelf wordt aangesproken.
      Ten aanzien van de vraag of in dit geval het gewraakte transport als intern transport kan worden aangemerkt, in welk geval het vereiste van uitrusting van het transportmiddel met verpakkingssapparatuur niet geldt, blijft verweerder volgens appellant ten onrechte betwisten dat sprake was van transport vanuit verhuurde silo’s. Anders dan verweerder beweert, is hier wel degelijk sprake van huur als bedoeld in artikel 7:201 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Appellant wijst erop dat de tegenprestatie waartoe de huurder zich verbindt iedere vorm kan aannemen. In het onderhavige geval staat tegenover het gebruik van de silo dat de huurder zich ertoe verplicht de volledige varkenshandel van zijn bedrijven exclusief door appellant te laten verzorgen. Dat die tegenprestatie mogelijk niet in de schriftelijke huurovereenkomst is opgenomen, doet er volgens appellant niet aan af dat alle tussen partijen gemaakte afspraken deel uitmaken van de overeenkomst, ook de mondelinge afspraken. Het schriftelijk vastleggen van een deel van die afspraken is, aldus appellant, geen constitutief vereiste voor het aannemen van huur, maar slechts een kwestie van bewijs. Uit de door appellant overgelegde stukken blijkt dat de tegenprestatie wordt voldaan in financiële zin door onderlinge verrekening. Omdat een voldoende omlijnde tegenprestatie bestaat en de zaak waarover het gaat tussen partijen voldoende helder is, is volgens appellant sprake van huur. Naar zijn mening is niet het oordeel van verweerder, maar de consensus tussen partijen over hetgeen zij in objectieve zin zijn overeengekomen, in dezen bepalend.
      Overigens heeft appellant gesteld dat indien wegens het ontbreken van een tegenprestatie niet van huur kan worden gesproken, het ter beschikking stellen van de silo’s als bruikleen (artikel 7A:1777 BW) dient te worden aangemerkt. Ook in dat geval behoren de silo’s tot het bedrijf van de gebruikers. Het gaat in het onderhavige geval derhalve om een bedrijfsintern transport van de huurders/gebruiker tussen hun stallen en de gehuurde opslag. De silo’s op het terrein van appellant onderscheiden zich in zoverre ook niet van andere mestopslagvoorzieningen (zoals bassins of silo’s) die op afstand van de stallen van een bedrijf zijn gelegen, doch wel door de veehouder worden gebruikt en gehuurd, hetgeen wél door verweerder wordt toegestaan. De verklaring van de chauffeur omtrent de silo’s berust in de visie van appellant op een vergissing, die, gelet op de verschillende silo’s en de vele transporten die chauffeurs moeten uitvoeren, ook niet onlogisch is.
      Ook kan appellant zich niet verenigen met de reikwijdte van de last die verweerder hem heeft opgelegd. Verweerder verplicht hem op grond van de last ertoe bij elk vervoer van drijfmest het transportmiddel met verpakkingsapparatuur uit te rusten, terwijl ingevolge artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling deze verplichting niet geldt indien sprake is van het overbrengen uit Nederland van dierlijke meststoffen die zijn geproduceerd in een overeenkomstig artikel 18 van de Verordening erkende inrichting. Appellant, althans zijn bedrijf F B.V., beschikt sinds 16 augustus 2005 over een erkenning als ‘technisch bedrijf - verwerkte mest en verwerkte producten uit mest’ als bedoeld in laatstgenoemde bepaling en exporteert op die basis veelvuldig verwerkte mest, met name naar Duitsland. Het betreft vaste mest (met name rundveemest) die, alvorens export plaatsvindt, een proces van be- en verwerking ondergaat, waarbij vloeibare meststoffen (met name varkensmest) worden toegevoegd en hygiënisering (met name verhitting) plaatsvindt. Hierdoor wordt de vaste meststof vloeibaar. Het gaat derhalve letterlijk om “verwerkte vaste dierlijke meststoffen” als genoemd in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling: de stoffen zijn (in ieder geval gedeeltelijk) vast, aldus appellant. Dat dit vaste karakter als gevolg van de be- en verwerking deels verloren is gegaan en een nieuw, grotendeels vloeibaar product is ontstaan, maakt dit volgens appellant niet anders.
      In tegenstelling tot artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling maakt de Verordening volgens appellant geen onderscheid tussen vaste en vloeibare mest. Op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder e, sub i, van de Verordening wordt categorie 2-materiaal, waartoe mest behoort, behandeld in een technisch bedrijf dat met het oog daarop is erkend overeenkomstig artikel 18 van de Verordening. Hiervan is in het geval van appellant sprake. Dat sprake is van deels vaste, deels vloeibare mest - waarbij appellant, zoals gezegd, erkent dat het product voor het grootste deel vloeibare mest is - doet er niet aan af dat de mest in overeenstemming met de in de Verordening gestelde eisen wordt verwerkt en uitgevoerd. Volgens appellant hanteert verweerder ten onrechte een te beperkte, niet met de Verordening strokende definitie van het begrip mest.
      Verder heeft appellant gesteld dat verweerder geen juiste toepassing heeft gegeven aan artikel 5:32, tweede lid, Awb doordat hij een mogelijkheid om herhaling van de overtreding te voorkomen, heeft laten passeren. In de bezwaarschriftprocedure heeft appellant uitdrukkelijk aangeboden om eventuele gebreken in de huurovereenkomst, met inachtneming van de daaraan door verweerder gestelde eisen, te herstellen. Op deze kans om tot legalisatie te komen, is verweerder ten onrechte niet ingegaan. 
      Tevens acht appellant onjuist het uitgangspunt van verweerder dat sprake is van een reëel gevaar voor herhaling van de overtreding. Appellant wijst erop dat verweerder zich te dien aanzien baseert op constateringen die van 13 maart 2007 dateren, bijna een jaar voordat de last onder dwangsom opgelegd. Sindsdien is geen overtreding geconstateerd en heeft appellant in zijn bezwaarschrift aangegeven dat hij inmiddels over de bewuste apparatuur beschikt. Daar verweerder zich niet op recente overtredingen kan beroepen, dat wil zeggen daterend van op of omstreeks de datum van het bestreden besluit, bestond er volgens appellant ten tijde van het bestreden besluit geen reëel gevaar voor herhaling. 
      Ten slotte vindt appellant de dwangsom onevenredig hoog. Hij wijst erop dat het gaat om een bedrag van € 7.600,- per overtreding, terwijl het milieubelang niet wordt geschaad. Voorzover verweerder zich op de gemiddelde richtprijs voor het desbetreffende apparaat beroept, ligt die prijs volgens appellant lager en is in zoverre ook sprake van een motiveringsgebrek.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Ter beoordeling van het College staat of het bestreden besluit, waarbij verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
      5.2	Uit artikel 49, eerste lid, van het Besluit in verbinding met artikel 79, eerste lid, van de Regeling volgt, kort gezegd, dat het vervoer van een vracht drijfmest dient te geschieden met een transportmiddel dat is uitgerust met verpakkingsapparatuur. Vaststaat dat het transportmiddel van vervoerder C, waarmee op 13 maart 2007 een vracht mest werd vervoerd, niet met de wettelijk vereiste verpakkingsapparatuur was uitgerust.
      5.3	Ten aanzien van de stelling van appellant dat de in bovengenoemde artikelen neergelegde verplichting tot uitrusting van het transportmiddel met verpakkingsapparatuur in het onderhavige geval toepassing mist, omdat het vervoer een intern transport betrof binnen het landbouwbedrijf H Zeugen V.O.F., is het College van oordeel dat appellant onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat van een dergelijk transport sprake is geweest. Naar het oordeel van het College biedt hetgeen appellant te dien aanzien heeft aangedragen geen steun voor zijn stelling dat het desbetreffende vervoer op 13 maart 2007 betrekking had op mest afkomstig van het landbouwbedrijf van de heer H die, bij gebrek aan opslagcapaciteit, voorafgaand aan het vervoer was opgeslagen in een bij appellant, althans zijn bedrijf G B.V., gehuurde mestsilo. Appellant heeft het College er niet van kunnen overtuigen dat sprake was van verhuur van een silo aan de heer H in de periode voorafgaand aan het betreffende vervoer en van het exclusief gebruik van een silo door de huurder, in die zin dat geen vermenging met mest van anderen heeft kunnen plaatsvinden.
      5.4	Wat betreft het beroep van appellant op de in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling neergelegde uitzondering op de verplichting om het transportmiddel met verpakkingsapparatuur uit te rusten, overweegt het College dat deze uitzondering ziet op de situatie waarin verwerkte vaste dierlijke meststoffen, geproduceerd in een overeenkomstig artikel 18 van de Verordening erkende inrichting, worden overgebracht uit Nederland. Vaststaat dat zodanige inrichting is gevestigd op J te B, de locatie waar de mest in de gecontroleerde vrachtwagens is geladen. Nog daargelaten dat, naar het oordeel van het College, de door appellant aangehaalde feiten en omstandigheden - waaronder de beschrijving van het proces van mestverwerking - aanleiding geven tot twijfel omtrent de daadwerkelijke betrokkenheid van de erkende inrichting bij het laden van de hier aan de orde zijnde mest (onder meer vanwege de niet gebleken aanwezigheid van een bij een dergelijk transport behorend CMR-document), uit de verklaringen van de chauffeurs van de betrokken vrachtwagen, zoals opgenomen in het afdoeningsrapport, blijkt dat het mestproduct dat zich in de vrachtwagens bevond, niet werd overgebracht uit Nederland, maar te E werd gelost. De in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling neergelegde uitzondering was derhalve niet van toepassing, zodat appellant ter zake van bedoeld vervoer gehouden was het transportmiddel met verpakkingsapparatuur uit te rusten.	
      5.5	Uit het vorenoverwogene volgt naar het oordeel van het College dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat het in artikel 49, eerste lid, van het Besluit in verbinding met artikel 79, eerste lid, van de Regeling opgenomen voorschrift van toepassing was op het eerdergenoemde vervoer op 13 maart 2007, en dat, aangezien het vervoer heeft plaatsgevonden met een transportmiddel dat niet uitgerust was met verpakkingsapparatuur, sprake is van een overtreding van het betreffende voorschrift.
      5.6	De door verweerder opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe een nieuwe overtreding door appellant van artikel 49, eerste lid, van het Besluit in verbinding met artikel 79, eerste lid, van de Regeling te voorkomen. Om tot oplegging van zodanige last over te kunnen gaan, dient sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden. Bij de beoordeling hiervan dient verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval.
      Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden, in die zin dat appellant als leidinggevende van vervoersonderneming C opnieuw een vracht drijfmest zal (laten) vervoeren met een transportmiddel dat niet met verpakkingsapparatuur is uitgerust. Allereerst is onbestreden gebleven dat deze overtreding geen incident betreft, maar bij herhaling is geconstateerd. Verder is appellant, voorzover hij heeft gesteld dat telkens sprake was van interne transporten, er niet in geslaagd aan te tonen dat sinds de geconstateerde overtreding of in elk geval vóór de bestreden beslissing op bezwaar de opslag op zijn bedrijf van door derden, zoals H Zeugen V.O.F., aangeleverde mest op zodanige wijze kan plaatsvinden (en plaatsvindt) dat geen vermenging met andere mest mogelijk is, zodat werkelijk sprake is van een zelfstandige, tijdelijke opslagfaciliteit ten behoeve van derden voor de eigen mest. Evenmin is appellant erin geslaagd aan te tonen dat de verhuur van dergelijke tijdelijke opslagfaciliteiten sindsdien zodanig wordt geadministreerd dat duidelijk is wie de faciliteit heeft gehuurd, welke faciliteit dit betreft, om welke periode het gaat, voor welke prijs er is gehuurd en welke hoeveelheid is opgeslagen. Nu appellant zich op het standpunt is blijven stellen dat op hem niet de verplichting rust in geval van het vervoer van een vracht drijfmest het transportmiddel met verpakkingsapparatuur uit te rusten en appellant op geen enkel moment te kennen heeft gegeven het bieden van tijdelijke opslagmogelijkheden te hebben beëindigd dan wel te hebben geformaliseerd, is ook naar het oordeel van het College sprake van klaarblijkelijk gevaar dat appellant zich opnieuw schuldig zal maken aan overtreding van de in artikel 49, eerste lid, van het Besluit in verbinding met artikel 79, eerste lid, van de Regeling neergelegde norm.
      5.7	Het College ziet voorts niet in dat de last onder dwangsom zich mede zou uitstrekken over (toekomstig) vervoer van mest, waarvoor de in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling opgenomen uitzondering op onder meer de verplichting het voertuig uit te rusten met verpakkingsapparatuur zou gelden. Allereerst heeft appellant slechts gesteld dat zodanig vervoer vanuit de op grond van artikel 18 van de Verordening erkende inrichting naar het buitenland zou plaatsvinden, maar heeft hij die stelling niet onderbouwd. De enige bij het College in het kader van de onderhavige zaak bekende vervoersbeweging vanuit bedoelde inrichting is die op 13 maart 2007 is gecontroleerd en heeft geleid tot de in geding zijnde last. Deze vervoersbeweging had een binnen Nederland gelegen bestemming en kon om die reden niet onder de bedoelde uitzondering vallen. Voorts heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat onder “verwerkte vaste dierlijke meststoffen” in de zin van artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling geen drijfmest kan worden begrepen, nu vaste mest niet verpompbaar is, waar drijfmest dat wel is. De opvatting van appellant dat verwerkte vaste dierlijke meststoffen als gevolg van de verwerking verpompbaar kunnen zijn geworden, is op zichzelf juist, maar heeft tot gevolg dat deze meststoffen, ook indien zij naar het buitenland zouden worden vervoerd, niet (meer) kunnen vallen onder de uitzonderingsbepaling. Een ander gevolg zou geen recht doen aan de strekking die bedoelde uitzondering volgens verweerder heeft.
      In hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot het bepaalde in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder e, sub i, van de Verordening met betrekking tot het vervoer en de behandeling van categorie-2 materiaal - waartoe mest behoort - in een erkend technisch bedrijf ziet het College geen grond de beperking van de in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling opgenomen uitzondering op de verplichting het voertuig uit te rusten met verpakkingsapparatuur tot het vervoer van verwerkte vaste dierlijke meststoffen vanuit het technisch bedrijf naar het buitenland, daarmee onverenigbaar te achten.
      5.8	Op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb in verbinding met artikel 49 van de Meststoffenwet was verweerder derhalve gerechtigd om ter handhaving van de bij of krachtens laatstgenoemde wet gestelde verplichtingen appellant een last onder dwangsom op te leggen.
      5.9	Ter zake van het standpunt van verweerder dat de last onder dwangsom in verband met deze overtreding kan worden opgelegd aan appellant, omdat hij dient te worden aangemerkt als de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, overweegt het College als volgt.
      Naar het oordeel van het College is voldoende komen vast te staan dat ten tijde van de hier aan de orde zijnde overtreding van artikel 49, eerste lid, van het Besluit in verbinding met artikel 79, eerste lid, van de Regeling appellant degene was die feitelijk leiding gaf aan en de volledige zeggenschap uitoefende over de werkzaamheden van C met betrekking tot het desbetreffende vervoer van drijfmest. Niet alleen was appellant bestuurder van bedoelde onderneming en bevoegd deze te vertegenwoordigen, maar bovendien heeft appellant niet weersproken dat hij de enige werknemer van de Nederlandse vestiging van die onderneming was. Voorts blijkt uit de eerste verklaring die appellant ten overstaan van de toezichthouders van de AID heeft afgelegd (opgenomen in het afdoeningsrapport met nummer 42411) dat appellant persoonlijk opdracht heeft gegeven de dierlijke mest te laden en te lossen op het door de heer H of één van zijn medewerkers aangewezen perceel. Deze gang van zaken wordt bevestigd in de verklaring van één van de bij het desbetreffende vervoer betrokken chauffeurs en in de door de heer H afgelegde verklaring. Appellant heeft in deze procedure ook nimmer zijn persoonlijke betrokkenheid bij het gewraakte mestvervoer ontkend.
      Uit het bovenstaande volgt dat verweerder appellant terecht heeft aangemerkt als de feitelijk overtreder van het voorschrift van artikel 49, eerste lid, van het Besluit in verbinding met artikel 79, eerste lid, van de Regeling die het gezien zijn positie in de betrokken onderneming bovendien in zijn macht heeft de last uit te voeren en een nieuwe overtreding te voorkomen.
      5.10	Voorzover appellant in dit verband heeft betoogd, kort gezegd, dat verweerder de last onder dwangsom niet enkel aan hem zou mogen opleggen, overweegt het College dat het instrument van de last onder dwangsom erop is gericht de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Indien meerdere overtreders het in hun macht hebben, zoals in dit geval, overtreding te voorkomen, kan het bestuursorgaan degene of degenen aanschrijven die dit doel zal of zullen kunnen verwezenlijken. Op het bestuursorgaan rust niet de verplichting alle overtreders aan te schrijven. Evenmin bestaat er een algemene regel die het bestuursorgaan ertoe verplicht te motiveren waarom een bepaalde overtreder niet wordt aangeschreven. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het onderhavige geval voldoende gemotiveerd waarom hij appellant de last onder dwangsom heeft opgelegd.
      5.11	Het College ziet voorts - met verweerder - niet in dat appellant door middel van het herstellen van evengenoemde gebreken in de huurovereenkomst tussen G B.V. en H zou bewerkstelligen dat moet worden gesproken van een bedrijfsintern transport, zodat uitrusting van het transportmiddel met verpakkingsapparatuur niet (meer) zou zijn voorgeschreven.
      5.12	Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom overweegt het College het volgende.
      Naar vaste jurisprudentie - het College wijst in dit verband op zijn uitspraak van 4 september 2003 (AWB 03/159 t/m 03/191, &lt;www.rechtspraak.nl&gt;, LJN AL1832) - is het opleggen van een last onder dwangsom een handhavingsmaatregel die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het opleggen van een dwangsom is niet het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften en kan dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor de, bij punitieve sancties passende, indringende toetsing aan de in art. 3:4, tweede lid, Awb besloten liggende evenredigheidsmaatstaf, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van de dwangsom. Op grond van artikel 5:32, vierde lid, Awb dient het bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Deze maatstaf biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beoordelingsvrijheid dient door de rechter terughoudend te worden getoetst.
      Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de hoogte van de te verbeuren dwangsom per overtreding gerelateerd aan de gemiddelde richtprijs voor een verpakkingsapparaat. Het maximaal te verbeuren bedrag heeft verweerder zodanig gekozen dat er, gelet op het belang van de naleving van de ter zake geldende voorschriften, een voldoende prikkel van uitgaat om aan de last te voldoen. Het belang bij handhaving van de hier aan de orde zijnde voorschriften heeft verweerder verduidelijkt door er op te wijzen dat het systeem van gebruiksnormen, waarin mestafzet een essentiële, doch kwetsbare schakel vormt, ertoe dient de verontreiniging van de bodem en het water verder te beperken. Ter zitting van het College heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het belang dat door de voorschriften wordt beschermd, te weten de transparantie van meststromen en het voorkomen van onregelmatigheden met betrekking tot vrachtgegevens, juist door de dwangsomoplegging wordt gediend. Ter bepaling van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag zijn, naar verweerder ter zitting heeft verklaard, mede de eerdere overtredingen en overige omstandigheden van het geval, zoals de bedrijfsvoering met betrekking tot de mestsilo’s en -bassins, meegewogen.
      Naar het oordeel van het College kan, het bovenstaande in aanmerking genomen, niet staande worden gehouden dat verweerder de te verbeuren dwangsommen per overtreding en het maximaal te verbeuren bedrag aan dwangsommen redelijkerwijs niet heeft kunnen vaststellen op de gekozen bedragen, te weten respectievelijk € 7.600,- en € 76.000,-. Het standpunt van appellant dat de gemiddelde richtprijs van het desbetreffende apparaat lager is, is door hem niet onderbouwd en kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek.
      5.13	Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom ten onrechte heeft gehandhaafd. Mitsdien dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard.
      5.14	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2009.
    
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen	w.g. C.G.M. van Ede
    
    w.g. J.L.W. Aerts