ECLI:NL:RBGRO:2004:AR5334, Rechtbank Groningen, 08-11-2004, AWB 04/954 WW44 en AWB 04/955 WW44 VEN
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2004-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De voorzieningenrechter heeft de volgende beslissing genomen in het geding tussen de Rijksuniversiteit Groningen en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen omtrent de weigering van een bouwvergunning en vrijstelling van het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de gemeente Groningen in redelijkheid niet kon weigeren zijn medewerking aan een vrijstellingsprocedure te verlenen. Het besluit tot handhaving van de weigering bouwvergunning en vrijstelling wordt vernietigd.

RECHTBANK GRONINGEN
      SECTOR BESTUURSRECHT
    
    
    
    
      Reg.nrs.:
       AWB 04/954 WW44 VEN 
       AWB 04/955 WW44 VEN	 
    
    
    
    
    
    	U I T S P R A A K
    
    
    
    
    van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen, als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), tevens uitspraak op het verzoek om toepassing van artikel 8:81, eerste lid, Awb in het geschil tussen
    
    
      Rijksuniversiteit Groningen, gevestigd te Groningen, verzoekster,
      gemachtigde, mr. W.R. van der Velde,
    
    
    ten aanzien van het besluit van 6 augustus 2004, van
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder,
      gemachtigde, mr. T. Knoop.
    
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP
    
    Verweerder heeft bij beslissing op bezwaar van 6 augustus 2004 de vergunning voor het oprichten van een onderwijsgebouw, plaatselijk bekend Grote Rozenstraat 31, als bedoeld in de aanvraag van de verzoekster, nummer BVG-20026727, geweigerd.
    
    Tegen dit besluit, verder te noemen het bestreden besluit, heeft verzoekster bij beroepschrift van 13 september 2004 beroep bij de rechtbank ingesteld.
    
    
      Bij verzoekschrift van dezelfde datum heeft verzoekster de voorzieningenrechter gevraagd met betrekking tot het bestreden besluit van verweerder een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat verweerder wordt gelast:
      - primair: binnen twee weken na de uitspraak de aangevraagde bouwvergunning te verlenen;
      - subsidiair, voor zover de voorzieningenrechter van oordeel zou zijn dat het bouwplan van verzoekster strijdig is met het bestemmingsplan: binnen twee weken na de uitspraak overeenkomstig artikel 19a, lid 2, Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen Wro) te besluiten om ten behoeve van het bouwplan van verzoekster een artikel 19, lid 2, Wro-procedure te volgen;
      - verweerder te veroordelen in de proceskosten.
    
    
    Bij brief van 20 september 2004 heeft verweerder bij wijze van verweerschrift verwezen naar het bestreden besluit.
    
    Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
    
    Bij brief van 24 september 2004 heeft mr. S. Wiersma namens de Bewonersorganisatie Hortusbuurt, het actiecomité Schaduw Hortusbuurt en een aantal afzonderlijke leden daarvan dan wel bewoners van de Hortusbuurt verzocht hen in de gelegenheid te stellen om als belanghebbenden in de zin van artikel 8:26 Awb aan het geding deel te nemen.
    
    Het verzoek om voorlopige voorziening is behandeld ter zitting van de voorzieningenrechter van 27 oktober 2004. Verzoekster heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door mr. W.R. van der Velde, [naam 1] en [naam 2]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. T. Knoop en [naam 3].
    
    
    2. RECHTSOVERWEGINGEN
    
    
      Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Awb kan, voor zover hier van belang, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      Op grond van artikel 8:86, eerste lid, Awb kan de voorzieningenrechter indien hij van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Partijen zijn op de voet van artikel 8:86, tweede lid, Awb bij de uitnodiging voor de zitting op deze bevoegdheid gewezen. 
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat na de behandeling van het verzoek ter zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak en acht termen aanwezig om onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen.
    
    
    Feiten en standpunten van partijen
    
    Op 19 december 2002 heeft verzoekster een bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van een onderwijsgebouw op het perceel, plaatselijk bekend als Grote Rozenstraat 31 te Groningen.
    
    Bij besluit van 19 maart 2003 heeft verweerder de verzochte bouwvergunning geweigerd. Het bouwplan is volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan en met de redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft de aanvraag om een bouwvergunning op grond van artikel 46, derde lid, Woningwet (verder te noemen Ww) tevens aangemerkt als een verzoek tot het verlenen van een vrijstelling van het geldende bestemmingsplan. Gelet op de aanwezigheid van monumentale bomen op het betreffende perceel en een vakwerkhuisje is verweerder niet voornemens om de vrijstellingsmogelijkheid zoals neergelegd in artikel 19, tweede lid, Wro toe te passen. 
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster bij bezwaarschrift van 22 april 2003 bezwaar gemaakt. 
    
    
      Op 15 januari 2004 heeft de ambtelijke commissie voor beroep- en bezwaarschriften, verder te noemen de bezwaarcommissie, advies uitgebracht aan verweerder. 
      De bezwaarcommissie stelt dat over de interpretatie en reikwijdte van artikel 6.2.3, tweede lid, van de planvoorschriften geen eenduidigheid bestaat. Blijkens de toelichting bij het bestemmingsplan is beoogd om verzoekster uitbreidingsmogelijkheden te bieden. Dit blijkt ook uit het stedenbouwkundig plan "RUG/Hortusbuurt". De bezwaarcommissie acht een redelijke uitleg van artikel 6.2.3, tweede lid, van de planvoorschriften aangewezen, welke met zich meebrengt dat realisatie van het onderhavige bouwplan mogelijk is. De aanduiding in bijlage 2 bij het bestemmingsplan moet aldus worden verstaan dat de functie maatschappelijke doeleinden tevens is toegestaan in hogere bouwlagen. Het bouwplan is dan ook niet in strijd met het bestemmingsplan. 
      De bezwaarcommissie stelt voorts dat het bouwplan mogelijk alsnog van een positief welstandsadvies kan worden voorzien, nu verzoekster bereid is tot aanpassing van het ontwerp en tot overleg daarover. 
      Gelet op het negatieve welstandsadvies adviseert de bezwaarcommissie de bezwaren ongegrond te verklaren, waarbij de motivering van het primaire besluit dient te worden gewijzigd.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de weigering om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen gehandhaafd. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een gebouw met drie bouwlagen met de functie maatschappelijke doeleinden, te weten onderwijs. Dit bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, nu het bestemmingsplan alleen in de eerste bouwlaag een andere functie dan wonen toestaat. Verweerder weigert voorts zijn medewerking aan het verlenen van een vrijstelling van het bestemmingsplan. Alvorens de vrijstellingsprocedure op te starten dient een afweging gemaakt te worden tussen de belangen van verzoekster en de omwonenden van het perceel aan de Grote Rozenstraat 31 te Groningen. Tussen deze omwonenden en verzoekster zijn privaatrechtelijke afspraken gemaakt omtrent het bouwen op deze locatie. In het kader hiervan heeft verzoekster destijds Oranjewoud ingeschakeld om een plan op te stellen voor de Hortustuin. Dit plan gaat er vanuit dat de bomen die bij realisatie van het bouwplan zullen verdwijnen, behouden zullen blijven. De omwonenden hebben bezwaar tegen de kap van deze bomen. Nu dit plan is opgenomen in de toelichting op het bestemmingsplan gaat hiervan een zekere binding uit. 
      Bovendien zal door de bouw van het onderwijsgebouw een op het perceel aanwezig vakwerkhuisje worden gesloopt. Dit vakwerkhuisje vertegenwoordigt een zekere waarde voor de omgeving. Verweerder heeft daarom en mede gelet op de bezwaren van omwonenden, de bepalingen van het bestemmingsplan en de handelwijze van verzoekster geen medewerking verleend aan een vrijstellingsprocedure en de bouwaanvraag geweigerd.
    
    
    
      Verzoekster heeft primair gesteld dat geen sprake is een weigeringsgrond in de zin van artikel 44 Ww. Er is inmiddels een positief welstandsadvies verkregen voor het bouwplan. Er is daarnaast geen sprake van strijd met het bestemmingsplan. In artikel 6.2.3, tweede lid, van de planvoorschriften bij het geldende bestemmingsplan wordt als voorwaarde voor het toelaten van maatschappelijke doeleinden in hogere bouwlagen gesteld "voor zover dit reeds het geval is overeenkomstig de aanduiding in bijlage 2 bij de planvoorschriften". Verzoekster interpreteert deze voorwaarde aldus dat maatschappelijke doeleinden in hoger gelegen bouwlagen zijn toegestaan, voor zover het gaat om activiteiten die voor het desbetreffende perceel zijn genoemd in bijlage 2, ongeacht of dit reeds gebouwd is. Nu volgens bijlage 2 de activiteiten computerservice- en informatietechnologiebureaus en onderwijs op het perceel zijn gevestigd, zijn deze activiteiten op het gehele betreffende perceel toegestaan. Verweerder dient daarom een bouwvergunning te verlenen.
      Subsidiair heeft verzoekster aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure. Het bestemmingsplan beoogt uitbreiding van de onderwijsgebouwen op het betreffende perceel mogelijk te maken. Verweerder heeft erkend dat op de betreffende locatie het bouwplan gerealiseerd mag worden. Verweerder heeft bij brief van 4 maart 2004 toegezegd een vrijstellingsprocedure te zullen starten. Deze onvoorwaardelijke toezegging heeft verweerder opnieuw bij brief van 3 mei 2004 gedaan. De vrijstelling van het bestemmingsplan zou alleen de functie van het gebouw betreffen, omdat het bestemmingsplan een gebouw van drie bouwlagen toestaat. Verweerder heeft ten onrechte de belangen van de aanwezigheid van de bomen en het vakwerkhuisje zwaarder laten wegen dan de belangen van verzoekster bij realisering van het bouwplan. Voorts stelt verzoekster dat zij niet meer gebonden is aan het tussen de omwonenden en verzoekster gesloten convenant, nu dit convenant loopt tot september 2004.
    
    
    Wettelijk kader
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, Woningwet (Ww) is het verboden te bouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
    
      Ingevolge artikel 44, eerste lid, Ww mag de reguliere bouwvergunning slechts en moet worden geweigerd, indien:
      a. het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de voorschriften die zijn  gegeven bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 2 en 120 Ww;
      b. het bouwen niet voldoet aan de bouwverordening, of zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, aan de voorschriften die zijn gegeven bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, Ww of bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 Ww;
      c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld;
      d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, Ww tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend, of 
      e. voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
    
    
    
      Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van
      de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een
      verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot
      een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    
    Beoordeling van het verzoek
    
    De voorzieningenrechter heeft de omwonenden van de Grote Rozenstraat 31 te Groningen niet als belanghebbenden in de zin van artikel 8:26 Awb aangemerkt. Volgens vaste jurisprudentie is bij een weigering van de bouwvergunning slechts het belang van de aanvrager van die vergunning rechtstreeks betrokken. De belangen van de omwonenden zijn derhalve niet rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit, zodat zij niet als belanghebbenden worden aangemerkt.
    
    
      Het perceel waarop het bouwplan betrekking heeft is gelegen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hortusbuurt/Noorderplantsoen". Op deze gronden rust de bestemming "stadswoonwijk" met de nadere aanduiding "menggebied". De gronden met deze bestemming zijn onder meer bestemd voor woondoeleinden en maatschappelijke doeleinden, waaronder begrepen onderwijsvoorzieningen. Op grond van artikel 6.2.3, eerste lid, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan is de functie maatschappelijke doeleinden uitsluitend toegestaan in het menggebied overeenkomstig de aanduiding op de plankaart, alsmede op gronden waarop een andere functie dan wonen aanwezig is overeenkomstig de aanduiding in bijlage 2. Ingevolge het tweede lid van artikel 6.2.3 -voor zover hier van belang- is de functie van maatschappelijke doeleinden uitsluitend toegestaan in de eerste bouwlaag (begane grond), met dien verstande dat deze functie tevens is toegestaan: in hoger gelegen bouwlagen, voor zover dit reeds het geval is overeenkomstig de aanduiding in bijlage 2.
      In bijlage 2 bij het bestemmingsplan staan voor wat betreft het adres Grote Rozenstraat 31 de functies K 72 en M 80 vermeld. Uit bijlage 3 van het bestemmingsplan blijkt dat het gaat om activiteiten van Computerservice- en informatietechnologiebureaus en dergelijke en onderwijs.
    
    
    
      Het bouwplan voorziet in de oprichting van een onderwijsgebouw van drie bouwlagen. Thans dient te worden beoordeeld of dit bouwplan in strijd is met artikel 6.2.3, tweede lid, van de planvoorschriften. Partijen houdt verdeeld de uitleg van dit artikel.
      Aan de hand van de planvoorschriften dient te worden beoordeeld welke bestemming een bepaald perceel heeft en welke functie in het gebouw op dat perceel is toegestaan. 
      Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat artikel 6.2.3, tweede lid, in samenhang met bijlage 2 concreet en duidelijk voorschrijft dat de functie maatschappelijke doeleinden in hoger gelegen bouwlagen alleen is toegestaan, indien deze functie reeds op de hoger gelegen bouwlagen aanwezig was op het moment waarop het bestemmingsplan tot stand kwam. Het opschrift van bijlage 2, te weten "Adressenlijst bestaande functies anders dan wonen" duidt hier ook op. Hieruit blijkt dat het moet gaan om bestaande gebouwen waar reeds een andere functie dan wonen aan is toegekend.
      Nu de tekst van artikel 6.2.3, tweede lid, van de planvoorschriften duidelijk en eenduidig is, en slechts voor één uitleg vatbaar, dient aan de letterlijk tekst doorslaggevende betekenis te worden toegekend. Aan een uitleg van de tekst van het planvoorschrift in het licht van stedenbouwkundig plan "RUG/Hortusbuurt" dan wel van de toelichting bij het bestemmingsplan komt de voorzieningenrechter niet toe. Dat de planwetgever een gebouw overeenkomstig het bouwplan heeft beoogd mogelijk te maken doet hier niets aan af.
    
    
    
      Naast de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan was het bouwplan    -ten tijde van het bestreden besluit- niet voorzien van een positief welstandsadvies.
      Gelet op het bovenstaande moest verweerder ingevolge artikel 44 Ww de bouwvergunning weigeren. Op grond van artikel 46, derde lid, Ww diende verweerder de aanvraag bouwvergunning tevens aan te merken als een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Verweerder heeft in het onderhavige geval vrijstelling geweigerd. De voorzieningenrechter dient te beoordelen of verweerder in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat het verlenen van een vrijstelling een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan is, zodat de voorzieningenrechter gehouden is het besluit terughoudend te toetsen.
    
    
    Uit het verslag van de vergadering van de welstandscommissie van 14 maart 2003 blijkt dat door het aanbrengen van wijzigen in dan wel aanpassingen van het bouwplan aan de bezwaren van de welstandscommissie kan worden tegemoetgekomen. Het negatieve welstandsadvies behoeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom niet aan een vrijstellingsprocedure in de weg te staan. Inmiddels is een positief welstandsadvies uitgebracht.
    
    
      Bij brief van 4 maart 2004 heeft verweerder verzoekster medegedeeld dat contact met haar zal worden opgenomen om voor te stellen haar bouwplan aan de opmerkingen van de welstandscommissie aan te passen en een gewijzigd bouwplan in te dienen. Verweerder vervolgt met de zinsnede (citaat): "Als de RUG met dit voorstel instemt en een gewijzigd bouwplan heeft ingediend, zullen wij een procedure tot vrijstelling van het bestemmingsplan starten. Na afweging van alle belangen zullen wij dan uiteindelijk besluiten of de gewijzigde bouwvergunningaanvraag zal worden gehonoreerd of niet." 
      Met verzoekster is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder hiermee een onvoorwaardelijke en expliciete toezegging tot het initiëren van een vrijstellingsprocedure in de zin van artikel 19 Wro heeft gedaan. Verweerder heeft deze toezegging in de brief aan de gemeenteraad van Groningen van 3 mei 2004 bevestigd.
      Gelet op deze expliciete toezegging had verweerder bij de totstandkoming van het bestreden besluit geen ruimte om de toezegging zonder enige motivering niet gestand te doen. Verweerder heeft bij brief van 3 mei 2004 een rechtens te honoreren aanspraak gecreëerd, waarop verweerder zonder nadere motivering niet kon terugkomen.
      De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet kon weigeren zijn medewerking aan een vrijstellingsprocedure te verlenen. Het bestreden besluit tot weigering van vrijstelling en bouwvergunning kan daarom niet in stand blijven. 
    
    
    De voorzieningenrechter ziet in het voorgaande aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    
    Voorts acht de voorzieningenrechter termen aanwezig om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, Awb een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat wordt bepaald dat verweerder binnen vier weken na dagtekening van deze uitspraak een positief besluit in de zin van artikel 19a, tweede lid, Wro dient te nemen. Gelet op de expliciete en eenduidige toezegging had verweerder geen ruimte voor het nemen van een ander besluit dan een besluit tot het starten van de vrijstellingsprocedure. Voor de goede orde wijst de voorzieningenrechter er op dat in het kader van de vrijstellingsprocedure verweerder alsnog de vrijstelling (en bouwvergunning) kan weigeren.
    
    De voorzieningenrechter zal, nu het beroep gegrond wordt verklaard, op grond van artikel 8: 74, tweede lid, juncto artikel 8:82, vierde lid, Awb bepalen dat het door verzoekster aan de rechtbank betaalde griffierecht van in totaal ? 546,- door de gemeente Groningen aan verzoekster wordt vergoed. 
    
    
      De voorzieningenrechter acht verder termen aanwezig verweerder op de voet van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de kosten die verzoekster in verband met de behandeling van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening redelijkerwijs heeft moeten maken en wijst de gemeente Groningen aan als de rechtspersoon die de kosten moet betalen. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de voorzieningenrechter deze kosten op ? 966-, zoals nader aangegeven op een bij de uitspraak gevoegde bijlage.
      3. BESLISSING
    
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit van 6 augustus 2004;
      - bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen op het door verzoekster ingediende bezwaarschrift;
      - bepaalt dat verweerder binnen vier weken na dagtekening van deze uitspraak een besluit in de zin van artikel 19a, tweede lid, Wro dient te nemen en de vrijstellingsprocedure dient te starten;
      - bepaalt dat de gemeente Groningen het betaalde griffierecht van in totaal           ? 546,- aan verzoekster dient te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster, die zijn vastgesteld op ? 966,- en bepaalt dat de gemeente Groningen verzoekster deze kosten dient te betalen;
      - wijst af het meer of anders verzochte.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.C.P. Venema als voorzieningenrechter en in het openbaar door hem uitgesproken op, 		in tegenwoordigheid van mr. A. van der Wal als griffier.
    
    
    De griffier,	De voorzieningenrechter,
    
    
    
    
    
    De voorzieningenrechter wijst er op dat belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak, met uitzondering van de afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening, daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.
    
    Tegen de toewijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.