ECLI:NL:RBROT:2002:AE2514, Rechtbank Rotterdam, 21-03-2002, WET 01/ 1057-KRD
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2002-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 1. Ontwikkeling uitgavennorm en opleggen bijdrage ex art. 44 HSW heeft betrekking op zowel individuele verhuurders als verhuurders in een cluster.
        2. Vaststelling uitgavennorm is een besluit, inhoudende aan algemeen verbindend voorschrift.
        3. Rekenmethode voor vaststelling uitgavennorm is niet in strijd met zorgvuldigheid en rechtszekerheid.
      
      
      De grief van eiseres dat zij, nu zij geen onderdeel uitmaakt van een cluster als bedoeld in art. 42, tweede lid, tweede volzin HSW, niet als verhuurder in de zin van art. 44 HSW kan worden aangemerkt omdat op haar situatie niet het bepaalde in art. 43.b HSW van toepassing is, kan niet slagen. Naar het oordeel van de rechtbank dient het bepaalde in art. 43, onder a, en b, HSW niet cumulatief te worden gelezen, doch alternerend. Op grond van een redelijke uitleg van de redactie van art. 42.2 HSV als ook op grond van de wetsgeschiedenis van totstandkoming van de uitgavennorm kan de rechtbank niet tot een ander oordeel komen dan dat de wetgever heeft bedoeld zowel de individuele verhuurders als de verhuurders in een cluster te betrekken bij de ontwikkeling van de uitgavennorm als ook bij het onderzoek als bedoeld in art. 43 HSW en aan beide de bijdrage als bedoeld in art. 44 HSW op te leggen.
      
      De rechtbank is van oordeel dat het besluit waarbij de uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999 is vastgesteld, een besluit is, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Daartoe overweegt de rechtbank dat het vaststellen van de uitgavennorm over enig jaar rechtstreeks voortvloeit uit art. 41.1 HSW. Voorts bevat het besluit een zelfstandige en concrete normstelling, vastgesteld bij de regeling. Het besluit strekt niet tot het (nader) bepalen van de werkingssfeer van reeds bestaande algemeen verbindende normen.  Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen bezwaar gemaakt kan worden of beroep kan worden ingesteld tegen het besluit waarbij de uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999 is vastgesteld. Dat betekent ook dat verweerder in zoverre het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om aan dit gebrek geen consequenties te verbinden ten aanzien van het beroep.
      
      
        Niet valt in te zien dat de door verweerder gehanteerde rekenmethode voor de vaststelling van de uitgavennorm en voor de mate waarin deze norm is overschreden in strijd zou zijn met de zorgvuldigheid en rechtszekerheid, nu de regelgeving geen specifieke methode voorschrijft en omdat de door verweerder gehanteerde rekenmethodiek is gebaseerd op een consistente berekeningsmethode en is gebaseerd op ramingen van de uitgaven voor huursubsidie zoals in de Rijksbegroting opgenomen. 
        Voorts is de rechtbank niet gebleken dat genoemde berekeningsmethode willekeur van de zijde van verweerder veroorzaakt, nu verweerder stelselmatig deze zelfde berekeningsmethode toepast. 
        In zoverre dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
      
      
      
        De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
        mr. R. Kruisdijk

RECHTBANK TE ROTTERDAM
      	Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    Reg.nr.: WET 01/ 1057-KRD
    
    
    Uitspraak
    
    
    in het geding tussen
    
    
      Vereniging VL Wonen,  statutair gevestigd te Rotterdam, eiseres,
      gemachtigde mr. R. F. J. Tophoven,  advocaat te Zeist, 
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
      gemachtigde mr. R. F. Thunnissen, advocaat te ‘s- Gravenhage.
    
    
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij brief van 11 april 2000, kenmerk IBS/UV2000042760 en het daarbij gevoegde overzicht is eiseres in kennis gesteld van de resultaten met betrekking tot de prestatienormering huursubsidie in het subsidiejaar 1 juli 1998 - 1 juli 1999.
    
    
      Bij besluit van 21 juli 2000 heeft verweerder vanwege het feit dat eiseres de huursubsidie-uitgavennorm 
      (hierna: de uitgavennorm) van 103,3% heeft overschreden, medegedeeld dat zij op grond van artikel 44 van de Huursubsidiewet (hierna: de HSW) een financiële bijdrage aan het Rijk verschuldigd is van fl. 53.702, =. Verweerder heeft daaraan toegevoegd dat na overleg met de sector uiteindelijk besloten is een eenmalige verlaging toe te passen van fl. 7,50 per toekenning. Voor eiseres betekent dit dat op basis van 3774 toekenningen een bedrag resteert van fl. 25. 397, =, zijnde de verschuldigde bijdrage. 
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 29 augustus 2000 bezwaar gemaakt. Bij brief van 10 oktober 2000 heeft de gemachtigde van eiseres aanvullende gronden van het bezwaar ingediend.
    
    Op 8 december 2000 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
    
    Bij besluit van 3 april 2001 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft de gemachtigde van eiseres bij brief van 14 mei 2001 beroep ingesteld. De nadere gronden van het beroep zijn door de gemachtigde van eiseres ingediend bij brief van 13 juni 2001.
    
    Verweerder heeft bij brief van 14 augustus 2001 een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 5 november 2001 heeft de gemachtigde van eiseres hierop gereageerd.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 december 2001.
      Namens eiseres was aanwezig A. Raaijmakers en de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. F. Thunnissen. 
    
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Wettelijk kader
    
    Artikel 41 van de HSW:
    
    
      1. Onze Minister stelt telkenjare, voor 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm vast voor het daaropvolgende subsidiejaar.
      2. De huursubsidie-uitgavennorm geeft weer hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
      3. De huursubsidie-uitgavennorm wordt  in de Staatscourant bekendgemaakt.
      4. Onze Minister maakt de uit de huursubsidie-uitgavennorm voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidiejaar bekend aan die gemeente.
    
    
    Artikel 42 van de HSW:
    
    
      1. Burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders bevorderen dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de  uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt.
      2. Daartoe kunnen burgemeester en wethouders en in die gemeente werkzame verhuurders, dan wel in die gemeente werkzame verhuurders onderling, afspraken maken omtrent het gezamenlijk voldoen aan de huursubsidie-uitgavennorm door de betrokken verhuurders. Als de afspraken worden gemaakt door verhuurders onderling, delen zij uiterlijk 15 september aan burgemeester en wethouders mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen. Uiterlijk 1 oktober delen burgemeester en wethouders aan Onze Minister mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen.
    
    
    Artikel 43 van de HSW:
    
    
      Als Onze Minister constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de
      huursubsidie-uitgavennorm wordt overschreden, stelt hij een nader onderzoek in, bij welke
      verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek
      worden slechts de verhuurders betrokken die:
      a. op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer
          woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend, en
      b. als zij zijn genoemd in een mededeling als bedoeld in artikel 42, tweede lid: als de in die
          mededeling genoemde verhuurders als groep de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden.
    
    
    Artikel 44 van de HSW:
    
    
      1. De verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente
          verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend  de huursubsidie-uitgavennorm
          heeft overschreden, is aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, gelijk aan het bedrag
          der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij Onze Minister bekend is op
          1 januari na afloop van het subsidiejaar.
      2. Bij algemene maatregel van bestuur:
          a. kunnen gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, geen of een
              lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
          b. kunnen regels worden gesteld omtrent de te volgen procedure en de te verstrekken
              gegevens om in aanmerking te komen voor geen of een lagere financiële bijdrage, en
          c. kunnen nadere regels worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële
              bijdrage.
    
    
    De huursubsidie-uitgavennorm als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van de HSW, is bij Ministeriële regeling van 24 april 1998 (Stcrt.1998, 81) voor het subsidiejaar 1998/1999 vastgesteld op 103,3%.
    
    
      In artikel 4, eerste en tweede lid, van het op grond van artikel 44, tweede lid, van de HSW tot stand gekomen Besluit prestatienormering huursubsidie (Stb. 1997, 270) (hierna: Besluit prestatienormering) is het volgende bepaald:
      1. De bijdrage, bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de wet, wordt op nihil gesteld als deze f 5000,= of
          minder zou bedragen.
      2. Onze Minister kan, als in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, eerste
          lid, van de wet, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van
          overwegende aard zou leiden, afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere
          bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.
    
    
    Blijkens het Convenant inzake de maximale huurgrens huursubsidie van 7 oktober 1998, (Circulaire van 25 november 1998, nr. MG 98-30) wordt de verschuldigde financiële bijdragen slechts geïnd indien de vastgestelde norm landelijk bezien in zijn totaliteit wordt overschreden. Genoemd Convenant heeft een tijdelijk karakter tot 1 juli 2001.
    
    
      Verweerder heeft in overleg met  Aedes Vereniging van Wooncorporaties een akkoord gesloten. Op grond van dit akkoord zijn de criteria voor het opleggen van een bijdrage voor het tijdvak 1998/1999 eenmalig versoepeld. Volgens dit akkoord, waarvan de inhoud is weergegeven in een notitie van verweerders Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Informatie, Beheer en Subsidieregelingen van 12 februari 2001 (IBS 2001012493) wordt er eerst een bijdrage opgelegd indien: 
      ·	De berekende bijdrage hoger is dan fl. 10.000,=  (was fl. 5.000,=)
      ·	Het aantal toekenningen in de gemeente 500 of meer is (was geen criterium)
      ·	Het aantal toekenningen van de verhuurder 100 of meer is (was 25).
      Tevens wordt in het akkoord vermeld dat, voorzover een bijdrage wordt opgelegd, op die bijdragen die verschuldigd zijn per toekenning een bedrag van fl. 7, 50 in mindering wordt gebracht.
    
    
    Eerder genoemd Directoraat-Generaal heeft bij schrijven van 23 mei 2001 (IBS2001.040353) een aanvulling gegeven op het toetsingskader in het geval dat sprake is van aangekocht bezit door een verhuurder. 
    
    2.2	Standpunten van partijen  
    
    Eiseres kan zich niet verenigen met verweerders besluit waarbij aan eiseres is meegedeeld dat zij op grond van het bepaalde in artikel 44 van de HSW een financiële bijdrage verschuldigd is aan het Rijk van fl. 25.397,=. Eiseres heeft daartoe een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaarschrift bij het bestreden besluit door verweerder ongegrond is verklaard.
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder - kort samengevat - het volgende overwogen.
      ·	Geen bezwaren kunnen worden ingediend tegen het vaststellen van de uitgavennorm omdat dit betreft een wet in formele zin.
      ·	Er is geen sprake van strijd met de wet nu het primaire besluit ruim binnen de in artikel 40 van de HSW gestelde termijn van vijf jaren (na afloop van het subsidiejaar 1998-1999) is verzonden aan eiseres.
      ·	Gelet op de Regeling ondermandaat DGVH is het primaire besluit bevoegd genomen.
      ·	De motivering tot het vaststellen van een lagere bijdrage is vermeld in het primaire besluit.
      ·	De gehanteerde consistente rekenmethode zoals nader gemotiveerd in het bestreden besluit is niet in strijd met de zorgvuldigheid en de rechtszekerheid.
      ·	Bij de bepaling van de uitgavennorm zijn de effecten van de niet directe beïnvloedbare factoren in het totaal van de categorieën verdisconteerd.
      ·	De bepaling van de uitgavennorm is gebaseerd  op een percentage dat wordt ontleend aan ramingen. Deze ramingen komen tot stand door analyse van een groot aantal factoren, waaronder de gerealiseerde inkomensontwikkeling in het jaar voorafgaand aan het subsidiejaar, de verwachte huurontwikkeling, de demografische ontwikkeling als ook de inkomensontwikkeling.
      ·	Gelet op het bepaalde in artikel 4:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is eiseres niet gehoord.
      ·	Nu de gemiddelde rekenhuurstijging van de huursubsidiegerechtigden meer dan 3,1% bedraagt kan reeds hierom een beroep op hardheid niet gehonoreerd worden.  
    
    
    Door eiseres is in beroep - kort samengevat - het volgende aangevoerd.
    
    
      ·	Aan het Besluit vaststelling huursubsidie-uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999 kleven zowel aan de inhoud als aan de wijze van totstandkoming zodanige ernstige gebreken dat de huursubsidienorm niet als uitgangspunt kan dienen voor het primaire besluit van verweerder.    Dit geldt evenzo voor de gehanteerde methodiek voor de berekening van de huursubsidiegemiddelden.
      ·	Eiseres is geen verhuurder in de zin van artikel 44 van de HSW.
      ·	Aan het bestreden besluit ontbreekt bewijs, een deugdelijke motivering en een zorgvuldige voorbereiding.
      ·	Er is sprake van processuele ongelijkheid tussen partijen, omdat verweerder wel over alle gegevens beschikt en eiseres niet.
      ·	Er is geen sprake van verwijtbaarheid bij de overschrijding van de HS-norm omdat de overschrijding is gelegen in niet-beïnvloedbare factoren.
      ·	De verlaging (minus f7,50) per toekenning is niet gemotiveerd.
      ·	Ten onrechte is eiseres niet gehoord voorafgaande aan het primaire besluit.
      ·	De hoogte van de boete is onevenredig.
    
    
    De rechtbank overweegt het volgende.
    
    2.3  Afzien van het horen
    
    De rechtbank is van oordeel, dat het verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 4 : 12, eerste lid, aanhef en onder a, en b, van de Awb vrijstaat af te zien van het horen bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting indien tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt en de nadelige gevolgen na bezwaar volledig ongedaan gemaakt kunnen worden. Het betreft hier het vaststellen van een financiële verplichting en eiseres heeft haar bedenkingen tegen de aan haar gerichte beschikking zowel in bezwaar als in beroep naar voren kunnen brengen, reden waarom deze grief van eiseres moet falen.
    
    2.4  Begrip verhuurder in de zin van artikel 43 van de HSW
    
    Nu de HSW geen definitie heeft gegeven van wat moet worden verstaan onder het begrip verhuurder, heeft de rechtbank voor de uitleg van dit begrip aansluiting gezocht bij het begrip verhuurder als bedoeld in artikel 7A : 1584 van het Burgerlijk Wetboek.  Gelet hierop dient, naar het oordeel van de rechtbank,  onder het begrip verhuurder in de zin van artikel 43 van de HSW te worden verstaan de partij die bij een overeenkomst van huur en verhuur optreedt als degene die onder de daarin genoemde voorwaarden een andere partij het genot van een woning verschaft. 
    
    Vervolgens is de rechtbank uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat eiseres op de eerste dag van het subsidiejaar 1998 in de gemeente Rotterdam meer dan 25, respectievelijk meer dan 100 woningen verhuurt en dat met betrekking tot deze woningen huursubsidie als bedoeld in de HSW is toegekend, hetgeen ook niet door eiseres wordt ontkend. 
    
    Op grond hiervan staat het voor de rechtbank vast dat eiseres moet worden aangemerkt als verhuurder in de zin van artikel 43 van de HSW.
    
    De grief van eiseres dat zij, nu zij geen onderdeel uitmaakt van een cluster als bedoeld in artikel 42, tweede lid, tweede volzin van de HSW, niet als verhuurder in de zin van artikel 44 van de HSW kan worden aangemerkt omdat op haar situatie niet het bepaalde in artikel 43, sub b, van de HSW van toepassing is, kan niet slagen. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank dient het bepaalde in artikel 43, onder a, en b, van de HSW niet cumulatief te worden gelezen, doch alternerend. Dit valt ook af te leiden uit een redelijke uitleg van de redactie van artikel 42, tweede lid van de HSW waarin wordt aangegeven dat: “…burgemeester en wethouders en in die gemeente werkzame verhuurders, dan wel in die gemeente werkzame verhuurders onderling…“ afspraken kunnen maken omtrent het gezamenlijk voldoen aan de uitgavennorm. Op grond van deze redactie als ook op grond van de wetsgeschiedenis van totstandkoming van de uitgavennorm  kan de rechtbank niet tot een ander oordeel komen dan dat de wetgever heeft bedoeld zowel de individuele verhuurders als de verhuurders in een cluster te betrekken bij de ontwikkeling van de uitgavennorm als ook bij het onderzoek als bedoeld in artikel 43 van de HSW en aan beide de bijdrage als bedoeld in artikel 44 van de HSW op te leggen.
    
    
    2.5  Verplichtingenmoment
    
    Op grond van het bepaalde in artikel 41, eerste en vierde lid, van de HSW wordt door de Minister VROM elk jaar vóór 1 mei, de uitgavennorm vastgesteld voor het daaropvolgende subsidiejaar. De uit de uitgavennorm voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente worden uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidiejaar bekend gemaakt aan die gemeente.
    
    Eiseres heeft een brief, gedateerd 26 januari 1999, ontvangen van de Directeur-Generaal van de  Volkshuisvesting waarbij als bijlage is gevoegd een overzicht van de definitieve resultaten met betrekking tot de uitgavennorm in het kader van de prestatienormering huursubsidie. De rechtbank heeft van de zijde van verweerder begrepen dat bedoelde informatieverplichting voor de Minister niet slechts geldt ten aanzien van gemeenten, maar eveneens ten aanzien van verhuurders. Nu het wettelijk systeem van prestatienormering de verantwoordelijkheid tot handhaving van de huursubsidie-uitgavennorm niet alleen bij gemeenten maar ook bij de verhuurders heeft gelegd, acht de rechtbank dit geen onjuiste wetstoepassing. Verweerder heeft aangegeven dat de brief van 26 januari 1999 in dit kader moet worden geplaatst.
     
    
      Gelet op de datering van deze brief stelt de rechtbank vast dat hiermee niet is voldaan aan het bepaalde ingevolge artikel 41, vierde lid, van de HSW. Dit is door verweerder ter zitting ook erkend.
      Daarbij heeft verweerder gewezen op het feit dat de uitgavennorm, conform het bepaalde in artikel   41, eerste lid, van de HSW, reeds vóór 1 mei 1998 aan eiseres bekend is gemaakt zodat eiseres vanaf die datum kon anticiperen op basis van de eigen administratieve gegevens ten aanzien van haar huursubsidie-ontvangende huurders. Daarnaast zijn er de periodiek verzonden tussenstanden.
    
    
    
      De rechtbank kan verweerder daarin volgen. Weliswaar heeft verweerder gehandeld in strijd met genoemde wettelijke bepaling, doch dit hoeft er niet toe te leiden dat het bestreden besluit om die reden voor vernietiging in aanmerking komt, nu niet kan worden gezegd dat eiseres door de te late bekendmaking is benadeeld. Immers, terecht heeft verweerder gesteld dat eiseres reeds vóór 
      1 mei 1998 in kennis is gesteld van de voor het subsidiejaar  1 juli 1998 - 1 juli 1999 geldende uitgavennorm, zodat eiseres op grond van de eigen administratie heeft kunnen voorzien wat de gevolgen (verplichtingen) zouden kunnen zijn van haar huurbeleid.  Omdat de exacte verplichting die voor een verhuurder ontstaat bij een eventuele overschrijding van die norm pas kan worden vastgesteld nadat alle realisaties van het tijdvak zijn verwerkt (dus tot en met 31 december 1998), is evenwel door de wetgever als verplichtingenmoment voor de prestatienormering 1 januari vastgesteld. 
    
    
    2.6  Beroep tegen de vastgestelde uitgavennorm 1998/1999
    
    Vervolgens dient de rechtbank naar aanleiding van de grief van eiseres dat het besluit van 24 april 1998 waarbij de uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999 is vastgesteld op 103,3% buiten toepassing moet worden gelaten omdat - kort samengevat - aan de inhoud en wijze van totstandkoming van dat besluit ernstige gebreken kleven,  antwoord te geven op de vraag of eerdergenoemd besluit gelet op het bepaalde in artikel 8 : 2, aanhef en onder a, van de Awb al dan niet moet worden opgevat als een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel waartegen geen beroep kan worden ingesteld.   
    
    De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
    
    Het vaststellen van de uitgavennorm over enig jaar vloeit rechtstreeks voort uit artikel 41, eerste lid van de HSW. Voorts bevat het besluit, naar het oordeel van de rechtbank,  een zelfstandige en concrete normstelling, vastgesteld bij de regeling. Het besluit strekt niet tot het (nader) bepalen van de werkingssfeer van reeds bestaande algemeen verbindende normen. De rechtbank verwijst terzake naar de bestaande jurisprudentie op dit punt zoals de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 januari 2000 (JB 2000/27) [LJN  url('AA4601',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=18139)] en van 23 november 1999( JB 2000/23) [LJN url('AA5850',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=19441)].
    
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen bezwaar gemaakt kan worden of beroep kan worden ingesteld tegen het besluit van 24 april 1998 waarbij de uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999 is vastgesteld. Dat betekent ook dat verweerder in zoverre het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om aan dit gebrek geen consequenties te verbinden ten aanzien van het beroep.
    
    2.7  Inzichtelijkheid rekenmethodiek  
    
    In zoverre eiseres met haar grief tegen de rechtsgeldigheid van de uitgavennorm heeft bedoeld aan te geven dat voor haar de wijze waarop de uitgavennorm is vastgesteld niet inzichtelijk is en om die reden evenmin inzichtelijk is geworden de wijze waarop door verweerder is vastgesteld dat de uitgavennorm door eiseres is overschreden, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Weliswaar is in de regelgeving niet in detail aangegeven welke parameters moeten worden gehanteerd en evenmin hoe precies moet worden vastgesteld dat sprake is van overschrijding van de norm doch gelet op het bepaalde in artikel 41, tweede lid, van de HSW, gaat de rechtbank ervan uit dat de uitgavennorm is gebaseerd op een vergelijking van het totaal van de uitgaven in een bepaald subsidiejaar met de uitgaven in het daaraan voorafgaande subsidiejaar uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend. Daarnaast is in de toelichting bij het besluit van 24 april 1998 waarbij de norm is vastgesteld, vermeld op basis waarvan de hoogte van de norm is bepaald en is aangegeven waaraan de daarbij gehanteerde parameters zijn ontleend. Niet gesteld of gebleken is dat de norm tot stand gekomen is in strijd met doel en strekking van artikel 41, tweede lid, van de HSW. Aldus geeft de norm aan in welke mate de gemiddelde uitgaven aan huursubsidie in een bepaald jaar kunnen groeien ten opzichte van die uitgaven in het daaraan voorafgaande jaar. 
    
    Dat verweerder bij de berekening van de gemiddelde uitgaven als hiervoor bedoeld rekentechnisch is uitgegaan van alle huursubsidie-ontvangers in de gemeente gedurende een geheel subsidiejaar ongeacht of deze ontvangers gedurende kortere (minimaal een maand) of langere tijd in dat subsidiejaar huursubsidie hebben ontvangen, acht de rechtbank niet onredelijk gelet op het feit dat de door deze huishoudens ontvangen bedragen worden omgerekend naar jaarbedragen en de som van alle jaarbedragen vervolgens wordt gedeeld door het aantal ontvangers, hetgeen de gemiddelde uitgaven aan huursubsidie in het betrokken tijdvak oplevert. 
    
    Het percentage waarmee deze uitgaven (in een volgend tijdvak) mogen worden overschreden, de uitgavennorm, wordt dan vervolgens vastgesteld aan de hand van het model voor de begrotingsramingen huursubsidie.  Deze ramingen komen tot stand door analyse van een groot aantal factoren, waarvan de belangrijkste zijn de inkomensontwikkeling in het jaar voorafgaande aan het subsidiejaar, de verwachte huurontwikkeling en de demografische ontwikkeling. 
    
    De vaststelling of een bepaalde verhuurder de uitgavennorm heeft overschreden geschiedt door de gemiddelde aan deze verhuurder toe te rekenen uitgaven aan huursubsidie te berekenen op de wijze als hiervoor omschreven, en deze te vergelijken met de gemiddelde uitgaven in het voorgaande jaar.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien dat deze rekenmethode voor de vaststelling van de uitgavennorm en voor de mate waarin deze norm is overschreden in strijd zou zijn met de zorgvuldigheid en rechtszekerheid, nu de regelgeving geen specifieke methode voorschrijft en omdat de door verweerder gehanteerde rekenmethodiek is gebaseerd op een consistente berekeningsmethode en is gebaseerd op ramingen van de uitgaven voor huursubsidie zoals in de Rijksbegroting opgenomen. 
    
    Voorts is de rechtbank niet gebleken dat genoemde berekeningsmethode willekeur van de zijde van verweerder veroorzaakt. Immers, nu verweerder stelselmatig deze zelfde berekeningsmethode toepast bij de beantwoording van de vraag of en zo ja, in welke mate de uitgavennorm door een individuele verhuurder is overschreden, als ook de algemene criteria heeft aangegeven aan de hand waarvan hij tot zijn oordeel daaromtrent komt, kan niet gezegd worden dat de gehanteerde berekeningsmethodiek willekeur veroorzaakt. Niet heeft eiseres nader aangegeven op grond waarvan in haar geval sprake is van een vermoeden van willekeur, zodat het beroep van eiseres in zoverre ongegrond dient te worden verklaard.
    
    2.8  Financiële bijdrage
    
    De rechtbank overweegt dat ook met betrekking tot het opleggen van de financiële bijdrage als bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de HSW zij geen overwegende bezwaren heeft tegen het systeem van de prestatienormering zoals door verweerder toegepast.
    
    Met betrekking tot de vraag naar de mate waarin zij bevoegd is het bestreden besluit op dit onderdeel te toetsen, moet de rechtbank beoordelen of de bijdrage op grond van artikel 44, eerste lid, van de  HSW moet worden aangemerkt als reparatoir dan wel punitief van aard.
    
    
      De rechtbank overweegt dat het Rijk aan de huurder de huursubsidie toekent. Doordat veruit de meeste huurders gekozen hebben voor huurmatiging betaalt verweerder de huursubsidie grotendeels rechtstreeks uit aan de verhuurders. Op grond hiervan en op grond van de zorgverplichting bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de HSW is sprake van een rechtsverhouding tussen verweerder en de verhuurder. 
      Door hanteren van huurprijs- en toewijzingsbeleid beïnvloedt de verhuurder het bedrag dat verweerder  aan huursubsidie verstrekt. Dat bedrag komt die verhuurder ten goede en stelt hem in staat een bepaald huisvestingsbeleid te voeren. Is het bedrag aan gemiddelde huursubsidie in het ene jaar ten opzichte van het voorgaande jaar meer gestegen dan de norm, dan wordt een bedrag gelijk aan het bedrag der overschrijding - en dus niet meer dan dit bedrag - als bijdrage opgelegd. Over het subsidiejaar 1998-1999 is zelfs minder opgelegd. De onderhavige sanctie heeft derhalve geen verdergaande strekking dan bewerkstelligen dat de normovertreding wordt opgeheven; hersteld wordt de situatie waarvan sprake zou zijn bij een correcte toepassing van de voorschriften. Hoewel een preventief element in het voorgaande niet kan worden ontzegd, is er aldus toch vooral sprake van een sanctie met een reparatoir karakter. Dat de sanctie in de Kamerstukken een aantal keren is aangeduid als ‘boete’ doet aan het voorgaande niet af. 
    
    
    Gelet op het voorgaande kan derhalve het opleggen van een financiële bijdrage niet worden aangemerkt als een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Ook behoeft niet getoetst te worden of sprake is van strijd met het in artikel 7 van het EVRM besloten vereiste dat een strafrechtelijk te handhaven norm voldoende concreet dient te zijn. 
    
    2.9  Beroep op de hardheidsclausule
    
    Nu de rechtbank heeft vastgesteld dat geen sprake is van het opleggen van een sanctie met een punitief karakter, dient zij zich bij haar oordeel omtrent de vraag of verweerder terecht een beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van het Besluit prestatienormering heeft afgewezen, te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid bij de afweging van de in aanmerking te nemen belangen in verhouding tot het met het beleid te dienen doel, dat gezegd moet worden dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. 
    
    
      Daartoe overweegt de rechtbank dat uit de toelichting bij het Besluit prestatienormering blijkt dat de verhuurders niet zullen worden aangesproken indien de geconstateerde overschrijding is veroorzaakt door niet-beïnvloedbare factoren. Deze niet-beïnvloedbare factoren zijn beperkt tot:
      -	calamiteiten, zoals natuurrampen;
      -	significant van het landelijk gemiddelde afwijkende inkomensontwikkeling (bijvoorbeeld ten gevolge van een plotselinge sluiting van een grote fabriek);
      -	significant van het landelijk gemiddelde afwijkende demografische ontwikkeling in het huursegment  boven de aftoppingsgrenzen. 
    
    
    Aan de hand van deze uitgangspunten heeft verweerder nader beleid ontwikkeld. Dit beleid komt op het volgende neer.
    
    · Van een significant van het landelijk gemiddelde afwijkende inkomensontwikkeling kan worden gesproken als in de betreffende gemeente een gemiddelde normhuurstijging, dat wil zeggen de gemiddelde stijging van het gedeelte van de huurprijs dat de huurder gelet op zijn inkomen zelf dient te dragen,  van maximaal 1,3% plaatsvindt en tegelijkertijd de huurontwikkeling van de verhuurder gelijk is of achterblijft bij het verwachte landelijk gemiddelde (3,1%).
    
    · Van een significant afwijkende demografische ontwikkeling is sprake indien in de betreffende gemeente 10 of meer aanvragen met huren boven de zogenaamde aftoppingsgrenzen - dat wil zeggen de huren waarboven nog 50% van de huurprijs wordt gesubsidieerd - zijn ingediend, de stijging van het aantal verhuizers boven de aftoppingsgrenzen in de betreffende gemeente hoger is dan het landelijk gemiddelde, de gemeente de verhuisnorm heeft overschreden - dat wil zeggen dat meer dan 4% van de subsidiewoningen met huren boven de aftoppingsgrenzen is toegewezen - en tegelijkertijd de huurontwikkeling gelijk is aan of achterblijft bij het verwachte landelijk gemiddelde.
    
    · Aan financieel zwakkere verhuurders wordt geen financiële bijdrage opgelegd als de huurverhoging is geobjectiveerd en onderdeel uitmaakt van een saneringsplan van het Centraal Fonds voor de volkshuisvesting en de verhuurder daarnaast ook op andere wijze heeft getracht zijn vermogens- en liquiditeitspositie te verbeteren.
    
    · Voorts kan toepassing worden gegeven aan de hardheidsclausule indien de verhuurder zich bijzonder heeft ingezet voor huisvesting van ouderen. Daarvan kan worden gesproken indien de verhuurder 1% van zijn woningvoorraad voor ouderen heeft gerealiseerd, het aandeel 65-plussers onder de verhuizers is toegenomen met 25% en het aandeel van de 65-plussers in de huursubsidiesom van de verhuizers is toegenomen met 25%.
    
    · Bezwaren inzake een significant lagere inkomensontwikkeling kunnen alleen dan worden gehonoreerd als in de betreffende gemeente een normhuurstijging van maximaal 1,3% plaatsvindt en tegelijkertijd de huurontwikkeling van de verhuurder gelijk is aan of lager is dan het landelijk gemiddelde van 3,1 % in het onderhavige subsidiejaar.
    
    · Verhuurders dienen zelf gemotiveerd aan te geven door welke specifieke oorzaken niet aan de uitgavennorm kon worden voldaan willen zij voor toepassing van de hardheidsclausule in aanmerking komen.
    
    De rechtbank overweegt allereerst dat het door verweerder bij de toepassing van de hardheidsclausule gevoerde beleid niet onredelijk kan worden geacht. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat inherent aan het systeem van prestatienormering is, het feit dat bepaalde aannames en ficties moeten worden gehanteerd. 
    
    Voorts overweegt de rechtbank, in afwijking van hetgeen door eiseres is gesteld, dat in beginsel zijzelf  de gronden moet aandragen waaruit blijkt dat sprake is van onbillijkheden van overwegende aard. Zij doet immers een beroep op de hardheidsclausule en dient derhalve te onderbouwen waarom zij ondanks een redelijk huurbeleid de norm niet heeft gehaald. 
    
    Om te kunnen beoordelen of in het geval van eiseres sprake is van niet-beïnvloedbare factoren op grond waarvan met succes een beroep gedaan kan worden op de hardheidsclausule dient de rechtbank allereerst, gelet op het beleid van verweerder, vast te stellen dat de door eiseres doorgevoerde huurverhoging voor de huursubsidie-ontvangenden niet hoger is dan het becijferde landelijke gemiddelde van 3,1 %.
    
    Verweerder heeft vastgesteld dat de gemiddelde huurstijging in het geval van eiseres 3,8 % bedraagt, waardoor er ingevolge het gevoerde beleid alleen al om die reden geen aanleiding bestaat voor toepassen van de hardheidsclausule. De rechtbank stelt op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat de gemiddelde rekenhuurstijging in het geval van eiseres inderdaad   3,8 % bedraagt, hetgeen ook niet door eiseres wordt ontkend.
    
    Dit leidt ertoe dat de rechtbank niet toekomt aan het beoordelen van de door eiseres aangevoerde beweerdelijke niet-beïnvloedbare factoren zoals de discrepantie tussen de instroom en uitstroom van huursubsidie-ontvangers/continuanten reeds omdat eiseres ten opzichte van het voorgaande subsidiejaar een huurverhoging heeft toegepast die boven het becijferde landelijke gemiddelde van    3,1 % ligt.
    
    Nu ook van de kant van eiseres niet dusdanige bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd die verweerder hadden moeten noodzaken van zijn beleid met betrekking tot de hardheidsclausule af te wijken, is de rechtbank van oordeel dat verweerder het beroep van eiseres op die hardheidsclausule in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
    
    2.10  Verlaging per toekenning
    
    De grief van eiseres dat de verlaging per toekenning heeft plaatsgevonden in strijd met de wet, en ook niet is gemotiveerd zodat om die reden niet is vast te stellen of de verlaging juist is berekend, kan evenmin slagen. 
    
    Hiertoe overweegt de rechtbank dat verweerder weliswaar in afwijking van de HSW tot een eenmalige verlaging van fl. 7,50  per toekenning is overgegaan, doch dat de bijzondere omstandigheid dat voor het eerst na de inwerkingtreding van het bepaalde in artikel 44 van de HSW tot een daadwerkelijk opleggen van een financiële bijdrage is overgegaan, dit rechtvaardigde. Verweerder heeft deze afwijking van de regelgeving bij brief aan de Tweede Kamer van 8 maart 2001 gemotiveerd en heeft daarmee voldaan aan het gestelde in de brief van 25 juni 1999 van de toenmalige minister VROM aan de Voorzitter van de Tweede Kamer met betrekking tot de wijze waarop afwijkingen van regelgeving op het gebied van volkshuisvesting worden gemeld. Daarnaast heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen de instemming met deze verlaging per toekenning door de huursector en het gegeven dat eiseres niet wordt benadeeld door de afwijking van de regelgeving. Door verweerder is hiermee genoegzaam aangetoond dat een strikte toepassing van de HSW over het tijdvak 1998/1999 voor de verhuurders een onevenredig nadeel zou hebben kunnen opleveren.   
    
    
      De rechtbank overweegt dan ook dat geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid de hoogte van de sanctie heeft kunnen vaststellen op de in het besluit van 21 juli 2000 genoemd bedrag.
      Nu ook overigens - en binnen de grenzen van artikel 8: 69, eerste en tweede lid, van de Awb - niet is gebleken van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, kan het bestreden besluit in rechte stand houden en dient het beroep ongegrond verklaard te worden.
    
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep ongegrond,
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Kruisdijk.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. P. de Grooth-Wierenga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2002.
    
    
    De griffier:                                      De rechter:
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen -en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.