ECLI:NL:RVS:2006:AV8651, Raad van State, 05-04-2006, 200405038/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 mei 2004 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet milieubeheer, verleend voor een rundveehouderij gelegen op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 30 mei 2004 ter inzage gelegd.
        Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 17 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2004, beroep ingesteld.

200405038/1.
      Datum uitspraak: 5 april 2006.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 mei 2004 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet milieubeheer, verleend voor een rundveehouderij gelegen op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 30 mei 2004 ter inzage gelegd.
      Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 17 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2004, beroep ingesteld.
    
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2006, waar appellanten, van wie [gemachtigden] in persoon, bijgestaan door mr. M.J. Smaling, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.H.M. van den Eertwegh, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, in persoon, bijgestaan door mr. I.F.M. Kwint.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
            Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.2.    De bij het bestreden besluit verleende oprichtingsvergunning heeft betrekking op het houden van 85 stuks vrouwelijk jongvee, 25 vleesstieren van 0-6 maanden, 20 zoogkoeien, 40 melk- en kalfkoeien, 2 fokstieren en 27 vleesstieren van 6-24 maanden.
    
    2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid (oud) van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11 (oud) van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.4.    Appellanten voeren bezwaren aan met betrekking tot enkelvoudige stankhinder. Daarbij betogen zij - kort weergegeven - dat verweerder ten onrechte de maatwerkbenadering van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) heeft gehanteerd.
    
    2.4.1.    Bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten stankhinder heeft verweerder de Richtlijn, meer in het bijzonder hoofdstuk 5 daarvan, gehanteerd. Voor zover het de indeling in omgevingscategorieën betreft, is toepassing gegeven aan de brochure Veehouderij en Hinderwet.
    
        Hoofdstuk 5 van de Richtlijn heeft betrekking op de beoordeling van stankhinder veroorzaakt door reeds lang bestaande bedrijven. Volgens dit hoofdstuk zijn voor bestaande bedrijven die nog geen dekkende milieuvergunning hebben en die bij toepassing van de Richtlijn niet rechtstreeks voor vergunningverlening in aanmerking komen, geen standaardoplossingen te geven, maar moet "maatwerk" uitkomst bieden. Uitgangspunt daarbij moet zijn dat de stankhinder wordt teruggebracht tot een aanvaardbaar niveau. Per individuele aanvraag moet worden afgewogen of en zo ja in hoeverre van de normen van de Richtlijn kan worden afgeweken.
    
        Verweerder stelt dat de stankbelasting op de nabijgelegen stankgevoelige objecten zal afnemen ten opzichte van de bestaande situatie, omdat de kortste afstand tussen het emissiepunt van de inrichting en de stankgevoelige objecten toeneemt. Volgens hem is de stankhinder teruggebracht tot een aanvaardbaar niveau.
    
    2.4.2.    Niet in geschil is dat niet wordt voldaan aan de op grond van de Richtlijn en de daarbij behorende afstandsgrafiek in acht te nemen afstanden. Er kan evenwel aanleiding bestaan om in bijzondere gevallen van de normen af te wijken. In dit geval is sprake van een reeds meer dan 100 jaar bestaand bedrijf. Voor de inrichting is in het verleden geen oprichtingsvergunning verleend krachtens de Hinderwet of de Wet milieubeheer. Evenmin is, zo is gebleken, het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer op de inrichting van toepassing geweest. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het aannemelijk dat de omvang van het thans vergunde veebestand vergelijkbaar is met die van het veebestand dat in het verleden, althans de laatste decennia, doorgaans is gehouden. Niet kan worden gesproken van een recente grootschalige uitbreiding noch van een verandering van de aard van de inrichting. Gelet hierop, alsmede op de toename van de afstand tussen het dichtstbijzijnde emissiepunt van de inrichting en de stankgevoelige objecten, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich, daargelaten de vraag - zoals door appellanten opgeworpen - of de kantoorruimte aan de Deutersestraat 9 als categorie II- of III-object in de zin van de brochure moet worden aangemerkt, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de enkelvoudige stankhinder in dit geval niet onaanvaardbaar is.
    
    2.5.    Appellanten voeren voorts bezwaren aan die verband houden met de door de inrichting veroorzaakte directe geluidhinder. Zij betogen samengevat dat er geen gronden aanwezig zijn om ten aanzien van de woning aan de Deutersestraat 5 voor de dagperiode hogere geluidnormen te stellen dan de tot uitgangspunt genomen normstelling. In het geval van een oprichtingsvergunning moet volgens appellanten altijd aan deze normstelling worden vastgehouden.
    
    2.5.1.    Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidhinder heeft verweerder onder andere de voorschriften D 1 en D 2 aan de vergunning verbonden, inhoudende, voor zover hier van belang, dat ten aanzien van de woning aan de Deutersestraat 5 in de dagperiode het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAR,LT) en het maximale geluidniveau (Lmax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten niet meer mogen bedragen dan respectievelijk 55 en 73 dB(A).
    
    2.5.2.    Verweerder heeft voor de beoordeling van directe geluidhinder hoofdstuk 4 en hoofdstuk 3, paragraaf 3.2 (wat betreft de maximale geluidniveaus) van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Hij is daarbij uitgegaan van een bestaande inrichting. Verweerder heeft de Handreiking aldus gehanteerd dat hij, met uitzondering van de woning aan de Deutersestraat 5, heeft aangesloten bij het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse, dat 50 dB(A) etmaalwaarde bedraagt. Wat betreft de woning aan de Deutersestraat 5 overschrijdt de gestelde grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode het referentieniveau van het omgevingsgeluid. De gestelde grenswaarde voor het maximale geluidniveau in de dagperiode overschrijdt de door verweerder tot uitgangspunt genomen grenswaarde van 70 dB(A). Ter motivering van deze overschrijdingen heeft verweerder gesteld dat deze worden veroorzaakt door voertuigbewegingen op het terrein van de inrichting, welke onontbeerlijk zijn voor de bedrijfsvoering van de inrichting. Bij de inrichting is slechts één oprit aanwezig, zodat de route van de voertuigen niet kan worden gewijzigd. Technische maatregelen aan de voertuigen zijn niet mogelijk dan wel kunnen - vanwege de daarmee gepaard gaande kosten - redelijkerwijs niet worden gevergd, aldus verweerder.
    
    2.5.3.    De Afdeling stelt allereerst vast dat het door verweerder tot uitgangspunt genomen toetsingskader niet in geschil is. Het beroep spitst zich toe op de afwijking van dit toetsingskader wat betreft de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau in de dagperiode ten aanzien van de woning aan de Deutersestraat 5.
    
        In de Handreiking zijn richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Overschrijding van deze richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich op basis van de door hem gemaakte bestuurlijke afweging in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gestelde grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ten aanzien van de woning aan de Deutersestraat 5 in de dagperiode toereikend zijn.
    
        Volgens paragraaf 3.2 van de Handreiking geldt als piekwaarde voor de dagperiode 70 dB(A). Deze waarde mag volgens de Handreiking met een maximum van 5 dB(A) worden overschreden in bepaalde in de vergunning aangegeven bedrijfssituaties, zulks ter beoordeling van de vergunningverlenende instantie. De ten aanzien van de woning Deutersestraat 5 gestelde grenswaarde voor het maximale geluidniveau in de dagperiode is echter niet beperkt tot bepaalde bedrijfssituaties, te weten de vervoersbewegingen op het terrein van de inrichting waarvoor volgens verweerder de hogere grenswaarde nodig is, maar geldt ook voor alle andere activiteiten die plaatsvinden binnen de inrichting. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.6.    Appellanten betogen dat het in werking zijn van de inrichting zich niet verdraagt met de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Volgens hen heeft verweerder onvoldoende onderzoek verricht naar de effecten van de bij het bestreden besluit verleende vergunning op het natuurgebied Vlijmense Ven, Moerputten en Bossche Broek.
    
    2.6.1.    Het betreffende natuurgebied staat vermeld op de lijst van gebieden die de Nederlandse regering aan de Commissie heeft gezonden op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.
    
    2.6.2.    In zijn arrest van 13 januari 2005 in zaak nr. C-117/03 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overwogen "(…) dat artikel 4, lid 5, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de richtlijn enkel moeten worden vastgesteld voor de gebieden die overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van de richtlijn zijn opgenomen in de door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 van deze richtlijn vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang.
    
         Hieruit volgt evenwel niet dat de lidstaten de gebieden niet moeten beschermen vanaf het moment dat zij deze krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op de aan de Commissie toegezonden nationale lijst voorstellen als gebieden die kunnen aangewezen worden als gebieden van communautair belang.
    
         Wanneer er met ingang van dat moment geen afdoende bescherming aan deze gebieden wordt geboden, zou de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora, zoals vermeld in onder meer de zesde overweging van de considerans en artikel 3, lid 1, van de richtlijn, immers in het gedrang dreigen te komen. (…)"
    
    2.6.3.    De communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is op 7 december 2004 vastgesteld. Het thans voorliggende besluit dateert van vóór deze datum. Daarom golden ten tijde van het bestreden besluit de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre (nog) niet. Gelet op voornoemd arrest is derhalve aan de orde de vraag of als gevolg van het bij het bestreden besluit vergunde plan of project de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora in het gedrang dreigen te komen.
    
        Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting ligt de inrichting op ongeveer 130 meter van voornoemd natuurgebied. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat vanwege deze afstand geen zodanige effecten worden verwacht dat de gevraagde vergunning hierom zou moeten worden geweigerd. In zijn nadere memorie heeft verweerder voorts gesteld dat sprake is van een afname van de ammoniakdepositie op dit gebied ten opzichte van de feitelijk bestaande situatie. Of door de bij het bestreden besluit vergunde activiteiten de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora in het gedrang dreigen te komen is door verweerder evenwel niet onderzocht. Voor zover verweerder ter motivering van zijn standpunt heeft verwezen naar de daling van de ammoniakdepositie ten opzichte van de bestaande, feitelijke situatie wijst de Afdeling er op, dat in het onderhavige geval sprake is van een oprichtingsvergunning.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan verweerder bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis dient te vergaren omtrent de relevante feiten en een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    2.7.    Appellanten betogen visuele hinder te ondervinden van de opslag van gras en snijmaïs. Verweerder heeft volgens hen ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning verbonden om de hoogte van deze opslag te beperken.
    
        De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling echter van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich niet zodanige visuele hinder voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften. Het betoog dat opslag ten behoeve van derden plaats zou vinden kan hier niet aan afdoen.
    
        Voor zover appellanten betogen dat voornoemde opslag en de werktuigenloods op een andere locatie binnen de inrichting moeten worden gesitueerd, overweegt de Afdeling dat verweerder gehouden is op basis van de aanvraag om vergunning te beoordelen of in het belang van de bescherming van het milieu vergunning kan worden verleend en welke voorschriften daaraan moeten worden verbonden. Het staat verweerder niet vrij van de aanvraag af te wijken. Hij kon in het kader van de milieuvergunningprocedure dan ook geen onderzoek verrichten naar het anders inrichten van de inrichting.
    
    2.8.    Ten aanzien van hetgeen door appellanten is aangevoerd aangaande het voorschrijven van een nulsituatie-onderzoek naar de bodemkwaliteit overweegt de Afdeling in navolging van haar uitspraak van 21 januari 1997, no. E03.95.0821 (M en R 1997/6, nr. 70), dat, indien toereikende gedragsregels en voorzieningen met het oog op de bescherming van de bodem zijn voorgeschreven in de vergunning voor een (intensief) veehouderijbedrijf met reguliere activiteiten, ervan uit moet worden gegaan dat bij de naleving van die voorschriften de kwaliteit van de bodem niet in relevante mate nadelig zal worden beïnvloed. De Afdeling stelt vast dat aan de onderhavige vergunning, onder andere in hoofdstuk B (bodembescherming) E (afvalstoffen), F 3 (opslag van dunne mest), F 4 (opslag vaste mest), G (bovengrondse dieseltank) en H (het afleveren van dieselolie), voorschriften zijn verbonden die zijn gericht op de bescherming van de bodem. De Afdeling is van oordeel dat verweerder deze voorschriften toereikend heeft kunnen achten om verontreiniging van de bodem te voorkomen. Ook overigens is de Afdeling niet gebleken van bijzondere omstandigheden die tot de conclusie moeten leiden dat een nulsituatie-onderzoek had moeten plaatsvinden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.9.    Appellanten betogen dat, anders dan verweerder in het bestreden besluit stelt, vanwege het feit dat nieuwbouw wordt gepleegd een bouwvergunning is vereist, zodat de coördinatiebepaling van artikel 20.8 van de Wet milieubeheer van toepassing is.
    
        Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, treedt een besluit als bedoeld in artikel 20.6, eerste lid (oud), in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, in gevallen als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet - niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
    
        Het ontbreken van een bouwvergunning staat er niet aan in de weg dat krachtens de Wet milieubeheer een vergunning wordt verleend. In hetgeen appellanten betogen bestaat daarom, wat hiervan ook zij, geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.10.    Appellanten hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.11.    Het beroep is, gelet op de rechtsoverwegingen 2.5.3 en 2.6.3, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.12.    Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch van 19 mei 2004, Wm nr. 206-03;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van
    
    's-Hertogenbosch tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente 's-Hertogenbosch aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de gemeente 's-Hertogenbosch aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll    w.g. Van Leeuwen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2006.
    
    373.