ECLI:NL:RVS:2003:AF8318, Raad van State, 07-05-2003, 200204013/1, 200205892/1, 200205893/1, 200205896/1, 200205897/1 en 200205899/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200204013/1, 200205892/1, 200205893/1, 200205896/1, 200205897/1 en 200205899/1.
    
    Datum uitspraak: 7 mei 2003
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de minister van Verkeer en Waterstaat,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Utrecht van 20 juni 2002 in het geding tussen:
    
    appellant sub 1
    
    en
    
    appellant sub 2.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2000 heeft appellant sub 2 (hierna: de minister) krachtens artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart (hierna: de wet) het bewijs van bevoegdheid ‘Commercial Pilot Licence number 895’ van appellant sub 1 (hierna: [appellant sub 1]) voor zes weken geschorst.
    
    Bij besluit van 30 mei 2000 heeft de minister krachtens artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet dat bewijs van bevoegdheid met ingang van de dag, waarop de bij het besluit van 21 april 2000 opgelegde schorsing afloopt, voor zeven weken geschorst.
    
    Bij besluit van 25 augustus 2000 heeft de minister krachtens artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet dat bewijs van bevoegdheid met onmiddellijke ingang voor drie maanden geschorst.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2000 heeft de minister krachtens artikel 2.4 van de wet, gelezen in samenhang met artikel 15 van de Regeling geneeskundige instanties, geneeskundigen en medische verklaringen voor de luchtvaart, een verzoek van [appellant sub 1] om verlenging van zijn medische verklaring klasse I afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 november 2000 heeft de minister krachtens artikel 9 van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart een verzoek van [appellant sub 1] om een proeve van bekwaamheid te mogen afleggen afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 november 2000 heeft de minister krachtens artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet het bewijs van bevoegdheid met ingang van 25 november 2000, de dag waarop dat bewijs drie maanden is geschorst, ingetrokken.
    
    Bij besluit van 19 april 2001 heeft de minister het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 31 oktober 2000 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van die dag heeft de minister verder het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 15 november 2000 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, doch dat besluit, onder verbetering van de gronden waarop het berust, gehandhaafd.
    
    Bij besluiten van 17 juli 2001 heeft de minister de door [appellant sub 1] tegen de besluiten van 21 april, 30 mei, 25 augustus en 23 november 2000 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 juni 2002, verzonden op 24 juni 2002, heeft de rechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) de door [appellant sub 1] tegen de besluiten van 17 juli 2001 inzake de schorsing van het bewijs van bevoegdheid voor drie maanden en de intrekking van dat bewijs en het besluit van 19 april 2001 inzake het niet mogen afleggen van een proeve van bekwaamheid ingestelde beroepen gegrond en de overige beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2002, en de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2002, hoger beroep ingesteld. De laatste heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 14 augustus 2002. De brieven zijn aangehecht. Het hoger beroep van [appellant sub 1] betreft zowel de ongegrond- als de gegrondverklaringen, dat van de minister de gegrondverklaringen.
    
    Bij brief van 26 september 2002 heeft [appellant sub 1] van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn van appellanten nadere stukken en geluidsbanden ontvangen. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2003, waar [appellant sub 1] in persoon en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag, en mr. G.H.H. Bisschoff, A.M. Rodenburg, J. Huizinga, C.J. Kuiper en H.N.M. Vos, zijn verschenen. Voorts is daar op verzoek van de minister als deskundige gehoord [deskundige], verkeersvlieger en voorzitter van het Platform Nederlandse Luchtvaart.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de wet is het verboden een luchtvaartuig te bedienen, zonder het daarvoor geldige bewijs van bevoegdheid of geldige bewijs van gelijkstelling.
    
        Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, kan de minister van Verkeer en Waterstaat een bewijs van bevoegdheid, dan wel een daarop weergegeven bevoegdverklaring, schorsen, wanneer een ernstig vermoeden rijst dat de houder van het bewijs van bevoegdheid:
    
    a. niet over voldoende kennis of bedrevenheid beschikt met betrekking tot dat bewijs van bevoegdheid of die bevoegdverklaring;
    
    b. bij het verrichten van de hem toegestane werkzaamheden de veiligheid in gevaar kan brengen;
    
    c. niet in het bezit is van een geldige medische verklaring.
    
        Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, onder b, kan de minister een bewijs van bevoegdheid of een bevoegdverklaring intrekken, wanneer het bewijs van bevoegdheid of de daarop weergegeven bevoegdverklaring ten minste drie maanden is geschorst.
    
        Ingevolge artikel 9 van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart worden de bevoegdverklaringen, vermeld in de artikelen 3 en 5 van dat besluit, verlengd, indien de houder van het bewijs van bevoegdheid op bij ministeriële regeling te bepalen wijze heeft aangetoond dat hij zijn kennis, bedrevenheid en ervaring heeft behouden.
    
    2.1.1.    Volgens de memorie van toelichting (TK 1995-1996, 24513,
    
    nr. 3, pagina 8) kan de minister tot schorsing overgaan, wanneer tijdens de duur van het bewijs van bevoegdheid een ernstig vermoeden rijst dat de houder ervan niet meer over essentiële onderdelen van de vereiste kennis, bedrevenheid of ervaring beschikt ter zake van het betrokken bewijs van bevoegdheid of de betrokken bevoegdverklaringen. Ook kan een bewijs van bevoegdheid volgens de toelichting worden geschorst, wanneer de houder ervan anderszins kennelijk niet in staat is zijn werkzaamheden krachtens dat bewijs naar behoren te verrichten dan wel niet de nodige geschiktheid heeft, terwijl de betrokkene wel voldoet aan de voorgeschreven eisen. Een en ander moet blijken uit het feitelijke gedrag van de betrokkene, waarbij hij herhaaldelijk of in zeer ernstige mate de vliegveiligheid in gevaar brengt, aldus de toelichting.
    
        De schorsingsbeschikking dient volgens de toelichting aan te geven, op welke onderdelen het de houder van het geschorste bewijs aan kennis, bedrevenheid, ervaring of geschiktheid ontbreekt. Deze weet dus, volgens de toelichting, wat hij moet doen om de schorsing opgeheven te krijgen. Hij krijgt daarvoor de nodige tijd – in ieder geval drie maanden – waarbinnen hij kan doen blijken dat hij weer beschikt over voldoende kennis, bedrevenheid en ervaring, dan wel weer de nodige geschiktheid heeft zijn werkzaamheden krachtens zijn bewijs van bevoegdheid te verrichten. Slaagt hij daarin, dan wordt de schorsing opgeheven, slaagt hij daar uiteindelijk niet in of doet hij in het geheel geen poging, dan kan het bewijs van bevoegdheid worden ingetrokken of kunnen de betrokken bevoegdverklaringen worden doorgehaald, aldus de toelichting.
    
    In de zaken 200205896/1 en 200205897/1 (registratienummers bij de rechtbank: SBR 2001/1679 onderscheidenlijk SBR 2001/1678) overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.2.    [appellant sub 1] betoogt dat de schorsingen van het bewijs van bevoegdheid voor onderscheidenlijk zes en zeven weken zijn gebaseerd op eenzijdige en misleidende beschrijvingen van zijn vlieggedrag, zonder dat daarbij rekening is gehouden met de omstandigheid dat bestuurlijk machtsmisbruik jegens hem mede tot die beschrijvingen heeft geleid.
    
    2.2.1.    De minister heeft aan de bestreden maatregelen ten grondslag gelegd dat het vlieggedrag van [appellant sub 1] de veiligheid van het luchtverkeer ernstig in gevaar brengt. Uit de dagelijkse wachtrapporten van het vliegveld Maastricht Aachen Airport is hem gebleken dat het vlieggedrag van [appellant sub 1] vele incidenten heeft opgeleverd. Ter toelichting heeft de minister een veiligheidsrapport over aspecten van het menselijk handelen bij de verkeersleiding op het vliegveld (voorheen geheten) Beek overgelegd van [verkeersleider], werkzaam bij Eurocontrol te Brussel, waaruit volgens de minister valt op te maken dat [appellant sub 1] een onevenredig groot tijdsbeslag op de luchtverkeersleiding legt, de instructies daarvan niet opvolgt, doch met haar in debat treedt en verkeerde call-signs gebruikt.
    
    2.2.2.    De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de minister bij de bestreden besluiten voldoende concreet heeft aangegeven, op welke onderdelen het [appellant sub 1] aan de geschiktheid ontbreekt om als normaal, verstandig piloot veilig aan het luchtverkeer deel te nemen en dat hem tevens voldoende duidelijk is gemaakt, wat hij moet doen om de schorsingen opgeheven te krijgen. Voorts heeft zij terecht en op goede gronden door de minister aannemelijk gemaakt geacht dat de luchtverkeersleiding door het gedrag van [appellant sub 1] haar werkzaamheden niet optimaal heeft kunnen uitoefenen, hoewel dat in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer noodzakelijk is. In dit verband is van belang dat in het rapport van [verkeersleider] wordt geconcludeerd dat de radiocommunicatie van [appellant sub 1] met de luchtverkeersleiding onconventioneel en provocatief is en naar het oordeel van deze deskundige een zeer ernstige bedreiging vormt voor de luchtveiligheid. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister bij de besluitvorming niet op deze bevindingen van [verkeersleider] mocht afgaan. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de minister het bewijs van bevoegdheid krachtens artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet voor onderscheidenlijk zes en zeven weken mocht schorsen.
    
    2.2.3.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    In de zaak 200205892/1 (registratienummer bij de rechtbank: SBR 2001/1676) overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank, wat de schorsing van het bewijs van bevoegdheid voor drie maanden betreft, ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de gebeurtenissen van 8 augustus 2000, met name de door hem uitgevoerde zogenoemde ‘fly-by-the-tower’ vliegbeweging. Ook voor deze schorsing geldt dat de minister is afgegaan op een eenzijdige en misleidende beschrijving van zijn vlieggedrag en er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat deze is bepaald door bestuurlijk machtsmisbruik jegens hem, aldus [appellant sub 1]. Voorts betoogt hij dat hem ten onrechte geen mogelijkheid is geboden om zijn vlieggedrag in gunstige zin te veranderen.
    
    2.3.1.    Ook aan deze schorsing ligt het vlieggedrag van [appellant sub 1] ten grondslag. Volgens de minister brengt een redelijke uitleg van de wet, dan wel een redelijke invulling van de discretionaire bevoegdheid bij het nemen van het schorsingsbesluit, mee dat de houder van een geschorst bewijs van bevoegdheid niet onder alle omstandigheden de gelegenheid hoeft te worden geboden om aan te tonen dat hij weer over de nodige geschiktheid beschikt om zijn bevoegdheden krachtens het bewijs uit te oefenen. Overigens heeft [appellant sub 1] volgens de minister tijdens de schorsing die gelegenheid wel gehad.
    
    2.3.2.    De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat het besluit van 25 augustus 2000 voldoende concreet vermeldt, op welke onderdelen het [appellant sub 1] aan de nodige geschiktheid ontbreekt om bevoegdheden krachtens zijn bewijs van bevoegdheid verder uit te oefenen.
    
        De rechtbank heeft echter ten onrechte onder verwijzing naar de memorie van toelichting overwogen dat [appellant sub 1] tijdens de schorsing ten onrechte niet de gelegenheid is geboden aan te tonen daartoe weer in staat te zijn en zodoende de schorsing te laten opheffen. Niet ten onrechte betoogt de minister dat zij aldus heeft miskend dat de nieuwe schorsing moet worden beoordeeld in het licht van de eerdere schorsingen, waarmee [appellant sub 1] voldoende inzicht is gegeven in de ongewenstheid van zijn vlieggedrag en de omstandigheid dat die niet tot het gewenste resultaat hebben geleid. Onder deze omstandigheden komt, daargelaten dat de wet de minister niet tot het bieden van een gelegenheid als vorenbedoeld verplicht, aan de passage uit de memorie van toelichting niet de betekenis toe die de rechtbank daaraan heeft gehecht. Niet aannemelijk is dat de wetgever bij het opstellen van de toelichting een geval als het onderhavige voor ogen heeft gehad. De minister mocht zich dan ook op het standpunt stellen dat hij geen heil meer zag in pogingen om de geconstateerde gebreken te verhelpen. Derhalve mocht de minister ervan afzien [appellant sub 1] de gelegenheid te bieden aan te tonen dat hij weer over de vereiste geschiktheid beschikte. Een en ander neemt niet weg - de minister heeft daar terecht op gewezen - dat [appellant sub 1] tijdens de schorsing zelf het initiatief kon nemen om dit aan te tonen. Dat hij dat heeft gedaan, is gesteld noch gebleken.
    
    2.3.3.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient wat dit onderdeel betreft te worden vernietigd. Nu gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, op grond waarvan moet worden vastgesteld dat [appellant sub 1] met de ‘fly-by-the-tower’ vliegbeweging de veiligheid op en rond het vliegveld Maastricht Aachen Airport in gevaar heeft gebracht, niet kan worden geoordeeld dat de minister het bewijs van bevoegdheid niet krachtens artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet voor drie maanden mocht schorsen, zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het door [appellant sub 1] bij haar ingestelde beroep ongegrond verklaren.
    
        Uit het vorenstaande volgt tevens dat het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond is.
    
    In de zaak 200204013/1 (registratienummer bij de rechtbank: SBR 2001/1675) overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.4.    Nu, zoals hiervoor is overwogen, niet kan worden geoordeeld dat de minister het bewijs van bevoegdheid niet voor drie maanden mocht schorsen, kon de minister het bewijs van [appellant sub 1] op 23 november 2000 krachtens artikel 2.6, eerste lid, onder b, van de wet intrekken.
    
    2.4.1.    De minister heeft niet ten onrechte het standpunt ingenomen dat tijdens de schorsing van het bewijs van bevoegdheid niet de bereidheid van [appellant sub 1] is gebleken af te zien van het vlieggedrag dat heeft geleid tot de schorsing of zijn vlieggedrag zodanig te verbeteren, dat gesproken kan worden van verantwoord vlieggedrag dat in overeenstemming is met de eisen die daaraan met het oog op de luchtverkeersveiligheid moeten worden gesteld. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister, mede in aanmerking genomen zijn verantwoordelijkheid voor de vliegveiligheid, niet mocht besluiten om na ommekomst van de schorsing gebruik te maken van zijn bevoegdheid het bewijs in te trekken. De Afdeling komt des te gereder tot dit oordeel, nu de [deskundige] ter zitting gemotiveerd heeft uiteengezet dat dit vlieggedrag naar zijn oordeel abnormaal, gevaarlijk en onverantwoord is. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, sluit de omstandigheid dat strafrechtelijk kan worden opgetreden, het gebruik van deze bestuursrechtelijke bevoegdheid niet uit.
    
    2.4.2.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient op dit onderdeel te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het door [appellant sub 1] bij haar ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
        Hieruit volgt dat het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond is.
    
    In de zaak 200205893/1 (registratienummer bij de rechtbank: SBR 2001/1002) overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.5.    Gelet op het vorenstaande, mocht de minister het bewijs van bevoegdheid van [appellant sub 1] intrekken.
    
    2.5.1.    In verband hiermee heeft de minister niet ten onrechte het in het besluit van 19 april 2001 en in het bij de rechtbank ingediende verweerschrift van 11 oktober 2001 voldoende draagkrachtig gemotiveerde standpunt ingenomen dat [appellant sub 1] vanwege die intrekking niet kon worden aangemerkt als houder van een bewijs van bevoegdheid, als bedoeld in artikel 9 van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart. Mitsdien heeft de minister het verzoek van [appellant sub 1] om een proeve van bekwaamheid te mogen afleggen terecht afgewezen.
    
    2.5.2.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient ook wat dit onderdeel betreft te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het door [appellant sub 1] bij haar ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
        Het hoger beroep van [appellant sub 1] is derhalve ongegrond.
    
    In de zaak 200205899/1 (registratienummer bij de rechtbank: SBR 2001/1000) overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.6.    [appellant sub 1] betoogt dat twijfel aan zijn medische geschiktheid voor de rechtbank geen grond kan vormen om zijn medische verklaring klasse I niet te verlengen, te minder nu een arts van het Aero Medisch Instituut, mede na een psychiatrisch consult bij [psychiater], hem in september 2000 heeft goedgekeurd. Voorts betoogt hij dat de psychiater die een nader onderzoek moet uitvoeren niet onafhankelijk is.
    
    2.6.1.    De minister heeft zich op het standpunt gesteld over onvoldoende medische gegevens te beschikken om te kunnen vaststellen dat met een verlenging van de medische verklaring van [appellant sub 1] de vliegveiligheid niet in gevaar wordt gebracht en het daarom noodzakelijk geacht een nader psychiatrisch onderzoek te laten uitvoeren door [psychiater], verbonden aan de Rijksuniversiteit Maastricht.
    
    2.6.2.    De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de minister voor de beoordeling van de aanvraag om verlenging van de medische verklaring klasse I van [appellant sub 1] nader medisch onderzoek naar zijn lichamelijke of geestelijke geschiktheid kon laten verrichten, van die bevoegdheid in redelijkheid gebruik mocht maken en in afwachting van het resultaat van dit medisch onderzoek het verzoek om verlenging van de medische verklaring mocht afwijzen. De rechtbank heeft terecht door [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt geacht dat [psychiater] niet in staat is onbevooroordeeld nader psychiatrisch onderzoek uit te voeren.
    
    2.6.3.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    2.7.    Nu geconcludeerd moet worden dat het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond is, bestaat er geen aanleiding om de minister op de voet van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen tot vergoeding van door hem gestelde schade.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van de minister gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Utrecht van 20 juni 2002 in de zaken met registratienummers SBR 2001/1676, SBR 2001/1675 en SBR 2001/1002;
    
    III.    verklaart de door [appellant sub 1] bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen ongegrond;
    
    IV.    bevestigt de uitspraak voor het overige;
    
    V.    wijst het verzoek van [appellant sub 1] om een schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.J.M. van Tielraden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb    w.g. Van Tielraden
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2003
    
    156.