ECLI:NL:RVS:2006:AX6363, Raad van State, 31-05-2006, 200506851/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2002 heeft de raad van de gemeente Bergambacht (hierna: de raad) het verzoek van appellant om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.

200506851/1.
      Datum uitspraak: 31 mei 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bergambacht,
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/2583 van de rechtbank 's-Gravenhage van 28 juni 2005 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bergambacht.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 september 2002 heeft de raad van de gemeente Bergambacht (hierna: de raad) het verzoek van appellant om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
    
    Bij besluit van 27 april 2004 heeft de raad het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 juni 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 4 augustus 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 september 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 6 oktober 2005 heeft de raad van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Kanis, ambtenaar bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2.    Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
    
    2.3.    Appellant is sinds 1975 eigenaar en bewoner van de woning met tuin, garage en carport aan de [locatie] te Bergambacht. Hij stelt ten gevolge van een krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling ten behoeve van de bouw van een appartementengebouw met 14 seniorenwoningen (hierna: het appartementengebouw) op een terrein westelijk van zijn perceel (hierna: het westelijke terrein) en het van kracht worden van het bestemmingsplan "Oost 1998" in een planologisch nadeliger situatie te zijn geraakt waardoor hij schade lijdt. Hij heeft verzocht om vergoeding van die schade op de voet van artikel 49 van de WRO. De raad heeft dat verzoek afgewezen en die afwijzing bij de beslissing op bezwaar gehandhaafd.
    
    2.4.    Voorheen was het westelijke terrein in het bestemmingsplan "Oost", dat op 12 november 1975 door de raad is vastgesteld, bij besluit van 20 oktober 1976 door het college van gedeputeerde staten is goedgekeurd en vervolgens in rechte onaantastbaar is geworden, bestemd voor "Openbare en bijzondere doeleinden" en "Tuin". Ingevolge de voorschriften, voor zover thans van belang, waren gronden met de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden" bestemd voor gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van het openbaar bestuur, de dienstverlening van overheidswege, het verenigingsleven, de godsdienstuitoefening, het onderwijs en de volksgezondheid, alsook voor tuin, speel- en parkeerterrein. Op gronden met deze bestemming waren dienstwoningen met een maximale goothoogte van 6 meter toegestaan en gold voor andere bebouwing een maximale goothoogte van 8 meter. De in de voorschriften vermelde goothoogten mochten worden overschreden door hellende dakvlakken, topgevels, dakkapellen, schoorstenen en liftkokers. De op het westelijke terrein binnen het bebouwingsvlak "Openbare en bijzondere doeleinden" toegestane bebouwing kon volgens de plankaart op ongeveer 6 meter afstand van de woning van appellant worden gerealiseerd.
    
        Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) heeft bij besluit van 7 juli 1998 van het bestemmingsplan "Oost" vrijstelling krachtens artikel 19 van de WRO verleend ten behoeve van de bouw van het appartementengebouw op het westelijke terrein (hierna: de vrijstelling). Volgens het bouwplan bestaat het appartementengebouw uit drie bouwlagen, heeft het grotendeels een bouwhoogte van ongeveer 8,5 meter en voor een beperkt gedeelte een bouwhoogte van ongeveer 9,5 meter, en bedraagt de kortste afstand tussen het appartementengebouw en de woning van appellant ongeveer 4 meter en tussen het appartementengebouw en de tuin van appellant grotendeels ongeveer 11 meter en voor een klein gedeelte ongeveer 9 meter.
    
        De raad heeft op 31 augustus 1999 het bestemmingsplan "Oost 1998" vastgesteld, dat door het college van gedeputeerde staten bij besluit van 16 december 1999 is goedgekeurd en vervolgens in rechte onaantastbaar is geworden. In dit bestemmingsplan is het westelijke terrein bestemd voor "Woondoeleinden (W)", "Maatschappelijke doeleinden (M)" en "Tuinen (T)". Ingevolge de voorschriften, voor zover thans van belang, zijn gronden met de bestemming "Woondoeleinden (W)" bestemd voor wonen, tuinen en erven. Voor bebouwing geldt, met vrijstelling, een maximale goothoogte van 11,5 meter. Deze goothoogte mag worden overschreden door hellende dakvlakken, antennes, schoorstenen, liftkokers, trappenhuizen, topgevels, dakkapellen en andere ondergeschikte bouwdelen. De op het westelijke terrein binnen het bestemmingsvlak "Woondoeleinden" toegestane bebouwing kan volgens de plankaart op ongeveer 5 meter afstand van de woning van appellant worden gerealiseerd. Ingevolge de voorschriften, voor zover thans van belang, is het meest noordelijke deel van het westelijke terrein, met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)", bestemd voor overheidsvoorzieningen, en voorzieningen inzake welzijn, medische voorzieningen, cultuur, religie, onderwijs, sportvoorzieningen met bijbehorende horeca-activiteiten en daarmee gelijk te stellen instellingen zoals nutsvoorzieningen. Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend gebouwen, uitgezonderd dienstwoningen, alsmede bouwwerken geen gebouwen zijnde worden gebouwd. De op het westelijke terrein binnen het bestemmingsvlak "Maatschappelijke doeleinden (M)" toegestane bebouwing kan volgens de plankaart op ongeveer 13 meter van de perceelgrens en ongeveer 28 meter van de woning van appellant worden gerealiseerd. Het college is bevoegd vrijstelling van het plan te verlenen voor overschrijding van bouw- en bestemmingsgrenzen met maximaal 3 meter.
    
        Het voorgaande betekent dat onder het bestemmingsplan "Oost" op het westelijke terrein op ongeveer 6 meter afstand van de woning van appellant gebouwen met een maximale goothoogte van 8 meter mochten worden gebouwd ten behoeve van onder meer scholen met speelterreinen, godshuizen, gezondheidscentra, alsook verschillende soorten overheidsgebouwen. Ter plaatse waren ook dienstwoningen met een maximale goothoogte van 6 meter toegestaan en het westelijke terrein mocht eveneens als parkeerterrein worden gebruikt. Met gebruik van de vrijstelling is op het westelijke terrein, op afstanden van ongeveer 4, 9 en 11 meter van het perceel van appellant, een appartementengebouw, met grotendeels een nokhoogte van 8,5 meter en voor een beperkt deel een nokhoogte van 9,5 meter, gerealiseerd. Het bestemmingsplan "Oost 1998" staat op het overgrote deel van het westelijke terrein op ongeveer 2 meter afstand van de woning van appellant de bouw van woningen met een maximale goothoogte van 11,5 meter toe en op het noordelijke deel van het westelijke terrein, op een afstand van ongeveer 10 meter van de perceelgrens en ongeveer 25 meter van de woning van appellant, gebouwen ten behoeve van maatschappelijke doeleinden.
    
    2.5.    De raad heeft het verzoek van appellant om planschadevergoeding ter advisering voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). De SAOZ heeft daarover in april 2002 advies (hierna: SAOZ-advies) uitgebracht dat, naar aanleiding van het bezwaarschrift van appellant, nader is toegelicht in de brief van 15 maart 2004. De raad heeft het SAOZ-advies ten grondslag gelegd aan zijn afwijzing van het verzoek om planschadevergoeding.
    
        De SAOZ heeft in de eerste plaats een vergelijking gemaakt tussen het bestemmingsplan "Oost" en de vrijstelling. Op grond daarvan heeft de SAOZ geconcludeerd dat de gebruiksmogelijkheden op het westelijke terrein ten gevolge van de vrijstelling niet zijn geïntensiveerd en de haars inziens beperkte toename van de bouwmogelijkheden ten gevolge van de vrijstelling zo marginaal zijn dat deze de waarde van de woning van appellant niet beïnvloeden.
    
        De SAOZ heeft in de tweede plaats een vergelijking gemaakt tussen het nieuwe bestemmingsplan "Oost 1998" en de planologische situatie na verlening van de vrijstelling. Op grond daarvan heeft de SAOZ geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan een zeer beperkte verslechtering betekent wat betreft de op het westelijke terrein toegestane bouwmogelijkheden en een verbetering betekent wat betreft de ter plaatse toegestane gebruiksmogelijkheden, zodat voor appellant per saldo geen sprake is van een planologische verslechtering.
    
    2.6.    Appellant heeft bij brief van 25 april 2002, in reactie op het SAOZ-advies, een door taxateur A. Schep van Schep Makelaardij B.V. (hierna: de taxateur) opgesteld taxatierapport (hierna: taxatierapport) bij de raad ingebracht. Volgens de taxateur was onder het bestemmingsplan "Oost", gelet op de volgens hem maximaal toegestane bouwhoogte van 8 meter en overige bouwregelgeving, op het westelijke terrein slechts bebouwing in twee bouwlagen mogelijk. De met toepassing van de vrijstelling ter plaatse gerealiseerde bebouwing in drie bouwlagen leidt volgens de taxateur tot aantasting van de privacy en een grote vermindering van de hoeveelheid zonlicht in de achtertuin van appellant. In het taxatierapport is niet ingegaan op de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan "Oost 1998" omdat dit bestemmingsplan volgens de taxateur geen hogere bebouwing mogelijk maakt dan de vrijstelling. De taxateur heeft de planschade van appellant ten gevolge van de vrijstelling getaxeerd op ƒ 25.000,00 (€ 11.344,51).
    
        In haar nadere advies van 15 maart 2004 stelt de SAOZ dat in het taxatierapport ten onrechte het bestemmingsplan "Oost 1998" buiten beschouwing is gelaten en dat bij de taxatie is uitgegaan van een verkeerde peildatum. De SAOZ acht voorts de opvatting van de taxateur dat onder het bestemmingsplan "Oost" voor het westelijke terrein een maximale bouwhoogte van 8 meter gold en dat ter plaatse slechts bebouwing bestaande uit niet meer dan twee bouwlagen mogelijk was onjuist. De taxateur heeft bovendien de ruime gebruiksmogelijkheden in dit bestemmingsplan voor het westelijke terrein ten onrechte niet bij zijn taxatie betrokken, aldus de SAOZ. Aan de door de taxateur getaxeerde omvang van de planschade van appellant heeft de SAOZ daarom geen waarde gehecht.
    
    2.7.    Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onder het bestemmingsplan "Oost" op het westelijke terrein een bouwwerk bestaande uit drie bouwlagen en met een bouwhoogte van 15 meter mocht worden opgericht. De rechtbank heeft volgens appellant miskend dat aan de gemeentelijke bouwverordening geen aanvullende werking toekomt ten opzichte van de bouwvoorschriften voor de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden" in voornoemd bestemmingsplan, althans dat bebouwing met een hoogte van 15 meter ter plaatse, gelet op de maximaal toegestane goothoogte, met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet kon worden gerealiseerd. Volgens appellant was op het westelijke terrein onder het bestemmingsplan "Oost" slechts bebouwing in twee bouwlagen mogelijk en maakt het bestemmingsplan "Oost 1998" ter plaatse bebouwing in drie bouwlagen mogelijk. Hij stelt dat door de extra bouwlaag het aantal uren zon in zijn achtertuin is verminderd en zijn privacy is aangetast, waardoor de waarde van zijn perceel is gedaald. Verder stelt appellant dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat onder het bestemmingsplan "Oost 1998" bebouwing op het westelijke terrein dichterbij zijn woning mag worden gebouwd dan het geval was onder het oude bestemmingsplan "Oost".
    
    2.7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat zowel in het bestemmingsplan "Oost" als in het bestemmingsplan "Oost 1998" voor de bestemmingen "Openbare en maatschappelijke doeleinden" onderscheidenlijk  "Woondoeleinden W" alleen bepalingen omtrent de maximale goothoogte en geen bepalingen omtrent de maximale bouwhoogte van gebouwen zijn opgenomen. De rechtbank heeft overwogen dat in dit geval belang toekomt aan het bepaalde omtrent de maximale bouwhoogte in de gemeentelijke bouwverordening, hetgeen appellant heeft bestreden. Nu in beide bestemmingsplannen maximaal toegestane bouwhoogten ontbreken en een maximale bouwhoogte van 15 meter, zoals in de gemeentelijke bouwverordening is bepaald, niet in de weg staat aan de bouw van een gebouw van drie bouwlagen op het westelijke terrein, kan in het midden worden gelaten of in dit geval aan de gemeentelijke bouwverordening ten opzichte van de bouwvoorschriften in het bestemmingsplan "Oost" aanvullende werking toekwam. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ingevolge het bestemmingsplan "Oost" de bouw van een gebouw bestaande uit drie bouwlagen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet op het westelijke terrein kon worden gerealiseerd.
    
        Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de toetreding van zonlicht in de tuin van appellant op basis van het bestemmingsplan "Oost" in gelijke mate kon worden beperkt als is gebeurd door het met vrijstelling gebouwde appartementengebouw. Het bestemmingsplan "Oost 1998" staat voorts geen hogere bebouwing toe dan mogelijk was op grond van het vorige planologische regime zoals dat gold na verlening van de vrijstelling. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat appellant met betrekking tot de toetreding van zonlicht in zijn tuin niet in een planologisch nadeliger situatie is geraakt. Het hoger beroep van appellant slaagt op dit punt derhalve niet.
    
    2.7.2.    Ten aanzien van de door appellant gestelde aantasting van zijn privacy vanwege zicht in zijn achtertuin vanuit het nieuwe appartementengebouw op het westelijke terrein wordt als volgt overwogen. Onder het bestemmingsplan "Oost" kon op het westelijke terrein op de toegestane bebouwing een dakterras worden gerealiseerd en was ter plaatse onder meer een school toegestaan. Vanaf een dakterras of vanuit een school kon een vergelijkbaar vrij zicht op de achtertuin van appellant bestaan als thans mogelijk is vanuit het met vrijstelling gerealiseerde appartementengebouw of vanuit bebouwing die ter plaatse ingevolge het bestemmingsplan "Oost 1998" kan worden gerealiseerd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat appellant ten gevolge van de planologische wijzigingen met betrekking tot zijn privacy niet in een planologisch nadeliger situatie is geraakt. Het hoger beroep van appellant slaagt derhalve ook op dit punt niet.
    
    2.7.3.    Het betoog van appellant dat ingevolge het bestemmingsplan "Oost 1998" bebouwing op het westelijke terrein dichterbij zijn woning kan worden gerealiseerd dan mogelijk was op grond van de vrijstelling of het bestemmingsplan "Oost" slaagt. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbij gegaan. Zoals is weergegeven in rechtsoverweging 2.4 is ingevolge het bestemmingsplan "Oost 1998" bebouwing op 2 meter afstand van het perceel van appellant toegestaan, terwijl deze afstand onder het bestemmingsplan "Oost" 6 meter bedroeg. In het SAOZ-advies is ten onrechte aangenomen dat deze afstand ingevolge het bestemmingsplan "Oost 1998" 5 meter bedraagt en is ten onrechte niet onderzocht of deze planologische wijziging voor appellant een planologisch nadeel oplevert, waardoor hij schade lijdt. Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling dat de raad, door het SAOZ-advies desalniettemin aan zijn besluit ten grondslag te leggen, gehandeld heeft in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van appellant bij de rechtbank alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen. De raad dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Ten behoeve van dat besluit dient onderzocht te worden of appellant in een planologisch nadeliger positie is geraakt en schade lijdt doordat de minimaal toegestane afstand tussen bebouwing op het westelijke terrein en het perceel van appellant ten gevolge van het bestemmingsplan "Oost 1998" is verkleind.
    
    2.9.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Van overige proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 28 juni 2005, AWB 04/2583;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bergambacht van 27 april 2004;
    
    V.    veroordeelt de raad van de gemeente Bergambacht tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Bergambacht aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Bergambacht aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 343,00 (zegge: driehonderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Zijlstra
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2006
    
    240-507.