ECLI:NL:RVS:2011:BT2117, Raad van State, 21-09-2011, 201101131/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2008 heeft het dagelijks bestuur [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij de in dat besluit omschreven dekschuit (hierna: dekschuit M1) dient te verwijderen en verwijderd dient te houden uit het water van het beheersgebied van het dagelijks bestuur. Indien zij binnen zes weken geen gehoor heeft gegeven aan deze last, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,00.

201101131/1/H3.
      Datum uitspraak: 21 september 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 december 2010 in de zaken nrs. 09/2966 en 10/45 in het geding tussen:
    
    
      1. [appellante],
      2. [wederpartij]
    
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juli 2008 heeft het dagelijks bestuur [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij de in dat besluit omschreven dekschuit (hierna: dekschuit M1) dient te verwijderen en verwijderd dient te houden uit het water van het beheersgebied van het dagelijks bestuur. Indien zij binnen zes weken geen gehoor heeft gegeven aan deze last, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 28 mei 2009 heeft het dagelijks bestuur geweigerd een ligplaatsvergunning te verlenen voor dekschuit M1.
    
    Bij besluiten van 10 juni 2009 en 25 november 2009 heeft het dagelijks bestuur, voor zover thans van belang, de door [appellante] tegen de besluiten van 9 juli 2008 en 28 mei 2009 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellante] tegen de besluiten van 10 juni 2009 en 25 november 2009 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 februari 2011.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [wederpartij], directeur-grootaandeelhouder van [appellante], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 juli 2009 is de wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) in werking getreden. Ingevolge artikel IV van deze wet blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing. Dit betekent dat het nieuwe recht niet van toepassing is op het huidige geding.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, bezit het dagelijks bestuur van een deelgemeente waaraan de bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders zijn overgedragen, de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
    
    Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Verordening op de stadsdelen draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, behoort de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang tot de in het tweede lid bedoelde bevoegdheden.
    
    Ingevolge artikel 2.2.1 van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 (hierna: de VHB) wordt in dit hoofdstuk en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
    
    […];
    
    b. bedrijfsvaartuig: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, niet zijnde een zee- of binnenschip, hoofdzakelijk gebruikt als of bestemd voor de uitoefening van enig bedrijf of beroep dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten;
    
    […];
    
    e. object: een voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in dit hoofdstuk genoemde categorie;
    
    […].
    
    Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, voor zover thans van belang, is het verboden zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen.
    
    Ingevolge artikel 2.5.2, eerste lid, is het verboden met een object ligplaats in te nemen of een object in, op of boven het water te plaatsen.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, kan het college van het eerste lid ontheffing verlenen.
    
    Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt degene die vóór het in werking treden van deze verordening over een vergunning, ontheffing of toestemming beschikt op grond van de Romp-Algemene Politieverordening Amsterdam geacht vergunning, ontheffing of toestemming te hebben verkregen op grond van de van toepassing zijnde overeenkomstige bepalingen van deze verordening.
    
    Ingevolge artikel 141 D, eerste lid, van de Romp-Algemene Politieverordening Amsterdam 1974 is het verboden om met een bedrijfs-, berg- of stationerend vaartuig ligplaats in te nemen of te hebben.
    
    Ingevolge het derde lid is het eerste lid niet van toepassing op vaartuigen die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening ligplaats hebben overeenkomstig de op dat moment ter plaatse geldende voorschriften.
    
    Bij besluit van 17 december 1996 (Gemeenteblad 1996, 103) heeft het college bepaald (I) dat de positie van slechts die bedrijfsvaartuigen die op 18 december 1996 ligplaats hebben in de binnenstad of het Havenatlasgebied zal worden beoordeeld op de vraag of er sprake kan zijn van vergunningverlening, en (II) dat aanvragen voor een ligplaatsvergunning voor een nieuw neer te leggen bedrijfsvaartuig, die zijn ingediend na 18 december 1996, worden afgewezen.
    
    2.2. Op 20 mei 2008 en 1 juli 2008 heeft de Dienst Binnenwaterbeheer waargenomen dat dekschuit M1 lag afgemeerd langs een woonboot in de Realengracht ter hoogte van nummer 14 en dat hierop plantenbakken en tuinmeubelen waren geplaatst. Bij het besluit van 9 juli 2008 heeft het dagelijks bestuur zich op grond van deze waarneming op het standpunt gesteld dat dekschuit M1 wordt gebruikt als terras en daarom dient te worden aangemerkt als object als bedoeld in artikel 2.2.1, onder e, van de VHB. Omdat het dagelijks bestuur [appellante] geen ontheffing heeft verleend voor het innemen van een ligplaats met dekschuit M1, heeft het [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.5.2, eerste lid, van de VHB.
    
    Hangende het bezwaar tegen het besluit van 9 juli 2008 heeft [appellante] een ligplaatsvergunning als bedoeld in artikel 2.4.1, eerste lid, van de VHB aangevraagd voor dekschuit M1. Bij het besluit van 28 mei 2009 heeft het dagelijks bestuur geweigerd deze vergunning te verlenen, omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dekschuit M1 reeds vóór 1974 ligplaats innam, zodat het in artikel 5.2, eerste lid, van de VHB neergelegde overgangsrecht niet van toepassing is. Volgens het dagelijks bestuur heeft [appellante] evenmin aannemelijk gemaakt dat dekschuit M1 een bedrijfsvaartuig is als bedoeld in artikel 2.2.1, onder b, van de VHB, dat op de peildatum 18 december 1996 ligplaats innam in de binnenstad of het Havenatlasgebied.
    
    Bij de besluiten van 10 juni 2009 en 25 november 2009 heeft het dagelijks bestuur de besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom en tot weigering een ligplaatsvergunning te verlenen, onder overneming van de adviezen van de bezwaarschriftencommissie van 8 juni 2009 en 17 november 2009, gehandhaafd.
    
    Overgangsrecht
    
    2.3. De Afdeling stelt vast dat voor de beoordeling van de rechtmatigheid van beide besluiten in de eerste plaats van belang is of het overgangsrecht van toepassing is op dekschuit M1, aangezien in dat geval met die dekschuit zonder ontheffing of vergunning legaal ligplaats werd ingenomen. Voor de toepasselijkheid van het overgangsrecht dient in ieder geval te worden onderzocht of dekschuit M1 reeds vóór 1974 ligplaats innam in Amsterdam en eigendom was van [appellante] dan wel diens rechtsvoorganger, [wederpartij].
    
    De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] dat niet aannemelijk heeft gemaakt.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit een door haar overgelegde foto, die is afgedrukt op 14 juni 1973, maar zou zijn genomen in 1972, en een verklaring van [voormalig eigenaar A] van 28 juni 2009 niet kan worden afgeleid dat dekschuit M1 reeds vóór 1974 ligplaats heeft ingenomen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de op de foto afgebeelde dekschuit tot 1977 aan de werf van [voormalig eigenaar B] en [voormalig eigenaar A] toebehoorde en vervolgens aan [voormalig eigenaar C], die deze werf samen met haar echtgenoot in dat jaar heeft overgenomen. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan een door [voormalig eigenaar C] gevoerde bezwaarprocedure over een aan haar opgelegde last onder dwangsom tot verwijdering van een dekschuit bij de werf, aldus [appellante].
    
    [appellante] betoogt voorts dat het dagelijks bestuur in de door [voormalig eigenaar C] gevoerde bezwaarprocedure haar beroep op het overgangsrecht heeft aanvaard op grond van voormelde foto en een verklaring van [wederpartij]. Het gelijkheidsbeginsel brengt volgens [appellante] mee dat ook in dit geval doorslaggevend gewicht dient te worden toegekend aan een verklaring, namelijk de verklaring van [voormalig eigenaar A] dat [wederpartij] in de winter van 1971-1972 voor [voormalig eigenaar B] een hellingbaan heeft geconstrueerd en na afloop van de werkzaamheden de dekschuit van het bedrijf heeft overgenomen.
    
    2.4.1. Op de foto van 14 juni 1973 zijn twee gedeeltelijk afgebeelde dekschuiten te zien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat op grond van deze foto niet valt vast te stellen dat een van de dekschuiten dekschuit M1 is, zodat [appellante] met die foto niet aannemelijk heeft gemaakt dat dekschuit M1 reeds vóór 1974 ligplaats innam.
    
    Voorts heeft de rechtbank in dit verband terecht betekenis toegekend aan hetgeen door [wederpartij] in de door [voormalig eigenaar C] gevoerde bezwaarprocedure naar voren is gebracht over deze foto. Hij heeft in deze procedure op 25 november 2005 schriftelijk verklaard dat een van de dekschuiten op de foto toebehoorde aan de firma Kuipers en de ander aan de werf van [voormalig eigenaar B] en [voormalig eigenaar A]. Deze verklaring is door [voormalig eigenaar C] ingebracht ter ondersteuning van haar stelling dat zij en haar man na overname van de werf in 1977 eigenaar zijn geworden van de aan de werf toebehorende dekschuit en dat die daar al vóór 1974 ligplaats innam, zodat ten aanzien van deze dekschuit het overgangsrecht van toepassing is. Het dagelijks bestuur heeft mede op basis van deze verklaring de dekschuit van [voormalig eigenaar C] bij besluit van 28 december 2005 gelegaliseerd.
    
    [appellante] betoogt terecht dat [wederpartij] zich in de verklaring niet heeft uitgelaten over hetgeen na het maken van de foto met de aan de werf van [voormalig eigenaar B] en [voormalig eigenaar A] toebehorende dekschuit is gebeurd. Evenwel, [wederpartij] wist dan wel behoorde te weten dat zijn verklaring werd gebruikt in een procedure omtrent een tot [voormalig eigenaar C] gericht handhavingsbesluit tot verwijdering van een dekschuit, ten betoge dat zij deze dekschuit met de werf had overgenomen van [voormalig eigenaar B] en [voormalig eigenaar A]. In dat verband is van belang dat hij bij de op 17 november 2005 gehouden hoorzitting in bezwaar aanwezig was en daarbij heeft gezegd dat hij foto's heeft van vóór 1974 waar de dekschuit van bezwaarde, [voormalig eigenaar C], op staat. Gelet op deze context viel de verklaring van [wederpartij] redelijkerwijs te begrijpen als bevestiging van het betoog van [voormalig eigenaar C].
    
    De thans door [appellante] gegeven verklaring dat de dekschuit op de foto die aan de werf toebehoorde in 1972 door [wederpartij] is gekocht, is niet te verenigen met de verklaring van 25 november 2005 zoals die redelijkerwijs mocht worden begrepen. De bedoelde dekschuit kan niet zowel de door [voormalig eigenaar C] bij de koop van de werf overgenomen dekschuit zijn als dekschuit M1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, mede omdat [appellante] geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 28 december 2005, het dagelijks bestuur zich ook in deze procedure op het standpunt heeft mogen stellen dat de op de foto afgebeelde dekschuiten van de firma Kuipers en [voormalig eigenaar C] zijn.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de door [appellante] overgelegde verklaring van [voormalig eigenaar A] niet de betekenis kan worden toegekend die [appellante] daaraan gehecht wil zien. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen, reeds omdat R.C. Meyer aan zijn eerste verklaring omtrent de dekschuit op de foto mocht worden gehouden en de gevallen daarom - bij gebreke van betekenis van de foto in dit geval - niet gelijk zijn.
    
    2.4.2. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] aan artikel 5.2 van de VHB en het toepasselijke overgangsrecht geen ligplaats of ligplaatsvergunning voor dekschuit M1 kan ontlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ligplaatsvergunning
    
    2.5. Nu het overgangsrecht in deze zaak niet van toepassing is, dient te worden beoordeeld of [appellante] op grond van het besluit van het college van 17 december 1996 in aanmerking kan komen voor een ligplaatsvergunning. Hiertoe dient te worden onderzocht of dekschuit M1 op 18 december 1996 als bedrijfsvaartuig ligplaats heeft gehad in de binnenstad of het Havenatlasgebied.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dekschuit M1, al dan niet als bedrijfsvaartuig, op 18 december 1996 ligplaats innam.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat dekschuit M1 de dekschuit was die vanaf 1992 in het waterperceel bij het Touwenterrein gelegen was, totdat dit terrein in 2006 werd gesaneerd. Zij heeft een luchtfoto uit 1996 overgelegd waarop volgens haar dekschuit M1 in het waterperceel is te zien.
    
    2.6.1. Hoewel het dagelijks bestuur heeft erkend dat [appellante] vanaf 1992 het waterperceel bij het Touwenterrein huurde, is de aanwezigheid van dekschuit M1 in dat waterperceel eerst op 1 juli 2000 vastgesteld en geregistreerd. [appellante] heeft haar stelling dat dekschuit M1 sinds 1992 in het waterperceel ligplaats innam alleen onderbouwd met voormelde luchtfoto. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit deze luchtfoto niet valt af te leiden dat dekschuit M1 op 18 december 1996 ligplaats innam in het beheersgebied van het dagelijks bestuur. Daarbij heeft de rechtbank, anders dan [appellante] betoogt, van belang mogen achten dat zij ter zitting heeft toegelicht dat zij in de loop der jaren verschillende dekschuiten heeft gehad, die niet allemaal in de boekhouding werden opgenomen. De dekschuit op de luchtfoto zou derhalve één van die dekschuiten kunnen zijn, temeer nu op deze foto slechts een wit stipje in het waterperceel bij het Touwenterrein is te zien dat niet herkenbaar is als dekschuit en zeker niet als dekschuit M1.
    
    2.6.2. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dekschuit M1 op de peildatum ligplaats innam in het beheersgebied van het dagelijks bestuur, zodat het zich op het standpunt mocht stellen dat het op grond van het besluit van 17 december 1996 niet mogelijk is een ligplaatsvergunning te verlenen aan [appellante] ten behoeve van dekschuit M1.
    
    Het betoog faalt.
    
    Last onder dwangsom
    
    2.7. Ten slotte dient te worden beoordeeld of het college bevoegd was de last onder dwangsom op te leggen.
    
    2.8. [appellante] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat dekschuit M1 dient te worden aangemerkt als bedrijfsvaartuig en niet als object. Dekschuit M1 maakt deel uit van de bedrijfsvloot van het scheepsreparatiebedrijf van [appellante]. In verband met voormelde sanering van het Touwenterrein is de dekschuit tijdelijk afgemeerd in de buurt van het bedrijventerrein aan de woonboot van de ex-partner van [wederpartij]. De enkele omstandigheid dat zij zonder toestemming twee stoelen op de dekschuit heeft geplaatst, maakt niet dat dekschuit M1 geen bedrijfsvaartuig meer is, aldus [appellante]. Volgens haar rust het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom op een onjuiste grondslag en is deze reeds daarom onrechtmatig.
    
    2.8.1. Het dagelijks bestuur heeft het beleid inzake bedrijfsvaartuigen neergelegd in de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad. Volgens paragraaf 5.3 "Objecten (ex-bedrijfsvaartuigen)" dienen bedrijfsvaartuigen hoofdzakelijk gebruikt te worden of bestemd te zijn voor een bedrijf of beroep. Bedrijfsvaartuigen die niet of niet meer gebruikt worden en ook niet of niet aantoonbaar in afwachting zijn van werk, kunnen niet meer aangemerkt worden als bedrijfsvaartuig. Dit geldt ook voor dekschuiten. Er is dan sprake van een gewijzigd gebruik en daarmee van een nieuwe situatie. Dergelijke vaartuigen zijn "objecten" als bedoeld in artikel 2.5.2, eerste lid, van de VHB. Objecten zijn ongewenst omdat daarmee onnodig beslag gelegd wordt op het openbare water. Dergelijke vaartuigen zullen dan ook verwijderd moeten worden, aldus deze paragraaf.
    
    Vaststaat dat dekschuit M1 ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom niet werd gebruikt voor bedrijfsdoeleinden. [appellante] heeft op 2 maart 2009, in verband met de aanvraag van de ligplaatsvergunning, verklaard dat met dekschuit M1 af en toe goederen worden vervoerd en af en toe op het dek aan een ander vaartuig wordt gewerkt. Tevens heeft zij een factuur van 22 december 2008 overgelegd waarin wordt vermeld dat dekschuit M1 in november is verhuurd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt mogen stellen dat [appellante] hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat dekschuit M1 ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom hoofdzakelijk werd gebruikt of bestemd was voor de uitoefening van het bedrijf van [appellante]. Het heeft, gelet op het ter zake gevoerde beleid, dekschuit M1 derhalve mogen aanmerken als object.
    
    2.8.2. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat, nu [appellante] niet in het bezit was van een ontheffing om ligplaats in te nemen met een object, zij in strijd heeft gehandeld met artikel 2.5.2, eerste lid, van de VHB, zodat het dagelijks bestuur bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan het dagelijks bestuur in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Biharie
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011
    
    611.