ECLI:NL:RBAMS:2011:BU2150, Rechtbank Amsterdam, 27-09-2011, AWB 09-2575 WET en AWB 09-2577 WET
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek wegens overschrijding geluidsnormen Schiphol in 2007 en 2008. Exceptieve toetsing Luchthavenverkeerbesluit 2008. Gelijkwaardigheidsprincipe niet overschreden. Bestuurlijke lus.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummers: AWB 09/2575 WET en AWB 09/2577 WET 
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      de vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Schiphol (Geus), gevestigd te Aalsmeer,
      [eiser 2], wonende te [woonplaats],
      [eiser 3], wonende te [woonplaats],
      [eiseres 4], wonende te [woonplaats],
      [eiser 5], wonende te [woonplaats],
      eisers,
      gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen,
    
    
    en
    
    
      de Inspecteur-Generaal Verkeer en Waterstaat,
      verweerder,
      gemachtigde mr. R.P.H. Rozenbrand.
    
    
    
      Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
      N.V. Luchthaven Schiphol,
      derde-belanghebbende,
      gemachtigde mr. A.P. Bangoer.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij tussenuitspraak van 14 maart 2011 heeft de rechtbank het vooronderzoek heropend, verweerder in de gelegenheid gesteld om voor 1 juli 2011 de bestreden besluiten te voorzien van een nadere motivering als omschreven in deze uitspraak, en iedere verdere beslissing aangehouden. 
    
    Verweerder heeft bij brief van 3 mei 2011 gereageerd. Eiser heeft bij brieven van 29 maart 2011 en 28 juni 2011 gereageerd. Nadat partijen toestemming hebben gegeven voor het doen van een uitspraak zonder nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek wederom gesloten. 
    
    
    Overwegingen
    
    1.	In de tussenuitspraak (LJN BQ 3599) heeft de rechtbank verweerder opgedragen nader te motiveren dat het beschermingsniveau ten aanzien van de geluidbelasting op de in geding zijnde handhavingspunten 21 en 22, als vervat in Bijlage 2 bij het Luchthavenverkeerbesluit (LVB) 2008, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het LVB 2004. 
    
    2.	Verweerder heeft in de brief van 3 mei 2011 aangegeven dat het feitelijk en juridisch onmogelijk is om aan deze opdracht te voldoen, omdat de gelijkwaardigheidsprincipes niet kunnen worden berekend op het niveau van een of twee handhavingspunten, maar alleen op het niveau van het LVB als geheel. Ingevolge artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart moet er bij wijzigingen van het LVB per saldo en gemiddeld sprake zijn van gelijkwaardigheid. Het is dus mogelijk dat bij wijziging van het LVB ten aanzien van een of meerdere specifieke handhavingspunten sprake kan zijn van een plaatselijke verhoging van de maximaal toegelaten geluidbelasting in dat punt, doch dat deze op LVB-niveau wordt gecompenseerd. Verder heeft verweerder zijn stelling herhaald dat reeds, op verzoek van de Tweede Kamer, in de gevraagde toets is voorzien. In de bestreden besluiten is immers uitdrukkelijk de uitkomst weergegeven van de toetsing van het LVB 2008, zoals weergegeven in de MER Korte Termijn, aan de oude criteria van gelijkwaardigheid. In dat kader staat expliciet dat onder het planalternatief (het destijds nog ontwerp-LVB 2008) sprake is van niet meer dan 10.000 woningen binnen de 35 Ke-contour. Ook is daarbij onder verwijzing naar het document Richtlijnen voor de milieueffectrapportage voor de korte termijn van juli 2007 al beargumenteerd dat dit aantal is vastgesteld overeenkomstig de onder de PKB gehanteerde methodiek. Er is dus al aangetoond dat het LVB 2008 voldoet aan de criteria van gelijkwaardigheid zodat er geen grond is te twijfelen aan de verbindendheid van deze regeling en de verzoeken om handhaving terecht zijn afgewezen, aldus verweerder.
    
    3.	Eisers hebben in hun brieven van 29 maart en 28 juni 2011 aangegeven dat partijen het erover eens zijn dat het LVB 2004 (met de daarbij berekende 58 Lden-contour) een beschermingsniveau biedt dat gelijkwaardig is aan het beschermingsniveau van de voorheen geldende PKB, dat inhield dat die contour zo moest worden berekend dat zich daarbinnen niet meer dan 10.000 woningen zouden bevinden, geteld aan de hand van het woningbestand 1990. Omdat het aantal woningen binnen die contour in de periode 1990 tot 2004 is toegenomen dient het getal van 1990 te worden gecorrigeerd naar de feitelijke situatie in 2004. Per saldo betekent dit dat het aantal woningen dat zich in 2004 binnen de 58-Lden contour bevindt moet worden geteld (getal X). Dit is de maat van gelijkwaardigheid voor opvolgende wijzigingen van het LVB. Stap 2 zou dan zijn geweest om in het kader van de wijziging van het LVB in 2008 de 58 Lden-contour zodanig te situeren dat het aantal woningen binnen die contour niet hoger is dan X. Alsdan is sprake van de door artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart (WLV) beoogde gelijkwaardige bescherming. Het gelijkwaardigheidvereiste heeft niet tot gevolg dat de grenswaarde per handhavingspunt gelijkwaardig moet zijn aan het LVB 2004, zolang het totale beschermingsniveau maar gelijkwaardig blijft. Stap 3 zou in theorie kunnen leiden tot hogere grenswaarden voor de handhavingspunten 21 en 22, als op andere handhavingspunten lagere grenswaarden zouden worden vastgesteld. De beoogde finale geschilbeslechting zal niet met de in de tussenuitspraak neergelegde opdracht gerealiseerd kunnen worden, maar vermoedelijk wel met deze benadering, aldus eisers. 
    
    4.	Derde-belanghebbende heeft, alhoewel uitgenodigd, niet inhoudelijk gereageerd. 
    
    5.	De rechtbank overweegt het volgende.
    
    6.	In de brief van 3 mei 2011 heeft verweerder duidelijk gemaakt dat een berekening van het gelijkwaardige beschermingsniveau op het niveau van de handhavingspunten 21 en 22 niet mogelijk en zinvol is, nu de wijziging van het LVB 2008 een beschermingsniveau moet bieden dat over alle handhavingspunten per saldo en gemiddeld gelijkwaardig of beter moet zijn dan het niveau geboden door het LVB 2004. Eisers hebben zich met dit standpunt verenigd. 
    
    7.1.		De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of het motiveringsgebrek met de brief van 3 mei 2011 is hersteld.  
    
    7.2.		Het verzoek om handhaving heeft betrekking op de overschrijding van de maximaal toegestane geluidsbelasting op de handhavingspunten 21 en 22 bij de luchthaven Schiphol. Eisers betwisten niet dat het LVB 2004 (met de daarbij berekende 58 Lden-contour) een beschermingsniveau biedt dat gelijkwaardig is aan het beschermingsniveau van de voorheen geldende PKB, dat inhield dat die contour zo moest worden berekend dat zich daarbinnen niet meer dan 10.000 woningen zouden bevinden, geteld aan de hand van het woningbestand 1990. In geschil is dus alleen of Bijlage 2 van het LVB 2008, dat de maximaal toegestane geluidsbelasting heeft gewijzigd, in strijd is met artikel 8.17, zevende lid, van de WLV, omdat deze voor handhavingspunten 21 en 22 maximale grenswaarden vermeldt die hoger zijn dan die van het LVB 2004. Volgens eisers blijkt dit uit de omstandigheid dat het aantal woningen met een hoge geluidsbelasting is gestegen van 10.000 naar 10.800 woningen. Volgens eisers is daarbij het absolute aantal woningen van belang.
    
    7.3. 		De rechtbank deelt niet de visie van eisers dat uit de bijstelling van het aantal woningen blijkt dat het beschermingsniveau niet langer per saldo en gemiddeld gelijkwaardig is, maar slechter is geworden. Verweerder heeft er op gewezen dat, zoals de Minister van Verkeer en Waterstaat bij brief van 25 mei 2007 (VenW/DGTL-2007/8256) aan de Tweede Kamer heeft geschreven, de hoogte van de in de Wijzigingswet opgenomen criteria voor gelijkwaardigheid moet worden aangemerkt als de uitkomst van een berekening, en niet als een (abstracte) absolute norm. Dit blijkt ook uit de bewoordingen in artikel XII van de Wijzigingswet: “vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld”. Met gebruikmaking van de nieuwe reken- en meetmethodes en de geactualiseerde basisgegevens is het aantal woningen met een hoge geluidbelasting (etmaal), uitgaande van het woningbestand 1990, verbeterd naar 10.800 binnen de 35 Ke-contour. 
    
    7.4.		Verweerder heeft in de brief van 3 mei 2011 betoogd dat dit weliswaar een stijging van het absolute aantal woningen is, maar dat dit niet heeft geleid tot een groter aantal feitelijk gehinderde woningen, en dus ook niet tot een ander (feitelijk) beschermingsniveau. De verhoging van het absolute aantal is het gevolg van het actualiseren en verbeteren van de berekeningswijze. De voorheen gebruikte berekeningsmethode van de milieueffecten is inmiddels achterhaald. Er is een betere methode beschikbaar, waarmee een nauwkeuriger beeld van de feitelijke milieueffecten veroorzaakt door het vliegverkeer kan worden verkregen. Gelet op dit betoog heeft verweerder het motiveringsgebrek hersteld: hiermee is immers duidelijk geworden dat het aantal van 10.000 woningen in de oude berekening feitelijk overeenkomt met het aantal van 10.800 woningen in de nieuwe berekening, zodat de wijziging van dit aantal niet betekent dat het beschermingsniveau feitelijk is gewijzigd. 
    
    7.5.		De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat deze stelling van verweerder niet juist is, te meer waar het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) in haar rapport van januari 2008 (NLR_CR_2008-016) aan de ministers de aanbeveling heeft gedaan hun beslissing te herbevestigen dat de aantallen in de gelijkwaardigheidscriteria moeten worden beschouwd als de uitkomst van een som en niet als absolute aantallen. De stijging van het absolute aantal woningen van 10.000 naar 10.800 woningen betekent dus niet, zoals eisers stellen, dat het gelijkwaardigheidsprincipe is overschreden. Dit betekent dat het ook niet zinvol is de stijging van het aantal woningen tussen 2004 en 2008 te tellen, zoals eisers in hun nadere reactie hebben voorgesteld. 
    
    7.6.		Verweerder heeft voor wat betreft de vraag of het LVB 2008 voldoet aan het in artikel 8.17, zevende lid, van de WLV neergelegde gelijkwaardigheidsprincipe, gewezen op de contra-expertise van het NLR, dat op verzoek van de Tweede Kamer is opgesteld. In het rapport van januari 2008 concludeert het NLR dat de actualisering van de gelijkwaardigheidscriteria in 2007 (vooruitlopend op het LVB 2008) navolgbaar is uitgevoerd en stemt het NLR in met de voor deze actualisering gevolgde methode en achterliggende gedachtegang. Er is getoetst of het LVB 2008 tenminste een gelijkwaardig beschermingsniveau heeft. Uit deze toetsing blijkt dat het LVB 2008 daaraan voldoet. De rechtbank stelt vast dat eisers wel hebben gesteld, maar niet onderbouwd dat de inhoud van het NLR-rapport, dat de rechtbank aanmerkt als een deskundigenadvies, niet juist is. 
    
    7.7.		De rechtbank deelt niet de stelling van eisers dat verweerder op een onjuiste wijze de criteria voor gelijkwaardigheid heeft geactualiseerd met de “verbeterde routemodellering”. Verweerder heeft aangegeven dat de verbeterde routemodellering nu juist behoort tot de berekeningsmethode van de geactualiseerde criteria van gelijkwaardigheid. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het actualiseren van de berekeningsmethode in strijd met het gelijkwaardigheidsprincipe zou zijn. 
    
    7.8.		Verweerder heeft erop gewezen dat het LVB 2008 op verzoek van de Tweede Kamer vervolgens ook is getoetst aan de “oude” criteria voor gelijkwaardigheid. Omdat de “verbeterde routemodellering” behoort tot de berekeningsmethode van de geactualiseerde criteria van gelijkwaardigheid, moet deze in de toetsing aan de “oude” criteria achterwege blijven omdat deze verbeterde methode ook niet is betrokken bij de berekening van de milieueffecten van het eerste LVB. De uitkomst van deze toets was eveneens dat het LVB 2008 aan het gelijkwaardigheidsprincipe voldoet.
    
    7.9.		De enkele omstandigheid dat het NLR heeft gesteld dat de keuze hoe het beschermingsniveau in de wet wordt vastgelegd een politieke keuze is, betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat de uitkomst van het inhoudelijk onderzoek van de NLR niet juist is. 
    
    7.10.	De rechtbank ziet, gelet op de nadere uitleg in de brief van 3 mei 2011, dan ook geen grond voor het oordeel dat Bijlage 2 bij het LVB 2008 een beschermingsniveau ten aanzien van de geluidbelasting biedt dat, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, niet per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals geboden door Bijlage 2 bij het LVB 2004. De rechtbank verwerpt mitsdien ook het betoog van eisers dat het LVB 2008 onverbindend is omdat het niet voldoet aan de gelijkwaardigheidscriteria als neergelegd in artikel 8.17, zevende lid, van de WLV. 
    
    7.11.	Verweerder heeft mitsdien op goede gronden gesteld dat er weliswaar sprake was van een overtreding van de maximale geluidsbelasting bij de handhavingspunten 21 en 22 in het gebruiksjaar 2007, maar tevens van concreet zicht op legalisatie, nu in 2008, met de inwerkingtreding van het LVB 2008, niet langer sprake was van een overschrijding. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid af kunnen zien van handhaving in het jaar 2007 en (een deel van) 2008.
    
    8.1.	De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen omdat zij niet deugdelijk waren gemotiveerd, hetgeen in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank echter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te laten, omdat het motiveringsgebrek met de brief van 3 mei 2011 is hersteld.
    
    8.2.	De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in beide zaken te veroordelen in de proceskosten, welke zijn begroot op € 1.449,- als kosten voor de verleende rechtsbijstand (2 punten voor de beroepschriften, 1 punt voor de zitting; waarde per punt € 322,-; wegingsfactor 1,5 vanwege de complexiteit van de zaak). Voorts dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van de Awb in beide zaken het door eisers betaalde griffierecht (twee maal € 297 = € 594) te vergoeden.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
    
      -	verklaart de beroepen gegrond; 
      -	vernietigt de bestreden besluiten;
      -	bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
      -	bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 594,- vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van 
      -	€ 1.449,-, te betalen aan eisers;
    
    
    
    
    Deze einduitspraak is gedaan door mr. J.A.A.G. de Vries, voorzitter, mrs. M.C. Eggink en A.P. Klap, leden, in aanwezigheid van mr. S.P.M. van Boheemen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2011.
    
    
      de griffier is buiten staat	de voorzitter
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB