ECLI:NL:RVS:2007:BA8111, Raad van State, 21-06-2007, 200702756/2, 200702758/2 en 200702759/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij drie besluiten van 27 maart 2007 heeft verweerder aan de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht "Pioneer Hi-Bred Northern Europe Sales Division GmbH" (hierna: vergunninghoudster) drie vergunningen als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit) verleend voor kleinschalige veldwerkzaamheden met de genetisch gemodificeerde maïslijnen NK603, 59122x1507xNK603 respectievelijk 1507xNK603 in de gemeenten Haaksbergen, Venray en Werkendam. Deze besluiten zijn op 28 maart 2007 ter inzage gelegd.

200702756/2, 200702758/2 en 200702759/2.
      Datum uitspraak: 21 juni 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in de gedingen tussen onder meer:
    
    
      de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij drie besluiten van 27 maart 2007 heeft verweerder aan de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht "Pioneer Hi-Bred Northern Europe Sales Division GmbH" (hierna: vergunninghoudster) drie vergunningen als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit) verleend voor kleinschalige veldwerkzaamheden met de genetisch gemodificeerde maïslijnen NK603, 59122x1507xNK603 respectievelijk 1507xNK603 in de gemeenten Haaksbergen, Venray en Werkendam. Deze besluiten zijn op 28 maart 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen deze besluiten heeft onder meer verzoekster bij brief van 17 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2007, beroep ingesteld. Verzoekster heeft haar beroep aangevuld bij brief van 22 mei 2007. Bij brief van 17 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2007, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Verzoekster heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Voorzitter heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2007, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts, dr. ir. M.M.C. Gielkens en drs. I.T.W.C. Haenen, allen ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. G. ’t Hart, advocaat te Utrecht.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2.    De bestreden besluiten betreffen kleinschalige veldwerkzaamheden met herbicidentolerante en insectenresistente maïslijnen. Door de genetische modificatie wordt beoogd de maïs tolerant te maken tegen glyfosaat en glufosinaat herbiciden en tegen bepaalde soorten plaaginsecten zoals de Europese maïsboorder en de maïswortelkever. Het doel van de vergunde activiteiten is een evaluatie van de agronomische, morfologische en fysiologische eigenschappen van de maïslijnen NK603, 59122x1507xNK603 respectievelijk 1507xNK603 met en zonder toepassing van glyfosaat en glufosinaat.
    
    2.3.    Vergunninghoudster heeft ter zitting aangevoerd dat verzoekster onder meer ten aanzien van de schadelijke effecten vanwege de vermeende instabiliteit van de genetisch gemodificeerde organismen en de wijze van toepassing van het stap-voor-stap-beginsel geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
        Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
    
        De Voorzitter gaat er voorshands van uit dat de beroepsgronden zien op besluitonderdelen waarover verzoekster zienswijzen naar voren heeft gebracht. Hij ziet daarom geen aanleiding om het verzoek in zoverre niet inhoudelijk te beoordelen.
    
    2.4.    Verzoekster voert aan dat het zich niet met artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit verdraagt dat de exacte locaties van de proefvelden niet bekend zijn, maar dat is volstaan met het overleggen van drie topografische kaarten van de gemeenten Haaksbergen, Venray en Werkendam, die elk betrekking hebben op een oppervlakte dat (maximaal) 20 keer zo groot is als de percelen waarop de veldproeven plaatsvinden. De uitleg die verweerder aan dit artikellid geeft, is volgens verzoekster in strijd met het doel en de strekking van Richtlijn 2001/19/EG van 12 maart 2001 van het Europese Parlement en de Raad inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad (hierna: de Richtlijn).
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit, voor zover hier van belang, bevat de aanvraag om een vergunning voor overige doeleinden informatie overeenkomstig bijlage III bij de Richtlijn, die nodig is om een milieurisicoanalyse uit te voeren.
    
        In bijlage IIIB van de Richtlijn is onder E, onder 1, vermeld als informatie die vereist is in kennisgevingen van introducties van genetisch gemodificeerde hogere planten (Gymnospermae en Angiospermae): ligging en omvang van het (de) introductiegebied(en).
    
    2.4.2.    Volgens de aanvragen om vergunning zijn de proefvelden elk kleiner dan één hectare en gelegen in de bij de aanvragen weergegeven gebieden van twee bij twee kilometer in de gemeenten Haaksbergen, Venray en Werkendam. De kaarten waarop deze gebieden zijn weergegeven zijn met het ontwerp van de besluiten ter inzage gelegd. Niet is aangeduid waar in deze gebieden de proefvelden zijn gelegen. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007 met zaaknos. 200602925/1, 200602926/1 en 200602927/1 is de ligging en omvang van de proefvelden opnieuw weergegeven in die zin dat de gebiedsaanduidingen (maximaal) 20 keer de grootte van de proefvelden betreffen. Deze kaarten zijn met de definitieve besluiten ter inzage gelegd.
    
    2.4.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat de maïs waar de bij de bestreden besluiten verleende vergunningen betrekking op hebben, genetisch gemodificeerde hogere planten zijn als bedoeld in bijlage III van de Richtlijn, waarop bijlage IIIB van de Richtlijn betrekking heeft. Dit brengt met zich dat, gelet op artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit en het bepaalde in bijlage IIIB, onder E, onder 1, van de Richtlijn, de aanvragen informatie over de ligging en omvang van het introductiegebied moeten bevatten. Dit betekent dat de ligging en omvang voldoende duidelijk moeten zijn vermeld. De vragen of daaraan met gebiedsaanduidingen van (maximaal) 20 keer de grootte van de proefvelden is voldaan en zo ja of het aanvaardbaar is dat deze gebiedsaanduidingen pas in de definitieve besluiten zijn aangehaald, vergt nader onderzoek en kan eerst door de Afdeling in de bodemprocedure ten volle worden beoordeeld.
    
        De Voorzitter ziet geen reden om in afwachting van de behandeling van het beroepschrift enkel op deze grond een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij betrekt hij de omstandigheid dat derdebelanghebbenden door de wijze waarop de proefvelden zijn aangeduid niet zijn belet om zienswijzen over het ontwerp van de besluiten naar voren te brengen of in beroep te komen.
    
        Overigens zal met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht door de Afdeling in de hoofdzaak zonodig kunnen worden nagegaan of de gebiedsaanduidingen van (maximaal) 20 keer de grootte van de proefvelden op een juiste wijze zijn vastgesteld.
    
    2.5.    Verweerder heeft de vergunningen verleend op grond van artikel 23, eerste lid, van het Besluit, zodat het toetsingskader van artikel 26, tweede lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: Wms) van toepassing is.
    
        Ingevolge het tweede lid kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van mens en milieu. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, kan een vergunning onder beperkingen worden verleend, en kunnen aan een vergunning voorschriften in het belang van de bescherming van mens en milieu worden verbonden.
    
        Bij de toepassing van artikel 26, tweede en vierde lid, van de Wms komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
    
    2.5.1.    Bij de toepassing van artikel 26 van de Wms en het Besluit dient dit nationale recht zoveel mogelijk te worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen van en tegen de achtergrond van de doelen van de Richtlijn. Deze is erop gericht om, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, ervoor te zorgen dat alle nodige maatregelen worden genomen ter voorkoming van negatieve effecten van de doelbewuste introductie en van het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde organismen op de gezondheid van mens en milieu. Daartoe regelt de richtlijn procedures en voorwaarden waaronder introductie moet kunnen plaatsvinden. De richtlijn gaat ervan uit dat de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het onderzoekstadium meestal een noodzakelijke stap is voor de ontwikkeling van GGO-producten.
    
    2.6.    Verzoekster betoogt dat door de wijze waarop de gebiedsaanduidingen van de proefvelden in de aanvragen zijn weergegeven verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten ten onrechte niet beschikte over kennis van de exacte locaties van deze velden. Dit geldt eveneens voor de Commissie genetische modificatie (hierna: Cogem), op wier advies verweerder zich bij het nemen van de onderhavige besluiten heeft gebaseerd. Cogem had in het kader van de advisering dienen te beschikken over alle hiervoor relevante informatie, aldus verzoekster.
    
    2.6.1.    Verweerder heeft in de considerans van het bestreden besluit naar voren gebracht dat hij met de bij hem ingediende aanvragen beschikking heeft gekregen over de exacte locaties van de veldproeven. De Voorzitter ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze stelling te twijfelen. In zoverre mist het betoog van verzoekster feitelijke grondslag.
    
        Dat Cogem weliswaar in het kader van de advisering omtrent de opgestelde milieurisicobeoordelingen niet beschikte over de exacte locaties van de proefvelden maar over globale gebiedsaanduidingen van twee bij twee kilometer maakt naar het voorlopig oordeel van de Voorzitter niet dat daarmee niet alle relevante informatie aan Cogem is verstrekt, nu zij de kenmerken van de in de aanvraag genoemde gebieden en de omgeving daarvan heeft kunnen onderzoeken. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat in zoverre geen aanleiding.
    
    2.7.    Verzoekster voert aan dat uit de Richtlijn volgt dat de bevoegde instantie pas toestemming mag verlenen nadat zij overtuigd is dat introductie van deze genetisch gemodificeerde organismen veilig is voor het milieu en de menselijke gezondheid. Zij brengt - kort weergegeven - naar voren dat de wijze van beoordeling van de aanvragen niet op grond van het Besluit overeenkomstig bijlage II van de Richtlijn en de daarbij behorende richtsnoeren is uitgevoerd. In dat verband betoogt zij dat de mogelijke schadelijke effecten, zoals onder meer de aanwezigheid in de genetisch gemodificeerde maïs van antibiotica-resistentie-merkers en mogelijke schadelijke effecten vanwege epigenitische factoren, alsook een gedetailleerde kennis omtrent het milieu waarin de genetisch gemodificeerde organismen zullen worden geïntroduceerd, onvoldoende in kaart zijn gebracht.
    
    2.7.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitkomst van de milieurisicobeoordeling, die voorafgaande aan de introductie van de genetisch gemodificeerde organismen moet zijn uitgevoerd, de basis voor vergunningverlening vormt. Hij heeft bij de beoordeling van het milieurisico de potentiële schadelijke gevolgen van de introductie van deze genetisch gemodificeerde organismen betrokken. Daarnaast heeft hij het milieu waarbinnen de introductie van deze genetisch gemodificeerde organismen zal plaatsvinden onder meer de in de nabijheid van de proefvelden gelegen beschermde natuurgebieden en biotopen betrokken.
    
    2.7.2.    Allereerst overweegt de Voorzitter op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting dat, anders dan verzoekster meent, het gebruik van antibiotica-resistentie-merkers is aangevraagd noch vergund.
    
        Over de vraag of de beoordeling van de aanvragen op grond van het Besluit overeenkomstig bijlage II van de Richtlijn en de daarbij behorende richtsnoeren is uitgevoerd, zal bij de behandeling van de hoofdzaak uitsluitsel moeten worden verkregen. Aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening zal in dat verband worden gevraagd een deskundigenbericht uit te brengen. De Voorzitter ziet voorshands op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting evenwel geen grond voor het oordeel dat ten tijde van het verlenen van de drie vergunningen onvoldoende inzicht bestond in de aard en ernst van de effecten van de genetisch gemodificeerde organismen en het milieu waarbinnen deze worden geïntroduceerd. Daarbij neemt hij in aanmerking dat de aangevraagde introductie in het milieu plaatsvindt in een proefstadium. Met betrekking tot mogelijke schadelijke effecten vanwege epigenitische factoren merkt de Voorzitter nog op dat, anders dan verzoekster stelt, de Richtlijn niet verplicht tot het betrekken van deze factoren bij de milieurisicobeoordeling.
    
        Het vorenstaande in aanmerking nemende bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening in zoverre geen aanleiding.
    
    2.8.    Verzoekster betoogt dat verweerder de stap-voor-stap-benadering uit de Richtlijn en de door Cogem daaraan gerelateerde klasse-indeling heeft miskend. Uit niets is op te maken welke informatie verweerder bij het nemen van het bestreden besluit relevant heeft geacht. Tevens heeft verweerder ten onrechte niet bepaald dat ter beperking van het mogelijke risico op schadelijke effecten bloeiwijzen dienen te worden verwijderd of andere vergelijkbare maatregelen dienen te worden getroffen.
    
    2.8.1.    Ten aanzien van het uit de 24e overweging van de preambule van de Richtlijn blijkende stap-voor-stap-benadering heeft verweerder verwezen naar reeds in het buitenland uitgevoerde proeven. Bij de aanvragen en de milieurisicobeoordelingen zijn overzichten gegeven van de daarop betrekking hebbende informatie. De Voorzitter acht de wijze waarop invulling is gegeven aan de stap-voor-stap-benadering in zoverre voldoende controleerbaar.
    
    2.8.2.    De door Cogem in het rapport "Advies Indeling veldwerkzaamheden genetisch gemodificeerde planten" van 29 september 2005 neergelegde en door verweerder gehanteerde klasse-indeling, als invulling van de stap-voor-stap-benadering, omvat drie categorieën. Deze zijn gerelateerd aan het niveau van zekerheid over mogelijke schadelijke effecten van de genetisch gemodificeerde organismen. De vergunde activiteiten zijn ingedeeld als categorie 1. Deze categorie ziet op kleinschalige veldwerkzaamheden met genetisch gemodificeerde planten die nog niet volledig gekarakteriseerd zijn. Er bestaat nog onvoldoende zekerheid over mogelijke milieu-effecten indien teelt onbeperkt zou plaatsvinden. Deze activiteiten mogen daarom op maximaal vijf locaties worden uitgevoerd. Elke locatie mag niet groter zijn dan één hectare. In dat geval kan met inperkende maatregelen de veiligheid voor mens en milieu gewaarborgd worden. Deze inperkende maatregelen kunnen volgens het rapport bijvoorbeeld het verwijderen van bloeiwijzen inhouden dan wel het hanteren van een dubbele isolatieafstand.
    
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het rapport niet de verplichting volgt dat bloeiwijzen verwijderd dienen te worden. Ook andere passende inperkende maatregelen kunnen aan een vergunning worden verbonden. Als inperkende maatregel heeft hij in artikel 4 van de vergunningen een isolatieafstand voorgeschreven. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Voorzitter in redelijkheid op het vorenstaande standpunt kunnen stellen. Voor het treffen van een voorlopige voorziening ziet hij ook in zoverre geen aanleiding.
    
    2.9.    Verzoekster betoogt, kort weergegeven, dat de in artikel 4 van de vergunning gestelde isolatieafstand van 400 meter ontoereikend is om uitkruising door middel van maïspollen te voorkomen. Tevens wijst zij op het feit dat, anders dan in de milieurisicobeoordelingen is gesteld, binnen de isolatieafstand geen randrijen met niet-genetisch gemodificeerde maïs rond de proefvelden behoeven te worden aangebracht.
    
    2.9.1.    Verweerder heeft naar voren gebracht dat de isolatieafstand van 400 meter voldoende is om de verspreiding van mogelijke schadelijke effecten tot buiten de proefvelden te beperken. Daarbij heeft hij betrokken dat maïs in Europa van nature geen kruisbare verwanten heeft. Uitkruising kan slechts plaatsvinden met cultuurmaïs door bestuiving met maïspollen. Bij het bepalen van de mate van uitkruising van maïs heeft hij een ‘worst case’-benadering gehanteerd. Over een afstand van 400 meter is het uitkruisingspercentage minder dan 0,003%. Door het aanbrengen van randrijen niet-gemodificeerde maïs wordt de kans op uitkruising nog verder gereduceerd. Daarbij komt dat, gezien de overlevingsstructuur van maïs en de gangbare landbouwpraktijk in Nederland voor dit gewas, het geringe uitkruisingspercentage niet zal leiden tot schadelijke effecten buiten de proefvelden, aldus verweerder.
    
    2.9.2.    Uit artikel 1, aanhef en onder h, in samenhang bezien met artikel 4 van de vergunningen volgt dat de proefvelden dienen te worden begrensd met vier rijen niet-gemodificeerde maïs waar rondom een isolatieafstand van 400 meter moet worden gehanteerd waarbinnen geen teelt van maïs mag plaatsvinden. Van een discrepantie tussen de milieurisicobeoordelingen en de vergunningen op dit punt is dan ook geen sprake.
    
        Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting komt hetgeen verweerder omtrent het bepalen van de isolatieafstand naar voren heeft gebracht de Voorzitter niet onjuist voor. Naar zijn voorlopig oordeel ziet de Voorzitter in het betoog van verzoekster dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder een isolatieafstand van 400 meter niet in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat dan ook in zoverre geen aanleiding.
    
    2.10.    Voor zover het verzoek van verzoekster zich richt tegen het feit dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met mogelijke significante gevolgen voor de in de desbetreffende gemeenten gelegen habitatgebieden, overweegt de Voorzitter dat volgens het verhandelde ter zitting verweerder zich ervan heeft vergewist of binnen 400 meter rondom de gehanteerde gebiedsaanduidingen dergelijke gebieden zijn gelegen. Daarvan is verweerder niet gebleken. Dit komt de Voorzitter niet onjuist voor. Nu buiten 400 meter rondom de proefvelden geen significante gevolgen zijn te verwachten, heeft verweerder terecht een verdere beoordeling niet nodig geacht. De Voorzitter ziet in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.11.    Verzoekster voert, voor zover van belang, aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze veldexperimenten geen schadelijke effecten hebben op niet-doelwit organismen vanwege langdurige blootstelling aan Bt-toxinen. Daartoe merkt verzoekster op dat verweerder zijn oordeel op ontoereikende informatie heeft gestoeld, onder meer doordat aan de in Hongarije en Spanje uitgevoerde studies gebreken kleven.
    
    2.11.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de desbetreffende milieurisicobeoordelingen wel degelijk de effecten van deze toxinen op niet-doelwit organismen zijn beschouwd aan de hand van beschikbare gegevens die direct gerelateerd zijn aan de genetische modificatie. Deze kennis is verkregen uit laboratoriumtesten op niet-doelwit organismen en uitgevoerde veldstudies in het buitenland. Hoewel bij de studies afzonderlijk volgens verweerder wel enkele kanttekeningen te plaatsen zijn, komt, los van de vermeende gebreken, hieruit voldoende naar voren dat er geen milieurisico’s zijn te verwachten.
    
    2.11.2.    Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting is voorshands niet gebleken van dusdanige onzekerheden of onvolkomenheden in de aan de desbetreffende milieurisicobeoordelingen ten grondslag liggende gegevens dat daarin een aanleiding kan worden gezien tot het treffen van een voorlopige voorziening op dit punt.
    
    2.12.    Verzoekster betoogt dat de maïs ten gevolge van de genetische modificatie een soort bestrijdingsmiddel - zijnde preparaten uit de Bacillus thruringesis - bevat. Dit had volgens haar voor verweerder een aanleiding moeten zijn om na te gaan of de toelaatbaarheid van dit middel had moeten worden getoetst aan de Bestrijdingsmiddelenwet.
    
    2.12.1.    De Voorzitter overweegt dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder de aan de orde zijnde vergunning niet heeft mogen verlenen alvorens de toelaatbaarheid van het aangemaakte bestrijdingsmiddel in het kader van de Bestrijdingsmiddelenwet is getoetst. Verweerder heeft dan ook niet onzorgvuldig gehandeld door dit niet na te gaan.
    
    2.13.    Gelet op artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gezien op de betrokken belangen, dat vereist. Ten aanzien van de beroepsgrond met betrekking tot de zogenoemde opslag van ontkiembare delen van maïsplanten is daarvan niet gebleken.
    
    2.14.    Het bovenstaande in aanmerking nemende wijst de Voorzitter het verzoek voor het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    2.15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt   w.g. Drouen
      Voorzitter      ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2007
    
    375