ECLI:NL:RVS:2008:BD0785, Raad van State, 29-04-2008, 200707172/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 14 juli 2006, heeft de korpschef van de politieregio Utrecht (hierna: de korpschef) aan [wederpartij] toestemming onthouden tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie. Bij brief van 9 augustus 2006 heeft de korpschef de motivering van dit besluit gewijzigd.

200707172/1.
    
    Datum uitspraak: 29 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de korpschef van de politieregio Utrecht,
    
    appellant,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/3966 van de rechtbank Utrecht van 10 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    appellant.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 14 juli 2006, heeft de korpschef van de politieregio Utrecht (hierna: de korpschef) aan [wederpartij] toestemming onthouden tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie. Bij brief van 9 augustus 2006 heeft de korpschef de motivering van dit besluit gewijzigd.
    
    Bij besluit van 28 september 2006 heeft de korpschef het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2007, verzonden op 28 augustus 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de korpschef opgedragen binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de korpschef bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 oktober 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2007.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2008, waar de korpschef, vertegenwoordigd door mr. M.D.W. Smit-van Valkenhoef en G.B.A. van der Wulp, werkzaam bij de politieregio Utrecht, en [wederpartij], bijgestaan door mr. W. Blaauw, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) stelt een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de minister.
    
    Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, van deze bepaling stelt een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef van het politiekorps in de regio waar de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd.
    
    Ingevolge het vijfde lid, eerste volzin, van deze bepaling wordt de toestemming, bedoeld in het eerste en tweede lid, onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.
    
    Ter uitvoering van de Wpbr heeft de minister van Justitie criteria voor het bepalen van bekwaamheid en betrouwbaarheid als hiervoor bedoeld neergelegd in de Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de circulaire).
    
    Volgens paragraaf 2.1 van de circulaire wordt de toestemming aan personen bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, onthouden indien:
    
    a. de betrokkene binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete is opgelegd, of
    
    b. de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een vrijheidsstraf is opgelegd,
    
    of
    
    c. op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat:
    
    deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten of deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
    
    Volgens paragraaf 2.1.1, eerste volzin, van de circulaire kan de korpschef van de regio waar de organisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd van het hiervoor bepaalde afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.
    
    2.2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat [wederpartij] door een incident dat zich heeft voorgedaan op 27 april 2005 de goede naam van de bedrijfstak en de belangen van de veiligheidszorg heeft geschaad.
    
    2.3. De rechtbank heeft overwogen dat bedoeld incident op zichzelf voldoende grond vormt voor de conclusie van de korpschef dat [wederpartij] door zijn gedrag schade heeft toegebracht aan de goede naam van de bedrijfstak en de belangen van de veiligheidszorg heeft geschaad, waardoor [wederpartij] niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is voor het te verrichten werk. Zij heeft het besluit van 28 september 2006 echter vernietigd omdat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen aanleiding bestaat toepassing te geven aan paragraaf 2.1.1, eerste volzin, van de circulaire.
    
    2.4. De korpschef bestrijdt slechts dit laatste oordeel van de rechtbank. Hij beroept zich op de uitspraken van de Afdeling van 8 maart 2006 in zaak nr. 200507695/1 en van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200701646/1.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling in genoemde uitspraken heeft overwogen volgt uit het imperatieve karakter van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr dat toepassing van de hardheidsclausule er niet toe mag leiden dat iemand die niet voldoet aan de eisen van betrouwbaarheid, toch te werk gesteld mag worden. Dit brengt mee dat er, anders dan wanneer het onthouden van toestemming is gebaseerd op de omstandigheid dat betrokkene bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld als bedoeld in paragraaf 2.1, aanhef en onder a en/of b, van de circulaire, geen ruimte is voor toepassing van de hardheidsclausule nadat is vastgesteld dat betrokkene op grond van andere omtrent hem bekende relevante feiten niet voldoende betrouwbaar is als bedoeld in paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de circulaire. Dit laat overigens onverlet dat bij de beantwoording van de vraag of betrokkene niet voldoende betrouwbaar is als daar bedoeld, alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking dienen te worden genomen. Dit brengt mee dat de rechtbank, na te hebben overwogen dat de korpschef zich, met name op grond van hetgeen in het proces-verbaal van verhoor van 28 april 2005 is opgenomen, terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] niet beschikt over de nodige betrouwbaarheid, ten onrechte heeft overwogen dat vervolgens de vraag aan de orde komt of de korpschef de hardheidsclausule terecht buiten toepassing heeft gelaten. Het betoog van de korpschef slaagt. Reeds hierom komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen de korpschef overigens heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    
    2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgronden waar de rechtbank niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel over heeft gegeven, behandelen. Dit geldt eveneens voor de beroepsgronden waarover de rechtbank uitsluitend een oordeel heeft gegeven in het kader van de beoordeling van het niet toepassen door de korpschef van de hardheidsclausule en ter motivering van de op die beoordeling gebaseerde vernietiging, omdat die beoordeling wordt getroffen door de vernietiging door de Afdeling.
    
    2.6. Aan de weigering toestemming te verlenen, zoals gehandhaafd in bezwaar, heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat zich op 27 april 2005 een incident heeft voorgedaan, waarbij [wederpartij], toen hij tijdens zijn werkzaamheden als beveiliger werd aangehouden vanwege een verkeersovertreding, zich beledigend heeft uitgelaten tegen een tweetal politieagenten ten overstaan van het op straat aanwezige publiek. Ter voorkoming van strafvervolging is [wederpartij] ter zake van dit incident een transactie aangegaan.
    
    2.7. Vooropgesteld wordt dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2004 in zaak no. 200400867/1), de korpschef beoordelingsvrijheid toekomt bij de beoordeling of betrokkene voldoende betrouwbaar is en dat de invulling die in paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de circulaire aan de term 'betrouwbaarheid' is gegeven niet rechtens onjuist is. Voorts mogen, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2003 in zaak no. 200305092/1), aan medewerkers in de beveiligingsbranche, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen worden gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef er vanuit mag gaan dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dient te zijn.
    
    2.8. [wederpartij] voert aan dat aan het besluit van 10 april 2006 niet alleen het incident van 26 april 2005 ten grondslag is gelegd maar ook een "stenengooi-incident" waarbij hij niet betrokken is geweest. Hij betoogt dat in het besluit van 28 september 2006 onvoldoende is gemotiveerd waarom de weigering toestemming te verlenen is gehandhaafd, hoewel een deel van de grondslag van het primaire besluit is weggevallen. Voorts voert [wederpartij] aan dat de korpschef zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan agressie en dat de korpschef de omstandigheden waaronder het incident heeft plaatsgevonden niet op de juiste manier heeft meegewogen.
    
    2.8.1. Volgens paragraaf 2.1 van de circulaire gaat het er bij de toetsing van het onder c bepaalde om dat de tewerkstelling van de betrokkene de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet mag schaden en zal daarvan in het algemeen slechts sprake zijn indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven de rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Niet kan worden geoordeeld dat de korpschef zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het beledigen van een ambtenaar van politie in functie kan worden aangemerkt als een tamelijk ernstige schending van de rechtsorde. Voorts heeft de korpschef in aanmerking mogen nemen dat [wederpartij] tijdens het incident in functie was, gekleed was in het uniform van de beveiligingsorganisatie waarbij hij werkzaam was en gebruik maakte van een bedrijfsauto van die organisatie, en dat hij dus herkenbaar was als beveiligingsmedewerker. Reeds op grond van deze omstandigheden heeft de korpschef zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [wederpartij] de belangen van de veiligheidszorg en de goede naam van de bedrijfstak heeft geschaad en behoefde hij niet nader te motiveren dat de weigering toestemming te verlenen in bezwaar is gehandhaafd hoewel het "stenengooi-incident" niet aan de weigering ten grondslag mocht worden gelegd. Voorts kan, gelet op de door [wederpartij] jegens de politieagenten gebezigde bewoordingen en de wijze waarop hij deze heeft geuit, zoals is weergegeven in het proces-verbaal van verhoor van 28 april 2005, niet worden staande gehouden dat [wederpartij] zich niet agressief heeft gedragen.
    
    Wat betreft de omstandigheid dat [wederpartij] vlak voor het incident plaatsvond, twee inbraakmeldingen had ontvangen, waardoor het staande houden hem in een spanningsvolle situatie bracht, heeft de korpschef zich in het besluit van 28 september 2006 op het standpunt gesteld dat het tot de normale werkzaamheden van [wederpartij] behoorde om inbraakmeldingen af te handelen. Voorts heeft hij overwogen dat van [wederpartij], gezien de hem als beveiligingsmedewerker opgedragen taak - het beveiligen van gebouwen en personen en het handhaven van de orde en rust - verwacht wordt dat hij de-escalerend optreedt in conflictueuze situaties. Dat [wederpartij] gespannen was vanwege de inbraakmeldingen is wel voorstelbaar, aldus de korpsbeheerder, maar neemt niet weg dat hij zich professioneel had moeten gedragen en had moeten voorkomen dat de situatie zou escaleren. Niet kan worden geoordeeld dat de korpschef zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De omstandigheid dat [wederpartij] al zeven jaar werkzaam was in de beveiligingsbranche vormt evenmin aanleiding voor het oordeel dat de korpschef de gevraagde toestemming niet had mogen weigeren. Deze omstandigheid doet immers niet af aan de ernst van het incident van 27 april 2005.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [wederpartij] betoogt voorts dat de korpschef er ten onrechte vanuit gaat dat voor het herstel van vertrouwen alleen het tijdsverloop sinds het incident van 27 april 2005 relevant is.
    
    2.9.1. Ook dit betoog slaagt niet. Wat er zij van de vraag of ook andere factoren relevant kunnen zijn voor het herstel van vertrouwen, niet valt in te zien dat de factoren waarop [wederpartij] zich beroept, zijnde het feit dat hij door het incident zijn baan is kwijtgeraakt en dat een lopende sollicitatieprocedure werd afgebroken, relevant zijn voor het oordeel over de betrouwbaarheid als bedoeld in paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de circulaire.
    
    2.10. Hetzelfde geldt voor het betoog van [wederpartij] dat hij door het besluit, zoals gehandhaafd in bezwaar, onevenredig in zijn belangen is getroffen. Ook de mate waarin [wederpartij] door de weigering toestemming te verlenen nadeel ondervindt is immers niet bepalend voor de vraag of hij voldoende betrouwbaar kan worden geacht om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
    
    2.11. Wat betreft het betoog van [wederpartij] dat in een eerdere procedure de korpschef van de politieregio Amsterdam-Amstelland in het incident van 27 april 2005 geen aanleiding heeft gezien toestemming tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie te onthouden, wordt overwogen dat de beslissing van de korpschef van de politieregio Amsterdam-Amstelland in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de beoordelingsvrijheid van de korpschef biedt de omstandigheid dat die korpschef ten aanzien van hetzelfde incident tot een andere afweging is gekomen, anders dan [wederpartij] betoogt, geen grond voor het oordeel dat sprake is van willekeur. De korpschef van de politieregio Utrecht mocht, in aansluiting op de in de regio Utrecht in vergelijkbare gevallen gevolgde gedragslijn, een eigen beoordeling verrichten. Nu beide korpschefs hun eigen beoordelingsvrijheid en verantwoordelijkheid hadden kon [wederpartij] aan het besluit van de korpschef van de politieregio Amsterdam-Amstelland niet het rechtens te honoreren vertrouwen ontlenen dat ook de korpschef van de politieregio Utrecht niettegenstaande het incident van 27 april 2005 toestemming zou verlenen.
    
    2.12. Het bij de rechtbank ingestelde beroep dient alsnog ongegrond te worden verklaard.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 10 juli 2007 in zaak nr. 06/3966;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.J. van Muijen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Mathot
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008
    
    413.