ECLI:NL:RBAMS:2008:BG6531, Rechtbank Amsterdam, 01-10-2008, AWB 08-3702 WMO
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzocht is om tijdelijke opvang (onderdak) te bieden ingevolge de WMO voor verblijf met kinderen. Het ontbreken van een geldige verblijfstitel vormt grond om de aanvraag af te wijzen, en wel op basis van artikel 10, eerste lid, van de Vreemdelingenwet. Het zgn. koppelingsbeginsel betreft een algemeen leidend beginsel, dat niet kan worden doorkruist door artikel 20, eerste lid, van de WMO. Ook het EVRM (artikel 8, eerste lid) kan de doelstellingen van het koppelingsbeginsel niet doorkruisen. Dit geldt ook voor het IVRK. 
        Voorts kan de afwijzing van de aanvraag haar grondslag vinden in het standpunt dat de WMO (in het bijzonder artikel 20) geen basis biedt om te voorzien in de gevraagde opvang. Aan artikel 4 en artikel 20 van de WMO kan niet rechtstreeks een individuele aanspraak worden ontleend op de gevraagde opvang.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 08/3702 WMO
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter 
    
    in de zaak tussen:
    
    
      [verzoekster], wonende te [woonplaats],
      verzoekster,
      vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      vertegenwoordigd door mr. H. van den Berg en mr. F.G. Veldstra.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Ter griffie van de rechtbank is op 25 september 2008 een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ontvangen inhoudende dat aan de gemeente opdracht wordt gegeven om ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: WMO) tijdelijke opvang (onderdak) te bieden voor verblijf met kinderen. 
    
    Dit verzoek hangt samen met het bezwaarschrift van verzoekster van 19 juni 2008 tegen het besluit van verweerder van 27 mei 2008. Bij dit besluit zijn de aanvragen van 8 april en 15 mei 2008 namens verzoekster en haar twee kinderen, [kind 1], geboren [geboortedatum] 1999 en [kind 2], geboren [geboortedatum] 2001, tot het verkrijgen van tijdelijke opvang (onderdak) afgewezen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2008. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1	Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. Voor zover de toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en is dit niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
    
    
    2.2	Wettelijk kader
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de WMO, voor zover van belang, valt onder de definitie van maatschappelijke opvang het tijdelijk bieden van onderdak. 
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onder g en 7°, van de WMO, voor zover van belang, valt onder maatschappelijke ondersteuning het bieden van maatschappelijke opvang. 
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de WMO, kan een vreemdeling voor het verlenen van een individuele voorziening slechts in aanmerking komen indien hij rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw).
    
    
      Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 20, eerste lid, van de WMO kan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gemeenten een specifieke uitkering verstrekken ten behoeve van beleid op het terrein van onder meer maatschappelijke opvang.
      In artikel 20, zesde lid, van de WMO, voor zover van belang, is bepaald dat de door gemeenten ingevolge het eerste lid bekostigde voorzieningen op het terrein van maatschappelijke opvang toegankelijk zijn voor iedereen die in Nederland woont.
    
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vw, voor zover van belang, kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen en voorzieningen van een bestuursorgaan. 
    
    2.3	 Standpunten van partijen
    
    Namens verzoekster is gesteld dat verweerder aan haar en haar kinderen tijdelijk opvang dient te bieden totdat zij zelf een huis kunnen huren. Een en ander hangt mede af van de uitkomst van de vreemdelingenrechtelijke procedure, aldus verzoekster. De weigering van verweerder om opvang te bieden acht verzoekster in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) en de artikelen 3, 6, 23 en 24 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK). Verzoekster heeft een brief van 18 september 2008 overgelegd van de hoofdbewoner waarin haar wordt medegedeeld dat zij en haar kinderen uiterlijk eind september 2008 de woning, waarin zij verblijven, dienen te verlaten. 
    
    De afwijzing van de aanvraag vindt hoofdzakelijk haar grondslag in het standpunt dat de WMO (in het bijzonder artikel 20) geen basis biedt om te voorzien in de gevraagde opvang. Burgers die daar aanspraak op willen maken dienen zich te wenden tot instellingen van maatschappelijke opvang die tijdelijk een dergelijke collectieve voorziening aanbiedt. Hiervoor is geen aanvraag nodig, evenmin wordt daarover een beschikking afgegeven, aldus verweerder. 
    
    2.4	 Beoordeling
    
    2.4.1	Verweerder heeft in de brief van 27 mei 2008 vermeld dat deze (louter) een informerende brief is over de regels van de WMO en geen verandering brengt in de rechtspositie van verzoekster. Ter zitting is ter zake door verweerders gemachtigde nader toegelicht dat de brief geen besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tevens heeft zij gesteld dat, gelet op de inhoud van het bezwaarschrift, de aanvraag ook aldus kan worden opgevat dat verzocht is om opvang op grond van artikel 4 van de WMO. Aldus beoordeeld, behelst de brief van 27 mei 2008 (wel) een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
    
    De voorzieningenrechter (hierna: de rechter) ziet geen grond voor het oordeel dat de inhoud van de brief van 27 mei 2008 niet een besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Immers, in de brief worden naar aanleiding van een op de WMO gerichte aanvraag mededelingen gedaan over aanspraken op een voorziening op grond van de WMO, zijnde een wettelijke regeling met de uitvoering waarvan de gemeente (het college van burgemeester en wethouders) is belast. Weliswaar kan uit de brief niet worden opgemaakt dat dit besluit is genomen door of namens het daartoe bevoegde bestuursorgaan (het college van burgemeester en wethouders), dit euvel kan evenwel in bezwaar worden hersteld.  
    
    2.4.2	Uit de stukken kan worden opgemaakt dat de Staatssecretaris van Justitie bij besluit van 15 mei 2008 de bezwaren van verzoekster (en haar kinderen) tegen de weigering van een verblijfsvergunning ongegrond heeft verklaard. Bij brieven van 12 juni 2008 heeft verzoekster tegen dit besluit bij de Rechtbank te Den Haag, zittingsplaats Zwolle, beroep ingesteld alsmede een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende dat zij en haar kinderen Nederland niet mogen worden uitgezet zolang niet op het beroep is beslist. Ter zitting gaf de gemachtigde van verzoekster desgevraagd te kennen niet te weten wanneer het verzoek ter zitting van de voorzieningenrechter zal worden behandeld. 
    
    
      2.4.3	Ter zitting is door de gemachtigde van verzoekster desgevraagd erkend, en ook de rechter gaat 
      daar van uit, dat verzoekster en haar kinderen momenteel niet rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw. De rechter begrijpt naar aanleiding van het verhandelde ter zitting voorts dat, hoewel daaraan geen bepaling uit de Vw of een rechterlijke beslissing ten grondslag ligt, een en ander als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h van de Vw, verzoekster en haar kinderen niet worden uitgezet in afwachting op de beslissing op het verzoek om een voorlopige voorziening. 
    
    
    2.4.4	Verweerder stelt zich, gelet op het verhandelde ter zitting, nader (primair) op het standpunt dat het ontbreken van een geldige verblijfstitel reeds grond vormt de aanvraag af te wijzen, en wel op grond van artikel 10, eerste lid, van de Vw. De rechter onderschrijft dit standpunt en overweegt als volgt.
    
    
      In de toelichting op artikel 10, eerste lid, van de Vw (Memorie van Toelichting, 26 732, nr. 3, blz. 22) wordt vermeld: “De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.” In de Memorie van Toelichting bij de Koppelingswet (Tweede Kamer, 1994-1995, 
      24 233, nr. 3, blzn. 1 en 2) heeft de regering de doeleinden van het koppelingsbeginsel (samengevat) als volgt aangeduid: enerzijds het voorkomen dat illegale vreemdelingen feitelijk hun wederrechtelijk verblijf in Nederland kunnen voortzetten doordat zij verstrekkingen en uitkeringen kunnen krijgen waarbij geen verblijfspositietoets wordt aangelegd, en anderzijds het voorkomen dat illegalen en nog niet toegelatenen een schijn van volkomen legaliteit kunnen verkrijgen. Naar het oordeel van de rechter betreft dit koppelings-beginsel een algemeen leidend beginsel, dat niet kan worden doorkruist door artikel 20, eerste lid, van de WMO. Dit oordeel vindt bevestiging in de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de WMO (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30131, nr. 29, blz. 105). Hierin staat immers vermeld dat de landelijke toegankelijkheid alleen betrekking heeft op legaal in Nederland verblijvende mensen. Voorts wordt in dit oordeel betrokken dat in artikel 20 van de WMO geen uitzondering op artikel 10, eerste lid, van de Vw is gemaakt. 
    
    
    2.4.5 	Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekster nader aangevoerd dat verzoekster, ondanks het ontbreken van een rechtmatige verblijfsstatus in Nederland, rechtstreeks aan artikel 8, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951, 154; 1990, 156, hierna: EVRM) aanspraak kan ontlenen op de gevraagde opvang (onderdak). 
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Nog daargelaten of artikel 8, eerste lid, van het EVRM mede het belang van een opvang (onderdak) beoogt te beschermen, heeft de rechter onvoldoende grond gevonden om aan te nemen dat deze bepaling de doelstellingen van het koppelingsbeginsel in het onderhavige geval kan doorkruisen. De Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) heeft in zijn vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van 24 oktober 2006, op www.rechtspraak.nl vermeld onder nummer LJN: AV0197) de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd in relatie tot internationale verdragsbepalingen aanvaardbaar geacht. Voorts heeft de CRvB steeds geoordeeld dat het in de koppelings-wetgeving ter verwezenlijking van deze doelstelling gehanteerde middel in het algemeen niet op bedenkingen stuit. Grond om in het onderhavige geval hierover tot een ander oordeel te komen, ziet de rechter niet. 
    
    Het voorgaande heeft naar het oordeel van de rechter in het onderhavige geval om dezelfde redenen ook te gelden in het licht van het IVRK. 
    
    Op de andere door verzoekster genoemde internationale verdragsbepalingen (artikel 13 en 31 van het Europees Sociaal Handvest), kan niet met vrucht een rechtstreeks beroep worden gedaan. Gezien aard, strekking en bewoordingen van deze verdragsbepalingen leggen deze slechts verplichtingen op aan de verdragsluitende staten en zijn deze niet aan te merken als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Verwezen wordt naar de uitspraken van de CRvB van 18 juni 2004 op www.rechtspraak.nl vermeld onder nummer LJN: AP4680, van 25 juni 2004, LJN: AP0561 en 8 april 2005, LJN: AT4112. 
    
    2.4.6	De rechter ziet, los van het bovenstaande, voorts geen grond het in het besluit van 27 mei 2008 neergelegde standpunt voor onjuist te houden dat verzoekster aan artikel 20 van de WMO niet rechtstreeks jegens verweerder aanspraak kan ontlenen op de gevraagde opvang. Op grond van deze bepaling kan de gemeente ten behoeve van de (maatschappelijke) opvang en begeleiding van kwetsbare burgers (zoals dak- en thuislozen) aan instellingen subsidie verstrekken. Naar het oordeel van de rechter draagt maatschappelijke opvang een collectief karakter, omdat daarmee in opvang voor daklozen in het algemeen wordt voorzien. Voorts is in de wetsgeschiedenis de maatschappelijke opvang nergens als individuele voorziening aangemerkt. Integendeel, uit de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de WMO (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30131, nr. 29, blz. 105) valt af te leiden dat maatschappelijke opvang als een collectieve voorziening is gezien. 
    
    2.4.7	Met verweerder is de rechter voorts van oordeel dat verzoekster ook aan artikel 4 van de WMO geen aanspraak kan ontlenen op de verkrijging van opvang (onderdak). In artikel 4, eerste lid, van de WMO kan, mede gelet op de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 30 131, nr. 65), weliswaar een algemene opdracht worden gelezen aan gemeenten om compenserende voorzieningen te treffen om beperkingen in de zelfredzaamheid weg te nemen, echter is er geen grond om aan te nemen dat deze opdracht zich verder uitstrekt dan de vier daarin genoemde gebieden te weten (a) een huishouden voeren, (b) zich verplaatsen in en om de woning, (c) zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en (d) medemensen ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. 
    
    2.4.8	De rechter is zich bewust van de zorgwekkende situatie waarin verzoekster (en haar kinderen) zich bevinden. Echter, bij gebrek aan een juridische grondslag voor het verkrijgen van (tijdelijke) opvang zoals door verzoekster verzocht, ziet hij geen grond een voorziening te treffen. Gelet op het bovenstaande zal de afwijzing naar verwachting in bezwaar standhouden. 
    
    2.4.9	Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het verzoek moet worden afgewezen.
    
    2.4.10	Voor een proceskostenveroordeling of voor vergoeding van het griffiegeld bestaat geen aanleiding.
    
    3.	Beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 1 oktober 2008 door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzieningenrechter, 
      in tegenwoordigheid van mr. M.I.I. Blom, griffier,
      en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze					De voorzieningenrechter,
      uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
      Afschrift verzonden op:
      DOC: B