ECLI:NL:RVS:2012:BX5967, Raad van State, 29-08-2012, 201109269/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit tot oplegging bestuurlijke boete en beslissing op bezwaar zijn genomen door de minister, verweerschrift bij de Rb. is ingediend namens de staatssecretaris die ook ter zitting is verschenen. Betoog dat de Rb. ten onrechte de minister heeft aangemerkt als procespartij. Gelet op art. 46 lid 2 Grondwet treedt een staatssecretaris, in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. De staatssecretaris wordt wat betreft uitvoeringshandelingen gelijkgesteld aan de minister. Krachtens art. 3 Wet voorzieningen in verband met ambten van minister zonder portefeuille en van staatssecretaris, heeft de minister in de Nederlandse Staatscourant taken van de staatssecretaris bekendgemaakt. De proceshandelingen van de staatssecretaris zijn verricht na de datum van publicatie in de Staatscourant. De staatssecretaris was daartoe bevoegd.

201109269/1/A3.
      Datum uitspraak: 29 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante], gevestigd te [plaats],
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 6 juli 2011 in zaak nr. 10/4747 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 maart 2010 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 10.800,00.
    
    Bij besluit van 27 september 2010 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 juli 2011, verzonden op 13 juli 2011, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 augustus 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door [statutair directeur], en [Kwaliteit Arbeidsomstandigheden en Milieu-coördinator], bijgestaan door mr. A.P.E. de Brouwer, advocaat te Roosendaal, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Stojkovic en mr. R.W.J. Crommelin, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), voor zover thans van belang, zijn de werkgevers en werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
        Ingevolge artikel 31, tweede lid, wordt een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 24, eerste lid en 34, eerste lid, gegeven namens de minister.
    
        Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van de overtredingen, bedoeld in de vorige zin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
        Ingevolge artikel 34, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar, de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    
        Ingevolge artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit), eerste volzin, wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zo veel mogelijk beperkt.
    
        Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.17 van het Arbobesluit.
    
    2.2.    Op 2 juni 2009 is [het slachtoffer], werknemer in dienst van [appellante], tijdens werkzaamheden in de milieustraat aan de Van Konijnenburgweg 58 te Bergen op Zoom een arbeidsongeval overkomen. Het ongeval vond plaats tijdens het tillen van een stalen lekplaat door het slachtoffer en een collega. Bij het tillen van de lekplaat bleek deze aan de zijde van het slachtoffer te klemmen, waarop hij zijn linkerhand, althans de wijsvinger daarvan, tussen de lekplaat en het betonnen plateau heeft gestoken. Aangezien de lekplaat aan de zijde van zijn collega wel omhoog kwam, kantelde de plaat en is deze vinger bekneld geraakt met blijvend letsel tot gevolg. Ten gevolge van het ongeval is het slachtoffer in het ziekenhuis opgenomen.
    
    2.3.    De minister heeft [appellante] bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 4 maart 2010 een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.800,00 wegens overtreding van het bepaalde in artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 3.17 van het Arbobesluit. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat [appellante] het gevaar als bedoeld in laatstgenoemd artikel niet heeft voorkomen of zo veel mogelijk heeft beperkt. Omdat [appellante] zich niet voldoende op de hoogte heeft gesteld van de aan de arbeid verbonden risico's, bestaat voorts geen grond voor matiging van de opgelegde boete.
    
    2.4.    [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte de minister heeft aangemerkt als procespartij. Daartoe voert zij aan dat het verweerschrift bij de rechtbank is ingediend namens de staatssecretaris. Voorts is niet de minister maar de staatssecretaris ter zitting bij de rechtbank verschenen. De uitspraak van de rechtbank is onvoldoende gemotiveerd, nu zij dit punt onbesproken heeft gelaten.
    
    2.4.1.     Hoewel de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte niet is ingegaan op het betoog van [appellante], kan dit niet tot het door haar beoogde doel leiden.
    
        Ingevolge artikel 46, tweede lid, van de Grondwet treedt een staatssecretaris, in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister. Zoals de staatssecretaris in zijn brief van 15 juni 2011 aan de rechtbank terecht opmerkt, betekent dit dat de staatssecretaris wat betreft uitvoeringshandelingen gelijkgesteld wordt aan de minister. Beide bewindspersonen dienen te worden beschouwd als het bestuursorgaan minister in de zin van artikel 34, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 31, tweede lid, van de Arbowet.
    
        Ingevolge artikel 3 van de Wet voorzieningen in verband met ambten van minister zonder portefeuille en van staatssecretaris, voor zover thans van belang, maakt de minister in de Nederlandse Staatscourant bekend met welke taak de staatssecretaris meer in het bijzonder zal zijn belast.
    
        In de Staatscourant van 28 december 2010, nr. 21244, is gepubliceerd dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het bijzonder is belast met aangelegenheden betreffende onder andere arbeidsomstandigheden en inspectie. Het verweerschrift ingediend bij de rechtbank dateert van 11 mei 2011 en de zitting bij de rechtbank is gehouden op 31 mei 2011. Omdat het hier handelingen betreft die verricht zijn door de staatssecretaris na de datum van publicatie in de Staatscourant, was deze daartoe bevoegd.
    
        Het betoog faalt.
    
    2.5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat aan haar ten onrechte een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. Daartoe voert zij aan dat zij het gevaar als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit zo veel mogelijk heeft beperkt. Omdat volgens [appellante] het ongeval niet op voorhand te voorzien was, kan haar geen enkel verwijt worden gemaakt. Volgens haar heeft zij voldoende gedaan om het gevaar van beknelling te voorkomen en zijn geen maatregelen denkbaar die dit hadden kunnen voorkomen. De maatregelen die zijn getroffen, zijn volgens [appellante] het voorzien van de lekplaten van handvatten en de aanwezigheid van pikhaken. Verder zijn er schriftelijke instructies over het gebruik van werkhandschoenen. Alle werknemers zijn volgens [appellante] geïnstrueerd deze hulpmiddelen te gebruiken. Omdat het risico niet op voorhand kon worden geïnventariseerd, kan niet aan [appellante] worden verweten dat zij onvoldoende maatregelen zou hebben genomen, onvoldoende instructies zou hebben gegeven en onvoldoende toezicht zou hebben gehouden.
    
    2.5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 december 2007 in zaak nr. 200705573/1 (www.raadvanstate.nl), bevat artikel 3.17 van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel. Derhalve staat de overtreding, indien aan de materiële voorschriften van artikel 3.17 niet is voldaan, vast.
    
        Vaststaat dat zich bij het tillen van de lekplaten beknellingsgevaar heeft voorgedaan. Daardoor heeft het gevaar bekneld te raken, zoals bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit, zich verwezenlijkt en is dit niet voorkomen. Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of de minister bevoegd was wegens overtreding van die bepaling een boete op te leggen, bepalend is of aannemelijk is dat [appellante] het gevaar dat dit ongeval zich zou voordoen, zo veel mogelijk heeft beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] het gevaar zo veel mogelijk beperkt. Daartoe acht de Afdeling van belang dat [appellante] aan haar werknemers beschermende handschoenen heeft verstrekt. Voor het gebruik van deze handschoenen zijn specifieke instructies op schrift aanwezig. Zo staat in de Werkinstructie operationeel personeel algemeen onder 'preventieve maatregelen' vermeld dat de verstrekte persoonlijke beschermingsmiddelen moeten worden gedragen en staat in de bijlage 'Gedragsregels medewerkers m.b.t. milieustraten', behorende bij de Werkinstructie milieustraat en KCA-depot, vermeld dat werkhandschoenen altijd gedragen dienen te worden om de handen te beschermen. Verder zijn voorzieningen aanwezig zodat de lekplaten niet met de handen getild hoeven te worden, zoals handvatten en pikhaken. Deze voorzieningen zijn aanwezig om vanuit het oogpunt van fysieke belasting verantwoord te kunnen tillen, doch daarmee kan tevens beknellingsgevaar worden voorkomen. Zoals [appellante] ter zitting bij de Afdeling nader heeft toegelicht, liggen deze pikhaken naast de lekplaten. Voorts heeft [appellante] ter zitting uiteengezet dat alle medewerkers mondeling zijn geïnstrueerd over het gebruik van hulpmiddelen. Niet valt in te zien dat zij schriftelijke instructies ten aanzien van de lekplaten had moeten verstrekken, gezien de aard van de werkzaamheden. Met name kon van haar niet worden verwacht dat zij een specifieke instructie zou geven die er op ziet dat een werknemer zijn vinger of hand niet onder de lekplaat steekt, nu het algemeen bekend kan worden verondersteld dat daardoor verwondingen kunnen optreden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat [appellante] onvoldoende toezicht heeft gehouden op het gebruik van de hulp- en beschermingsmiddelen, nu in een door de inspecteur op 19 november 2009 opgemaakt ongevallenboeterapport staat dat toezicht werd gehouden op de werknemers.
    
        Vaststaat dat bij de werkzaamheden die tot het ongeval hebben geleid, geen gebruik is gemaakt van de ter beschikking gestelde hulpmiddelen. [appellante] heeft uiteengezet dat het ongeval is veroorzaakt door een keten van gebeurtenissen. Ten aanzien van elk van deze gebeurtenissen geldt dat het ongeval was voorkomen, indien een daarvan niet had plaatsgevonden. [appellante] heeft daarmee aannemelijk gemaakt dat het ongeval is toe te schrijven aan een combinatie van omstandigheden die door haar niet kon worden ingeschat. Mitsdien was voor [appellante] niet voorzienbaar dat, ondanks de getroffen maatregelen, het ongeval zich zou voordoen.
    
        Gezien het voorgaande doet zich geen overtreding voor als bedoeld in artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 3.17 van het Arbobesluit en heeft de minister ten onrechte een boete opgelegd aan [appellante].
    
        Het betoog slaagt.
    
    2.6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 27 september 2010 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht op na te melden wijze in de zaak voorzien. De Afdeling zal het besluit van 4 maart 2010 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.7.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 6 juli 2011 in zaak nr. 10/4747;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 september 2010, kenmerk WBJA/JA-SVA/10/7930/BOB;
    
    V.    herroept het besluit van 4 maart 2010, kenmerk 070903993/04;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 27 september 2010;
    
    VII.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de naamloze vennootschap Samenwerkingsverband Reinigingsdiensten ([appellante]) N.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro);
    
    VIII.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de naamloze vennootschap Samenwerkingsverband Reinigingsdiensten ([appellante]) N.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1793,72 (zegge: zeventienhonderddrieënnegentig euro en tweeënzeventig cent euro), waarvan € 1748,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de naamloze vennootschap Samenwerkingsverband Reinigingsdiensten ([appellante]) N.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 752,00 (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Sparreboom
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012
    
    97-721.