ECLI:NL:RVS:2004:AO9743, Raad van State, 19-05-2004, 200305937/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hengelo (hierna: het college) onder meer bepaald dat appellant dwangsommen verbeurt indien niet binnen zes weken na de verzending van dit besluit:
        -    het gebruik van de schuur op het perceel [locatie] te Hengelo (hierna: de schuur) als verkoopplaats voor vlees en andere producten is beëindigd en beëindigd gehouden;
        -    de schuur niet in overeenstemming met de bouwvergunning 1997/446 is gebracht, dan wel het strijdige gebruik is beëindigd en een aanvraag om een (gewijzigde) bouwvergunning bij het college is ingediend.

200305937/1.
      Datum uitspraak: 19 mei 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 27 augustus 2003 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hengelo.
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hengelo (hierna: het college) onder meer bepaald dat appellant dwangsommen verbeurt indien niet binnen zes weken na de verzending van dit besluit:
      -    het gebruik van de schuur op het perceel [locatie] te Hengelo (hierna: de schuur) als verkoopplaats voor vlees en andere producten is beëindigd en beëindigd gehouden;
      -    de schuur niet in overeenstemming met de bouwvergunning 1997/446 is gebracht, dan wel het strijdige gebruik is beëindigd en een aanvraag om een (gewijzigde) bouwvergunning bij het college is ingediend.
    
    
    Bij besluit van 15 april 2003 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar, voorzover hier van belang, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 augustus 2003, verzonden op diezelfde dag, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd voorzover dit betrekking heeft op de last tot het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van de schuur als verkoopplaats van vlees, bepaald dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde deel van het besluit in stand blijven en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 4 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op 5 september 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 september 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 17 februari 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2004, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E.M. Wolsink, ing. D.S. Voorhuis en mr. R.R. Greutink, allen ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant heeft de schuur in afwijking van de vergunning 1997/446 verbouwd (of doen verbouwen) tot slagerij, onder meer door de indeling daarvoor geschikt te maken, door het aanbrengen van kantoorvoorzieningen en van ramen. De schuur wordt gebruikt voor de verkoop van vlees, vleesprodukten en andere slagersprodukten.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders. In artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van deze wet is bepaald dat in afwijking van dit artikel geen bouwvergunning is vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats. In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k sub 3, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht- bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Besluit) is, voorzover van belang, bepaald dat als bouwwerk van beperkte betekenis wordt aangemerkt het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
    2.1.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Rijksweg 1” (hierna: het bestemmingsplan) rust op de gronden waar de schuur zich bevindt de bestemming “Agrarisch gebied I”. In artikel 5 van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan is onder meer bepaald dat deze gronden primair zijn bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf en, voorzover de uitoefening van het agrarisch bedrijf zich daartegen niet verzet, voor de instandhouding van aanwezige waardevolle landschapselementen. In artikel I, onder 13a, van de planvoorschriften wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan: een akker- en/of weidebouwbedrijf, een fruitteelt-, een tuinbouw-, een bloementeelt- of een boom- en heesterkweekbedrijf en een champignonkwekerij, ofwel een uit twee of meer van dergelijke bedrijfstakken samengesteld bedrijf.
    
        In artikel 5, lid C, sub 1, van de planvoorschriften is het verboden de bouwwerken op de tot “Agrarisch gebied I” bestemde gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de aan de grond gegeven bestemming. Onder a van dit artikel wordt tot een met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik voor de uitoefening van enige tak van handel en/of bedrijf, met uitzondering van agrarische bedrijfsdoeleinden.
    
    2.2.    Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom vanwege het bouwen in afwijking van de bouwvergunning 1997/446, omdat de afwijkingen van ondergeschikte aard zijn waarvoor geen vergunning is vereist en derhalve niet tot overtreding van artikel 40 van de Woningwet leiden.
    
    2.2.1.    Dit betoog faalt. De schuur is in afwijking van de vergunning verbouwd tot slagerij. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting zijn de gevels van de schuur eveneens, in afwijking van de verleende bouwvergunning, verbouwd met het oog op het gebruik als slagerij. Met de rechtbank moet worden vastgesteld dat het bestemmingsplan een gebruik van de schuur ten behoeve van een slagerij niet toestaat. Derhalve is met het bouwen in afwijking van de vergunning geen sprake van een voortzetting van het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik en was daarvoor een bouwvergunning vereist.
    
        De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom vanwege het bouwen in afwijking van de bouwvergunning 1997/446.
    
    2.3.    Appellant betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom vanwege het gebruik van de schuur als verkoopplaats van vlees, nu het college kennelijk tevens van oordeel is dat zodanig gebruik voor een deel is toegestaan. Daarbij is de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht buiten de grenzen van het geding getreden door te overwegen dat binnen de ter plaatse geldende bestemming in het geheel geen verkoop van vlees is toegestaan.
    
    2.3.1.    Ook dit betoog faalt. Vast staat dat de schuur ten tijde van de beslissing op bezwaar uitsluitend werd gebruikt ten behoeve van de verkoop van vlees, vleesprodukten en andere slagersprodukten. Blijkens deze beslissing heeft het college zodanig gebruik van de schuur in strijd geacht met de gebruiksbepalingen van het bestemmingplan. De rechtbank heeft dat oordeel terecht onderschreven en derhalve met juistheid geoordeeld dat het college bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom vanwege het gebruik van de schuur als verkoopplaats van vlees en andere produkten.
    
        Appellant heeft in dit verband expliciet aan de orde gesteld dat onvoldoende duidelijk is in hoeverre hij de verkoop van vlees vanuit de schuur zou moeten beperken, teneinde de strijd met het bestemmingsplan te beëindigen. De rechtbank heeft evenwel terecht vastgesteld dat het bestemmingsplan het gebruik van de schuur ten behoeve van de verkoop van vlees in het geheel niet toestaat. Dit ligt tevens ten grondslag aan de bij de bestreden beslissing op bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom, die onder meer inhoudt dat het gebruik van de schuur als verkoopplaats voor vlees en andere producten moet worden beëindigd en beëindigd moet worden gehouden. Niet is gebleken dat de last niet in overeenstemming is met hetgeen het college daarmee heeft beoogd. Dat het college kennelijk van mening is (geweest) dat de verkoop van vlees vanuit de schuur onder bepaalde, thans niet aan de orde zijnde, omstandigheden kan zijn toegestaan getuigt wellicht van een onduidelijke wijze van optreden, gelijk de rechtbank heeft overwogen, maar leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank de omvang van het geding heeft miskend.
    
    2.4.    Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen de illegale situatie.
    
        Niet is gebleken dat hier sprake is van een bijzonder geval. Ten tijde van de bestreden beslissing op bezwaar bestond geen concreet zicht op legalisering van de illegale situatie. De overwegingen van het college inzake de verkoop van vlees als nevenactiviteit hebben niet de gerechtvaardigde verwachting kunnen wekken dat legalisering van de schuur, zoals die ten tijde van de bestreden beslissing op bezwaar was verbouwd en werd gebruikt, tot de mogelijkheden behoorde. Met de rechtbank moet voorts worden geoordeeld dat de omstandigheid dat het college op het door appellant overgelegde schetsplan van de schuur als verkoopplaats van vlees niet (tijdig) heeft gereageerd, niet tot gevolg heeft dat het moest afzien van handhavend optreden.
    
    2.5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk    w.g. Lodder
      Voorzitter    	  ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004
    
    17-292-412.