ECLI:NL:RVS:2002:AE5717, Raad van State, 24-07-2002, 200104249/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200104249/1.
      Datum uitspraak: 24 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "European Bulk Services B.V.", gevestigd te Rozenburg,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juli 2001, kenmerk 238300, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellante vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor de op- en overslag van agriproducten aan de Elbeweg 139 en 117 te Europoort-Rotterdam. Dit aangehechte besluit is op 20 juli 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 augustus 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 19 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 maart 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2002, waar zijn verschenen appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. J.C. Ozinga, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. W. Huiberts en P. Kers, gemachtigden.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 10 september 1991 hebben verweerders krachtens de Hinderwet een revisievergunning verleend voor de inrichting. De verandering waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, betreft een uitbreiding van de producten die binnen de inrichting worden overgeslagen met mineralen en kolen alsmede een wijziging van de drijvende kranen die voor deze overslag nodig zijn.
    
    2.2.    Appellante heeft de beroepsgrond inzake het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.3, eerste volzin, ter zitting ingetrokken.
    
    2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.4.    Appellante kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften 5.3 en 5.8, wat betreft de hierin opgenomen eis dat geen visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden. Zij kan zich niet vinden in de definitie van dit begrip en acht het criterium niet werkbaar, nu visueel waarneembare stofverspreiding vanwege de overslagactiviteiten naar haar mening onvermijdelijk is.
    
    2.4.1.    Ingevolge voorschrift 5.3, tweede volzin, behoeft de overslag van massagoederen met behulp van de mobiele drijfkranen - in afwijking van de eerste volzin - niet te worden gestopt of mag deze worden hervat als vergunninghoudster aantoont dat door het treffen van maatregelen geen visueel waarneembare stofverspreiding en geen morsing van massagoederen tengevolge van de weersomstandigheden optreedt.
    
        Ingevolge voorschrift 5.8 dient visueel waarneembare stofverspreiding bij schip-schip-overslag te worden voorkomen, bijvoorbeeld door het bevochtingen van de massagoederen. Indien de stofverspreiding boven de schepen (zeeschip en/of lichter) visueel waarneembaar is, dienen de werkzaamheden direct te worden gestopt.
    
        Het begrip ‘visueel waarneembare stofverspreiding’, zoals opgenomen in de voorschriften 5.3 en 5.8, is in de begrippenlijst behorende bij de vergunning gedefinieerd als ‘stofverspreiding die buiten een afstand van twee meter van de bron nog visueel waarneembaar is’.
    
    2.4.2.    Verweerders hebben zich bij deze definitie onder meer gebaseerd op een uitspraak van de Voorzitter van 26 mei 1998, nummer F03.98.0241 (later gevolgd door een uitspraak in dezelfde zin van de Afdeling van 19 september 2001, nummer E03.98.0395), in een naar hun mening vergelijkbare zaak. Voorts stellen zij dat deze invulling van het begrip ‘visueel waarneembare stofverspreiding’ ook in de vergunningen van een aantal andere bedrijven met vergelijkbare activiteiten is opgenomen. Die invulling wordt door die bedrijven niet als onwerkbaar beschouwd, aldus verweerders. Volgens verweerders kan visueel waarneembare stofverspreiding worden voorkomen door het treffen van maatregelen. De voorschriften 5.3, tweede volzin, en 5.8 zijn naar hun mening dan ook naleefbaar.
    
    2.4.3.    De Afdeling stelt voorop dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning, voorzover hier van belang, enkel betrekking heeft op de overslag van kolen en mineralen. Onbestreden staat vast dat deze stoffen minder stuifgevoelig zijn dan de agribulkproducten voor de overslag waarvan verweerders eerder vergunning hebben verleend. Ter beperking van de stofemissie wordt door appellante, zo blijkt uit de aanvraag die deel uitmaakt van de vergunning, een groot aantal good housekeeping maatregelen getroffen.
    
        Het voorgaande in aanmerking genomen alsmede gelet op hetgeen verweerders naar voren hebben gebracht, overweegt de Afdeling dat appellante haar er niet van heeft overtuigd dat de voorschriften 5.3, tweede volzin, en 5.8 onnodig belastend zijn of de blijkens de aanvraag beoogde bedrijfsvoering onmogelijk maken. De Afdeling is daarom van oordeel dat verweerders in redelijkheid deze voorschriften nodig hebben kunnen vinden, gecombineerd met de definitie van ‘visueel waarneembare stofverspreiding’. De beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.5.    Appellante kan zich voorts niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.5. Naar haar mening is gezien de aard van de werkzaamheden altijd sprake van enige stofverspreiding, afhankelijk van de weersomstandigheden ook soms buiten de inrichting. Toepassing van dit voorschrift zal daarom vaak moeten leiden tot het beëindigen van de overslagwerkzaamheden, aldus appellante.
    
    2.5.1.    In voorschrift 5.5 is bepaald dat, indien ondanks getroffen maatregelen, naar het oordeel van vergunninghoudster en/of de directeur van de DCMR Milieudienst Rijnmond buiten de inrichting stofverspreiding en/of stofhinder optreedt, de werkzaamheden die dit veroorzaken direct dienen te worden gestopt. Deze werkzaamheden mogen worden hervat, indien naar het oordeel van de directeur van de DCMR Milieudienst Rijnmond de omstandigheden en de maatregelen zodanig zijn dat hierdoor buiten de inrichting geen ernstige stofverspreiding of stofhinder meer zal optreden.
    
    2.5.2.    Verweerders gaan er, zo is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken, van uit dat de afgemeerde schepen moeten worden aangemerkt als de grens van de inrichting. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat in die optiek de term ‘stofverspreiding en/of stofhinder’ buiten de inrichting verder kan gaan dan het begrip ‘visueel waarneembare stofverspreiding’ uit de voorschriften 5.3, tweede volzin, en 5.8.
    
        Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is naar het oordeel van de Afdeling voldoende gebleken dat stofverspreiding buiten de inrichting als gevolg van de overslagwerkzaamheden, ondanks getroffen maatregelen, niet geheel valt te voorkomen. Voorschrift 5.5, eerste volzin, heeft derhalve tot gevolg dat de blijkens de aanvraag beoogde bedrijfsvoering onmogelijk is, zodat het opnemen van dit voorschrift, daargelaten of het nodig is ter bescherming van het milieu, in zoverre neerkomt op een weigering van de gevraagde vergunning. Dit verdraagt zich niet met het stelsel van de Wet milieubeheer.
    
        Bovendien acht de Afdeling voorschrift 5.5, eerste volzin, in zijn huidige formulering rechtsonzeker, nu hieruit volgt dat de beslissing tot het al dan niet moeten staken van de werkzaamheden (mede) afhankelijk is van het oordeel van vergunninghoudster. Voorts blijkt uit het bestreden besluit niet wat onder het begrip ‘ernstige stofverspreiding of stofhinder’ in voorschrift 5.5, tweede volzin, moet worden verstaan. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre evenmin met het rechtszekerheidsbeginsel, dat eist dat de uit een besluit voortvloeiende rechten en plichten duidelijk en ondubbelzinnig moeten zijn. De beroepsgrond treft doel.
    
    2.6.    Appellante kan zich verder niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften 4.1 en 4.2. Zij is van mening dat de hierin opgenomen verplichtingen verder gaan dan op grond van de Wet milieubeheer kan worden gevergd.
    
    2.6.1.    In voorschrift 4.1 is, kort weergegeven en voorzover hier van belang, bepaald dat voor de aangevraagde activiteiten een bedrijfsintern milieuzorgsysteem (hierna: BIM) conform ISO 14001 opgesteld moet worden.
    
        In voorschrift 4.2 is, kort weergegeven en voorzover hier van belang, bepaald dat het BIM tenminste eenmaal per twee jaar aan een externe audit moet worden onderworpen ter controle van de naleving van de maatregelen en werkwijzen ter bescherming van het milieu.
    
    2.6.2.    Op grond van artikel 8.13 van de Wet milieubeheer kunnen in het belang van de bescherming van het milieu voorschriften aan de vergunning worden verbonden die strekken tot het verrichten van metingen, berekeningen, tellingen of onderzoeken en het rapporteren van de uitkomsten daarvan. Het opstellen van een BIM, zoals voorgeschreven in voorschrift 4.1, is evenwel niet noodzakelijk voor de naleving van de overige aan de vergunning verbonden voorschriften. Reeds daarom kan deze maatregel niet van appellante worden gevergd. Daaraan kan niet afdoen dat andere op- en overslagbedrijven in de omgeving van de inrichting – zoals verweerders stellen - inmiddels wel een BIM hebben geïmplementeerd. Voorschrift 4.1, alsmede voorschrift 4.2, dat hiermee onlosmakelijk is verbonden, is derhalve in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De beroepsgrond treft doel.
    
    2.7.    Appellante acht, tot slot, het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.12, waarin is bepaald dat na het beëindigen van de schip-schip-overslag het in “Big Bags” (filters) afgevangen morsgoed en/of stof moet worden afgevoerd en de bezinktanks en de olieafscheider moeten worden gereinigd, onnodig bezwarend. Zij stelt dat het niet doelmatig is na iedere schip-schip-overslag de “Big Bags” te vervangen, terwijl die op dat moment veelal nog niet vol zijn, en de bezinktanks en de olieafscheider te reinigen. Verder wijst zij er op dat de “Big Bags”, wanneer zij (bijna) vol zijn, door een erkende inzamelaar op afroep worden vervangen en dat de bezinktanks en de olieafscheider door een ander erkend bedrijf, wanneer dit noodzakelijk is, worden gereinigd.
    
    2.7.1.    Blijkens het bestreden besluit en het verweerschrift hebben verweerders voorschrift 5.12 aan de vergunning verbonden om te bereiken dat de drijfkranen direct kunnen worden ingezet voor de aangevraagde activiteiten en/of verhuur aan derden voor schip-schip-overslag, respectievelijk om te voorkomen dat er tijdens laad- en losactiviteiten overvulling optreedt van de “Big Bags”, bezinktanks en olieafscheiders, hetgeen kan leiden tot vervuiling van de installatie en het oppervlaktewater.     Ter zitting hebben verweerders echter de stelling betrokken dat met voorschrift 5.12 is beoogd te bereiken dat de opgevangen ladingrestanten met de eigenlijke lading worden meegegeven; wanneer een “Big Bag” niet na het beëindigen van iedere overslag wordt geleegd, betekent dit dat er verschillende soorten product bij elkaar komen wanneer schepen met verschillende lading worden gelost. Het tussentijds legen van de “Big Bags” is – zo stelden verweerders ter zitting - dan ook nodig ter voorkoming van het ontstaan van afvalstoffen.
    
        Daargelaten dat deze motivering niet als zodanig is terug te voeren op het gestelde in het bestreden besluit, overweegt de Afdeling, in aanmerking genomen het deskundigenbericht en hetgeen appellante ter zitting naar voren heeft gebracht over de huidige, en ook aangevraagde wijze van afvoer van de “Big Bags” alsmede over de hoeveelheid morsgoed dat per schip-schip-overslag in de “Big Bags” wordt afgevangen, dat verweerders hiermee onvoldoende duidelijk hebben gemaakt waarom voorschrift 5.12 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond treft doel.
    
    2.8.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de voorschriften 5.5, 4.1, 4.2 en 5.12 betreft. Verweerders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    2.9.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 6 juli 2001, kenmerk 238300, voorzover het de voorschriften 5.5, 4.1, 4.2 en 5.12 betreft;
    
    III.    draagt gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V.    veroordeelt gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellante;
    
    VI.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.R. Schaafsma, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Toorenburg-Bovenkerk
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2002
    
    334.