ECLI:NL:RBDOR:2008:BG3529, Rechtbank Dordrecht, 17-10-2008, AWB-08_617
Rechtbank Dordrecht — Uitspraak 
Datum: 2008-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: wwb, arbeidsverplichting, ongeoorloofd verzuim, maatregel, verwijtbaarheid, 4 EVRM
      
      
      
      
      
      
      
      In het onderhavige geval is sprake van het op drie werkdagen, verdeeld over twee verzuimperioden, zonder afmelding niet op het werk verschijnen, hetgeen kan worden aangemerkt als ongeoorloofd verzuim in de zin van de Afstemmingsverordening. Op deze gedraging is een sanctie van toepassing, waarbij terecht rekening is gehouden met recidive. Geen sprake van verminderde verwijtbaarheid of dringende redenen die voor verweerster aanleiding hadden moeten zijn om van het opleggen van een sanctie af te zien. 
      
       
      
      Eiser kan niet worden gevolgd in de stelling dat verweerster geen blijk heeft gegeven van goed werkgeverschap. Anders dan eiser impliceert is van een arbeidsovereenkomst geen sprake. De aan eiser opgelegde re-integratieverplichting vloeit voort uit het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, juncto artikel 2.4 van de Verordening. Indien deze verplichtingen niet worden nagekomen is verweerster op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden de uitkering tijdelijk geheel of gedeeltelijk te verlagen overeenkomstig de bepalingen in de Verordening. De omstandigheid dat in eisers geval sprake was van onbetaalde arbeid maakt dit niet anders. 
      
       
      
      Het betoog van eiser dat de opgelegde verplichtingen in het kader van de re-integratie in strijd zijn met de Grondwet moet worden verworpen, reeds omdat eiser heeft nagelaten deze stelling te onderbouwen. Voor zover eiser heeft bedoeld te betogen dat sprake is van dwangarbeid of verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 van het EVRM overweegt de rechtbank, met verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof, dat alle omstandigheden van het geval dienen te worden meegewogen in het licht van de doelstellingen en de structuur van artikel 4 van het EVRM, waarbij met name de uitzondering onder artikel 4, derde lid, sub d, voor ‘elk werk of elke dienst die deel uitmaakt van normale burgerplichten’ als leidraad dient te gelden. Naar huidige maatschappelijke inzichten mag van de ontvanger van een bijstandsuitkering worden verlangd dat hij de nodige inspanningen verricht om uiteindelijk zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen voorzien. Het meewerken aan re-integratieactiviteiten dient naar het oordeel van de rechtbank dan ook te worden gezien als de vervulling van een normale burgerplicht als in artikel 4, derde lid, sub d, van het EVRM bedoeld.

RECHTBANK DORDRECHT
      Sector Bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: AWB 08/617
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken 
    
    inzake
    
    
      [naam eiser], wonende te Dordrecht, eiser,
      gemachtigde: mr. S. Zwiers, advocaat te Dordrecht,
    
    
    tegen
    
    
      de bestuurscommissie Sociale Dienst Drechtsteden, verweerster,
      gemachtigde: mr. [naam gamachtigde], werkzaam bij de Sociale Dienst Drechtsteden.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    Verweerster heeft bij besluit van 8 februari 2008 eisers uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) met ingang van 1 februari 2008 gedurende een periode van één maand verlaagd met 100procent van de bijstandsnorm (inclusief eventuele toeslag). 
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 14 februari 2008 bezwaar gemaakt bij verweerster.
    
    Bij besluit van 24 april 2008 heeft verweerster het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2008 herroepen en beslist dat eisers uitkering op grond van de WWB met ingang van 1 februari 2008 gedurende een periode van één maand wordt verlaagd met 50procent van de bijstandsnorm.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 27 mei 2008 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
    
    Op 3 oktober 2008 is in deze zaak een comparitie van partijen gehouden, waarbij zowel eiser als verweerster is verschenen bij gemachtigde. 
    
    Na afloop van het vooronderzoek heeft de rechtbank – mede gelet op de daarvoor door partijen gegeven toestemming – aanleiding gezien om op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    
      2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB is de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
      Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WWB stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
      Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB – voor zover hier van belang – verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    
    De in artikel 18, tweede lid, van de WWB bedoelde verordening is de Verordening Werk en Bijstand Drechtsteden, vastgesteld in de openbare vergadering van de Drechtraad van 6 december 2006 en in werking getreden met ingang van 1 januari 2007 (hierna: de Verordening).
    
    
      Ingevolge artikel 2.4, tweede lid, van de Verordening is een werkzoekende die door de bestuurscommissie een voorziening wordt aangeboden verplicht hiervan gebruik te maken.
      Ingevolge het derde lid van dit artikel is de werkzoekende die deelneemt aan een voorziening gehouden aan de verplichtingen die voortvloeien uit de wet, de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, deze verordening, alsmede aan de verplichtingen die de bestuurscommissie aan de aangeboden voorziening heeft verbonden. 
      Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan de bestuurscommissie, indien een bijstandsgerechtigde die deelneemt aan een voorziening, niet voldoet aan het gestelde in het derde lid, de uitkering verlagen overeenkomstig hetgeen hierover is bepaald in hoofdstuk 4 van de Verordening. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening, wordt aan de belanghebbende overeenkomstig hoofdstuk 4 (Sancties) van de Verordening een sanctie opgelegd indien de belanghebbende naar het oordeel van de bestuurscommissie tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan. 
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de sanctie afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert. 
    
    
    Ingevolge artikel 4.3 van de Verordening kan de bestuurscommissie geheel of gedeeltelijk afzien van het opleggen van een sanctie indien de bestuurscommissie daarvoor dringende redenen aanwezig acht.
    
    
      Ingevolge artikel 4.5, eerste lid, van de Verordening wordt verzuim in strijd met het verzuimprotocol aangemerkt als ongeoorloofd verzuim.
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt ongeoorloofd verzuim, naar aantal perioden van verzuim in één kalendermaand, onderscheiden in zes categorieën. Ongeoorloofd verzuim in twee verzuimperioden, van in totaal minder dan 11 dagen, wordt beschouwd als een gedraging van de vierde categorie. 
    
    
    Ingevolge artikel 4.6, eerste lid, van de Verordening kan de bestuurscommissie verzuim bij een andere voorziening in het kader van de arbeidsinschakeling gelijkstellen met het ongeoorloofd verzuim op de werkplaats. 
    
    Ingevolge artikel 4.11 van de Verordening – voor zover hier van belang – wordt een gedraging uit afdeling 4.2 (Gedragingen in verband met de arbeidsinschakeling) van de Verordening binnen een periode van 12 maanden, nadat aan de belanghebbende eerder een besluit tot toepassing van een sanctie in verband met een gedraging uit deze afdeling is gezonden, als recidive aangemerkt en met toepassing van artikel 4.23, eerste lid, van de Verordening gesanctioneerd. 
    
    Ingevolge artikel 4.22 van de Verordening – voor zover van belang – wordt de sanctie – onverminderd artikel 4.1, tweede lid, van de Verordening – vastgesteld op 20procent van de bijstandsnorm gedurende een maand, bij een gedraging van de vierde categorie en 50procent van de bijstandsnorm gedurende een maand, bij een gedraging van de vijfde categorie.
    
    Ingevolge artikel 4.23, eerste lid, van de Verordening wordt in afwijking van artikel 4.22 van de Verordening een gedraging gesanctioneerd naar één categorie hoger, indien sprake is van zware verwijtbaarheid of recidive.
    
    2.2. Het bestreden besluit strekt tot het met toepassing van artikel 9 van de WWB, in samenhang met artikel 4.5 en artikel 4.6, eerste lid, van de Verordening Werk en Bijstand Drechtsteden, opleggen van een maatregel van 50 procent van de bijstandsnorm (inclusief eventuele toeslag) gedurende een periode van een maand, met ingang van 1 februari 2008. Verweerster heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat eiser in de maand december 2007 verdeeld over twee perioden in totaal drie dagen ongeoorloofd afwezig was op de werkplaats. Verweerster heeft de sanctie een categorie hoger vastgesteld omdat naar haar mening sprake is van recidive. Verweerster heeft voorts geen redenen aanwezig geacht om de sanctie te matigen. 
    
    2.3. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat van een sanctie dient te worden afgezien omdat naar zijn mening elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Eiser heeft zich wel degelijk (tijdig) ziek gemeld, doch dit is door verweerster niet, althans niet op kenbare wijze, geregistreerd. Het verzuimprotocol is zodanig opgesteld dat eiser daardoor in bewijsnood verkeert. Eiser was niet in staat zich telefonisch ziek te melden, omdat hij niet over (voldoende) beltegoed beschikte. Nu eiser meerdere malen achter elkaar op zijn bijstandsuitkering is gekort, is hij niet langer in staat om in zijn levensonderhoud, laat staan voldoende beltegoed, te voorzien. Eiser kan hiervoor evenmin rekenen op de hulp en steun van derden. Daar komt bij dat eiser analfabeet en verbaal minder begaafd is, waardoor hij de formulieren die hij moet invullen niet begrijpt. Eiser krijgt hiervoor van verweersters zijde niet de vereiste begeleiding. Het ligt volgens eiser op de weg van verweerster om te bezien of eiser wel in staat is om te werken. De gemachtigde van eiser is van mening dat eiser zwakbegaafd is en dat hem dus ook vanuit dat oogpunt bezien geen verwijt treft ten aanzien van zijn handelen. Verder stelt eiser dat de sociale dienst, door het opleggen van sancties, geen blijk heeft gegeven van goed werkgeverschap. Het werk dat eiser diende te verrichten betrof vrijwilligerswerk en dus onbetaalde arbeid. Eiser meent dat verweerster hem in die situatie niet zonder meer op zijn uitkering had mogen korten, dan wel hem de arbeidsverplichting had mogen opleggen. Eiser meent dat in het voorgaande voldoende bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, die voor verweerster aanleiding hadden moeten zijn om van het opleggen van sancties af te zien. Eiser beroept zich er ten slotte op dat de handelwijze van verweerster in strijd moet worden geacht met de Grondwet. 
    
    2.4. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Eiser ontvangt sedert 25 maart 2005 een uitkering op grond van de WWB. Met ingang van 13 november 2007 heeft eiser via re-integratiebureau De Brug werkzaamheden verricht voor het Buurt Service Team te Dordrecht voor 20 uur in de week, met behoud van uitkering. 
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat eiser op drie werkdagen in december 2007, te weten op woensdag 12, vrijdag 14 en maandag 24 december 2007, niet op het werk is verschenen. Verweerster heeft hierin aanleiding gezien voor het opleggen van een maatregel, omdat eiser zich volgens verweerster op de genoemde dagen in strijd met het verzuimprotocol niet, dan wel niet tijdig heeft afgemeld. 
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat het zonder afmelding niet verschijnen op het werk op voornoemde data in eisers geval kan worden aangemerkt als ongeoorloofd verzuim in de zin van artikel 4.5, eerste lid, van de Verordening, waarop een sanctie van toepassing is.
      Hetgeen eiser daartegen heeft aangevoerd vormt geen grond om aan te nemen dat geen sprake is van ongeoorloofd verzuim, dan wel dat deze gedraging hem niet of slechts ten dele kan worden verweten. Van eiser mag worden verwacht dat hij zich eigener beweging afmeldt als hij wegens ziekte of anderszins niet op het werk kan verschijnen. De omstandigheid dat eiser niet over (voldoende) beltegoed beschikt ontslaat hem niet van de verplichting zich af te melden. Voor zover eiser heeft gesteld dat hij zich op andere wijze heeft afgemeld geldt dat daarvan uit de gedingstukken niet is gebleken. Eisers stelling dat verweerster dit niet op juiste wijze heeft geregistreerd berust op een veronderstelling en is niet nader onderbouwd. De rechtbank volgt eiser voorts niet in de stelling dat hij zich niet steeds opnieuw hoefde ziek te melden, omdat steeds sprake was van hetzelfde ziektebeeld, nu het verzuimprotocol voorschrijft dat telkens bij het intreden van ziekteverzuim een ziekmelding dient plaats te vinden. Ten aanzien van de stelling van de gemachtigde dat eiser zwakbegaafd is en hem om die reden de gedraging niet kan worden verweten, geldt dat, wat daar verder ook van zij, hieruit nog niet de conclusie kan worden getrokken dat eiser ook arbeidsongeschikt is te achten. 
    
    
    De rechtbank stelt op grond van het voorgaande vast dat op 12 december, 14 december en 24 december 2007 sprake was van ongeoorloofd verzuim, verdeeld over twee verzuimperioden, van in totaal 3 dagen. Dit verzuim dient op grond van artikel 4.5, tweede lid, aanhef en onder d, sub 2, van de Verordening te worden aangemerkt als een gedraging van de vierde categorie. Gelet op het bepaalde in artikel 4.22, aanhef en onder d, van de Verordening wordt bij een dergelijke gedraging de sanctie vastgesteld op 20 procent van de bijstandsnorm gedurende één maand. 
    
    Nu aan eiser ook over de maanden september 2007 en oktober 2007 in verband met ongeoorloofd verzuim maatregelen zijn opgelegd, heeft verweerster bij het opleggen van de onderhavige sanctie voorts terecht rekening gehouden met het feit dat sprake is van recidive. De rechtbank volgt eiser niet in de opvatting dat, omdat het steeds gaat om hetzelfde ziektebeeld, feitelijk sprake is van één lange verzuimperiode. Eiser is niet onafgebroken arbeidsongeschikt en de ziekteoorzaak staat er niet aan in de weg om zich ziek te melden wanneer dat aan de orde is. Verweerster heeft de gedraging dan ook op goede gronden, met inachtneming van het bepaalde in artikel 4.23 van de Verordening, gesanctioneerd naar een gedraging van de vijfde categorie en eiser terecht een maatregel opgelegd van 50 procent van de bijstandsnorm voor de duur van één maand. 
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat in de door eiser aangevoerde (persoonlijke) omstandigheden geen dringende redenen aanwezig zijn, die voor verweerster aanleiding hadden moeten zijn om van het opleggen van een sanctie af te zien. 
      De rechtbank kan eiser niet volgen in diens stelling dat verweerster geen blijk heeft gegeven van goed werkgeverschap. Anders dan eiser impliceert is van een arbeidsovereenkomst geen sprake. De aan eiser opgelegde re-integratieverplichting vloeit voort uit het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, gelezen in samenhang met artikel 2.4, tweede en derde lid, van de Verordening. Indien deze verplichtingen niet worden nagekomen is verweerster op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden de uitkering tijdelijk geheel of gedeeltelijk te verlagen overeenkomstig de bepalingen in de Verordening. De omstandigheid dat in eisers geval sprake was van onbetaalde arbeid maakt dit niet anders. 
    
    
    Het betoog van eiser dat de opgelegde verplichtingen in het kader van de re-integratie in strijd zijn met de Grondwet moet worden verworpen, reeds omdat eiser heeft nagelaten deze stelling te onderbouwen. Voor zover eiser heeft bedoeld te betogen dat sprake is van dwangarbeid of verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    
      Artikel 4 van het EVRM luidt als volgt:
      “1. Niemand mag in slavernij of dienstbaarheid worden gehouden.
      2. Niemand mag gedwongen worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten.
      3. Niet als "dwangarbeid of verplichte arbeid" in de zin van dit artikel worden beschouwd:
      a. elk werk dat gewoonlijk wordt vereist van iemand die is gedetineerd overeenkomstig de bepalingen van artikel 5 van dit Verdrag, of gedurende zijn voorwaardelijke invrijheidstelling;
      b. elke dienst van militaire aard of, in het geval van gewetensbezwaarden in landen waarin hun gewetensbezwaren worden erkend, diensten die gevorderd worden in plaats van de verplichte militaire dienst;
      c. elke dienst die wordt gevorderd in het geval van een noodtoestand of ramp die het leven of het welzijn van de gemeenschap bedreigt;
      d. elk werk of elke dienst die deel uitmaakt van normale burgerplichten”. 
    
    
    Bij de interpretatie van de termen ‘dwangarbeid’ of verplichte arbeid’ dienen blijkens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) alle omstandigheden van het geval te worden meegewogen in het licht van de doelstellingen en de structuur van artikel 4 van het EVRM, waarbij met name de uitzondering onder artikel 4, derde lid, sub d, voor ‘elk werk of elke dienst die deel uitmaakt van normale burgerplichten’ als leidraad dient te gelden. De rechtbank neemt in dit verband in overweging dat naar huidige maatschappelijke inzichten van de ontvanger van een bijstandsuitkering mag worden verlangd dat hij de nodige inspanningen verricht om uiteindelijk zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen voorzien. Het meewerken aan re-integratieactiviteiten dient naar het oordeel van de rechtbank dan ook te worden gezien als de vervulling van een normale burgerplicht als in artikel 4, derde lid, sub d, van het EVRM bedoeld. 
    
    Het beroep is derhalve ongegrond.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank Dordrecht,
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Aldus gegeven door mr. P. Putters, rechter,
      en door deze en M.G. den Ambtman, griffier, ondertekend.
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 17 oktober 2008
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen. Het instellen van hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.