ECLI:NL:RVS:2009:BK0138, Raad van State, 14-10-2009, 200808966/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] een boete opgelegd van € 133.000,00 wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200808966/1/V6.
      Datum uitspraak: 14 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 november 2008 in zaak nr. 07/9722 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] een boete opgelegd van € 133.000,00 wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 16 november 2007 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 4 november 2008, verzonden op 5 november 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 2 februari 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 september 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.B.J. Hiemstra, advocaat te Haarlem, vergezeld door [gemachtigde], werkzaam bij [appellante], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Hokke, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning beschikt.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), wordt bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, eerste onderscheidenlijk tweede lid, op € 1.500,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 28 augustus 2006 (hierna: het boeterapport) houdt in dat tijdens een controle door de Arbeidsinspectie op 1 december 2005 op het bedrijfsadres van [appellante] aan de [locatie] te [plaats], in totaal veertien vreemdelingen (hierna: de vreemdelingen) zijn aangetroffen. De vreemdelingen hebben arbeid verricht, bestaande uit het lossen van vrachtauto's, het wassen van kratten en het controleren, al dan niet met behulp van een machine inpakken, verpakken, sealen, scheuren en snijden, uitbenen en het ophangen van vlees in een rookruimte. De vreemdelingen zijn volgens het boeterapport bij [appellante] werkzaam geweest via [Personeelsdiensten A], gevestigd te [plaats] en [bedrijf], gevestigd te [plaats]. [bedrijf] heeft vier van de vreemdelingen ingeleend bij [Personeelsdiensten B], gevestigd te [plaats]. [Personeelsdiensten A] heeft zes van de vreemdelingen ingeleend van [Personeelsdiensten B]. Voorts heeft [Personeelsdiensten A] een vreemdeling ingeleend bij [naam], handelend onder de naam [Uitzendbureau A], wonend te [woonplaats], en bij [Uitzendbureau B], gevestigd te [plaats]. Het boeterapport vermeldt dat is gebleken dat voor het verrichten van arbeid door de vreemdelingen tewerkstellingsvergunningen waren vereist en deze zijn aangevraagd noch afgegeven.
    
    Volgens het boeterapport hebben de vreemdelingen zich gelegitimeerd met een vals, vervalst dan wel met een niet voor de desbetreffende vreemdeling afgegeven identiteitsdocument. Door de inspecteurs is na vergelijking van de gezichtskenmerken van de vreemdelingen met de in de identiteitsdocumenten opgenomen pasfoto's, geconstateerd dat zeven van de veertien vreemdelingen onvoldoende gelijkenis vertoonden met de persoon die op het desbetreffende identiteitsdocument stond afgebeeld. Voorts heeft een van de veertien vreemdelingen zelf aangegeven dat hij niet de op de desbetreffende kopie van de identiteitskaart afgebeelde persoon is. De overige zes vreemdelingen hebben zich gelegitimeerd met een vals dan wel vervalst identiteitsdocument. Voorts zijn volgens het boeterapport in de administratie van [appellante] geen kopieën van juiste en/of geldige identiteitsdocumenten aangetroffen.
    
    2.3. [appellante] klaagt dat - samengevat weergegeven - de rechtbank niet heeft onderkend dat het boeterapport de boeteoplegging niet kan dragen en de minister de boete in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel bij besluit van 16 november 2007 heeft gehandhaafd. Zij betoogt daartoe dat uit het boeterapport niet blijkt aan de hand waarvan de identiteit van de in het boeterapport genoemde veertien personen is vastgesteld, zodat niet vaststaat dat het vreemdelingen betreft voor wie [appellante] over een tewerkstellingsvergunning diende te beschikken en de vaststelling van de identiteit niet verifieerbaar is. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat het boeterapport onvoldoende feitelijke grondslag biedt voor het oordeel dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat de genoemde veertien personen arbeid voor haar hebben verricht, nu in het boeterapport niet is vermeld wie van de aanwezige inspecteurs welke persoon arbeid heeft zien verrichten en evenmin op welke plek dit gebeurde, zodat het boeterapport ook op deze punten niet verifieerbaar is. Dat de in het boeterapport vermelde waarnemingen en bevindingen niet verifieerbaar zijn, brengt met zich dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is geschonden, nu haar hierdoor de mogelijkheid is ontnomen de feiten te controleren en zo mogelijk te weerleggen, aldus [appellante]. Nu de waarnemingen en bevindingen van de inspecteurs in overwegende mate zijn gebaseerd op de verhoren van de aangetroffen personen, waarbij [appellante] niet aanwezig heeft mogen zijn en dus geen vragen heeft mogen stellen, is voorts het aan haar op de voet van voormelde verdragsbepaling toekomende ondervragingsrecht geschonden. Omdat zij heeft aangegeven van dit recht gebruik te willen maken, lag het op de weg van de minister om te bewerkstelligen dat zij dit recht kon effectueren, aldus [appellante]. De rechtbank heeft aldus volgens [appellante] niet onderkend dat de schending van de haar op de voet van artikel 6 van het EVRM toekomende fundamentele rechten tot gevolg heeft dat de minister zijn bevoegdheid tot boeteoplegging heeft verspeeld.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 februari 2001 in zaak nr. 200001817/01; AB 2001, 194), dienen juist omdat het gaat om een punitieve sanctie, aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen te worden gesteld.
    
    2.3.2. Op pagina 17 van het boeterapport is vermeld dat ambtenaren van de regiopolitie Hollands Midden, Afdeling Vreemdelingenzaken (hierna: de regiopolitie), de identiteit van de in het boeterapport genoemde vreemdelingen hebben vastgesteld op een bureau van politie. Op pagina's 1 tot en met 4 van het boeterapport zijn alle veertien vreemdelingen genoemd en is vermeld onder welke naam en nationaliteit en onder welk nummer ieder staat geregistreerd in de Basis Voorziening Vreemdelingen (hierna: de BVV). Daarbij is tevens vermeld onder welke naam en nationaliteit iedere vreemdeling zich tijdens de controle door de Arbeidsinspectie heeft bekendgemaakt. Anders dan [appellante] betoogt, is aldus inzichtelijk en verifieerbaar hoe de identiteit en nationaliteit van de veertien vreemdelingen is vastgesteld. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de met betrekking tot de veertien in het boeterapport genoemde vreemdelingen in de BVV opgenomen gegevens onjuist zijn. Gelet op deze gegevens staat evenzeer vast dat de in het boeterapport genoemde personen vreemdelingen zijn voor wie de werkgever in het bezit dient te zijn van een tewerkstellingsvergunning.
    
    Voorts is in het boeterapport op pagina's 17 tot en met 19 vermeld welke arbeid iedere vreemdeling heeft verricht en dat ieders kleding was besmeurd met bloed- en vleesvlekken. Gelet op deze bevindingen biedt het boeterapport voldoende grond voor het oordeel dat de vreemdelingen arbeid hebben verricht.
    
    2.3.3. Ingevolge artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van het EVRM heeft een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld in het bijzonder het recht de getuigen à charge te ondervragen of doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge.
    
    2.3.4. In onder meer het arrest van 12 juli 2007 in zaak nr. 74613/01, Jorgic tegen Duitsland (EHRC 2007/116), rechtsoverweging 82, van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) overweegt het EHRM ter zake van artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van het EVRM als volgt:
    
    'The Court reiterates that, as a general rule, it is for the national courts to assess the evidence before them, as well as the relevance of the evidence which the defendant seeks to adduce. More specifically, Article 6 § 3 (d) - which lays down specific aspects of the general concept of a fair trial set forth in Article 6 § 1 - leaves it to them, in principle, to assess, in particular, whether it is appropriate to call certain witnesses. It does not require the attendance and examination of every witness on behalf of the accused. However, it is the task of the Court to ascertain whether the taking and assessment of evidence violated the principle of a full "equality of arms", rendering the proceedings as a whole unfair.'
    
    2.3.5. [appellante] heeft in de aanvullende gronden bij het bezwaarschrift van 8 mei 2007 betoogd dat zij er recht op heeft dat zij de gelegenheid krijgt om de (vaststelling van de) identiteit van de in het boetebesluit genoemde personen te controleren, bijvoorbeeld door middel van het horen van de verbalisanten en van de betrokken vreemdelingen en dat haar dit recht bij de totstandkoming van het boetebesluit is ontzegd, waardoor zij in haar belangen is geschaad. De minister heeft zich in het besluit op bezwaar van 16 november 2007 op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de vaststelling van de identiteit en nationaliteit van de in het boeterapport genoemde personen door ambtenaren van de regiopolitie en daarom geen grond bestaat om [appellante] in de gelegenheid te stellen voormelde ambtenaren of de vreemdelingen te laten horen. In beroep zijn door [appellante] geen gronden aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat de minister dit standpunt ten onrechte heeft ingenomen, zodat de rechtbank de minister terecht in dit standpunt is gevolgd. Voorts heeft [appellante] eerst in beroep aangevoerd dat zij de vreemdelingen niet heeft kunnen horen, nu de Arbeidsinspectie de vreemdelingen direct heeft meegenomen en de vreemdelingen voor haar daarna niet waren te traceren. Het had echter op de weg van [appellante] gelegen om, indien zij van haar ondervragingsrecht gebruik wenste te maken, dit recht tijdig in te roepen teneinde te voorkomen dat dit recht illusoir zou worden. Niet gesteld of gebleken is dat [appellante] in de naar aanleiding van de boetekennisgeving ingediende zienswijze van 10 november 2006 haar ondervragingsrecht niet had kunnen inroepen. Onder deze omstandigheden rustte op de minister niet de inspanningsverplichting om het alsnog voor [appellante] mogelijk te maken om gebruik te maken van haar ondervragingsrecht en bestaat geen grond voor het oordeel dat in dit geval artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van het EVRM is geschonden.
    
    De klacht faalt.
    
    2.4. [appellante] klaagt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de minister haar voor tien van de veertien tijdens de controle aangetroffen vreemdelingen ten onrechte als werkgever in de zin van artikel 1 van de Wav heeft aangemerkt, nu deze tien vreemdelingen geen arbeid voor haar hebben verricht, maar voor de in haar bedrijfspand zelfstandig opererende bedrijven [Vleesbewerking], gevestigd te [plaats], [bedrijf] en [Personeelsdiensten A]. Van het uitbesteden van werk aan dan wel het afnemen van arbeids- of manuren van deze bedrijven door [appellante] is geen sprake. [appellante] stelt dat zij aparte ruimten aan deze bedrijven in gebruik heeft gegeven. In de stuksprijs die zij met deze bedrijven is overeengekomen, is een compensatie voor het gebruik van haar faciliteiten door deze bedrijven verdisconteerd, aldus [appellante]. [appellante] heeft over deze bedrijven geen zeggenschap en is niet op de hoogte van de door de vreemdelingen voor deze bedrijven verrichte werkzaamheden, zodat zij niet in staat is geweest de overtredingen te verhinderen.
    
    2.4.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) is diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever en is deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II 1993/94 23 574, nr. 5, blz. 2).
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607474/1) is ook een opdrachtgever die via een tussenpersoon arbeid laat verrichten aan te merken als werkgever in de zin van de Wav. Bij uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200700303/1 heeft de Afdeling voorts eerder overwogen dat instemming met, respectievelijk wetenschap van de arbeid voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav niet is vereist; het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid.
    
    2.4.2. In het bij het boeterapport gevoegde uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken staat als bedrijfsomschrijving van [appellante] het uitoefenen van een groothandel in vers vlees. Blijkens de bij het boeterapport gevoegde verklaringen van [Uitzendbureau B] [appellante], die namens [appellante] een verklaring heeft afgelegd, [beherend vennoot] van [bedrijf] en [directeur] van [Personeelsdiensten A] heeft [appellante] werkzaamheden aan [Vleesbewerking], [bedrijf] en [Personeelsdiensten A] uitbesteed. Voorts is tijdens de hoorzitting naar aanleiding van het door [appellante] gemaakte bezwaar over de constructie met voornoemde drie bedrijven van de zijde van [appellante] verklaard dat [appellante] het vlees inkoopt en doorlevert aan [Vleesbewerking], [bedrijf] en [Personeelsdiensten A] met een opdracht van [appellante]. Na verwerking van de opdracht krijgt [appellante] het vlees weer terug en verkoopt dit vervolgens door. Tevens is in dat kader verklaard dat onderling per eenheid product wordt afgerekend en in de prijs is verdisconteerd dat het vlees (de basisgrondstof) door [appellante] wordt aangeleverd. Het vlees dat door de drie bedrijven wordt bewerkt blijft eigendom van [appellante].
    
    2.4.3. Onder de in 2.4.2 genoemde omstandigheden bestaat voldoende grond voor het oordeel dat alle veertien in het boeterapport genoemde vreemdelingen arbeid ten behoeve van [appellante] hebben verricht, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister [appellante] terecht als werkgever van de vreemdelingen in de zin van de Wav heeft aangemerkt. Dat [appellante] geen zeggenschap over deze bedrijven heeft en geen arbeids- of manuren van de bedrijven afneemt, biedt, gelet op het in 2.4.1 overwogene, geen grond voor een ander oordeel. Het betoog dat van het uitbesteden van werk door [appellante] aan [Vleesbewerking], [bedrijf] en [Personeelsdiensten A] geen sprake is, nu zij aparte bedrijfsruimten aan die drie bedrijven in gebruik heeft gegeven en in de overeengekomen stuksprijs een compensatie voor het gebruik van haar faciliteiten is begrepen, is door [appellante], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, op geen enkele wijze gestaafd, waarbij nog opmerking verdient dat die bedrijfsruimten zich alle bevinden in haar inrichting aan de [locatie] te [plaats].
    
    De klacht faalt.
    
    2.5. Voorts klaagt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar geen verwijt treft. Daartoe betoogt zij dat zij niet kon weten dat de vreemdelingen, die door het plegen van valsheid in geschrifte de schijn hebben gewekt dat zij behoren tot de legale arbeidsmarkt, niet zonder tewerkstellingsvergunning mochten werken. Voorts betoogt [appellante] dat zij de aanwijzingen uit de brochure "Vreemdelingen en werk" heeft opgevolgd en zij de identiteitspapieren van vier van de in het boeterapport genoemde en bij haar werkzame vreemdelingen heeft gecontroleerd in overeenstemming met het zogenoemde stappenplan. Zij had voorts geen enkele reden om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van [Personeelsdiensten A], van welke onderneming zij de vier vreemdelingen heeft ingeleend, en die evenzeer de papieren van de vier vreemdelingen heeft gecontroleerd. Voor zover [appellante] bekend, voeren de bedrijven [Vleesbewerking], [bedrijf] en [Personeelsdiensten A] eveneens de controle uit volgens het stappenplan. Ten slotte betoogt [appellante] dat het, gelet op hetgeen is verklaard door onder meer twee ambtenaren van de vreemdelingenpolitie, voor haar onmogelijk was de valsheid van de door de vreemdelingen gebruikte identiteitsbewijzen te onderkennen.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.5.2. Zoals de Afdeling evenzeer heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. 200509111/1) is het de eigen verantwoordelijkheid van iedere werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van die wet worden nageleefd.
    
    2.5.3. [appellante] betoogt in het hoger beroepschrift dat zij de in het boeterapport op pagina's 2 en 3 onder 2, 3, 5 en 10 genoemde vreemdelingen met inachtneming van het stappenplan heeft gecontroleerd.
    
    2.5.4. De bij het boeterapport behorende verklaring van [Uitzendbureau B] [appellante] - voor zover thans van belang - houdt in, dat bij het aannemen van nieuw personeel een origineel identiteitsbewijs door de vreemdeling dient te worden getoond, waarvan een kopie wordt gemaakt. De persoonskenmerken die op het identiteitsbewijs staan, worden vergeleken met de persoon die het identiteitsbewijs toont. Verder worden de echtheidskenmerken van het document gecontroleerd, waarbij gebruik wordt gemaakt van een blauwe lamp en van een naslagwerk voor identiteitsdocumenten.
    
    Op pagina 22 van het boeterapport is vermeld dat de vreemdeling genoemd onder 2 zich heeft gelegitimeerd met een niet voor hem afgegeven Portugees nationaal paspoort. De desbetreffende vreemdeling vertoont onvoldoende gelijkenis met de persoon die is afgebeeld op de in dat paspoort aanwezige pasfoto. Volgens het boeterapport heeft de desbetreffende vreemdeling in tegenstelling tot de op de pasfoto afgebeelde persoon een langwerpig hoofd, geen neus met wijd openstaande neusgaten en dunne lippen die een rechte en horizontale vorm hebben.
    
    Met betrekking tot de vreemdeling onder 3 wordt vermeld dat deze vreemdeling zich heeft gelegitimeerd met een valse dan wel vervalste Portugese identiteitskaart. Na vergelijking met een soortgelijk origineel identiteitsdocument uit Portugal is gebleken dat de papiersoort, het kaftmateriaal en de druk-/reproductietechniek van het door de desbetreffende vreemdeling getoonde document afwijken van het ter vergelijking gebruikte origineel.
    
    Op pagina 23 van het boeterapport wordt met betrekking tot de onder 5 genoemde vreemdeling vermeld dat deze vreemdeling zich heeft gelegitimeerd met een kopie van een niet voor hem afgegeven Belgische identiteitskaart. De desbetreffende vreemdeling vertoont onvoldoende gelijkenis met de op die kaart afgebeelde persoon. In tegenstelling tot de op de pasfoto afgebeelde persoon heeft de vreemdeling dunne smalle lippen, een smalle neus, een rond hoofd en brede, langere wenkbrauwen, aldus het boeterapport.
    
    Met betrekking tot de vreemdeling genoemd onder 10 is op pagina 24 van het boeterapport vermeld dat deze vreemdeling zich heeft gelegitimeerd met een valse dan wel vervalste Portugese identiteitskaart. Na vergelijking met een soortgelijke originele identiteitskaart is gebleken dat de druk-/reproductietechniek van de door de desbetreffende vreemdeling getoonde kaart afwijkt en op deze kaart een afwijkende folie is gebruikt, aldus het boeterapport.
    
    Een persoon die documenten controleert zoals door [gemachtigde] [appellante] is verklaard en geen specifieke deskundigheid bezit op het gebied van gezichts- en documentherkenning, had, gelet op hetgeen ten aanzien van de door vorenbedoelde vier vreemdelingen getoonde documenten in het boeterapport is vermeld, tot de conclusie moeten komen dat er ten minste aanleiding was voor gerede twijfel over de identiteit en nationaliteit van deze vreemdelingen. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is van het geheel ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde mate van verwijtbaarheid aan de kant van [appellante].
    
    2.5.5. Nu [gemachtigde] [appellante] voorts heeft verklaard dat [appellante] alleen eigen personeel controleert en de aannemers hun eigen personeel controleren, staat vast dat [appellante] de overige in het boeterapport genoemde vreemdelingen in het geheel niet heeft gecontroleerd, zodat reeds hierom met betrekking tot het laten verrichten van arbeid door deze vreemdelingen geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel van een verminderde mate van verwijtbaarheid. Voor zover [appellante] betoogt dat niet zij, maar [Vleesverwerking], [bedrijf] en [Personeelsdiensten A] verantwoordelijk waren voor de tewerkstelling van deze tien vreemdelingen en zij om deze reden op geen enkele wijze actie heeft ondernomen om te controleren wat de identiteit en nationaliteit van die tien vreemdelingen was en of voor de door deze vreemdelingen te verrichten arbeid tewerkstellingsvergunningen waren vereist, is geen sprake van een situatie die [appellante] disculpeert.
    
    Gelet op hetgeen in 2.4.3 is overwogen heeft de minister [appellante] terecht aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav van alle veertien in het boeterapport genoemde vreemdelingen, zodat op haar de verplichting rustte om bij aanvang van de arbeid na te gaan of de voorschriften van de Wav werden nageleefd. Onbekendheid met de juridische implicaties van de Wav doet op zichzelf de verwijtbaarheid evenmin teniet of verminderen. Bij gebrek aan kennis op dit punt, had het op haar weg gelegen om zich daaromtrent vooraf te informeren.
    
    De klacht faalt.
    
    2.6. [appellante] klaagt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij het opleggen van de boete het evenredigheidsbeginsel niet is nageleefd. Daartoe voert zij aan dat, gelet op de ratio van de Wav, een boete slechts kan worden opgelegd indien sprake is van verdringing van het legale arbeidsaanbod, van slechte arbeidsomstandigheden dan wel van enig onrechtmatig verkregen financieel voordeel, hetgeen in dit geval niet aan de orde is. Voorts zijn de boetes ten onrechte bij elkaar opgeteld. Nu sprake is van een en dezelfde handeling, had slechts één strafbepaling, die met de zwaarste straf, dienen te worden toegepast.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen.
    
    2.6.2. Niet in geschil is dat [appellante] noch de andere werkgevers aanvragen tot verlening van tewerkstellingsvergunningen voor de door de vreemdelingen te verrichten arbeid hebben ingediend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2008 in zaak nr. 200705985/1) had het bevoegde orgaan, de Centrale organisatie werk en inkomen (hierna: de CWI), in het kader van deze aanvragen kunnen beoordelen of voor de tewerkstelling van de vreemdelingen prioriteitgenietend arbeidsaanbod aanwezig was en of de arbeidsvoorwaarden, arbeidsverhoudingen of arbeidsomstandigheden zich tegen de beoogde tewerkstelling verzetten. Nu deze beoordeling door de CWI niet heeft plaatsgevonden, is niet vastgesteld dat de doelstellingen van de Wav niet zijn geschonden. De enkele stelling van [appellante] dat dit laatste het geval is en zij geen financieel voordeel heeft gehad bij het begaan van de overtredingen, is onvoldoende. Onder deze omstandigheden is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, als door [appellante] betoogd, geen sprake.
    
    De klacht faalt in zoverre.
    
    2.6.3. Voorts is van eendaadse samenloop en van ongeoorloofde cumulatie van boetes, geen sprake. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2007 in zaak nr. 200703279/1), dienen het niet aanvragen van tewerkstellingsvergunningen voor door vreemdelingen te verrichten arbeid en het tevens nalaten om de identiteit van de desbetreffende vreemdelingen afdoende te controleren en een afschrift van hun identiteitsdocumenten in de administratie op te nemen, als te onderscheiden handelingen te worden aangemerkt.
    
    De klacht faalt in zoverre evenzeer.
    
    2.6.4. Ten slotte klaagt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet op haar betoog is ingegaan dat zij aan de in artikel 15, tweede lid, van de Wav gestelde vereisten heeft voldaan.
    
    2.6.5. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.4 van de aangevallen uitspraak voldoende gemotiveerd overwogen dat, voor zover [appellante] afschriften van documenten in haar administratie heeft opgenomen, die documenten de vreemdelingen niet toebehoorden, vals of vervalst waren, zodat artikel 15, tweede lid, van de Wav niet is nageleefd.
    
    De klacht faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Wagtendonk w.g. Groeneweg
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2009
    
    32-382-550.