ECLI:NL:RBROT:1999:AA5040, Rechtbank Rotterdam, 02-11-1999, MEDED 98/2166-SIMO
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 1999-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    Reg.nr.: MEDED 98/2166-SIMO
    
    Beslissing van de rechter-commissaris
    
    
      als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in het kader van de behandeling van het geding tussen 
      1. Koninklijke Vereniging MKB-Nederland, gevestigd te Delft; 
      2. Centrale organisatie gemengde branche, gevestigd te Zoetermeer;
      3. Vereniging van ondernemers in de modedetailhandel, gevestigd te Rotterdam;
      4. Nederlandse juweliers- en uurwerkbranche, gevestigd te Voorburg; 
      5. Centrale branchevereniging wonen, gevestigd te Zeist;
      6. Nederlandse brood-banketbakkers  ondernemersvereniging,gevestigd te Gouda;
      7. Vereniging bloemist winkeliers, gevestigd te Veenendaal,eiseressen, 
      gemachtigde mr M.M. Slotboom, advocaat te Rotterdam, 
    
    
    en
    
    
      de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, verweerder, 
      gemachtigden mr C.T. Dekker, S.M. Hossenfelder en drs R. Stil, met als derden-partijen:
    
    
    
      1. N.V. Koninklijke Bijenkorf Beheer KBB, gevestigd te Amsterdam (hierna: KBB);
      2. Vendex International N.V., gevestigd te Amsterdam (hierna: Vendex), 
      gemachtigde mr T. Ottervanger, advocaat te Amsterdam.
    
    
    1. Overwegingen 
    
    1.1. Aanleiding tot het nemen van deze beslissing
    
    Bij brief van 6 november 1998 hebben eiseressen beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 5 oktober 1998, kenmerk 166/267.b01.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden. Ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken heeft verweerder op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen en heeft verweerder de rechtbank verzocht met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beslissen dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is.
    
    In verband hiermee heeft de rechtbank het gewenst geacht om aan een rechter-commissaris op te dragen een beslissing te nemen als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb.
    
    Bij beslissing van 19 mei 1999 heeft de rechtbank als rechtercommissaris benoemd mr W.E. Doolaard.
    
    Bij brief van 5 juli 1999 heeft de griffier namens de rechtercommissaris een nadere toelichting gevraagd ten aanzien van het verzoek om beperkte kennisneming van enkele stukken.
    
    Bij brief van 15 juli 1999 heeft verweerder deze toelichting verstrekt.
    
    Bij brief van 17 september 1999 heeft verweerder nog een niet vertrouwelijke versie van enkele - reeds in vertrouwelijke versies overgelegde - stukken ingediend.
    
    De stukken waarop het verzoek van verweerder betrekking heeft
    
    Ten aanzien van de hierna te noemen overgelegde gedingstukken heeft verweerder bij schrijven van 14 oktober 1998 en van 10 december 1998, aangevuld bij schrijven van 15 juli 1999 en 17 september 1999, verzocht beperkte kennisneming gerechtvaardigd te achten:
    
    A. Met betrekking tot de volgende stukken heeft verweerder aan de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen: in het eerste fase-dossier: A2 (brief van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) aan Vendex en KBB van 23 maart 1998, met een verzoek om aanvulling van de melding van de concentratie) B9, B10, Bll en B13 (inhoudende de Nederlandse versie van de beschikking van de Commissie in de zin van artikel 9 van Verordening 4064/89 van de Raad betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (hierna: de Concentratieverordening), de Engelstalige versie van de beschikking van de Commissie in de zin van artikel 6, eerste lid onder b van de Concentratieverordening en Nederlandstalige en Engelstalige persberichten).
    
    B. Met betrekking tot de volgende stukken heeft verweerder aan de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de daarin weggelaten, dan wel door bandbreedtes vervangen gegevens: in het eerste fase-dossier: Al, A3, A4, AS, B7, B8, B35, BSO en B54 (besluit ex artikel 37 van de Mededingingswet, en wel de punten 58, 60, 61, 62, 68, 70, 73, 74, 76, 78, 79, 80, 85 en 89); in het tweede fase-dossier: bijlagen 2 en 3 van stuk 16, 35, de bijlage bij stuk 129, 148, 149, 153 (Punten van Overweging, en wel de punten 26, 54, 56, 61, 62, 78, 89, 114, 123, 124, 125, 126, 129, 134, 135, 137, 140, 142, 152, 153, 163, 164, 181, 231, 242, 243 en de bijlage) , 160, 166 (meer precies: het stuk met dit nummer in het vertrouwelijke dossier, hetgeen overeenkomst met het stuk 169 in het niet-vertrouwelijke dossier), 171, 197 (besluit ex artikel 44, eerste lid, van de Mededingingswet, en wel de punten 45, 69, 70, 71, 77, 78, 87, 111, 118, 132, 135, 136, 137, 148, 180, 187, 182, 191, 211, 221, 222, 231, 238, 244, 245, 249, 260, 305, 307, 310, 311, 314, 360 en bijlage 1) en 207.
    
    C. Met betrekking tot de volgende stukken heeft verweerder aan de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank daar van kennis zal mogen nemen, in dit geval van de niet-geanonimiseerde versies en de gegevens welke zijn weggelaten in de niet-vertrouwelijke versies: in het eerste fase-dossier: AB, A9, All, A12, A14, AlS, A16, A17, A18, A20, A21, A22, A23, B4, B6, B20, B23, B24, B25, B26, B27, B28, B29, B32, B33, B38, B41 en B42; in het tweede fase-dossier: 34, 79, 88, 89, 99, 100, 101, 103, 106, 107, 109, 110, 117, 119, 121, 136, 141, en 143.
    
    D. Met betrekking tot de volgende overgelegde stukken heeft verweerder aan de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen, in dit geval kennis van de niet-geanonimiseerde versie: in het eerste fase-dossier: B17 (verzendlijst van brieven die door verweerder aan derden zijn verstuurd); in het tweede fase-dossier: 2, 3, 9, 13, 24, 39, 42, 43, 45, 46, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 86, 87, 90, 91, 94, 95, 96, 97, 98, 102, 108, 111, 112, 115, 118, 124, 128, 134, 140, 144, 154, 164, 165, 167, 168, 169, 172, 173, 174, 176, 177, 180, 181, 184, 189, 191 en 198;
    
    in het tweede fase-dossier: 30, 36, 40, 45, 57 (alle verzendlijsten van vragen aan derden) en 162, 186, 210 (verzendlijsten van de zogenaamde Punten van Bezwaar).
    
    E. Met betrekking tot de stukken 18 en 19 van het tweede fase-dossier, afkomstig van een door verweerder ingeschakeld onderzoeksbureau, heeft verweerder medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van de daarin weggelaten passages.
    
    1.3. Opvatting van de rechter-commissaris
    
    De rechter-commissaris wijst er allereerst op dat het een fundamenteel beginsel van behoorlijke rechtspleging is dat de rechter zich bij zijn oordeel alleen mag baseren op die gegevens van feitelijke aard waarvan alle partijen de juistheid en volledigheid hebben kunnen nagaan en ten processe ter discussie hebben kunnen stellen. Ingevolge artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kan daarom de rechtbank, indien de rechter-commissaris ten aanzien van bepaalde (onderdelen van de door verweerder bedoelde) stukken de door verweerder bepleite beperking van de kennisneming gerechtvaardigd acht, slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die (onderdelen van de) stukken uitspraak doen.
    
    In de tweede plaats overweegt de rechter-commissaris dat gelet op artikel 8:29, tweede lid, van de Awb, alvorens beoordeeld kan worden of beperking van de kennisneming van de door verweerder overgelegde stukken gerechtvaardigd is, eerst vastgesteld moet worden, of ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) een verzoek om informatie, vervat in bedoelde stukken zou moeten worden ingewilligd. Slechts als er een weigeringsgrond, als bedoeld in de artikelen 10 en 11 van de Wob valt aan te wijzen, zou na een afweging van belangen de conclusie getrokken kunnen worden, dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
    
    In gevallen waarin de Wob niet van toepassing is, omdat er een bijzonder openbaarheidsregime aan de orde is, kan het tweede lid van artikel 8:29 van de Awb niet rechtstreeks een leidsnoer bieden. Ook dan lijkt het redelijk om er in analogie van uit te gaan, dat als een verzoek om openbaarmaking op grond van een bijzondere regeling gehonoreerd zou moeten worden, geen grond kan bestaan tot beperking van de kennisneming in de administratiefrechtelijke procedure.
    
    Daarmee is niet gezegd, zoals verweerder blijkbaar wil, dat een bijzondere openbaarmakingsregeling rechtstreeks tot de conclusie kan leiden, dat beperking van de kennisneming van bepaalde stukken in een procedure op grond van de Awb gerechtvaardigd zou zijn. Dat zal altijd een specifieke beoordeling, ook op grond van processuele beginselen als fair play en equality of arms, vergen.
    
    Ten aanzien van de stukken genoemd onder A merkt de rechter-commissaris op dat deze stukken zijn opgesteld door de Commissie en aan verweerder zijn overgelegd in verband met de verwijzing van de behandeling van de concentratie, als bedoeld in artikel 9 van de Concentratieverordening. De stukken zijn door de Commissie voorzien van het opschrift (al dan niet door middel van een stempel) "confidential", en/of van het opschrift "niet ter openbaarmaking" dan wel "not to be published".
    
    Verweerder heeft ten aanzien van deze stukken betoogd dat, nu het openbaarheidsregime, neergelegd in met name artikel 17, van de Concentratieverordening op grond van het communautaire voorrangsbeginsel vóór de nationale openbaarheidsregelingen gaat, het niet aan de nationale autoriteiten (waaronder de rechtbank) is om een oordeel te geven over de vertrouwelijkheidsclaim van de Commissie en verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 mei 1997 (JB 1997, 169). Daarnaast heeft verweerder opgemerkt dat de handelwijze van de Commissie in overeenstemming is met het Besluit van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie (hierna: Besluit van 8 februari 1994).
    
    Anders dan verweerder is de rechter-commissaris van oordeel dat de Concentratieverordening geen uitputtende openbaarheidsregeling bevat en dat overigens artikel 17 van de Concentratieverordening, op grond waarvan de Commissie en de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten verplicht zijn de inlichtingen die zij bij de toepassing van deze verordening hebben ingewonnen en die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet openbaar te maken, hier niet aan de orde is. Bij de hier aan de orde zijnde stukken gaat het om stukken die zijn opgesteld door (ambtenaren van) de Commissie en die geen inlichtingen als bedoeld in dit artikel bevatten.
    
    Ten aanzien van het Besluit van 8 februari 1994 merkt de rechter-commissaris op dat verweerder daaraan niet rechtstreeks gebonden is.
    
    Conclusie is, dat hier geen bijzonder openbaarheidsregime aan de orde is, zodat de Wob ten deze van toepassing is. Gelet op het voorgaande doet de vraag zich derhalve voor of er met betrekking tot deze stukken een weigeringsgrond als bedoeld in de artikelen 10 en 11 van de Wob aanwezig is.
    
    Ter beantwoording van deze vraag merkt de rechter-commissaris in de eerste plaats op dat de voorzitter van de (toenmalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State in zijn uitspraak van 9 maart 1992 de Commissie op een lijn heeft gesteld met andere landen als bedoeld in artikel 4, onder d (oud) van de Wob. onder de huidige Wob moet de Commissie dan ook gerekend worden tot de internationale organisaties in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob (zie ook Pres. Rb 's-Gravenhage, 15 juli 1997, AB 1997, 271) . op grond van dit artikellid blijft verstrekking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.
    
    Zoals de (toenmalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in haar uitspraak van 23 september 1985 (AB 1986, 194) is in een situatie waarin openbaarmaking van gegevens tegen de uitdrukkelijke wens van regeringen van andere staten rechtstreeks zijn weerslag kan hebben op de samenwerking met die staten het belang dat is gediend met openbaarmaking van die gegevens ondergeschikt aan het belang dat artikel 4 (oud) aanhef en onder d van de Wob beoogt te beschermen.
    
    In dit geval heeft de Commissie het vertrouwelijk karakter door middel van genoemde opschriften aangegeven. Het is derhalve geenszins denkbeeldig dat openbaarmaking van deze documenten zijn weerslag kan hebben op de verhouding tussen de Commissie en verweerder. Gelet op het belang van een goede samenwerking tussen de Commissie en verweerder is naar het oordeel van de rechter-commissaris ten aanzien van deze documenten de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob van toepassing.
    
    
      Kennisneming van de betreffende stukken leidt de rechter-commissaris tot het oordeel dat deze stukken geen belangrijke rol kunnen spelen bij de inhoudelijke behandeling van het beroep. Derhalve worden eiseressen KBB en Vendex niet zodanig in hun procesvoering benadeeld dat hun daarin gelegen belang bij kennisneming van deze stukken zwaarder dient te wegen dan het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob beschermde belang van verweerder bij geheimhouding daarvan. Het verzoek om beperkte kennisneming acht de rechter-commissaris dan ook gerechtvaardigd. 
      De rechter-commissaris constateert vervolgens dat het verzoek van verweerder deels gebaseerd is op de grond, bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Dit artikellid schrijft imperatief voor dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voorzover dit bedrijfs- en fabricagegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Dit geldt voor de weggelaten passages, dan wel de door bandbreedtes vervangen gegevens van de hierboven onder B genoemde documenten en voor de weggelaten passages van de documenten genoemd onder C.
    
    
    De rechter-commissaris heeft kennis genomen van de vertrouwelijke versies van de desbetreffende stukken en heeft geconstateerd dat de door verweerder niet openbaar gemaakte stukken aan de in de Wob genoemde criteria voldoen. Hij merkt op dat de door verweerder in dit verband aangewezen weigeringsgrond samenhangt met de omstandigheid dat die stukken geen van de overheid afkomstige gegevens bevatten, maar bedrijfs- en fabricagegevens die (met name) aan verweerder zijn medegedeeld, waarbij het feit dat dit vertrouwelijk is geschied voor verweerder de verplichting meebrengt deze vertrouwelijkheid te eerbiedigen.
    
    Met betrekking tot de geanonimiseerde versies van de documenten genoemd onder C en D leidt de rechter-commissaris uit de motivering van verweerder af dat verweerder het noodzakelijk acht zijn bronnen te beschermen en de methoden en technieken die hij bij zijn onderzoek toepast, geheim te houden. Hierbij speelt kennelijk een rol dat verweerder vreest dat derden in het vervolg geen informatie meer aan hem zullen verstrekken indien deze informatie ook ter kennis van anderen zal worden gebracht.
    
    De rechter-commissaris heeft kennis genomen van de in dit kader van belang zijnde (delen van overgelegde) stukken en overweegt dat deze motivering te herleiden valt tot het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Blijkens dit artikellid blijft het verstrekken van informatie achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de inspectie, de controle en het toezicht door of vanwege bestuursorganen.
    
    De rechter-commissaris is van oordeel dat het belang dat door verweerder wordt beklemtoond zwaarder dient te wegen dan het belang van eiseressen, Vendex en KBB bij kennisneming van die stukken. Bekendmaking van (delen van) deze stukken, hetgeen het risico van verdere openbaarmaking met zich brengt, zal tot gevolg hebben dat de taak van verweerder ernstig wordt bemoeilijkt. Bovendien is de rechter-commissaris gebleken dat slechts in beperkte mate (delen van) deze stukken als vertrouwelijk zijn aangemerkt; immers, slechts die (delen van) deze stukken waarvan gezegd kan worden dat openbaarmaking daarvan rechtstreeks de taak van verweerder ernstig in negatieve zin zou beïnvloeden zijn van kennisneming door partijen uitgesloten.
    
    Ten aanzien van de stukken genoemd onder E tekent de rechter-commissaris aan dat, anders dan verweerder - ook desgevraagd -stelt, de vertrouwelijke en openbare versies van deze stukken identiek zijn. Nu de door verweerder vertrouwelijk geachte gegevens reeds door toezending van de openbare versies van deze stukken aan eiseressen, KBB en Vendex bij deze partijen bekend zijn, is er geen reden beperkte kennisneming gerechtvaardigd te achten.
    
    Gelet op al het voorgaande is de rechter-commissaris van oordeel dat het verzoek van verweerder om beperkte kennisneming, met uitzondering van het verzoek voorzover het de onder E genoemde stukken betreft, gehonoreerd dient te worden omdat sprake is van gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29, eerste en tweede lid, van de Awb.
    
    
    2. Beslissing
    
    De rechter-commissaris beslist dat beperking van de kennisneming van de in rubriek 1.2 aangeduide (onderdelen van de) stukken die door verweerder aan de rechtbank zijn toegezonden, met uitzondering van de stukken genoemd onder E, gerechtvaardigd is.
    
    Aldus gegeven op 2 november 1999 door mr W.E. Doolaard, rechter-commissaris.
    
    Afschrift verzonden op: