ECLI:NL:RBAMS:2011:BU5237, Rechtbank Amsterdam, 09-09-2011, AWB 10/521 BESLU
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 1. Van vormverzuim niet kenbare identiteit bezwaarde(n) is in bezwaarfase geen herstel mogelijk 
        2. Strategienota beperkt gedoogbeleid door (op termijn) weigering verkoop softdrugs te gedogen. Dit is geen concretiserend besluit van algemene strekking. Gedoogbeleid is per definitie niet geregeld of te regelen in de APV. Geen concretisering toepassingsbereik artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Strategienota bevat geen besluiten die rechtspositie eisers wijzigen.
        3. Geen bezwaar of beroep tegen weigering te gedogen, tenzij voor belanghebbenden onredelijk bezwarend. Grote financiële gevolgen en gestelde onverkoopbaarheid coffeeshops onvoldoende. Niet gebleken dat geboden termijn tekort. Ook overigens aan belangen coffeeshophouders tegemoet gekomen. 
        4. Strategienota vastgesteld door gemeenteraad en college van B&W. Burgemeester niet bevoegd te beslissen op de daartegen gerichte bezwaren. Rechtbank verklaart die bezwaren niet-ontvankelijk en voorziet daarmee zelf in de zaak.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 10/521 BESLU
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      De eenmanszaak Funny People e.a.,
      gevestigd te Amsterdam,
      eisers,
      gemachtigde mr. M. Veldman,
    
    
    en
    
    
      de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. R. Osterwald.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de op 12 mei 2009 door het college van burgemeester en wethouders (college) en de op 2 juli 2009 door de gemeenteraad vastgestelde “Hart van Amsterdam Strategienota Coalitieproject 1012” (Strategienota), bekendgemaakt aan eisers bij afzonderlijke brieven van 10 juli 2009. 
    
    Eisers hebben eveneens bezwaar gemaakt tegen de afzonderlijke brieven van 10 juli 2009 van de burgemeester, waarin staat vermeld dat de exploitanten, na afloop van de geldende exploitatievergunningen, nog eenmaal in aanmerking komen voor verlenging daarvan met gedoogverklaring voor het exploiteren van een coffeeshop. 
    
    Blijkens het besluit van 23 december 2009 (het bestreden besluit) zijn, met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de tot het college en de gemeenteraad gerichte bezwaarschriften ter behandeling aan verweerder doorgestuurd. Verweerder heeft, in overeenstemming met het advies van de bezwaarschriftencommissie van 17 december 2009, de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard omdat de strategienota en de brieven van 10 juli 2009, niet kunnen worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. De bezwaren namens High Time, Hunter’s I, Hunter’s II, Grasshopper en Freeworld, heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard, omdat van deze eenmanszaken de identiteit van de exploitanten niet bekend was. 
    
    Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De meervoudige kamer van de rechtbank heeft op 8 februari 2011 een regiezitting gehouden. Partijen hebben zich doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. De behandeling van de zaak is voortgezet ter zitting van 14 april 2011. Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Namens coffeeshop Old Church is verschenen [persoon 1]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. J. Pot en [persoon 2], projectleider. 
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank, zoals ter zitting besproken, van de gemachtigde van verweerder een faxbericht van 13 mei 2011 ontvangen ter verduidelijking van de omvang van zijn machtiging. Naar aanleiding van de reactie van de zijde van eisers op deze fax is het onderzoek bij beslissing van 10 juni 2011 heropend zodat de nadere reacties bij de besluitvorming konden worden betrokken. Beide partijen hebben daarna de rechtbank toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting.
    
    Overwegingen
    
    De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden
    
    1.1	Uit de Strategienota blijkt het volgende.
    
    1.2.	Hoofddoelstelling van de Strategienota is de vermindering van de omvang en de concentratie van criminogene en economisch laagwaardige branches in het postcodegebied 1012, door het verwerven van vastgoed of door in samenspraak met eigenaren tot functieverandering en kwaliteitsverbetering te komen. Dit moet leiden tot vermindering van een aantal specifieke (criminogene) functies in negen geselecteerde straten in het postcodegebied 1012, waaronder de functie van coffeeshop. Onder meer wat betreft het relatief grote aantal coffeeshops in dit beperkte gebied zullen de nodige juridisch-planologische middelen worden aangewend om die verbetering af te dwingen. 
    
    1.3.	Het postcodegebied 1012 telt 76 coffeeshops met een gedoogvergunning. Dit aantal moet naar 50 worden verlaagd, wat neerkomt op een vermindering met 34%. De wijze waarop deze daling moet worden gerealiseerd is het ontnemen van de gedoogstatus. Daarbij zullen de beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen en zal zorgvuldig te werk worden gegaan. Vanaf de datum van de inwerkingtreding van dit beleid wordt de huidige looptijd van de gedoogvergunning plus een extra vergunningsperiode van drie jaar gegeven om de exploitatie te beëindigen. 
    
    1.4.	In de volgende negen geselecteerde straten moeten binnen drie tot maximaal zes jaar in totaal 26 coffeeshops hun exploitatie staken: Damstraat (1), Lange Niezel (3), Nieuwebrugsteeg (1), Nieuwendijk (4), Oude Hoogstraat (3), Oudebrugsteeg (2), Oudekerksplein (1),  Warmoesstraat (10), Wijde Kerksteeg (1). De vermindering is niet gericht tegen de exploitanten zelf, maar wel op ingrijpen in de structuur die vele coffeeshops, met andere functies, vormen. 
    
    
      1.5.	Gekozen is voor een getrapte benadering.
      1) allereerst worden de eigenaren en ondernemers van de genoemde functies benaderd met de vraag of zij mee willen doen aan de functiewijziging/opwaardering van hun pand of zaak. 
      2) Als de desbetreffende partij bereid is mee te werken aan de ontwikkeling wordt bekeken op welke wijze de gemeente kan helpen en welke steun mogelijk is door bijvoorbeeld actieve corporaties, marktpartijen, banken en bierbrouwers.
      3) Als men niet mee wil werken wordt actieve verwerving door de partners van de gemeente nagestreefd, afhankelijk van de prioriteitstelling.
      4) Mocht ook deze stap niet tot het gewenste resultaat leiden, dan kan het juridisch instrumentarium toegepast worden om de transformatie af te dwingen. 
    
    
    1.6.	Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de Strategienota en tegen de brieven van de burgemeester van 10 juli 2009. Bij het bestreden besluit zijn deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat het niet zou gaan om besluiten in de zin van de Awb. Op de standpunten van partijen zal hierna nader worden ingegaan.
    
    2.1.	 	Wettelijk kader
    
    2.2.	In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    2.3.	In artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover thans van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
      
    2.4.	In artikel 8:1, eerste lid, van de Awb is bepaald een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank.
    
    2.5.	Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet regelt dat de burgemeester bevoegd is tot bestuursdwang indien in een in dit artikellid genoemde ruimte middelen als omschreven op bij de Opiumwet behorende lijsten (drugs) worden verkocht.
      
    3.1.	De rechtbank beoordeelt het geschil als volgt. 
    
    3.2.	De brieven van 10 juli 2009
    
    3.3.	De rechtbank stelt allereerst vast dat de gemachtigde van eisers ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 februari 2011 (te vinden op www.rechtspraak.nl, met LJ-nummer BP5436) niet langer in geding is dat de brieven van de burgemeester van 10 juli 2009 niet als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt.    
    
    3.4.	bezwaren van High Time, Hunter’s I, Hunter’s II, Grasshopper en Freeworld
    
    3.5.	Verweerder heeft de namens High Time, Hunter’s I, Hunter’s II, Grasshopper en Freeworld gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat van deze eenmanszaken de identiteit van de exploitanten niet bekend was. Eisers stellen in beroep dat verweerder de gemachtigde van eisers in de gelegenheid had moeten stellen het gesteld verzuim te herstellen op grond van het bepaalde in artikel 6:6 van de Awb. 
    
    3.6.	Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder andere de uitspraak van 23 september 2003, te vinden op www.rechtspraak.nl, met LJ-nummer AL1491) kan de omstandigheid dat bezwaar wordt gemaakt namens een persoon of personen van wie tijdens de bezwaartermijn de identiteit niet kenbaar is, niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van de Awb kan worden hersteld. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder genoemde bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft kennisgenomen van de opmerkingen in de brief van 27 mei 2011 van de gemachtigde van eisers omtrent de ontvankelijkheid van de coffeeshop Hunter’s II. De rechtbank is van oordeel dat er geen belang meer is bij een oordeel hierover, gelet op het oordeel hierna dat de bezwaren ook om inhoudelijke redenen niet-ontvankelijk dienden te worden verklaard.
    
    3.7.	Bevoegdheid
    
    3.8.	De rechtbank stelt ambtshalve vast dat verweerder, met toepassing van artikel 6:15 van de Awb, heeft beslist op de door eisers bij het college en de gemeenteraad ingediende bezwaren tegen de afzonderlijke vaststelling door die organen van de Strategienota. De rechtbank overweegt dat in artikel 6:15, eerste lid, van de Awb is bepaald, voor zover hier relevant, dat indien het bezwaarschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan, het zo spoedig mogelijk wordt doorgezonden aan het bevoegde orgaan. Het bestreden besluit is in strijd met deze bepaling genomen. 
    
    3.9.	Concretiserend besluit van algemene strekking
    
    3.10.	Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de Strategienota geen concretiserend besluit van algemene strekking is, omdat de Strategienota geen enkel algemeen verbindend voorschrift nader concretiseert wat betreft het toepassingsbereik van in een dergelijk voorschrift voorkomende bindende zelfstandige rechtsnormen. 
    
    3.11.	De aanwijzing in het postcodegebied 1012 van negen straten, waar coffeeshops hun exploitatie op termijn moeten staken, is geen concretisering van het in artikel 3.8, eerste lid, van de APV neergelegde verbod om zonder vergunning een horecabedrijf te exploiteren, zoals door eisers is aangevoerd. Door verweerder is nadrukkelijk toegelicht dat de exploitatievergunning van eisers door de Strategienota niet geraakt wordt. De Strategienota regelt slechts (op termijn) een weigering om het verkopen van softdrugs te gedogen. Gedoogbeleid is per definitie niet geregeld of te regelen in de APV, zodat van een nadere concretisering van een algemeen verbindend voorschrift geen sprake kan zijn. 
    
    3.12.	Ter zitting hebben eisers aangevoerd dat de Strategienota een concretisering van het gemeentelijke coffeeshopbeleid betreft, waarin is neergelegd op welke wijze verweerder gebruik maakt van zijn bevoegdheid bij overtreding van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. De rechtbank deelt dit standpunt niet. Dit artikellid betreft een wettelijke bevoegdheidsgrondslag om over te gaan tot bestuursdwang bij verkoop van drugs. Bovendien regelt de Strategienota niets omtrent gevallen waarin overgegaan zal worden tot bestuursdwang, zodat deze geen nadere concretisering van het in dit artikel geregelde betreft. 
    
    3.13.	Nu gelet op het bovenstaande geen sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking, behoeven de overige gronden van eisers tegen de Strategienota geen bespreking meer. Slechts bij de bepaling of sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking of niet, is immers van belang of geconcretiseerd wordt naar tijd, plaats, persoon of object. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat in de Strategienota geen besluiten zijn vervat die een verandering teweeg brengen in de rechtspositie van eisers.
    
    3.14.	Bijzondere omstandigheden
    
    3.15.	De rechtbank is van oordeel dat zowel uit de Strategienota als uit de brieven van 10 juli 2009 kan worden afgeleid dat ten aanzien van de coffeeshops van eisers besloten is dat zij de exploitatievergunning nog eenmaal met gedoogverklaring kunnen verlengen, maar daarna niet meer. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder andere de uitspraak van 24 mei 2006, te vinden op www.rechtspraak.nl, met LJ-nummer AX4404) kan een weigering om te gedogen behoudens bijzondere omstandigheden niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. Van bijzondere omstandigheden is onder meer sprake, indien er zeer klemmende, concrete gronden zijn voor het aannemen van een rechtsplicht tot gedogen. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of hier sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden. 
    
    3.16	Eisers voeren in dit verband aan dat de brieven van 10 juli 2009 een definitief rechtsoordeel bevatten van verweerder, inhoudende dat de horeca-exploitatievergunning nog eenmaal voor verlenging in aanmerking komt, welk rechtsoordeel vooruitloopt op een door eisers te verwachten of door hen uit te lokken besluit, waartegen zij alsdan in rechte kunnen opkomen. Dit afwachten of uitlokken is voor eisers onevenredig belastend, omdat het leidt tot grote onzekerheid over de (economische) waarde van hun bedrijf voor de komende (zes) jaren en zich nu de situatie voordoet dat de coffeeshops van eisers feitelijk onverkoopbaar zijn tegen een reële marktwaarde. Eisers hebben dus rechtstreeks economisch belang bij duidelijkheid over de waarde van hun bedrijf, aldus eisers.
    
    3.17.	De rechtbank stelt voorop dat eisers met dit beroep beogen de vraag aan de rechtbank voor te leggen of verweerder al dan niet gebruik kan maken van zijn bevoegdheid om op termijn hun coffeeshops de gedoogstatus te onthouden. Op grond van het vorenoverwogene is reeds vast komen te staan dat het thans bestreden besluit geen rechtsingang biedt voor een rechterlijk oordeel over de strategische plannen van verweerder met het betreffende gebied. Ten aanzien van de individuele coffeeshops brengt de hiervoor genoemde vaste lijn in de jurisprudentie met zich dat een oordeel over de gerechtvaardigdheid van het onthouden van de gedoogstatus pas gegeven kan worden bij een eventueel handhavingsbesluit. Bij de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden in bovenbedoelde zin, dient dus met name te worden beoordeeld of het ontbreken van de mogelijkheid thans reeds bezwaar of beroep te maken tot een onredelijk bezwarende situatie voor de belanghebbenden zou leiden. 
    
    3.18.	Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet gebleken is dat daarvan in dit geval sprake is. Dat de (uitwerking van de) Strategienota grote financiële gevolgen heeft voor coffeeshophouders is geen bijzondere omstandigheid die tot afwijking daarvan noopt. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank de omstandigheid dat in de rechtspraak slechts één bijzonder geval is aangenomen in de situatie dat het uitlokken van een handhavingsbesluit leidde tot sluiting van vijf jaar, wat hier niet aan de orde is. Eisers worden geacht financieel voldoende rekening te kunnen houden met een eventuele sluiting van één week. Volgens de Strategienota wordt de gedoogstatus van de bedoelde coffeeshops immers ontnomen met inachtneming van de huidige looptijd van de gedoogvergunning en een extra vergunningperiode van drie jaar om de exploitatie van de coffeeshop te beëindigen en over te schakelen op een andere bedrijfsvoering. Eisers hebben geen concrete omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat deze termijn voor hen te kort is.
    
    
      3.19.	Voorts heeft verweerder, indien eisers bereid zijn mee te werken aan functiewijziging / opwaardering van hun pand of zaak, zich bereid verklaard te bekijken op welke wijze de gemeente kan helpen en welke steun mogelijk is vanuit bijvoorbeeld actieve corporaties, marktpartijen, banken en bierbrouwers. Ook met dit aanbod wordt beoogd tegemoet te komen aan de belangen van de coffeeshophouders.
      3.20.	Voor zover eisers stellen dat zij alleen door het uitlokken van een sluitingsbevel (door na 1 september 2015 in hun zaak softdrugs te blijven verkopen) toegang kunnen krijgen tot de bestuursrechter, moet worden vastgesteld dat een overtreder van een wettelijk voorschrift in het bestuursrechtelijke stelsel in beginsel nooit de mogelijkheid heeft om zijn zaak reeds voorafgaand aan de uitvaardiging van een handhavingsbesluit inhoudelijk door de bestuursrechter te laten beoordelen. De rechtspositie van de coffeeshophouders wijkt in zoverre niet af van de rechtspositie van overtreders van een ander wettelijk voorschrift die in afwachting zijn van handhavend optreden door een bestuursorgaan.
    
    
    3.21.	Ook in de stelling van eisers dat de coffeeshops op dit moment zo goed als onverkoopbaar zijn geworden, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om een bijzondere omstandigheid aan te nemen. Gesteld noch gebleken is dat eisers concrete verkoopplannen hebben. Bovendien is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eisers juist belang hebben bij het zo lang mogelijk door kunnen gaan met de exploitatie van de coffeeshops, omdat hieruit inkomsten worden gegenereerd, terwijl eisers anderzijds binnen een niet onredelijk lange termijn zekerheid zullen krijgen over de uiteindelijke uitkomst van het op termijn staken van het gedogen.
    
    4.	Conclusie
    
    4.1.	Gelet op het bovenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard, voor zover de bezwaren waren gericht tegen de brieven van verweerder van 10 juni 2009. Voor zover sprake was van bezwaren tegen de beslissingen van de gemeenteraad en het college, was niet verweerder maar de gemeenteraad respectievelijk het college gehouden te besluiten op de bezwaarschriften. 
    
    4.2.	De rechtbank zal, voor zover het betreft de beslissingen van de gemeenteraad en het college zelf in de zaak voorzien. Die bezwaarschriften dienen niet-ontvankelijk te worden verklaard. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    4.3.	De rechtbank zal verweerder veroordelen in de proceskosten van eisers, die onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn begroot op € 874,00 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Tevens dient verweerder het in die zaak door eisers betaalde griffierecht van € 297,00 aan hen te vergoeden.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart het beroep ongegrond, voor zover het is gericht tegen dat deel van het bestreden besluit dat ziet op het bezwaar tegen de brieven van verweerder van 10 juli 2009; 
      -	verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen dat deel van het bestreden besluit dat ziet op de bezwaren tegen de beslissingen van het college van 12 mei 2009 en van de gemeenteraad van 2 juli 2009, gegrond en vernietigt dat deel van het bestreden besluit, 
      -	verklaart de bezwaren tegen de beslissingen van het college van 12 mei 2009 en van de gemeenteraad van 2 juli 2009 niet-ontvankelijk;
      -	bepaalt dat, voor zover het bestreden besluit is vernietigd, deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      -	bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 297,00 (tweehonderd en zevenennegentig euro) vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,00 (achthonderd en vierenzeventig euro), te betalen aan eisers.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. Rombouts, voorzitter,
      mrs. J.H.M. van de Ven en A.J. van Putten, leden, 
      in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. 
    
    
    De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2011.
    
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB