ECLI:NL:RBSGR:2007:BD0115, Rechtbank 's-Gravenhage, 02-11-2007, AWB 07/6356 en 07/4232 WOB
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Rechtbank bepaalt dat rapport, opgemaakt door deskundige over een aangeboden exploitatie-overeenkomst krachtens de Benzinewet, door verweerder openbaar gemaakt moet worden. Beroep gegrond.
      
      Anders dan verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat eiseres een voldoende spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Dat (spoedeisende) belang is erin gelegen dat eiseres binnen afzienbare tijd via een civiele procedure duidelijkheid wil verkrijgen over de haar aangeboden exploitatieovereenkomst. Gezien de beslissing in de hoofdzaak bestaat geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.

Voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage
      sector bestuursrecht
    
    
    Reg. nr. AWB 07/6356 en 07/4232 WOB
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:86
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    Uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening en op het beroep van 
    
    Gebroeders [A.] B.V., gevestigd te [plaats B.], eiseres,
    
    ten aanzien van het besluit van 4 mei 2007 van de Minister van Financiën, verweerder, waarbij het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 6 februari 2007 ongegrond is verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres beroep bij de rechtbank ingesteld. Tevens heeft eiseres een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
    
    
      De zaak is op 25 oktober 2007 ter zitting behandeld.
      Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar advocaat 
      mr. D.J.A. van den Berg.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.J. Matroos.
    
    
    
    Beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening
    
    1.1. Eiseres is exploitant van een verkooppunt van motorbrandstoffen genaamd [locatie]. Eigenaar van de locatie is de Staat. Deze heeft op grond van de Wet tot Veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (de Benzinewet) de huurrechten van de locatie geveild aan Texaco B.V. (hierna: Texaco). Texaco is op grond van de Benzinewet gehouden de bestaande exploitant een exploitatieovereen-komst aan te bieden. Het schriftelijke aanbod dient vergezeld te gaan van een schriftelijk gemotiveerd oordeel van een onafhankelijk deskundige. De deskundige wordt door de Staat benoemd en verricht zijn werkzaamheden tegen betaling door de Staat. In dit geval is Mazars Paardekooper Hoffman (hierna: Mazars) benoemd als de deskundige zoals bedoeld in artikel 11, derde lid, van de Benzinewet. Na ontvangst van de overeenkomst en het daarbij behorende oordeel van de deskundige is het aan de exploitant om binnen twee weken na ontvangst daarvan te bepalen of hij de nieuwe overeenkomst aanvaardt (artikel 11, zevende lid, van de Benzinewet).
    
    1.2. Texaco heeft eiseres op 8 maart 2006 een (voorstel voor een) exploitatieovereenkomst aangeboden. Op 10 april 2006 heeft Mazars een concept oordeel aan partijen voorgelegd. Op 25 april 2006 is het op 8 maart 2006 gedane aanbod ingetrokken. Op 10 augustus 2006 is opnieuw een exploitatieovereenkomst aangeboden. Op 23 november 2006 heeft Mazars een rapport uitgebracht aan de directeur van Domeinen (onderdeel van het Ministerie van Financiën).
    
    1.3. Eiseres heeft op 9 januari 2007 verzocht om een afschrift van het rapport van 23 november 2006. 
    
    1.4. Verweerder heeft bij besluit van 6 februari 2007 een afschrift van het rapport aan eiseres toegezonden onder weglakking van een deel van de informatie. Verweerder heeft een deel van de informatie niet openbaar gemaakt omdat deze informatie is opgesteld ten behoeve van intern beraad binnen de overheid en persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren bevat. Gedeeltelijke openbaarmaking van deze passages is niet mogelijk omdat de feiten te zeer zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen. Voorts leidt openbaarmaking tot onevenredelijke benadeling van Mazars. Verwezen wordt naar artikel 11, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) en artikel 10, tweede lid, aanhef en sub g, van de WOB.
    
    1.5. Tegen dit besluit heeft eiseres op 6 maart 2007 bezwaar gemaakt.
    
    1.6. Op 29 maart 2007 heeft Mazars een concept oordeel aan partijen voorgelegd en op 25 april 2007 is het gemotiveerd schriftelijk oordeel uitgebracht zoals bedoeld in artikel 11, derde lid, van de Benzinewet. Dit oordeel is in afschrift aan eiseres verzonden. 
    
    1.7. Op 4 mei 2007 heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 6 februari 2007 ongegrond verklaard.
    
    1.8. Op 7 mei 2007 heeft eiseres de aangeboden overeenkomst van 10 augustus 2006 aanvaard onder het voorbehoud dat in een bodemprocedure de geschilpunten over de uitleg van de Benzinewet aan de orde worden gesteld. 
    
    
      2.1. In geschil is verweerders weigering om het rapport van Mazars van 23 november 2006 in zijn geheel openbaar te maken. 
      3.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de WOB verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van informatie.
    
    
    3.2.  Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegen-heid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    3.3. Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder g van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    
      3.4. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WOB wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
      3.5. Ingevolge artikel 1, onder c, van de WOB wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. 
    
    
    3.6. Ingevolge artikel 1, onder f, van de WOB wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    4.1. Eiseres heeft zich - samengevat - op het standpunt gesteld dat geen sprake is van intern beraad, omdat het niet een op meningsvorming of ontwikkeling van een beleid gericht stuk betreft. De Staat is op grond van de Benzinewet enkel de opdrachtgever en heeft geen inhoudelijke bemoeienis met het rapport, althans zou dat niet moeten hebben. Het rapport van Mazars is verder voor de Staat niet van belang. Aan een belangenafweging komt verweerder niet toe omdat Mazars niet tot de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken personen behoort. Voor zover dat wel het geval zou zijn, kan van onevenredige benadeling van Mazars geen sprake zijn. Eiseres is niet voornemens een procedure tegen Mazars te starten.
    
    5.1. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    6.1. Anders dan verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat eiseres een voldoende spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Dat (spoedeisende) belang is erin gelegen dat eiseres binnen afzienbare tijd via een civiele procedure duidelijkheid wil verkrijgen over de haar aangeboden exploitatieovereenkomst. 
    
    7.1. In navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraak van 8 februari 2006, gepubliceerd in JM 2006, 51) overweegt de voorzieningenrechter dat uit de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. De opstellers van het document moeten de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor gebruik binnen de overheid. Derhalve kan van intern beraad ook sprake zijn bij door externe personen of organisaties verzamelde gegevens of opgestelde rapporten, die bij besluitvorming of beleidsontwikkeling van een bestuursorgaan worden betrokken. Dergelijk beraad wordt echter niet langer als intern beschouwd, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Daarbij is belang of sprake is van uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan ten einde het bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. Is dat niet het geval dan is geen sprake van intern beraad, maar van vooroverleg ten behoeve van de externe persoon of organisatie.
    
    7.2. Na met toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het rapport stelt de voorzieningenrechter vast dat het document van 23 november 2006 een tussenrapportage is van Mazars aan zijn opdrachtgever de Staat, in de persoon van de directeur van de Regionale directie Domeinen West (hierna: Domeinen). Het betreft derhalve een rapport van een externe organisatie aan een bestuursorgaan. Het rapport bevat de standpunten van de bij de overeenkomst betrokken partijen en een opsomming van argumenten voor en tegen beide standpunten. Verweerder heeft daarover ter zitting verklaard dat het tussenrapport aan Domeinen is voorgelegd om te bezien of het de juiste uitleg van de Benzinewet bevatte. Voorts heeft de voorzieningenrechter uit de ter zitting gedane verklaringen van verweerder begrepen dat het gebruikelijk is dat een oordeel van de onafhankelijk deskundige, alvorens het aan partijen wordt voorgelegd, in de vorm van een tussenrapportage aan Domeinen wordt voorgelegd. Het betoog zoals uiteengezet in het tussenrapport is niet ongewijzigd overgenomen in het schriftelijk oordeel van 25 april 2007. 
    
    7.3. Uit het vorengaande concludeert de voorzieningenrechter dat het tussenrapport van 23 november 2006 door Mazars is opgesteld en besproken met Domeinen ten einde informatie en advies te krijgen met behulp waarvan Mazars tot een definitief schriftelijk oordeel kon komen. Derhalve is geen sprake van uitwisseling van informatie om het bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid maar van uitwisseling van informatie ten behoeve van een externe organisatie en gericht op het totstandkomen van een door die organisatie op grond van de wet op te stellen stuk. 
    
    7.4. Gezien het vorenstaande kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gezegd dat sprake is van intern beraad. Evenzeer als in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling is sprake van een vooroverleg ten behoeve van de derde, in dit geval Mazars. Dat zou anders zijn geweest indien het schriftelijk oordeel een door de Minister te nemen oordeel zou zijn en Mazars daarin een advies aan de Minister zou geven. De door verweerder getrokken vergelijking met een advies van een advocaat, dat door de Afdeling wel als een document ten behoeve intern beraad is aangemerkt, gaat niet op. 
    
    7.5. Dit betekent dat het verzoek om openbaarmaking niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de WOB kan worden geweigerd. Aan de vraag of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen komt de voorzieningenrechter niet meer toe.
    
    8.1. Thans staat nog ter beoordeling of verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de WOB openbaarmaking van het rapport van 23 november 2006 heeft mogen weigeren.
    
    8.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken dat openbaarmaking van het rapport kan leiden tot onevenredige benadeling van Mazars. Een eventuele procedure tegen Mazars kan niet als onevenredige benadeling in de zin van de WOB worden aangemerkt.
    
    9.1. Gezien het vorenstaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 11 en 10, tweede lid, onder g van de WOB. Het beroep is gegrond.
    
    10.1. De voorzieningenrechter ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 6 februari 2007 te herroepen en te bepalen dat verweerder het gehele rapport van 23 november 2006 openbaar dient te maken.
    
    11.1. Gezien de beslissing in de hoofdzaak bestaat geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
    
    12.1. Verweerder wordt met toepassing van artikel 8:75 van de Awb veroordeeld in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op  € 966,-, te weten  € 322,- voor het beroepschrift, € 322,- voor het verzoekschrift en  € 322,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
    
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    Verklaart het beroep gegrond;
    
    Vernietigt het bestreden besluit van 4 mei 2007;
    
    Herroept het primaire besluit van 6 februari 2007;
    
    Bepaalt dat verweerder het gehele rapport van 23 november 2006 openbaar maakt;
    
    Veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 966,--, welke kosten de Staat (de Minister van Financiën) aan eiseres dient te vergoeden.
    
    Bepaalt dat de Staat (de Minister van Financiën) aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten  € 570,--, vergoedt.
    
    Wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak, voor zover daarbij op het beroep is beslist, kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.C. Dedel - van Walbeek, als voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 2 november 2007, in tegenwoordigheid van de griffier mr. N.W.A. Verrijt.