ECLI:NL:RVS:2008:BD6103, Raad van State, 07-02-2008, 200704936/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N.S. Railinfrabeheer B.V., thans handelend onder de naam ProRail B.V. (hierna: ProRail), een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van het spoorwegemplacement voor reizigers- en goederenvervoer gelegen aan de Stationsweg/Parallelweg te Almelo. Dit besluit is op 21 juni 2007 ter inzage gelegd.

200704936/1.
      Datum uitspraak: 2 juli 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
      2. de naamloze vennootschap Railion Nederland N.V., gevestigd te Utrecht,
      3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N.S. Railinfrabeheer B.V., thans handelend onder de naam ProRail B.V. (hierna: ProRail), een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van het spoorwegemplacement voor reizigers- en goederenvervoer gelegen aan de Stationsweg/Parallelweg te Almelo. Dit besluit is op 21 juni 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben ProRail bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2007, de naamloze vennootschap Railion Nederland N.V. (hierna: Railion) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2007, en [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 september 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    ProRail heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2008, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, [gemachtigden], Railion, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Vliet, advocaat te Utrecht, [gemachtigden], [appellant sub 3] in persoon en bijgestaan door mr. I. Verbunt, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en L. Snellenberg, beiden werkzaam bij de provincie Overijssel, zijn verschenen. Voorts is de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, vertegenwoordigd door ing. P. van der Hoogt, ter zitting verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft ProRail de beroepsgrond inzake de in het vergunningvoorschrift 5.6 voorgeschreven vloeistofdichtheid van de riolering, ingetrokken.
    
    [appellant sub 3] heeft de beroepsgrond, dat de vergunning niet wordt nageleefd omdat binnen de inrichting treinstellen met gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, ter zitting ingetrokken.
    
    2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
    
    2.3. ProRail heeft bij brief van 2 februari 2007 de aanvraag om vergunning ingetrokken voor zover het betreft het rangeren met gevaarlijke stoffen na 31 december 2007. Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegde gezag dient te beslissen op grondslag van de aanvraag. Het college heeft naar aanleiding van de gedeeltelijke intrekking van de aanvraag het definitieve besluit gewijzigd ten opzichte van het ontwerp.
    
    Bij toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (oud) is het na het ter inzage leggen van de aanvraag en het ontwerp van het besluit, behoudens uitzonderingen, niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen. Een dergelijke uitzondering doet zich onder meer voor, indien wijzigingen ten opzichte van het ontwerp van het besluit zijn aangebracht, die uitsluitend positieve gevolgen voor het milieu hebben. De in het bestreden besluit aangebrachte wijziging ten opzichte van het ontwerp heeft louter positieve gevolgen voor het milieu. Deze wijziging was dan ook geoorloofd, zodat het college gehouden was op grond van de gewijzigde aanvraag te beslissen.
    
    Hetgeen Railion beoogt te bereiken, namelijk herstel van de mogelijk om binnen de inrichting te rangeren met gevaarlijke afvalstoffen, kan niet met de vernietiging van het bestreden besluit worden bereikt. Immers ook indien de vergunning was verleend op grond van de oorspronkelijke aanvraag was Prorail niet verplicht geweest om de desbetreffende rangeeractiviteiten daadwerkelijk te ontplooien. Railion heeft dan ook geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
    
    Het beroep van Railion is niet-ontvankelijk.
    
    2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.5. ProRail betoogt dat de in vergunningvoorschrift 2.2 gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT), die gelden na 31 december 2008, niet naleefbaar zijn.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in het bij de aanvraag gevoegde akoestische rapport van Oranjewoud is uitgegaan van een worst-case scenario. Bij de vaststelling van de geluidgrenswaarden mocht het derhalve uitgaan van de veronderstelling dat bij herijking van de representatieve bedrijfssituatie deze grenswaarden kunnen worden nageleefd, aldus het college.
    
    2.5.2. In voorschrift 2.2 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, ter plaatse van de in de bij het voorschrift behorende tabel aangegeven beoordelingspunten en hoogte, na 31 december 2008 de in de tabel vermelde waarden niet mag overschrijden.
    
    2.5.3. Het college heeft bij het stellen van het in het geding zijnde geluidvoorschrift aansluiting gezocht bij de in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) vermelde maximum etmaalwaarde van 55 dB(A).
    
    Uit het akoestische rapport van Oranjewoud volgt dat geluidreducerende maatregelen getroffen moeten worden teneinde te kunnen voldoen aan de in voorschrift 2.2 gestelde geluidgrenswaarden. In het akoestische rapport is vermeld dat ook na het treffen van de voorgestelde geluidreducerende maatregelen niet op alle beoordelingspunten aan deze geluidgrenswaarden kan worden voldaan. Niet kan worden uitgesloten dat een verdere geluidsanering slechts kan worden gerealiseerd door een herijking van de representatieve bedrijfssituatie. Het college heeft evenwel bij het nemen van het bestreden besluit geen inzicht verschaft wat deze herijking van de representatieve bedrijfssituatie inhoudt en of de benodigde reductie van de geluidbelasting vanwege de inrichting daarmee kan worden bereikt. Onzeker is dan ook of de in voorschrift 2.2 van de vergunning gestelde geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.6. [appellant sub 3] voert aan dat het college ten onrechte geen grenswaarden voor binnen de inrichting optredende piekgeluiden aan de vergunning heeft verbonden.
    
    2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat kan worden afgezien van het stellen van grenswaarden voor piekgeluiden, omdat met de toepassing van de Circulaire "Beoordelingswijze piekgeluid voor spoorwegemplacementen" van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van januari 2004 (hierna: de Circulaire) door het stellen van grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voldoende beperkingen worden opgelegd aan het optreden van schrikreacties en/of slaapverstoring, veroorzaakt door bij spoorwegemplacementen optredende piekgeluiden.
    
    2.6.2. De in de Circulaire gekozen benadering is mede ontleend aan het advies van de Gezondheidsraad over de vereenvoudiging van het Nederlandse stelsel van geluidnormen uit 1997 en het rapport van TNO-PG over de beoordeling van piekgeluiden in de woonomgeving uit 1999.
    
    Volgens de Circulaire is er een verband tussen het optreden van schrikreacties en de snelheid waarmee geluid in sterkte toeneemt, de zogenaamde stijgsnelheid. Het geluidniveau dat uiteindelijk wordt bereikt, wordt voor het optreden van schrikreacties minder bepalend geacht. Bescherming tegen schrikreacties wordt geboden door het toepassen van een van de stijgsnelheid afhankelijke straffactor op het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor de betreffende etmaalperiode indien zich geluidgebeurtenissen op het spoorwegemplacement voordoen met een stijgsnelheid groter dan 15 dB(A)/s. Vervolgens wordt het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, inclusief straffactor, getoetst aan de hiervoor aanbevolen grenswaarden uit de Handreiking.
    
    Om bescherming tegen slaapverstoring te bieden, wordt tevens aanbevolen om aan de vergunning een eis te verbinden aan Lnight, zijnde het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gedurende de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur, van 25 dB(A) voor het binnenniveau. Ook op Lnight dient de straffactor voor de stijgsnelheid op de hiervoor beschreven wijze te worden toegepast.
    
    2.6.3. De Circulaire geeft het bevoegde gezag ruimte om toepassing van de desbetreffende straffactor achterwege te laten wanneer de geluidgebeurtenissen, waarbij stijgsnelheden groter dan 15 dB(A)/s optreden, naar het oordeel van het bevoegde gezag niet bepalend zijn voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Dit is in het algemeen het geval indien het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zonder deze geluidgebeurtenissen tot 10 dB(A) lager is. Voorts zou de omstandigheid dat ter plaatse van het beoordelingspunt naar het oordeel van het bevoegde gezag min of meer identieke geluidsemissies waarneembaar zijn, afkomstig van een andere bron, eveneens daartoe aanleiding kunnen geven.
    
    2.6.4. Gelet op deze door de Circulaire geboden ruimte biedt deze onvoldoende zekerheid over de situatie waarin de straffactoren dienen te worden toegepast, waardoor het onzeker is of de door de Circulaire beoogde bescherming tegen schrik- en ontwaakreacties daadwerkelijk wordt geboden. Het college heeft niet onderbouwd dat desondanks kan worden afgezien van het stellen van grenswaarden voor piekgeluiden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De beroepsgrond slaagt reeds hierom.
    
    2.7. Het beroep van Railion is niet-ontvankelijk. De beroepen van ProRail en [appellant sub 3] zijn gegrond. Nu de geluidaspecten bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. De Afdeling komt niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.
    
    2.8. Het college dient ten aanzien van ProRail en [appellant sub 3] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van Railion Nederland N.V. niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen van ProRail B.V. en C. [appellant sub 3] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 31 mei 2007, kenmerk 2007/0314237;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 682,88 (zegge: zeshonderdtweeëntachtig euro en achtentachtig cent), waarvan € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan ProRail B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 41,18 (zegge: eenenveertig euro en achttien cent); het dient door de provincie Overijssel aan [appellant sub 3] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor ProRail B.V. en € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor [appellant sub 3] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hennekens w.g. Drouen
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008
    
    375-542.