ECLI:NL:RVS:2013:BY9213, Raad van State, 23-01-2013, 201203887/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 augustus 2011 heeft het college [appellante] gelast een zonder omgevingsvergunning gebouwde serre op het perceel [locatie] te Wenum Wiesel te verwijderen en verwijderd te houden.

201203887/1/A1.
      Datum uitspraak: 23 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Wenum Wiesel, gemeente Apeldoorn,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 8 maart 2012 in zaak nrs. 12/286 en 12/144 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 augustus 2011 heeft het college [appellante] gelast een zonder omgevingsvergunning gebouwde serre op het perceel [locatie] te Wenum Wiesel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 17 januari 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 maart 2012 heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 3 april 2012 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom.
    
    Tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] is tegen het besluit 3 april 2012 opgekomen.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2012, waar [appellante], bijgestaan door mr. L.J. de Rijke, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Kuilder, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    1.    [appellante] heeft eerst in haar hogerberoepschrift en ter zitting van de Afdeling gronden aangevoerd over de feitelijke onmogelijkheid om aan de last te voldoen, de termijn waarbinnen het college tot handhavend optreden heeft besloten, het gelijkheidsbeginsel en de onafhankelijkheid van de bezwaarcommissie. Deze gronden heeft zij niet eerder heeft aangevoerd. De Afdeling is van oordeel dat deze gronden buiten beschouwing dienen te blijven. Hierbij is van belang dat het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak en er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen.
    
    2.    Ingevolge het bestemmingsplan "Wenum" rust op het perceel de hoofdbestemming "Landelijk gebied overgangszone" en de detailbestemming "Woondoeleinden".
    
        Ingevolge artikel 2.2 van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor woningen.
    
        Ingevolge artikel 2.3 mag de maximale grondoppervlakte van een woning 150 m² bedragen.
    
    3.    De serre is gebouwd zonder de daartoe benodigde vergunning. Het college is derhalve bevoegd handhavend op te treden.
    
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Zij voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het geen medewerking wenst te verlenen aan het verlenen van een omgevingsvergunning. Zij voert voorts aan dat een nieuw bestemmingsplan wordt voorbereid en derhalve een overgangssituatie bestaat van het oude naar het nieuwe bestemmingsplan. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2006 in zaak nr. 200606984/1 kan een overgangssituatie ook leiden tot het bestaan van een concreet zicht op legalisatie, aldus [appellante].
    
    5.1.    De woning heeft een oppervlakte van 125 m² en de serre heeft een oppervlakte van ongeveer 140 m². Vaststaat en niet in geschil is dat met de serre, die een uitbreiding van de woning vormt, de woning een groter oppervlakte heeft dan in het bestemmingsplan is toegestaan. Het bouwplan is dan ook in strijd met het bestemmingsplan.
    
        In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Het college wenst vast te houden aan de uitgangspunten van het bestemmingsplan en is daarom niet bereid omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, ten derde, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd, zodat de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld dat ten tijde van belang geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie.
    
    5.2.    Voor concreet zicht op legalisatie ten tijde van het besluit op bezwaar is voorts ten minste vereist dat op dat moment een ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd, hetgeen zich hier niet voordeed. Reeds hierom heeft de voorzieningenrechter terecht aanleiding gezien voor het oordeel dat ten tijde van belang ook in zoverre geen concreet zicht op legalisatie bestond. De verwijzing van [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2006 leidt niet tot een ander oordeel. In de zaak die tot die uitspraak heeft geleid, gedoogde het desbetreffende college het in werking houden van een inrichting na het expireren van een vergunning, terwijl een nieuwe vergunning was aangevraagd en geen aanleiding bestond om aan te nemen dat de nieuwe vergunning niet werd verleend. Van deze situatie is hier geen sprake.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college, gelet op de financiële gevolgen die het handhavend optreden voor haar met zich brengt, van handhaving had moeten afzien. Zij voert daartoe aan dat zij niet de financiële middelen heeft om de serre te verwijderen en evenmin om de dwangsom te betalen.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201110622/1/A1) biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. Hierbij is van belang dat [appellante], door de serre in strijd met de bestemming en zonder vergunning te realiseren, het risico heeft genomen dat daartegen handhavend zou worden opgetreden. De voorzieningenrechter heeft in de door [appellante] gestelde financiële gevolgen van handhavend optreden derhalve terecht geen aanleiding gezien om aan te nemen dat er sprake is van omstandigheden op basis waarvan het college had moeten afzien van handhaving.
    
    7.    [appellante] betoogt tot slot dat dwangsom te hoog is. Zij voert hiertoe aan dat het college handhavend is opgetreden tegen de zonder de benodigde vergunning gebouwde serre op het perceel en tegen een vergelijkbare zonder daartoe benodigde vergunning gebouwde serre op het naastgelegen perceel. Beide procedure zijn steeds gelijktijdig behandeld, zodat het college had kunnen volstaan met het vaststellen van één dwangsom. Zij voert voorts aan dat ook met een lagere last het door het college gewenste resultaat zou worden bereikt. Het door het college vastgestelde bedrag is bovendien willekeurig tot stand gekomen, nu het college geen beleid voert om de hoogte van dwangsommen te bepalen, aldus [appellante].
    
    7.1.    Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    7.2.    De omstandigheid dat op het naastgelegen perceel een vergelijkbare overtreding plaatsvindt en het college de handhaving daarvan gezamenlijk heeft behandeld met de handhaving tegen de overtreding op het perceel, maakt niet dat het college had moeten volstaan met het vaststellen van één dwangsom. Het betreft immers twee overtredingen op twee percelen met twee verschillende overtreders.
    
        Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. In hetgeen [appellante] aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De omstandigheid dat het college geen beleid voert om de hoogte van dwangsommen te bepalen, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Bij besluit van 3 april 2012 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 10.000,00.
    
    
      10.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
      11.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    
    12.    Het betoog van [appellante] dat zij de dwangsom niet kan betalen, is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien, reeds omdat zij dit betoog niet nader heeft onderbouwd.
    
    13.    De gronden die [appellante] voor het overige tegen de invorderingsbeschikking aanvoert, zijn dezelfde gronden die zij in haar hogerberoepschrift heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak, waarbij haar beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond is verklaard. Deze gronden hebben betrekking op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom en kunnen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen.
    
        Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het tot invordering van de dwangsom mocht overgaan.
    
    14.    De Afdeling zal het bezwaar tegen de besluit van 3 april 2012 ongegrond verklaren.
    
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het bezwaar tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 3 april 2012 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Troostwijk    w.g. Pieters
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013
    
    473.