ECLI:NL:RVS:2009:BH9234, Raad van State, 01-04-2009, 200806056/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2006 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) de aanvraag van [wederpartij] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van de aanvraag van een chauffeurspas afgewezen.

200806056/1.
      Datum uitspraak: 1 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Justitie,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 juni 2008 in zaak nr. 07/1261 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de minister van Justitie.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 november 2006 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) de aanvraag van [wederpartij] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van de aanvraag van een chauffeurspas afgewezen.
    
    Bij besluit van 18 april 2007 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 juni 2008, verzonden op 7 juli 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 4 september 2008.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit op bezwaar van 12 november 2008 heeft de minister het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 november 2006 opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [wederpartij] een reactie ingediend op dat besluit.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. N. Koorn, ambtenaar in dienst van het ministerie, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door mr. M.S. Gerson, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. 
      2. Overwegingen
    
    
    2.1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De verklaring bevat geen andere mededelingen.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wjsg weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    
    Ingevolge artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000, voor zover thans van belang, wordt met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige chauffeurspas.
    
    Ingevolge artikel 76, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover thans van belang, bij de aanvraag om een chauffeurspas een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur overeenkomstig de bepalingen van de Wjsg verleende verklaring omtrent het gedrag overgelegd.
    
    2.2. Bij de beoordeling van een verzoek om afgifte van een VOG werden ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG NP-RP 2004 (hierna: de beleidsregels) voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een VOG van natuurlijke personen en rechtspersonen, vastgesteld door de minister bij besluit van 15 maart 2004.
    
    Volgens paragraaf 3.1 van de beleidsregels wordt de afgifte van een VOG geweigerd, indien de aanvrager binnen de voorgeschreven termijn voorafgaand aan het moment van toetsing voorkomt in de justitiële documentatie en de aangetroffen antecedenten, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering kunnen vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of opdracht waarvoor de verklaring wordt gevraagd. Voor een taxichauffeur geldt dat de aanvrager vijf jaar voorafgaand aan het moment van toetsing niet mag voorkomen in de justitiële documentatie, althans dat geen sprake mag zijn van relevante antecedenten.
    
    Volgens paragraaf 3.2.1 van de beleidsregels spelen bij de beoordeling van de aanvraag het objectieve en het subjectieve criterium een rol en wordt als basis van beide criteria uitgegaan van de gegevens uit de justitiële documentatie.
    
    Volgens paragraaf 3.2.2 (de objectieve criteria) wordt de afgifte van een VOG geweigerd indien in het justitiële documentatieregister met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering kan vormen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd.
    
    Volgens paragraaf 3.2.3 (de subjectieve criteria) kunnen bijzondere omstandigheden slechts een corrigerende functie hebben voor het concrete geval. Onder deze omstandigheden kan worden verstaan, voor zover thans van belang, de zwaarte van het delict (misdrijf of overtreding), de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, maar ook de vraag in hoeverre recidive waarschijnlijk is. De hoeveelheid antecedenten en de periode tussen de verschillende antecedenten spelen een rol, maar ook het tijdsverloop van het antecedent.
    
    2.3. De minister heeft aan de in bezwaar gehandhaafde weigering ten grondslag gelegd dat in de justitiële documentatie staat vermeld dat [wederpartij] in de afgelopen 5 jaren te rekenen vanaf de datum van de aanvraag is veroordeeld tot een voorwaardelijke geldboete van € 500,00 subsidiair 10 dagen hechtenis, tot een geldboete van € 1.920,00 subsidiair 36 dagen hechtenis en een transactie van € 300,00 heeft aanvaard wegens overtreding van artikel 2, derde lid, aanhef en onder a en b, van het Aanvullend luchthavenreglement luchthaven Schiphol, dat hij een transactie van € 270,00 heeft aanvaard vanwege een snelheidsovertreding (artikel 62 in samenhang met bord A1 Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990), dat hij een transactie van € 220,00 heeft aanvaard vanwege het verlaten van een plaats van een aanrijding (artikel 7, eerste lid, aanhef onder a, Wegenverkeerswet 1994), dat hij is veroordeeld tot een geldboete van € 1.000,00 subsidiair 20 dagen hechtenis vanwege overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 en dat hij wegens het in vereniging plegen van openlijke geweldpleging tegen personen is veroordeeld tot 60 uren werkstraf subsidiair 30 dagen hechtenis, 1 maand voorwaardelijke gevangenisstraf met een proeftijd van 2 jaren alsmede tot het voldoen van een bedrag van € 300,00 subsidiair 6 dagen hechtenis in het kader van een maatregel van schadevergoeding.
    
    In het besluit van 18 april 2007 heeft de minister daaraan toegevoegd dat de strafbare feiten die in het justitieel documentatieregister zijn opgenomen niet afzonderlijk maar als samenstel van zeven relevante feiten moeten worden beoordeeld, waaraan [wederpartij] zich binnen een tijdsbestek van minder dan vier jaren schuldig heeft gemaakt. Dat [wederpartij] op zesentwintigjarige leeftijd reeds zevenmaal met justitie in aanraking is gekomen vormt een indicatie van zijn houding ten opzichte van de in de maatschappij geldende normen en waarden, aldus de minister. Verder heeft de minister gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de proeftijd van de in het register opgenomen veroordeling op 2 juni 2006 nog loopt tot 1 juni 2008.
    
    2.4. De rechtbank heeft overwogen dat uit de formulering van de beleidsregels en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 35, eerste lid, van de Wsjg nadrukkelijk volgt dat indien de objectieve toetsing, die op een justitieel gegeven is uitgevoerd, meebrengt dat een herhaling van het strafbare feit in de weg staat aan een goede taakuitoefening de overige omstandigheden van het geval mede bepalend zijn voor het al dan niet afgeven van een VOG. De rechtbank is van oordeel dat aan het objectieve criterium is voldaan.
    
    Wat betreft het subjectieve criterium heeft de rechtbank overwogen dat in de besluiten van 21 november 2006 en 18 april 2007 onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat een integrale afweging van de betrokken belangen heeft plaatsgevonden. De minister heeft de vraag of recidive waarschijnlijk is niet in de beoordeling betrokken. Het gepleegde geweldsdelict betreft een eenmalig incident dat bijna vijf jaar voor het bestreden besluit heeft plaatsgevonden. Verder is [wederpartij] niet eerder in ernstige zaken met politie en justitie in aanraking geweest. De snelheidsovertreding betreft eveneens een eenmalig incident, waarbij in aanmerking dient te worden genomen dat [wederpartij] niet eerder vanwege een snelheidsovertreding met politie en justitie in aanraking is gekomen, terwijl hij ten tijde van die overtreding reeds vier jaren als taxichauffeur werkzaam was. Ook het verlaten van de plaats van een aanrijding en de overtreding van de Wet personenvervoer 2000 zijn eenmalige incidenten, aldus de rechtbank. Weliswaar heeft [wederpartij] het Aanvullend luchthavenreglement luchthaven Schiphol meer dan éénmaal overtreden maar afgezet tegen de aard en ernst van deze overtredingen kan niet zonder meer worden gesteld dat de kans op recidive van deze overtredingen maakt dat het risico voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van [wederpartij] bij de afgifte van een VOG, aldus de rechtbank.
    
    2.5. De minister betoogt dat de rechtbank de door [wederpartij] gepleegde strafbare feiten ten onrechte als op zich zelf staande eenmalige incidenten heeft aangemerkt en daardoor voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat hij de strafbare feiten niet afzonderlijk heeft beoordeeld, maar in samenhang heeft bezien. Binnen een tijdvak van vier jaren heeft [wederpartij] zich aan zeven strafbare feiten schuldig gemaakt, aldus de minister.
    
    Verder betoogt de minister dat de rechtbank door de gepleegde strafbare feiten als incidenten aan te merken en het recidivegevaar van die afzonderlijke antecedenten voorop te stellen voorbij is gegaan aan de overige subjectieve criteria zoals het aantal antecedenten dat in het justitieel documentatieregister is opgenomen en het tijdsverloop daartussen. De vraag of recidive waarschijnlijk is wordt namelijk ook beantwoord aan de hand van het aantal strafbare feiten in de terug te kijken periode en het tijdsverloop sinds het laatste strafbare feit, aldus de minister.
    
    2.5.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 35 Wjsg (kamerstukken II 1999-2000, 24 797, nr. 7, p. 38) volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een VOG wordt afgegeven twee toetsingen worden verricht een objectieve en een subjectieve. De objectieve toets houdt in dat de VOG in beginsel wordt geweigerd, indien in het justitieel documentatieregister met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de verklaring wordt gevraagd in de weg zal staan. De omstandigheden van het geval zijn uiteindelijk bepalend voor het al dan niet afgeven van een VOG.
    
    2.5.2. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat aan de objectieve criteria is voldaan en [wederpartij] tegen de uitspraak van de rechtbank geen hoger beroep heeft ingesteld, dient daarvan in rechte te worden uitgegaan. Met het betoog van [wederpartij] in het verweerschrift dat het ronselen van passagiers geen gevaar oplevert, behoeft dan ook geen rekening te worden gehouden, omdat dat ziet op de objectieve criteria.
    
    Door het gepleegde geweldsdelict, de snelheidsovertreding, het verlaten van een plaats na een aanrijding en de overtreding van de Wet personenenvervoer 2000 als afzonderlijke eenmalige incidenten aan te merken heeft de rechtbank niet onderkend dat in het justitieel documentatieregister zeven door [wederpartij] gepleegde strafbare feiten staan vermeld die binnen een periode van vier jaar hebben geleid tot een veroordeling dan wel het aanvaarden van een transactie en dat de minister daaraan in het besluit van 18 april 2007 een groot gewicht heeft toegekend. Voorts is de rechtbank voorbij gegaan aan de omstandigheid dat de minister het tijdsverloop sedert de laatste veroordeling van belang heeft geacht omdat de daarbij opgelegde proeftijd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was verstreken.
    
    
      Gelet op het aantal in het justitieel documentieregister opgenomen antecedenten binnen een periode van vier jaar, de leeftijd van [wederpartij] ten tijde van het begaan van die antecedenten en de omstandigheid dat de proeftijd van de veroordeling van 2 juni 2006 nog loopt tot 1 juni 2008 heeft de minister in redelijkheid kunnen oordelen dat de subjectieve criteria geen aanleiding geven om ondanks de uitkomst van de objectieve toets niettemin tot afgifte van een VOG over te gaan. Het betoog van de minister slaagt. 
      2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 18 april 2007 alsnog ongegrond verklaren.
    
    
    2.7. Het besluit van 12 november 2008 is een besluit, als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling zal dit besluit op de voet van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, in de beoordeling betrekken.
    
    2.7.1. Het besluit van 12 november 2008 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Door de vernietiging van die uitspraak is de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 juni 2008 in zaak nr. 07/1261;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 12 november 2008 gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van 12 november 2008.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Graat
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2009
    
    307.