ECLI:NL:RVS:2011:BP4708, Raad van State, 16-02-2011, 201005639/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 1] een persoonsgebonden vrijstelling te verlenen voor de permanente bewoning van zijn recreatiewoning op het perceel [locatie 1] te Zelhem. Bij afzonderlijke besluiten van 2 september 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] een persoonsgebonden vrijstelling te verlenen voor de permanente bewoning van hun recreatiewoning op het perceel [locatie 2] te Zelhem onderscheidenlijk [locatie 3] te Zelhem.

201005639/1/H1.
      Datum uitspraak: 16 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1 A] en [appellante sub 1 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Lichtenvoorde, gemeente Oost Gelre,
      2. [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Zelhem, gemeente Bronckhorst,
      3. [appellant sub 3], wonend te Zelhem, gemeente Bronckhorst,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 28 april 2010 in zaken nrs. 09/647, 09/650 en 09/697 in het geding tussen:
    
    
      [appellant sub 1],
      [appellant sub 2] en
      [appellant sub 3]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst (hierna: het college).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 april 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 1] een persoonsgebonden vrijstelling te verlenen voor de permanente bewoning van zijn recreatiewoning op het perceel [locatie 1] te Zelhem. Bij afzonderlijke besluiten van 2 september 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] een persoonsgebonden vrijstelling te verlenen voor de permanente bewoning van hun recreatiewoning op het perceel [locatie 2] te Zelhem onderscheidenlijk [locatie 3] te Zelhem.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 17 maart 2009 heeft het college de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 april 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2010, hoger beroep ingesteld. Zij hebben hun hoger beroep aangevuld bij brieven van 7 juli 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2010, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.C. van Nie, advocaat te Enschede, en [appellant sub 2] en [appellant sub 3], beiden bijgestaan door mr. H.J. Kastein, advocaat te Zevenaar, en het college, vertegenwoordigd door A.I.H. Nurmohamed en ing. P.F.J. Roes, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Vaststaat dat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hun recreatiewoning al vóór 1 oktober 2003 gebruikten voor permanente bewoning. Vaststaat eveneens dat dit gebruik in strijd is met de bestemming "Kampeercentrum C" die ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2-1988 Gemeente Zelhem" op de percelen rust.
    
    Het recreatiepark "Het Zonnetje", waarin de recreatiewoningen zijn gelegen, behoorde tot 1 januari 2005 tot het grondgebied van de gemeente Zelhem. Op die datum heeft een gemeentelijke herindeling plaatsgevonden, waarbij de gemeente Zelhem is opgegaan in de gemeente Bronckhorst.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen.
    
    Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 (hierna: het Bro 1985), zoals dat van 1 juni 2007 tot 1 juli 2008 luidde, komt voor toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO een wijziging in het gebruik van een recreatiewoning ten behoeve van bewoning in aanmerking, mits:
    
    1e. deze voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
    
    2e. bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden;
    
    3e. de aanvrager voor, maar in elk geval op 31 oktober 2003, de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt vrijstelling, als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder g, in elk geval geweigerd, indien verlening in strijd zou zijn met door de gemeente op 31 oktober 2003 ten aanzien van het gebruik van recreatiewoningen gevoerd handhavingsbeleid.
    
    2.3. Het college heeft geweigerd krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, van het Bro 1985, vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen, omdat het toestaan van permanente bewoning van de recreatiewoning in strijd in zou zijn met het door de voormalige gemeente Zelhem ten aanzien van het gebruik van recreatiewoningen gevoerd handhavingsbeleid, zodat artikel 20, vijfde lid, van het Bro 1985 aan de verlening van vrijstelling in de weg staat.
    
    2.4. 'Gevoerd handhavingsbeleid' is volgens de nota van toelichting op artikel 20, vijfde lid, van het Bro 1985 (Stb. 2007, 107, blz. 4) in elk geval beleid dat het gemeentebestuur heeft vastgesteld en kenbaar gemaakt met een visie op hoe het zijn beleid denkt te handhaven, in dat verband tevens een peildatum waarop het gaat handhaven heeft vastgesteld en kenbaar gemaakt, alsmede dat beleid daadwerkelijk uitvoert.
    
    2.5. De raad van de voormalige gemeente Zelhem heeft op 31 oktober 1996 de 'Nota handhaving voorschriften bestemmingsplannen' vastgesteld. Deze nota is gepubliceerd op 17 december 1996. Deze nota bevat onder meer de visie van de gemeente op permanente bewoning van recreatiewoningen.
    
    Op 29 augustus 2002 heeft de raad van de voormalige gemeente Zelhem een aanvullende nota 'Beleidsregels handhaving voorschriften bestemmingsplannen' vastgesteld. Uit hoofdstuk 4 blijkt dat de gemeente niet handhavend zal optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen in die gevallen waarin het overgangsrecht van toepassing is. In de overige gevallen zal de gemeente wel handhavend optreden. Hierbij is vermeld dat bewoners die op het huidig adres in de Gemeentelijke Basisadministratie (hierna: de GBA) staan ingeschreven en kunnen aantonen dat zij voor 1 januari 1997, derhalve langer dan vijf jaar, op het adres permanent woonden de strijdige bewoning binnen 18 maanden na dagtekening van de aanschrijving dienen te staken. Bewoners die op het huidig adres in de GBA staan ingeschreven, maar niet kunnen aantonen dat zij meer dan vijf jaar op dat adres onafgebroken woonden, dienen binnen een termijn van negen maanden na dagtekening van de aanschrijving de bewoning te beëindigen. Alle strijdige situaties die ontstaan vanaf de datum van bekendmaking van de nota zullen direct worden gehandhaafd. De aan de bewoners gestelde termijn is (uiteraard) kort(er) in vergelijking met de hiervoor vermelde termijnen, aldus de nota. Deze nota is op 1 oktober 2002 in het Journaal Zelhem-Halle gepubliceerd.
    
    2.6. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de besluiten van 2 september 2008 en 17 maart 2009, die onder meer zijn genomen op basis van de beleidsnota's uit 1996 en 2002, zijn gebaseerd op een ondeugdelijke grondslag. Zij voeren daartoe aan dat de raad van de voormalige gemeente Zelhem in 1996 en 2002 geen beleid kon vaststellen krachtens artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, van het Bro 1985, zoals dat luidde van 1 juni 2007 tot 1 juli 2008.
    
    2.6.1. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, is het beleid, zoals dat door de raad van de voormalige gemeente Zelhem in 1996 en 2002 is vastgesteld, niet vastgesteld krachtens het Bro 1985. Dit beleid dient echter wel te worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of sprake is van 'gevoerd handhavingsbeleid' als bedoeld in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, van het Bro 1985. Dat bij de totstandkoming van de besluiten van 2 september 2008 en 17 maart 2009 het beleid uit 1996 en 2002 is betrokken, betekent dan ook niet dat die besluiten zijn gebaseerd op een ondeugdelijke grondslag. Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvullende beleidsnota uit augustus 2002 onverbindend is, nu deze in strijd is met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, van het Bro 1985. Anders dan zij betogen, kan uit dit artikel niet worden afgeleid dat een ieder die op of voor 31 oktober 2003 zijn recreatiewoning voor permanente bewoning gebruikte, zonder meer recht heeft op vrijstelling van het bestemmingsplan. Bij de beoordeling van de vraag of vrijstelling al dan niet moet worden verleend, is, ingevolge het vijfde lid van artikel 20 van het Bro 1985, van belang of sprake is van op 31 oktober 2003 ten aanzien van het gebruik van recreatiewoningen door de gemeente 'gevoerd handhavingsbeleid'. Indien van een dergelijk beleid sprake is, dient vrijstelling in elk geval te worden geweigerd. Ook indien geen sprake was van handhavingsbeleid als bedoeld in voornoemd artikel, kan de vrijstelling worden geweigerd. Wel worden in dat geval bij de beoordeling of het college in redelijkheid tot zijn besluit omtrent vrijstelling heeft kunnen komen, blijkens de nota van toelichting hogere eisen gesteld aan de motivering van een weigering de gevraagde vrijstelling te verlenen dan bij gemeenten die op 31 oktober 2003 wel een in artikel 20, vijfde lid, van het Bro 1985 bedoeld handhavingsbeleid voerden.
    
    2.8. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, reeds omdat in hun geval het college van de voormalige gemeente Zelhem in 2003 een handhavingsprocedure is opgestart, vaststaat dat aan hen geen vrijstelling op grond van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, van het Bro 1985 kan worden verleend. De rechtbank heeft bezien of op 31 oktober 2003 sprake was van 'gevoerd handhavingsbeleid', als bedoeld in artikel 20, vijfde lid, van het Bro 1985. Zij is tot de conclusie gekomen dat daarvan sprake was en heeft overwogen dat het college daarom niets anders kon beslissen dan de gevraagde vrijstelling te weigeren.
    
    2.9. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de nota 'Beleidsregels handhaving voorschriften bestemmingsplannen' van 29 augustus 2002 een peildatum is vermeld vanaf wanneer het college handhavend zal optreden. Hij voert in dit verband aan dat de in de nota vermelde datum van 1 januari 1997 is gebruikt om te bepalen binnen welke termijn de bewoner die is aangeschreven de bewoning dient te beëindigen en niet de peildatum is vanaf wanneer handhavend zal worden opgetreden.
    
    2.9.1. Hoewel [appellant sub 1] terecht betoogt dat in het beleid geen expliciete datum is opgenomen vanaf wanneer handhavend zal worden opgetreden, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank daarin grond had moeten zien voor het oordeel dat in zoverre niet kan worden gesproken van 'gevoerd handhavingsbeleid' als hiervoor bedoeld. Uit voormelde nota van 29 augustus 2002 blijkt immers voldoende duidelijk dat en wanneer het college handhavend zal optreden. Het betoog faalt.
    
    2.10. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, nu het college van de voormalige gemeente Zelhem in het besluit van 15 september 2003, waarbij hij is gelast het permanent bewonen van zijn recreatiewoning te staken, het handhavingsbeleid niet heeft toegepast, niet gesproken kan worden van een actieve en consequente uitvoering van het beleid.
    
    2.10.1. Dit betoog faalt. In voormeld besluit van 15 september 2003 heeft het college van de voormalige gemeente Zelhem, onder verwijzing naar de door de raad van de voormalige gemeente Zelhem op 31 oktober 1996 vastgestelde beleidsregels en de aanvullende nota daarop van 29 augustus 2002, [appellant sub 1] gelast het permanent bewonen van zijn recreatiewoning te staken. Dat het college van de voormalige gemeente Zelhem in het besluit [appellant sub 1] een termijn van zes maanden heeft gegeven om het strijdig gebruik te staken, terwijl in het beleid van een andere termijn wordt uitgegaan, maakt niet dat het handhavingsbeleid niet is toegepast.
    
    2.11. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, samengevat weergegeven, dat de rechtbank heeft miskend dat geen handhavingsbeleid in de zin van artikel 20, vijfde lid, van het Bro 1985 wordt gevoerd, omdat het college niet heeft aangetoond dat het zijn handhavingsbeleid op 31 oktober 2003 daadwerkelijk uitvoerde. Zij voeren in dit verband aan dat slechts in negen gevallen handhavend is opgetreden, terwijl in ongeveer 70 gevallen sprake was van onrechtmatige bewoning, de overige door het college van de voormalige gemeente Zelhem verrichte handelingen slechts bestaan uit het versturen van algemene brieven die niet waren gebaseerd op enig onderzoek, in 2007 op grond van de beleidsnota 'Onrechtmatige bewoning recreatiewoonverblijven' van mei 2007 in 31 gevallen een persoonsgebonden beschikking is afgeven, in die beleidsnota is vermeld dat door de voormalige gemeente Zelhem in het verleden niet altijd is opgetreden tegen situaties van onrechtmatige bewoning en in een rapport van de Vrom-Inspectie Regio Oost 'Onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven' van 6 oktober 2004 is vermeld dat in de voormalige gemeente Zelhem niet actief wordt gehandhaafd.
    
    2.11.1. Uit het dossier en het verhandelde ter zitting is gebleken dat in de voormalige gemeente Zelhem in 2000 een onderzoek is gestart naar de permanente bewoning van recreatiewoningen in die gemeente. Dit onderzoek bestond uit onder meer controles op recreatieparken en controles van belastinggegevens en inschrijvingen in de GBA. Op basis van dit onderzoek is bij het college van de voormalige gemeente Zelhem het vermoeden ontstaan dat in ongeveer 70 gevallen sprake is van permanente bewoning van recreatiewoningen. Het college van de voormalige gemeente Zelhem heeft vervolgens naar aanleiding van de door hem onderzochte inschrijvingen in de GBA in de periode 2003-2004 in een twintigtal gevallen de desbetreffende personen bij brief gewezen op het gemeentelijke beleid inzake permanente bewoning van recreatiewoningen en opgemerkt dat het in de gemeente Zelhem niet is toegestaan een recreatiewoning te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning, dat de personen die permanent in een recreatieverblijf wonen, zullen worden aangeschreven en dat een dwangsom zal worden opgelegd teneinde het strijdig gebruik te beëindigen. Naar aanleiding van deze brieven is, zoals het college ter zitting heeft opgemerkt, in verschillende gevallen de permanente bewoning gestaakt. In negen andere gevallen, waaronder in het geval van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], heeft het college van de voormalige gemeente Zelhem een handhavingsprocedure opgestart.
    
    Gelet op deze door het college van de voormalige gemeente Zelhem verrichte handelingen bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van 'gevoerd handhavingsbeleid', als hiervoor bedoeld. Anders dan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, zijn voormelde door het college van de voormalige gemeente Zelhem verstuurde brieven, waarin onder meer is gewezen op het gemeentelijke beleid inzake permanente bewoning van recreatiewoningen, niet slechts algemene brieven die niet waren gebaseerd op enig onderzoek. Zoals het college ter zitting bij de Afdeling nader heeft toegelicht, zijn deze brieven verstuurd in die gevallen waarin naar aanleiding van onderzoek het vermoeden is ontstaan dat sprake is van permanente bewoning van recreatiewoningen. Dat het college van de voormalige gemeente Zelhem, zoals [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, door in een aantal gevallen op grond van het beleid, neergelegd in de beleidsnota van mei 2007, een persoonsgebonden beschikking te geven, dan wel, nadat eerst een handhavingsprocedure was opgestart, deze procedure niet door te zetten, zijn beleid wellicht niet altijd consistent toepaste, doet aan het feit dat er daadwerkelijk werd gehandhaafd niet af. Dit geldt ook voor de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] genoemde omstandigheid dat in voormelde beleidsnota van mei 2007 is vermeld dat in het verleden niet altijd tegen permanente bewoning van recreatiewoningen is opgetreden. Dat de voormalige gemeente Zelhem blijkens een rapport van de Vrom-inspectie Regio Oost aan de voormalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft bericht dat niet actief wordt gehandhaafd, is, daargelaten of dit bericht zoals door het college gesteld op een foutieve opgave zou berusten, gelet op voormelde door het college van de voormalige gemeente Zelhem verrichte handelingen onvoldoende voor het oordeel dat geen sprake is van door de gemeente op 31 oktober 2003 ten aanzien van het gebruik van recreatiewoningen gevoerd handhavingsbeleid.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hun beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college, gelet op het bepaalde in artikel 20, vijfde lid, van het Bro 1985, gehouden was de gevraagde vrijstelling te weigeren. Nu niet is gebleken dat het college in andere gevallen, ondanks het bepaalde in voormeld artikellid, toch vrijstelling op grond van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, van het Bro 1985 heeft verleend en in de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] genoemde gevallen geen vrijstelling, als bedoeld in voormeld artikellid, maar een persoonsgebonden beschikking is verleend, die niet met elkaar op één lijn zijn te stellen, is geen sprake van gelijke gevallen.
    
    2.13. [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat hij er, gelet op het rapport van de Vrom-inspectie van 6 oktober 2004 en de beleidsnota van het college van mei 2007, op mocht vertrouwen dat hem vrijstelling zou worden verleend. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat hem een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Uit deze stukken, noch anderszins blijkt dat aan [appellant sub 1] door of namens het college een concrete toezegging is gedaan dat de gevraagde vrijstelling zou worden verleend.
    
    2.14. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen tevergeefs dat de rechtbank voorbij is gegaan aan hun betoog dat het college hun, met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), vrijstelling had moeten verlenen. Voor zover de rechtbank uit het aangevoerde in beroep een beroep op artikel 4:84 van de Awb heeft moeten afleiden, is van belang dat dit beroep op geen enkele wijze is onderbouwd. Het betoog faalt dan ook reeds hierom.
    
    2.15. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Pieters
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
    
    473.