ECLI:NL:RBSGR:2008:BI2538, Rechtbank 's-Gravenhage, 23-07-2008, 285209 - HA ZA 07-1110
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Varkensrechten, artikel 1 Eerste Protocol EVRM / onrechtmatige wet-/regelgeving, LNV, onrechtmatige daad, artikel 1 EP, geen individual and excessive burden

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 285209 / HA ZA 07-1110
    
    Vonnis van 23 juli 2008
    
    in de zaak van
    
    
      1. [A.],
      2. [A.-B.],
      beiden wonende te [woonplaats] 
      eisers,
      procureur mr. L.Ph.J. baron van Utenhove,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      zetelende te ’s-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. J.P. Heinrich.
    
    
    
    Partijen zullen hierna ‘eisers’ en ‘de Staat' genoemd worden.
     
    
    
      1. De procedure
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 30 maart 2007;
      - de conclusie van antwoord;
      - de conclusie van repliek;
      - de conclusie van dupliek.
    
    
    1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
    
    
    
      2. De feiten
      2.1. Eisers zijn gehuwd in algehele gemeenschap van goederen. Vanaf 15 januari 1990 exploiteren zij in maatschapsverband een varkenshouderij aan de [a-straat] te [woonplaats]. Tot de maatschap zijn later ook andere (rechts)personen toegetreden. De hierna te noemen mestproductierechten en varkensrechten zijn echter steeds eigendom gebleven van eisers. 
    
    
    2.2.  Vanaf (in ieder geval) 1995 bestond de varkenshouderij te [woonplaats] uit twee bedrijven in de zin van de Meststoffenwet, met twee afzonderlijke mestnummers, te weten 12.100.1180 en 12.102.8631. Beide mestnummers stonden op naam van eiser sub 1. Deze twee bedrijven beschikten samen over mestproductierechten (zowel verplaatsbare als grondgebonden) van in totaal (circa) 11.289 kilo fosfaat. 
    
    2.3. Op 31 januari 1995 hebben eisers extra mestproductierechten ter grootte van 2.500 kilo fosfaat (na een korting van 25%) aangekocht, die zijn geregistreerd voor het bedrijf met mestnummer 12.100.1180. Deze mestproductierechten konden op dat moment niet volledig worden benut, maar zij waren aangekocht in verband met een voorgenomen uitbreiding met ongeveer 80 zeugen. Op 28 juni 1996 is voor deze uitbreiding een milieuvergunning aangevraagd. Ook is er op enig moment een bouwvergunning aangevraagd. 
    
    2.4. De milieuvergunning is verleend op 11 november 1996. In diezelfde maand is een nieuwe mestopslag gebouwd. 
    
    
      2.5. Op 24 december 1996 hebben eisers het Bureau Heffingen verzocht om de bedrijven met de mestnummers 12.100.1180 en 12.102.8631 samen te voegen. Zij hebben daarbij gebruik gemaakt van een formulier met onder meer de volgende voorgedrukte tekst: 
      “Gevolgen voor uw mestproductierechten
      Als aan de hieronder genoemde voorwaarden wordt voldaan, krijgt het bedrijf dat na de samenvoeging ontstaat, alle grondgebonden en alle niet-gebonden mestproductierechten van de samengevoegde bedrijven. Er is dus geen 25%-korting op de verplaatste rechten.”
    
    
    2.6. Naar aanleiding van dat verzoek zijn de onderhavige bedrijven met ingang van 1 januari 1997 samengevoegd tot één bedrijf met het mestnummer 12.105.1099. 
    
    2.7. De bouwvergunning is verleend op 18 maart 1997. In diezelfde maand is begonnen met de bouw van een nieuwe kraamstal. De volledige uitbreiding is afgerond in de zomer van 1997. Pas toen konden de op 31 januari 1995 aangekochte extra mestproductierechten volledig worden benut. 
    
    2.8. Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, hierna kortweg ‘de minister’) zijn beleidsvoornemen tot herstructurering van de varkenssector bekendgemaakt. 
    
    2.9.  De Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) is op 1 september 1998 in werking getreden. Bij deze wet is een stelsel van varkensrechten (en fokzeugenrechten) geïntroduceerd. Ingevolge artikel 15 van de Whv mogen op een bedrijf, kort gezegd, niet méér varkens worden gehouden dan het aan dat bedrijf toegekende varkensrecht toestaat. Het varkensrecht komt op grond van de artikelen 6 en 7 van de Whv in beginsel overeen met het in 1996 dan wel 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%. 
    
    2.10. Eveneens op 1 september 1998 is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) in werking getreden, dat (voornamelijk) is gebaseerd op artikel 25 van de Whv. Op grond van het Bhv kunnen in bepaalde gevallen extra varkensrechten worden toegekend. Dit betreft onder meer bedrijven die, kort gezegd, voor 10 juli 1997 bezig waren met een uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten. De desbetreffende regeling is opgenomen in de artikelen 9 tot en met 12 van het Bhv. Op grond van het laatste lid van artikel 9 van het Bhv dienen de genoemde artikelen buiten toepassing te blijven indien toepassing daarvan zou leiden tot een vergroting van het varkensrecht van minder dan 10%. 
    
    2.11. Op 12 oktober 1998 hebben eisers de formulieren “Melding varkensrechten” en “Aanmelding Besluit hardheidsgevallen, I.v.m. aanvraag milieuvergunning vóór 10 juli 1997” ingevuld. Op laatstgenoemd formulier hebben eisers (onder meer) te kennen gegeven dat zij kiezen voor toepassing van de in dat formulier bedoelde categorie 3, alsmede het maximaal mogelijke aantal varkensrechten. 
    
    2.12. Een adviseur van eisers heeft deze formulieren bij brief van 13 oktober 1998 aan het Bureau Heffingen gezonden en daarbij, kort gezegd, verzocht de samenvoeging van de twee bedrijven buiten beschouwing te laten. 
    
    2.13. Op 14 januari 2000 heeft het Bureau Heffing de aanmelding van eisers voor categorie 3 afgewezen. 
    
    2.14. Op 25 juli 2000 hebben eisers zich aangemeld voor twee later ingevoerde categorieën van het Bhv, te weten de categorieën 14a en 14c. Op 30 november 2000 heeft het Bureau Heffingen ook die aanmelding afgewezen. 
    
    
      2.15.  Op 5 juli 2001 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen de afwijzingen van de aanmeldingen voor de hardheidscategorieën 3 en 14a. Bij besluit van 12 juni 2002 heeft de minister dat bezwaar, onder sauvering van de overschrijding van de bezwaartermijn, afgewezen op grond van het laatste lid van artikel 9 van het Bhv. Daarbij is ten overvloede het volgende overwogen:
      “In een telefonisch onderhoud met een van mijn medewerkers is het volgende ter sprake gekomen. U zou de in 1997 gedane melding van een samenvoeging met terugwerkende kracht willen terugdraaien, zodat de oude situatie van twee mestnummers (121028631 en 121001180) zou worden hersteld. Helaas is dat niet mogelijk. [..]”
    
    
    2.16. Eisers hebben geen beroep ingesteld tegen dit besluit op bezwaar. 
    
    
      2.17. In een onder meer door de vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV) tegen de Staat aanhangig gemaakte procedure betreffende het stelsel van varkensrechten heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 16 november 2001 (NJ 2002, 469, hierna kortweg ‘het arrest van 16 november 2001’), onder meer het volgende overwogen: 
      “6.2.2 Art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol [bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), toevoeging rechtbank] bepaalt, voorzover hier van belang, dat de bepalingen van het eerste lid op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen dit tweede lid en de overige bepalingen van art. 1, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, heeft het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder lid 2 vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is, wanneer er een "fair balance" is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist het bestaan van een "reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised", een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt [..]. Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan, indien er sprake is van een "individual and excessive burden", een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon [..]. Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen [..].
      Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een "wide margin of appreciation" toe [..]. Dat het gestelde doel ook met een lichter middel kan worden bereikt, is op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is [..]. Wel kan de aanwezigheid van alternatieven worden meegewogen bij de proportionaliteitstoets [..].
      [..]
      7.3 Uit het in 7.2 overwogene volgt dat art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol in beginsel geen grond biedt om de Whv buiten toepassing te laten ten aanzien van varkenshouders die door de bestreden maatregelen slechts getroffen zijn in mestproductierechten of varkensrechten die ingevolge de wet aan hen zijn toegekend en die zij niet op andere wijze tegen betaling hebben verworven.
      Na verwijzing zal evenwel nog dienen te worden onderzocht of de bestreden maatregelen van de Whv voor één of meer van de eisers tot cassatie sub 2 t/m 8 in verband met bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende, feiten en omstandigheden een "individual and excessive burden" vormen en of de desbetreffende bepalingen van de Whv om die reden voor hen buiten toepassing moeten worden gelaten, althans zolang niet is voorzien in een adequate financiële compensatie. In het bijzonder - maar niet uitsluitend - kan dit het geval zijn, wanneer een varkenshouder wordt getroffen in mestproductie-/varkensrechten die hij tegen betaling heeft verworven, waarbij met name van belang is in hoeverre de Staat verwachtingen heeft gecreëerd, die, bijvoorbeeld, tot uitdrukking zijn gekomen in de prijs waartegen de betrokken rechten zijn verworven.
      [..]”
    
    
    2.18. De Whv en het Bhv zijn na hun inwerkingtreding diverse malen gewijzigd. Per 1 januari 2006 zijn de Whv en het Bhv komen te vervallen. 
    
    
      3. Het geschil
      3.1. Eisers vorderen – zakelijk weergegeven – bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad: 
      a. de Staat te veroordelen tot betaling aan eisers of eiser sub 1 van een schadevergoeding van € 84.837,02, te vermeerderen met de wettelijke rente over dat bedrag, te rekenen vanaf 1 mei 2007; 
      b. de Staat te veroordelen in de kosten van het geding, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na dit vonnis.
    
    
    
      3.2. Eisers hebben – verkort en zakelijk weergegeven – het volgende aan hun vorderingen ten grondslag gelegd. 
      In het geval van eisers is (in wezen) wel degelijk voldaan aan de in het laatste lid van artikel 9 van het Bhv gestelde 10%-eis. De in de zomer van 1997 afgeronde uitbreiding en de in verband daarmee op 31 januari 1995 aangekochte varkensrechten, betroffen namelijk alleen het bedrijf met het oude mestnummer 12.100.1180. Wanneer er alleen rekening zou worden gehouden met dat bedrijf, zou toepassing van de onderhavige hardheidsregel (eerst categorie 3 en later de categorieën 14a en 14c) leiden tot een vergroting van het varkensrecht met 11,3%, dus met meer dan 10%.
      Aan eisers zijn echter geen extra varkensrechten toegekend omdat er (op grond van artikel 11 van de Whv) niet gekeken is naar het bedrijf met dit oude mestnummer, maar naar het samengevoegde bedrijf met het nieuwe mestnummer. Bovendien had de samenvoeging tot gevolg dat de vergroting werd gerelateerd aan het referentiejaar 1996 en dat niet meer de keuze kon worden gemaakt voor het jaar 1995. Het gevolg van deze “administratieve wijziging” was dat eisers niet meer voldeden aan de 10%-eis. 
      Er is dan ook sprake van een “individual and excessive burden” als bedoeld in het arrest van 16 november 2001. Indien de samenvoeging van de bedrijven buiten beschouwing wordt gelaten, voldoen eisers immers aan alle voorwaarden van de onderhavige hardheidscategorie van het Bhv, terwijl deze samenvoeging alleen een praktisch, het gemak dienend, administratief doel had. Bovendien had het Bureau Heffingen in het door eisers op 24 december 1996 ingevulde formulier expliciet aangekondigd dat de samenvoeging geen nadelig effect zou hebben op de omvang van de mestproductierechten. 
      Deze “individual and excessive burden” zou kunnen worden weggenomen door het verstrekken van een schadevergoeding. De Staat weigert dat echter, hetgeen onrechtmatig is jegens eisers. De Staat dient de schade die eisers daardoor lijden te vergoeden. 
    
    	
    3.3. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op dit verweer wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan. 
    
    4. De beoordeling
    
    4.1. Ter beoordeling staat of de invoering van de Whv voor eisers heeft geleid tot een “individual and excessive burden” als bedoeld in het hierboven aangehaalde arrest van 16 november 2001. De Staat heeft aangevoerd dat daarvan geen sprake is, omdat het door samenvoeging ontstane varkensbedrijf van eisers vergelijkbaar is met de bedrijven van andere varkenshouders die overgegaan zijn tot een geringe uitbreiding van hun varkensbedrijf en aan wie om die reden geen extra varkensrechten zijn toegekend op grond van het Bhv.
    
    4.2. De rechtbank oordeelt als volgt. Bij de beoordeling of in het geval van eisers sprake is van een “individual and excessive burden” als bedoeld in het arrest van 16 november 2001 gaat het om alle omstandigheden van het individuele geval, inclusief de omstandigheden die meer in het algemeen ook voor (alle) andere varkenshouders gelden, zij het dat die laatstgenoemde, algemene omstandigheden op zichzelf onvoldoende zijn om die conclusie te kunnen dragen (vergelijk het op het arrest van 16 november 2001 volgende arrest van 29 augustus 2006 van het gerechtshof Arnhem, LJN AY7535, r.o. 3.5.1). Verder brengt, zoals tussen partijen niet in geschil is, ook de enkele omstandigheid dat een varkenshouder de desbetreffende mestproductierechten tegen betaling heeft verworven, niet automatisch mee dat er sprake is van een “individual and excessive burden”. 
    
    
      4.3. Ter onderbouwing van hun stelling dat er in hun geval sprake is van een “individual and excessive burden”, hebben eisers in essentie de volgende twee argumenten aangevoerd:
      - het is onredelijk dat eisers slechts vanwege een louter formele samenvoeging van hun twee bedrijven niet in aanmerking komen voor de toepasselijke hardheidscategorie;
      - gelet op de hiervoor sub 2.5 geciteerde mededeling op het door eisers op 24 december 1996 ingevulde formulier, mochten eisers erop vertrouwen dat de samenvoeging van hun twee bedrijven niet zou leiden tot een korting op hun rechten; het is daarom onredelijk dat deze samenvoeging uiteindelijk toch leidt tot een korting op hun varkensrechten. 
    
    
    
      4.4. Wat betreft dit eerste argument van eisers wordt het volgende overwogen. 
      De Staat heeft met juistheid aangevoerd dat voor de beoordeling van de vraag of de toepassing van de Whv op eisers een “individual and excessive burden” legt, moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie op het moment van de toepassing van die wet. Aan het standpunt van eisers ligt – kennelijk – ten grondslag dat er ten tijde van de toepassing van de wet feitelijk sprake was van twee afzonderlijke bedrijven, waarvoor dan ook afzonderlijk had moeten worden vastgesteld welke de gevolgen van de invoering van de Whv waren. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers deze stelling onvoldoende onderbouwd. Het ging, naar blijkt uit de eigen stellingen van eisers, reeds voor de (administratieve) samenvoeging om twee op één en dezelfde locatie ([a-straat] te [woonplaats]) gevoerde bedrijven die door dezelfde maatschap werden geëxploiteerd, terwijl de mestproductierechten van beide bedrijven gezamenlijk eigendom van eisers waren. Naar het oordeel van de rechtbank wijst dit alles erop dat feitelijk sprake was van één bedrijf als bedoeld in artikel 1 onder c van de Whv en dat hetgeen door eisers wordt aangeduid als een “louter formele samenvoeging” in wezen betrof het in overeenstemming brengen van de administratieve situatie met de feitelijke situatie. In dit licht valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien waarom het feit dat het (samengevoegde) bedrijf in het kader van de toepassing van de Whv ook daadwerkelijk als één bedrijf is behandeld, een “individual and excessive burden” voor eisers oplevert. In de stellingen van eisers valt voorts niet te lezen, dat het samengevoegde bedrijf van eisers anders is behandeld dan een bedrijf van dezelfde omvang, dat niet kort voor de inwerkingtreding van de Whv uit twee bedrijven is ontstaan. 
    
    
    
      4.5. Wat betreft het onder 4.3 als tweede genoemde argument van eisers wordt het volgende overwogen. 
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat terecht aangevoerd dat de hiervoor geciteerde (voorgedrukte) mededeling op het door eisers op 24 december 1996 ingevulde formulier uitsluitend betrekking heeft op een op dat moment gebruikelijke korting van 25% en dus niet op de kortingen in verband met de pas op 10 juli 1997 aangekondigde herstructurering van de varkenssector. De mededeling kan derhalve bij eisers niet het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt, dat de samenvoeging van de twee bedrijven in de toekomst geen gevolgen zou hebben voor de vaststelling van varkensrechten.
      Reeds daarom kan ook dit argument van eisers niet de conclusie rechtvaardigen dat er in hun geval sprake is van een “individual and excessive burden”. 
    
    
    4.6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vorderingen zullen worden afgewezen. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten worden veroordeeld, op de wijze als hierna vermeld. 
    
    
    
      5. De beslissing
      De rechtbank:
    
    
    - wijst de vorderingen af;
    
    - veroordeelt eisers in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 1.865,-- aan verschotten en € 1.788,-- aan salaris van de procureur en te vermeerderen met de wettelijke rente over beide bedragen ingaande veertien dagen na de dag van de uitspraak van dit vonnis;
           
    - verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. D.A. Schreuder en in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2008