ECLI:NL:RVS:2008:BG8291, Raad van State, 24-12-2008, 200505580/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft de Afdeling in deze zaak het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vier vragen, de behandeling van het hoger beroep van appellante (hierna: Cedris) geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt naar de verwijzingsuitspraak, die is aangehecht, verwezen.

200505580/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2008
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (thans: Cedris), gevestigd te 's-Gravenhage,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 02/3292 van de rechtbank 's-Gravenhage van 13 mei 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft de Afdeling in deze zaak het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vier vragen, de behandeling van het hoger beroep van appellante (hierna: Cedris) geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt naar de verwijzingsuitspraak, die is aangehecht, verwezen.
    
    Bij arrest van 13 maart 2008 in de gevoegde zaken C-383/06 tot en met C-385/06, waarbij de onderhavige zaak nr. C383/06 heeft (hierna: het arrest), heeft het Hof van Justitie deze vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
    
    Desgevraagd heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij brief van 23 mei 2008 een reactie op het arrest ingediend. Cedris heeft bij brief van 13 mei 2008 meegedeeld geen gebruik te zullen maken van de geboden mogelijkheid op het arrest te reageren.
    
    Partijen hebben de Afdeling desgevraagd toestemming gegeven om op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna ook: de Awb) een nadere zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Voor de weergave van het wettelijk kader dat in deze zaak van toepassing is en voor de voor het geschil relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006.
    
    2.2. De Afdeling heeft bij de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
    
    1.a. Kan de lidstaat respectievelijk een bestuursorgaan van die staat een bevoegdheid rechtstreeks - dus zonder grondslag in het nationale recht - aan een verordening ontlenen?
    
    1.b. Zo ja, verleent artikel 23, eerste lid, van de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij de Verordening nr. 2082/93, (de Coördinatieverordening) (Pb. EG 1993 L 193/6) de bevoegdheid om, gelet op de subsidievaststelling, onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen, ervan uitgaande dat artikel 23 van de Coördinatieverordening, indien sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoeld in dat artikel, de lidstaten daartoe verplicht?
    
    2. Zo neen, brengt artikel 10 van het EG-verdrag, gelezen in verbinding met artikel 249 van het Verdrag, met zich dat een nationale bepaling als artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht - op grond waarvan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten kunnen worden teruggevorderd - verordeningconform moet worden uitgelegd?
    
    3. Zo ja, vindt deze uitleg zijn beperking in algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name de rechtsbeginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen?
    
    4.a. Indien vraag 3 bevestigend wordt beantwoord dan rijst met betrekking tot deze beperking de vraag of aan het nationale rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel een verder strekkende betekenis kan toekomen dan de communautaire algemene beginselen, met name de rechtsbeginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen, die bij de toepassing van de Coördinatieverordening in acht moeten worden genomen?
    
    4.b. Speelt bij de toepassing van de communautaire rechtsbeginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen een rol dat het aan de subsidieverstrekkende lidstaat zelf is te wijten dat de subsidieontvanger subsidieverplichtingen die voortvloeien uit het desbetreffende relevante deel van het Gemeenschapsrecht niet heeft nageleefd?
    
    2.3. Het Hof van Justitie heeft op de onder 1 vermelde vragen van de Afdeling - die betrekking hebben op de bevoegdheidsgrondslag om, in dit geval, tot terugvordering van de uitbetaalde bedragen over te gaan - geantwoord, zoals is samengevat in punt 40 van het arrest, dat artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting schept om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen. Het Hof van Justitie heeft in aansluiting daarop overwogen dat het antwoord op deze vragen een antwoord op de als tweede gestelde vraag overbodig maakt.
    
    Het Hof van Justitie heeft op de onder 3 en 4 vermelde vragen van de Afdeling - die betrekking hebben op de (communautaire) rechtsbeginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen - na herformulering ervan geantwoord, zoals samengevat in punt 51 van het arrest, dat de nationale rechter uitvoering moet geven aan de verplichting die uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voortvloeit wanneer aan hem een verzoek tot terugvordering van verstrekte subsidie als gevolg van misbruik of nalatigheid van verloren middelen wordt voorgelegd. De nationale rechter dient daarbij indien nodig aan terugvordering in de weg staande voorschriften, zoals de Awb, die enkel met het oog op een zuiver nationale situatie zijn uitgewerkt, buiten toepassing te laten of uit te leggen. Volgens de punten 52 en 53 van het arrest kan het niet in strijd met het gemeenschapsrecht worden geacht wanneer het nationale recht in zaken als hier aan de orde rekening houdt met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daarbij dient aan die beginselen toepassing te worden gegeven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht, omdat de verplichting om de verloren middelen te recupereren voortvloeit uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening. Volgens punt 57 van het arrest is het aan de nationale rechter om te beoordelen of, gelet op het gedrag van zowel de begunstigden als de betrokken bestuursorganen, de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, naar gemeenschapsrecht verstaan, tegen de verzoeken om terugbetaling kunnen worden ingeroepen.
    
    Bevoegdheidsgrondslag
    
    2.4. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt 1, voor recht verklaard:
    
    "Artikel 23, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van de bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993, schept voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen."
    
    2.5. Met hetgeen de Afdeling in overweging 2.15 van de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft overwogen, staat vast dat Cedris niet aan de doelstelling van het project waarvoor de subsidie is verleend heeft voldaan, omdat de in het kader van het project verrichte concrete scholings- en opleidingsactiviteiten niet waren gericht op daadwerkelijke uitstroom van medewerkers van de Sociale Werkvoorziening naar de reguliere arbeidsmarkt. Zoals de Afdeling in overweging 2.16 van de verwijzingsuitspraak heeft overwogen, heeft de minister de subsidie daarom op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 14, eerste lid, van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA 1994, Stcrt. 1994, 239, zoals nadien gewijzigd; hierna: de ESF-regeling, op nihil kunnen en moeten vaststellen. De Afdeling heeft verder, in 2.17.8, overwogen dat het project is uitgevoerd in strijd met het Gemeenschapsrecht en dat mitsdien sprake is van een nalatigheid in de zin van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.
    
    Gelet op het arrest heeft dit tot gevolg dat in de onderhavige zaak de lidstaat Nederland op grond van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening moet overgaan tot terugvordering van de subsidie die in strijd met de ESF-regeling aan Cedris is verstrekt, nu uit de overweging van het Hof van Justitie in punt 40, herhaald in het dictum onder punt 1, van het arrest moet worden afgeleid dat deze bepaling voor de lidstaat daartoe een verplichting schept, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is. Deze bepaling schept derhalve de grondslag voor de bevoegdheid van de lidstaat Nederland tot terugvordering.
    
    Modaliteiten van het nationale recht
    
    2.6. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt 2, voor recht verklaard:
    
    "De terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen moet geschieden op de voet van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93, en volgens de modaliteiten van het nationale recht, vooropgesteld dat de toepassing van dit recht geen afbreuk doet aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht en niet tot gevolg heeft dat de terugvordering van de op onregelmatige wijze toegekende gelden nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt. Het staat aan de nationale rechter om de toepassing van het gemeenschapsrecht ten volle te verzekeren door indien nodig nationale bepalingen zoals de Algemene wet bestuursrecht die hieraan in de weg staan, buiten toepassing te laten of uit te leggen. De nationale rechter kan de gemeenschapsrechtelijke beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen toepassen bij de beoordeling van het gedrag van zowel de begunstigde van de verloren middelen als de betrokken bestuursorganen, vooropgesteld dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden. Het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, is daarbij irrelevant."
    
    2.7. De terugvordering geschiedt volgens de modaliteiten van het nationale recht. Zoals de Afdeling ook in 2.17.2 van de verwijzingsuitspraak heeft overwogen, wordt naar Nederlands recht bij een besluit tot lagere vaststelling van de verleende subsidie, als bedoeld in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb, de onverschuldigdheid van de reeds betaalde subsidiebedragen vastgesteld, maar verschaft dat artikel het bestuursorgaan geen titel om de reeds betaalde subsidiebedragen en voorschotten daadwerkelijk terug te vorderen. Artikel 4:57 van de Awb heeft betrekking op de terugvordering. De in dit artikel aan het bestuursorgaan gegeven bevoegdheid tot terugvordering is discretionair van aard, hetgeen betekent dat bij de terugvordering een belangenafweging dient plaats te vinden tussen het belang dat het bestuursorgaan heeft bij terugvordering en de gevolgen die de terugvordering heeft voor de subsidieontvanger. De Afdeling heeft vervolgens, in 2.17.4 en 2.20, op grond van de belangenafweging geoordeeld dat het nationale vertrouwensbeginsel zich verzet tegen de volledige terugvordering van de aan Cedris onverschuldigd betaalde bedragen.
    
    Thans is aan de orde hoe het communautaire vertrouwensbeginsel, dat bij de toepassing van artikel 23 van de Coördinatieverordening in acht moet worden genomen, zich hiermee verhoudt.
    
    2.8. Uit het oordeel van het Hof van Justitie, zoals weergegeven in 2.3, dat de nationale rechter in dit geval aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet geven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht, volgt dat geen ruimte bestaat om het besluit van de minister van 17 juli 2002 op het bezwaar van Cedris aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen. Het Hof van Justitie heeft voorts in punt 56 van het arrest geoordeeld dat op het gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die de opleidingsactie niet overeenkomstig de voorwaarden van de op gemeenschapsregelgeving gebaseerde bijstandsverlening heeft uitgevoerd en door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling.
    
    Zoals in 2.5 is overwogen heeft Cedris niet aan de doelstelling van het project voldaan en derhalve de opleidingsactiviteiten niet overeenkomstig de subsidievoorwaarden uitgevoerd. Gelet op het arrest betekent dit dat haar daarom geen beroep toekomt op het in deze zaak van toepassing zijnde gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel. Voor een verdere afweging is geen plaats.
    
    2.9. Nu aan Cedris geen beroep op het gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel toekomt, verzet in deze zaak geen belang waarmee bij de belangenafweging ingevolge artikel 4:57 van de Awb rekening moest worden gehouden, zich tegen toepassing van de in dat artikel neergelegde bevoegdheid van het bestuursorgaan onverschuldigd verstrekte subsidiebedragen en voorschotten terug te vorderen. Dit betekent dat er voor de minister, anders dan de Afdeling in de verwijzingsuitspraak op basis van enkel het nationale recht heeft overwogen, bij de toepassing van het gemeenschapsrecht geen rechtens te honoreren beletsel bestond gebruik te maken van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 4:57 van de Awb en dat hij, gelet op het arrest, mitsdien bevoegd en verplicht was de onverschuldigd betaalde bedragen van Cedris geheel terug te vorderen, zoals hij heeft gedaan. Het besluit op bezwaar van 17 juli 2002 houdt daarom in rechte stand.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daartoe wordt overwogen dat, mede naar aanleiding van het arrest, de motivering in deze uitspraak voor het terugvorderen van de verleende subsidie sterk afwijkt van de motivering die de minister ten grondslag heeft gelegd aan het besluit van 17 juli 2002 op het bezwaar van Cedris, zodat voor Cedris een goede reden bestond daartegen beroep en hoger beroep in te stellen. Om dezelfde reden zal de Afdeling gelasten dat het door Cedris betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de minister tot vergoeding van bij de vereniging Cedris in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.898,00 (zegge: tweeduizend achthonderdachtennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de vereniging Cedris onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de vereniging Cedris het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 632,00 (zegge: zeshonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Dallinga
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
    
    18-507.