ECLI:NL:RVS:2006:AX2125, Raad van State, 17-05-2006, 200505951/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 1 juli 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Grave (hierna: het college) voor zover thans van belang, appellanten onder oplegging van een dwangsom aangeschreven de aangebrachte voorzieningen van bouwkundige aard die het gebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) geschikt maken voor bewoning (woonkamers, keukens, slaapkamers, badkamers, achterbouw, serre en overkappingen) te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik voor bewoning te beëindigen en beëindigd te houden.

200505951/1.
      Datum uitspraak: 17 mei 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 04/1851 en AWB 04/1852 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 27 mei 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Grave.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 1 juli 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Grave (hierna: het college) voor zover thans van belang, appellanten onder oplegging van een dwangsom aangeschreven de aangebrachte voorzieningen van bouwkundige aard die het gebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) geschikt maken voor bewoning (woonkamers, keukens, slaapkamers, badkamers, achterbouw, serre en overkappingen) te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik voor bewoning te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluiten van 13 mei 2004 heeft het college, voor zover thans van belang, de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2005, verzonden op 31 mei 2005, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 8 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 8 juli 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 2 augustus 2005 en 23 maart 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 september 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2006, waar [twee van de appellanten], in persoon, bijgestaan door mr. M. Brüll, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.G. Schlösser, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In de loods op het perceel zijn twee woningen gerealiseerd. De woning aan de voorzijde wordt bewoond door [appellanten 1 en 2] en de woning aan de achterzijde door [appellant 3]. [appellant 1] en [appellant 3] hebben de loods in december 1992 gekocht.
    
    2.2.    De beide lasten onder dwangsom zien op zowel de woning aan de voorzijde als op de woning aan de achterzijde van de loods. De Afdeling laat het betoog van appellanten, voor zover dit is gericht tegen de bij de primaire besluiten opgelegde lasten de bedrijfsactiviteiten ter plaatse te beëindigen en de autobrug te verwijderen, buiten beschouwing, nu deze lasten in zoverre bij de beslissing op bezwaar zijn vervallen.
    
    2.3.    Niet in geschil is dat de bouwkundige voorzieningen zonder de daartoe ingevolge artikel 40 van de Woningwet vereiste bouwvergunning zijn aangebracht. Appellanten betogen echter dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet alle bouwkundige voorzieningen hebben aangebracht, zodat zij niet als overtreder zijn aan te merken.
    
        Dit betoog faalt. Appellanten betwisten niet dat de woning aan de achterzijde eerst na de aankoop in 1992 is gerealiseerd. Voorts hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat de bouwkundige voorzieningen ten behoeve van de woning aan de voorzijde van de loods niet door hen zijn aangebracht dan wel dat het slechts om veranderingen van geringe betekenis gaat.
    
    Bij besluit van 23 oktober 1978 is bouwvergunning verleend voor het oprichten van de loods ten behoeve van een champignonkwekerij. Tevens is een hinderwetvergunning verleend. Blijkens de bij deze besluiten behorende tekeningen was het voorste gedeelte van de loods ingericht als ketelhuis, kantine en als kweekcel. In de rapporten van milieucontroles door de Dienst Gemeentewerken Land van Cuijk van 27 augustus 1991 en 5 juni 1992 is geconstateerd dat een deel van de kweekcellen niet was gerealiseerd. Voor zover, zoals appellanten betogen, niet zou zijn opgemerkt dat op dat moment al een gedeelte van de loods werd bewoond en als woning was ingericht, doet dat niet af aan het feit dat bij een milieucontrole door Dienst V.R.O.M. op 26 juli 1993 ervan melding is gemaakt dat het ketelhuis en de kantine, die zich eveneens aan de voorzijde van de loods bevonden, verbouwd waren tot hal, sanitaire voorzieningen en een keuken, en dat het gehele voorste gedeelte van de loods werd verbouwd ten behoeve van woondoeleinden. Gelet op het vorenstaande moet het er voor worden gehouden dat de inrichting voor bewoning van het voorste gedeelte van de loods in zijn huidige omvang eerst na de aankoop van de woning door appellanten heeft plaatsgevonden en dat toen niet slechts een geringe verbetering van bestaande woonvoorzieningen aan de orde was. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de controle van 26 juli 1993 is verricht door dezelfde ambtenaar als de controle op 27 augustus 1991. Zij acht het niet aannemelijk dat hij woonvoorzieningen van een dergelijke omvang in 1991 over het hoofd zou hebben gezien. Aan de verklaring van [eerdere bewoner], inhoudende dat de indeling van het pand niet is gewijzigd, heeft het college daarom in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen. De door appellanten overgelegde verklaringen van [eerdere bewoners], leiden evenmin tot een ander oordeel, reeds omdat daaruit niet is af te leiden dat de huidige inrichting van de loods reeds voor de aankoop in 1992 bestond.
    
    2.4.    Het college was derhalve bevoegd appellanten te gelasten de bouwkundige voorzieningen ten behoeve van woondoeleinden, die zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning zijn aangebracht, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.    Niet in geschil is dat het veranderen van de loods in twee woningen in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" ter plaatse geldende bestemming "agrarisch gebied met landschappelijke waarden".
    
    Het beroep op het in artikel 40, onderdeel A, eerste lid, sub a, van de planvoorschriften opgenomen overgangsrecht slaagt niet. Ingevolge dat artikel mogen bouwwerken of complexen van bouwwerken, welke op het tijdstip van het in ontwerp ter inzage leggen van het plan legaal zijn of kunnen worden gebouwd en die afwijken van dit plan, op voorwaarde dat de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot en behoudens onteigening gedeeltelijk worden vernieuwd of gedeeltelijk worden veranderd, mits dit geen algehele vernieuwing of verandering tot gevolg heeft. Gelet op de omstandigheid dat de loods vrijwel geheel is verbouwd tot twee woningen, is geen sprake van een gedeeltelijke verandering als in dit artikel bedoeld.
    
    Het beroep op de zogenoemde "toverformule" faalt ook, reeds omdat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 april 2000 in zaak no. 199902762/1 (AB 2000, 406) een vrijstelling met toepassing van die formule niet kan leiden tot afgifte van een bouwvergunning.
    
    Verder heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren om met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling te verlenen, omdat het provinciaal en het gemeentelijk beleid erop is gericht de nieuwvestiging van burgerwoningen, waar hier sprake van is, in het buitengebied tegen te gaan. Het betoog dat geen sprake is van nieuwbouw als bedoeld in het provinciaal streekplan, faalt. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat, nu een loods is verbouwd tot woningen sprake is van ongewenste nieuwbouw van burgerwoningen als bedoeld in het streekplan. Voorts heeft, anders dan appellanten betogen, het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het provinciale beleid dat onder omstandigheden medewerking kan worden verleend aan inwoning van ouders bij kinderen ten behoeve van mantelzorg niet aan de orde is, omdat op het betrokken perceel geen woonbestemming rust. Bovendien hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een tijdelijke mantelzorgsituatie als in dat beleid bedoeld. Anders dan appellanten menen behoeft de aansluiting van het gemeentelijk beleid bij het provinciale beleid geen afzonderlijke motivering.
    
    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat een vrijstelling met toepassing van artikel 17 van de WRO niet kan worden verleend omdat niet aannemelijk is dat de woningen niet langer dan vijf jaar in stand zullen worden gehouden.
    
    Gelet op het voorgaande en voorts nog op de omstandigheid dat de gemeenteraad, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, niet bereid is gebleken toepassing te geven aan de in de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheid, is geen sprake van een concreet zicht op legalisatie.
    
    2.6.    Ook overigens is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld konden appellanten aan de omstandigheid dat het enige tijd heeft geduurd voordat het college daadwerkelijk tot handhavend optreden is overgegaan, niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat de bestaande situatie zou worden gedoogd. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat het college appellanten meerdere malen, in de brief van 24 januari 1996, de mondelinge mededeling op 4 maart 1997, de brief van 17 maart 1997 en de brieven van 2 september 1998, te kennen heeft gegeven dat sprake was van een illegale situatie. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is in dit verband daarom evenmin sprake. De omstandigheid dat het college bij besluit van 20 januari 1993 een huisnummer aan het pand heeft toegekend maakt dat niet anders. Niet kan worden geoordeeld dat het college daarmee heeft aangekondigd van handhavend optreden af te zien.
    
    2.7.    Het betoog dat derden, die om handhaving zouden hebben verzocht, niet als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb kunnen worden aangemerkt, leidt evenmin tot het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als vorenbedoeld, reeds omdat het college ook zonder een daartoe strekkend verzoek bevoegd is om tot handhavend optreden over te gaan.
    
    2.8.    Het college heeft ter zitting bevestigd dat het tegen de door appellanten genoemde gevallen, voor zover die met de situatie van appellanten te vergelijken zijn, ook handhavend zal optreden. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom evenmin.
    
    2.9.    Omdat de door appellanten ondervonden beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer bij of krachtens de wet is gesteld als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, is, anders dan zij betogen, geen sprake van strijd met dat artikel. Ook is geen sprake van een ongeoorloofde inmenging in de uitoefening van het recht van appellanten op gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De inmenging vindt zijn grondslag in de Woningwet, waarmee een wettelijk doel wordt gediend als bedoeld in het tweede lid van voormeld artikel, nu het verbod om zonder bouwvergunning te bouwen kan worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van de bescherming van rechten en vrijheden van anderen, het economisch welzijn van het land, de openbare orde en ter voorkoming van wanordelijkheden. Gelet op hetgeen in het vorenstaande is overwogen is die inmenging tevens "noodzakelijk in een democratische samenleving". Zij is ter zake doend, niet onevenredig aan het daarmee te bereiken doel als hiervoor omschreven, terwijl minder ingrijpende middelen niet voorhanden zijn.
    
    Voorts is daardoor evenmin sprake van een onwettige of willekeurige inmenging in het privéleven of gezinsleven van appellanten als bedoeld in artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Het beroep op deze bepalingen faalt derhalve.
    
    2.10.    In de door appellanten gestelde belangen ziet de Afdeling, gelet op het voorgaande, voorts geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van onevenredig handhavend optreden.
    
    2.11.    Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat het college van handhavend optreden tegen de aangebrachte woonvoorzieningen had moeten afzien. Daarmee is tevens gegeven dat het gebruik van de loods als woning, waar de lasten onder dwangsom mede betrekking op hebben, niet meer mogelijk is. Er bestaat dan ook geen grond om nog in te gaan op het betoog van appellanten dat ziet op het gebruik en het gebruiksovergangsrecht.
    
    2.12.    Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient de hoogte van de dwangsom in een redelijke verhouding te staan tot de ernst van de overtreding. In het primaire besluit is aangegeven dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op het overzicht eenheidsprijzen voor de bouwkostenberekening van de Welstandszorg Noord-Brabant voor de verandering in woonruimte, vermeerderd met een dwangsomprikkel van 25%. Het bedrag van de dwangsom is gesteld op € 8733,75 voor iedere maand dat de overtreding na het verstrijken van de begunstigingstermijn voortduurt tot een maximum van tien maal dat bedrag. Gelet daarop kan niet worden geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsom, die een afdoende financiële prikkel moet zijn om de overtreding te beëindigen. Het betoog dat sprake is van een ongemotiveerde hoogte dan wel verhoging van de dwangsom, slaagt dan ook niet.
    
    2.13.    Hoewel reeds enige tijd sprake was van een illegale situatie, heeft de rechtbank, gelet op de vooraankondiging van 24 januari 2003 en de daaraan voorafgaande mededelingen van het college dat sprake was van een illegale situatie, in de brief van 24 januari 1996, de mondelinge mededeling op 4 maart 1997, de brief van 17 maart 1997 en de brieven van 2 september 1998, terecht geoordeeld dat de begunstigingstermijn van vier maanden niet onredelijk kort is.
    
    2.14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Willems
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2006
    
    378-412.