ECLI:NL:RVS:2010:BL3355, Raad van State, 10-02-2010, 200902808/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete van € 16.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200902808/1/V6.
      Datum uitspraak: 10 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 februari 2009 in zaak nr. 08/5012 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juli 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete van € 16.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 23 mei 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 27 februari 2009, verzonden op 9 maart 2009, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 april 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2009, waar [appellant], in persoon, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.G.G. de Bakker, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 2˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit. Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007, (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 25 april 2006 met de daarbij behorende bijlagen (hierna: het boeterapport) houdt in dat vier vreemdelingen van Poolse nationaliteit (hierna: de vreemdelingen) op 15 maart 2006 in een in aanbouw zijnde woning aan de [locatie] te [plaats], welke naar later bleek te zijn huisnummer […], arbeid verrichtten bestaande uit het handmatig verwijderen van lijmresten tussen en schoonmaken van kort daarvoor gezette vloertegels, dan wel het schilderen van kozijnen, muren en plafonds, het zetten van vloertegels en schoonmaakwerkzaamheden, terwijl daarvoor geen tewerkstellingsvergunningen waren verleend. Het boeterapport houdt verder in dat [appellant] de eigenaar van voormelde woning is.
    
    2.3. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 14 maart 2008 (AWB 06/9664) terecht heeft overwogen, beperkt het geding zich tot de vraag of in het onderhavige geval sprake is van het geheel ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde mate daarvan, bij de in rechte vaststaande overtredingen door [appellant] van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat, samengevat weergegeven, de rechtbank niet heeft onderkend dat hij voor de uitvoering van de werkzaamheden een overeenkomst heeft gesloten met [klusbedrijf]. Aangezien [klusbedrijf] een erkend bedrijf is, dat zelf verantwoordelijk is voor haar personeel, kan hem niet worden verweten dat niet over de vereiste tewerkstellingsvergunningen werd beschikt, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr. 200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr. 200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr. 200900632/1/V6) vloeit het volgende voort.
    
    De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen. Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
    
    Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), dat op het opleggen van boete als waarom het hier gaat van toepassing is, brengt met zich dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de boetenormbedragen eveneens als uitgangspunt.
    
    2.4.2. De minister heeft in zijn Algemene Instructie Handhaving Wav van 4 mei 2007 (hierna: de instructie), onder 3.7, zijn beleid voor het beboeten van particulieren uiteengezet. Daarin staat dat de Arbeidsinspectie een uitzondering maakt voor de situatie waarin de particulier een opdracht tot het verrichten van huishoudelijke of persoonlijke diensten aan een bedrijf verleend en er voor die particulier redelijkerwijs geen aanwijzingen zijn dat dit bedrijf vreemdelingen illegaal tewerkstelt. Ingevolge de instructie worden deze aanwijzingen niet aanwezig geacht als de opdracht verleend wordt aan een erkend bedrijf uit Nederland of een land waarvan de werknemers vrij zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt én voor het uitvoeren de opdracht een prijs wordt betaald die gebruikelijk is voor de te verrichten werkzaamheden én de arbeid plaats vindt gedurende de hiervoor gebruikelijke uren. Onder deze omstandigheden wordt er vanuit gegaan dat de overtreding de particulier niet verwijtbaar is. Het feit dat de particulier niet afdoende heeft gecontroleerd of degene die in opdracht van hem persoonlijke of huishoudelijke diensten verricht daartoe wel gerechtigd is, wordt hem in deze situatie niet aangerekend. In overige gevallen, bijvoorbeeld als de particulier niet een bedrijf inschakelt maar zelf personen opdracht geeft tot het verrichten van huishoudelijke of persoonlijke diensten, wordt wel een boeterapport opgemaakt tegen de particulier. Van belang is of de particulier wist of kon weten dat er sprake was van illegale tewerkstelling, aldus de instructie.
    
    2.4.3. Het betoog van [appellant] dat in zijn geval sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde mate daarvan, omdat hij [klusbedrijf] de opdracht had gegeven om de werkzaamheden uit te voeren, faalt. Daartoe is het volgende redengevend.
    
    [appellant] heeft op 10 april 2006 ten overstaan van twee van de inspecteurs verklaard dat hij [eigenaar] van [klusbedrijf], had gevraagd of hij, [eigenaar], legaal was, [eigenaar] hem vertelde dat dat het geval was, [eigenaar] over een inschrijving bij de Kamer van Koophandel en een BTW-nummer beschikte en [eigenaar] deze aan [appellant] heeft verstrekt. Door hiermee te volstaan en niet verder te onderzoeken of [klusbedrijf] een erkend bedrijf is, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Onder deze omstandigheden is geen sprake van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid of een verminderde mate daarvan.
    
    De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister de opgelegde boete had dienen te matigen.
    
    2.5. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door hem aangevoerde beroepsgrond dat het besluit van 23 mei 2008 dient te worden vernietigd, omdat dit niet binnen de daarvoor gestelde termijn is genomen, wordt het volgende overwogen. De Afdeling stelt vast dat [appellant] voormeld betoog in beroep naar voren heeft gebracht en dat de rechtbank daaraan in de aangevallen uitspraak geen overweging heeft gewijd. De klacht is in zoverre terecht voorgedragen, maar leidt niet tot het ermee beoogde doel. Nog daargelaten dat geen sprake is van een fatale termijn, is daartoe redengevend dat [appellant] rechtsmiddelen had kunnen aanwenden tegen het niet tijdig nemen van het besluit door de minister, hetgeen hij heeft nagelaten. De gronden waarop de aangevallen uitspraak op dit onderdeel rust, dienen te worden verbeterd.
    
    2.6. Het betoog dat de hoogte van de opgelegde boete dient te worden gematigd, omdat hij financieel onvoldoende draagkrachtig is om de boete te kunnen voldoen, wordt onbesproken gelaten. Daartoe is redengevend dat [appellant] dit betoog niet in eerste aanleg naar voren heeft gebracht en dit buiten de omvang van het geding valt, zoals dat hierboven in 2.3. is uiteengezet.
    
    2.7. Voor zover [appellant] betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, wordt als volgt overwogen.
    
    De aan [appellant] opgelegde boete is aan te merken als een punitieve sanctie, waarop artikel 6 van het EVRM van toepassing is.
    
    Ingevolge het eerste lid van dat artikel, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2007 in zaak nr. 200604911/1), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals volgt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich aansluit, voor de beslechting van het geschil aangaande een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (arrest van 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11)
    
    [appellant] heeft aan de boetekennisgeving van 8 juni 2006 in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat aan hem een boete zou worden opgelegd. De beslechting van het geschil in hoger beroep is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure geen vier jaar heeft geduurd en de redelijke termijn reeds daarom niet is overschreden.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.M.A. Claessens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Claessens w.g. Woestenburg-Bertels
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
    
    501.