ECLI:NL:RVS:2008:BD5389, Raad van State, 25-06-2008, 200707183/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2005, voor zover thans van belang, heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.

200707183/1.
      Datum uitspraak: 25 juni 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] , gevestigd te [plaats], en anderen,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 05/6051 van de rechtbank Amsterdam van 27 augustus 2007 in het geding tussen:
    
    [appellante] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2005, voor zover thans van belang, heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 16 november 2005, voor zover thans van belang, heeft het college het door [appellante] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 augustus 2007, verzonden op 28 augustus 2007, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellante] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 november 2005, voor zover hier van belang, vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 oktober 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 november 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2008, waar het college, vertegenwoordigd door Y.A.M. Ekelschot, ambtenaar in dienst van de gemeente, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien
    
    de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Verordening op de haven en het binnenwater 1995 (hierna: de VHB) is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders met een bedrijfsvaartuig goederen dan wel passagiers te vervoeren.
    
    2.1.1. In juni 2000 hebben Binnenwaterbeheer Amsterdam en het Centraal Bureau voor de Rijn- en Binnenvaart afspraken gemaakt over het passagiersvervoer door Amsterdam. De regeling die in dit verband is getroffen (hierna: de Aanvulling Volumebeleid) houdt in dat passagiersvaartuigen die uitsluitend Amsterdam doorvaren zonder op de stad gerichte activiteiten geen vergunning krachtens artikel 2.12. van de VHB nodig hebben mits:
    
    - de passagiers niet op een andere locatie aan of van boord gaan dan aan de De Ruyterkade ter hoogte van de achterzijde van het Centraal Station en dat de toestemming om ter plaatse af te meren is verkregen van het Gemeentelijk Havenbedrijf Amsterdam;
    
    - er overigens geen op de stad gerichte activiteiten (zoals rondvaarten) tijdens de vaart door en het verblijf in Amsterdam worden ontplooid;
    
    - er niet binnen de gemeente wordt afgemeerd of aangelegd anders dan in afwachting van de bediening van een brug of sluis;
    
    - uitsluitend wordt gevaren via de doorvaarroutes IJ, Noordhollands Kanaal, Nieuwe Herengracht/Amstel en Kostverlorenvaart/Schinkel.
    
    Het bevaren van de route IJ-Oosterdok-Nieuwe Herengracht-Amstel en verder richting Ouderkerk aan de Amstel of Duivendrecht levert geen bezwaar op, mits er geen handelingen plaatsvinden die op Amsterdam zijn gericht.
    
    2.2. Het college heeft aan de - bij het besluit op bezwaar gehandhaafde - oplegging van de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat tegen [appellante] op 22 maart 2005, 24 maart 2005 en op 15 april 2005 proces-verbaal is opgemaakt wegens overtreding van artikel 2.12, eerste lid, van de VHB, met de door haar geëxploiteerde rondvaartboot [naam A] . Voorts heeft het college hierbij in aanmerking genomen dat [appellante] na de geconstateerde overtredingen is blijven adverteren op haar website met rondvaarten met de [naam A] in Amsterdam. [appellante] kan zich niet beroepen op de Aanvulling Volumebeleid, aldus het college.
    
    2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Aanvulling Volumebeleid, voor zover daarbij geen vergunning wordt vereist voor passagiersvaartuigen die uitsluitend Amsterdam doorvaren zonder op de stad gerichte activiteiten, in strijd is met artikel 2.12, eerste lid, van de VHB en dat reeds om die reden [appellante] aan de Aanvulling Volumebeleid geen aanspraken kan ontlenen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat, gelet op de aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegde processen-verbaal van overtredingen op 22 maart 2005, 24 maart 2005 en 15 april 2005 van artikel 2.12, eerste lid, van de VHB, met de door [appellante] geëxploiteerde rondvaartboot [naam A] , en gelet op het feit dat [appellante] na de geconstateerde overtredingen is blijven adverteren op haar website met rondvaarten in Amsterdam met de [naam A] , het college bevoegd was de last onder dwangsom op te leggen.
    
    2.4. [appellante] en anderen betogen in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat er geen grondslag was voor het college om handhavend op te treden omdat [appellante] zich kon beroepen op de Aanvulling Volumebeleid. De rechtbank heeft de Aanvulling Volumebeleid ten onrechte in strijd geacht met artikel 2.12, eerste lid, van de VHB, aldus [appellante] en anderen. Zij voeren in dit kader aan dat zij door de strafrechter zijn vrijgesproken van de ten laste gelegde overtreding van 15 april 2005.
    
    Voorts betogen [appellante] en anderen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de last onder dwangsom, welke last door zowel het college als de rechtbank is aangemerkt als een preventieve last, niet heeft mogen opleggen omdat van een klaarblijkelijk gevaar van overtredingen geen sprake was.
    
    2.4.1. Vast staat dat met de [naam A] op 22 en 24 maart 2005 artikel 2.12, eerste lid, van de VHB is overtreden. Voorts blijkt uit het proces-verbaal van 22 maart 2005 dat de [naam A] die dag is aangetroffen met passagiers op de steiger van Holland International in het Open Havenfront. Op 24 maart 2005 heeft de [naam A] , zo blijkt uit het proces-verbaal, passagiers gelost op de Herengracht ter hoogte van nummer 339. Gelet hierop heeft het college in het besluit van 16 november 2005 terecht overwogen dat door de [naam A] niet werd voldaan aan de voorwaarden genoemd in de Aanvulling Volumebeleid. Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden. Of de Aanvulling Volumebeleid in strijd is met artikel 2.12, eerste lid, van de VHB, is in dit verband niet relevant.
    
    Dat het college en de rechtbank de door het college opgelegde last onder dwangsom hebben aangemerkt als een preventieve last onder dwangsom, voor het opleggen waarvan geldt dat sprake moet zijn van met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat de overtreding zich zal voordoen, laat onverlet de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden op grond van de reeds geconstateerde overtredingen. De vraag of een nieuwe overtreding van artikel 2.12, eerste lid, van de VHB zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zou voordoen, behoeft hierom dan ook geen bespreking. Evenmin kan de door [appellante] en anderen aangevoerde omstandigheid dat de strafrechter hen heeft vrijgesproken van de ten laste gelegde overtreding van 15 april 2005 leiden tot een ander oordeel ten aanzien van de reeds bestaande bevoegdheid van het college handhavend op te treden op grond van de overtredingen van 22 maart 2005 en 24 maart 2005.
    
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen vindt het standpunt van [appellante] en anderen, inhoudende dat had moeten worden volstaan met het opleggen van een boete in plaats van het opleggen van een last onder dwangsom, geen steun in het recht.
    
    2.4.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhaving op grond van bijzondere omstandigheden. Volgens hen konden zij aan de Aanvulling Volumebeleid een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zij met de [naam A] onder voorwaarden over doorgaande vaarwegen passagiers mochten vervoeren en dat het college hiertegen niet handhavend zou optreden. Voorts voeren zij aan dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door slechts tegen hen handhavend op te treden en vergelijkbare gevallen ongemoeid te laten.
    
    2.5.1. Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat door de [naam A] niet werd voldaan aan de voorwaarden genoemd in de Aanvulling Volumebeleid. Reeds om die reden valt dan ook niet in te zien dat [appellante] en anderen aan de Aanvulling Volumebeleid het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden.
    
    Het beroep van [appellante] en anderen op het gelijkheidsbeginsel faalt evenzeer. Voorop wordt gesteld dat de grondslag voor het opleggen van de dwangsom ligt in de geconstateerde overtredingen van het verbod van artikel 2.12, eerste lid, van de VHB. Dat tegen andere rederijen, die dit artikel hebben overtreden, niet handhavend wordt opgetreden, is door [appellante] en anderen niet aannemelijk gemaakt. In dit verband heeft het college er op gewezen dat in 2005 intensief is gehandhaafd op het varen met passagiers zonder een exploitatievergunning en dat ook andere rederijen worden aangeschreven. Voor zover [appellante] en anderen in het bijzonder hebben gewezen op de rondvaartboot [naam B], geldt dat niet aannemelijk is gemaakt dat met deze rondvaartboot is gehandeld in strijd met artikel 2.12, eerste lid, van de VHB, zonder dat het college bestuursrechtelijk heeft gehandhaafd.
    
    2.6. [appellante] en anderen betwisten de overweging van de rechtbank inhoudende dat de last in het dwangsombesluit voldoende duidelijk is omschreven. Zij stellen in dit kader dat het college ter zitting bij de rechtbank heeft medegedeeld dat in het dwangsombesluit weliswaar niet is vermeld dat de dwangsom alleen wordt verbeurd indien sprake is van op Amsterdam gerichte activiteiten maar dat de buitendienstmedewerkers van het college van deze omissie op de hoogte zijn.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt. In het dwangsombesluit van 22 april 2005 wordt verwezen naar artikel 2.12, eerste lid, van de VHB en wordt vermeld dat de dwangsom zal worden verbeurd op het moment dat geconstateerd wordt dat [appellante] met de [naam A] op de Amsterdamse wateren passagiers vervoert, behoudens in geval van doorvaart op de primaire vaarwegen, mits het niet gaat om op Amsterdam gerichte activiteiten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft het college aldus voldoende duidelijk omschreven ten aanzien van welke overtredingen de last onder dwangsom is opgelegd.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van Hardeveld
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2008
    
    312-512.