ECLI:NL:RBROT:2008:BD0569, Rechtbank Rotterdam, 21-04-2008, 07/2094
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Is bouwplan Romanohof in strijd met planvoorschriften? Is openbare school belanghebbende?

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    Reg.nrs. WW44 07/2094-VRLK en WW44 07/2153-VRLK
    
    Uitspraak in de gedingen tussen
    
    
      (Reg. nr. WW44 07/2153-VRLK)
      1. [Eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres (hierna: eiseres)
      gemachtigde mr. A. Rhijnsburger, advocaat te Rotterdam,
    
    
    
      (Reg. nr. WW44 07/2094-VRLK)
      2. De Stichting voor Interconfessioneel en Algemeen Bijzonder Voortgezet Onderwijs te Rotterdam e.o. (Roncalli Mavo) en de Thorbecke VO scholengemeenschap, beide gevestigd te Rotterdam, eisers,
      gemachtigde mr. A. Hendriks, advocaat te Rotterdam,
    
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de deelgemeente Prins Alexander, verweerder.
    
    Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen:
    
    de Stichting Bouman Geestelijke Gezondheidszorg, gevestigd te Cappelle aan den IJssel, vergunninghoudster (hierna: Bouwman GGZ). 
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedure
      Bij besluit van 7 november 2006 heeft verweerder aan Bouwman GGZ bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woonzorgcentrum gelegen aan het Romanohof te Rotterdam, kadastraal bekend Kralingen, sectie K, nr. 1098/1765 gedeeltelijk (hierna: het perceel).
    
    
    Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 7 november 2006, aangevuld bij brieven van 14 december 2006 en 4 april 2007 bezwaar gemaakt. Voorts heeft eiseres tegen dit besluit bij brief van 18 december 2006, aangevuld bij brieven van 28 december 2006 en 4 april 2007, bezwaar gemaakt. 
    
    Bij separate besluiten van 3 mei 2007 heeft verweerder de bezwaren van eiseres, onderscheidenlijk de bezwaren van eisers, ongegrond verklaard.
    
    Tegen de bestreden besluiten hebben eiseres en eisers beroep ingesteld bij brief van 8 juni 2007, onderscheidenlijk 14 juni 2007 ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brieven van 26 februari 2008 verweerschriften ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2008. Aanwezig waren eiseres en haar gemachtigde. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door [naam], rector van de Thorbecke VO scholengemeenschap. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. Wiegman. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam]en [naam], voorzitter van de Raad van Bestuur, onderscheidenlijk directeur Economische Zaken van Bouwman GGZ.
    
    2	Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bedraagt de termijn van een beroepschrift zes weken. 
    
    
      Artikel 1:2 van de Awb luidt als volgt:
      “1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      2. Ten aanzien van de belangen van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.”
    
    
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep van de Thorbecke VO scholengemeenschap overweegt de rechtbank het volgende. Ten tijde van het instellen van het bezwaar en beroep viel deze openbare school rechtstreeks onder de gemeente Rotterdam. Op 1 januari 2008 – derhalve ruimschoots na het verstrijken van de beroepstermijn – heeft er een verzelfstandiging plaatsgevonden door de oprichting van de Stichting Openbaar Onderwijs Rotterdam (hierna: de stichting Boor. Volgens de verklaring van de enige bestuurder van de stichting Boor, de heer W.H. Blok, van 12 maart 2008 is na overleg met het bestuur van de stichting de Thorbecke VO scholengemeenschap besloten tot het aanvechten van de op 7 november 2006 verleende bouwvergunning en is daartoe aan [naam], de rector van de Thorbecke VO scholengemeenschap, volmacht verleend. 
    
    De rechtbank stelt vast dat de stichting Boor op het moment van het indienen van het beroepschrift nog niet was opgericht, zodat noch ten tijde van het instellen van bezwaar noch ten tijde van het instellen van beroep overleg heeft kunnen plaatsvinden, zoals vermeld wordt in de verklaring van 12 maart 2008. Hooguit kan voor waar worden gehouden dat de stichting, vertegenwoordigd door haar bestuur, zich achteraf heeft geschaard achter het door de Thorbecke VO scholengemeenschap ingestelde bezwaar en beroep. Aangezien de Thorbecke VO scholengemeenschap ten tijde van het indienen van bezwaar en beroep onder de gemeente viel Rotterdam en niet is gebleken dat zij bevoegd was om op te komen voor de belangen van een bestuursorgaan van de gemeente Rotterdam kan, voor zover er sprake is van rechtsopvolging door de stichting Boor, ook om deze reden de stichting Boor niet worden aangemerkt als procespartij. De stichting Boor dient dan ook in haar (beweerdelijk) ingesteld beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    Resteert de vraag of de Thorbecke VO scholengemeenschap zelf kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Vaststaat dat de Thorbecke VO scholengemeenschap zelf geen rechtspersoonlijkheid bezit. Op zich is dat geen dwingende vereiste om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt. Echter voldoende duidelijk moet wel zijn wat de (collectieve) belangen van de Thorbecke VO scholengemeenschap zijn en wie namens deze entiteit bevoegd is in rechte op te komen tegen besluiten als thans in geding. Nu vaststaat dat de Thorbecke VO scholengemeenschap onderdeel uitmaakte van de gemeente Rotterdam en verweerder uitdrukkelijk heeft ontkend dat de Thorbecke VO scholengemeenschap de (bestuurorganen van de) gemeente heeft vertegenwoordigd, moet worden geoordeeld dat zij niet kan worden aangemerkt als individueel belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Verweerder heeft dat miskend. De rechtbank ziet hierin aanleiding om het beroep van de Thorbecke VO scholengemeenschap ambtshalve gegrond te verklaren en het desbetreffende bestreden besluit in zoverre te vernietigen. Voorts ziet de rechtbank aanleiding om in zoverre zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van de Thorbecke VO scholengemeenschap niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde (gedeelte) van het desbetreffende bestreden besluit.
    
    Inhoudelijk
    
    Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, onder overneming van het advies van de bezwarencommissie van 23 januari 2007, de bezwaren van eiseres en eisers (hierna: eisers, tenzij anders vermeld) ongegrond verklaard. 
    
    Eisers hebben in beroep onder meer aangevoerd dat het onderhavige bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming en dat verweerder derhalve de bouwvergunning, nu geen vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) is verleend, had moeten weigeren. 
    
    De rechtbank overweegt dat indien deze grond doel treft, de bestreden besluiten, geen stand houden en in dat geval de beoordeling van de overige door eisers aangevoerde gronden thans verder achterwege kan blijven. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om allereerst te beoordelen of eisers terecht stellen dat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming. 
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    Het perceel is gelegen binnen het als bestemmingsplan geldende “Uitbreidingsplan in hoofdzaak Prins Alexander Polder, voor de gronden gelegen ten zuiden van de Hoofdweg”. Op grond van dit bestemmingplan dat in 1957 is vastgesteld en in 1960 in werking is getreden, rust op het perceel de bestemming “Woongebied met daarbij behorende voorzieningen en wegen”. Hierbij is tussen haakjes het volgende aangegeven: “Dichtheid woongebied 75 woningen per H.A.”. Bij het onderhavige uitbreidingsplan zijn geen voorschriften opgenomen. Evenmin is het uitbreidingsplan voorzien van een toelichting.
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat het onderhavige bouwplan niet in strijd is met deze bestemming. Verweerder heeft zich daarbij geheel aangesloten bij het advies van de bezwarencommissie. Voor zover hier van belang heeft de commissie in haar advies het volgende overwogen:
    
    “De commissie merkt op dat op basis van genoemd uitbreidingsplan in het verleden diverse bijzondere woonvormen zijn gerealiseerd binnen de bestemming “woongebied”. Binnen het bestemmingsplangebied zijn diverse bijzondere vormen van wonen gevestigd voor mensen met een verstandelijke- of meervoudige handicap en ouderhuisvesting, aangevuld met zorg of verpleging. Het woonzorgcentrum van Bouwman GGZ kan naar de mening van de commissie worden opgevat als een vergelijkbare bijzondere woonvorm. Vergunningverlening voor het woonzorgcentrum aan de Romanohof ligt geheel in de lijn van de tot nu toe gehanteerde toetsing aan het bestemmingsplan.
    
    Ten aanzien van de door bezwaarmaker overlegde jurisprudentie merkt de commissie het navolgende op. In de planvoorschriften wordt term “woongebied” niet nader gespecificeerd, zodat ook aan minder traditionele woonvormen gedacht kan worden. Bij deze minder traditionele woonvormen dient dan wel sprake te zijn van een nagenoeg zelfstandige bewoning. In onderhavig geval dient deze zelfstandige bewoning te worden bepaald aan de mate van begeleiding en aan de inrichting van het bouwwerk. De commissie heeft op basis van de stukken geconstateerd dat de mate van begeleiding niet zodanig is dat de bewoners voortdurende zorg nodig hebben omdat zij niet of nauwelijks in staat zijn zelf initiatieven te ontplooien en uit te voeren. Het gaat om bewoners die een medische behandeling inzake hun verslaving achter de rug hebben en nu woonruimte nodig hebben. De begeleiding en ook de inrichting is erop gericht om de bewoners zelfstandig te laten wonen”.
    
    In de bouwaanvraag is aangegeven dat het (hoofd)gebruik van het op te richten bouwwerk wonen zal zijn. Daarnaast is sprake van een tweetal (ondergeschikte) gebruiksfuncties, te weten ‘logies’ en ‘bijeenkomst’. Blijkens de bouwtekeningen wordt op de begane grond voorzien in de oprichting van meerdere huiskamers/eetkamers, logeerkamers, een fitnessruimte, een ontspanningsruimte, een internetruimte, een creatieve therapieruimte en kantoorruimten ten behoeve van het (begeleidend) personeel. Verder wordt op de eerste en tweede verdieping per verdieping voorzien in 20 verblijfsruimten met douche en toilet. Op de ter zitting getoonde originele bouwtekening is voorts aangegeven dat het sprake zal zijn van intensief begeleid wonen. 
    
    De rechtbank stelt verder vast dat vergunninghoudster bij brief van 15 februari 2007 desgevraagd aan de commissie omtrent het beoogde gebruik het volgende heeft medegedeeld: 
    
    
      “Voor de Romanohof als woonzorgcentrum geldt dat daar een groep zal gaan wonen, die ter plekke die zorg krijgt die mogelijk maakt om te kunnen wonen. Een essentieel kenmerk van deze groep is dat zij niet in staat is alleen en zonder begeleiding te wonen. Het concept van beschermd wonen. Daar waar deze mensen ook op andere terreinen een hulpvraag hebben, bijvoorbeeld vanwege hun psychische of somatische problemen, zullen zij in het algemeen de behandeling elders genieten. Een uitzondering daarop kan het bezoek van een huisarts zijn. In het centrum woont de cliënt individueel, maar niet alleen. De bouwkundige setting is daarop precies afgestemd. Zo is iedere unit zelfvoorzienend en is er een aantal gemeenschappelijke gedeelde ruimten. Ieder unit zal haar eigen huisnummer krijgen. 
      De begeleiding van deze mensen op de locatie betreft specifiek de ondersteuning op de algemeen dagelijkse levensbehoeften. Het personeel, de woonbegeleiders, is voor dat doel opgeleid. Afhankelijk van de hulpvraag van de cliënt kan de hulpvraag afnemen. Het moment is dan daar dat de cliënt alleen en zonder deze vorm van begeleiding kan wonen. De cliënt kan dan verhuizen naar elders.” 
    
    
    De rechtbank is van oordeel dat het enkele feit dat sprake is van (een vorm van) begeleid wonen, in het algemeen onvoldoende grond is voor het oordeel dat sprake is van strijd met een bestemming wonen. Immers bij een gezin met kinderen, al dan niet (geestelijk) gehandicapt en afhankelijk van hun leeftijd, kan ook sprake zijn van enige vorm van (intensieve) begeleiding. Per concreet geval zal derhalve aan de hand van de omschrijving van een in een bestemmingsplan opgenomen woonbestemming beoordeeld moeten worden of het (beoogde gebruik van het) bouwplan daarmee al dan niet in strijd is. 
    
    In het onderhavige geval is sprake van een uitbreidingsplan uit 1957, derhalve van voor de in 1965 inwerking getreden WRO, maar van na de wijzigingen van de Woningwet in 1921 en 1931. Uit de wetgeschiedenis valt op te maken dat de wetgever in 1931 uitging van een beperkte werkingssfeer van het uitbreidingsplan, namelijk tot het gebied, waarover de bebouwing zich in de eerstvolgende jaren zou uitbreiden. In deze visie bleef het landelijke gebied dat niet voor uitbreiding van de bebouwde kom in aanmerking kwam zonder bestemmingsregeling. Voor veel gemeenten stuitte dit op bezwaren, omdat in het landelijk gebied als gevolg van deze beperkte benadering veel “wilde bebouwing” werd gerealiseerd. In de (gemeentelijke) praktijk werd dit opgelost door voor de landelijke gebieden plannen in hoofdzaak vast te stellen, die niet voor detaillering in aanmerking kwamen en een overwegend conserverend karakter hadden. In dit geval is sprake van een dergelijk uitbreidingsplan.
    
    Uitgaande van een rekkelijke interpretatie van de ter plaatse geldende bestemming “woongebied” kan niet zonder meer geoordeeld worden dat het onderhavige bouwplan in strijd is met deze bestemming. De rechtbank is echter van oordeel dat een dergelijke rekkelijke interpretatie, gelet op de wetsgeschiedenis alsmede geplaatst in de historische context, zich niet verdraagt met het beginsel van rechtszekerheid. Niet aannemelijk is dat de planwetgever in 1957 een bouwplan met het thans voorgestane gebruik heeft voorzien binnen de onderhavige bestemming. Aannemelijk is daarentegen dat de planwetgever dit gebied heeft willen reserveren voor uitbreiding van “normale” (gezins-) woningen met bij voorkeur een in stedenbouwkundig opzicht open structuur, gelet op de aanduiding maximaal 75 woningen per hectare. Dat verweerder eerder vergelijkbare bijzondere woonvormen in overeenstemming heeft geacht met de geldende bestemming en daarvoor, naar stellen van verweerder, bouwvergunningen heeft afgegeven zonder het verlenen van vrijstellingen, doet aan het voorgaande oordeel niet af.
    
    De rechtbank wijst er in dit verband op dat uit vaste de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2006, nr. 2000506448/1, LJN: AX4394) volgt dat, indien in de planvoorschriften niet nader is omschreven wat onder “wonen” en “bewoning” moet worden verstaan, naast zelfstandige bewoning ook gedacht moet worden aan minder traditionele woonvormen, zij het dat er bij een minder traditionele woonvorm wel sprake moet zijn van nagenoeg zelfstandig bewoning. Hoewel in het onderhavige uitbreidingsplan het begrip “woongebied” wordt gebruikt, acht de rechtbank deze jurisprudentie hier onverkort van toepassing. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat de beoogde bewonersgroep mensen met een diverse achtergrond betreft. Het project voorziet immers in de opvang en begeleiding van dak- en thuislozen, (voormalige) verslaafden, al dan niet met psychische of somatische problemen, die zijn of nog worden behandeld. De uiteindelijke doelstelling is dat de patiënten onder begeleiding voorbereid worden op het zelfstandig wonen buiten het complex. Aldus bezien is er sprake van een overgangsfase van (intensief) begeleid wonen naar zelfstandig wonen en is, gelet op de noodzakelijke begeleiding, van zelfstandige bewoning nagenoeg geen sprake. Naar het oordeel van de rechtbank moet ook op grond van de constante jurisprudentie van de Afdeling geoordeeld worden dat het onderhavige (gebruik van het beoogde) bouwplan in strijd is met de geldende bestemming. De bouwvergunning had dan ook niet zonder het verlenen van vrijstelling kunnen worden verleend. Verweerder heeft dat miskend.
    
    Uit het bovenstaande volgt dat in zoverre de beroepen van eisers doel treffen en de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. 
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van de door hen instelde beroepen tot aan deze uitspraak redelijkerwijs hebben moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op per zaak op € 644,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      3	Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    recht doende:
    
    verklaart het (beweerdelijk ingesteld) beroep van de stichting Boor niet-ontvankelijk,
    
    verklaart de beroepen van eisers gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van eiseres ongegrond zijn verklaard,
    
    vernietigt het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van de stichting voor Interconfessioneel en Algemeen Bijzonder Voortgezet Onderwijs en de Thorbecke VO scholengemeenschap ongegrond zijn verklaard, 
    
    verklaart het bezwaar van de Thorbecke VO scholengemeenschap niet-ontvankelijk,
    
    bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eisers het door ieder van hen betaalde griffierecht van € 285,-- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in beide gedingen in de proceskosten en bepaalt de proceskosten per zaak op een bedrag van € 644,-- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eisers moet vergoeden.
    
    Aldus gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, en door deze en mr. A.Th.A.M. Schouw, griffier, ondertekend.
    
    De griffier:	De rechter:
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2008.
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres en eisers en de stichting Boor worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    Afschrift verzonden op: