ECLI:NL:RVS:2013:BZ8421, Raad van State, 24-04-2013, 201205521/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2011, kenmerk 2011-21434, heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd op grond van artikel 13, tweede lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: de verordening) ontheffing te verlenen voor de bouw van 225 woningen buiten bestaand bebouwd gebied (hierna: BBG) bij de kern Wieringerwaard.

201205521/1/R1.
      Datum uitspraak: 24 april 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak in het geding tussen:
     
    
      het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon en de commanditaire vennootschap Par 2 Ontwikkeling C.V., gevestigd te Scharwoude, gemeente Koggenland,
      appellanten,
    
     
    en
     
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 23 augustus 2011, kenmerk 2011-21434, heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd op grond van artikel 13, tweede lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: de verordening) ontheffing te verlenen voor de bouw van 225 woningen buiten bestaand bebouwd gebied (hierna: BBG) bij de kern Wieringerwaard.
     
    Bij besluit van 18 april 2012, kenmerk 2011-65937, heeft het college van gedeputeerde staten het door het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling beroep ingesteld.
     
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
     
    Het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hebben nadere stukken ingediend.
     
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2013, waar het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam,
      H.J. Wenink, werkzaam bij de gemeente, mr. L.B. Hogenbirk en N.S.F. Capel, beiden werkzaam bij Par 2 Ontwikkeling, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. D. Westerwal, drs. P.J.P. Ruber en ing. G.M.F. Haenen, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
     
     Overwegingen
     
    Ontvankelijkheid
     
    1. Het college van gedeputeerde staten betoogt dat het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling geen belang hebben bij beoordeling van hun beroep, nu een wijziging van de verordening in werking is getreden. Als gevolg van deze wijziging is de ontheffingsplicht in artikel 13 van de verordening vervangen door een bevoegdheid voor de gemeenteraad om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van het verbod in die bepaling op nieuwe woningbouw buiten BBG. Volgens het college van gedeputeerde staten heeft het college van burgemeester en wethouders in de ontheffingsprocedure te kennen gegeven dat de realisering van de beoogde 225 woningen pas na 2020 is voorzien en kan het gemeentebestuur te zijner tijd bezien of van het verbod kan worden afgeweken.
     
    1.1. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling betogen dat zij belang hebben bij beoordeling van hun beroep, omdat zij vertragingsschade hebben geleden als gevolg van de weigering om ontheffing te verlenen. Indien ontheffing was verleend, had volgens hen in 2011 met de bouw van de beoogde woningen kunnen zijn begonnen.
     
    1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2007 in zaak nr. 200604193/1) kan er belang bij beoordeling van een beroep bestaan indien een appellant stelt schade te hebben geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit. De Afdeling is van oordeel dat het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling aannemelijk hebben gemaakt dat er vertragingsschade kan zijn geleden als gevolg van het bestreden besluit. Indien ontheffing was verleend, zou immers een bestemmingsplan ten behoeve van de 225 woningen kunnen zijn vastgesteld en zou met de bouw van een gedeelte van de beoogde woningen kunnen zijn begonnen. Anders dan het college van gedeputeerde staten aanvoert, is in de ontheffingsprocedure niet te kennen gegeven dat de beoogde woningen pas na 2020 zullen worden gerealiseerd. Weliswaar volgt uit de stukken dat een gedeelte van de beoogde woningen wellicht pas na 2020 zou worden gerealiseerd, maar niet dat alle beoogde woningen pas na 2020 zouden worden gerealiseerd.
     
     Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding het beroep van het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling niet-ontvankelijk te verklaren.
     
    Intrekking beroepsgronden
     
    2. Ter zitting hebben het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hun beroepsgronden ten aanzien van de verbindendheid van de verordening ingetrokken.
     
    Inhoudelijk
     
    3. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling betogen dat het college van gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de noodzaak voor 225 woningen buiten BBG niet is aangetoond. Volgens hen heeft het college van gedeputeerde staten dit standpunt ten onrechte alleen gebaseerd op een analyse van Bureau Companen, waaraan zij niet hebben meegewerkt en waarop zij niet hebben kunnen reageren. De cijfers in deze analyse zijn volgens hen onjuist. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling stellen dat tot 2030 in de voormalige gemeente Anna Paulowna behoefte bestaat aan 820 woningen en in BBG ruimte bestaat voor 595 woningen. Voorts moet volgens hen rekening worden gehouden met de uitval van projecten, zodat de plancapaciteit hoger kan zijn. Voorts voeren het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling aan dat binnen BBG geen ruimte bestaat voor de typen woningen die worden beoogd. Verder wijzen zij erop dat de locaties in de gemeente Hollands Kroon die binnen BBG liggen niet bij Wieringerwaard liggen. Volgens het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling is het van belang dat de afzonderlijke kernen kunnen groeien om leegloop van de kernen te voorkomen. Verder is volgens hen geen kwalitatieve verdeling van de woningen gegeven, omdat zij willen inspelen op de marktvraag.
     
     Voorts betogen het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling dat het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen. Volgens hen heeft het college van gedeputeerde staten in verscheidene gevallen ontheffing verleend van de verordening op grond van omstandigheden die zich in dit geval ook voordoen. Er bestaat volgens hen behoefte aan het type woningen dat wordt beoogd, er is geen locatie beschikbaar binnen BBG en door de beoogde woningbouw kan de gewenste verplaatsing en verbetering van de sportvelden plaatsvinden. Ook kunnen door de beoogde woningbouw volgens hen het ledenbestand van de sportverenigingen en de leefbaarheid van het dorp worden versterkt. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling wijzen er verder op dat voor een andere woningbouwlocatie in de gemeente Hollands Kroon ontheffing is verleend, omdat sprake zou zijn van een onderproductie van woningen.
     
    3.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat sprake is van overproductie en dat er voldoende bouwmogelijkheden zijn binnen BBG. Volgens het college van gedeputeerde staten is dit standpunt niet alleen gebaseerd op de rapportage van Bureau Companen, maar ook op het gebiedsdocument Noord-Holland Noord 2010-2020 uit 2009 (hierna: het gebiedsdocument) en de Woningbouwmonitor 2011. Uit deze stukken blijkt volgens hem dat in de voormalige gemeente Anna Paulowna behoefte is aan 510 woningen in de periode 2010-2020 en binnen BBG bouwmogelijkheden zijn voor ten minste 600 woningen. Binnen de gemeente Hollands Kroon is binnen BBG ruimte voor 1.420 woningen. Het college van gedeputeerde staten is bij de beoordeling van de noodzaak van de woningen uitgegaan van de noodzaak in de gehele gemeente. De afstanden tussen de kernen zijn volgens hem niet zodanig groot dat dit bezwaarlijk is. Voorts kon volgens het college van gedeputeerde staten niet worden beoordeeld of de gewenste woningen binnen de kwalitatieve woningbehoefte passen, omdat de kwalitatieve verdeling van de woningen niet bekend was. Tot slot neemt het college van gedeputeerde staten het standpunt in dat het bestreden besluit niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen.
     
    3.2. Ingevolge artikel 1, onder 23, van de verordening wordt onder landelijk gebied verstaan het gebied, niet zijnde BBG.
     
     Ingevolge artikel 13, eerste lid, voorziet een bestemmingsplan niet in de ontwikkeling van nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.
     
     Ingevolge het tweede lid, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, kan het college van gedeputeerde staten, gehoord de Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid voor nieuwe woningbouw die bijdraagt aan een substantiële verbetering van in de directe omgeving daarvan aanwezige kwaliteiten van het landschap en overige nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.
     
     Ingevolge het derde lid, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, kan het college van gedeputeerde staten de ontheffing uitsluitend verlenen indien:
     
    a. de noodzaak van nieuwe woningbouw is aangetoond aan de hand van de in het vierde lid genoemde documenten;
     
    b. is aangetoond dat nieuwe woningbouw niet kan worden gerealiseerd door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen BBG en het bepaalde in artikel 15 in acht wordt genomen.
     
     Ingevolge het vierde lid, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, stelt het college van gedeputeerde staten ten behoeve van de noodzaak van de nieuwe woningbouw de volgende documenten vast:
     
    a. gebiedsdocument Noord-Holland Noord 2010-2020 en Metropoolregio Amsterdam 2010-2020 (vastgesteld in 2009);
     
    b. provinciale woningbouwmonitor (jaarlijks opgesteld en vastgesteld);
     
    c. provinciale woonvisie en de regionale actieprogramma's (vast te stellen in 2010 onderscheidenlijk 2011).
     
    3.3. Volgens de analyse die Bureau Companen ten behoeve van het Regionaal Actie Programma Kop van Noord-Holland (hierna: RAP) heeft gemaakt bestaat in de voormalige gemeente Anna Paulowna in de periode 2010-2020 behoefte aan 509 woningen. Indien rekening wordt gehouden met een planuitval van 30%, kunnen volgens de analyse 662 woningen worden gebouwd. De geplande productie in de voormalige gemeente Anna Paulowna is volgens de analyse 724 woningen en het aantal onttrekkingen 60 woningen, zodat er een overplanning is van twee woningen.
     
     Volgens de Woningbouwmonitor 2011 zijn in de voormalige gemeente Anna Paulowna in de periode 2010-2020 plannen voor de bouw van in totaal 821 woningen, waarvan 711 woningen binnen BBG.
     
    3.4. In het gebiedsdocument staat dat de huidige woningbouwtaakstelling voor de periode 2004-2014 niet wordt gehaald. Volgens het gebiedsdocument heeft deze onderproductie niet geleid tot meer spanning op de woningmarkt, maar is de markt zelfs iets meer ontspannen en neemt de vraag naar bepaalde categorieën woningen af. Daar staat volgens het gebiedsdocument tegenover dat de doorstroming stagneert, wat slecht is voor het goed functioneren van de woningmarkt. Dit leidt ertoe dat specifieke doelgroepen, waaronder starters, steeds moeilijker toegang tot de woningmarkt krijgen. Los van de conjuncturele aspecten blijkt volgens het gebiedsdocument uit de nieuwste prognoses van de provincie dat de huidige taakstelling tot 2010 vrijwel zeker een te hoog aantal woningen oplevert. In de regio Kop van Noord-Holland is de afname in de vraag het sterkst. Volgens het gebiedsdocument is er ruim voldoende plancapaciteit om de behoefte aan nieuwbouwwoningen op te vangen. In het gebiedsdocument staat verder dat de vergrijzing en verdunning tot een kwalitatief andere woningvraag leidt en dat dit betekent dat fors moet worden ingezet op de bouw van aantrekkelijke woningen voor senioren. Verder zal, om het wegtrekken van jongeren te voorkomen, de regio Noord-Holland Noord zich volgens het gebiedsdocument moeten richten op het realiseren van woningen die bereikbaar zijn voor deze doelgroep.
     
    3.5. Anders dan het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling aanvoeren, is het bestreden besluit niet alleen op de analyse van Bureau Companen gebaseerd, maar ook op het gebiedsdocument en de Woningbouwmonitor 2011. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat aan de analyse van Bureau Companen zodanige gebreken kleven of dat deze zodanige leemten in kennis bevat dat het college van gedeputeerde staten de analyse niet mede ten grondslag kon leggen aan het bestreden besluit. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hebben niet aannemelijk gemaakt dat de cijfers in de analyse onjuist zijn. In de analyse behoefde geen rekening te worden gehouden met de woningbehoefte tot 2030, nu aannemelijk moet zijn dat een bestemmingsplan binnen de planperiode van tien jaar kan worden gerealiseerd. De enkele omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling niet hebben meegewerkt aan de analyse, betekent voorts niet dat de analyse niet ten grondslag kon worden gelegd aan het bestreden besluit. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hebben ook kunnen reageren op de analyse, nu zij in de bezwaarfase de analyse konden aanvechten. Mede gelet op de conclusie in de analyse van Bureau Companen dat in de voormalige gemeente Anna Paulowna een overplanning is en op de in de Woningbouwmonitor 2011 genoemde cijfers, heeft het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de noodzaak van 225 woningen buiten BBG niet is aangetoond. Daarbij wordt ook in aanmerking genomen dat in het gebiedsdocument staat dat er ruim voldoende plancapaciteit is om de behoefte aan nieuwbouwwoningen op te vangen. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hebben niet aannemelijk gemaakt dat de typen woningen die zij beogen niet binnen BBG kunnen worden gerealiseerd. Bij de beoordeling van de noodzaak van de beoogde woningen behoefde het college van gedeputeerde staten in redelijkheid niet uit te gaan van de noodzaak per kern, gelet op het belang om bouwen buiten BBG tegen te gaan. Indien zou worden uitgegaan van de noodzaak per kern, zou het immers gemakkelijker zijn om buiten BBG te bouwen, omdat dan niet zou worden beoordeeld of elders in de gemeente bouwmogelijkheden binnen BBG aanwezig zijn. Gelet op het aantal van 225 woningen is voorts aannemelijk dat niet alleen vraag zou bestaan naar de woningen bij inwoners van de kern Wieringerwaard, maar ook bij inwoners van andere nabijgelegen kernen en personen die in de regio willen gaan wonen. Er bestaat verder geen aanleiding voor het oordeel dat het uitgangspunt van het college van gedeputeerde staten tot leegloop van de kern Wieringerwaard zal leiden, nu in het bestemmingsplan "De Hoop, fase 3 en 4" reeds een uitbreiding van die kern mogelijk is gemaakt. Wat betreft het betoog van het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling dat rekening moet worden gehouden met planuitval, wordt overwogen dat in de analyse van Bureau Companen daarmee rekening is gehouden.
     
    3.6. Wat betreft het gelijkheidsbeginsel wordt overwogen dat het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling in de eerste plaats hebben gewezen op ontheffingen die zijn verleend ten behoeve van een biogasinstallatie, tuincentra en een rundveemuseum. Het college van gedeputeerde staten heeft zich op het standpunt gesteld dat die situaties niet gelijk zijn aan de thans aan de orde zijnde situatie, omdat in die situaties ontheffingen zijn verleend op grond van artikel 14 van de verordening en het projecten betreft die in tegenstelling tot woningbouw moeilijk inpasbaar zijn binnen BBG. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders en
     
    Par 2 Ontwikkeling hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties niet gelijk zijn aan de thans aan de orde zijnde situatie.
     
     Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hebben in de tweede plaats gewezen op een ontheffing die is verleend voor 30 woningen op het Amsteleiland in Amstelveen. Het college van gedeputeerde staten heeft zich op het standpunt gesteld dat dit geen vergelijkbare situatie is, omdat in die situatie sprake is van woningen in een bijzonder marktsegment die niet binnen BBG kunnen worden gerealiseerd en met de woningbouw de bodemsanering van het Amsteleiland kan worden gefinancierd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt onjuist is. Het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hebben niet aannemelijk gemaakt dat het type woningen dat zij beogen niet binnen BBG kan worden gerealiseerd. Voor zover zij aanvoeren dat door de beoogde woningen de gewenste verplaatsing en verbetering van de sportvelden kan plaatsvinden en de ruimtelijke kwaliteit daardoor zal verbeteren, wordt overwogen dat de verbetering in de ruimtelijke kwaliteit als gevolg van een bodemsanering niet vergelijkbaar is met de verbetering in de ruimtelijke kwaliteit als gevolg van een verplaatsing van sportvelden.
     
     In de derde plaats hebben het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling gewezen op een ontheffing die is verleend voor 9 starterswoningen in Tuitjenhorn in de gemeente Harenkaspel. Volgens het college van gedeputeerde staten is die situatie niet gelijk aan de thans aan de orde zijnde situatie, omdat er geen andere mogelijkheden binnen BBG zijn voor het realiseren van de starterswoningen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld.
     
     Tot slot hebben het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling gewezen op een ontheffing voor het woningbouwproject Molenvaart bij de kern Breezand in de gemeente Hollands Kroon waarmee de verplaatsing van een composteringsbedrijf mogelijk wordt gemaakt. Het college van gedeputeerde staten heeft zich op het standpunt gesteld dat dit geen gelijke situatie betreft, omdat de verbetering in de ruimtelijke kwaliteit als gevolg van de verplaatsing van een composteringsbedrijf niet vergelijkbaar is met de verbetering in de ruimtelijke kwaliteit als gevolg van een verplaatsing van sportvelden. Ook wijst het college van gedeputeerde staten erop dat 225 woningen tot een groter ruimtebeslag zouden leiden dan het project Molenvaart dat bij de bestaande lintbebouwing aansluit en uit 21 woningen bestaat. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het standpunt van het college van gedeputeerde staten onjuist is. Voor zover het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling erop wijzen dat het college van gedeputeerde staten zich in die procedure op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een onderproductie, wordt overwogen dat het project Molenvaart specifiek gericht is op woningen voor de doelgroepen jongeren en ouderen. Uit het gebiedsdocument volgt dat het van belang is dat voor deze doelgroepen woningen worden gerealiseerd. De 225 woningen die het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling beogen, zijn daarentegen niet specifiek gericht op de doelgroepen jongeren en ouderen.
     
    Conclusie
     
    4. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders en Par 2 Ontwikkeling hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bestreden besluit in strijd met het recht is genomen. Het beroep is ongegrond.
     
    Proceskosten
     
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    Recht doende in naam der Koningin:
     
    verklaart het beroep ongegrond.
     
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Sloten w.g. Huszar
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2013
     
    533-703.