ECLI:NL:RVS:2010:BL1814, Raad van State, 03-02-2010, 200904529/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] een boete opgelegd van € 512.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200904529/1/V6.
      Datum uitspraak: 3 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 13 mei 2009 in zaak nr. 08/7086 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 januari 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] een boete opgelegd van € 512.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 14 augustus 2008 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 448.000,00. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 13 mei 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juni 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 augustus 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C. Almeida, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.S. van Muiswinkel, werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007, (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij.
    
    Ingevolge artikel 43, eerste alinea, van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 49, eerste alinea, van het VWEU, zijn in het kader van de volgende bepalingen beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
    
    Ingevolge de laatste alinea van dit artikel omvat de vrijheid van vestiging, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 48 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 54 van het VWEU, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.
    
    Ingevolge Bijlage XII Lijst bedoeld in artikel 24 van de Toetredingsakte: Polen (hierna: Bijlage XII), onderdeel 2, punt 1, is wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Richtlijn 96/71/EG tussen, voor zover thans van belang, Polen en Nederland, artikel 39 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 van het VWEU, slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
    
    Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de huidige lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Polen, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen.
    
    Nederland heeft ingevolge voormelde Bijlage XII de mogelijkheid om het recht op het vrij verkeer van werknemers zoals neergelegd in artikel 39 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 mei 2007 gehandhaafd (Kamerstukken II, 2003/04, 29 407, nr. 1 e.v.).
    
    In Bijlage XII is tussen Polen en Nederland geen overgangsregeling getroffen voor het vrij verkeer van vestiging.
    
    In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het HvJ EG) van 15 december 2005 in de zaken nrs. C-151/04 en C-152/04 (www.curia.europa.eu) heeft het HvJ EG onder verwijzing naar het arrest van het HvJ EG van 20 november 2001 in zaak nr. C-268/99 (www.curia.europa.eu) in rechtsoverweging 31 overwogen:
    
    "31. Aangezien het hoofdkenmerk van een arbeidsverhouding in de zin van artikel 39 EG-Verdrag is, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt, moet als een werkzaamheid anders dan in loondienst in de zin van artikel 43 EG-Verdrag worden aangemerkt, de activiteit die een persoon zonder gezagsverhouding uitoefent (zie arrest van 20 november 2001, Jany e.a., C-268/99, Jurispr. blz. I-8615, punt 34 en de aangehaalde rechtspraak)."
    
    2.2. Het op ambtsbelofte onderscheidenlijk op ambtseed door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 7 februari 2007 (hierna: het boeterapport) houdt in dat op 16 november 2005 bij [appellante] aan de [locatie] te [plaats] zes vreemdelingen van Poolse nationaliteit en twee vreemdelingen van Braziliaanse nationaliteit arbeid aan het verrichten waren bestaande uit het lossen van containers, zonder dat daarvoor tewerkstellingsvergunningen zijn verleend. Naar aanleiding hiervan hebben de inspecteurs op 18 juli 2006 een onderzoek in de administratie van [appellante] ingesteld, waaruit is gebleken dat in de periode van 31 oktober 2005 tot en met 1 juli 2006 in totaal 64 vreemdelingen werkzaam zijn geweest voor [appellante] zonder dat daarvoor tewerkstellingsvergunningen waren verleend. De vreemdelingen verrichtten de werkzaamheden via een in- en uitleensituatie dan wel aanneming van werk via [bedrijf] te [plaats].
    
    2.3. [appellante] betoogt dat, samengevat weergegeven, de rechtbank haar standpunt dat het besluit van 14 augustus 2008 dient te worden vernietigd wegens een zorgvuldigheidsgebrek, reeds omdat de minister alvorens in te gaan op het werkgeversbegrip had dienen in te gaan op de vraag of de vreemdelingen voor eigen rekening van hun vennootschap werkten, ten onrechte niet heeft gevolgd. Volgens [appellante] heeft de minister ten aanzien van de vraag of van zelfstandigen sprake was ten onrechte vanuit het werkgeversbegrip uit de Wav geredeneerd. De rechtbank heeft niet onderkend dat bij het werkgeversbegrip uit de Wav de gezagsverhouding geen rol speelt, terwijl uitsluitend aan de hand van de gezagsverhouding kan worden bepaald of van zelfstandigen sprake is, aldus [appellante].
    
    2.3.1. Uit het besluit van 14 augustus 2008 kan worden afgeleid dat de minister, alvorens te bepalen of [appellante] als werkgever in de zin van de Wav van de vreemdelingen kon worden aangemerkt, heeft beoordeeld of de vreemdelingen konden worden aangemerkt als zelfstandigen waarvoor geen tewerkstellingsvergunningen waren vereist. Het betoog van [appellante] ontbeert gelet hierop feitelijke grondslag en faalt derhalve.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellante] dat, kort gezegd, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de conclusie is gerechtvaardigd dat de vreemdelingen de arbeid hebben verricht onder het gezag van [appellante] als werkgever en niet als zelfstandig opdrachtnemer. De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat uit de feiten en omstandigheden niet volgt dat de vreemdelingen bij het verrichten van hun arbeid een grote vrijheid hebben ten aanzien van het bepalen van de werktijden en de wijze van uitvoeren van de werkzaamheden en heeft ten onrechte geconcludeerd dat van zelfstandigen geen sprake zou zijn.
    
    2.4.1. Gelet op de in rechtsoverweging 2.1. weergegeven jurisprudentie van het HvJ EG, is voor beantwoording van de vraag of de werkzaamheden door de vreemdelingen in de hoedanigheid van zelfstandigen zijn uitgevoerd, bepalend of sprake is van activiteiten die zonder gezagsverhouding zijn uitgeoefend, waarbij de vraag of de werkzaamheden onder eigen verantwoordelijkheid worden uitgeoefend een rol speelt en voorts de feitelijke situatie van belang is.
    
    2.4.2. De feiten en omstandigheden bieden voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de vreemdelingen de werkzaamheden in dit geval onder gezag van [bedrijf] hebben verricht en dat laatstgenoemde niet louter als bemiddelaar tussen [appellante] en de vreemdelingen is opgetreden.
    
    De minister heeft in dit verband in het besluit van 14 augustus 2008 terecht van belang geacht dat [bedrijf] blijkens het verslag van gehoor dat als bijlage bij het boeterapport is gevoegd, heeft verklaard dat opdrachtgevers, waaronder [appellante], hem belden indien er personeel nodig was en dat de vreemdelingen vervolgens door [bedrijf] aan diverse opdrachtgevers ter beschikking werden gesteld. Voorts is in voormeld besluit vermeld dat de arbeid werd verricht onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers, en dat [bedrijf] bemiddelt bij de totstandkoming van de vennootschappen en een volledige volmacht heeft, terwijl de vreemdelingen beperkt bevoegd zijn. Verder verzorgt [bedrijf] de facturering, worden prijsafspraken met [bedrijf] gemaakt, beschikt [bedrijf] over de bankrekeningen van de Poolse vreemdelingen en heeft [bedrijf] afspraken gemaakt over het vrij te besteden geld van de vennootschappen.
    
    Voorts heeft de minister blijkens eerdervermeld besluit terecht van belang geacht dat uit de als bijlage bij het boeterapport gevoegde verklaring van R.E. Snoep, controle-ambtenaar bij de Belastingdienst Rijnmond (hierna: Snoep), blijkt dat [wettelijk vertegenwoordiger] van [appellante] (hierna: [wettelijk vertegenwoordiger]), tegenover Snoep heeft verklaard dat [wettelijk vertegenwoordiger] de prijzen heeft bepaald, dat [wettelijk vertegenwoordiger] [bedrijf] belt als er extra of minder Polen nodig zijn, dat [bedrijf] wordt gebeld als er problemen zijn en dat [bedrijf] zorgt voor voldoende vreemdelingen, ook bij ziekte of eventueel verlof. Verder heeft [wettelijk vertegenwoordiger] tegenover Snoep verklaard dat wekelijks een factuur door [vennootschap] wordt opgemaakt, die ook aan die vennootschap wordt betaald. Een deel van de factuur wordt door [appellante] niet betaald, omdat zij volgens [wettelijk vertegenwoordiger] bang is voor aansprakelijkheid door de Belastingdienst indien zou blijken dat de vreemdelingen niet als zelfstandigen werkzaam zijn.
    
    Verder is in meergenoemd besluit vermeld dat [bedrijf] heeft verklaard dat de vreemdelingen hem vragen om geld op te nemen bij de bankrekeningen van de verschillende vennootschappen onder firma. Uit de verklaringen van [bedrijf] en Snoep is verder gebleken dat de vreemdelingen niet vrijelijk kunnen bepalen wanneer zij aanvangen met de werkzaamheden en is gebleken dat de vreemdelingen geen bedrijfskapitaal hebben ingebracht om daarmee investeringen te doen ten behoeve van de vennootschappen. Daarnaast is gebleken dat geen offerte is uitgebracht, geen orderbevestiging is gegeven, geen aanneemsom is afgesproken, geen contracten tussen [appellante] en de vennootschappen zijn opgesteld en dat de vreemdelingen beperkt vertegenwoordigingsbevoegd waren.
    
    De stelling van [appellante] dat de vreemdelingen zelfstandig bepaalden waar en wanneer zij werkten, dat zij per container werden betaald en bij ziekte of uitval niet werden betaald, dat om administratieve redenen slechts een van de door de vreemdelingen opgerichte vennootschappen onder firma aan [appellante] factureerde en de vreemdelingen direct werden betaald en niet via [bedrijf] en dat uit de verklaring van [bedrijf] blijkt dat de vreemdelingen ook voor andere opdrachtgevers werkten dan wel konden werken en dat de vreemdelingen zelf het inschrijfgeld voor de Kamer van Koophandel hebben betaald en dat zij zelf het vervoer naar [appellante] regelden alsmede voor handgereedschap en werkkleding zouden zorgen, is grotendeels in strijd met de hiervoor weergegeven feitelijke situatie en leidt hier ook niet tot het oordeel dat de vreemdelingen de werkzaamheden als zelfstandigen hebben verricht.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht geconcludeerd dat de vreemdelingen de werkzaamheden niet als zelfstandigen hebben verricht. De rechtbank heeft echter ten onrechte geconcludeerd dat de arbeidsverhouding tussen de vreemdelingen en [appellante] werd gekenmerkt door een gezagsverhouding in vorenbedoelde zin, aangezien, zoals uit het vorenstaande blijkt, de vreemdelingen de werkzaamheden onder gezag van [bedrijf] hebben verricht. De gronden waarop de aangevallen uitspraak op dit onderdeel rust, dienen te worden verbeterd.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellante] als feitelijk werkgever in de zin van de Wav dient te worden aangemerkt. Volgens [appellante] is niet ten dienste van haar arbeid verricht, maar is ten behoeve van haar een opdracht uitgevoerd. Voor zover de Wav al van toepassing zou zijn op de vreemdelingen, kan, gezien de zekere afhankelijkheid van de vreemdelingen van [bedrijf] hoogstens [bedrijf] als werkgever in de zin van de Wav gelden, aangezien hij de mogelijkheid heeft de vreemdelingen steeds elders in te zetten, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13), zoals die artikelen ten tijde van belang luidden, is diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever en is deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II 1993/94 23 574, nr. 5, blz. 2). De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vreemdelingen de werkzaamheden, bestaande uit het lossen van containers, ten dienste van [appellante] hebben verricht, zodat [appellante] als werkgever in de zin van de Wav dient te worden aangemerkt.
    
    2.6. Ten slotte betoogt [appellante] dat, kort gezegd, de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot de conclusie dienen te leiden dat de opgelegde boete voor matiging in aanmerking komt.
    
    2.6.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr. 200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr. 200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr. 200900632/1/V6) vloeit het volgende voort.
    
    De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen. Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
    
    Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op het opleggen van boete als waarom het hier gaat van toepassing is, brengt met zich dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de boetenormbedragen eveneens als uitgangspunt.
    
    2.6.2. De rechtbank heeft de omstandigheid dat [appellante], juist omdat zij reeds eerder is beboet wegens overtreding van de Wav, bij [bedrijf] heeft geïnformeerd of de tewerkstelling van de vreemdelingen legaal was en dat deze na onderzoek via zijn accountant en de Belastingdienst aan [appellante] te kennen heeft gegeven dat de vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning mochten werken, terecht niet aangemerkt als een matigingsfactor. In dit verband is van belang dat [appellante] niet heeft gesteld informatie te hebben ingewonnen bij de voor afgifte van tewerkstellingsvergunningen verantwoordelijke Centrale organisatie werk en inkomen.
    
    Voorts brengt de omstandigheid dat voor de vreemdelingen een Verklaring arbeidsrelatie (hierna: VAR-verklaring) zou zijn aangevraagd en BTW-nummers zijn afgegeven, in het licht van de hiervoor in rechtsoverweging 2.4.2. vermelde feiten en omstandigheden niet met zich dat tussen [bedrijf] en de vreemdelingen bij het verrichten van de hier aan de orde zijnde werkzaamheden geen gezagsverhouding heeft bestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niettegenstaande de afgifte van BTW-nummers en de afgifte, laat staan de aanvraag, van een VAR-verklaring uit de feitelijke situatie kan blijken dat geen sprake is van werkzaamheden die als zelfstandige worden uitgeoefend. De rechtbank heeft hierin derhalve terecht evenmin grond gevonden om de opgelegde boete te matigen.
    
    Voor zover [appellante] betoogt dat verwarring bestond in de media over de vrijstelling van de markt voor Polen, zodat de boete om die reden had moeten worden gematigd, faalt dit betoog. [appellante] heeft niet onderbouwd waaruit deze verwarring bestond. Bovendien had [appellante] er, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 juli 2008 in zaak nr. 200708104/1), gelet op de in 2004 gehouden voorlichtingscampagne over de totstandkoming van de bestuurlijke boete in de Wav en de berichtgeving in de media over het vereiste van een tewerkstellingsvergunning voor werknemers uit Midden- en Oost-Europa, van op de hoogte kunnen zijn dat ten tijde hier van belang personen van Poolse nationaliteit niet zonder meer in Nederland werkzaam mochten zijn. In het geval van onbekendheid met de juridische implicaties van de Wav, had het op de weg van [appellante] gelegen om zich daaromtrent vooraf te informeren. Het betoog dat [appellante] de opgelegde boete niet kan dragen, zodat deze moet worden gematigd, slaagt evenmin. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802872/1), bestaat geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Het beroep op de financiële situatie kan niet tot matiging leiden, reeds omdat [appellante] niet met controleerbare gegevens en bescheiden heeft gestaafd dat zij door de opgelegde boete onevenredig is getroffen.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Melenhorst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2010
    
    490.