ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ0853, Rechtbank Amsterdam, 23-03-2011, 460689 - HA ZA 10-1785
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Gemeente weigert vergunning aan exploitant van bordeel op grond van apv. Bestuursrechter vernietigt besluit gemeente waarna gemeente vergunning alsnog verleent. Aan de orde is de vraag of de handelwijze van de gemeente onrechtmatig is tegenover de eigenaar/verhuurder van het pand waarin het bordeel wordt geëxploiteerd. Onrechtmatige daad. Bindende kracht oordeel bestuursrechter. Eigendomsrecht Eerste Protocol EVRM

vonnis
      RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
    Sector civiel recht, enkelvoudige kamer
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 460689 / HA ZA 10-1785
    
    Vonnis van 23 maart 2011
    
    in de zaak van
    
    
      [A],
      wonende te --,
      eiseres,
      advocaat mr. D. op de Hoek,
    
    
    tegen
    
    
      de gemeente AMSTERDAM,
      zetelende te Amsterdam,
      gedaagde,
      advocaat mr. I.M.C.A. Reinders Folmer.
    
    
    
    Partijen worden hierna [A] en de gemeente genoemd.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding van 25 mei 2010, met producties,
      -	de conclusie van antwoord,
      -	het tussenvonnis van 1 september 2010 waarin een comparitie van partijen is bepaald,
      -	het proces-verbaal van de comparitie van partijen van 16 november 2010, met de daarin genoemde stukken.
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2.	De feiten
      Als enerzijds gesteld en anderzijds erkend dan wel niet of onvoldoende gemotiveerd weersproken, gelet ook op de in zoverre niet betwiste inhoud van de in het geding gebrachte producties, staat tussen partijen – voor zover van belang – het volgende vast.
    
    
    2.1.	[A] is samen met haar echtgenoot [B] eigenaar van de panden aan de -- en de -- (hierna: de panden). Blijkens onderhandse aktes van 1 december 2007 (hierna: de huurovereenkomsten) heeft [A] ruimtes in de panden verhuurd aan [C], die voornemens was de panden in gebruik te nemen ter exploitatie van een prostitutiebedrijf. In artikel 3 van de huurovereenkomsten is bepaald dat die overeenkomsten pas in werking treden vanaf de dag nadat bekend is geworden, dat de vereiste raamprostitutievergunningen aan [C] zijn verstrekt. De door [A] ingevolge de huurovereenkomsten te ontvangen prijs voor de huur van de ruimtes in de panden is € 16.500,- per maand.
    
    
      2.2.	De voornoemde vergunningen zijn op 5 december 2007 door [C] bij de burgemeester van de gemeente aangevraagd.
      Bij beschikking van 3 april 2008 heeft de burgemeester gelet op artikel 1.7 van de algemene plaatselijke verordening geweigerd de vergunningen te verlenen. Ingevolge dat artikel kon de vergunning worden geweigerd indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de aanvraag is vermeld. De burgemeester heeft in de beschikking van 3 april 2008 overwogen:
      -	dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat [C] de raambordelen niet zelfstandig zal exploiteren, 
      -	dat in het door [C] ingediende bedrijfsplan wordt uitgegaan van irreële omzetverwachtingen, dat hij ondanks het hoge risicoprofiel van zijn onderneming nauwelijks reserves heeft ingebouwd en dat hij zich in een afhankelijke positie ten opzichte van [A] bevindt,
      -	dat tussen de dag waarop de laatste exploitant de exploitatie van de raambordelen heeft gestaakt en de dag waarop de aanvragen van [C] zijn ingediend, achtereenvolgens drie personen, onder wie [A], exploitatievergunningen voor de raambordelen hebben aangevraagd, en dat geen van deze aanvragen heeft geresulteerd in de verlening van exploitatievergunningen,
      -	dat prostitutiepanden in het Wallengebied blijkens adviezen van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Bibob) stelselmatig worden gebruikt voor het witwassen van crimineel verkregen gelden en dat pandeigenaren in dat verband belang hebben bij stabiele stromannen, opdat exploitatievergunningen kunnen worden verkregen om zo zwart geld te kunnen blijven witwassen,
      -	dat een groep personen volgens voornoemde adviezen in het Wallengebied in wisselende functies werkzaam is voor drie pandeigenaren die met elkaar in een zakelijk samenwerkingsverband staan, dat [C] heeft gewerkt voor een van deze pandeigenaren, en dat een van de andere twee pandeigenaren (Cirkel) echtgenoot van [A] en mede-eigenaar van de panden is.
    
    
    2.3.	Tegen deze beschikking heeft [C] bezwaar gemaakt.
    
    
      2.4.	Verder heeft [C] de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht bij wijze van voorlopige voorziening de beschikking van de burgemeester te schorsen en te bepalen dat [C] wordt behandeld als ware hem een vergunning verleend tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Bij uitspraak van 26 mei 2008 is dit verzoek door de voorzieningenrechter op grond van een afweging van de betrokken belangen afgewezen.
      Daarbij heeft de voorzieningenrechter over de juistheid van de beschikking onder meer het volgende overwogen:
    
    
    
      (…)
      De rechter heeft er twijfel over of verweerder [de burgemeester, rechtbank] de geëigende weg heeft bewandeld door de weigering te baseren op de APV. Bij de toets aan artikel 1.7, eerste lid, van de APV hoeft de vraag of verzoeker [[C], rechtbank] in verband kan worden gebracht met het witwassen strikt genomen niet te worden beantwoord. De rechter stelt vast dat het daar bij de onderhavige weigering wel omgaat. Bij de toets aan artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob is wel de essentie of er een relatie bestaat tussen het witwassen en verzoeker. De rechter is echter van oordeel dat de beantwoording van de vraag of verweerder het juiste wettelijke kader aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, zich niet leent voor beantwoording in deze voorlopige voorzieningen procedure.
      Gelet op het vorenstaande is de conclusie dat er twijfel is of het besluit in rechte zal kunnen standhouden.
      (…).
    
    
    2.5.	Bij besluit van 11 augustus 2008 heeft de burgemeester het bezwaar van [C] ongegrond verklaard. 
    
    2.6.	Bij beroepschrift van 22 augustus 2008 heeft [C] bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen het besluit van 11 augustus 2008. Bij uitspraak van 3 april 2009 heeft de rechtbank het beroep van [C] gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 lid 1 van Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De burgemeester is van deze uitspraak in hoger beroep gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij uitspraak van 18 november 2009 is het hoger beroep ongegrond verklaard en is de uitspraak van de rechtbank bevestigd. In de uitspraak van 18 november 2009 is onder meer het volgende overwogen:
    
    
      (…)
      De door de burgemeester genoemde feiten en omstandigheden betreffen inschattingen over de toekomstige omzet en bezettingsgraad. Geconcludeerd zou kunnen worden dat het door [C] ingediende bedrijfsplan van te optimistische inschattingen uitgaat en dat hij in bedrijfseconomisch opzicht risico loopt, maar niet dat de raambordelen niet daadwerkelijk door hem zullen worden geëxploiteerd. Ook indien deze conclusie wordt bezien in het licht van de overige door de burgemeester geschetste omstandigheden (…) kan deze conclusie niet het oordeel dragen dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de door [C] ingediende vergunningaanvragen is vermeld.
      (…).
    
    
    2.7.	Bij besluit van 23 november 2009 heeft de burgemeester de vergunningen verleend aan [C].
    
    2.8.	Bij brief van 19 januari 2010 heeft [A] de gemeente verzocht aan haar € 379.809,23 te vergoeden op de grond dat zij tot dit bedrag schade heeft geleden door de hiervoor genoemde besluiten van de burgemeester. De gemeente heeft dit verzoek niet gehonoreerd.
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	[A] vordert bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de gemeente te veroordelen om aan haar € 373.809,23 te betalen, met rente en kosten.
    
    
    
      3.2.	[A] stelt hiertoe het volgende.
      De gemeente heeft, doordat de burgemeester ten onrechte heeft geweigerd de vergunningen aan [C] te verlenen, jegens [A] onzorgvuldig gehandeld. Daarnaast heeft de gemeente een inbreuk gemaakt op het recht van [A] op ongestoord genot van eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het eerste protocol bij het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM).
      De gemeente heeft dus jegens [A] onrechtmatig gehandeld. Dit moet aan haar worden toegerekend nu de voornoemde besluiten van de burgemeester door de rechter zijn vernietigd.
      [A] heeft door de besluiten van de burgemeester schade geleden in de vorm van gederfde inkomsten uit verhuur van de panden. [A] heeft vanaf februari 2008 tot en met november 2009 geen huurinkomsten kunnen genereren nu de huurovereenkomsten immers tot eind november 2009 niet in werking zijn getreden. [A] heeft verder kosten voor de panden moeten betalen zoals voor gas, water en licht.
    
    
    3.3.	De gemeente voert verweer, waarop voor zover nodig hierna wordt ingegaan.
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	De eerste grond die [A] voor aansprakelijkheid van de gemeente stelt, is dat gelet op de uitspraak van 18 november 2009 vaststaat dat de gemeente jegens haar toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld.
      Deze stelling gaat om de navolgende redenen niet op.
    
    
    
      4.1.1.	Uit vaste rechtspraak volgt – in de rechtsverhouding tussen het overheidslichaam en belanghebbenden bij het gewraakte overheidsbesluit –:
      -	dat indien een overheidslichaam een onrechtmatige daad pleegt door een beschikking te nemen en te handhaven die naderhand door de rechter wordt vernietigd wegens strijd met de wet, daarmee de schuld van het overheidslichaam is gegeven,
      -	dat zelfs wanneer het overheidslichaam geen enkel verwijt treft, moet worden aangenomen dat deze onrechtmatige daad in beginsel voor rekening van het overheidslichaam komt,
      -	dat het oordeel van de bestuursrechter (over het gewraakte overheidsbesluit) in beginsel voor de burgerlijke rechter in een later geding tussen partijen bindende kracht heeft, niet alleen bij zijn oordeel omtrent de onrechtmatigheid, maar ook daarbuiten, zoals bij zijn oordeel omtrent de toerekening van de onrechtmatige daad.
    
    
    4.1.2.	De burgemeester was bij zijn hiervoor onder 2.2 en 2.5 genoemde besluiten gehouden om de rechtstreeks bij deze besluiten betrokken belangen af te wegen, waarbij de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van deze besluiten niet onevenredig mochten zijn in verhouding tot de met deze besluiten te dienen doelen (artikel 3:4 Awb). Dit betekent dat de burgemeester de belangen moest afwegen van de personen die als belanghebbende bij zijn hiervoor onder 2.2 en 2.5 beschreven besluiten moesten worden aangemerkt.
    
    
      4.1.3.	De gemeente stelt onvoldoende weersproken dat [A] geen belanghebbende is (geweest) bij de hiervoor onder 2.2 en 2.5 beschreven besluiten van de burgemeester.
      De omstandigheid dat [A] in verband met deze besluiten huurinkomsten kan derven, is onvoldoende om aan te nemen dat zij als belanghebbende (in de zin van de Awb) moet worden aangemerkt. Haar belang bij ontvangst van deze inkomsten is immers afgeleid van haar rechtsverhouding met [C].
    
    
    4.1.4.	Hieruit volgt dat de burgemeester niet gehouden was om de belangen van [A] mee te laten wegen bij zijn besluitvorming en dat de onder 4.1.1 genoemde vaste rechtspraak niet geldt in de rechtsverhouding tussen partijen. De stelling dat [A] (in haar hoedanigheid van mede-eigenares van de panden) door de hiervoor onder 2.2 en 2.5 beschreven besluiten van de burgemeester (aanzienlijke) huurinkomsten derft en dat de burgemeester dit ten tijde van zijn gewraakte besluiten wist, is onvoldoende om aan te nemen dat de rechtsverhouding tussen partijen op één lijn moet worden gesteld met de gevallen waarop de voornoemde vaste rechtspraak van toepassing is.
    
    4.1.5.	Het voorgaande betekent dat uit de uitspraak van 18 november 2009 (r.o. 2.6 hiervoor) op zichzelf niet voortvloeit dat de burgemeester jegens [A] onrechtmatig heeft gehandeld. 
    
    
      4.2.	De tweede grond die [A] voor aansprakelijkheid van de gemeente stelt, is dat de burgemeester haar met zijn hiervoor onder 2.2 en 2.5 beschreven besluiten bewust heeft willen benadelen.
      [A] stelt ter toelichting dat de burgemeester haar belang bij ontvangst van huurinkomsten kende en ook wist dat haar schade zeer hoog kon oplopen, zodat hij gehouden was om haar belang te ontzien, bijvoorbeeld door de exploitatie van een prostitutiebedrijf in afwachting van de beslissing van de rechter in het hoger beroep te gedogen. Verder stelt zij dat haar positie (dan wel de positie van haar echtgenoot Cirkel) redengevend is geweest voor de besluiten van de burgemeester, die zijn weigering (om de vergunningen te verlenen) baseerde op de overweging dat sprake was van een risico dat [A] (met Cirkel) door middel van de panden gelden zou witwassen. [A] betoogt dat aanwijzingen voor een dergelijk risico ontbreken. Hieruit volgt volgens haar dat de burgemeester geen geldige redenen had voor zijn handelwijze. Zij wijst er in dit verband op dat de gemeente haar een vergunning heeft verleend voor een prostitutiebedrijf aan de Overtoom. Tot slot moest de burgemeester, gelet op de rechterlijke uitspraken (zoals de uitspraak van 3 april 2009), erop bedacht zijn dat zijn besluiten geen stand zouden houden, aldus [A].
    
    
    4.2.1.	Anders dan [A] stelt, was de burgemeester – om de redenen die hiervoor onder 4.1 zijn uiteengezet – niet gehouden om haar belangen (bij zijn hiervoor onder 2.2 en 2.5 beschreven besluiten) te ontzien.
    
    
      4.2.2.	Met betrekking tot de stelling dat de burgemeester geen geldige redenen had voor zijn handelwijze (waaraan [A] de conclusie verbindt dat de burgemeester haar bewust heeft willen benadelen), geldt het volgende.
      De gemeente voert tot haar verweer aan dat de kern van de argumentatie van de burgemeester in de beroepsprocedure te maken had met de Bibob-screening van Cirkel, dat deze screening gegronde bezwaren tegen Cirkel heeft opgeleverd (r.o. 2.2 hiervoor) en dat de burgemeester bij zijn besluitvorming de hiervoor onder 2.2 beschreven goede redenen had om artikel 1.7 van de algemene plaatselijke verordening toe te passen.
      Tegenover dit verweer lag het op de weg van [A] om nadere gegevens over de positie van Cirkel aan te reiken en om aldus nader toe te lichten dat en waarom aan de Bibob-screening ten aanzien van hem zo weinig betekenis toekomt dat de handelwijze van de burgemeester in redelijkheid niet anders kan worden opgevat dan dat hij [A] door middel van zijn besluiten bewust heeft willen benadelen. [A] is niet ingegaan op de stellingen van de burgemeester over de Bibob-screening ten aanzien van Cirkel. Zij heeft de vereiste toelichting dan ook niet gegeven.
      Daarom moet worden aangenomen dat deze Bibob-screening bij de burgemeester terecht heeft geleid tot bezwaren tegen Cirkel (die de panden samen met [A] in eigendom heeft). Hieruit volgt dat niet kan worden gezegd dat de burgemeester geen geldige redenen had voor zijn besluiten. De omstandigheid dat niet Cirkel maar [A] de verhuurder van [C] is, maakt dit niet anders; [A] stelt zelf dat zij de panden (voor zover nodig) huurt van Cirkel, die voor de helft daarvan eigenaar is.
      [A] wijst nog op de (door de gemeente niet betwiste) omstandigheid dat de gemeente haar wel een vergunning heeft verleend voor een bedrijf aan de Overtoom. 
      Dit betoog kan [A] niet baten. Cirkel is immers, naar de gemeente onweersproken stelt, niet betrokken (geweest) bij het bedrijf aan de Overtoom. Hij is wel (als mede-eigenaar van de panden) betrokken bij het bedrijf van [C] in de panden. De omstandigheid dat de gemeente [A] voor het bedrijf aan de Overtoom wel een vergunning heeft verleend, betekent dus niet dat de burgemeester geen geldige redenen heeft gehad voor zijn handelwijze ten aanzien van (het bedrijf van) [C].
    
    
    
      4.2.3.	[A] betoogt verder dat de burgemeester, gezien de uitspraken van de voorzieningenrechter van deze rechtbank (van 26 mei 2008) en van deze rechtbank (van 3 april 2009), de exploitatie door [C] (voorlopig) had moeten toestaan. Zij betoogt dat de burgemeester – wat er zij van de bezwaren tegen Cirkel – uit deze uitspraken moest afleiden dat de kans groot was dat de weigering van de vergunningen geen stand zou houden, omdat (zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen) bij de toets aan artikel 1.7 van de algemene plaatselijke verordening, waarop de burgemeester zich heeft beroepen, de vraag of [C] in verband kan worden gebracht met witwassen strikt genomen niet hoeft te worden beantwoord.
      Echter, ook indien deze kans groot was, is dit, gelet op de door de burgemeester genoemde redenen voor zijn besluiten (r.o. 2.2 hiervoor) en de genoemde rechterlijke uitspraken, onvoldoende voor het oordeel dat het beroep van de burgemeester op dat artikel 1.7 dermate evident ongegrond was dat moet worden aangenomen dat de burgemeester – met het oogmerk om [A] schade toe te brengen – misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt en derhalve jegens [A] onrechtmatig heeft gehandeld. De burgemeester heeft zich immers gebaseerd op de door [C] aangevoerde omzetverwachtingen (die volgens de burgemeester niet reëel waren) en reserves (die volgens de burgemeester niet voldoende waren) in samenhang met de overige omstandigheden die hiervoor onder 2.2 zijn genoemd. Hieraan heeft de burgemeester de conclusie verbonden dat [C] de raambordelen niet zelfstandig zou exploiteren en dus dat de feitelijke toestand niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen in de vergunningsaanvraag door [C] is vermeld. Uit de rechterlijke uitspraken (r.o. 2.4 en 2.6 hiervoor) kan niet worden afgeleid dat dit standpunt van de burgemeester ten tijde van zijn besluiten evident ongegrond was. De omstandigheid dat de hoogste rechter het betoog van de burgemeester heeft verworpen (r.o. 2.6 hiervoor), maakt dit niet anders.
      Andere omstandigheden die op dat oogmerk dan wel misbruik wijzen, zijn gesteld noch gebleken. 
      De conclusie is dat het voornoemde betoog van [A] niet slaagt.
    
    
    
      4.3.	In de derde plaats stelt [A] dat de gemeente door het weigeren van de vergunningen een inbreuk heeft gemaakt op het recht van [A] op ongestoord genot van de panden. Zij beroept zich op artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM. Uit de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 19 juni 2006 (RvdW 2006/849, [D]-[E]/Polen) volgt dat het recht om vruchten te plukken uit de verhuur van onroerend goed ook door artikel 1 wordt beschermd, aldus [A].
      Ook dit betoog slaagt niet.
      Weliswaar heeft de burgemeester [C] beperkt in de door hem voorgenomen exploitatie van een prostitutiebedrijf in de panden, maar hieruit vloeit niet voort dat de burgemeester [A] heeft beperkt in het genot van haar eigendom van de panden. De burgemeester heeft immers, zo valt uit de stellingen van partijen af te leiden, geen beperking opgelegd met betrekking tot de wijze waarop de panden worden gebruikt. De burgemeester heeft niet bepaald dat in de panden geen (prostitutie)bedrijf mocht worden geëxploiteerd. Evenmin heeft hij bepaald dat de panden niet (daartoe) mochten worden verhuurd. De burgemeester heeft geen beperking ten aanzien van [A] opgelegd. Het heeft [A] steeds vrij gestaan om de panden te gebruiken zoals haar goed voorkomt en dus ook om de panden aan [C] te verhuren zoals zij heeft gedaan. De omstandigheid dat [C] geruime tijd het door hem voorgenomen prostitutiebedrijf niet in de panden heeft mogen exploiteren, rechtvaardigt tegen deze achtergrond niet de conclusie dat [A] door de burgemeester is gestoord in haar genot van de eigendom van de panden. Een dergelijke conclusie volgt tegen deze achtergrond ook niet uit de omstandigheid dat [A] in haar rechtsverhouding met [C] geruime tijd geen huurinkomsten heeft ontvangen.
    
    
    4.4.	De slotsom is dat [A], tegenover de betwisting door de gemeente, onvoldoende heeft gesteld voor de conclusie dat de gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld. Het gevorderde zal dan ook worden afgewezen.
    
    4.5.	[A] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 4.000,- aan salaris advocaat (2 punten x tarief VI ad € 2.000,-) en € 4.951,- aan vast recht. De gevorderde nakosten zullen eveneens worden toegewezen zoals in de beslissing is vermeld.
    
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	wijst af het gevorderde,
    
    5.2.	veroordeelt [A] in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van de gemeente begroot op € 8.951,-, te vermeerderen met de nakosten van € 131,00 indien geen betekening van dit vonnis plaatsvindt, dan wel € 199,00 indien betekening hiervan plaatsvindt,
    
    5.3.	verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. L.S. Frakes, lid van genoemde kamer, en in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2011.?