ECLI:NL:RVS:2006:AX7030, Raad van State, 07-06-2006, 200507302/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2003 heeft appellant de [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de uitgevoerde slootdemping en het graven van een nieuwe sloot op de percelen kadastraal bekend gemeente Schagen, sectie […], nrs. […] ongedaan te maken, de oude situatie te herstellen en daarbij de vorm aan te houden zoals op de bij het besluit gevoegde tekening staat aangegeven.

200507302/1.
      Datum uitspraak: 7 juni 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Schagen,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. GEMWT 04/1871 van de rechtbank Alkmaar van 8 juli 2005 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], beiden wonend te Schagen
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2003 heeft appellant de [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de uitgevoerde slootdemping en het graven van een nieuwe sloot op de percelen kadastraal bekend gemeente Schagen, sectie […], nrs. […] ongedaan te maken, de oude situatie te herstellen en daarbij de vorm aan te houden zoals op de bij het besluit gevoegde tekening staat aangegeven.
    
    Bij besluit van 27 juli 2004 heeft appellant het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 juli 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 16 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 17 augustus 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 september 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 11 oktober 2005 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [wederpartij]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door J.F.J. Kaandorp en J. Visser, beiden ambtenaar der gemeente, is verschenen. Voorts is als partij gehoord [wederpartij], vertegenwoordigd door de [maten].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De werken waarop de last betrekking heeft betreffen het over een lengte van ongeveer 80 meter dempen van een bochtige sloot en het op enkele meters noordwaarts daarvan graven van een nieuwe, rechte sloot.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voor zover hier van belang, mag alleen en moet een aanlegvergunning worden geweigerd indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
    
    2.3.    Ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1998" geldt ter plaatse de bestemming "Agrarische doeleinden, tevens gronden met cultuurhistorische en landschappelijke waarden (A en Ab)".
    
        Ingevolge artikel 7, vierde lid, onder a, sub 7, van de planvoorschriften, is het verboden op of in deze gronden, voor zover deze zijn gelegen buiten de op de kaart aangegeven agrarische bebouwingsvakken, zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college de navolgende werken geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: het graven, vergraven of dichten van waterlopen en waterpartijen, vijvers e.d. en het maken van dammen.
    
        Ingevolge artikel 7, zesde lid (toetsingscriterium aanlegvergunning), onder a, van de planvoorschriften, zijn de werken of werkzaamheden, als bedoeld in het vierde lid, krachtens aanlegvergunning slechts toelaatbaar, indien door die werken of werkzaamheden, dan wel door de gevolgen daarvan, hetzij direct, hetzij indirect te verwachten is, dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarde en, indien specifiek op de kaart aangegeven met de aanduiding "cultuurhistorisch kerngebied", de cultuurhistorische verkaveling en de archeologische waarde op niet-onaanvaardbare wijze worden of niet-onaanvaardbare wijze kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden tot herstel of het veilig stellen van de waarden niet-onaanvaardbaar worden of kunnen worden verkleind, in welk geval vergunning wordt verleend.
    
        Ingevolge artikel 7, zesde lid, onder b, van de planvoorschriften, dient, om onaanvaardbare aantasting van het kleinschalige verkavelingspatroon en andere landschappelijke elementen te voorkomen, het graven, vergraven of dichten van waterlopen tenminste te voldoen aan de volgende uitgangspunten:
    
    1. voor zover de gronden zijn gelegen binnen de op de kaart aangegeven zone met de aanduiding "cultuurhistorisch kerngebied":
    
    a. dient de grootte van een perceel dat ontstaat door slootdemping zoveel mogelijk beperkt te worden. Een grootte van 3 hectare geldt hierbij als uitgangspunt. Omdat het rendement van een bedrijf toeneemt bij een vergroting tot 3 hectare, wordt een dergelijke vergroting aanvaardbaar geacht;
    
    b. is het in bijzondere gevallen mogelijk een vergroting tot maximaal 4 hectare toe te staan;
    
    c. om tot grotere percelen te komen verdient het de voorkeur smalle tussensloten te dempen en tot vergroting te komen zonder nieuwe sloten te graven;
    
    d. sloten rond terpen, wegsloten, sloten langs (voormalige) kaden en dijken en restanten van kreken mogen niet worden gedempt;
    
        Ingevolge artikel 7, zesde lid, onder b, sub 4, van de planvoorschriften is afwijking van de hierboven geformuleerde uitgangspunten toegestaan indien:
    
    a. bij strikte toetsing van het verzoek aan die uitgangspunten één of meerdere percelen een voor de bedrijfsvoering zeer geringe omvang en/of zeer onpraktische afmetingen of vormgeving zou behouden;
    
    b. er geen alternatieve mogelijkheden zijn om overeenkomstig, dan wel in mindere mate in afwijking van, de uitgangspunten voor het graven, vergraven of dichten van waterlopen, ter plaatse tot perceelsvergroting te komen, en
    
    c. afwijking van de uitgangspunten niet leidt tot onaanvaardbare aantasting van het verkavelingspatroon of het karakter van het landschappelijk element.
    
    2.4.    Niet in geschil is dat voor de werken een aanlegvergunning was vereist en dat deze niet was verleend, zodat appellant ter zake handhavend kon optreden.
    
    2.5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.    Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich in de beslissing op bezwaar terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 7, zesde lid, aanhef en onder a en b, van de planvoorschriften zich tegen het alsnog verlenen van een vergunning verzet.
    
        Dit betoog slaagt. De percelen liggen binnen het gebied dat op de plankaart is aangeduid als "cultuurhistorisch kerngebied". De onregelmatige verkavelingsstructuur en het bochtige verloop van de waterlopen staan in de toelichting op het bestemmingsplan uitdrukkelijk genoemd als hoofdelementen die de bijzondere cultuurhistorische waarde van het buitengebied van Schagen vertegenwoordigen.
    
        De rechtbank heeft ten onrechte betekenis gehecht aan de omstandigheid dat met het verleggen van de sloot slechts vormverbetering van het perceel is beoogd en dat dit geen vergroting van het perceel tot gevolg heeft.
    
        Blijkens de toelichting op het bestemmingsplan is van belang dat bestaande agrarische bedrijven voldoende armslag wordt geboden om aan de eisen van een moderne bedrijfsvoering te voldoen. In dat kader is het ruilverkavelingsplan "Schagerkogge" opgesteld om onder meer te komen tot perceelvergroting en vormverbetering van kavels.
    
        In hoofdstuk 7 van de toelichting is evenwel aangegeven dat het ruilverkavelingsplan onvoldoende waarborgen biedt voor het behoud van de historische patronen in het landschap en dat daarom het gevaar bestaat dat zonder aanvullende eisen de historische verkavelingsstructuur volledig wordt uitgewist. Tevens is aangegeven dat dit voor het cultuurhistorisch kerngebied met haar grillige patronen en bijzondere bodemreliëf extra nauw luistert en dat er in de gemeente alles aan is gelegen om het huidige landschapsbeeld intact te laten.
    
        Het vorenstaande is tot uitdrukking gebracht in de Algemene beschrijving in hoofdlijnen in artikel 4, onder A van de planvoorschriften, op grond waarvan alle maatregelen ten aanzien van het gebruik van gronden en opstallen en het oprichten van bouwwerken, primair gericht dienen te zijn op het behoud van de ruimtelijke en functionele karakteristiek van het plangebied, die wordt bepaald door, voor zover hier van belang, de aanwezigheid van een cultuurhistorisch kerngebied met een grillig verkavelingspatroon en karakteristiek bodemreliëf.
    
        Gelet hierop heeft appellant zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vervangen van een bocht in de sloot door een recht stuk sloot, mede gelet op de precedentwerking die daarvan uitgaat, kan leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de cultuurhistorische verkaveling van het gebied.
    
        De aangevallen uitspraak komt reeds op deze grond voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling overgaan tot een beoordeling van de vraag of appellant terecht geen aanleiding heeft gezien om gebruik te maken van de in artikel 7, zesde lid, onder b, sub 4, van de planvoorschriften neergelegde afwijkingsbevoegdheid.
    
    2.8.    In de beslissing op bezwaar heeft appellant te kennen gegeven dat toepassing van de afwijkingsbevoegdheid niet aan de orde is omdat de percelen in de oorspronkelijke situatie geen voor de bedrijfsvoering zeer geringe omvang, noch zeer onpraktische afmetingen en vormgeving hadden. Daarbij is in aanmerking genomen dat het gebruik van de gronden voor bollenteelt, voor welk doel het vergraven van de sloot onder meer heeft plaatsgevonden ter verbetering van de bewerkingsmogelijkheden, op grond van het bestemmingsplan slechts een tijdelijk karakter mag hebben.
    
    Voorts heeft appellant gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat afwijking van de uitgangspunten leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het verkavelingspatroon. Hiermee is niet voldaan aan de in artikel 7, zesde lid, onder b, sub 4, onder a en c gestelde voorwaarden voor toepassing van de afwijkingsbevoegdheid.
    
    2.9.    Uit het vorenstaande volgt dat appellant zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de werken in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat geen concreet uitzicht bestond op legalisatie daarvan.
    
        Overigens zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan appellant van handhavend optreden had moeten afzien. Het door [wederpartij] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel is door appellant in de beslissing op bezwaar op goede gronden weerlegd. Appellant heeft bij de beslissing op bezwaar van 27 juli 2004 dan ook in redelijkheid kunnen besluiten het primaire besluit tot handhavend optreden in stand te laten.
    
    2.10.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 8 juli 2005, GEMWT 04/1871;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk    w.g. Schortinghuis
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2006
    
    66-422.