ECLI:NL:RVS:2010:BN7943, Raad van State, 22-09-2010, 200905767/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2008 heeft de raad aan Europarcs Landgoed Rietbosch vrijstelling verleend voor het bouwen van 266 recreatiewoningen, één ophaalbrug en vijftien vaste bruggen op het terrein van camping 't Rietbosch aan de Groenedijk 6 te Oost-Graftdijk (hierna: het terrein).

200905767/1/H1.
      Datum uitspraak: 22 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te [woonplaats], en anderen (hierna: [appellant] en anderen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 17 juni 2009 in zaak
      nrs. 08/3017 en 08/3029 in het geding tussen onder meer:
    
    
    [appellant] en anderen,
    
    en
    
    
      1. de raad van de gemeente Graft-De Rijp,
      2. het college van burgemeester en wethouders van Graft-De Rijp.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 september 2008 heeft de raad aan Europarcs Landgoed Rietbosch vrijstelling verleend voor het bouwen van 266 recreatiewoningen, één ophaalbrug en vijftien vaste bruggen op het terrein van camping 't Rietbosch aan de Groenedijk 6 te Oost-Graftdijk (hierna: het terrein).
    
    Bij besluit van 25 september 2008 heeft het college aan Europarcs bouwvergunning verleend voor het bouwen van 266 recreatiewoningen, één ophaalbrug en vijftien vaste bruggen op het terrein.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2009, verzonden op 23 juni 2009, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 augustus 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met het hoger beroep in zaak nr. 201002054/1/H1 behandeld op 23 augustus 2010, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door drs. E. van de Ven, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting Europarcs, vertegenwoordigd door [directeur] en [manager], bijgestaan door mr. J.W. van der Linde, advocaat te Arnhem, als belanghebbende gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in 266 recreatiewoningen, één ophaalbrug en vijftien vaste bruggen op het terrein. De recreatiewoningen hebben een oppervlakte van circa 75 m². Van de recreatiewoningen van het type "Marken" hebben 40 stuks een goothoogte van 4.80 m. De overige recreatiewoningen hebben een goothoogte van 2.32 m.
    
    2.2. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 1997, eerste herziening" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het terrein de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)".
    
    Op de plankaart heeft het terrein de aanduiding "vR 4 370".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften geeft het op de plankaart achter een letter of combinatie van letters ingeschreven Arabische cijfer - tenzij in hoofdstuk II anders is bepaald en behoudens eventuele vrijstelling - de maximaal toelaatbare goothoogte van gebouwen in meters aan, dan wel - voor zover een platte afdekking wordt toegepast - de maximaal toelaatbare hoogte van het boeiboord van het platte dak.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, zijn de op de plankaart voor "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)" aangewezen gronden bestemd voor een kampeerterrein ten behoeve van verblijfsrecreatie, een en ander met dien verstande dat per bestemmingsvlak niet meer kampeermiddelen zijn toegestaan dan op de plankaart zijn aangegeven en met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden ten behoeve van de bestemming, met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen, uitsluitend worden gebouwd:
    
    - zomerhuizen, trekkershutten, stacaravans en bijbehorende bergkasten;
    
    - gebouwen ten behoeve van sanitaire voorzieningen, het beheer en het toezicht, een campingwinkel, een restaurant, alsmede een dienstwoning met bijbehorende uitbouwen en bijgebouwen;
    
    - bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge het derde lid gelden voor het bouwen de aanduidingen op de plankaart en de volgende bepalingen:
    
    a. de oppervlakte van een zomerhuis mag ten hoogste 45 m² bedragen;
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 1, zeventiende lid, wordt onder een kampeermiddel verstaan:
    
    a. een tent, tentwagen, kampeerauto of caravan;
    
    b. enig ander onderkomen en enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelten daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde;
    
    een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht, dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
    
    Ingevolge het negentiende lid wordt onder een zomerhuis verstaan: een permanent ter plaatse aanwezig recreatiewoonverblijf, bedoeld voor niet-permanente bewoning en waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
    
    2.3. Het bouwplan is - naar ook niet in geschil is - in strijd met het bestemmingsplan, voor zover het de oppervlakte van de recreatiewoningen betreft en ten aanzien van de recreatiewoningen type "Marken" voorts voor zover het de goothoogte daarvan betreft.
    
    2.4. Het betoog van [appellant] en anderen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan, gelet op de bedoeling van de planwetgever en de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in artikel 8 van de planvoorschriften, voorts in strijd is met artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften, faalt.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 april 2009 in zaak nr. 200805918/1), zijn voor het antwoord op de vraag of het bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende voorschriften beslissend. De plantoelichting heeft in dit verband in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in hun onderlinge samenhang duidelijk zijn.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit artikel 16, tweede lid, van de planvoorschriften volgt dat op het terrein zomerhuizen mogen worden gebouwd. Het aantal te bouwen zomerhuizen is, anders dan het aantal toegestane kampeermiddelen, niet gemaximeerd. Slechts de goothoogte en de oppervlakte daarvan zijn, gelet op de artikelen 4, eerste lid, en 16, derde lid, van de planvoorschriften, gemaximeerd. Zoals de rechtbank voorts met juistheid heeft overwogen, vallen recreatiewoningen onder de definitie van het begrip zomerhuis als bedoeld in artikel 1, negentiende lid, van de planvoorschriften. Voor het oordeel dat de in het bouwplan voorziene recreatiewoningen permanent zullen worden bewoond, bestaat, anders dan [appellant] en anderen betogen, geen grond. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de beschrijving in hoofdlijnen, als bedoeld in artikel 8 van de planvoorschriften. Ingevolge dit artikel richt het bestemmingsplan zich, voor zover thans van belang, op de bescherming van de landschappelijke- en natuurlijke waarden in het plangebied. Uit de stukken volgt dat in het bouwplan rekening is gehouden met de bestaande groen- en waterstructuur en dat de aanwezige groensingels aan de oost- en noordzijde van het park worden gehandhaafd en verstevigd. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan niet op onaanvaardbare wijze afbreuk doet aan voormelde waarden.
    
    Nu de planvoorschriften op zichzelf duidelijkheid bieden omtrent de vraag of de in het bouwplan voorziene recreatiewoningen op het terrein mogen worden gerealiseerd, kan aan het betoog van [appellant] en anderen dat de planwetgever deze mogelijkheid niet voor ogen heeft gehad, wat daar ook van zij, niet de door hen beoogde betekenis worden toegekend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 februari 2009 in zaak nr. 200804419/1), kan de bedoeling van de planwetgever niet afdoen aan hetgeen in planvoorschriften ondubbelzinnig is bepaald. Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften.
    
    2.5. Teneinde het bouwplan mogelijk te maken, heeft de raad met gebruikmaking van de verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 10 juni 2008 vrijstelling verleend krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt.
    
    Op 17 januari 2008 heeft de raad een voorbereidingsbesluit genomen.
    
    2.6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 18 september 2008 had moeten worden vernietigd, reeds omdat de raad, door ervan uit te gaan dat het bouwplan niet is gesitueerd binnen de ecologische hoofdstructuur en zich geen speerpunten van provinciaal ruimtelijk beleid voordoen, niet bevoegd was om met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 januari 2004 in zaak nr. 200303592/1), moet uit de tekst van artikel 19, eerste lid, van de WRO en uit de Nota van Wijziging (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 311, nr. 7, blz. 12) worden afgeleid dat indien ingevolge artikel 19, tweede of derde lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend, vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van die wet niet aan de orde is. In die gevallen kan derhalve geen vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO worden verleend.
    
    2.6.2. Bij besluit van 19 juli 2005, gepubliceerd in het Provinciaal Blad 2006, nr. 48, en in werking getreden op 3 augustus 2006, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland het "Beleid inzake de toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: het beleid) vastgesteld. Daarin is onder meer bepaald dat het college zonder verklaring van geen bezwaar vrijstelling kan verlenen voor projecten die geen speerpunten van beleid betreffen. Zodra een speerpunt van provinciaal ruimtelijk beleid aan de orde is, is een verklaring van geen bezwaar ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO vereist. Projecten, gesitueerd binnen de in de streekplannen aangeduide natuurgebieden en de ecologische hoofdstructuur, vallen onder speerpunt 6 van het beleid.
    
    2.6.3. Ter zitting is onderzoek gedaan naar de vraag of het bouwplan valt onder speerpunt 6 van het beleid. Aangezien de bij het streekplan "Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord" (hierna: het streekplan) behorende deelkaart 3a ontbrak in het dossier, heeft de Afdeling de raad verzocht deze kaart, althans een kaart aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of het terrein ligt in de Provinciale Ecologische Hoofstructuur, mee te nemen naar de zitting. Partijen hebben deelkaart 3a niet meegebracht naar de zitting, althans niet kunnen tonen. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de rechtbank aan de hand van deze kaart heeft vastgesteld dat weliswaar in de buurt van het plangebied een witte vlek is te zien, maar niet duidelijk is of deze vlek samenvalt met het plangebied, heeft de Afdeling, zoals de rechtbank ook heeft gedaan, streekplankaart 3 (specificatie uitsluitingsgebieden) maatgevend geacht bij de vaststelling of het terrein ligt in de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur. Zoals de rechtbank met juistheid heeft vastgesteld, ligt het terrein in de op deze kaart aangeduide Provinciale Ecologische Hoofdstructuur. Het bouwplan valt derhalve onder voormeld speerpunt 6 van het beleid en, gelet hierop, is geen vrijstelling met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO mogelijk, maar is een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO vereist. Dit betekent dat het vrijstellingsbesluit is voorzien van de juiste wettelijke grondslag. De enkele omstandigheid dat de raad in zijn besluit van 18 september 2008 geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor toepassing van de procedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, doet daar, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, niet aan af.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de inbreuk van het bouwplan op het geldende planologische regime niet gering is te achten en dat het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Daartoe voeren zij aan dat het bouwplan in strijd is met het streekplan, meer in het bijzonder de beleidslijnen voor uitsluitingsgebieden en dat geen rekening is gehouden met de toename van het aantal verkeersbewegingen van en naar het recreatiepark.
    
    2.7.1. De enkele omstandigheid dat de 266 recreatiewoningen een oppervlakte hebben van circa 75 m² in plaats van de in artikel 16, derde lid, van de planvoorschriften gemaximeerde oppervlakte van 45 m² brengt, anders dan [appellant] en anderen betogen, nog niet mee dat geen sprake is van een geringe inbreuk op het geldende planologische regime, zeker niet nu niets verandert aan de aard, omvang en bestemming van het terrein en het aantal toegestane recreatiewoningen. De Afdeling is voorts van oordeel dat het bouwplan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    De ruimtelijke onderbouwing is vervat in het rapport van Oranjewoud van 9 mei 2007 met bijlagen en een second opinion van BügelHajema adviseurs van 1 mei 2007. In de ruimtelijke onderbouwing wordt een relatie gelegd tussen het geldende bestemmingsplan en de omvang en de aard van de inbreuk die het bouwplan hierop maakt.
    
    Voorts is het bouwplan getoetst aan het streekplan, waarin het projectgebied is aangeduid als "Uitsluitingsgebied" met de specificatie "Provinciale Ecologische Hoofdstructuur". Het streekplan vermeldt in hoofdstuk 5.5 dat in de uitsluitingsgebieden geen uitbreiding van stedelijke functies of nieuwe stedelijke functies zijn toegestaan, uitgezonderd kleinschalige ontwikkelingen. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, doet dit niet af aan de werking van het goedgekeurde en in werking zijnde bestemmingsplan waarin het terrein is bestemd als "Verblijfsrecreatieve doeleinden". Nu het bouwplan niet in strijd is met voormelde bestemming en het bouwplan niet buiten de contouren van het terrein zal worden gerealiseerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het streekplan.
    
    Uit het van de ruimtelijke onderbouwing deel uitmakende rapport van Oranjewoud van 14 februari 2007 naar de verkeersproductie van Landgoed 't Rietbosch volgt dat de verkeersproductie zal afnemen na realisering van het bouwplan. Zowel de hoogste piekbelasting in uurintensiteit als het aantal verkeersbewegingen per etmaal zal na realisering van het bouwplan lager zijn dan voorheen. In aanmerking genomen dat [appellant] en anderen hun betoog niet hebben onderbouwd met een door een deskundige opgesteld verkeerstechnisch rapport, bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich ten aanzien van de verkeerskundige onderbouwing van het bouwplan niet heeft mogen baseren op voormeld rapport van Oranjewoud.
    
    Gelet op het vorenstaande bestaat in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 18 september 2008 niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. Het betoog van [appellant] en anderen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de tussen de raad en het college enerzijds en Europarcs anderszijds gesloten samenwerkingsovereenkomst onvoldoende zekerheid biedt dat de tweede ontsluitingsweg zal worden gerealiseerd, faalt.
    
    Uit het van de ruimtelijke onderbouwing deel uitmakende rapport van Oranjewoud van 14 februari 2007 naar de verkeersproductie van Landgoed 't Rietbosch volgt dat geen verkeerskundige noodzaak bestaat om een tweede ontsluitingsweg te realiseren. Desalniettemin is in een tussen de raad en het college enerzijds en Europarcs anderzijds gesloten samenwerkingsovereenkomst de verplichting opgenomen om een tweede ontsluitingsweg te realiseren. Mede gelet op de door [directeur], voornoemd, ter zitting onvoorwaardelijk gedane toezegging dat deze weg zal worden gerealiseerd, bestaat geen reden om te twijfelen aan de realisatie van een tweede ontsluitingsweg.
    
    2.9. Het betoog van [appellant] en anderen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad niet in redelijkheid vrijstelling van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen, faalt eveneens, reeds omdat zij in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dienaangaande niet inhoudelijk hebben bestreden.
    
    2.10. [appellant] en anderen betogen ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich niet op grond van het advies van Stichting Welstandszorg Noord-Holland (hierna: de welstandscommissie) van 2 november 2006 op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daartoe voeren zij aan dat dit advies geen onvoorwaardelijk positief advies betreft. Eerst bij advies van 11 december 2008 heeft de welstandscommissie volgens [appellant] en anderen een onvoorwaardelijk positief welstandsadvies gegeven.
    
    2.10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr. 200804977/1), mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derdebelanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derdebelanghebbende.
    
    Aan het besluit van 25 september 2008 heeft het college het advies van de welstandscommissie van 2 november 2006 ten grondslag gelegd. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, kan dit advies, mede gelet op de stempels op de bouwtekeningen, worden beschouwd als een onvoorwaardelijk positief advies. Dat dit advies is uitgewerkt en vervolgens door het college nogmaals is voorgelegd aan de welstandscommissie, doet er niet aan af dat voormeld advies positief is.
    
    [appellant] en anderen hebben geen advies van een ander deskundig te achten persoon of instantie overgelegd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het advies van 2 november 2006 naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit advies niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Nu [appellant] en anderen voorts niet gemotiveerd hebben aangevoerd dat dit advies in strijd is met de volgens de gemeentelijke welstandsnota geldende criteria, heeft het college voormeld advies aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag mogen leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Graaff-Haasnoot
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2010
    
    531.