ECLI:NL:RBUTR:2012:BY4685, Rechtbank Utrecht, 20-07-2012, SBR 11/4230
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2012-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Trefwoorden:appellabel besluit, concretiserende bas, algemeen verbindend voorschrift
      
      Wetsartikelen: artikel 7:1, eerste lid, van de Awb en artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank-en Horecawet
      
      Eiseres heeft verweerder verzocht om een examenbevoegdheid te verkrijgen om Verklaringen Sociale Hygiëne te kunnen afgeven. Verweerder heeft deze brief opgevat als een aanvraag om de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank-en Horecawet te wijzigen. De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of in dit geval sprake is van een appellabel besluit. Een ministeriële regeling, zoals de Regeling in kwestie is, bevat doorgaans algemeen verbindende voorschriften. Dit hoeft echter niet; zij kan ook concretiserende besluiten van algemene strekking bevatten, zoals in deze situatie door partijen is aangenomen. De rechtbank zal echter de materiële kenmerken van de Regeling moeten beoordelen om de Regeling (of een deel daarvan) te kunnen kwalificeren als concretiserend besluit van algemene strekking. De rechtbank komst vervolgens tot de conclusie dat de Regeling een zelfstandige normstelling inhoudt, de Regeling externe werking heeft, bevoegd is vastgesteld en dat de Regeling algemene, abstracte regels bevat die zich voor herhaalde toepassing lenen. De rechtbank komt tot de conclusie dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 juni 1999, LJN: AH6757 maakt dit niet anders. In de overigens relatief oude uitspraak van de ABRvS waarnaar wordt verwezen, schuilt in die zin gelijkenis met deze situatie dat het ook daar gaat om een betrokkene die een examenbevoegdheid wil verkrijgen. Echter die overeenkomst is niet voldoende om van een gelijke situatie te kunnen spreken. Sinds die uitspraak zijn er veel uitspraken gedaan over de wijze waarop moet worden beoordeeld of sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking of van een algemeen verbindend voorschrift. Die jurisprudentie laat een grote variëteit aan te beoordelen regelgeving zien, gebaseerd op weer een grote variëteit aan hogere wet- en regelgeving. Om tot een beoordeling te komen wat het rechtskarakter van de ter toetsing voorliggende regelgeving is, moet de rechtbank deze dus op eigen merites beoordelen aan de hand van in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. De aanvraag van eiseres moet worden gezien als een verzoek om wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. Tegen de afwijzing van het verzoek om wijziging van een algemeen verbindend voorschrift staat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar open. Verweerder had het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren.

RECHTBANK UTRECHT
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: SBR 11/4230
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juli 2012 in de zaak tussen
    
    
      SVM NIVO B.V., te Nieuwegein, eiseres
      (gemachtigde: mr. A.D.L. Knook),
    
    
    en
    
    
      de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
      (gemachtigde: mr. I.L. de Graaf).
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om eiseres bevoegd te verklaren voor het afgeven van Verklaringen Sociale Hygiëne. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    Bij besluit van 28 november 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de gedingstukken aan de rechtbank doen toekomen en de rechtbank daarbij verzocht om onder toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor een niet aan eiseres openbaar gemaakt stuk te bepalen dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis mag nemen. De rechtbank heeft dit verzoek geweigerd. Verweerder heeft de rechtbank verzocht het stuk te retourneren. Bij brief van 2 april 2012 heeft de rechtbank gevolg gegeven aan dit verzoek.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn ter zitting verschenen mr. K. Hollemans en mr. drs. M.H. van Vught, werkzaam bij verweerder. 
    
    Overwegingen
    
    1.	De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiseres heeft zich bij brief van 27 januari 2011 tot verweerder gewend met het verzoek om een examenbevoegdheid te verkrijgen om Verklaringen Sociale Hygiëne te kunnen afgeven. Verweerder heeft deze brief opgevat als een aanvraag om de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank-en Horecawet, geldig vanaf 1 januari 1996, Stcr. 1995, 249, laatstelijk gewijzigd per 8 februari 2010, Stcr. 2010, 2263 (de Regeling), te wijzigen. 
    
    2.	In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de aanwijzing in de Regeling van Svh Onderwijscentrum te Zoetermeer als instantie om de examens sociale hygiëne af te nemen, niet als een algemeen verbindend voorschrift moet worden beschouwd, maar als een concretiserend besluit van algemene strekking. Immers, zo stelt verweerder, dit onderdeel laat onverlet de bevoegdheid van de minister om voor het afnemen van examens sociale hygiëne meerdere examencommissies aan te wijzen. De aanvraag van eiseres moet dan ook worden gezien als een verzoek tot wijziging van de Regeling en het bezwaar is gericht tegen de weigering dit verzoek in te willigen. Naar verweerders mening is daarmee sprake van een appellabel besluit. Eiseres onderschrijft dit standpunt.
    
    3.	De rechtbank ziet zich, voordat inhoudelijk gekeken kan worden naar de besluitvorming, ambtshalve gesteld voor de vraag of in dit geval sprake is van een appellabel besluit. Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bepaalt - voor zover van belang - dat degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar dient te maken. Artikel 8:2, aanhef en onder, a, van de Awb bepaalt - voor zover van belang - dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. 
    
    
      4.	Artikel 8 van de Drank - en Horecawet (DHW) - voor zover hier van belang - luidt als volgt:
      1.Voor het verkrijgen van een vergunning moet worden voldaan aan het bij en krachtens de volgende leden bepaalde.
      (..)
      4.Leidinggevenden, bij rechtspersonen als bedoeld in artikel 4 is zulks beperkt tot 2 leidinggevenden per rechtspersoon, dienen tevens te beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen.
      5.Bij regeling van Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport worden de bewijsstukken aangewezen waaruit het voldoen aan de eisen, bedoeld in het vierde lid, moet blijken.
    
    
    
      De uitwerking hiervan is de Regeling. 
      Artikel 1 luidt als volgt:
      Als bewijsstukken waaruit blijkt dat een leidinggevende beschikt over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne worden aangewezen:
      a. een verklaring afgegeven door de examencommissie van de Svh Onderwijscentrum te Zoetermeer, dat is gebleken dat betrokkene voldoet aan de eisen, bedoeld in artikel 8, vierde lid van de Drank- en Horecawet, dan wel in het bezit is van een diploma of certificaat uit een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend Verdrag dat Nederland bindt, en die qua kennis en inzicht in sociale hygiëne een beroepsniveau waarborgen dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd;
      b. een verklaring van vakbekwaamheid, als bedoeld in artikel 41, eerste lid van de Drank- en Horecawet, zoals dit artikellid luidde op 31 december 1995.
    
    
    5.	Een ministeriële regeling, zoals de Regeling in kwestie is, bevat doorgaans algemeen verbindende voorschriften. Dit hoeft echter niet; zij kan ook concretiserende besluiten van algemene strekking bevatten, zoals in deze situatie door partijen is aangenomen. Toch is het feit dat het hier om een ministeriële regeling gaat in die zin van belang dat daarin al een sterke indicatie schuilt dat het om een algemeen verbindend voorschrift gaat. De rechtbank zal echter de materiële kenmerken van de Regeling moeten beoordelen om de Regeling (of een deel daarvan) te kunnen kwalificeren als concretiserend besluit van algemene strekking of als algemeen verbindend voorschrift.
    
    6.	Om te kunnen vaststellen wat het rechtskarakter van de Regeling is, zijn in de jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 juni 2007 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, LJN: BA7163) criteria ontwikkeld waaraan de Regeling moet worden getoetst. Ten eerste is van belang of de Regeling een zelfstandige normstelling inhoudt. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Artikel 1 van de Regeling bepaalt wat als bewijsstuk wordt aangemerkt waaruit blijkt dat een leidinggevende beschikt over voldoende kennis en inzicht over sociale hygiëne. Iedere leidinggevende, die een vergunning op grond van de DHW wil aanvragen, zal door middel van een door de examencommissie van Svh Onderwijscentrum te Zoetermeer afgegeven verklaring moeten aantonen dat hij of zij over de vereiste kennis over sociale hygiëne beschikt. In de DHW, noch in andere wetgeving, is deze normstelling opgenomen. Artikel 1, van de Regeling, geeft dus ter uitvoering van artikel 8, vierde lid, van de DHW zelfstandige regels over de manier waarop een aanvrager kan bewijzen over de vereiste kennis te beschikken. 
    
    7.	Ten tweede is van belang of de Regeling externe werking heeft. Ook daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval sprake. De Regeling heeft immers externe werking, omdat zij de rechtspositie raakt van anderen dan de minister, zijn ambtenaren of andere medewerkers van het ministerie. Zoals hiervoor is uiteengezet, moet iedere aanvrager van een vergunning op grond van de DHW voor een positieve uitkomst van zijn aanvraag beschikken over het door Svh Onderwijscentrum te Zoetermeer afgegeven verklaring. Dit betekent dat een potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten met de gestelde norm te maken kan krijgen. Het gaat hier bovendien om een Regeling die niet alleen nu geldt, maar - indien zij niet wordt gewijzigd - ook in de toekomst.
    
    8.	Ten derde is van belang of de Regeling bevoegd is vastgesteld. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank eveneens sprake. In artikel 8, vijfde lid, van de DHW is de bevoegdheid van de minister om bij regeling bewijsstukken aan te wijzen neergelegd. De minister heeft daaraan gevolg gegeven in de Regeling.
    
    9.	Tot slot acht de rechtbank van belang dat de Regeling algemene, abstracte regels bevat die zich voor herhaalde toepassing lenen. De regel is immers, zoals hiervoor al is overwogen, van toepassing op iedere aanvraag van een leidinggevende om een vergunning op grond van de DHW. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat de aanwijzing van Svh Onderwijscentrum als instantie die de examens mag afnemen zich niet leent voor herhaalde toepassing. Hiermee heeft eiseres echter miskend dat de norm niet is de aanwijzing van de Svh Onderwijscentrum als examenbevoegde instantie, maar dat het hier gaat om de norm dat iedere aanvrager ten bewijze van de vereiste kennis over sociale hygiëne moet beschikken over een verklaring die is afgegeven door Svh Onderwijscentrum. 
    
    10.		Eiseres heeft ter onderbouwing van de stelling dat het deel van de Regeling dat ziet op de aanwijzing van Svh Onderwijscentrum als examenbevoegde instantie toch een concretiserend besluit van algemene strekking is, onder meer verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 juni 1999, LJN: AH6757. In die uitspraak betrof het een regeling houdende onder meer bekwaamheidseisen voor functies aan boord van zeilschepen, waarbij ook een instantie was aangewezen om de examens ter verkrijging van de in de regeling voorziene diploma's af te nemen. Dit laatste onderdeel van de regeling moest volgens de ABRvS als een beschikking worden gezien, omdat het onverlet laat de bevoegdheid van de minister om voor het afnemen van de examens andere examencommissies aan te wijzen, aldus eiseres. Verweerder heeft eiseres hierin gevolgd, blijkens het bestreden besluit.
    
    11.	De rechtbank volgt partijen hierin niet. In de overigens relatief oude uitspraak van de ABRvS waarnaar wordt verwezen, schuilt in die zin gelijkenis met deze situatie dat het ook daar gaat om een betrokkene die een examenbevoegdheid wil verkrijgen. Echter die overeenkomst is niet voldoende om van een gelijke situatie te kunnen spreken. Sinds die uitspraak zijn er veel uitspraken gedaan over de wijze waarop moet worden beoordeeld of sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking of van een algemeen verbindend voorschrift. Die jurisprudentie laat een grote variëteit aan te beoordelen regelgeving zien, gebaseerd op weer een grote variëteit aan hogere wet- en regelgeving. Om tot een beoordeling te komen wat het rechtskarakter van de ter toetsing voorliggende regelgeving is, moet de rechtbank deze dus op eigen merites beoordelen aan de hand van in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. Dat heeft de rechtbank hiervoor in de overwegingen 6 tot en met 9 ook gedaan. De rechtbank komt op basis van die beoordeling tot de conclusie dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is. 
    
    12.	De aanvraag van eiseres moet worden gezien als een verzoek om wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. Tegen de afwijzing van het verzoek om wijziging van een algemeen verbindend voorschrift staat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar open. Verweerder had het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    
    13.	Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en bepalen dat het bezwaar van eiseres alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard. 
    
    14.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
    
    
      15.	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).  
      Beslissing
    
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	verklaart het bezwaar van eiseres alsnog niet-ontvankelijk;
      -	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, 
      -	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,- aan eiseres te vergoeden;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,- , te betalen aan eiseres.
    
    
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Michon, voorzitter, en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. M.P. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2012.
    
    
    
    
    
    griffier										voorzitter		
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.