ECLI:NL:RVS:2012:BW8133, Raad van State, 13-06-2012, 201109779/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2009 heeft de burgemeester het verlof van [appellant] tot het verstrekken van alcoholvrije drank in [coffeeshop], gelegen aan de [locatie] te Vlissingen, ingetrokken.

201109779/1/A3.
      Datum uitspraak: 13 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Vlissingen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 4 augustus 2011 in zaak nr. 10/678 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Vlissingen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 maart 2009 heeft de burgemeester het verlof van [appellant] tot het verstrekken van alcoholvrije drank in [coffeeshop], gelegen aan de [locatie] te Vlissingen, ingetrokken.
    
    Bij besluit van 5 juli 2010 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 20 maart 2009 met een gewijzigde motivering in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 4 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 9 september 2011.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak op 26 april 2012 ter zitting gevoegd behandeld met zaak 201109489/1/A3, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.K. Fluit, advocaat te Middelburg, en de burgemeester, vertegenwoordigd door
      E. Peters en A. Bouziani-Akdim, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    
    b. strafbare feiten te plegen.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
    
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    
    c. de aard van de relatie en
    
    d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
    
    Ingevolge het derde lid wordt, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    
    c. de aard van de relatie en
    
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    
    Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan.
    
    Ingevolge het vijfde lid vindt de weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats indien deze evenredig is met:
    
    a. de mate van het gevaar en
    
    b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
    
    Ingevolge het zesde lid hebben bestuursorganen eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
    
    Ingevolge het zevende lid, eerste volzin, kan het bestuursorgaan, voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen bedrijf betreft, worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Veiligheid en Justitie bij algemene maatregel van bestuur inrichtingen of bedrijven aangewezen ten aanzien waarvan het wenselijk is dat, voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, door het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) een advies kan worden uitgebracht.
    
    Ingevolge artikel 26 kan de officier van justitie die beschikt over gegevens die er op duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds gepleegd zijn of, naar redelijkerwijs op grond van feiten of omstandigheden kan worden vermoed, gepleegd zullen worden, het bestuursorgaan of de aanbestedende dienst wijzen op de wenselijkheid het Bureau om een advies te vragen.
    
    Ingevolge artikel 29 kan het bestuursorgaan dat of de aanbestedende dienst die een advies ontvangt, dat advies gedurende twee jaren gebruiken in verband met een andere beslissing.
    
    Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet (hierna ook: de DHW) mogen leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
    
    Ingevolge het derde lid worden bij algemene maatregel van bestuur naast de in het tweede lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999 is een leidinggevende, onverminderd artikel 3, niet binnen de laatste vijf jaar bij meer dan één uitspraak onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van € 500 of meer of tot een andere hoofdstraf als bedoeld in artikel 9, onder a, van het Wetboek van Strafrecht wegens dan wel mede wegens overtreding van bepalingen gesteld bij of krachtens de Drank- en Horecawet, de Opiumwet en de Absintwet.
    
    Ingevolge artikel 2:23, aanhef en onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Vlissingen 2009 (hierna: de Apv) wordt verstaan onder horecabedrijf: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf worden in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, afhaalrestaurant, discotheek, buurthuis of clubhuis alsmede een bij dit horecabedrijf behorend terras en de andere aanhorigheden.
    
    Ingevolge deze aanhef en onder d wordt verstaan onder verlofbedrijf: een bedrijf waarvoor een verlof tot exploitatie als bedoeld in artikel 2:33 nodig is.
    
    Ingevolge artikel 2:24, eerste lid, is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge artikel 2:33, eerste lid, is het verboden zonder verlof van de burgemeester in een besloten ruimte tegen vergoeding alcoholvrije drank, consumptie-ijs, geringe eetwaren of spijzen voor gebruik ter plaatse te verstrekken of een afhaalrestaurant te exploiteren.
    
    Ingevolge artikel 2.35, eerste lid, moet een natuurlijk persoon, de bestuurders van een rechtspersoon en hun eventuele gevolmachtigden voor zover het natuurlijke personen zijn voor het verkrijgen van een verlof de leeftijd hebben bereikt van 18 jaar en voldoen aan de eisen, die bij of krachtens artikel 8, tweede lid, onder a en b, en derde lid van de Drank- en Horecawet worden gesteld.
    
    Ingevolge artikel 2:38, eerste lid, weigert de burgemeester het verlof als bedoeld in artikel 2:33, eerste lid, indien niet wordt voldaan aan de in de artikelen 2:35, 2:36 en 2:37 gestelde eisen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, trekt de burgemeester het verlof als bedoeld in artikel 2:33, eerste lid, in indien niet langer wordt voldaan aan de in de artikelen 2:35, 2:36 en 2:37 gestelde eisen.
    
    2.1.1. In de Beleidslijn Wet bibob van de gemeente Vlissingen uit 2009 is onder meer vermeld dat bij bestaande vergunningen op het aandachtspunt coffeeshops tot een bibob-intake en screening zal worden overgegaan, indien naar het oordeel van het bestuursorgaan feiten of omstandigheden duiden op het bestaan van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob.
    
    Verder is in deze beleidslijn vermeld dat, als de officier van justitie op grond van artikel 26 van de Wet bibob gebruik maakt van zijn zogenoemde tipfunctie, het bestuursorgaan in beginsel een bibob-intake zal toepassen en vervolgens om advies zal vragen aan het Bureau. Over de invulling van de tipfunctie zal regelmatig overleg plaatsvinden in het lokale driehoeksoverleg, aldus de beleidslijn.
    
    2.2. Bij besluit van 20 maart 2009 heeft de burgemeester het verlof van [appellant] tot het verstrekken van alcoholvrije drank in de coffeeshop ingetrokken, omdat hij niet langer voldoet aan de eisen die bij of krachtens artikel 8 van de DHW aan leidinggevenden worden gesteld. De burgemeester heeft in aanmerking genomen veroordelingen van [appellant] voor overtreding van artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 en de Opiumwet in de periode van november 2004 tot december 2007.
    
    2.3. Bij brief van 28 september 2009 heeft de plaatsvervangend hoofdofficier van justitie van het parket Middelburg de burgemeester naar aanleiding van het lokale driehoeksoverleg van 17 september 2009 medegedeeld dat [appellant] meermalen is veroordeeld in verband met hennepteelt. De burgemeester heeft naar aanleiding van deze brief bij het Bureau in het kader van de aan [appellant] verleende exploitatievergunning een verzoek om een advies ingediend. Bij brief van 9 oktober 2009 heeft hij [appellant] hiervan op de hoogte gesteld.
    
    [appellant] is, nadat hij naar aanleiding van zijn bezwaren gericht tegen het besluit van 20 maart 2009 door de commissie bezwaarschriften van de gemeente is gehoord, op 11 maart 2010 nogmaals gehoord door de burgemeester op grond van nieuw gebleken feiten en omstandigheden, te weten het advies van het Bureau van 4 december 2009 (hierna: het advies).
    
    2.4. Bij besluit van 5 juli 2010 heeft de burgemeester de intrekking van het verlof bij besluit van 20 maart 2009 aangemerkt als weigering aan [appellant] verlof te verlenen tot het verstrekken van alcoholvrije drank in de coffeeshop en het bezwaar van [appellant] aangemerkt als bezwaar tegen die weigering, dat bezwaar gegrond verklaard, doch het besluit van 20 maart 2009 in stand gelaten op grond van nieuwe feiten en omstandigheden. De burgemeester heeft aan het besluit van 5 juli 2010 mede het advies ten grondslag gelegd. Op grond van dat advies is de burgemeester tot de conclusie gekomen dat ernstig gevaar bestaat dat het verlof mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. De burgemeester heeft in aanmerking genomen veroordelingen van [appellant] wegens het kweken van hennep in de periode van 1997 tot en met 2007 en een veroordeling wegens het medeplegen van uitvoer van softdrugs naar Engeland in de periode van 1 april 2001 tot en met 28 januari 2003. Verder heeft [appellant] in strijd met belastingwetgeving over de jaren 2003 tot en met 2006 geen aangifte inkomstenbelasting gedaan en zijn in dat verband door de Belastingdienst aan hem navorderingsaanslagen en verzuimboetes opgelegd. De Belastingdienst heeft over het jaar 2003 een vergrijpboete opgelegd, omdat volgens deze dienst aan de zijde van [appellant] opzet in het spel was. De burgemeester heeft het onderzoek en advies van het Bureau zorgvuldig geacht en heeft naast intrekking van de aan [appellant] verleende exploitatievergunning het verlof geweigerd.
    
    2.5. [appellant] komt terecht op tegen het oordeel van de rechtbank dat aan hem impliciet een verlof is verleend en de burgemeester aldus ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat het besluit van 20 maart 2009 moet worden opgevat als weigering van die vergunning. De stukken, waaronder het beroepschrift en het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting, gaven voor dit oordeel van de rechtbank geen aanleiding. Het betoog slaagt.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, behoudens voor zover daarbij is bepaald dat de burgemeester aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht vergoedt en voor zover de burgemeester door de rechtbank in de proceskosten is veroordeeld. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 5 juli 210 beoordelen in het licht van de daartegen door [appellant] voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze bespreking behoeven.
    
    2.7. De Afdeling is, anders dan [appellant] heeft bepleit, van oordeel dat het besluit van 5 juli 2010, gelet op de inhoud en strekking, in zijn geheel het resultaat vormt van de volledige heroverweging van het besluit van 20 maart 2009, als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Voorts is de Afdeling ten aanzien van het door [appellant] gestelde tijdsverloop tussen de hoorzitting en de ontvangst van het verslag van de hoorzitting bij het besluit van 5 juli 2010, van oordeel dat niet is gebleken dat hij hierdoor in zijn verweermogelijkheden in beroep is geschaad. Nu [appellant] verder de gelegenheid heeft gehad om naar aanleiding van het door de burgemeester van het Bureau ontvangen advies een zienswijze in te dienen en hij op 11 maart 2011 door de burgemeester daaromtrent is gehoord, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat is gehandeld in strijd met artikel 7:9 van de Awb. Dit artikel schrijft niet voor dat een belanghebbende nogmaals door de adviescommissie moet worden gehoord. Voorts heeft de burgemeester overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie van 27 oktober 2009 het standpunt ingenomen dat de intrekking van het verlof bij besluit van 20 maart 2009 moet worden opgevat als weigering aan [appellant] een verlof te verlenen tot het verstrekken van alcoholvrije drank in de coffeeshop en het bezwaar van [appellant] tegen dat besluit gegrond verklaard. Met de gevolgde procedure heeft de burgemeester niet gehandeld in strijd met de vereiste zorgvuldigheid. Er bestaat ook geen grond voor het oordeel dat de burgemeester ten onrechte dan wel op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 7:9 van de Awb. De burgemeester heeft de inhoud van het advies terecht aangemerkt als nieuw bekend geworden feiten en omstandigheden als bedoeld in voormelde bepaling.
    
    Nu verder door de gewijzigde duiding van het besluit van 20 maart 2009 het rechtsgevolg onveranderd is gebleven, namelijk dat [appellant] niet beschikt over een verlof als bedoeld in arikel 2:33, eerste lid, van de Apv, is het besluit niet herroepen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals tussen partijen niet in geschil is, [appellant] eerder geen verlof is verleend. De burgemeester heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de gestelde kosten van de bezwaarfase niet op de voet van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    2.8. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van gelijke datum in zaak nr. 201109489/1/A3, kunnen de in het advies vermelde bevindingen de conclusie dragen dat ernstig gevaar bestaat dat de aan [appellant] verleende exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2:24, eerste lid, van de Apv, mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. Gelet op de samenhang tussen de exploitatievergunning en het verlof, die [appellant] beide in zijn bezit dient te hebben voor de exploitatie van de coffeeshop, zijnde een horecabedrijf als bedoeld in de Apv, is de Afdeling van oordeel dat vorenstaande conclusie ook geldt ten aanzien van het verlof.
    
    Voorts bestaat ten aanzien van het verlof evenals ten aanzien van de exploitatievergunning voldoende samenhang tussen de activiteiten waartoe het verlof strekt en de strafbare feiten waarmee [appellant] in verband wordt gebracht, omdat een dergelijk verlof het plegen van deze strafbare feiten kan faciliteren. Gelet op de hoeveelheid strafbare feiten waarmee [appellant] in verband kan worden gebracht, alsmede de aard en de ernst daarvan, bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot weigering van het door [appellant] gevraagde verlof.
    
    2.9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 4 augustus 2011 in zaak nr. 10/678, behoudens voor zover daarbij is bepaald dat de burgemeester aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht vergoedt en voor zover de burgemeester door de rechtbank in de proceskosten is veroordeeld;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 227,00 (zegge: tweehonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P. van Dijk en mr. J.E.M. Polak, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
    
    176-597.