ECLI:NL:RBZLY:2008:BC8828, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 28-03-2008, Awb 07/1735
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2008-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen besluit onder dwangsom om permanente bewoning te beeindigen van recreatiewoning ongegrond verklaard.College heeft gedoogbeleid in juli 1994 in voldoende mate bekend gemaakt. Beroep van eiser op brief van minister van 14 november 2003 slaagt niet. Tenslotte wist eiser of kon hij weten dat permanente bewoning van zijn recreatiewoning niet was en is toegestaan.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
      Registratienummer: Awb 07/1735
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
      A te B,
      eiser,
      gemachtigde : mr. J.L. Muller
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen, verweerder.
    
    1.Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 30 november 2006 heeft verweerder eiser gesommeerd de permanente bewoning van de recreatiewoning gelegen aan de (…) te Dalfsen, te beëindigen met ingang van 1 november 2007, zulks onder het opleggen van een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van € 30.000,-. 
      Daartegen heeft eiser op 9 januari 2007 een bezwaarschrift ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft het bezwaarschrift om advies voorgelegd aan de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften (hierna: de commissie). Op 14 mei 2007 heeft de commissie advies uitgebracht aan verweerder, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaarschrift. 
      Bij besluit van 23 augustus 2007 (het bestreden besluit) heeft verweerder conform het advies van de commissie beslist. 
      Op 3 oktober 2007 is daartegen namens eiser beroep ingesteld.
      Verweerder heeft de op de zaak betrekkende stukken en een verweerschrift ingezonden. 
    
    
    
      Het beroep is op 15 februari 2008 ter zitting behandeld. 
      Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Muller voornoemd.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.P.M. Schaap en W.N. de Vries.
    
    
    2.Overwegingen
    
    Partijen zijn in geschil omtrent de vraag of verweerder ten aanzien van het permanent bewonen van de recreatiewoning aan de (…) tot handhaving heeft kunnen overgaan.
    
    De rechtbank gaat daarbij uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      Ingevolge het bestemmingsplan “Recreatieterreinen Nierveer, Bosrandweg, Moezenbeltweg en de Immenhorst” rust op het perceel aan de (..) de bestemming “Recreatieve doeleinden –Rv(z)-”. 
      Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften – voor zover van belang – zijn dergelijke gronden bestemd voor zomerhuisjesterrein. Het tweede lid van artikel 10 bepaalt dat op deze gronden zijn toegelaten: gebouwen in de vorm van zomerhuisjes, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en bijbehorende voorzieningen. Het bouwen van bijgebouwen is niet toegestaan.
      Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en). 
      In artikel 1, aanhef onder t wordt een zomerhuisje gedefinieerd als een gebouw, waarvoor een bouwvergunning ingevolge artikel 47 van de Woningwet is vereist en dat dient als periodiek verblijf voor recreanten die hun hoofdverblijf elders hebben. 
    
    
    Eiser woont op het perceel (…). Hij heeft de woning gekocht in 1987. Op dat moment werd deze woning alleen recreatief gebruikt. Sedert 2000 wordt de woning permanent bewoond. In eerste instantie woonde de echtgenote van eiser in de recreatiewoning; in 2003 is eiser er gaan wonen. Op 13 maart 2003 heeft eiser zich op dit adres laten inschrijven in de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). 
    
    Verweerder heeft met ingang van 1 juli 1994 (gedoog)beleid vastgesteld omtrent permanente bewoning van zomerhuizen in de gemeente Dalfsen. Dit beleid is aan alle eigenaren en gebruikers van recreatiewoningen, die verweerder bekend waren, per brief bekendgemaakt en is tevens gepubliceerd in diverse regionale huis aan huis bladen. Het beleid luidt, voor zover relevant, als volgt:
    
    
      “Nieuw beleid:
      1. Iedereen die op 1 juli 1994 een zomerhuis bewoont en staat ingeschreven in ons bevolkingsregister mag permanent in het zomerhuis blijven wonen.
      2. Is dit het geval dan verkrijgt het zomerhuis van deze eigenaren/gebruikers de status “zomerhuis waar permanente bewoning is toegestaan”. Dit betekent dat ook rechtsopvolgers ten aanzien van de onder 1 genoemde zomerhuizen, die hetzij door eigendomsoverdracht, hetzij door opvolgende huur, de eigendoms- c.q. gebruiksrechten verkrijgen, het zomerhuis permanent mogen bewonen.
      3. Vanaf 1 juli 1994 zullen wij geen nieuwe gevallen van permanente bewoning van zomerhuizen toestaan.”
    
    
    Naar aanleiding van een uitspraak in kort geding van de president van deze rechtbank op 12 januari 1995, heeft verweerder dit beleid in zoverre aangevuld dat niet enkel in de GBA ingeschreven bewoners onder het gedoogbeleid kunnen vallen, maar tevens bewoners die niet ingeschreven staan in de GBA maar niettemin aannemelijk weten te maken dat zij op de peildatum van 1 juli 1994 de recreatiewoning permanent bewoonden.
    
    
      Bij brief van 27 september 2005 heeft verweerder eiser laten weten dat uit inschrijving in de GBA is gebleken dat hij zijn recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent bewoont. Verweerder heeft eiser daarbij verzocht binnen drie maanden een einde te maken aan de illegale situatie. 
      Bij brief van 23 december 2005 heeft eiser verweerder – onder verwijzing naar de brief van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en milieubeheer (de minister) van 14 november 2003 - verzocht om wijziging van het bestemmingsplan dan wel om hem en zijn gezin een persoonsgebonden gedoogbeschikking te geven. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 april 2006 heeft verweerder eiser opnieuw medegedeeld dat permanente bewoning van een recreatiewoning niet is toegestaan. Eiser is verzocht een einde te maken aan de overtreding vóór 1 mei 2007. Verweerder heeft daarbij aangegeven voornemens te zijn een dwangsom op te leggen indien de overtreding voortduurt.
      Hierna heeft verweerder het primaire besluit genomen.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit in stand gelaten.
    
    
    
      Zijdens eiser is aangevoerd dat het in 1994 door de gemeente vastgestelde beleid strijdig is met de wet, hetgeen door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is bevestigd. 
      Eiser meent dat niet kan worden ingezien waarom het permanente gebruik van zijn recreatiewoning in een nieuw te ontwerpen bestemmingsplan niet onder het overgangsrecht kan worden gebracht. Bij alle aangrenzende recreatiewoningen wordt permanente bewoning immers gedoogd. Verder stelt eiser dat verweerder zijn recht om handhavend op te kunnen treden heeft verwerkt door jaren lang niet te handhaven. Daar komt bij dat de gemeente nooit heeft laten blijken dat voor eiser andere regels golden dan voor andere ingezetenen.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning door eiser. Evenmin is in geschil dat de permanent bewoonde recreatiewoning valt onder de bestemming recreatie of dat permanente bewoning niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Met het voorgaande is dan ook gegeven dat eiser het gebruiksvoorschrift overtreedt en dat verweerder in beginsel de bevoegdheid heeft terzake handhavend op te treden. 
    
    Volgens vaste jurisprudentie dient - met het oog op het algemeen belang - bij overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik te maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan daarvan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank zal allereerst de vraag beantwoorden of er sprake is van concreet zicht op legalisatie en vervolgens of er van overige bijzondere omstandigheden sprake is op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien.
    
    
      De rechtbank stelt voorop dat verweerder het gedoogbeleid van juli 1994 in voldoende mate heeft bekend gemaakt door aan de bekende eigenaren en gebruikers van recreatiewoningen een brief te sturen en tevens het beleid te publiceren in diverse regionale huis-aan-huisbladen. In het gepubliceerde gedoogbeleid is als peildatum 1 juli 1994 opgenomen. Bewoners die na die datum zijn aangevangen met permanente bewoning komen niet in aanmerking voor een objectgebonden gedoogstatus. De rechtbank acht deze peildatum niet onredelijk. Vanaf de bekendmaking van het beleid is voor een ieder duidelijk, althans behoorde het duidelijk te zijn, dat permanent bewonen van recreatiewoningen na 
      1 juli 1994 niet is toegestaan en dat verweerder in de toekomst handhavend wilde gaan optreden. 
      Eisers grief, dat verweerder zich niet kan beroepen op dit beleid, nu de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat dit beleid strijdig is met de wet, volgt de rechtbank niet. Het oordeel van de Afdeling betreft die gevallen waarin verweerder heeft besloten niet handhavend op te treden en is dus als zodanig niet van toepassing in het geval van eiser. De Afdeling was van oordeel dat verweerder de categorie gevallen waarin niet handhavend opgetreden zou worden te groot had gemaakt en benadrukte in haar uitspraak dat “tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden in beginsel onverkort dient te worden vastgehouden aan hetgeen in een bestemmingsplan is geregeld”. 
    
    
    Voor de vraag of er concreet zicht op legalisatie bestaat, is het volgende van belang. 
    
    De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) heeft bij brief van 14 november 2003 de voorzitter van de Tweede Kamer geïnformeerd over de hoofdlijnen van het beleid dat de minister wenst te voeren ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoningen. In de brief hanteert de minister als uitgangspunt onder meer dat aan burgers uiterlijk 31 december 2004 duidelijkheid dient te worden verschaft. Voorts geeft de minister een verruiming van het beleidskader aan, inhoudende dat gemeenten de mogelijkheid krijgen om voor complexen recreatiewoningen een bestemmingswijziging door te voeren van recreatie naar wonen. De minister voegt er aan toe dat gemeenten en provincies een eigen afweging kunnen maken. Tevens opent de minister de mogelijkheid dat gemeenten persoonsgebonden beschikkingen afgeven, die ertoe strekken dat een bewoner in de desbetreffende recreatiewoning mag blijven wonen. De minister overweegt dat gemeenten die reeds actief handhaven en daarbij gebruik maken van een peildatum, dit spoor desgewenst voort kunnen blijven zetten. 
    
    
      Het beroep van eiser op voornoemde brief van de minister slaagt niet. De brief van de minister voorziet niet in een verplichting van gemeenten het bestemmingsplan te wijzigen of persoonsgebonden gedoogbeschikkingen af te geven. 
      Zijdens verweerder is uiteengezet dat de recreatiewoning van eiser binnen de grenzen van de Ecologische hoofdstructuur ligt, als gevolg waarvan het niet mogelijk is de recreatieve bestemming te wijzigen in een woonbestemming. Rijksbeleid (neergelegd in de Nota Ruimte) staat hieraan in de weg. 
      In de brief van de minister van 14 november 2003 is ook met zoveel woorden uiteengezet dat gemeentes in dergelijke waardevolle en/of kwetsbare gebieden alleen de mogelijkheid hebben om actief te gaan handhaven tegen permanente bewoning dan wel om persoonsgebonden beschikkingen af te geven. Een planwijziging als door eiser bepleit is dan ook uitgesloten, zodat niet kan worden gezegd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. 
    
    
    Voor zover eiser zich beroept op de brief van de minister van het najaar van 2007 overweegt de rechtbank dat deze brief dateert van na het bestreden besluit, zodat verweerder – wat er ook zij van de inhoud van deze brief – daarmee geen rekening kon houden.
    
    
      Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
      Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zijn recht om handhavend op te treden heeft verspeeld, nu er gedurende 10 jaar lang niet is opgetreden. 
      Ten aanzien van dat punt stelt de rechtbank vast dat eiser de recreatiewoning in 2003 is gaan bewonen; verweerder heeft eiser er in 2005 op gewezen dat permanente bewoning niet is toegestaan. Aldus kan niet met succes worden gesteld dat verweerder de overtreding gedurende een dusdanig aantal jaren ongemoeid heeft gelaten dat handhaving niet meer mogelijk is. Deze grief faalt derhalve. 
      Verder heeft eiser aangevoerd dat verweerder te kennen heeft gegeven eiser als bewoner te accepteren door hem, na zijn inschrijving in de GBA, een brief te sturen waarin hij als inwoner van de gemeente welkom werd geheten. Ook heeft de gemeente de inning van forensenbelasting gestaakt. Hieraan mocht eiser het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat de bewoning van zijn zomerhuis werd toegestaan.
      De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat hiervoor al is overwogen dat eiser wist of kon weten dat permanente bewoning van zijn recreatiewoning niet was en is toegestaan. Daarnaast heeft verweerder eiser niet op enigerlei wijze laten weten dat permanente bewoning zou zijn toegestaan. Eiser heeft uit deze omstandigheden zelf geconcludeerd dat permanente bewoning niet op problemen zou stuiten. Hij heeft er evenwel van afgezien informatie in te winnen bij verweerder. 
    
    
    De door eiser gestelde ingrijpende persoonlijke gevolgen wegen niet zo zwaar dat verweerder daarom van handhaving zou moeten afzien. 
    
    Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiser ongegrond dient te worden verklaard.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier, op 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: