ECLI:NL:RVS:2004:AO9963, Raad van State, 26-05-2004, 200303085/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2003 hebben verweerders de “POL-aanvulling N280-Oost” (verder: POL-aanvulling) vastgesteld.

200303085/1.
      Datum uitspraak: 26 mei 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellante sub 1] gevestigd te Roermond,
      2.    [appellant sub 2], wonend te Roermond,
      3.    de stichting "Stichting Natuurlijk Maalbroek", gevestigd te Swalmen,
      4.    [appellanten sub 4], wonend te Roermond,
      5.    [appellanten sub 5], wonend te Roermond,
    
    
    en
    
    
      provinciale staten van Limburg,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 februari 2003 hebben verweerders de “POL-aanvulling N280-Oost” (verder: POL-aanvulling) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 16 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2003, appellant sub 2 bij brief van 19 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2003, appellante sub 3 bij brief van 12 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 14 mei 2003, appellanten sub 4 bij brief van 16 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2003, en appellanten sub 5 bij brief van 29 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 8 september 2003 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 januari 2004 (verder: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 3 en appellanten sub 5. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellante sub 3, vertegenwoordigd door L.Th. Graus, gemachtigde, appellanten sub 4, vertegenwoordigd door mr. A.A.T. Stoffels, gemachtigde, appellanten sub 5, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door
      mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn daar ing. M.M.J.C. Lücker, mr. H.J.M. Achten en ir. H.J.M. Luijpers, ambtenaren van de provincie, gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 februari 2004 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure van 20 november 2003 (Stb. 519). Bij deze wet is onder meer artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gewijzigd.
    
    Nu het ontwerp van het streekplan ter inzage is gelegd vóór 1 februari 2004 volgt uit artikel V van deze wet dat op dit geschil artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dat voor dit tijdstip luidde, van toepassing is.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO), voorzover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het hele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien.
    
        Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voorzover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
    
        Ingevolge artikel 1 van de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
    
        Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
    
    2.3.    Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgesteld of herzien streekplan slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen.
    
    Indien een beroep is gericht tegen een niet door het bestuursorgaan als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdeel van een streekplan, is het niet gericht tegen een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 van de WRO; de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
    
    2.4.    Verweerders hebben in de POL-aanvulling beoogd de weg N280-Oost aan te geven. Daarbij hebben zij een concrete beleidsbeslissing opgenomen:
    
    ”De functie en het ruimtebeslag van het tracé voor de N280-Oost, zoals deze – als uitwerking van de in het Ontwerp opgenomen hoofdlijn van beleid - zijn opgenomen in deze POL-aanvulling N280-Oost (plan en plankaarten 2a en 2b) die door provinciale staten op 21 februari 2003 is vastgesteld. Daarbij is uitgegaan van een hoogteligging overeenkomstig het voorlopig Technisch Ontwerp.”
    
    2.5.    Met betrekking tot hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd omtrent het verlies van haar fruitteeltgronden, overweegt de Afdeling dat deze gronden niet behoren tot de onderdelen van de POL-aanvulling die verweerders hebben aangeduid als concrete beleidsbeslissing.
    
    Gelet op hetgeen onder 2.1 en 2.2 is overwogen, is de Afdeling in zoverre onbevoegd van deze beroepsgrond kennis te nemen.
    
    2.6.    [appellant sub 2] voert aan dat zijn bedrijfsgronden, mede gelet op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en de geluidsproductie op deze gronden, in plaats van de bestaande agrarische bestemming niet kunnen worden aangeduid als “nieuw natuurgebied buiten de Provinciaal Ecologische Structuur (PES)” zoals in de integrale natuurvisie is opgenomen noch als “zoekgebied natuurontwikkeling” zoals in de POL-aanvulling is opgenomen.
    
    De Afdeling overweegt dat ook deze gronden niet behoren tot de onderdelen van de POL-aanvulling die verweerders hebben aangeduid als concrete beleidsbeslissing.
    
    Gelet op hetgeen onder 2.1 en 2.2 is overwogen, is de Afdeling in zoverre onbevoegd van deze beroepsgrond kennis te nemen.
    
    2.7.    Voorts voert de Stichting Natuurlijk Maalbroek in beroep aan dat de besluitvorming rond de Rijksweg 73-zuid nog niet is afgerond.
    
    De Afdeling stelt vast dat de Rijksweg 73-zuid en de daaraan ten grondslag liggende plannen niet behoren tot de onderdelen van de POL-aanvulling die verweerders hebben aangeduid als concrete beleidsbeslissing.
    
    Gelet op hetgeen onder 2.1 en 2.2 is overwogen, is de Afdeling ook in zoverre onbevoegd van deze beroepsgrond kennis te nemen.
    
    
      Overigens heeft de Afdeling bij haar uitspraak van 25 februari 2004
      (200303274/1, zie www.raadvanstate.nl) het beroep tegen het bestemmingsplan “Rijksweg 73-zuid – noordelijk deel”, dat onder meer voorziet in de aansluiting van genoemde rijksweg op de N280-Oost, ongegrond verklaard.
    
    
    2.8.    [appellante sub 1] stelt dat verweerders genoemde concrete beleidsbeslissing niet hebben kunnen vaststellen, aangezien de N280-Oost met zich brengt dat haar groente-, fruit- en bloemenwinkel aan de Elmpterweg slecht bereikbaar wordt voor haar belangrijkste klantenstroom uit Duitsland.
    
    [appellant sub 2] heeft voor zijn fruitwinkel aan deze weg dezelfde beroepsgrond aangevoerd.
    
    2.8.1.    Verweerders stellen zich op het standpunt dat de N280 belangrijk is om binnen het regionaal verbindend netwerk de groei van de hoeveelheid verkeer en vervoer te kunnen verwerken. Daarbij is het niet mogelijk de N280-Oost volgens de bestaande situatie langs de Elmpterweg te laten lopen en ter hoogte van het bedrijf van [appellante sub 1] aan te sluiten op de RW73-Zuid en de N280-West.
    
    
      2.8.2.    Nabij en ten oosten van Roermond sluit de N280-Oost aan op de RW73-Zuid en de N280-West. De N280-Oost gaat bij de grens over in de autosnelweg B52 in Duitsland. Aldus verbindt het tracé zoals voorzien in de POL-aanvulling de grensregio’s van het Nederlandse en het Duitse hoofdwegennet. Naar verwachting kan de N280-Oost tot 2030 de groei van vervoer en verkeer naar behoren verwerken en kan in de grensregio een duurzame mobiliteit van personen en goederen worden gegarandeerd. De Afdeling stelt vast dat de groente-, fruit- en bloemenwinkel van 
      [appellante sub 1] aan de kruising van de Elmpterweg met de
      St. Wirosingel ligt. De fruitwinkel van [appellant sub 2] ligt aan de Elmpterweg nabij deze kruising.
    
    
    Volgens het deskundigenbericht zullen beide winkels na de verwezenlijking van de N280-Oost, weliswaar niet rechtstreeks, bereikbaar blijven langs de St. Wirosingel, die zal aansluiten op de N280.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan het belang dat is gediend bij de verwezenlijking van de N280-Oost dan aan het belang dat is gediend bij het behoud van rechtstreekse bereikbaarheid van de winkels van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] voor klanten uit Duitsland.
    
    Voorts ziet de Afdeling, mede gelet op de te verwachten afneming van de verkeersdruk op de Elmpterweg, geen aanleiding voor het oordeel dat de N280-Oost zoals in de POL-aanvulling voorzien tot meer dan beperkte geluidshinder voor [appellant sub 2] zal leiden.
    
    In hetgeen [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op deze punten anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] zijn in zoverre ongegrond.
    
    2.9.    De Stichting Natuurlijk Maalbroek stelt dat verweerders de POL-aanvulling niet hebben kunnen vaststellen, aangezien verweerders onvoldoende oog hebben gehad voor alternatieven, in het bijzonder het zogenoemde bewonersalternatief.
    
    2.9.1.    Uit de stukken is gebleken dat verweerders in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg een zogenoemd zoekgebied voor de regionale verbindingsweg N280-Oost/A52 hebben opgenomen. Vervolgens hebben zij in het kader van de vaststelling van de in geding zijnde POL-aanvulling de Tracénota/milieueffectrapport-Umweltvertraglichkeitsstudie N280-Oost/A52 (verder: MER) opgesteld. Daarbij hebben zij binnen het zoekgebied de mogelijkheden voor de aanleg van vier tracévarianten, waaronder het genoemde bewonersalternatief, uitgebreid onderzocht en onderling vergeleken. Na een afweging van onder meer belangen van ruimtelijke ordening, waarbij meer gewicht is toegekend aan het aspect natuur dan aan het aspect mens en zijn woon- en leefmilieu, hebben verweerders gekozen voor een tracé dat grotendeels langs de bestaande N68 zal lopen. De Commissie voor de milieu-effectrapportage komt in haar toetsingsadvies tot het oordeel dat de essentiële informatie aanwezig is in het MER. Daarbij stelt zij dat een integere poging is gedaan een meest milieuvriendelijk alternatief te ontwikkelen, waarbij het dilemma tussen mens en natuur helder is uitgewerkt.
    
    De Afdeling is niet gebleken dat het MER zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat verweerders zich hierop bij het nemen van hun besluit niet hadden mogen baseren.
    
    Het vorenstaande in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat het door verweerders uitgevoerde alternatievenonderzoek toereikend is geweest.
    
    2.10.    Voorts voert de Stichting Natuurlijk Maalbroek aan dat verweerders geen zwaarwegend maatschappelijk belang hebben aangetoond dat ingrepen en activiteiten in of in de onmiddellijke nabijheid van de provinciale ecologische structuur rechtvaardigt.
    
    2.10.1.    In het POL is overeenkomstig de planologische kernbeslissing Structuurschema Groene Ruimte beleid inzake natuurontwikkelingsgebieden opgenomen. Over gebieden met de aanduiding “Bos en natuurgebieden (P1)” en “ontwikkelingsgebieden ecosystemen (P2)” is in het POL voorzover hier van belang het volgende gesteld:
    
    ”Nieuwe ingrepen en ontwikkelingen in deze gebieden en in de onmiddellijke nabijheid van deze gebieden zijn niet toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden respectievelijk de nagestreefde natuurontwikkeling in deze gebieden aantasten. Alleen bij zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan worden afgeweken. Of van een dergelijk belang sprake is, moet op basis van voorafgaand onderzoek worden vastgesteld. Hierbij moet tegelijk worden nagegaan of aan dit belang niet redelijkerwijs elders of op andere wijze tegemoet te komen valt. In voorkomende gevallen dient compensatie van het verlies plaats te vinden.”
    
    De in geding zijnde concrete beleidsbeslissing voorziet in de aanleg van de N280-Oost onder meer over gronden met genoemde aanduidingen. Niet in geschil is dat de POL-aanvulling voorzover de desbetreffende gronden nodig zijn voor de aanleg van de N280-Oost zal leiden tot een wezenlijke aantasting van de nagestreefde natuurontwikkeling ter plaatse.
    
    Uit de stukken, waaronder het MER, blijkt dat een zwaarwegend maatschappelijk belang is gemoeid bij de verwezenlijking van de N280-Oost. Voorts voorziet de POL-aanvulling in compensatie van het verlies van natuur. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking hetgeen in overwegingen 2.8.2. en 2.9.1. is genoemd, alsmede het ten behoeve van de diverse ruimtelijke plannen rondom Roermond opgestelde rapport “Natuurcompensatieplannen voor de Stedelijke en Infraprojecten in het Gebied Roermond-Oost e.o.” van oktober 2001, dat een uitwerking is van het rapport “Gezamenlijke en Integrale Natuurvisie Oost-Roermond e.o.” van augustus 2000. Deze beroepsgrond van de Stichting Natuurlijk Maalbroek treft dan ook geen doel.
    
    2.10.2.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in de beroepsgronden, voorzover hier in geding, van de Stichting Natuurlijk Maalbroek in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om de POL-aanvulling vast te stellen.
    
    In hetgeen de Stichting Natuurlijk Maalbroek in zoverre heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op deze punten anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van de Stichting Natuurlijk Maalbroek is in zoverre ongegrond.
    
    2.11.    [appellanten sub 4] kunnen zich niet met de in geding zijnde concrete beleidsbeslissing verenigen, aangezien hun bedrijf voor het fokken en houden van paarden alleen bereikbaar zal zijn langs een lange omweg, die niet geschikt is voor zwaar verkeer. Voorts stellen [appellanten sub 4] dat de N280-Oost het natuurgebied “Meinweg” onbereikbaar maakt voor ruiters en koetsiers die vanaf de paardenhouderij uit rijden gaan. Zij vrezen hierom dat de N280-Oost het einde van hun bedrijf betekent.
    
    2.11.1.    Verweerders stellen dat ontsluiting van de paardenhouderij mogelijk blijft. Wat betreft de ontsluiting van de paardenhouderij in zuidelijke richting langs een ongelijkvloerse kruising ter hoogte van de Witte Weg en de N280-Oost hebben zij zich op standpunt gesteld dat, gelet op het te verwachten geringe gebruik, een dergelijke kruising een te grote inbreuk zal betekenen op het landschap ter plaatse. Daarnaast stellen zij dat deze ongelijkvloerse kruising financieel niet verantwoord is.
    
    2.11.2.    Uit de stukken blijkt dat [appellanten sub 4] een paardenhouderij aan de Witte Weg exploiteren. Het bedrijf wordt onder meer ontsloten op de nabijgelegen N68. Als gevolg van de verwezenlijking van de N280-Oost zal deze ontsluiting vervallen. Na verwezenlijking van de N280-Oost zal het bedrijf via een omweg langs de noordkant van het bedrijf over de Witte Weg en Blankwater vanuit de richtingen Roermond en Swalmen bereikbaar blijven.
    
    Verder is ter zitting gebleken dat verweerders onderzoek hebben verricht naar de ontsluitingsmogelijkheden van de paardenhouderij. Daarbij hebben verweerders aangegeven dat deze ontsluiting vanuit het oogpunt van de gesteldheid van de wegen ter plaatse weliswaar op een aantal bezwaren stuit, maar dat deze bezwaren kunnen worden ondervangen door beperkte aanpassingen van deze wegen. Niet aannemelijk is geworden dat het wegennet voor de ontsluiting van het bedrijf langs de noordkant van de paardenhouderij van [appellanten sub 4] niet op een zodanige wijze kan worden verbeterd dat een goede ontsluiting van het gebied is te waarborgen. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat genoemde aanpassingen in het kader van het bestemmingsplan nader uitgewerkt kunnen worden.
    
    Voorts acht de Afdeling het standpunt van verweerders niet onredelijk dat de ongelijkvloerse kruising van de Witte Weg en de N280-Oost niet verantwoord is vanwege het te verwachten geringe gebruik dat zal worden gemaakt van de kruising, mede gelet op de daaraan verbonden kosten, en de inbreuk die de kruising op het landschap ter plaatse met zich zal brengen.
    
    Gezien het vorenoverwogene hebben verweerders in voldoende mate rekening gehouden met de belangen bij voortzetting van de bedrijfsactiviteiten van [appellanten sub 4].
    
    2.11.3.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in de beroepsgronden van [appellanten sub 4] in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om de POL-aanvulling vast te stellen.
    
    In hetgeen [appellanten sub 4] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellanten sub 4] is ongegrond.
    
    2.12.    [appellanten sub 5] kunnen zich niet verenigen met de in geding zijnde concrete beleidsbeslissing, aangezien zij door een geluidswal op tien meter van hun woning geen vrij uitzicht meer zullen hebben. Daarnaast zullen zij veel hinder ondervinden van de uit de aanlegwerkzaamheden en verwezenlijking van de N280-Oost voortvloeiende toeneming van verkeer, uitlaatgassen, trillingen en geluid.
    
    2.12.1.    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat de aanleg van de N280-Oost voor [appellanten sub 5] uit een oogpunt van milieu en verkeersveiligheid een verbetering betekent ten opzichte van de bestaande woonsituatie van [appellanten sub 5] aan de N68. Verweerders streven allereerst naar een vrij zicht op landelijk gebied en - indien nodig - naar noodzakelijke geluidwerende voorzieningen als een geluidswal of –scherm.
    
    2.12.2.    Het in de POL-aanvulling opgenomen tracé van de N280-Oost is bezien vanuit de woning van [appellanten sub5] aan de overkant van en parallel aan de bestaande N68 voorzien. Uit het voorlopig ontwerp en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de N280-Oost op een afstand van ongeveer 30 meter van de woning zal liggen.
    
    Tevens is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat verweerders bij de ontwikkeling van de plannen zoals neergelegd in de POL-aanvulling uitvoerig aandacht hebben besteed aan de te verwachten hinder van de N280-Oost voor [appellanten sub 5] en de daartegen te nemen maatregelen. [Appellanten sub 5] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de POL-aanvulling in de weg staat aan het op een aanvaardbaar niveau houden van hun woonklimaat.
    
    Gelet op het vorenoverwogene hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de hinderbeperkende maatregelen in het kader van het bestemmingsplan uitgewerkt kunnen worden.
    
    Wat betreft het betoog van appellanten dat zij hinder zullen ondervinden van uitvoeringswerkzaamheden bij de aanleg van de N280-Oost, merkt de Afdeling nog op dat dit een kwestie van feitelijke uitvoering betreft die in het kader van deze procedure niet aan de orde kan komen.
    
    2.12.3.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in de beroepsgronden van [appellanten sub 5] in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien de POL-aanvulling vast te stellen.
    
    In hetgeen [appellanten sub 5] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellanten sub 5] is ongegrond.
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van de beroepen van de [appellante sub 1] en [appellant sub 2] voorzover deze betrekking hebben op hun fruitteeltgronden en het aanduiden van deze gronden als “zoeklocatie natuurontwikkeling” en van het beroep van de Stichting Natuurlijk Maalbroek voorzover dat betrekking heeft op de Rijksweg 73-zuid;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellante sub 1], [appellant sub 2] en de Stichting Natuurlijk Maalbroek voor het overige en de beroepen van [appellanten sub 5]en [appellanten sub 4] geheel ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2004
    
    12-447.