ECLI:NL:RVS:2010:BN7025, Raad van State, 15-09-2010, 201000715/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 december 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een pluimveehouderij en akkerbouwbedrijf aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 10 december 2009 ter inzage gelegd.

201000715/1/M2.
      Datum uitspraak: 15 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Natuur en Milieu Landerd (hierna: de stichting), gevestigd te Landerd, de vereniging Milieuvereniging Land van Cuijk (hierna: de vereniging), gevestigd te Mill, gemeente Mill en Sint Hubert, en [appellant sub c], wonend te [plaats], gemeente Landerd,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Landerd,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 december 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een pluimveehouderij en akkerbouwbedrijf aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 10 december 2009 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting, de vereniging en [appellant sub c] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 januari 2010, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2010, waar de stichting, de vereniging en [appellant sub c], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door ing. M.M.J. Pijnenburg, J.B.H. Vos en C.H.J. Cranen, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. J.C.M. Damming, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de stichting en de vereniging niet belanghebbend zijn. Hiertoe merkt het college - kort weergegeven - op dat de stichting zich blijkens haar statuten richt op het beoordelen, beïnvloeden en/of begeleiden van beleid van diverse overheden en niet op het nemen van concrete besluiten. Voorts blijkt volgens het college uit de statuten van de vereniging dat de gemeente Landerd, waarin de inrichting is gelegen, buiten het werkgebied van de vereniging valt.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    2.1.2. Blijkens artikel 2, eerste lid, van de statuten van de stichting, voor zover hier van belang, heeft zij ten doel heeft het beleid van diverse overheden in haar werkgebied op het terrein van milieuzorg, natuurbehoud en landschapsbescherming te beoordelen, te beïnvloeden en/of te begeleiden. Ook uit feitelijke werkzaamheden, zoals ter zitting uiteengezet, blijkt dat de stichting het in artikel 2, eerste lid, van haar statuten omschreven algemene belang in het bijzonder behartigt. Dit belang is voorts rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Door invloed uit te oefenen op concrete besluiten over verlening van milieuvergunningen kan de stichting het beleid van overheden op het terrein van milieuzorg, natuurbehoud en landschapsbescherming beïnvloeden. Gelet op het vorenstaande kan de stichting worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.1.3. Blijkens artikel 5 van de statuten van de vereniging heeft zij ten doel het bevorderen van de milieuhygiëne, duurzaamheid en de leefbaarheid in de meest uitgebreide zin, alsmede het nastreven van behoud, bescherming en verbetering van natuur, flora en fauna en landschap in de meest uitgebreide zin en bestrijkt haar werkgebied het hele Land van Cuijk dat bestaat uit de gemeenten Grave, Cuijk, Mill en Sint Hubert, Sint Anthonis en Boxmeer. Ook uit feitelijke werkzaamheden blijkt dat de vereniging het in artikel 5 van haar statuten omschreven algemene belang in het bijzonder behartigt. De inrichting waarvoor vergunning is aangevraagd is op 1.600 meter afstand van het werkgebied van de vereniging gelegen. Gelet op deze afstand is niet aannemelijk geworden dat binnen het werkgebied van de vereniging milieugevolgen vanwege de inrichting kunnen worden ondervonden. Gelet hierop is het hiervoor genoemde door de vereniging krachtens haar statuten en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigde algemene belang niet rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken, zodat de vereniging niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door de vereniging.
    
    2.2. Volgens het college is het beroep niet-ontvankelijk, voor zover dit is ingesteld door de stichting en is aangevoerd dat ten onrechte in de gemeentelijke geurverordening van Landerd van 22 mei 2008 (hierna: de geurverordening) hogere geurnormen zijn vastgesteld dan aanbevolen door de GGD, omdat de stichting hierover geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Daarnaast zijn enkele door de stichting naar voren gebrachte beroepsgronden over de geurverordening volgens het college niet-ontvankelijk, omdat deze niet zien op de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover dit is ingesteld door [appellant sub c] en ziet op de geurverordening, de emissie van zwevende deeltjes (PM10) en het toepassen van de beste beschikbare technieken, omdat over deze aspecten door [appellant sub c] geen zienswijze naar voren is gebracht.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
    
    Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake milieuvergunningen worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
    
    2.2.2. De stichting heeft een zienswijze naar voren gebracht over geur. De door het college vermelde beroepsgronden ten aanzien van de geurverordening hebben ook betrekking op dit besluitonderdeel. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het is ingesteld door de stichting.
    
    Voorts is er geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover dit is ingesteld door [appellant sub c] en het de gronden betreft over de geurverordening en het niet toepassen van de beste beschikbare technieken wat betreft het aspect geur. Deze gronden zien allemaal op het besluitonderdeel geur, waarover [appellant sub c] een zienswijze naar voren heeft gebracht. Voor zover het beroep is ingesteld door [appellant sub c] en ziet op de emissie van zwevende deeltjes (PM10) en het toepassen van de beste beschikbare technieken wat betreft de emissie van ammoniak is het niet-ontvankelijk, omdat [appellant sub c] over de besluitonderdelen luchtkwaliteit en ammoniak geen zienswijze naar voren heeft gebracht en niet gebleken is dat dit hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
    2.3. De stichting en [appellant sub c] voeren aan dat de geurverordening onverbindend is, zodat het college deze ten onrechte bij het nemen van het bestreden besluit heeft betrokken. Ter zitting is gebleken dat het beroep ten aanzien van de geurverordening neerkomt op de hierna in de rechtsoverwegingen 2.6 tot en met 2.9 weergegeven beroepsgronden.
    
    2.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wet geurhinder), voor zover hier van belang, wordt een vergunning voor een veehouderij geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object meer bedraagt dan de in dit artikel genoemde waarden.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder, voor zover hier van belang, kan bij gemeentelijke verordening worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente een andere waarde van toepassing is dan de desbetreffende waarde, genoemd in artikel 3.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet geurhinder, voor zover hier van belang, betrekt de gemeenteraad bij het bepalen van de andere waarde, bedoeld in artikel 6, in elk geval:
    
    a. de huidige en de te verwachten geursituatie vanwege de veehouderijen in het gebied;
    
    b. het belang van een geïntegreerde aanpak van de verontreiniging, en
    
    c. de noodzaak van een even hoog niveau van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wet geurhinder, voor zover hier van belang, betrekt de gemeenteraad bij het bepalen van de andere waarde tevens:
    
    a. de gewenste ruimtelijke inrichting van het gebied, of
    
    b. de afwijkende relatie tussen geurbelasting en geurhinder.
    
    2.5. De geurverordening is een algemeen verbindend voorschrift. Onder verwijzing naar onder meer het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 (Landbouwvliegers, NJ 1987, 251), overweegt de Afdeling dat zo'n voorschrift onverbindend kan zijn, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    2.6. De stichting en [appellant sub c] voeren aan dat aan de geurverordening geen deugdelijk onderzoek ten grondslag ligt. Zij voeren hiertoe aan dat bij het beoordelen van de geursituatie in de aan de geurverordening ten grondslag liggende "Geurgebiedsvisie gemeente Landerd en gemeente Mill en St. Hubert" (hierna: de geurgebiedsvisie) is uitgegaan van onjuiste brongegevens, omdat enkele objecten ten onrechte wel en andere objecten ten onrechte niet als geurgevoelig zijn aangemerkt. Daarnaast is er volgens de stichting en [appellant sub c] in de geurgebiedsvisie ten onrechte van uitgegaan dat zich in de bebouwde kom van het dorp Reek slechts 31 woningen bevinden.
    
    2.6.1. In de geurgebiedsvisie is in een tabel kwantitatief de geursituatie voor geurgevoelige objecten weergegeven in de huidige situatie, de toekomstige situatie waarin de normen van artikel 3, eerste lid, van de Wet geurhinder worden toegepast en de situatie waarin de normen zoals vastgesteld in de verordening worden toegepast. Per gemeente, per deelgebied en per variant zijn in deze tabel de aantallen geurgevoelige objecten weergegeven waarbij sprake is van een acceptabele geursituatie, een afweegbare geursituatie dan wel een slechte geursituatie.
    
    Door het college is ter zitting opgemerkt dat in de desbetreffende tabel ten onrechte is vermeld dat in het dorp Reek 31 woningen zijn gelegen in plaats van 500 woningen. Dit verandert volgens het college echter niet de conclusie dat in de toekomst de geursituatie verbetert door toepassing van de geurverordening, omdat het aantal geurgevoelige objecten met een afweegbare en slechte geursituatie in het dorp Reek zoals weergegeven in de tabel gelijk blijft.
    
    De Afdeling is van oordeel dat in de desbetreffende tabel weliswaar is uitgegaan van een onjuist aantal geurgevoelige objecten in het dorp Reek maar dat dit niet leidt tot de conclusie dat in zoverre bij de afweging die ten grondslag ligt aan de geurverordening niet de relevante feiten zijn betrokken. De in deze tabel weergegeven gegevens zijn voldoende representatief om de huidige en de toekomstige geursituatie te beoordelen. Voor elk in de tabel genoemd gebied kan een zelfde ontwikkeling ten aanzien van de geursituatie worden waargenomen, namelijk een verbetering, en het ligt niet in de lijn der verwachting dat ten aanzien van het dorp Reek in zoverre afwijkingen zullen optreden, zoals ook door het college is bevestigd. Voorts betekent de omstandigheid dat wellicht enkele objecten ten onrechte wel of niet zijn aangemerkt als geurgevoelig, gelet op het grote aantal objecten dat is meegenomen in de geurgebiedsvisie bij de beoordeling van de huidige en de toekomstige geursituatie, evenmin dat bij de afweging die ten grondslag ligt aan de geurverordening niet de relevante feiten zijn betrokken.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. De stichting en [appellant sub c] voeren aan dat in de geurgebiedsvisie een verkeerde voorstelling van zaken is gegeven. Volgens hen wordt ten onrechte de indruk gewekt dat de weergegeven waarden in een tabel in de gebiedsvisie betreffende het verband tussen het aantal geurgehinderden binnen en buiten de bebouwde kom en de door hen ondervonden geurbelasting afkomstig zijn uit de bijlagen 6 en 7 van de Handreiking bij de Wet geurhinder (hierna: de Handreiking). Volgens de stichting en [appellant sub c] zijn de in deze tabel genoemde waarden voor het buitengebied niet terug te voeren op de in de Handreiking genoemde waarden.
    
    2.7.1. In de geurgebiedsvisie is opgemerkt dat de in de desbetreffende tabel genoemde waarden zijn afgeleid uit de bijlagen 6 en 7 van de Handreiking. Dit betekent niet, zoals de stichting en [appellant sub c] lijken te veronderstellen, dat de weergegeven waarden rechtstreeks zijn overgenomen uit de bijlagen 6 en 7, maar dat hieraan een eigen interpretatie is gegeven. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat in de geurgebiedsvisie een verkeerde voorstelling van zaken wordt gegeven.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. De stichting en [appellant sub c] voeren aan dat de in de geurverordening vastgestelde normen in strijd met artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet geurhinder niet een even hoog niveau van bescherming van het milieu waarborgen, omdat het aantal geurgehinderde objecten door toepassing van de verordening toeneemt. Daarnaast voeren zij aan dat in de geurgebiedsvisie ten onrechte geen rekening is gehouden met het in dit artikel neergelegde vereiste van een hoog niveau van bescherming van het milieu.
    
    2.8.1. Op grond van artikel 8, eerste en tweede lid, van de Wet geurhinder dient bij het vaststellen van andere waarden dan de waarden van artikel 3 van deze wet een afweging van belangen plaats te vinden waarbij onder meer op grond van het eerste lid, aanhef en onder c, van dit artikel de noodzaak van een even hoog niveau van de bescherming van het milieu dient te worden betrokken. Anders dan waarvan de stichting en [appellant sub c] uitgaan, betekent het betrekken van de noodzaak van een even hoog niveau van de bescherming van het milieu niet dat het aantal geurgehinderde objecten niet mag toenemen. Voorts is niet gebleken dat dit aspect niet op deugdelijke wijze bij de afweging is betrokken.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.9. De stichting en [appellant sub c] voeren aan dat de bij de geurverordening behorende kaart onvoldoende gedetailleerd is. Ten gevolge hiervan is volgens hen de begrenzing van gebieden waarin verschillende geurnormen gelden niet duidelijk.
    
    2.9.1. De bij de geurverordening behorende kaart bevat naar het oordeel van de Afdeling een duidelijke begrenzing van de gebieden met verschillende geurnormen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.10. De stichting en [appellant sub c] voeren aan dat voor het houden van de leghennen wat betreft de emissie van geur niet aan het vereiste wordt voldaan dat de beste beschikbare technieken toegepast dienen te worden. Volgens de stichting wordt ook wat betreft de emissie van ammoniak niet aan dit vereiste voldaan. Volgens de stichting en [appellant sub c] kunnen door het toepassen van technische maatregelen de emissies vanwege de inrichting worden verminderd.
    
    2.10.1. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200804185/1, moet er ten aanzien van een huisvestingsysteem dat voldoet aan de daaraan in het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: het Besluit huisvesting) gestelde eisen van worden uitgegaan dat dit huisvestingsysteem een van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken is.
    
    2.10.2. In artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting, voor zover thans van belang, is bepaald dat, indien in een veehouderij dieren worden gehuisvest van een diercategorie waarvoor in bijlage 1 een maximale emissiewaarde is aangegeven, voor die dieren geen huisvestingssystemen worden toegepast met een emissiefactor die hoger is dan deze maximale emissiewaarde.
    
    In het tweede lid is, voor zover hier van belang, bepaald dat aan het eerste lid ook wordt voldaan indien de som van de ammoniakemissies uit de tot de veehouderij behorende huisvestingssystemen niet groter is dan de som van de ammoniakemissies die deze huisvestingssystemen zouden veroorzaken indien wordt voldaan aan het eerste lid.
    
    2.10.3. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat wat betreft de toegepaste stalsystemen kan worden voldaan aan de gestelde eisen ten aanzien hiervan in het Besluit huisvesting. De stichting en [appellant sub c] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.11. De stichting voert aan dat niet vaststaat dat de op grond van de Wet milieubeheer geldende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) niet worden overschreden. Hiertoe voert zij aan dat ten onrechte niet de emissie van zwevende deeltjes (PM10) van lokale bronnen bij het vaststellen van de achtergrondconcentratie is betrokken. Volgens haar wordt in de Grootschalige Concentratiekaarten Nederland (hierna: de GCN-kaarten), die zijn toegepast om de achtergrondconcentratie vast te stellen, onvoldoende rekening gehouden met lokale bronnen.
    
    2.11.1. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer kunnen bestuursorganen, als de uitoefening van hun bevoegdheid te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, hun bevoegdheid uitoefenen, als aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening - kort gezegd - niet leidt tot het overschrijden, of het tot op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
    
    Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    Ingevolge artikel 66, aanhef en onder a en b, van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (hierna: de Regeling),
    
    voor zover hier van belang, maakt de minister vóór 15 maart van ieder kalenderjaar bekend:
    
    a. een overzicht van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes (PM10) van het voorafgaande kalenderjaar;
    
    b. een overzicht van de prognoses van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes (PM10) van het tiende kalenderjaar, volgend op het voorafgaande kalenderjaar en van de jaren 2010 en 2020.
    
    Ingevolge artikel 67, eerste lid, van de Regeling maken bestuursorganen bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht gebruik van de gegevens, bedoeld in artikel 66. Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, kunnen bestuursorganen in afwijking van het eerste lid andere gegevens gebruiken dan de gegevens bedoeld in artikel 66, onder a of b, indien die andere gegevens zijn goedgekeurd door de minister.
    
    2.11.2. Voor de bepaling van de achtergrondconcentratie zwevende deeltjes (PM10) heeft het college blijkens het bestreden besluit gebruik gemaakt van de grootschalige concentratiegegevens als bedoeld in artikel 66 van de Regeling. Hetgeen de stichting en [appellant sub c] hebben aangevoerd geeft gelet op het bepaalde in artikel 67 van de Regeling geen grond voor het oordeel dat het college bij het vaststellen van de achtergrondconcentratie ten onrechte alleen is uitgaan van de grootschalige concentratiegegevens zonder de emissie van zwevende deeltjes (PM10) van lokale bronnen te bepalen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.12. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door de vereniging Milieuvereniging Land van Cuijk;
    
    II. verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [appellant sub c] en ziet op de emissie van zwevende deeltjes (PM10) en het toepassen van de beste beschikbare technieken ten aanzien van de emissie van ammoniak;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Grinsven
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2010
    
    462-578.