ECLI:NL:RBAMS:2012:BX9619, Rechtbank Amsterdam, 13-07-2012, AWB 12-466 HOREC
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2012-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De beoordeling of een horeca-inrichting aan de gestelde milieunormen voldoet dient uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde te komen. Bij de beoordeling of het woon- en leefklimaat wordt aangetast is het toegelaten geluidsniveau een gegeven en zal ervan moeten worden uitgegaan dat het terras voldoet aan de regels die terzake zijn gesteld in de milieuwetgeving. Dit betekent evenwel niet dat de burgemeester aan geluidshinderaspecten voorbij kan gaan. Het geluid, ook voor zover dat valt binnen de door de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling in totaliteit van de inrichting op de omgeving en is dus mede bepalend voor het woon- en leefklimaat in de directe omgeving. Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat de milieunormen uit het op de Wet milieubeheer steunende Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) bij de vergunningverlening in zoverre van belang zijn, dat indien bij voorbaat zou komen vast te staan dat daaraan in geen geval zou kunnen worden voldaan, de vergunning niet wordt verleend. In dat geval is immers voorzienbaar dat de woon- en leefsituatie van eiser door de vergunningverlening op ontoelaatbare wijze zal worden beïnvloed. De rechtbank acht deze werkwijze van verweerder niet onredelijk.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 12/466 HOREC
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser],
      wonende te [plaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. E.R. Koster,
    
    
    en
    
    
      de burgemeester van Naarden,
      verweerder,
      gemachtigde mr. M.I. Houben.
    
    
    Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
    
    
      [vergunninghouder],
      vergunninghouder.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2011 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan vergunninghouder vergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf aan de [adres 1] te [plaats].
    
    Bij besluit van 11 mei 2011 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan vergunninghouder een exploitatievergunning verleend voor zowel een voorterras als een achterterras.
    
    Bij besluit van 20 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
    
    Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2012. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [A]. De rechtbank heeft de zaak met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschorst en het vooronderzoek heropend om eiser in de gelegenheid te stellen geluidsmetingen te verrichten en de rechtbank zijn omzetgegevens te doen toekomen. Vervolgens heeft de rechtbank de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 12 juni 2012. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd zijn gemachtigde en [A]. Tevens is verschenen [B], werkzaam bij de Milieudienst Zuidoost-Utrecht.
      Overwegingen
    
    
    Feiten en omstandigheden
    
    1.1.	Aan de [adres 1] te [plaats] is reeds langere tijd een restaurant gevestigd. Sinds oktober 2010 is vergunninghouder eigenaar van het restaurant – thans genaamd [naam] – waarvoor hij bij brief van 5 oktober 2010 bij verweerder een aanvraag voor een exploitatievergunning heeft ingediend. Bij het primaire besluit II heeft verweerder deze exploitatievergunning verleend, inclusief voor- en achterterras. Het pand waarin eisers woning en bedrijf zijn gesitueerd is gelegen aan de [adres 2] en grenst aan het restaurant. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overname van het advies van de commissie bezwaarschriften van 1 november 2011 en onder aanvulling van de motivering, het door eiser ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Juridische grondslag
    
    
      2.1.	In artikel 2:27 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de Gemeente Naarden 2010 (APV) is het volgende bepaald.
      a) Onder openbare inrichting wordt verstaan de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte, waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden vertrekt of bereid. Onder een openbare inrichting wordt in ieder geval verstaan een hotel, restaurant, pensioen, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis. Onder openbare inrichting wordt tevens verstaan een bij deze inrichting behorend terras of andere aanhorigheden;
      b) Onder terras wordt verstaan een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
    
    
    2.2.	Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, van de APV – voor zover hier van belang – is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Ingevolge het derde lid kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
    
    2.3.	Ingevolge artikel 2:29, eerste lid, onder c, van de APV zijn terrassen geopend van maandag tot en met zondag van 10.00 uur tot 22.00 uur.
    
    2.4.	Ingevolge artikel 2:10, tweede lid, van de APV kan het bevoegde orgaan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving nadere regels stellen ten aanzien van terrassen en uitstallingen. Verweerder heeft deze nadere regels vastgelegd in Nadere regels voor terrassen, reclame- en uitstallingen Naarden Vesting (Terrassenbeleid).
    
    2.5.	Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Terrassenbeleid, mag het gebruik van het terras niet leiden tot hinder, schade of overlast voor derden. De regels uit het Activiteitenbesluit zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    
    Beoordeling van het geschil
    
    3.1.	In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om vergunninghouder vergunning te verlenen voor het exploiteren van een horecabedrijf dat zich mede uitstrekt tot zowel het voorterras als het achterterras. De rechtbank stelt voorop dat verweerder blijkens de bewoordingen van artikel 2:28 van de APV bij de aan hem verleende bevoegdheid tot het verlenen van exploitatievergunningen beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt, zodat de rechtbank het bestreden besluit terughoudend moet toetsen. Bij de invulling van zijn beoordelingsvrijheid dient de burgemeester rekening te houden met hetgeen is bepaald in artikel 2:28 van de APV. 
    
    3.2.	Eiser heeft betoogd dat door de verlening van de exploitatievergunning sprake is van een ontoelaatbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat, in welk verband eiser in het bijzonder heeft gewezen op de geluidsoverlast die de exploitatie van de terrassen met zich meebrengt en op de omzetderving doordat het voorterras het zicht op en de gang naar zijn bedrijf belemmert.
    
    3.3.	Dienaangaande overweegt de rechtbank allereerst dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling de burgemeester de eventueel door bezoekers veroorzaakte geluidsoverlast mede in aanmerking dient te nemen bij de beoordeling van de vraag of het woon- en leefklimaat door de verlening van de vergunning niet te zeer zal worden aangetast. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) meermalen heeft overwogen dient de beoordeling of een horeca-inrichting aan de gestelde milieunormen voldoet uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde te komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 januari 2011, LJN BP1333). Bij de beoordeling of het woon- en leefklimaat wordt aangetast is het toegelaten geluidsniveau een gegeven en zal ervan moeten worden uitgegaan dat het terras voldoet aan de regels die terzake zijn gesteld in de milieuwetgeving. Dit betekent evenwel niet dat de burgemeester aan geluidshinderaspecten voorbij kan gaan. Het geluid, ook voor zover dat valt binnen de door de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling in totaliteit van de inrichting op de omgeving en is dus mede bepalend voor het woon- en leefklimaat in de directe omgeving. Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de milieunormen uit het op de Wet milieubeheer steunende Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) bij de vergunningverlening in zoverre van belang zijn, dat indien bij voorbaat zou komen vast te staan dat daaraan in geen geval zou kunnen worden voldaan de vergunning niet wordt verleend. In dat geval is immers voorzienbaar dat de woon- en leefsituatie van eiser door de vergunningverlening op ontoelaatbare wijze zal worden beïnvloed. De rechtbank acht deze werkwijze van verweerder niet onredelijk. 
    
    
      3.4.	Verweerder heeft zich bij het verlenen van de exploitatievergunning mede gebaseerd op de resultaten van een in opdracht van de vergunninghouder uitgevoerd akoestisch onderzoek door [X & Y] van 31 maart 2011 (Rapportage) en de beoordeling daarvan door [B], werkzaam bij de Milieudienst Zuidoost-Utrecht. In deze Rapportage wordt geconcludeerd dat het achterterras voldoet aan de geluidseisen zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit. Voor wat betreft het voorterras wordt geconcludeerd dat sprake is van een buitenterrein, waardoor het stemgeluid van gasten niet hoeft te worden getoetst aan de geluidsnormen. Eiser heeft deze conclusie met betrekking tot het achterterras weersproken en gesteld dat uit diverse door hemzelf uitgevoerde geluidsmetingen is gebleken dat de normen uit het Activiteitenbesluit worden overschreden.
      3.5.	In de Rapportage wordt ervan uitgegaan dat het overgangsrecht als bedoeld in artikel 6.15 van het Activiteitenbesluit van toepassing is, waardoor het maximaal toelaatbare geluidsniveau dient te worden verhoogd met 5 dB(A) en dus respectievelijk 55 en 45 dB(A) zal bedragen. De rechtbank is van oordeel dat de toepasselijkheid van het overgangsrecht in deze procedure niet van doorslaggevend belang is, aangezien het gaat om de vraag of bij voorbaat vaststaat dat niet aan de geluidsnormen kan worden voldaan of dat anderszins sprake is van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de woon- en leefsituatie. Dit betekent dat de vraag naar de toepasselijkheid van het overgangsrecht pas aan de orde kan zijn in het kader van een eventuele procedure omtrent de handhaving van de geluidsnormen.
    
    
    3.6.	Voor wat betreft het voorterras concludeert de rechtbank met verweerder dat sprake is van een buitenterrein, waardoor het stemgeluid van gasten in het geheel niet hoeft te worden getoetst aan de geluidsnormen.
    
    3.7.	Ten behoeve van de beoordeling omtrent eventuele overschrijding van de geluidsnormen stelt de rechtbank met partijen vast dat het achterterras dient te worden beoordeeld als een binnenterrein. Zoals blijkt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2008, LJN: BG7189) is bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een binnenterrein met name de hoogte van het aldaar heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid alsmede de mate van beslotenheid van de ligging van de locatie van belang. De rechtbank stelt eveneens vast dat het geluidsniveau bij de [adres 2] daarbij van belang is, aangezien deze woning niet als dienstwoning is aan te merken. Ook dit is niet (langer) in geschil.
    
    3.8.	Niet is bij voorbaat komen vast te staan dat ten aanzien van het achterterras niet aan de geluidsnormen kan worden voldaan. In de Rapportage wordt gemotiveerd aangegeven dat aan de geluidsnormen kan worden voldaan en eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat reeds bij voorbaat vaststaat dat dit niet mogelijk is. Eiser heeft de door hem gedane metingen niet ingebracht of op andere wijze zijn stelling onderbouwd. De enkele stelling dat de geluidsoverlast heel erg is, is onvoldoende. Bovendien heeft [B] ter zitting uitgelegd dat is gerekend op basis van het zogeheten ‘worst case scenario’, oftewel van een volledige bezetting van 30 stoelen gedurende de gehele avondperiode van 19.00 uur tot 22.00 uur. In dat geval is het maximaal toegestane geluidsniveau slechts gedurende zeer korte tijd gemeten, terwijl bovendien is uitgegaan van een situatie die zich in de praktijk niet voordoet. Immers, het terras bestaat niet uit 30 stoeltjes maar uit 26 stoeltjes, een normale bezetting bedraagt gemiddeld 70% en niet 100% en er moet vanuit worden gegaan dat er ook wel eens stiltes vallen gedurende de avond.
    
    3.9.	Voorts overweegt de rechtbank dat het toegelaten geluidsniveau een gegeven is, en dat, gelet op het voorgaande, ervan zal moeten worden uitgegaan dat het terras aan de gestelde milieunormen voldoet. Zoals reeds in r.o. 3.3. is overwogen laat dit evenwel onverlet dat verweerder bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een exploitatievergunning moet afwegen of een terras op een bepaalde plaats toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van het woon- en leefklimaat aldaar. Verweerder mag bij die afweging het karakter van de omgeving waar het terras is gevestigd betrekken, evenals de uitstraling van het terras in zijn totaliteit op die omgeving (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2010, LJN: BN9522). Verweerder dient naar het oordeel van de rechtbank bij de beoordeling of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat van eiser door het verlenen van de vergunning niet te zeer wordt aangetast onder andere belang te hechten aan de omstandigheid dat het restaurant elke dag van de week is geopend en dat sprake is van een terras aan zowel de voor- als aan de achterkant van de inrichting, zodat geen sprake meer is van een zogenoemde luwe kant en dat het is gelegen midden in het centrum van Naarden-Vesting.
    
    
      3.10.	De rechtbank is met eiser van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende tot uiting heeft gebracht dat hij deze aspecten van het woon- en leefklimaat voldoende heeft laten meewegen in zijn beslissing tot het verlenen van de vergunning en teveel waarde heeft gehecht aan de levendigheid van de [straatnaam adres 1 en 2]. Tevens is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit tegenstrijdigheden bevat. Zo heeft verweerder zich in het bestreden besluit voor wat betreft het achterterras bijvoorbeeld op het standpunt gesteld dat de [straatnaam adres 1 en 2] zich niet of nauwelijks leent voor het exploiteren van meer dan een bescheiden terras, terwijl een terras voor een gezonde horeca-exploitatie van zeer groot belang kan worden geacht. Om die reden is verweerder van mening dat het exploiteren van een terras aan de achterzijde van de [straatnaam adres 1 en 2] kan bijdragen aan de aantrekkelijkheid, levendigheid en bloei van het centrum van Naarden-Vesting. De rechtbank is van oordeel dat deze motivering niet deugdelijk is, nu juist dit stuk van de [straatnaam adres 1 en 2] de ruimte dan wel mogelijkheid biedt voor de exploitatie van een groot voorterras aan de overkant van de straat. 
      Gelet hierop zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met motiveringsbeginsel zoals neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het bestreden besluit zeer onduidelijk is opgesteld. De rechtbank ziet echter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, en overweegt daartoe als volgt.
    
    
    3.11.	De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat verweerder niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat de kwaliteit van het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de inrichting niet in ontoelaatbare mate wordt aangetast door het geproduceerde geluidsniveau. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het terras beperkte openingstijden kent en, gelet op het aantal dagen per jaar dat het weer het toelaat, eveneens beperkt geopend zal zijn. In de enkele stelling van eiser dat het geproduceerde geluidsniveau de kwaliteit van zijn woon- en leefklimaat op ontoelaatbare wijze aantast, is onvoldoende aanleiding voor een ander oordeel. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de geluidsnormen regelmatig worden overschreden en dat de openingstijden niet strikt genoeg worden gehandhaafd, maar dit zijn stellingen die in een eventuele handhavingsprocedure aan de orde moeten komen en, zoals hierboven is overwogen, hier niet tot het gewenste resultaat kunnen leiden. Voor het overige heeft eiser onvoldoende onderbouwd dat zijn woon- en leefklimaat door het achterterras op ontoelaatbare wijze wordt aangetast.
    
    3.12.	Eiser heeft in beroep verder aangevoerd dat het toestaan van een voor- en een achterterras nergens anders voorkomt in Naarden-Vesting, terwijl eiser hiervan hinder en last ondervindt door zijn naastliggende woning en winkel. De rechtbank overweegt hieromtrent dat de onder paragraaf 2 genoemde regelgeving er juist voor is bedoeld de functies horeca en wonen te reguleren en dat het de bevoegdheid van verweerder en het gemeentebestuur is te bepalen wat zij in hun gemeente wenselijk achten. Dit heeft verweerder neergelegd in de APV en het Terrassenbeleid. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk. Dat eiser met de burgemeester van mening verschilt over de vraag of de openingstijden zoals opgenomen in het Terrassenbeleid al dan niet als beperkt kunnen worden bestempeld is gelet hierop een kwestie waarin de rechtbank niet kan treden.
    
    3.13.	Voor zover eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de economische motieven van de vergunninghouder heeft meegewogen in de beslissing de exploitatievergunning te verlenen overweegt de rechtbank als volgt. In het kader van de belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de aanvrager van het exploiteren van een terras en anderzijds het belang van eiser dat daardoor zijn woon- en leefklimaat niet te zeer nadelig wordt beïnvloed. In dat kader mogen ook economische belangen worden meegewogen in de beoordeling. Bovendien is eiser ook zelf van mening dat zijn eigen economische belangen wel moeten worden meegewogen. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder – door aan de economische belangen van de vergunninghouder enige waarde toe te kennen in de besluitvorming en de in bezwaar niet onderbouwde stelling van eiser dat hij omzet misloopt door het voorterras niet in zijn overwegingen te betrekken – misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    3.14.	Eiser heeft voorts aangevoerd dat de exploitatie van het voorterras grote nadelige gevolgen heeft voor de omzet van zijn klokkenwinkel. Door de ligging van het terras lopen potentiële klanten niet meer automatisch langs de etalage waardoor omzet wordt misgelopen en ook is de winkel minder zichtbaar door het terrasmeubilair. Eiser heeft deze stelling in beroep met jaarcijfers over de jaren 2007 tot en met 2011 onderbouwd. De rechtbank is van oordeel dat, ondanks het feit dat is aangetoond dat de omzet is teruggelopen, niet is aangetoond dat dit direct samenhangt met de exploitatie van het voorterras. Reeds daarom kan deze beroepsgrond niet slagen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het voorterras pas is geopend vanaf het tijdstip dat de winkel van eiser reeds is gesloten. Evenmin is, zoals eiser ook zelf heeft aangegeven, uitgesloten dat de omzetdaling verband houdt met andere zaken. Eisers stelling dat hij daarnaast last heeft van de geplaatste bloembakken leidt evenmin tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat deze bloembakken ingevolge het beleid van verweerder zijn geplaatst en dat hij onvoldoende heeft onderbouwd waarin de hinder is gelegen. 
    
    3.15.	De rechtbank gaat voorts voorbij aan het betoog van eiser dat het in bedrijf zijn van het restaurant hinderlijk geluid veroorzaakt, nu deze bezwaren op geen enkele wijze zijn onderbouwd en reeds hiervoor uitgebreid is ingegaan op de door eiser gestelde geluidsoverlast. De rechtbank wijst eiser er nogmaals op dat – indien hij overlast ervaart – hij dit in het kader van de handhaving aan de orde dient te stellen. Dit geldt ook voor de overige klachten die eiser aan de orde heeft gesteld zoals het openstaande keukenraam en dergelijke.
    
    3.16.	Nu het beroep van eiser gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser met het instellen van het beroep tegen het bestreden besluit heeft gemaakt. De rechtbank stelt de proceskosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op vast op € 1092,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 19 april 2012, en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting op 12 juni 2012, ad € 437,- per punt). Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
    
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond; 
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van €1092,50, te betalen aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.I. van der Does, voorzitter, mrs. J.C. Boeree en G.M. Beunk, leden, in aanwezigheid van mr. L.D. Wevers, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2012.
    
    
    
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB