ECLI:NL:RVS:2009:BH1884, Raad van State, 04-02-2009, 200802010/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2006 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) [appellant] een boete van € 1.540,00 opgelegd.

200802010/1.
      Datum uitspraak: 4 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/1157 van de rechtbank Utrecht van 12 februari 2008 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 augustus 2006 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) [appellant] een boete van € 1.540,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 9 mei 2007 heeft de minister, onder intrekking van het besluit op bezwaar van 11 april 2007, het tegen het besluit van 9 augustus 2006 gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dit ziet op één van de aan de boete ten grondslag gelegde feiten, de hoogte van de boete verlaagd tot € 1.100,00, en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 februari 2008, verzonden op 15 februari 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 maart 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2008, waar [appellant], in persoon, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar, mr. drs. N.C. Koops-Troost en D.J. van Tergouw, ambtenaren in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting niet gesloten. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de minister en [appellant] nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft met hun toestemming afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting en het onderzoek gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 3, van de ten tijde van belang van kracht zijnde verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (hierna: verordening 3820/85) wordt onder bestuurder verstaan: iedere persoon die het voertuig bestuurt, zelfs gedurende een korte periode, of die zich in het voertuig bevindt om het in voorkomende gevallen te kunnen besturen.
    
    Ingevolge artikel 2 van de verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (hierna: verordening 3821/85) zijn de in artikel 1 van verordening 3820/85 gegeven definities van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 15, tweede lid, van verordening 3821/85, voor zover thans van belang, moeten de bestuurders voor iedere dag dat zij rijden registratiebladen gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad wordt niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat bestemd is.
    
    Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw), voor zover thans van belang, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam in of op motorrijtuigen.
    
    Ingevolge artikel 7:2, derde lid, van de Atw, zoals dit luidt vanaf 1 januari 2007 en gelezen in verbinding met het eerste lid van dat artikel, wordt een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 8:1, tweede lid, en 10:5, tweede lid, voor zover het betreft de arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, alsmede arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, genomen namens de minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    Ingevolge artikel 8:1, tweede lid, van de Atw zijn met betrekking tot de door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen categorieën van arbeid met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast of mede belast de door hem aangewezen andere ambtenaren dan de in het eerste lid bedoelde. Indien ambtenaren worden aangewezen die ressorteren onder een andere minister, wordt het besluit tot aanwijzing van die ambtenaren genomen door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en die andere minister gezamenlijk.
    
    Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt in afwijking van het tweede lid het aldaar bedoelde besluit, voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft, genomen door de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tezamen.
    
    Ingevolge artikel 10:3, eerste lid, maakt een toezichthouder, indien hij constateert dat een beboetbaar feit is begaan, daarvan zo spoedig mogelijk een rapport op.
    
    Ingevolge het derde lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder e, is, indien de toezichthouder, bedoeld in het eerste lid, jegens de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichting rust tot naleving van het beboetbare wettelijke voorschrift een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat jegens hem wegens het begaan van een beboetbaar feit een rapport als bedoeld in het eerste lid zal worden opgemaakt, die persoon niet langer verplicht ter zake enige verklaring af te leggen. De in de eerste volzin bedoelde persoon wordt hiervan in kennis gesteld alvorens hem mondeling om informatie wordt gevraagd.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt het rapport toegezonden aan de op grond van artikel 10:5, eerste en tweede lid, aangewezen ambtenaar.
    
    Ingevolge artikel 10:5, tweede lid, legt, voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft, een daartoe door de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tezamen aangewezen ambtenaar de boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 2.4:4, aanhef en onder a, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv), is het de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw, verboden in of op controlemiddelen onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen te stellen, te doen stellen, of toe te laten dat zij daarin of daarop gesteld worden.
    
    Ingevolge artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, zoals dit luidde ten tijde van belang, is het, voor zover verordening 3820/85 van toepassing is, verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van verordening 3821/85.
    
    Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv, voor zover thans van belang, levert het niet naleven van de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede lid, een beboetbaar feit op.
    
    2.2. Bij besluit van 9 augustus 2006 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 1.540,00 omdat hij drie maal in strijd met
    
    artikel 2.4:4, aanhef en onder a, van het Atbv onjuiste aantekeningen op controlemiddelen heeft geplaatst en eenmaal in strijd met artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, gelezen in samenhang met artikel 15, tweede lid, van verordening 3821/85, voortijdig het registratieblad uit het controleapparaat heeft genomen. Bij besluit van 9 mei 2007 heeft de minister de boete verlaagd tot € 1.100,00 omdat één geconstateerde overtreding buiten de onderzoekstermijn viel en heeft hij voor het overige het besluit van 9 augustus 2006 gehandhaafd.
    
    2.3. Ten tijde van het besluit van 9 augustus 2006 was de bevoegdheid tot het opleggen van een boete ingevolge artikel 10:5, tweede lid, van de Atw gebaseerd op attributie, zodat dit besluit niet kon worden ondertekend namens de minister. Gelet op het vanaf 1 januari 2007 geldende artikel 7:2, derde lid, van de Atw, is het besluit van 9 mei 2007 terecht namens de minister ondertekend. Hiermee is het bevoegdheidsgebrek hersteld.
    
    2.4. De Afdeling heeft de minister na de zitting schriftelijk gevraagd waarop de bevoegdheid van de betrokken toezichthouder van de Inspectie Verkeer en Waterstaat is gebaseerd vanaf het moment dat hij [appellant] ervan in kennis heeft gesteld dat hij niet langer verplicht is te antwoorden - het moment dat de cautie wordt gegeven - en toezicht overgaat in opsporingsonderzoek wegens verdenking van het plegen van een beboetbaar feit. De minister heeft hierop geantwoord dat de bevoegdheid zowel voor als na het moment van de cautie is ontleend aan hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het toezicht op de naleving als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb ziet op toezicht op naleving in het kader van het bestuursrecht, zoals het constateren van beboetbare feiten in het kader van de Atw en het Atbv. Nadat de cautie is gegeven doet de inspecteur niets anders dan een boeterapport opmaken, aldus de minister.
    
    2.4.1. In de Atw is in de artikelen 8:1 en 10:5 een onderscheid gemaakt tussen de bevoegdheden tot het houden van toezicht en het opleggen van een boete. In de Memorie van Toelichting op de Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet (Kamerstukken II 2002/03 29 000, nr. 3) is hierover op pagina 17 het volgende opgenomen: "Het voorgestelde artikel 10:5, eerste en tweede lid, Arbeidstijdenwet geeft aan dat er uitdrukkelijk een scheiding is aangebracht tussen toezicht en boeteoplegging. Toezichthandelingen vinden plaats op grond van artikel 8:1 Arbeidstijdenwet door de in dat artikel bedoelde toezichthouders, terwijl de boeteoplegging plaats vindt door de ambtenaar die op grond van artikel 10:5 Arbeidstijdenwet door de verantwoordelijke bewindspersonen is aangewezen. De hier bedoelde scheiding benadrukt de onafhankelijke positie van de boeteoplegger jegens de toezichthouders. Bij zowel het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zal er worden toegezien dat deze strikte scheiding ook in de praktijk wordt gewaarborgd." Naar de Afdeling hieruit begrijpt, dient genoemde onafhankelijkheid zich te manifesteren ten tijde van het opleggen van de boete. De boeteoplegger dient zich alsdan een zelfstandig oordeel te vormen over de vraag of het geconstateerde beboetbare feit daadwerkelijk leidt tot het opleggen van een boete. In dat licht moet het bepaalde in artikel 10:3, eerste lid, van de Atw naar het oordeel van de Afdeling zo worden begrepen dat ook na de constatering van het beboetbare feit en na het geven van de cautie de onderzoeksbevoegdheden bij de toezichthouder liggen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de toezichthouder zijn bevoegdheden zowel voor als na het geven van de cautie ontleent aan hoofdstuk 5 van de Awb.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij in ieder geval twee van de drie door de minister aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde overtredingen niet heeft begaan. Het is volgens [appellant] niet waar dat hij een onjuiste datum, te weten 29 oktober 2005 in plaats van 30 oktober 2005, heeft opgeschreven. Volgens [appellant] heeft de rechtbank te veel gewicht gehecht aan de in het boeterapport van de toezichthouder opgenomen verklaring. [appellant] kwam naar zijn stellen onvoorbereid naar het gesprek met de toezichthouder en bovendien was het al een tijd geleden dat de hem verweten gedragingen hadden plaatsgevonden. Dat hij op 17 november 2005 het registratieblad voortijdig uit het controlemiddel heeft genomen kan in dit geval niet als overtreding worden beschouwd, omdat zijn diensttijd was beëindigd toen hij het eerste registratieblad verwijderde. Dat hij daarna gelijk een nieuwe dienst moest beginnen, rechtvaardigde volgens [appellant] dat hij een nieuw registratieblad heeft gebruikt. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat hij zich altijd aan de rij- en rusttijden heeft gehouden.
    
    2.5.1. Het betoog faalt. [appellant] heeft tegenover de toezichthouder verklaard dat hij op 31 oktober 2005 's morgens om omstreeks 05.00 uur is vertrokken, dat hij, omdat hij weet dat die dag dan nog niet uitkomt, deze op een andere schijf zet en dat hij niet weet of op die schijf 29 of 30 oktober 2005 staat, maar in ieder geval niet 31 oktober 2005. Gelet op deze verklaring en op de afschriften van de registratiebladen en ritstaten in het dossier, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] onjuiste aantekeningen op het controlemiddel heeft geplaatst dat deze overtreding van artikel 2.4:4, aanhef en onder a, van het Atbv aan hem kan worden toegerekend. Dat [appellant] later de juistheid van zijn eerdere verklaring heeft bestreden leidt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet tot een ander oordeel. [appellant] heeft geen bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat de door de toezichthouder in het op ambtseed opgemaakte boeterapport weergegeven verklaringen en geconstateerde feiten niet juist zijn. Voorts heeft [appellant] in deze procedure over de gang van zaken wisselende verklaringen afgelegd, die twijfel doen rijzen aan de juistheid van zijn lezing van de feiten. Dat de betrokken gedragingen een tijd voorafgaand aan zijn verklaring hebben plaatsgevonden en [appellant] naar zijn stellen onvoorbereid aan het gesprek met de toezichthouder deelnam, laat onverlet dat hij, ondanks dat hem was meegedeeld dat hij niet verplicht was enige verklaring af te leggen, de hiervoor weergegeven verklaring heeft afgelegd. De minister heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] met het gebruiken van twee registratiebladen op 17 november 2005 artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, gelezen in samenhang met artikel 15, tweede lid, van verordening 3821/85, heeft overtreden. Anders dan [appellant] betoogt, rechtvaardigt de omstandigheid dat hij na het beëindigen van zijn dienst de onverwachte opdracht kreeg de werkzaamheden van een collega over te nemen, niet dat hij een nieuw registratieblad heeft gebruikt. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij in die situatie hetzelfde registratieblad diende te gebruiken voor zijn vervolgwerkzaamheden. Dat [appellant] zich naar hij stelt altijd aan de rij- en rusttijden heeft gehouden betekent niet dat hij de genoemde bepalingen niet heeft overtreden of dat de overtredingen niet aan hem kunnen worden toegerekend. De minister is terecht overgegaan tot het opleggen van de boete.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2009
    
    419.