ECLI:NL:RBAMS:2012:BW4987, Rechtbank Amsterdam, 07-04-2012, AWB 11/5008 VEROR
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2012-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vervangingsvergunning woonboot. De aanvraag van eiseres voor een woonark met een lengte van 25 of 24,6 meter is in strijd met het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005]. Nu een vergunning kan worden geweigerd in geval van strijd met het bestemmingsplan, was verweerder in beginsel bevoegd de gevraagde vervangingsvergunning te weigeren. Verweerders beleid het aantal woonarken in het stadsdeel terug te dringen, geeft geen reden aan te nemen dat verweerder in het geval van eiseres misbruik maakt van zijn bevoegdheid. Eiseres heeft tijdens het bezwaar haar aanvraag gewijzigd. Anders dan verweerder, is de rechtbank van oordeel dat dit een wijziging van ondergeschikte aard betreft.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/5008 VEROR
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser],
      wonende te [plaats],
      eiseres,
      gemachtigde mr.drs. D.H. Woelinga,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. T.M. van Gorsel.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een vervangingsvergunning voor een woonboot afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 september 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [A]. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde. 
    
    
    Overwegingen
    
    1.	Feiten en omstandigheden
    
    1.1.	Eiseres is eigenares van de woonboot ‘[naam]’, gelegen aan de [adres], te [plaats]. 
    
    1.2.	Op 26 februari 2010 heeft eiseres een aanvraag voor een vervangingsvergunning ingediend bij verweerder om haar woonboot te vervangen door een woonark van 25 meter lang, 6,6 meter breed en 4 meter hoog. In de aanvraag is vermeld dat de woonboot [naam] afmetingen heeft van 24,50 meter lang, 4,65 meter breed en 2,30 meter hoog.
     
    1.3.	Op 24 maart 2010 heeft de Stadsdeelraad van het stadsdeel Oud-Zuid van de gemeente Amsterdam (inmiddels opgegaan in stadsdeel Zuid) een voorbereidingsbesluit voor de wateren in [wijk] als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening vastgesteld, waarin onder meer is vermeld dat het verboden is het bestaande feitelijke gebruik van de wateren, zoals dat bestond op het moment van inwerkingtreding van dit besluit, te wijzigen in een ander gebruik. Hieronder wordt ook begrepen een wijziging in omvang, maatvoering of verschijningsvorm, indien daardoor het gebied zoals aangegeven op de kaart behorende bij het voorbereidingsbesluit minder geschikt wordt voor het verwezenlijken van de toegedachte bestemming. In het besluit is verder vermeld dat hiervan in ieder geval sprake zal zijn bij gebruik van het water ten behoeve van nieuwe woonarken. Het besluit is op 26 maart 2010 in werking getreden. Dit besluit is niet van toepassing op aanvragen om een vervangingsvergunning die vóór de inwerkingtreding van dit besluit zijn ingediend. 
    
    1.4.	Op 17 mei 2010 heeft verweerder eiseres door middel van een ontwerpbesluit bericht voornemens te zijn haar de aangevraagde vervangingsvergunning te weigeren. In het ontwerpbesluit is onder meer vermeld dat op de locatie waarvoor de vergunning is gevraagd het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005] van kracht is en dat op de plankaart behorende bij dat bestemmingsplan een kavel is ingetekend met de maximale afmetingen van 23 meter lang, 10,50 meter breed en 4 meter hoog. De nieuwe woonark is daarom in strijd met het vigerende bestemmingsplan.
     
    1.5.	Eiseres heeft in reactie hierop bij brief van 28 mei 2010 haar zienswijze gegeven en daarbij haar aanvraag voor zover vereist gewijzigd, met dien verstande dat de nieuwe woonark een lengte van 24,60 meter moet krijgen. 
    
    1.6.	Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres de vervangingsvergunning geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. In de bezwaarfase heeft eiseres haar aanvraag subsidiair gewijzigd naar een lengte van 23 meter.
     
    1.7.	Op 25 mei 2011 is een nieuw bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2011] vastgesteld. Op grond van dit nieuwe bestemmingsplan is het niet langer toegestaan om woonschepen door woonarken te vervangen. 
    
    1.8.	De Adviescommissie Bezwaarschriften van verweerder heeft op 3 juli 2011 geadviseerd het primaire besluit in stand te laten, maar de in de bezwaarfase gewijzigde aanvraag te beschouwen als ondergeschikt van aard en alsnog in behandeling te nemen. 
    
    1.9.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften overgenomen, met uitzondering van het advies om de gewijzigde aanvraag als een wijziging van ondergeschikte aard te beschouwen. Verweerder heeft aan het bestreden besluit, kort en zakelijk weergegeven, ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005], zoals dat is vastgesteld, het toetsingskader vormt. Wanneer het bestemmingsplan onjuistheden bevat, had eiseres destijds beroep moeten instellen tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, maar dit heeft zij nagelaten. De bepalingen uit het bestemmingsplan zijn daarom onherroepelijk, zodat verweerder hiervan uitgaat. Bij een aanvraag om een ligplaatsvergunning in strijd met het bestemmingsplan, bestaat geen koppeling, zoals in artikel 46 van de Woningwet, om de aanvraag te zien als een verzoek om een ontheffing van het bestemmingsplan. Dat betekent dat de woonark binnen de vastgestelde kavel moet blijven en dat de oorspronkelijke aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005]. Anders dan de Adviescommissie, stelt verweerder zich op het standpunt dat de wijziging van 24,60 meter naar 23 meter geen wijziging van ondergeschikte aard is. Verweerder overweegt daartoe dat de door eiseres voorgestelde wijziging een verandering van de bouwmassa beoogt en een verandering van betekenende mate ten opzichte van de oorspronkelijke aanvraag tot gevolg heeft.
    
    1.10.	Eiseres heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd betwist. 
    
    2.	Wettelijk kader
    
    2.1.	Op grond van artikel 1.2.7 van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob 2010) kan een vergunning worden geweigerd in geval van strijd met het bestemmingsplan, onverminderd de elders in de verordening genoemde weigeringsgronden.
    
    
      2.2.	Op grond van artikel 2.3.1 van de Vob 2010 is het verboden zonder vergunning of in afwijking van een vergunning met een woonboot ligplaats in te nemen.
      Op grond van het tweede lid kan de vergunning worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart.
    
    
    
      2.3.	Op grond van artikel 2.3.3, eerste lid, van de Vob 2010 is het verboden, zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders een woonboot te vervangen. 
      Op grond van het tweede lid kan het college ten aanzien van het vervangen nadere regels stellen; het college kan daarbij onderscheid maken naar categorieën woonboten.
      Op grond van het derde lid, is, voor zover thans van belang, artikel 2.3.1, tweede lid van overeenkomstige toepassing.
    
    
    2.4.	Op grond van artikel 26, tweede lid, van de Verordening op de Stadsdelen draagt het college al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
    
    3.	Inhoudelijke beoordeling
    
    Strijd met bestemmingsplan
    
    3.1.	Eiseres voert in beroep – kort weergegeven – onder meer aan dat er in het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005] abusievelijk is opgenomen dat haar waterkavel 23 meter in lengte is. Door onderhoudswerkzaamheden aan haar woonboot ten tijde van de metingen is, ondanks dat eiseres daarvan meermalen melding heeft gemaakt, ten onrechte het roer niet bij de meting betrokken. Door deze omstandigheid is in het bestemmingsplan een lengte van 23 meter vastgelegd, terwijl de daadwerkelijke lengte 24,60 meter is, hetgeen overeenkomt met haar bij zienswijze gewijzigde aanvraag. Eiseres wijst erop dat het doel van de door verweerder verrichte metingen voorafgaand aan het vaststellen van het bestemmingsplan, juist het vastleggen van de feitelijke situatie was. Verweerder heeft eiseres dus op basis van foutieve, niet met de werkelijkheid overeenkomende gegevens ten onrechte de vergunning geweigerd. Omdat eiseres niet op de hoogte was van de in het bestemmingsplan opgenomen veronderstelde foutieve lengteafmeting, is zij daartegen niet opgekomen.
    
    3.1.1.	De rechtbank stelt voorop dat gelet op artikel 1.2.7, van de Vob 2010 een (vervangings)vergunning kan worden geweigerd indien de aanvraag daarvan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. In de plankaart behorende bij het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005] is vastgelegd dat de waterkavel aan de [adres] een lengte van 23 meter heeft. Met de aanvraag van eiseres voor de vervanging van haar woonboot door een woonark van 25 respectievelijk 24,60 meter heeft eiseres – zo staat niet ter discussie – verzocht een vervangende woonark toe te staan die niet binnen de in het bestemmingsplan opgenomen maximale lengte van 23 meter valt.  
    
    3.1.2.	De oorspronkelijke en de bij zienswijze gewijzigde aanvraag is daarom in strijd met het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005]. Eiseres heeft – zo staat eveneens niet ter discussie – geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan en is evenmin in beroep gekomen tegen het vastgestelde bestemmingsplan en de daarin opgenomen – zoals zij zelf stelt – foutieve lengteafmeting. Ook blijkt niet uit de gedingstukken dat eiseres een ontheffing van het bestemmingsplan is verleend. De rechtbank is van oordeel dat, voor zover het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005] onjuistheden bevatte, het op de weg van eiseres had gelegen om hiertegen op te komen via de haar destijds ter beschikking staande rechtsmiddelen. Het onderhavige beroep kan niet de weg openen naar een toetsing van de juistheid van de afmetingen op de plankaart van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005]. Een dergelijke wijze van toetsing zou zich niet verdragen met het wettelijk systeem voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. Nu het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden, gaat de rechtbank dus uit van de rechtmatigheid van de hierin opgenomen afmetingen met betrekking tot de [adres], of die nu overeenkomen met de feitelijke situatie of niet. De omstandigheid dat eiseres niet bekend was met de besluitvorming rondom het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005] en de daarin – volgens eiseres – opgenomen onjuistheden, komt voor haar risico. Ook het feit dat het doel van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005] juist was om de feitelijke situatie in kaart te brengen en dat eiseres bij haar aanvraag te goeder trouw heeft gehandeld, kan niet tot een ander oordeel leiden. 
    
    3.1.3	De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat de aanvraag voor een woonark met een lengte van 25 of 24,6 meter in strijd is met het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2005]. Nu een vergunning kan worden geweigerd ingeval van strijd met het bestemmingsplan, was verweerder – in beginsel – bevoegd de gevraagde vervangingsvergunning te weigeren. Deze beroepsgrond faalt dus. 
    
    Misbruik van bevoegdheid
    
    3.2.	Eiseres voert tevens aan dat verweerder er alles aan gelegen is het aantal woonarken in het stadsdeel terug te dringen en dat daarom haar aanvraag hoe dan ook afgewezen zou worden. Eiseres ziet hierin steun voor haar stelling dat verweerder misbruik maakt van zijn bevoegdheid in de zin van artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    3.2.1.	De rechtbank volgt deze stelling van eiseres niet. Verweerder heeft in het verweerschrift uiteengezet en ter zitting nader toegelicht dat de gemeente Amsterdam inderdaad het aantal woonarken in [locatie] wil terugdringen. Het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2011] en het voorbereidingsbesluit van 24 maart 2010 laten het vervangen van een woonboot door een woonark inmiddels ook niet meer toe. Dit betekent echter niet dat sprake is van misbruik van bevoegdheid door een vervangingsvergunning voor een woonark in strijd met het bestemmingsplan te weigeren. De rechtbank vindt voor de stelling van eiseres in het dossier ook geen steun. Deze beroepsgrond kan dus evenmin slagen.
    
    Wijziging van ondergeschikte aard
    
    3.3.	De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de door eiseres verrichte wijziging van haar aanvraag in de bezwaarfase aan te merken valt als zijnde van ondergeschikte aard, waardoor verweerder gehouden was deze wijziging te betrekken in de heroverweging van haar aanvraag. Eiseres voert in dit verband aan dat – kort gezegd – verweerder het bestreden besluit op basis van onvolledige gegevens heeft genomen, nu de wijziging van haar aanvraag naar 23 meter in lengte door verweerder niet als onderschikt wordt aangemerkt en bij de beoordeling buiten beschouwing is gelaten. Eiseres betoogt dat haar wijziging een verkleining betreft, derden niet schaadt in hun belangen en dus wel degelijk ondergeschikt van aard is.
    
    3.3.1.	Volgens rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) betreffende bouwvergunningen moet de vraag of een wijziging van een aanvraag van ondergeschikte aard is, beoordeeld worden naar de relevante feiten en omstandigheden van het concrete geval. Daarbij is van belang of de wijziging in verhouding staat tot het gehele bouwplan, van beperkte omvang en strekking is, in bouwkundig opzicht niet ingrijpend van aard is en, gelet op de ongewijzigde verschijningsvorm, vanuit planologisch oogpunt niet van betekenis is (zie de uitspraak van 21 december 2011, LJN: BU8875). Ook kan een rol spelen of de wijziging een geringe ruimtelijke uitstraling tot gevolg heeft (zie de uitspraak van 23 maart 2005, LJN: AT1998). Daarnaast kan van belang zijn of de wijziging een verkleining van oppervlaktematen betreft en of de belangen van derden niet worden geschaad indien de wijziging wordt aangenomen (zie de uitspraak van 10 september 2008, LJN: BF0323). De rechtbank ziet aanleiding om in de onderhavige zaak aan te sluiten bij de hiervoor genoemde rechtspraak over bouwvergunningen.
    
    3.3.2.	De door eiseres voorgestelde wijziging van de lengte van 25 meter of van 24,60 meter naar 23 meter betreft een verkleining in absolute zin van respectievelijk 2 meter of 1,60 meter. Naar het oordeel van rechtbank is dat, afgezet tegen de oorspronkelijke aanvraag en in de gegeven omstandigheden, in beide gevallen beperkt in (totale) omvang en strekking. Niet gebleken is dat de gewijzigde lengteafmeting een van belang hebbende invloed tot gevolg heeft op de totale verschijningsvorm van de nieuw te bouwen woonark. Daarbij neemt de rechtbank, net zoals de Adviescommissie Bezwaarschriften, in aanmerking dat het ontwerp, zoals blijkt uit het dossier, eenvoudig van aard is en blijft. Het betreft uitsluitend een wijziging van de lengtemaat teneinde de overschrijding van de in het bestemmingsplan aangegeven grens ongedaan te maken. Onvoldoende gebleken is dat de door eiseres voorgestelde wijziging een van belang hebbende invloed heeft op het eerdere ontwerp. Voorts overweegt de rechtbank dat de gewijzigde aanvraag in totaal minder ruimte (607,20 m³) inneemt dan de oorspronkelijke aanvraag (respectievelijk 660 m³ en 649,44 m³). Weliswaar betreft het – zoals verweerder terecht heeft aangevoerd – een wijziging van de totale bouwmassa, maar die wijziging is, gelet op de totaaloppervlakte van het bouwplan en de ongewijzigde verschijningsvorm, in relatie tot de omgeving, van ondergeschikte betekenis. De rechtbank weegt daarbij mee dat niet gebleken is dat derden door de verkleining van het oppervlak in hun belangen worden geschaad.  
    
    3.3.3.	De slotsom is daarom dat de wijziging, anders dan verweerder heeft overwogen, naar het oordeel van de rechtbank moet worden aangemerkt als van ondergeschikte aard. Verweerder was daarom gehouden de wijziging te betrekken in zijn besluitvorming alvorens het bestreden besluit te nemen. De beroepsgrond slaagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    3.4.	Het voorgaande betekent dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren. Het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen mogelijkheden om het geschil finaal te beslechten. De rechtbank zal daarom verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    3.5.	Met inachtneming van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb zal de rechtbank bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoedt.
    
    3.6.	De rechtbank ziet tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van de beroepsprocedure. De rechtbank begroot deze proceskosten op € 874,-. Daarbij gaat de rechtbank uit van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, € 437,- per punt en wegingsfactor 1. 
    
    
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond; 
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 152,- (zegge: honderd tweeënvijftig euro) vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderd vierenzeventig euro), te betalen aan eiseres.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Bakker, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van Looij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2012.
    
    
    
    
    
    
    de griffier	de rechter
    
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB