ECLI:NL:RBUTR:2007:BB1562, Rechtbank Utrecht, 18-07-2007, SBR 06-2871
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2007-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wegenverkeerswet.Besluit tot voorwaardelijke intrekking voor het uitvoeren van periodieke keuringen onvoldoende gemotiveerd. Rechtszekerheidsbeginsel.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: SBR 06/2871
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 18 juli 2007
    
    inzake
    
    
      [eiseres] B.V.,
      statutair gevestigd te Utrecht, 
      eiseres,
    
    
    tegen
    
    
      de Algemeen Directeur van de Dienst Wegverkeer, 
      verweerder.
    
    
    
      Inleiding
      1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 juni 2006 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 6 maart 2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de op grond van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) aan eiseres verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van motorvoertuigen tot en met 3500 kg voorwaardelijk ingetrokken.
    
    
    1.2 Het geding is met het geding onder registratienummer SBR 06/3301 (gevoegd) behandeld ter zitting van 23 maart 2007, waar namens eiseres zijn verschenen [D en K], bijgestaan door mr. X Visscher, advocaat te Purmerend. Na ambtshalve oproeping is namens verweerder verschenen drs. J. Greidanus, werkzaam bij de Dienst Wegverkeer (RDW).
    
    
      Overwegingen
      2.1 Op 9 januari 2006 heeft [B], die werkzaam is bij eiseres, het voertuig met het kenteken [kenteken], aan een keuring onderworpen en op de voorgeschreven wijze bij de RDW afgemeld. Bij het testen van de remmen van dit voertuig heeft [B] gebruik gemaakt van een rollenremtestbank. Op dezelfde dag heeft verweerder bij wijze van steekproef een herkeuring uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat de rollenremtestbank niet opstartte. Eiseres heeft vervolgens vastgesteld dat de voeding van de computer, waaraan de rollenremtestbank is gekoppeld, niet functioneerde en heeft deze nog dezelfde dag gerepareerd. Een en ander is aanleiding geweest voor verweerder tot voorwaardelijke intrekking van de erkenning. 
    
    
    2.2 Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de WVW kan de RDW een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer (andere dan de onder a tot en met e genoemde) uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen. 
    
    In de Erkenningsregeling APK (Stcrt. 2000, 35) (hierna: de Regeling) zijn regels neergelegd omtrent de erkenningeisen en erkenningvoorschriften. 
    
    Ingevolge artikel 5, eerste volzin, aanhef en onder h, van de Regeling is in de keuringsruimte een rollenremtestbank, platenremtestbank of remvertragingsmeter aanwezig die voldoet aan de in artikel 7 gestelde eisen.
    
    In artikel 7, eerste lid, van de Regeling is voor zover hier relevant, bepaald dat de aanvrager van een erkenning ten aanzien van rollenremtestbanken beschikt over een geldig certificaat van eerste keuring dan wel een geldig certificaat van herkeuring, als bedoeld in hoofdstuk 1, paragraaf 2, van de Voorschriften meetmiddelen 1997. 
    
    Ingevolge artikel 8 van de Regeling is de apparatuur, bedoeld in de artikelen 5 en 6, deugdelijk en verkeert deze in een goede staat van onderhoud.
    
    Ingevolge artikel 32, eerste lid, van de Regeling neemt de erkenninghouder in verband met de periodieke keuring van motorrijtuigen en aanhangwagens het bij en krachtens de wet bepaalde in acht. 
    
    Ingevolge artikel 45, vijfde lid, eerste volzin, van de Regeling wordt aan een steekproef alle medewerking verleend en worden de terzake door de RDW gegeven aanwijzingen in acht genomen. Onder alle medewerking wordt ingevolge de tweede volzin, aanhef en onder e, in ieder geval verstaan dat de desbetreffende ruimte en apparatuur gedurende de steekproef beschikbaar worden gesteld.
    
    Ingevolge artikel 58 van de Regeling wordt, indien door de erkenninghouder de in de artikelen 43 en 44 neergelegde verplichtingen, de in artikel 45, tweede, vierde en vijfde lid,  opgenomen voorschriften, dan wel het bepaalde in artikel 48, eerste lid, laatste volzin, niet worden nageleefd, terstond begonnen met een procedure voor intrekking van de erkenning.
    
    2.3 In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder op goede gronden het primaire besluit van 6 maart 2006 heeft gehandhaafd, waarbij de aan eiseres verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van motorvoertuigen tot en met 3500 kg voorwaardelijk is ingetrokken.
    
    
      2.4 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, zulks naar het oordeel van de rechtbank echter ten onrechte. 
      Artikel 4f van de WVW bepaalt dat alle bevoegdheden van de RDW die niet bij of krachtens de wet aan de raad van toezicht zijn opgedragen, aan de directie toekomen. 
      In artikel 1, aanhef en onder e, van de Mandaatregeling van de Directie van 7 april 2006, Stcrt 2006, 70, is geregeld dat bepaalde onderdelen van de taak van de RDW aan de manager JBZ (Juridisch Bestuurlijke Zaken) worden gemandateerd. Ingevolge de bij dit besluit behorende bijlage 1 ("Taakstelling afdelingen RDW") onder V is de afdeling Juridische en Bestuurlijke Zaken (onder meer) belast met het voeren van een adequaat sanctie- en handhavingsbeleid inzake de wettelijke regelingen met de uitvoering waarvan de RDW is belast en de daarmee samenhangende afhandeling van bezwaar- en beroepszaken.
      In artikel 5 van de Mandaatregeling worden taken genoemd die voorbehouden blijven aan de Directie. Het nemen van beslissingen op bezwaar (anders dan in personele aangelegenheden) is daarin niet opgenomen. In artikel 6 is, voor zover hier relevant, bepaald dat de in artikel 1 genoemde functionarissen van het hen verleende mandaat uitsluitend gebruik maken, voor zover het aangelegenheden betreft die behoren tot hun werkterrein en die naar hun aard of inhoud niet een zodanig gewicht hebben dat zij behoren te worden afgedaan door de Directie. 
      Uit het vorenstaande concludeert de rechtbank dat de Manager Bestuurlijke en Juridische Zaken door verweerder was gemandateerd tot het nemen van beslissingen op bezwaar, zodat het bestreden besluit bevoegd is genomen. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat het primaire besluit onbevoegd is genomen merkt de rechtbank op dat - zo van een bevoegdheidsgebrek sprake zou zijn - een zodanig gebrek volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) bij het besluit op bezwaar kan worden hersteld. De rechtbank verwijst onder meer naar de uitspraak van 3 mei 2006, AB 2006, 317.
    
    
    2.5 Eiseres heeft gesteld dat verweerder ten onrechte aan de intrekking van de erkenning (mede) artikel 5, aanhef en onder h, juncto artikel 7 van de Regeling ten grondslag heeft gelegd. Het beroep is naar het oordeel van de rechtbank op dat punt gegrond. Vast staat immers dat in de keuringsruimte een rollenremtestbank aanwezig was en dat eiseres ten tijde van de steekproef beschikte over een certificaat van keuring waarvan de geldigheid eerst op 4 oktober 2006 expireerde. Het bestreden besluit komt dan ook reeds op die grond voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft beoordeeld of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven, nu verweerder zich voor de intrekking van de erkenning niet slechts op de genoemde artikelen heeft gebaseerd. Zij ziet daarvoor echter geen aanleiding zoals uit het navolgende zal blijken.  
    
    
      2.6 Eiseres heeft zich - samengevat - op het standpunt gesteld dat verweerder de bevoegdheid mist om tot het opleggen van een sanctie over te gaan, omdat eiseres haar volledige medewerking heeft verleend aan de steekproef en derhalve van strijd met artikel 45, vijfde lid, aanhef en onder e, van de Regeling niet kan worden gesproken. 
      Het betoog van eiseres faalt. Reeds omdat door het defect aan de rollenremtestbank niet kon worden vastgesteld of het voertuig op dat punt aan de geldende voorschriften voldeed staat vast dat eiseres niet alle medewerking aan de steekproef heeft verleend en daarmee de voorschriften met betrekking tot de steekproef niet in acht heeft genomen. De rechtbank verwijst voor haar oordeel naar de uitspraak van de ABRvS van 27 oktober 2004, LJN: AR4636. In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. Verweerder was derhalve in beginsel bevoegd tot het opleggen van een sanctie.  
    
    
    2.7 Ook de door eiseres ingenomen stelling dat verweerder de bevoegdheid mist om een sanctie op te leggen omdat eiseres van het defect aan de rollenremtestbank geen verwijt kan worden gemaakt, mist  - wat daarvan zij - naar het oordeel van de rechtbank doel. Verweerder heeft zich in dat verband terecht beroepen op de rechtspraak van de ABRvS. In de uitspraak van 2 november 2005 (AB 2006, 20) is nadrukkelijk teruggekomen van het eerder door de ABRvS uitgesproken oordeel dat de intrekking van de erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie. In die uitspraak is  - anders dan voorheen - geoordeeld dat het met intrekking optreden tegen tekortkomingen bij het verrichten van de periodieke keuringen van voertuigen een vorm is van bestuurlijk toezicht waarmee is beoogd het zoveel mogelijk tegengaan van die tekortkomingen in het algemeen belang van de verkeersveiligheid, niet het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen. Voorts is overwogen dat de erkenninghouder door het vragen om en aanvaarden van erkenning als keuringsinstantie een publieke taak op zich heeft genomen ter bevordering van het algemeen belang van de verkeersveiligheid die hem ook uitsluitend met het oog daarop is toegekend. Voor de uitvoering van die taak is een erkenninghouder de bevoegdheid toegekend om keuringsbesluiten te nemen. Bij het toezicht op de aanwending van die bevoegdheid staat centraal de beoordeling of hij op de voorgeschreven wijze en met correcte toepassing van de aan voertuigen gestelde technische eisen de juiste keuringsbesluiten heeft genomen. Daarom heeft een erkenninghouder met de aanvaarding van voormelde publieke taak een risico genomen van verlies van keuringsbevoegdheid wegens het maken van fouten dat niet tot verwijtbare misslagen is beperkt. De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat het ontbreken van schuld niet van invloed is op de bevoegdheid van verweerder om bij gebleken tekortkomingen bij het verrichten van periodieke keuringen een sanctie op te leggen. 
    
    2.8. Eiseres heeft zich voorts beroepen op de onverbindendheid van artikel 58 van de Regeling, omdat het daarin bepaalde strijdig zou zijn met het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Eiseres heeft er in dat verband op gewezen dat aan de intrekking van de erkenning een afweging van belangen vooraf dient te gaan. Het automatisme waarmee ingevolge artikel 58 van de Regeling de erkenning wordt ingetrokken, is daarmee naar de mening van eiseres niet verenigbaar. Eiseres ziet er echter aan voorbij dat genoemd artikel verweerder niet zonder meer verplicht tot intrekking van de erkenning. De in artikel 58 bedoelde procedure is er immers op gericht alle betrokken belangen en relevante feiten en omstandigheden in beeld te brengen, waarna verweerder zich op grond daarvan een afgewogen oordeel dient te vormen omtrent een eventuele intrekking van de erkenning. Het beroep van eiseres op de onverbindendheid van het betreffende artikel mist dan ook juridische grondslag.  
    
    2.9 Eiseres heeft betoogd dat verweerder geen beroep toekomt op de Toezichtbeleidsbrief erkenninghouders van 1 maart 2000 (de toezichtbeleidsbrief), waarin het beleid van verweerder met betrekking tot het toezicht op erkenninghouders is neergelegd, omdat deze niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:42 van de Awb zou zijn bekengemaakt. Of de bekendmaking niet op de juiste wijze is geschied kan naar het oordeel van de rechtbank in het midden blijven, nu verweerder voor de motivering van zijn besluit niet slechts heeft volstaan met een enkele verwijzing naar de toezichtbeleidsbrief, maar (in ieder geval bij de beslissing op bezwaar) zijn besluit ook inhoudelijk heeft gemotiveerd. Het stond verweerder naar het oordeel van de rechtbank overigens vrij om voor het bepalen van de sanctie aan te sluiten bij hetgeen dienaangaande in de toezichtbeleidsbrief is bepaald. Verweerder heeft met juistheid gesteld dat de ABRvS de daarin neergelegde beleidsregels, waarin in algemene zin rekening is gehouden met de - bedrijfseconomische - belangen van erkenninghouders en waarin aan het belang van de verkeersveiligheid een zeer groot gewicht wordt toegekend in vergelijking met de andere belangen, in beginsel niet onredelijk heeft geoordeeld. De rechtbank verwijst naar de eerder aangehaalde uitspraak van 2 november 2005 (AB 2006, 20). 
    
    
      2.10 Ten aanzien van de mogelijkheid om bij wijze van sanctie de erkenning voorwaardelijk in te trekken is in de toezichtbeleidsbrief bepaald dat een dergelijke sanctie wordt opgelegd indien het geconstateerde niet ernstig genoeg is, of als zich bijzondere feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die het niet rechtvaardigen om de erkenning feitelijk in te trekken. Voorts dienen de in het sanctiebesluit opgenomen voorwaarden te worden nageleefd. In dat verband heeft eiseres er zich in bezwaar, alsook ter zitting van de rechtbank, op beroepen dat de opgelegde sanctie niet eenduidig is, nu daaruit niet kan worden opgemaakt wat deze exact inhoudt. De rechtbank is van oordeel dat ook op dat punt het beroep van eiseres gegrond is en overweegt daartoe het volgende. 
      Bij het primaire besluit van 6 maart 2006 is volstaan met de zinsnede dat de erkenning voorwaardelijk is ingetrokken. Anders dan in de toezichtbeleidsbrief is bepaald, is in het besluit nagelaten de voorwaarden op te nemen, waaraan eiseres moet voldoen om te voorkomen dat de intrekking metterdaad een feit wordt. Niet duidelijk is of het niet naleven van enigerlei verplichting in de toekomst zonder meer de onvoorwaardelijke intrekking tot gevolg heeft en voor welke duur de erkenning dan is of wordt ingetrokken. Evenmin is uit het besluit duidelijk geworden gedurende welke termijn eiseres zich dient te onthouden van het niet naleven van verplichtingen om te ontkomen aan onvoorwaardelijke intrekking van de erkenning. In het bestreden besluit is overwogen dat een voorwaardelijke intrekking gedurende een periode van zes maanden evenredig en gerechtvaardigd is, doch ter zitting is van de zijde van verweerder verklaard dat die vermelding op een vergissing berust. De rechtbank merkt op dat overigens ook ter zitting niet duidelijk is geworden of met die zinsnede is bedoeld dat eiseres zich gedurende de termijn van zes maanden zou moeten onthouden van het overtreden van voorschriften om aan intrekking te ontkomen, dan wel dat bij toekomstige overtreding van voorschriften de erkenning voor zes maanden van rechtswege (zonder nadere besluitvorming) als ingetrokken moet worden beschouwd. Het beginsel van de rechtszekerheid vereist dat de precieze inhoud en reikwijdte van een sanctiebesluit volstrekt duidelijk zijn. De rechtbank is van oordeel dat met het besluit van 6 maart 2006 niet aan dat vereiste is voldaan. Verweerder heeft dat besluit dan ook ten onrechte ongewijzigd in stand gelaten. 
    
    
    2.11 Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de opgelegde sanctie onevenredig is aan de daaraan ten grondslag gelegde feiten overweegt de rechtbank dat - nu de precieze inhoud en reikwijdte van de sanctie niet duidelijk zijn - niet kan worden vastgesteld of deze in redelijkheid als passend moet worden aangemerkt. Verweerder zal met inachtneming van het in deze uitspraak bepaalde wederom op het bezwaar moeten beslissen. Indien hij bij zijn oordeel blijft dat een voorwaardelijke intrekking van de erkenning aangewezen is zal hij, nadat de onduidelijkheid met betrekking tot de precieze omvang en reikwijdte van de sanctie zijn weggenomen, moeten motiveren waarom die sanctie evenredig is aan het geconstateerde verzuim. Het komt de rechtbank geraden voor dat verweerder daarbij tevens aandacht besteedt aan de vraag waarom er niet voor is gekozen de erkenning te schorsen. Onder 2.2.1 van de toezichtbeleidsbrief is immers bepaald dat bij overtreding van de algemene erkenningsvoorschriften in beginsel de sanctie van schorsing wordt opgelegd, teneinde de betrokkene in de gelegenheid te stellen de overtreding ongedaan te maken, waarna de schorsing kan worden opgeheven. De rechtbank kan zich voorstellen dat in voorkomende gevallen de aard en ernst van het gepleegde verzuim eraan in de weg staan om te volstaan met een schorsing. Het ligt echter op de weg van verweerder om te motiveren waarom in het concrete geval afgeweken is van het in de toezichtsbeleidsbrief verwoorde uitgangspunt, temeer nu is gebleken dat het defect aan de apparatuur snel en op eenvoudige wijze kon worden verholpen.  
      
    2.12  De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand. Verweerder dient bij het nemen van dat nadere besluit op bezwaar (tevens) in te gaan op het verzoek van eiseres ingevolge artikel 7:15 van de Awb om vergoeding van de redelijkerwijs in de bezwaarfase gemaakte kosten. 
    
    De rechtbank beslist als volgt.
    
    
      Beslissing
      De rechtbank Utrecht,
    
    
    recht doende,
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond,
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit,
    
    3.3 draagt verweerder op om met inachtneming van het in deze uitspraak bepaalde binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen,
    
    3.4 bepaalt dat de RDW het door eiseres betaalde griffierecht ad € 281,-- aan haar vergoedt, 
    
    3.5 veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres in dit geding ten bedrage van € 644,-- , te betalen door de RDW.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. Putters en in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2007.
    
    De griffier:					De rechter:
    
    
    
    
    mr. P. Ruitenberg				mr. P. Putters
     						 
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
    
    
      Let wel.
      Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.