ECLI:NL:RBHAA:2006:AZ1005, Rechtbank Haarlem, 31-08-2006, 06-6026 en 06-6595
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2006-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vaststaat dat verzoekster twee vreemdelingen in haar onderneming heeft laten werken zonder dat zij in het bezit waren van een tewerkstellingsvergunning. De stelling van verweerder dat de financiële positie van verzoekster niet op grond van artikel 4:84 Awb tot matiging kan leiden nu hiermee reeds in de beleidsregels van verweerder rekening mee is gehouden, dient naar het oordeel van de voorzieningrechter te falen. Hiertoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat uit de beleidsregels van verweerder niet blijkt dat de financiële draagkracht is meegewogen. Echter gelet op het feit dat de  boetes in het kader van de Wav juist hoog zijn vastgesteld omdat werkgevers financieel voordeel hebben bij het inschakelen van illegale werkkrachten zal een slechte financiële positie niet snel als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat het aan verzoekster is om bijzondere omstandigheden aan te voeren en te onderbouwen. Verzoekster heeft in het onderhavige geval haar financiële positie ten tijde van de het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd.

RECHTBANK HAARLEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 06 - 6026 en 6595 WAV
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 augustus 2006
    
    in de zaak van:
    
    
      [Verzoekster]
      gevestigd te Haarlem,
      verzoekster,
      gemachtigde: mr. A. Öntas, advocaat te Amsterdam,
    
    
    tegen:
    
    
      de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      verweerder,
    
    
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2005 heeft verweerder op grond van het eerste lid van artikel 19e van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav), aan verzoekster een bestuurlijke boete opgelegd vanwege het tewerkstellen van twee vreemdelingen met de Bulgaarse nationaliteit zonder dat deze in het bezit waren van een tewerkstellingsvergunning (twv). Het bedrag van €16.000, = moet binnen zes weken na dagtekening van dit besluit op de rekening van het Ministerie zijn bij geschreven.
    
    
      Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 19 januari 2006 bezwaar gemaakt.
      Bij besluit van 27 juni 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    Tegen het besluit van 27 juni 2006 heeft verzoekster bij brief van 4 augustus 2006 beroep ingesteld. Bij brief van 18 juli 2006 is tevens verzocht om bij voorlopige voorziening te bepalen dat de boete niet wordt geïnd of dat deze wordt gematigd.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van 18 augustus 2006, alwaar gemachtigde van verzoekster is verschenen tezamen met de twee vennoten en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door M.A. van Rijswijk. 
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 Ingevolge artikel 8:81, eerste lid Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
      2.2 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Awb, kan, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.	
      De in het onderhavige geval verkregen informatie is van dien aard dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren. Ook overigens bestaat geen beletsel om met toepassing van voormeld wettelijk voorschrift onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen.
    
    
    
      2.3 Bij de beoordeling gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten. Op 16 juli 2005 hebben inspecteurs van de Arbeidsinspectie, in dienst van verweerder, op de [markt] te Haarlem twee personen aangetroffen, die in de pizzakraam van verzoekster werkzaamheden verrichtten die bestonden uit het bereiden van pizza's, zonder dat voor hen een tewerkstellingsvergunning was verleend. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder op 12 december 2005 aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 16.000, =. 
      2.4 Verzoekster betoogt ten aanzien van het bestreden besluit dat dit in strijd is met de wet en het zorgvuldigheids-, het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel. Volgens verzoekster is ten onrechte geen rekening gehouden met de draagkracht. Verweerder zou dit wel moeten doen, omdat anders de doelstelling van verweerders beleid, waarin voor natuurlijke personen 50% van het boetebedrag als norm wordt genomen, wordt doorkruist. Voorts stelt verzoekster, onder verwijzing naar artikel 6 EVRM, artikel 3:2 en 3:4, tweede lid, Awb en artikel 4:84 Awb, dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de oplegging van de boete als onevenredig hoog moet worden beschouwd. De vordering van de boete zou immers naar de mening van verzoekster kunnen leiden tot het faillissement van de onderneming. Verzoekster betoogt dat verweerder hiernaar actief onderzoek had dienen te doen en verwijst daarbij nog naar de toelichting op artikel 5.4.1.7 van het voorstel tot aanvulling van de Awb. Voorts betoogt verzoekster dat bijzondere omstandigheden zijn gelegen in huwelijksproblemen, een alcoholprobleem en huiselijk geweld.
    
    
    2.5 Verweerder stelt in het bestreden besluit dat het evenredigheidsbeginsel ten aanzien van de hoogte van de boetebedragen al is verdisconteerd in de Beleidsregels, dat de slechte financiële positie niet is onderbouwd en dat de huiselijke problemen geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 Awb. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat wordt bedoeld dat, gelet op de achtergrond en doelstelling van de Wav de draagkracht nooit een bijzondere omstandigheid kan opleveren. Dit kan slechts een rol spelen in de sfeer van een betalingsregeling.
    
    De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.
    
    2.6 Ingevolge artikel 1, onder b, ten eerste, Wav wordt onder werkgever verstaan, degene die in de uitoefening van zijn ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    2.7 Ingevolge artikel 2, eerste lid, Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Het niet naleven van het eerste lid van artikel 2 Wav wordt ingevolge artikel 18 Wav aangemerkt als beboetbaar feit. In het derde lid van artikel 18 Wav is bepaald dat voor de toepassing van artikel 18a, derde lid, ten eerste, Wav de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid gelijkgesteld wordt met een rechtspersoon. 
    
    2.8 Verweerder heeft zijn beleid ten aanzien van beboetbare feiten uitgewerkt in de Beleidsregels Boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (Stc. 24 december 2004, nr. 249). Als uitgangspunt worden de normbedragen gehanteerd die zijn neergelegd in de "Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen", een bijlage bij de Beleidsregels. Overtreding van artikel 2 Wav vermeldt een boete normbedrag van € 8.000, =. Voor de werkgever als natuurlijk persoon wordt bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, Wav als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete gehanteerd: 0,5 maal het boetenormbedrag.
    
    2.9 Ingevolge artikel 3:4, tweede lid, Awb mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    2.10 Ingevolge artikel 4:84 van de Awb dient verweerder te handelen overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Bij bijzondere omstandigheden gaat het om individuele omstandigheden met een zeer uitzonderlijk karakter.
    
    2.11 In de toelichting bij de Beleidsregels staat het volgende vermeld: "Bij de besluitvorming in het kader van de boete-oplegging spelen uiteraard de in artikel 3:4 Awb neergelegde beginselen van zorgvuldigheid bij de besluitvorming, van de belangenafweging en van de evenredigheid. Als de toepassing van onderhavige beleidsregels voor een of meer belanghebbenden gevolgen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan geeft artikel 4:84 Awb aan dat van deze beleidsregel moet worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden gaat het om individuele omstandigheden met een zeer uitzonderlijk karakter".  
    
    2.12 Verzoekster betwist niet dat twee vreemdelingen uit Bulgarije in haar onderneming werkten zonder dat zij voor deze in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning  Hiermee staat vast dat sprake is van een overtreding van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, Wav. Verweerder was aldus bevoegd een boete op te leggen. Dit is slechts anders indien verzoekster geen enkel verwijt zou treffen.
    
    2.13 De door verzoekster aangevoerde argumenten betreffen deels de verwijtbaarheid ten tijde van de gedraging. De door verzoekster aangevoerde huwelijksproblemen, alcoholprobleem en huiselijk geweld ontnemen of verminderen naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenwel niet het verwijtbaar karakter aan de gedraging. Immers, niet valt in te zien dat door deze problemen verzoekster erop aangewezen was arbeiders zonder tewerkstellingsvergunning voor zich te laten werken.
    
    2.14 Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de hoogte van de boete dient te worden gematigd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit niet het geval is en acht daartoe het volgende van belang.
    
    2.15 De onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt met zich mee, dat de rechter vol dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Hieruit volgt dat artikel 6 EVRM geen betrekking heeft op de gevolgen van het opleggen van de boete, zoals verzoekster kennelijk stelt, maar op de verhouding van de boete tot de ernst en verwijtbaarheid van de gedraging. In dat kader is de voorzieningenrechter van oordeel dat het door verweerder vastgestelde boetenormbedrag van € 8000,= per beboetbaar feit niet onevenredig hoog is. Verzoekster heeft immers een voorschrift overtreden dat is gesteld ter bestrijding van illegale tewerkstelling van personen. De ratio van deze wetgeving is blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken Tweede Kamer, 2003-2004,29 523, nr. 3, p.1) gelegen in het bestrijden en het verdringen van legaal arbeidsaanbod op de arbeidsmarkt in Nederland en de Europese Economische Ruimte, van het overtreden van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden hetgeen kan leiden tot uitbuiting van illegaal tewerkgestelde vreemdelingen, en van concurrentievervalsing binnen een sector waardoor de bedrijfsvoering van bonafide werkgevers wordt geschaad. 
    
    2.16 Ook artikel 3:4, tweede lid, Awb noopt verweerder niet tot matiging van de boete. Het gaat immers om de boete in relatie tot de met het besluit te bereiken doelen. Onder verwijzing naar hetgeen onder r.o. 2.15 werd overwogen ten aanzien van artikel 6 EVRM, geldt ook hier dat de boete niet onevenredig is. Daarnaast blijkt uit de toelichting op de Beleidsregels dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de boete het evenredigheidsbeginsel heeft meegewogen. 
    
    2.17 Voorts mocht verweerder, gelet op artikel 18a, derde lid, ten eerste, Wav, voor het bepalen van de hoogte van de boete, verzoekster gelijkstellen met een rechtspersoon. Verzoeksters stelling dat hiermee verweerders beleid wordt doorkruist, wordt niet gevolgd, nu de wetgever immers uitdrukkelijk heeft gekozen voor deze gelijkstelling. 
    
    2.18 Wel kan het op grond van artikel 4:84 Awb aangewezen zijn dat verweerder, gelet op bijzondere individuele omstandigheden, gebruik maakt van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid en de boete eventueel matigt. In dit kader is aangevoerd de slechte financiële positie van verzoekster. Verweerders opmerking ter zitting, dat hiermee geen rekening kan worden gehouden omdat de Beleidsregels hier al in voorzien, wordt niet gevolgd, reeds niet omdat uit de Beleidsregels Boeteoplegging Wav en de toelichting daarop niet blijkt dat de financiële draagkracht is meegewogen. Wel zal, gelet op het feit dat de boetes in het kader van de Wav juist hoog zijn vastgesteld omdat werkgevers financieel voordeel hebben bij het inschakelen van illegale werkkrachten (Memorie van Toelichting, Kamerstukken Tweede Kamer 2003-2004, 29523, nr. 3) de slechte financiële positie niet snel als bijzondere omstandigheid  worden aangemerkt. Voorts is het aan degene die een beroep doet op de inherente afwijkingsbevoegdheid om de bijzondere omstandigheden aan te voeren en te onderbouwen. 
    
    2.19 Verzoeker heeft evenwel deze financiële positie ten tijde van het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd. Verzoeker heeft zich in het bezwaarschrift zonder nadere toelichting of onderbouwing beperkt tot de opmerking dat de continuering van het bedrijf door de boete in gevaar komt. Eerst op 12 juni 2006 heeft verzoeker in het kader van een met verweerder te treffen betalingsregeling de IB 60 formulieren over 2004 alsmede de aangifte inkomstenbelasting/premieheffing 2005 aan verweerder toegezonden. Hoewel daaruit wellicht naar voren komt dat de financiële positie niet rooskleurig was, is daarmee niet aannemelijk gemaakt dat door de boete de continuïteit van het bedrijf in gevaar is gekomen. Eerst in beroep heeft eiser nog stukken overgelegd ter onderbouwing van de slechte financiële positie op dat moment. Overigens heeft verweerder naar aanleiding hiervan ter zitting toegezegd te bezien in hoeverre deze alsnog betrokken kunnen worden bij een betalingsregeling. 
    
    2.20 Ten aanzien van artikel 5.4.1.7 van het eerder genoemde wetsvoorstel overweegt de voorzieningenrechter dat, wat hier ook van zij, dit artikel nog geen rechtskracht heeft en het voorts niet vaststaat dat met de aanpassingswetgeving tezijnertijd ook de regeling in de Wav zal worden aangepast aan de vierde tranche van de Awb. 
    
    2.21 Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het besluit op goede gronden berust. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    3. Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
      3.1 verklaart het beroep ongegrond;
    
    
    3.2 wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E.P.W. van de Ven, voorzieningenrechter, en op  31 augustus 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. A.P. Weltevreede, griffier.
    
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel  
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, voor zover deze de hoofdzaak betreft. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier. 
      Van deze uitspraak staat, voor zover deze de voorlopige voorziening betreft, geen hoger beroep open.