ECLI:NL:RBHAA:2005:AU0439, Rechtbank Haarlem, 22-07-2005, Awb 04-1811
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2005-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 45.000,-- op grond van de artikelen 8.20 en 11.16 Wet luchtvaart juncto de artikelen 3.1.3 en 3.1.5 Luchthavenverkeersbesluit Schiphol. Hierbij is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van schending van artikel 6 EVRM. De artikelen 3.1.3 en 3.1.5 LVB bevatten een duidelijke en kenbare norm die verder gaat dan een inspanningsverplichting. Het ligt op de weg van eiseres aan te tonen dat er sprake is geweest van geoorloofde redenen voor afwijking. Verweerder heeft niet het vertrouwen gewekt dat in het eerste jaar dat deze wetgeving van kracht is, geen boete zou worden opgelegd. Bij overtreding van het bepaalde in artikel 8.20 Wet luchtvaart, welke kan bestaan uit meerdere afwijkingen van regels omtrent gebruik van het luchtruim en beschikbaarheid van banen, is de maximaal op te leggen boete in enig gebruiksjaar € 100.000,--, ongeacht het aantal overschrijdingen. Verweerder is er ten onrechte vanuit gegaan dat voor iedere afwijking van de regels afzonderlijk een boete kan worden opgelegd van maximaal € 100.000,--.

reg. nr:  Awb 04 - 1811
      uitspraakdatum: 22 juli 2005
    
    
    
      RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
      meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    
    
    
    in de zaak van:
    
    
      Luchtverkeersleiding Nederland,
      gevestigd te Hoofddorp,
      eiseres.
      gemachtigde: mr. E.T. de Boer, advocaat te Rotterdam,
    
    
    -- tegen --
    
    
      de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
      verweerder.
    
    
    
    
    1.   Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 12 februari 2004 heeft verweerder aan eiseres met toepassing van de Wet luchtvaart en het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol (hierna: LVB) een boete van € 45.000,-- opgelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 24 maart 2004 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 8 september 2004 heeft verweerder het bezwaar voor zover gericht tegen de van toepassing zijnde regelgeving niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 19 oktober 2004, aangevuld bij brief van 29 november 2004, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 13 juli 2005, alwaar voor eiseres mr. M.D.R. Rutten, manager legal affairs, en Z. Bos, stafmedewerker, zijn verschenen bijgestaan door mr. E.T. de Boer. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. G.H.H. Bisschoff, stafmedewerker, en R. Molendijk, coördinator cluster geluid, beiden werkzaam bij verweerders ministerie. 
    
    2.   Overwegingen
    
    
      Artikel 8.20 Wet luchtvaart luidt als volgt:
      Luchtverkeersdienstverlening wordt verleend overeenkomstig de regels van het luchthavenverkeerbesluit. De verlener van de dienstverlening kan hiervan afwijken als dit in het belang van de veiligheid nodig is.
    
    
    
      Artikel 11.16 Wet luchtvaart luidt als volgt:
      1. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van:
      a. artikel 8.12, 8.19, 8.20 of 8.21 of van een beperking of voorschrift als bedoeld in artikel 8.23;
      b. een maatregel als bedoeld in artikel 8.22.
      2. Een boete en een last onder dwangsom kunnen tezamen worden opgelegd.
      3. De boete bedraagt ten hoogste:
      a. 100 000 euro bij een overtreding als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a;
      b. 1 000 000 euro bij een overtreding als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
      4. Een boete wordt niet opgelegd indien de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend aannemelijk maakt dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt.
      5. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete wordt in ieder geval rekening gehouden met de ernst en de duur van de overtreding en zo nodig met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
      6. De bevoegdheid om een boete op te leggen vervalt vijf jaren na het plegen van de overtreding. Indien tegen de boete bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, wordt de vervaltermijn opgeschort tot onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist.
    
    
    
      Artikel 11.18 Wet luchtvaart luidt als volgt:
      1. Van de overtreding wordt een rapport opgemaakt. Het rapport vermeldt in ieder geval de overtreding, het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
      2. De overtreder wordt in de gelegenheid gesteld over het voornemen tot het opleggen van een boete zijn zienswijze naar voren te brengen. Bij de uitnodiging daartoe wordt de overtreder het rapport toegezonden of uitgereikt.
      3. Degene die aan een handeling vanwege Onze Minister van Verkeer en Waterstaat redelijkerwijs de gevolgtrekking kan verbinden dat aan hem een boete zal worden opgelegd, is niet langer verplicht ten behoeve van deze oplegging inlichtingen omtrent de overtreding te verstrekken. Hij wordt hierop gewezen alvorens hem mondeling wordt gevraagd inlichtingen te verstrekken en in ieder geval wanneer hij in de gelegenheid wordt gesteld over het voornemen tot oplegging van de boete zijn zienswijze naar voren te brengen.
      4. Aan degene die van de overtreding een rapport heeft opgemaakt, wordt geen mandaat verleend tot het opleggen van de boete.
    
    
    
      Artikel 3.1.3 LVB luidt:
      1. De LVNL geeft luchtverkeersleiding die ertoe strekt dat het straalvliegtuig blijft binnen een luchtverkeerweg dan wel op of boven een hoogte als bedoeld in de artikelen 3.1.1 en 3.1.2.
      2. De LVNL kan indien dit naar haar oordeel noodzakelijk is in verband met een veilige en doelmatige afwikkeling van het luchthavenluchtverkeer, luchtverkeersleiding geven die leidt tot afwijking van het eerste lid.
      3. De LVNL draagt er zorg voor dat het aantal afwijkingen als bedoeld in het tweede lid in een gebruiksjaar beneden de in de navolgende tabel vermelde percentages blijft. Het aantal afwijkingen wordt bepaald als percentage van het aantal vliegtuigbewegingen in het gebruiksjaar dat valt binnen de desbetreffende regel van de tabel.
    
    
    
      Afwijkingen
      -------------------------------------------------------------------------------
      Afwijkingen in Vertrekkend of  Positie         Periode         Percentage
      het            naderend
      horizontale of verkeer
      het verticale
      vlak
    
    
    
                     Vertrek         Vlieghoogte 0   Van 6 tot 23    3,00%
                                     tot 3000 voet   uur
      Horizontaal                    Vlieghoogte 0   Van 23 tot 6    0,05%
                                     tot vliegniveau uur
                                     90
                     Nadering                        Van 23 tot 6    0,05%
                                                     uur
                     Vertrek         Van grens       Gehele etmaal   0,05%
                                     Schiphol CTR
                                     tot grens
                                 Schiphol TMA
                                     Vanaf grens                     10,00%
                                     Schiphol TMA
      Verticaal                      Tot grens       Van 6 tot 23    5,00%
                                     Schiphol TMA    uur
                                                     Van 23 tot 6    0,05%
                                                     uur
                     Nadering        Van grens       Van 6 tot 23    15,00%
                                     Schiphol        uur
                                     TMA tot         Van 23 tot 6    0,05%
                                     eindnadering    uur
    
    
    
      Artikel 3.1.5 LVB luidt:
      1. De gezagvoerder draagt er zorg voor dat het vliegtuig gebruik maakt van het banenstelsel met inachtneming van het vierde tot en met zesde lid.
      2. De gezagvoerder kan afwijken van het eerste lid op grond van de gegeven luchtverkeersleiding.
      3. De LVNL geeft luchtverkeersleiding die ertoe strekt dat het vliegtuig gebruik maakt van het banenstelsel met inachtneming van het vierde tot en met zesde lid.
      4. Het gebruik van het banenstelsel is gebonden aan de beperkingen die zijn beschreven in de navolgende tabel.
    
    
    
      Beperkingen banenstelsel
      --------------------------------------------------------------------------------
      Baan                Starts              Landingen           Verboden in periode
    
    
    
      Baan 18R/36L        Baan 18R            Baan 36L            Gehele etmaal
      (Polderbaan)
      Baan 18C/36C        Baan 36C            Baan 18C            Van 23:00 tot 6:00
      (Zwanenburgbaan)                                            uur
      Baan 18L/36R        Baan 36R            Baan 18L            Gehele etmaal
      (Aalsmeerbaan)      Baan 18L            Baan 36R            Van 23:00 tot 6:00
                                                                  uur
      Baan 09/27          Alle                Alle                Van 23:00 tot 6:00
      (Buitenveldertbaan)                                         uur
      Baan 06/24                              Baan 24             Van 23:00 tot 6:00
      (Kaagbaan)                                                  uur
      Baan 04/22          Alle                Alle                Van 23:00 tot 6:00
      (Schiphol-Oostbaan)                                         uur
    
    
    5. Van de beperkingen kan afgeweken worden bij landingen op de Zwanenburgbaan, de Aalsmeerbaan, de Buitenveldertbaan of de Kaagbaan, voor zover geen van de andere banen beschikbaar of bruikbaar is.
    
    In de "Regeling van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat inhoudende regels omtrent het registreren en verstrekken van milieu-informatie over het luchthavenverkeer van de luchthaven Schiphol" (hierna: de Regeling) zijn regels gesteld op grond waarvan de LVNL gegevens dient te verstrekken aan de inspecteur-generaal. Het gaat hierbij onder meer om gegevens met betrekking tot artikel 3.1.3 LVB en om afwijkingen van het bepaalde in artikel 3.1.5, vierde lid, LVB. 
    
    2.1.  Bij primair besluit van 12 februari 2004 heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 45.000,-- nu uit het "Rapport ex artikel 11.18 Wet luchtvaart, LVNL/gebruiksjaar 2003" blijkt dat twee percentages als vermeld in artikel 3.1.3 LVB zijn overschreden en op 28 april 2003 van een beperking als bedoeld in artikel 3.15 LVB is afgeweken. Verweerder heeft op grond hiervan gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid ex artikel 11.16 Wet luchtvaart en eiseres een boete opgelegd. Het boetebesluit is bij het thans bestreden besluit gehandhaafd. 
    
    2.2.  In beroep heeft eiseres zich primair op het standpunt gesteld dat de boeteoplegging in strijd is met het bepaalde in artikel 6 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het zwijgrecht en het recht om niet gedwongen te worden zichzelf te belasten zijn essentiële onderdelen van het recht op een 'fair trial'. Verweerder heeft de boete volledig gebaseerd op het rapport van eiseres d.d. 17 november 2003, dat zij gelet op de regelgeving verplicht heeft opgesteld, op een moment dat er nog geen sprake was van een 'charge'.  Verweerder had eiseres niet mogen verplichten de onderhavige informatie te verschaffen. De regelgeving die daartoe verplicht, de Regeling Milieu-informatie luchthaven Schiphol (RMI) is in strijd met artikel 6 EVRM en daarom onverbindend. 
    
    
      2.3.  De rechtbank ziet deze grief geen doel treffen. 
      Niet in geschil is dat de bestuurlijke boete dient te worden gekwalificeerd als het gevolg van een "criminal charge" en dat de door artikel 6 EVRM gegarandeerde rechten en waarborgen bij het opleggen van een bestuurlijke boete dienen te worden gerespecteerd. Hiermee is gegeven dat vanaf het moment dat sprake is van een "criminal charge", het recht bestaat te zwijgen en zichzelf niet te incrimineren. Deze waarborgen zijn expliciet in de Wet luchtvaart neergelegd, nu in artikel 11.18, derde lid, van de wet is bepaald dat degene die aan een handeling vanwege verweerder redelijkerwijs de gevolgtrekking kan verbinden dat aan hem een boete zal worden opgelegd, niet langer verplicht is ten behoeve van deze oplegging inlichtingen omtrent de overtreding te verstrekken. Niet in geschil is dat eiseres hierop is gewezen toen zij in de gelegenheid werd gesteld over het voornemen tot boeteoplegging haar zienswijze naar voren te brengen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de door partijen genoemde arresten van het EHRM is af te leiden dat het nemo teneturbeginsel in beginsel niet van toepassing is op de fase van onderzoek waarbij er nog geen sprake is van een "charge". Dit laat onverlet dat onder omstandigheden het gebruik van onder dwang afgelegde verklaringen in de latere (straf)zaak in strijd kan zijn met artikel 6 EVRM. De rechtbank is van oordeel dat eiseres een onjuiste lading geeft aan de inlichtingenplicht die krachtens de Wet luchtvaart op eiseres rust door deze op een lijn te stellen met verklaringen die onder dwang zijn afgelegd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Wet luchtvaart voorziet in een nieuwe ordening in de relatie tussen de overheid en de sectorpartijen, onder wie eiseres als verlener van luchtverkeerdienstverlening, uit hoofde waarvan de sectorpartijen zelf en in onderlinge samenwerking de voorzieningen treffen om te bewerkstelligen dat de in het LVB neergelegde regels en grenswaarden niet worden overschreden. Deze aan de sectorpartijen gelaten vrijheid wordt alleen ingeperkt, door middel van handhaving, op het moment dat het hen niet is gelukt om zelf of in onderling verband de nodige voorzieningen te treffen. Eiseres heeft derhalve in de wet verankerde taken, waaraan zij is gecommitteerd. De inlichtingenplicht die op eiseres rust hangt onlosmakelijk samen met de uitoefening van deze taken. Vergelijking met de casus die in de arresten van het EHRM speelden gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. 
    
    
    
      2.4.  Eiseres heeft voorts aangevoerd dat zij volledig gehandeld heeft conform het  LVB. Artikel 3.1.3 LVB bevat, mede gelet op de formulering, naar haar mening geen resultaats-, maar een inspanningsverplichting om binnen de afwijkingsnormen te blijven. De bepaling is onvoldoende duidelijk en dient derhalve op de voor eiseres minst bezwarende wijze te worden uitgelegd. Eiseres heeft al het mogelijke gedaan om haar werknemers voldoende bekend te maken met de nieuwe regelgeving en heeft haar systemen hierop aangepast. In sommige gevallen heeft onervarenheid toch tot enige overschrijding geleid. De afwijkingsmogelijkheden zijn zo gering dat bijsturing vrijwel onmogelijk is en één afwijking procentueel al bijna de hele norm voor het gebruiksjaar opvult. Bovendien was het overgangsjaar aanzienlijk korter (van 20 februari tot en met 31 oktober) dan een normaal gebruiksjaar (van 1 november tot en met 31 oktober. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom eiseres niet zou hebben voldaan aan haar inspanningsverplichting. 
      Ook artikel 3.1.5 LVB bevat volgens eiseres een inspanningsverplichting. Verweerder heeft niet aangetoond dat eiseres zich onvoldoende heeft ingespannen om overschrijding van de afwijkingspercentages te voorkomen. Er is slechts sprake van één geringe overschrijding (één landing om 23.11 uur in plaats van vóór 23.00 uur) op een groot aantal jaarlijkse landingen. Hieruit blijkt dat eiseres zich wel degelijk richt op een juist baangebruik. Bovendien biedt het bepaalde in het vijfde lid bij artikel 3.1.5 LVB en artikel 8.20 Wet luchtvaart afwijkingsmogelijkheden. 
    
    
    
      2.5.  De rechtbank ziet ook deze grief geen doel treffen. 
      Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de artikelen 3.1.3. en 3.1.5. LVB een duidelijke en kenbare norm inhouden en verder gaan dan een inspanningsverplichting. Gelet ook op toelichting bij het LVB is in artikel 3.1.3. een duidelijk verbod neergelegd, namelijk het geven van aanvullende instructies boven de op jaarbasis toegestane percentages. Wat betreft het in artikel 3.1.5. geregelde baangebruik is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een verplichting deze regels in acht te nemen. Op grond van de gedingstukken staat voldoende vast dat in het gebruiksjaar 2003 het aantal afwijkingen als bedoeld in artikel 3.1.3., tweede lid, LVB op een tweetal onderdelen, namelijk de regels 4 (naderend verkeer 's nachts) en 7 (vertrekkend verkeer 's nachts), hoger was dan de daarvoor geldende percentages. Voorts staat vast dat in de nacht van 27 op 28 april 2003 is afgeweken van regel 11, betreffende het baangebruik bij aankomst. 
      Met betrekking tot deze afwijkingen heeft, anders dan eisers heeft betoogd, te gelden dat eiseres dient aan te tonen c.q. aannemelijk te maken dat er geoorloofde redenen voor afwijking bestonden. Hierin is eiseres niet geslaagd. In het bijzonder met betrekking tot de afwijking van het baangebruik wordt overwogen, dat eiseres geen enkel bewijs heeft aangevoerd voor de stelling dat de gezagvoerder, zonder klaring, zou zijn afgeweken van de instructie van eiseres.
      1.6.  Eiseres stelt zich voorts, met een beroep op artikel 11.16, vierde lid, Wet luchtvaart, op het standpunt dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de haar verweten overtredingen.. De afwijkingen zijn naar haar mening te kwalificeren als aanloopproblemen als gevolg van de inwerkingtreding van de complexe nieuwe wetgeving. Dit blijkt ook uit het feit dat de afwijkingen grotendeels zijn veroorzaakt aan het begin van het gebruiksjaar 2003. 
    
    
    
      2.7.  Dienaangaande overweegt de rechtbank dat zij tot op zekere hoogte begrip kan opbrengen voor het feit dat met name onervarenheid met de nieuwe, complexe, regelgeving eiseres parten heeft gespeeld, maar dat hierin onvoldoende grond wordt gevonden voor het oordeel dat eiseres van de overschrijdingen geen enkel verwijt kunnen worden gemaakt. Het argument dat de afwijkingsmogelijkheden in de artikelen 3.1.3. en 3.1.5. LVB zo gering zijn dat sturing hierop vrijwel onmogelijk is en een afwijking van de regel over het gehele gebruiksjaar procentueel al bijna de gehele afwijkingsmogelijkheid bevat treft evenmin doel. Verweerder heeft dienaangaande terecht aangevoerd dat dit een bezwaar tegen het LVB als zodanig betreft. 
      Het vorenstaande neemt niet weg dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden wel betrokken dienen te worden -en ook betrokken zijn- bij de bepaling van de hoogte van de boete.
    
    
    
      2.8.  Met betrekking tot de grief dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel overweegt de rechtbank het volgende. 
      Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter terechtzitting is de rechtbank van oordeel dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat verweerder in de aanloop naar de nieuwe regelgeving het gerechtvaardigde vertrouwen bij eiseres heeft gewekt, dat het eerste jaar geen boete zou worden opgelegd. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat uit de "Terms of reference - HDL/LVNL" van 19 mei 2003 op geen enkele wijze blijkt dat het overleg tevens tot doel zou hebben inzicht te verschaffen in wat het eindoordeel van de inspectie zou zijn in het geval dat de regels zouden worden overtreden. Onweersproken is dat verweerder heeft aangegeven dat hij handhavend zou kunnen optreden bij overtreding van de regels. Dat verweerder zou hebben nagelaten aan te geven in welke gevallen en op welke manier zal worden opgetreden biedt onvoldoende grond om daaruit af te leiden dat niet zal worden gehandhaafd. 
      Ook in het gegeven dat het in februari 2003 vastgestelde handhavingsbeleid nog onvoldoende uitgewerkt zou zijn -wat daar overigens van zij-  wordt onvoldoende grond gevonden voor het oordeel dat verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden. 
    
    
    
      2.9.  Naar aanleiding van de laatste grief, inhoudend dat de boete disproportioneel is, overweegt de rechtbank als volgt. 
      Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte ervan is uitgegaan dat voor iedere afwijking van de regels afzonderlijk een boete kan worden opgelegd van maximaal € 100.000,-. Met deze stelling wordt de vraag opgeworpen, niet zozeer of de boete gelet op in de wet opgenomen beoordelinsgsmaatstaven in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding , als wel welke wettelijke norm wordt overtreden. 
      Ingevolge artikel 11.16 Wet luchtvaart, voor zover van belang,  kan de Minister van Verkeer en Waterstaat een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 8.20.
      In artikel 8.20 is, voor zover van belang, bepaald dat luchtverkeerdienstverlening wordt verleend overeenkomstig de regels van het LVB. 
      Met "de regels" wordt naar het oordeel van de rechtbank bedoeld het geheel aan regels, neergelegd in hoofdstuk 3 LVB. In het onderhavige geval zijn in het bijzonder van toepassing de regels neergelegd in paragraaf 3.1 "Het gebruik van het luchtruim en de beschikbaarheid van banen". Wat betreft het gebruik van het luchtruim spitsen de regels zich toe op het aantal afwijkingen van het voorgeschreven gebruik van luchtverkeerswegen en hoogte. Het aantal afwijkingen dient beneden de in de tabellen neergelegde percentages te blijven. Het aantal afwijkingen wordt bepaald als percentage van het aantal vliegtuigbewegingen in het gebruiksjaar dat valt binnen de desbetreffende regel van de tabel.
      Naar het oordeel van de rechtbank worden de regels als bedoeld in artikel 8:20 Wet luchtvaart  overtreden, ingeval in enig gebruiksjaar sprake is van één of meer afwijkingen van de regels als bedoeld in paragraaf 3.1 van Hoofdstuk 3 van het LVB.  Het is de overtreding van artikel  8.20 Wet luchtvaart, die dus kan bestaan uit meerdere afwijkingen van de regels omtrent het gebruik van het luchtruim en de beschikbaarheid van banen, die gesanctioneerd kan worden. De boete voor overtreding van artikel 8.20 Wet luchtvaart bedraagt, ongeacht het aantal overschrijdingen, in enig gebruiksjaar ten hoogste € 100.000,--.
    
    
    2.10.  Aan het vorenstaande doet niet af, zoals ter zitting door verweerder is betoogd, dat deze uitleg niet zou passen bij een geloofwaardig lik-op-stuk beleid dan wel calculerend gedrag zou uitlokken. Indien daarvan al sprake zou zijn, ligt het niet op de weg van de rechter, maar op die van de wetgever, het boeteplafond te wijzigen.
    
    2.11.  Uit het vorenstaande volgt dat de beslissing niet in stand kan worden gelaten omdat in strijd is gehandeld met artikel 8.20 Wet luchtvaart. 
    
    
      2.12.  Ofschoon de rechtbank verweerder niet zal opdragen een nieuwe beslissing te nemen -dit is ter beoordeling aan verweerder- hecht de rechtbank eraan, voor zover verweerder overweegt met inachtneming van deze uitspraak een nieuw boetebesluit te nemen, aandacht te besteden aan een nog niet besproken element van de boete.
      In de toelichting bij de beslissing in primo heeft verweerder overwogen dat hij bij zijn oordeel over de hoogte van de boete heeft betrokken dat de afwijkingen voornamelijk zijn te wijten aan de complexiteit van het overgangsjaar 2003 en de onervarenheid van eiseres met betrekking tot het nieuwe stelsel. Uit de reactie van verweerder van 12 februari 2004 op de zienswijze van eisers is voorts af te leiden dat verweerder ook rekening heeft gehouden met het korte overgangsjaar 2003, voor zover zulks tot gevolg heeft gehad dat de normen verhoudingsgewijs eerder zijn overschreden doordat er minder vluchten zijn. 
      Ofschoon ter zitting al het nodige (hoofdbrekende) rekenwerk heeft plaatsgevonden, ziet de rechtbank het op de weg van verweerder liggen om in zijn nieuwe besluitvorming zo nauwkeurig mogelijk aan te geven met welke factor(en) de normen zijn overschreden, wanneer deze worden gecorrigeerd met het nadeel van het kortere gebruiksjaar. Voorts dient verweerder, voor zoveel mogelijk, inzichtelijk te maken op welke wijze - in welke mate - deze omstandigheid en de andere 'verzachtende" omstandigheden van invloed zijn op de hoogte van de boete. 
    
    
    2.13.  Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    
    2.14.  Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder.
    
    
    3.   Beslissing
    
    De rechtbank
    
    3.1.  verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2.  vernietigt het bestreden besluit van 8 september 2004;
    
    3.3.  veroordeelt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 622,-- te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiseres;
    
    3.4.  wijst het meer of anders gevorderde af;
    
    3.5.  gelast dat de Staat der Nederlanden het door eiseres betaalde griffierecht van  € 273,-- aan haar vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. G.W.S. de Groot en A.P.W. Duijkersloot, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.K.F. Kievit, als griffier en uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2005.
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.