ECLI:NL:RVS:2012:BY4431, Raad van State, 28-11-2012, 201109738/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2011 heeft het college aan Staatsbosbeheer Regio Oost vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor de herontwikkeling en exploitatie van het voormalige zendercomplex Radio Kootwijk in het Natura 2000-gebied Veluwe.

201109738/1/A4.
      Datum uitspraak: 28 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn (hierna: de stichting), gevestigd te Apeldoorn,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 juli 2011 heeft het college aan Staatsbosbeheer Regio Oost vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor de herontwikkeling en exploitatie van het voormalige zendercomplex Radio Kootwijk in het Natura 2000-gebied Veluwe.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De stichting en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2012, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, en C. Kamermans, en het college, vertegenwoordigd door M. de Jonge LLB en ing. O.J. Reyntjes, beiden werkzaam bij de provincie Gelderland, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting verschenen Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. J.H.L. Gritter, ing. E.C. Klein Lebbink, ir. N. Jeurink en J. Overman, en het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn, vertegenwoordigd door ing. H. Groeneveld, drs. M. van Dooren en mr. T.E.P.A. Lam.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge het derde lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, voor zover hier van belang, niet van toepassing op bestaand gebruik.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, sub 1, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, wordt onder bestaand gebruik verstaan iedere handeling die op 1 oktober 2005 werd verricht en sedertdien niet of niet in betekenende mate is gewijzigd.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    2. Bij het besluit van 18 juli 2011 is vergunning verleend voor de herontwikkeling en de exploitatie na herontwikkeling van het voormalige zendercomplex Radio Kootwijk.
    
    Het projectgebied is gelegen in het Natura 2000-gebied Veluwe. Dit natuurgebied is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn). Het gebied is tevens opgenomen in de bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn). Daarnaast heeft een ontwerpbesluit tot wijziging van het Vogelrichtlijngebied en tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn ter inzage gelegen.
    
    3. De stichting betoogt dat op grond van de passende beoordeling niet verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Veluwe niet zullen worden aangetast. Naar haar mening is in de vergunning niet duidelijk vermeld op welke afzonderlijke projecten en handelingen zij concreet betrekking heeft. Voorts geeft de passende beoordeling volgens haar ten onrechte niet per project een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied.
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de activiteiten waarvoor vergunning is gevraagd met elkaar samenhangen en dat de gevolgen daarvan in de passende beoordeling toereikend zijn beschreven.
    
    3.2. In de vergunningaanvraag is voor de beschrijving van de activiteiten waarvoor vergunning wordt gevraagd, verwezen naar de door Staatsbosbeheer opgestelde visie voor de herontwikkeling van het gebouwencomplex Radio Kootwijk van 20 oktober 2009 "'Hallo Bandoeng…' 'Hier Radio Kootwijk'". Voorts is verwezen naar het door Tauw opgestelde rapport "Passende beoordeling Herontwikkeling Radio Kootwijk" van 5 januari 2011 (hierna: de passende beoordeling).
    
    In onderdeel I van het dictum van het bestreden besluit is vergunning overeenkomstig de beschrijving in de aanvraag verleend. In onderdeel II zijn voorschriften verbonden aan het in gebruik hebben van het voormalige zendercomplex. In de overwegingen van het besluit is vermeld dat het college op basis van de ecologische beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de aangevraagde activiteit niet leidt tot significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied Veluwe.
    
    3.3. In het rapport "'Hallo Bandoeng…' 'Hier Radio Kootwijk'" van Staatsbosbeheer, waarnaar de vergunningaanvraag verwijst, worden veel maatregelen voorgesteld ten behoeve van de herontwikkeling en de exploitatie van Radio Kootwijk. De Afdeling merkt op dat niet voor al die maatregelen geldt dat zij mogelijk de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Veluwe aantasten. Het rapport vermeldt niet in alle gevallen of een maatregel of een zogenoemde ontwikkelrichting invloed heeft op natuurwaarden van dat gebied. Dit rapport is daarom op zichzelf genomen niet geschikt om te dienen als beschrijving van de activiteiten waarvoor vergunning is gevraagd.
    
    3.4. In de passende beoordeling, waarnaar de vergunningaanvraag eveneens verwijst, is vermeld dat de realisatie van de diverse plannen die gezamenlijk de herontwikkeling van Radio Kootwijk vormen, gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Veluwe kan hebben. Met de passende beoordeling is beoogd de gevolgen van de herontwikkeling in kaart te brengen en te beoordelen in hoeverre significante effecten zullen optreden. Het te ontwikkelen gebied omvat volgens de passende beoordeling het monumentale zendstation Radio Kootwijk, 450 ha natuurgebied, het voormalige hotel, de watertoren, een tiental andere gebouwen en de woningen in het dorp Radio Kootwijk.
    
    De passende beoordeling vermeldt de belangrijkste ruimtelijke ontwikkelingen die te maken hebben met de sloop of nieuwbouw van gebouwen en met de aanleg van verhardingen, waaronder fietspaden. Voorts is in de passende beoordeling een tabel opgenomen met een overzicht van de ruimtelijke ontwikkelingen en de daarvoor benodigde oppervlakte. De passende beoordeling geeft in zoverre een indicatie van de voorgenomen activiteiten. Zij maakt echter onvoldoende duidelijk voor welke handelingen precies vergunning wordt gevraagd. Anders dan de passende beoordeling doet vermoeden, betreft de voorgenomen herontwikkeling van Radio Kootwijk niet slechts één project, aangezien niet alle onderdelen van die herontwikkeling onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Zo hangt bijvoorbeeld de realisering van woningen in het dorp Radio Kootwijk en de bouw van een dorpshuis niet onlosmakelijk samen met de verbouwing en de wijziging van de functie van het voormalige zendstation. Voorts is niet inzichtelijk gemaakt welke activiteiten uitsluitend of mede als mitigerende maatregelen zijn bedoeld, welke handelingen vergunningplichtig worden geacht en welke activiteiten niet als mitigerende maatregel of als vergunningplichtige handeling worden beschouwd. Het college heeft ter zitting bevestigd dat in de lijst met ruimtelijke ontwikkelingen ook activiteiten zijn vermeld die geen vergunningplichtige activiteit of mitigerende maatregel zijn.
    
    Hieruit volgt dat ook de passende beoordeling niet inzichtelijk maakt voor welke handelingen precies vergunning is gevraagd. De passende beoordeling geeft voorts in strijd met artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 niet per project inzicht in de gevolgen voor het gebied.
    
    3.5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 15 augustus 2012, in zaak nr. 201101474/1/A4, staat de Nbw 1998 er op zichzelf niet aan in de weg om bij één besluit, op basis van één aanvraag, vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 te verlenen voor het realiseren van een aantal projecten en het verrichten van andere handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Daarbij is wel vereist dat de vergunning duidelijk vermeldt op welke projecten en andere handelingen zij concreet betrekking heeft.
    
    Het bestreden besluit bevat dezelfde opsomming van de belangrijkste ruimtelijke ontwikkelingen als de passende beoordeling. De in de passende beoordeling opgenomen tabel met het overzicht van de ruimtelijke ontwikkelingen is voorts als bijlage bij het besluit gevoegd. Naast deze opsomming en deze tabel geeft het bestreden besluit geen informatie over de handelingen waarvoor vergunning wordt verleend. In de bij het bestreden besluit verleende vergunning is aldus in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 niet duidelijk vermeld op welke projecten en andere handelingen zij concreet betrekking heeft.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. De stichting betoogt voorts dat het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling ten onrechte 1 oktober 2005 als referentiedatum hanteren.
    
    4.1. Uit de passende beoordeling en het bestreden besluit blijkt dat het gebruik van gebouwen en gronden op 1 oktober 2005 als referentiesituatie is gehanteerd bij de beoordeling van de gevolgen van de herontwikkeling van Radio Kootwijk. Het gebruik op deze datum is vergeleken met het gebruik na de voorgenomen herontwikkeling.
    
    4.2. Bestaand gebruik, waaronder in dit geval wordt verstaan het gebruik dat op 1 oktober 2005 plaatsvond en nadien niet wezenlijk is gewijzigd, is op grond van artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 van de vergunningplicht uitgezonderd. Dit houdt niet zonder meer in dat de passende beoordeling beperkt kan blijven tot een beoordeling van de wijzigingen ten opzichte van de feitelijke situatie op die datum. Uit de jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraken van 31 maart 2010, nr. 200903784/1/R2 en van 7 september 2011, nr. 201003301/1/R2, volgt dat als referentiedatum voor de passende beoordeling in dit geval niet 1 oktober 2005 heeft te gelden, maar de datum waarop de Veluwe is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn, te weten 24 maart 2000. Voor zover voor het gebruik van gebouwen en gronden van Radio Kootwijk vóór laatstbedoelde datum toestemming is verleend, behoeven de gevolgen daarvan niet alsnog aan een beoordeling te worden onderworpen. Alle als project aan te duiden wijzigingen die na deze datum hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden, en waarvoor nog geen vergunning krachtens de Nbw 1998 is verleend, dienen wel passend te worden beoordeeld als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, indien die wijzigingen significante gevolgen voor het Vogelrichtlijngebied kunnen hebben. Nu de passende beoordeling daarvan geen blijk geeft, voldoet deze niet aan bedoelde bepaling. De passende beoordeling heeft het college dan ook niet de zekerheid kunnen geven dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. Het bestreden besluit is derhalve eveneens in strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
    4.3. Bij brief van 20 september 2012, door de Afdeling ontvangen op 21 september 2012, heeft het college een door Tauw opgestelde "Oplegnotitie - Herontwikkeling Radio Kootwijk" van 20 september 2012 ingebracht. In deze oplegnotitie wordt gesteld dat de passende beoordeling ten onrechte uitgaat van de referentiedatum 1 oktober 2005. Vervolgens wordt in deze oplegnotitie nagegaan welke veranderingen tussen 2000 en 2005 zijn opgetreden en wat de consequenties zijn van het hanteren van de datum 24 maart 2000 als referentiedatum. Het college heeft deze notitie ingebracht om aan te tonen dat ook indien wordt uitgegaan van de situatie op 24 maart 2000, geconcludeerd moet worden dat terecht vergunning is verleend.
    
    Het college heeft de notitie twaalf dagen voor de zitting bij de Afdeling ingediend, zodat de in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn in acht is genomen. Dit neemt niet weg dat het overleggen van stukken in strijd met de goede procesorde kan zijn, indien deze verwijtbaar zodanig laat zijn ingediend dat de andere partij wordt belemmerd daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    
    Door het late tijdstip van indiening van de oplegnotitie was het, gelet op de aard en de omvang van de notitie, voor de stichting niet mogelijk hierop voor of ter zitting adequaat te reageren. Voorts had het in de notitie beschreven onderzoek aanmerkelijk eerder kunnen worden verricht. De Afdeling laat de notitie daarom wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing.
    
    5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 19d, eerste lid, en artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
    De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
    
    6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van de stichting te worden veroordeeld. Daarbij merkt de Afdeling op dat de kosten van het rapport van Faunaconsult van september 2010, waarvan de stichting vergoeding heeft gevraagd, niet voor vergoeding in aanmerking komen. Dit rapport is reeds vóór het indienen van de vergunningaanvraag opgesteld, derhalve niet ten behoeve van de behandeling van dit beroep. De kosten van het rapport "Beoordeling van de: 'Passende beoordeling Herontwikkeling Radio Kootwijk. Toetsing Plan 'Hallo Bandoeng, Hier Radio Kootwijk' aan de Natuurbeschermingswet 1998 (Tauw, 2011)'" van Faunaconsult van 12 september 2012 komen wel voor vergoeding in aanmerking.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 18 juli 2011, kenmerk 2011-000399;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Milieuzorg Apeldoorn in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.637,00 (zegge: zestienhonderdzevenendertig euro), waarvan € 437,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de stichting Stichting Werkgroep Milieuzorg Apeldoorn het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Visser
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2012
    
    148.