ECLI:NL:RVS:2008:BG8652, Raad van State, 31-12-2008, 200801752/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eersel (hierna: het college) [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 300,00 (zegge: driehonderd euro) per week, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro), gelast binnen 6 weken na verzending van dit besluit de zonder bouwvergunning op het perceel gelegen nabij de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) opgerichte paardenstal, vier lichtmasten, stapmolen met overkapping en een paardenbakomheining te verwijderen en verwijderd te houden. Tevens heeft het college [appellante] gelast de zonder aanlegvergunning op het perceel gerealiseerde paardenbak en longeercirkel te verwijderen en verwijderd te houden.

200801752/1.
      Datum uitspraak: 31 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 21 januari 2008 in zaak nr. 07 / 768 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eersel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 april 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eersel (hierna: het college) [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 300,00 (zegge: driehonderd euro) per week, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro), gelast binnen 6 weken na verzending van dit besluit de zonder bouwvergunning op het perceel gelegen nabij de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) opgerichte paardenstal, vier lichtmasten, stapmolen met overkapping en een paardenbakomheining te verwijderen en verwijderd te houden. Tevens heeft het college [appellante] gelast de zonder aanlegvergunning op het perceel gerealiseerde paardenbak en longeercirkel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 16 januari 2007 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 20 april 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 17 april 2007 heeft het college zijn besluit van 20 april 2006 ingetrokken, voor zover dit betrekking had op de paardenbak.
    
    Bij uitspraak van 21 januari 2008, verzonden op 29 januari 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door [appellante] tegen het besluit van 16 januari 2007 ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, voor zover dit betrekking had op de paardenbakomheining. Het beroep is voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 maart 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door M.A.M. Jonkers, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.M.H.M. Bakermans, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de paardenbak geen onderdeel meer uit maakt van het geschil. Zij voert hiertoe aan dat het college niet bevoegd was het besluit van 17 april 2007 te nemen, aangezien het college zijn besluit van 20 april 2006 reeds naar aanleiding van de heroverweging in bezwaar had moeten herroepen. Zij stelt dat de feiten en omstandigheden die aan het besluit van 17 april 2007 ten grondslag zijn gelegd reeds bekend waren ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar.
    
    2.1.1. Het betoog faalt. Het college was gelet op artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevoegd het besluit van 17 april 2007 te nemen. Er is geen rechtsregel die zich daartegen verzet. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de paardenbak geen deel meer uit maakt van het geschil.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1988" (hierna: bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied, alsmede gebied met landschappelijke waarde -AI-".
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 8, lid AI, onder 1, sub a van de planvoorschriften zijn de als "Agrarisch gebied, alsmede gebied met landschappelijke waarde -AI-" bestemde gronden bestemd voor agrarische bedrijfsvoering ten behoeve van agrarische bedrijven, met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, kassen, agrarische bedrijfswoningen, andere bouwwerken, andere werken en open erven alsmede voor het behoud en de versterking van de aan deze gronden eigen zijnde landschappelijke waarden.
    
    Ingevolge artikel 8, lid DI, van de planvoorschriften is het verboden buiten op de kaart aangegeven bebouwingsvlakken zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) binnen de gronden als bedoeld in lid A van dit artikel de in bijgaande "tabel aanlegvergunningen" met een "A" aangeduide werken en/of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren.
    
    In de "tabel aanlegvergunningen", bedoeld in artikel 8, lid DI, van de planvoorschriften (hierna: tabel aanlegvergunningen), is onder C1, C2 en C4, voor zover hier van belang, bepaald dat het vergraven van de bodem, het diepwoelen of diepploegen van de bodem respectievelijk het uitvoeren van graafwerkzaamheden, anders dan normaal spit- en ploegwerk, aanlegvergunningplichtig is.
    
    Ingevolge artikel 47, lid I, onder 1, van de planvoorschriften mogen bouwwerken welke op het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van dit plan reeds bestaan of in uitvoering zijn, dan wel na dat tijdstip nog gebouwd kunnen worden krachtens een verleende of nog te verlenen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet dan wel krachtens een afgegeven of nog af te geven mededeling als bedoeld in artikel 42 van de Woningwet en welke afwijken van het plan - onverminderd de bevoegdheid tot onteigening - gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijking naar de aard en afmetingen niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge artikel 47, lid II, onder 1, van de planvoorschriften, mag het op het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken, dat met de in het plan aangewezen bestemming in strijd is, worden voortgezet.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat het bouwovergangsrecht uit het bestemmingsplan van toepassing is op de stapmolen. Voorts voert zij aan dat de longeercirkel is gerealiseerd voor de datum waarop het bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen, zijnde de datum waarop het aanlegvergunningstelsel in werking is getreden. Tot slot voert zij aan dat voor het realiseren van de longeercirkel binnen de als "Agrarisch gebied, alsmede gebied met landschappelijke waarde -AI-" bestemde gronden geen aanlegvergunning was vereist, aangezien op het perceel geen grond is vergraven.
    
    2.3.1. Vast staat dat de stapmolen ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Ww bouwvergunningplichtig is en dat geen bouwvergunning is verleend. Het beroep van [appellante] op het bouwovergangsrecht faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in een uitspraak van 9 februari 2005 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200405056&verdict_id=9630&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200405056/1&utm_term=200405056"&gt;200405056/1&lt;/a&gt;, verschaft overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel en heeft het ook anderszins geen legaliserende werking.
    
    2.3.2. Nu [appellante] heeft betwist dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de longeercirkel, omdat het gebruiksovergangsrecht daaraan in de weg stond, diende zij feiten en omstandigheden aan te dragen op grond waarvan kon worden vastgesteld dat de longeercirkel ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan reeds aanwezig was.
    
    2.3.3. Anders dan [appellante] betoogt, moet de vraag wanneer het bestemmingsplan in werking is getreden, worden beantwoord aan de hand van de ten tijde van het goedkeuringsbesluit van 28 juni 1990 geldende tekst van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
    Ingevolge artikel 28, tweede lid, voor zover hier van belang, beslissen gedeputeerde staten binnen drie maanden omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 28, zesde lid, voor zover hier van belang, houdt bekendmaking van de terinzagelegging van het besluit van gedeputeerde staten mededeling in van de bevoegdheid tot het instellen van beroep.
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, is dit besluit onherroepelijk ten aanzien van die gedeelten van een bestemmingsplan, waartegen bij hen geen bezwaren zijn ingediend en waarop bij hen ingediende bezwaren niet mede betrekking hebben. Gedeputeerde staten beschrijven die gedeelten in dat besluit en geven deze gedeelten op de tot het plan behorende kaart en in de daarbij behorende voorschriften aan.
    
    Ingevolge artikel 29, derde lid, voor zover hier van belang, treedt een beslissing als bedoeld in artikel 28, tweede lid, voor zover deze niet krachtens artikel 29, eerste lid, onherroepelijk is, niet in werking indien gedurende de termijn van terinzagelegging beroep is ingesteld.
    
    Uit het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten blijkt dat het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, op 28 juni 1990 onherroepelijk is geworden, nu de bij gedeputeerde staten ingediende bezwaren geen betrekking hadden op het perceel. Uit artikel 29, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 28, zesde lid, en artikel 29, eerste lid, volgt dat een goedkeuringsbesluit, voor zover het onherroepelijk is, in werking treedt nadat de terinzagelegging hiervan bekend is gemaakt. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat deze bekendmaking op 1 augustus 1990 heeft plaatsgevonden. Het bestemmingsplan is, voor zover het betrekking heeft op het perceel, derhalve met ingang van die datum in werking getreden.
    
    Anders dan [appellante] stelt, blijkt uit de verklaring van Verstappen Grondwerken niet dat de aanleg van de longeercirkel heeft plaatsgevonden vlak na 3 november 1988. In deze verklaring wordt immers slechts melding gemaakt van de aanleg van een rijbak. Hieruit valt dan ook niet op te maken dat toentertijd ook een longeercirkel is aangelegd. De longeercirkel is op de luchtfoto van 24 mei 1989 niet te zien. Eerst op een luchtfoto van 21 april 1992 blijkt van de aanwezigheid van de longeercirkel. Nu deze datum bijna twee jaar ligt na de datum waarop het bestemmingsplan in werking is getreden, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de longeercirkel op laatstbedoelde datum reeds aanwezig was.
    
    Uit de stukken blijkt dat de grond ter plaatse tot een diepte van circa 1 meter is omgespit, waarbij het gele zand uit de ondergrond naar boven is gekomen. Gelet hierop, is geen sprake geweest van diepwoelen, diepploegen of normaal spit- en ploegwerk als bedoeld onder C2 en C4 in de tabel aanlegvergunningen.
    
    Onder vergraven, als bedoeld onder C1 in de tabel aanlegvergunningen, wordt in Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal verstaan: "door graven veranderen". Anders dan [appellante] betoogt, is hier in dit geval sprake van geweest. Nu dit vergunningplichtig is, is voor het aanleggen van een longeercirkel een aanlegvergunning vereist.
    
    2.3.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het oprichten van de stapmolen zonder de vereiste bouwvergunning, alsmede tegen het realiseren van de longeercirkel zonder de vereiste aanlegvergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
    
    2.5.1. Het betoog faalt. Het bestemmingsplan maakt het niet mogelijk dat voor het oprichten van de bouwwerken alsnog bouwvergunning en voor de aanleg van de longeercirkel alsnog een aanlegvergunning wordt verleend. Het college wenst evenmin daarvoor vrijstelling te verlenen. Dit standpunt is niet bij voorbaat onredelijk. Er bestaat derhalve geen concreet zicht op legalisatie.
    
    Blijkens het besluit van 20 april 2006 strekt de last tot het verwijderen en verwijderd houden van de longeercirkel. Anders dan [appellante] betoogt, hoefde bij haar daarom geen misverstand te bestaan over hetgeen zij moest doen om te voorkomen dat een dwangsom zou worden verbeurd.
    
    Verder heeft het college zijn recht handhavend op te treden niet verwerkt. Van een onvoorwaardelijke toezegging van het college dat van handhavend optreden tegen de gerealiseerde (bouw)werken zal worden afgezien, is niet gebleken. [appellante] heeft aan de enkele duur van de overtreding dan ook niet de gerechtvaardigde verwachting kunnen ontlenen dat handhavend optreden achterwege zou blijven.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit op bezwaar geheel had moeten worden vernietigd. Zij voert daartoe aan dat de dwangsom, als gevolg van het feit dat het besluit op bezwaar ten aanzien van de paardenbakomheining is vernietigd en ten aanzien van de paardenbak is ingetrokken, te hoog is in relatie tot de resterende overtredingen.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.6.2. Het betoog faalt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de resterende overtredingen en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien het besluit op bezwaar geheel te vernietigen, omdat de dwangsom te hoog zou zijn.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Oudenaller
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2008
    
    179-593.