ECLI:NL:CBB:2011:BU5451, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-11-2011, AWB 09/606 AWB 09/607
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2011-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: restitutienota koper bloemkwekerijproducten
        beperking toepassing degressief tarief op "aankopen overige" vindt geen grondslag in artikel 4, lid 8 van de Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
      AWB 09/606 en 607 				17 november 2011
      4240 Heffing
                Bloemkwekerijheffing
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaken van:
    
    
      A B.V., te B, appellante,
      gemachtigde: mr. G.P. Van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
      tegen
      het Productschap Tuinbouw, verweerder,
      gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
    
    
    
    
      1.	De procedure
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 11 maart 2009 (09/606) en 23 april 2009 (09/607). 
      Bij die besluiten heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een nota van 26 september 2007 respectievelijk 15 september 2008 ongegrond verklaard.   
      Appellante heeft de gronden van beroep later aangevuld. 
      Verweerder heeft een verweerschrift en een nader verweerschrift ingediend. 
      Op 21 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor verweerder is voorts verschenen J.J. van Es. 
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	De Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2006, als gewijzigd bij de Wijziging Verordening PT Vakheffing bloemkwekerijproducten 2006 bepaalt, voor zover hier van belang:
    
    
    
      ?Artikel 2
      1. De kweker, onderscheidenlijk de importeur, is over de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd uitgangsmateriaal, een heffing verschuldigd.
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het jaar 2006, (…).
      (…)
    
    
    
      Artikel 4
      (…)
      8.a. Bedrijven die in aanmerking willen komen voor een gedeeltelijke verlaging van het heffingstarief, dienen over het betrokken kalenderjaar de gecertificeerde jaarrekening aan het productschap over te leggen.
      b. Wanneer het productschap vaststelt dat op jaarbasis de heffingsgrondslag van aangekochte bloemkwekerijproducten hoger is dan € 11.344.505,= wordt over: 
      1. het bedrag tussen € 0,0 - € 11.344.505,= het heffingstarief van 0,345% toegepast,
      2. het bedrag tussen € 11.344.505,= en € 50.000.000,= het verlaagde heffingstarief van 0,245% toegepast, en
      3. het bedrag groter dan € 50.000.000,= het verlaagde heffingstarief van 0,145% toegepast.
      (…).”
    
    	
    
      De Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2007/2 bevat soortgelijke bepalingen, met dien verstande dat zij betrekking heeft op 2007. De Verordeningen over de jaren 2006 en 2007 zullen in het navolgende gezamenlijk worden aangeduid als: Verordeningen.
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Appellante is een koper van bloemkwekerijproducten aan wie door de verkopers heffing in rekening is gebracht. 
      - Appellante heeft verweerder verzocht om verlaging van de door haar betaalde heffing.
      - Met nota’s van 26 september 2007 en 15 september 2008 heeft verweerder over de jaren 2006 en 2007 het bij appellante in rekening gebrachte heffingstarief verlaagd en een deel van de betaalde heffing gerestitueerd. Deze nota’s zullen hierna worden aangeduid als: restitutienota’s.
      - Tegen deze restitutienota’s heeft appellante bezwaar gemaakt.
      - Vervolgens heeft verweerder de beslissingen op bezwaar (hierna de bestreden besluiten) genomen.
    
    
    
      3.	De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
      Bij de bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is door verweerder, voor zover van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
      3.1	Ten aanzien van het beroep op artikel 11 EVRM verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 16 november 2006 (LJN: AZ3137) en naar een uitspraak van 26 november 2008 (LJN: BG8046). Ook voor het bezwaar met betrekking tot het ontbreken van goedkeuring van de betrokken minister verwijst verweerder naar uitspraken van het College (4 juni 2008, LJN: BD4081 en genoemde uitspraak van 26 november 2008). Wat betreft de aanwending van heffingsopbrengst stelt verweerder dat in artikel 12 van het Instellingsbesluit inderdaad het onderwerp van de regeling of nadere regeling van onderzoek is uitgesloten van de regelende bevoegdheid van het productschap. De financiering van onderzoek waarover artikel 2 van de Verordening het heeft, betreft het faciliteren van onderzoek. De invloed in de onderzoeksmarkt, zo die al aanwezig zou zijn, is niet gelijk aan het treffen van een regeling of nadere regeling van onderzoek als bedoeld in artikel 12 van het Instellingsbesluit; er wordt niet regelend opgetreden met betrekking tot de inhoud van dit onderwerp. De door appellante gestelde onduidelijkheid in de heffingssystematiek is niet gebleken; de gedachte achter de regeling is voldoende duidelijk. 
      3.2	In het verweerschrift heeft verweerder in aanvulling hierop nog het volgende gesteld. Het gaat hier om restitutienota’s. Anders dan in de bestreden besluiten staat, wordt het degressief tarief niet alleen op aankopen via de veiling toegepast. In de Algemene toelichting op het aanvraagformulier staat aangegeven welke aankopen in aanmerking komen voor degressief tarief. Dat zijn: directe aankopen van Nederlandse veilingen en de veiling TFA in Aalsmeer, aankopen rechtstreeks bij Nederlandse kwekers (buiten de veiling om) en directe aankopen uit landen buiten de EU die vallen onder de PT-heffing import bloemkwekerijproducten en buiten de veiling om zijn afgezet.
      In dit geval is restitutie verleend over de “aankopen overige” voor zover het de aankopen bij Edelcactus en C betreft. Die aankopen zijn bekend bij verweerder, het is controleerbaar dat hierover heffing en dus ook het kopersdeel is afgedragen en dus kan er restitutie worden verleend. De andere aangegeven aankopen zijn gedaan bij handelaren en niet direct bij een Nederlandse veiling of kweker (en is ook geen directe aankoop die valt onder de PT-heffing import). Deze aankopen zijn niet controleerbaar en komen niet in aanmerking voor toepassing van het degressief tarief. 
      3.3	In een nader verweerschrift is verweerder ingegaan op de door appellante in het nadere beroepschrift aangevoerde gronden. 
      Verweerder legt een heffing op aan ondernemingen die bloemkwekerijproducten kweken en aan ondernemingen die deze importeren. Een ondernemer die alleen in bloemkwekerijproducten handelt, is niet heffingsplichtig; hij kan wel een deel van de heffing doorberekend krijgen van de verkoper. Wanneer een handelaar toch heffingsgelden heeft afgedragen over zijn verkopen bij wijze van voorschot dan heeft hij recht op restitutie. Dat regelt artikel 4, lid 6, van de Verordening. Dat artikel is een logische uitwerking van de gedachte om de heffing alleen aan het begin van de keten op te leggen.  De korting van artikel 4, lid 7, van de Verordening voorkomt de belasting van extra gemaakte kosten voor de verkoop van gekweekt uitgangsmateriaal. Een dergelijke belasting zou namelijk onredelijk zijn, nu er alleen geheven wordt over gekweekt en geïmporteerd uitgangsmateriaal. 
      Niet duidelijk wordt gemaakt op welke rechtsregel de stelling berust dat er aan het begin van het kalenderjaar een verbindende verordening moet zijn. De doorberekening van heffing heeft in de bloemkwekerijsector geen gevolgen voor de publiekrechtelijke heffingsplicht. De koper is immers niet heffingsplichtig. De koper die doorverkoopt is over die doorverkoop geen heffing verschuldigd. Als hij toch heffing heeft afgedragen, dan komt hij in aanmerking voor restitutie. De verkoper (de kweker of importeur) is een heffing verschuldigd over de aankoopwaarde (vanuit het perspectief van de handelaar). Dat is al in de uitspraak van 17 december 2009, AWB 06/707, LJN: BL3965) beoordeeld. 
      De tegemoetkoming die bedrijven ontvangen bestaat vanwege het veronderstelde afnemende profijt per toegevoegde euro omzet, dat ondernemingen hebben bij de activiteiten van verweerder. Het handelsdeel van de heffing bedraagt 0,375%. Vanaf een bepaalde aankoopwaarde gaat dit percentage naar beneden. De onderneming ontvangt geen tegemoetkoming voor heffingen die zij niet heeft afgedragen. Dat betekent dat als handelaar A (die koopt van een kweker of importeur) het handelsdeel doorberekent aan zijn koper, voor handelaar A dit handelsdeel niet meegeteld wordt bij het bepalen of hij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming. 
      De heffingsystematiek drukt inderdaad het zwaarst op het begin van de keten, maar door middel van doorberekening, betaalt de gehele keten mee aan de heffing. 
      Het beroep op ongelijke tarieven is (voor 2004) al beoordeeld in AWB 06/707 (LJN:3965) en slaagde toen (en ook nu) niet. 
      De verhouding tussen de onderneming en de veiling is – net als de verhouding tussen verweerder en de veiling – privaatrechtelijk. De verhouding tussen de onderneming en verweerder is (t.a.v. de vakheffing) publiekrechtelijk. In het licht van deze verhoudingen zijn de stellingen van appellante onbegrijpelijk. De onvrede over het verplichte voorschot lijkt in feite te zijn gericht op de voorwaarden die zij vrijwillig met de veiling overeen is gekomen. Met de heffingssystematiek heeft dat niet te maken. 
      Het is niet onduidelijk welke heffing de importeur verschuldigd is. In vrijwel ieder artikel staat dat de importeur een heffing verschuldigd is over de invoerwaarde. In artikel 4, tweede lid, betreffende de percentages wordt voor de heffingsgrondslag teruggegrepen op het bepaalde in het eerste lid van artikel 4. Dat bepaalt dat de heffing wordt opgelegd naar het totaalbedrag van de invoerwaarde. 
      Van discriminatie is geen sprake. De heffing die verschuldigd is over bloemkwekerijproducten die binnenlands worden verhandeld is precies even hoog als de heffing die verschuldigd is over het product dat wordt verhandeld buiten Nederland. 
      Niet valt in te zien hoe en waarom de oormerking van de heffingsgelden al in de verordening had moeten plaatsvinden. 
      Wat de korting betreft heeft verweerder opgemerkt dat deze korting vanaf 2002 niet meer bestaat. Aan de sector is hiervan mededeling gedaan in een persbericht. Ook het College heeft zich hierover al uitgesproken; zie AWB 06/641.
      Ten aanzien van de aangebrachte wijzigingen in de Verordening 2004 neemt verweerder hetzelfde standpunt in als in de procedure AWB 06/707, LJN: BL3965. De Verordening 2003 is voor het begin van het aangifte jaar vastgesteld door het Bestuur van verweerder. Net als in de versie van 2004 bestaat in de Verordening 2003 op een ondergeschikt onderdeel verschil tussen de verordening zoals die is vastgesteld door het bestuur en de verordening die is gepubliceerd. Ondergeschikt, omdat de periode die de verordening bestrijkt in ieder geval het kalenderjaar 2003 is en de verordening tijdig is vastgesteld. Het initiatief tot wijziging ging uit van het bestuur. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat bestuur, de SER en LNV dezelfde bepalingen hebben vastgesteld, goedgekeurd en gepubliceerd, met uitzondering van de verbeterde artikelen 15 en 16. Dat gebrek hoeft niet te leiden tot onverbindendheid van de gehele verordening. Het College kan artikel 15 en 16 afsplitsen. De goedkeuringsbesluiten staan aan afsplitsing niet in de weg. 
      Wat de verhouding tussen de twee vastgestelde verordeningen over het jaar 2007 betreft beroept verweerder zich op het adagium lex posterior derogat lex priori. 
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante heeft – samengevat weergegeven – aangevoerd dat de bestreden besluiten om de volgende redenen dienen te worden vernietigd.
      4.1	Dat verweerder niet op basis van zijn eigen heffingsverordening een heffing van HbAG mag innen is niet meer in geschil. De HbAG-heffing is dan ook gerestitueerd, zij het niet volledig. Alleen het gedeelte dat is afgedragen vanwege verhandeling van bloemkwekerijproducten buiten de veiling om is terugbetaald, terwijl zij ook recht heeft op restitutie van hetgeen is afgedragen bij verhandeling via de veiling.  
      4.2	Uit de aanslagen blijkt dat bij appellante voornamelijk door en via de veiling voor 2006 en 2007 een bedrag van € 56.738,88 en € 51.041,15 is ingehouden. Inclusief HbAG-heffing zijn die bedragen nog hoger, te weten 
      € 71.540,53 en € 65.859,55. Na toepassing van het degressief tarief resteren per saldo heffingen van respectievelijk 
      € 66.438,78 en € 60.739,16. 
      4.3	Het feit dat appellante verplicht bij verweerder is aangesloten en daarvoor heffing moet betalen is in strijd met artikel 11 EVRM. De Verordeningen zijn niet tijdig door alle betrokken ministers goedgekeurd. De achteraf via de reparatiewet gegeven goedkeuring werkt slechts vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet d.w.z. 28 november 2007. Dat geldt voor de verordening 2006. De heffing is een bestemmingsheffing waarmee opbrengsten worden gegenereerd voor (technisch) onderzoek. Dit is in strijd met artikel 14 van de Instellingsverordening (t/m 2003) danwel artikel 12 van het Instellingsbesluit (vanaf 2004). Activiteiten van verweerder bestaande uit subsidiering en financiering van onderzoeksprojecten vallen onder het verbod van regeling, dan wel nadere regeling zoals bedoeld in artikel 93 Wbo. 
      4.4	De in de heffingsverordeningen gevolgde systematiek is zodanig willekeurig onduidelijk en onbegrijpelijk dat verweerder geacht moet worden een heffing te hebben ingesteld die in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Daarbij gaat het om de volgende gebreken:
      a) De onderhavige verordeningen voldoen niet aan de gedachte achter de productschappen, te weten dat alle ondernemingen meebetalen. Van de bedrijfsgenoten worden in de Verordeningen immers alleen de kwekers en de importeurs aangeslagen. 
      b) Kwekers kunnen het kwekersgedeelte van de heffing niet doorberekenen. Handelaren daartegen kunnen hun aandeel in de heffing wel doorberekenen. Verweerder heeft weliswaar de bevoegdheid om verschillende soorten bedrijfsgenoten apart te belasten, maar nu rijst de vraag of verweerder met het maken van dit onderscheid, waarbij één partij de last volledig draagt en een andere partij wordt ontzien, haar bevoegdheid niet te buiten gaat. 
      c) Verder kan de vraag worden gesteld of het indirecte deel van de heffing wel voldoet aan de eisen die de Europese regelgeving stelt. Handelaren die de producten ook weer via de veiling verkopen, betalen materieel helemaal geen heffing, en kunnen er zelfs beter van worden.
      d) Er is een aanzienlijk tariefverschil tussen de heffingen voor kwekers enerzijds en handelaren anderzijds waarvoor geen enkele rechtvaardigheidsgrond wordt gegeven.
      e) Importeurs worden qua tarief gelijk gesteld met kwekers terwijl zij feitelijk handelaren zijn.
      f) Kwekers die rechtstreeks aan een buitenlandse leverancier of veiling leveren worden ook opgezadeld met het handelsgedeelte. Zij kunnen dit gedeelte namelijk niet doorberekenen. De buitenlandse afnemer is immers geen bedrijfsgenoot en zal dan ook niet bereid zijn de heffing te betalen. 
      g) Het is de vraag of verweerder wel bevoegd is afnemers te verplichten de doorberekende heffing te betalen. Voor de Verordening(en) van 2007 geldt dat er geen sprake van een verbindende Verordening was op het moment dat de (door PT) belaste transacties plaatsvonden. Er bestond dus ook geen bevoegdheid tot doorberekening. Deze heffing is dus materieel alleen ten laste gekomen van de kwekers en importeurs. 
      h) Verweerder heft ook het voor de handelaren bestemde deel bij de kweker.
      i) De restitutie voor 2007 wordt (op een klein bedrag na) beperkt tot via de veiling aangekochte bloemkwekerijproducten. Over de aankoopwaarde van buiten de veiling aangekochte producten wordt geen restitutie verleend. Voor de aanslag van 2007 geldt nog dat door appellante voor transacties buiten de veiling om een bedrag van € 1.253.682,13 is opgegeven, terwijl verweerder uitgaat van een bedrag van € 70.149,=. 
      In een nader beroepschrift heeft de gemachtigde van appellante ter onderbouwing van deze stelling aangevoerd dat de Verordeningen nog een groot aantal andere gebreken bevat. Hij verwijst daarvoor naar hetgeen hij in de zaak AWB 09/592 heeft aangevoerd, met dien verstande dat de grieven die betrekking hebben op de besluiten die zijn genomen, in de onderhavige zaak niet van toepassing zijn. 
      4.5	Appellante heeft nog het volgende aangevoerd met betrekking tot de Verordening voor het jaar 2007. Voor 2007 is tweemaal een Verordening vastgesteld, namelijk op 27 juni 2006 en op 13 november 2007. Beide Verordeningen zijn afgekondigd in het Verordeningenblad, op 1 juni 2007 en op 8 februari 2008. Het is niet duidelijk hoe deze beide Verordeningen zich tot elkaar verhouden. Behalve uit de toevoeging “/2” aan de titel blijkt uit niets dat het bij de laatst genoemde Verordening om een wijziging gaat. Wel is duidelijk dat de Verordeningen op een essentieel onderdeel – de tarieven – verschillen. De eerste Verordening is niet ingetrokken, dus beide Verordeningen waren op het moment van het opleggen van de aanslagen van kracht. Volgens verweerder zijn de aanslagen gebaseerd op Verordening 2007/2. De aanvaarding van deze stelling leidt tot de conclusie dat de inhoudingen door de veiling in de periode 1 juni 2007 t/m 31 december 2007 zonder wettelijke grondslag hebben plaatsgevonden. De aanslagen zijn immers grotendeels een consolidering van deze inhoudingen en het kan toch niet zo zijn dat de inhoudingen op een andere verordening gebaseerd zijn dan hun consolidering. Aangezien Verordening 2007/2 eerst in 2008 in werking is getreden ontberen alle inhoudingen een wettelijk grondslag.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Op grond van de onderhavige Verordeningen is de kweker, onderscheidenlijk de importeur, heffing verschuldigd over - kort gezegd - de door hem verhandelde bloemkwekerijproducten of teeltmateriaal. De Verordeningen creëren geen heffingsplicht voor de kopers.
      De verkoper van bloemkwekerijproducten kan op grond van artikel 8 van de Verordeningen, een deel van de door hem verschuldigde heffing in rekening brengen bij de koper van bloemkwekerijproducten of teeltmateriaal. Het blijft uiteindelijk de verkoper die de door hem verschuldigde heffing aan verweerder zal moeten betalen. De koper kan, op grond van artikel 4, lid 8, van de Verordeningen, bij verweerder een aanvraag indienen voor verlaging van het door de verkoper bij hem in rekening gebrachte en door hem betaalde heffingstarief. Naar aanleiding van zo’n aanvraag zal verweerder vervolgens moeten vaststellen of op jaarbasis de heffingsgrondslag van de aangekochte bloemkwekerijproducten hoger is dan een bepaald bedrag, waarna het bij de koper in rekening gebrachte heffingspercentage zal worden verlaagd en - zo volgt daaruit - het verschil aan de koper zal worden terugbetaald door verweerder.  
      5.2	In het onderhavige geval hebben de verkopers van bloemkwekerijproducten van de mogelijkheid tot doorberekenen van een bepaald heffingspercentage gebruik gemaakt. Appellante heeft een aanvraag voor verlaging van dit tarief ingediend bij verweerder. Naar aanleiding van die aanvraag heeft verweerder dit tarief verlaagd (hierna: een degressief tarief toegepast) en een deel van de aan appellante doorberekende en betaalde heffing gerestitueerd. Dit is neergelegd in de – in deze procedure – bestreden restitutienota’s. Deze nota’s betreffen dus een besluit van verweerder ten aanzien van het aan de koper terug te betalen bedrag. 
      Zoals het College al eerder heeft geoordeeld (zie overweging 5.4 in de uitspraak van 2 mei 2011 in de zaak 09/1047 e.v., LJN: BQ3767) gaat het de omvang van het geding te buiten als in het kader van deze procedure andere punten dan die de toepassing van het degressief tarief en de daaruit voortvloeiende restitutie betreffen aan een toetsing zouden worden onderworpen. Dat betekent dus dat het College niet toekomt aan een beoordeling van een groot deel van de aangevoerde gronden. Uit de hierna volgende overweging volgt welke gronden in het kader van de beoordeling wel besproken kunnen worden. 
      Ten overvloede overweegt het College dat indien afnemers van oordeel zijn dat zij teveel hebben afgedragen aan de verkoper, zij zich dienen te wenden tot de verkoper. Eventueel hebben zij de mogelijkheid vervolgens de civiele rechter om een oordeel te vragen. 
      5.3	De grief inhoudende dat er in 2007 geen geldige Verordening was, wordt door het College opgevat als gericht tegen de grondslag van de doorberekening van een deel van de heffing en in zoverre direct gerelateerd aan de toepasselijkheid van het degressief tarief en de daaruit voortvloeiende restitutie in het voorliggende geval. Ten aanzien van deze grief oordeelt het College dat een na aanvang van het heffingsjaar vastgestelde Verordening terugwerkende kracht kan hebben en aldus de doorberekening door de verkoper en de daaraan gekoppelde verplichting voor de koper van een grondslag kan voorzien (Zie ook overweging 5.5.3 in de uitspraak van het College van 31 augustus 2011 in de zaak AWB 09/504, LJN:  BS7573). De Verordening die betrekking heeft op het jaar 2007 (Verordening 2007/2) en die ten grondslag ligt aan (een deel van) de onderhavige heffing is gepubliceerd op 8 februari 2008. Het ontwerp van die verordening is gepubliceerd op 3 augustus 2007. Verordening 2007/2 is voorafgegaan door een andere verordening voor het jaar 2007 die is gepubliceerd op 1 juni 2007. Hoewel die eerste verordening gebrekkig is gepubliceerd, bevatte die gebrekkige publicatie wel een bepaling over de doorberekening en de eerdergenoemde verplichting voor de koper. Hetzelfde geldt voor de ontwerpverordening die aan die gebrekkig gepubliceerde verordening voorafging (publicatie op 5 mei 2006). Ook de andere hiervoor genoemde ontwerpverordening bevatte een bepaling die de verkoper de mogelijkheid geeft een bepaald (heffings)percentage bij de koper in rekening te brengen en een bepaling die de kopende partij verplicht het bij hem in rekening gebrachte te voldoen aan de verkoper. 
      Het College begrijpt het betoog van appellante verder zo dat zij stelt dat zich met betrekking tot de doorberekeningsbepaling strijd met het rechtszekerheidsbeginsel voordoet nu de Verordening pas achteraf in werking treedt voor een bepaald jaar. Dit betoog slaagt niet. Daarbij slaat het College acht op het feit dat de uiteindelijk afgekondigde Verordening in dit opzicht niet afwijkt van de vooraf gepubliceerde ontwerpverordeningen en de systematiek op het punt van het in rekening brengen bij de koper door de verkoper al jaren ongewijzigd is gebleven, zodat deze mogelijkheid van doorberekening voor de verkoper en de verplichting van de koper in hoge mate voorzienbaar waren. Ook valt niet in te zien waarom de Verordening op dit punt niet zou voldoen aan de gedachte dat alle ondernemingen meebetalen. De heffing wordt aan het begin van de keten opgelegd. Dat heeft er toe geleid dat alleen de importeur en de kweker heffingsplichtig zijn. Een deel van die last kan worden doorberekend en wordt aldus verdeeld over de branchegenoten. Dat verweerder niet in redelijkheid tot deze heffingssystematiek - waarvan de toepassing van het degressief tarief en het verlenen van restitutie deel uitmaken - heeft kunnen komen, kan - gelet op de vrijheid die verweerder hierin heeft en met inachtneming van de terughoudende toets die het College hier dient te hanteren - niet met succes worden gesteld. 
      Het betoog van appellante dat niet duidelijk is hoe de beide Verordeningen voor het jaar 2007 zich tot elkaar verhouden, treft evenmin doel. Gelet op de gebrekkige publicatie van de eerste verordening en de omstandigheid dat uit Verordening 2007/2 blijkt dat het niet gaat om een aanvulling op de eerder gepubliceerde Verordening, blijkt naar het oordeel van het College voldoende duidelijk dat de tweede verordening bedoeld heeft de eerste verordening te vervangen. Van twee naast elkaar bestaande Verordeningen die gedeeltelijk dezelfde materie bevatten, is dan ook geen sprake. 
      5.4 	Ten aanzien van een aantal, hierna nader gespecificeerde door appellante aangedragen gronden, overweegt het College dat voor zover zij overeenkomen met gronden zoals aangevoerd en onderbouwd in andere, reeds door het College beoordeelde zaken waarbij appellante niet betrokken was, het College volstaat met verwijzing naar het oordeel in die zaken. 
      Voor de beoordeling van de door appellante gestelde schending van artikel 11 EVRM verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939). Voor de beoordeling van de grief dat de heffing mede dient voor onderzoek, welke activiteiten onder het verbod van regeling als bedoeld in artikel 93 Wbo vallen, verwijst het College naar overweging 5.2 van dezelfde uitspraak. Voor een bespreking van de grief dat de betrokken Verordeningen uitsluitend door de Minister van LNV en niet door de andere betrokken ministers zijn goedgekeurd, verwijst het College naar hetgeen zij hierover in overweging 2.3 in de uitspraak van 29 juni 2010 in de zaak AWB 09/525 (LJN: BN0342) heeft overwogen.
      5.5	Voor zover het betoog van appellante ziet op de inhoudingen door de veiling in het jaar 2007, ziet het er aan voorbij dat de beoordeling in de onderhavige zaak zich beperkt tot de restitutienota’s. Nu het restitutienota’s voor de op grond van de onderhavige Verordeningen afgedragen heffingen betreft en niet restitutienota’s die zien op het terugbetalen van ten onrechte door verweerder geïnde HbAG-heffing, valt ook de grief die ziet op het feit dat ten onrechte niet alle door of namens verweerder ingehouden HbAG-heffing is gerestitueerd, buiten de omvang van het onderhavige geding. 
      5.6	De grief die betrekking heeft op het beperken van de toepassing van het degressief tarief  tot de via de veiling aangekochte bloemkwekerijproducten in 2007, is terecht voorgesteld. In het onderhavige geval is het degressief tarief alleen toegepast op de “aankopen overige”; dat zijn de aankopen bij Edelcactus en C. Volgens verweerder is alleen voor die aankopen controleerbaar of hierover heffing is afgedragen. De andere aangegeven aankopen zijn gedaan bij handelaren en niet direct bij een Nederlandse veiling of kweker. 
      Op grond van artikel 4, lid 8, van de Verordening wordt, wanneer door verweerder is vastgesteld dat de heffingsgrondslag van de aangekochte bloemkwekerijproducten een bepaald bedrag overschrijdt, een lager heffingstarief - het zogeheten degressief tarief - gehanteerd. Het gevolg van het hanteren van dit degressief tarief is dat het verschil tussen het door de koper betaalde heffingstarief en dit degressief tarief aan de koper wordt terugbetaald. Om welke bedragen het gaat, blijkt uit de restitutienota(‘s). 
      Artikel 4, lid 8, van de Verordening beperkt de heffingsgrondslag van de aangekochte bloemkwekerijproducten die bepalend is bij de vraag of een aanvrager in aanmerking komt voor de toepassing van het degressief tarief niet tot de aankoop van bloemkwekerijproducten via de veiling. Een dergelijke beperking is ook niet terug te vinden in enige andere bepaling van de Verordening, noch in de toelichting op de Verordening. Eerst in de Algemene Toelichting op het aanvraagformulier voor restitutie wordt vermeld welke aankopen in aanmerking komen voor toepassing van het degressief tarief. Dat zijn: directe aankopen van Nederlandse veilingen en de veiling TFA in Aalsmeer, aankopen rechtstreeks bij Nederlandse kwekers (dus buiten de veiling om) en directe aankopen uit landen buiten de EU die vallen onder de PT-heffing import bloemkwekerijproducten en die buiten de veiling om zijn afgezet. 
      Zoals appellante terecht heeft gesteld, vindt de restitutie zijn grondslag in de Verordening en niet in de toelichting op het aangifteformulier. Dat brengt met zich mee dat de tekst van de Verordening bepalend is voor de vraag over welke aankopen de toepassing van het degressief tarief zich uitstrekt. Bij eventuele onduidelijkheid over die tekst kan de toelichting op de Verordening uitkomst bieden. Een uitleg van een bepaling – in het bijzonder als die uitleg beoogt een beperking aan te brengen - in de toelichting op het aanvraagformulier, zoals hier is gebeurd, kan naar het oordeel van het College niet dienen als grondslag voor de toepassing van het degressief tarief.  
      Het bovenstaande betekent overigens niet dat verweerder de grondslag voor toepassing van het degressief tarief zonder meer dient te baseren op de door de aanvrager opgegeven aankopen. Indien daartoe aanleiding bestaat, bijvoorbeeld omdat, zoals verweerder in het voorliggende geval stelt, niet controleerbaar is dat over een deel van de aankopen heffing is afgedragen, kan een nadere onderbouwing worden gevergd van de stelling dat zulks het geval is. 
      5.7 	Het hiervoor onder 5.6 overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep tegen besluit van 23 april 2009 gegrond is en dit bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 4, lid 8, van de Verordening. Voor het overige is het beroep ongegrond.
      Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Verweerder dient de kosten van de door gemachtigde van appellante beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, te vergoeden. Deze zijn vastgesteld op 
      € 644,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de zitting die heeft plaatsgevonden, tegen een waarde van € 322,- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College: 
      - verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 11 maart 2009 (AWB 09/606) ongegrond;
      - verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 23 april 2009 (AWB 09/607) gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit van 23 april 2009;  
      - draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar gericht tegen notanummer 757183 te beslissen met inachtneming van
        deze uitspraak;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep (in de zaak AWB 09/607) van appellante
        tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
      - bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 297,-- (zegge:
        tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 november 2011.
    
    w.g. M. Munsterman  				w.g. J.A. de Koning