ECLI:NL:RBARN:2004:AR2771, Rechtbank Arnhem, 23-09-2004, AWB  02/1060
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2004-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Budgetsubsidie; gemeente wijzigt de indexeringssystematiek van subsidie tijdens de periode van de meerjarige subsidiebeschikking; strijd met art. 7:12 Awb.

Rechtbank Arnhem 
      Sector bestuursrecht
    
    
    
    Registratienummer: AWB  02/1060 
    
    
    Uitspraak
    
    ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      de Stichting Openbare Bibliotheek Nijmegen, eiseres,
      gevestigd te Nijmegen, vertegenwoordigd door mr. N. Stommels, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 9 april 2002.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 januari 2002 heeft verweerder aan eiseres - op basis van de eerder aan haar toegekende budgetsubsidie over de periode 1999-2002 - een geïndexeerd subsidiebedrag voor het jaar 2002 toegekend van € 3.730.899,-.
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    
      Het beroep is, gevoegd met het beroep onder reg.nr. 02/1061, behandeld ter zitting van de rechtbank van 2 september 2004. Namens eiseres is daar verschenen [X], bijgestaan door 
      mr. N. Stommels. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [Y], werkzaam bij de gemeente Nijmegen.
    
    
    3. Overwegingen
    
    
      In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
      Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat vanaf  1 januari 2002 indexering alleen nog plaats vindt voor het loon- en prijsgevoelige deel van de overeengekomen subsidie. De verhouding van deze kostensoorten binnen het subsidiebedrag, gekoppeld aan de verwachte stijgingspercentages, levert jaarlijks de inflatiecorrectie op waarmee de subsidie wordt bijgesteld. Deze berekeningsmethodiek leidt niet tot indexering van eigen inkomsten. 
    
    
    Eiseres heeft de juistheid van dit besluit beargumenteerd bestreden, waarop hieronder, voor zover noodzakelijk nader wordt ingegaan.
    
    
      In de subsidieverordening die tot 1 januari 2002 gold was in artikel 15, tweede lid, bepaald dat burgemeester en wethouders bij een meerjarige subsidie in de beschikking moesten aangeven op welke wijze het toegekende subsidiebedrag jaarlijks werd geïndexeerd.
      Ingevolge artikel 17 van die subsidieverordening dienden burgemeester en wethouders jaarlijks het subsidiebedrag overeenkomstig de van toepassing zijnde begrotingsrichtlijnen aan te passen.
    
    
    In artikel 1, onder c, van de Algemene subsidieverordening gemeente Nijmegen 2002 (hierna: de Verordening) is bepaald dat onder budgetsubsidie moet worden verstaan een subsidie waarbij de gemeente de activiteiten die met de subsidie worden verricht inhoudelijk stuurt op prestaties en resultaten.
    
    Ingevolge artikel 20, tweede lid, van de Verordening wordt, indien de raad een meerjarige subsidie verstrekt, in de beschikking aangegeven op welk bedrag de aanvrager voor ieder jaar recht heeft dan wel op welke wijze het toegekende bedrag jaarlijks geïndexeerd wordt. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat indien er sprake is van een indexering, burgemeester en wethouders jaarlijks het subsidiebedrag aanpassen.
    
    
      In de Contourennota Subsidieverdeling en -instrumentarium in de gemeente Nijmegen (hierna: de Contourennota) die door de gemeenteraad in maart 2001 is vastgesteld, is een verandering van het subsidiebeleid neergelegd die er - kort gezegd - op neer komt dat budgetsubsidiëring (subsidiëren van afgesproken prestaties) regel en subsidiëring op basis van kostenramingen uitzondering is. In paragraaf 12 van de Contourennota is aangegeven hoe ten aanzien van indexering zal worden gehandeld. Bij genoemde paragraaf zijn onder meer de volgende conclusies opgenomen:
      - De gemeentelijke subsidies jaarlijks indexeren en daarbij een onderscheid maken tussen het loon- en prijsgevoelige deel.
      - De indexering van de inkomsten niet langer toepassen.
    
    
    Aan eiseres is een budgetbeschikking verleend voor de jaren 1999 tot en met 2002 onder de voorwaarden zoals vermeld in de “Budgetbeschikking Openbare Bibliotheek Nijmegen 1999-2002”. In bijlage 3, artikel 7 Indexering, bij voornoemde budgetbeschikking is bepaald dat ten behoeve van de budgetbepaling voor de jaren na 1999 de jaarlijks middels de gemeentelijke begrotingsbrief aangekondigde percentages worden toegepast op de onderscheiden kostensoorten. Voor 2000 gaat een andere indexeringsmethode gelden die meer recht doet aan de budgetverhoudingen. Hierbij wordt gestreefd naar één percentage, zodat ‘verkapte bezuinigingen’ door ondercompensatie van materiële lasten en gelijktijdige verhoging van de inkomsten niet meer voorkomen.
    
    De rechtbank neemt als vaststaand aan dat op 17 april 2001 door verweerder aan eiseres een begrotingsbrief is toegezonden voor het subsidiejaar 2002. In deze begrotingsbrief is verwezen naar de Contourennota waarin besloten is tot herziening van de indexeringsmethodiek. Ten aanzien van instellingen met een in het jaar 2002 doorlopende budgetafspraak is vermeld dat vanaf 2002 voor de subsidievaststelling slechts onderscheid wordt gemaakt in een loon- en prijsgevoelig deel. Dit betekent voor de subsidieberekening dat de inkomsten niet langer afzonderlijk worden geïndexeerd. Voor de bepaling van de subsidie wordt op basis van de exploitatie-uitgaven de verhouding tussen de personele en materiële component bepaald. Voorts is aangegeven dat indexering van het loongevoelige deel (personele lasten) met 4,65% en van het prijsgevoelige deel (materiële lasten) met 3,3% zal plaatsvinden.
    
    Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 10 januari 2002 onder toepassing van voornoemde begrotingsbrief het subsidiebedrag voor het jaar 2002 bepaald op € 3.730.899,-. Dit bedrag is voor 55% opgebouwd uit budgetsubsidie personeel deel en voor 45% uit budgetsubsidie materieel deel, aldus het primaire besluit. Verweerder is daarbij - zoals ter zitting is toegelicht - uitgegaan van het in 2001 ontvangen subsidiebedrag. De eigen inkomsten over 2001 zijn verhoudingsgewijs in mindering gebracht op de personele lasten en de materiële lasten. Vervolgens zijn de componenten personele lasten en materiële lasten geïndexeerd met de percentages 4,65% respectievelijk 3,3%. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de verhouding 55% personeel deel en 45% materieel deel zoals in het primaire besluit vermeld, afwijkt van de werkelijke verhouding. Bij de berekening van de subsidie over 2002 is namelijk uitgegaan van de werkelijke, niet afgeronde, verhouding van de componenten in 2001. 
    
    Partijen zijn verdeeld over de indexeringsmethodiek. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze tengevolge van het gewijzigde uitgangspunt bij subsidiëring - budgetsubsidie is de regel - moet geschieden op de wijze zoals verweerder heeft gedaan. Eiseres is van mening dat deze moet geschieden zoals in de jaren vóór 2002. Dit betekent indexering van de personele en materiële lasten gebaseerd op de in 2001 toegekende subsidie waarna de in 2001 ontvangen inkomsten in mindering worden gebracht.
    
    Ten aanzien van de grondslag voor indexering overweegt de rechtbank dat de meerjarige budgetbeschikking in bijlage 3, artikel 7, verwijst naar de gemeentelijke begrotingsbrief. De begrotingsbrief van 17 april 2001 verwijst weer naar de Contourennota. Hetgeen in de Contourennota is opgenomen is aan te merken als beleid, welk beleid naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk of anderszins onjuist is te achten. 
    
    De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder ten onrechte de uit de Contourennota voortvloeiende indexeringsmethodiek in het onderhavige geval, waar het een lopende budgetafspraak betreft, heeft toegepast en laat daartoe het volgende wegen.
    
    
      De nieuwe wijze van indexeren houdt in dat het subsidiebedrag wordt geïndexeerd aan de hand van de verhouding tussen het personele en materiële deel van het subsidiebedrag. Dat alvorens die indexering plaats vindt de componenten personele lasten en materiële lasten  verhoudingsgewijs worden verminderd met de inkomsten (in het onderhavige geval de inkomsten over 2001) is naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden uit de Contourennota, de begrotingsbrief van 17 april 2001, noch uit enig ander stuk. De begrotingsbrief vermeldt slechts dat de verhouding wordt bepaald tussen de personele en de materiële component en dat de inkomsten niet langer afzonderlijk worden geïndexeerd. De samenhang hiertussen is niet aangegeven. Verweerders standpunt dat de gewijzigde indexeringsmethodiek voortvloeit uit de Contourennota betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze wijziging bekend mag worden verondersteld bij eiseres.
      Het had op de weg van verweerder gelegen eiseres hieromtrent  duidelijkheid te verschaffen, te meer nu verweerder in een lopende meerjarenperiode tot een wijziging van de indexeringsmethodiek heeft besloten. 
    
    
    Voorts is van belang voor het oordeel van de rechtbank dat in het onderhavige geval ten onrechte de nieuwe indexeringsmethodiek is toegepast, het feit dat verweerder blijkens het verweerschrift het subsidiebedrag en de verhouding tussen de personele en materiële component bij aanvang van een meerjarenperiode tot uitgangspunt neemt. In het onderhavige geval is al van dit uitgangspunt afgeweken omdat niet de aanvang van de meerjarenperiode maar het jaar 2001 als uitgangspunt heeft gediend.  
    
    Samengevat is de rechtbank van oordeel dat de beleidswijziging waartoe verweerder heeft besloten voor het jaar 2002 niet op eiseres kan worden toegepast omdat eiseres noch in de meerjarige budgetbeschikking 1999-2002, de Contourennota noch in de begrotingsbrief voldoende duidelijk is gemaakt dat de indexeringsmethodiek zou worden toegepast zoals verweerder die hanteert bij budgetsubsidies en die er op neer komt dat de eigen inkomsten eerst in mindering worden gebracht alvorens het personele- en materiële deel van het subsidiebedrag worden geïndexeerd. 
    
    Eiseres heeft er naar het oordeel van de rechtbank op mogen vertrouwen dat in haar geval in ieder geval indexering op basis van de voorheen (in 2001 en daarvoor) gehanteerde systematiek plaats zou vinden. De rechtbank ziet geen grond voor de stelling van eiseres dat indexering op basis van de door haar voorgestane systematiek zou moeten plaatsvinden naar het voorbeeld als opgenomen in productie 7, tweede berekening, bij het aanvullende beroepschrift. Het niet langer indexeren van de eigen inkomsten is namelijk onlosmakelijk verbonden met het door verweerder nieuw gehanteerde beleid van budgetsubsidiëring en de in het kader daarvan nieuwe indexeringsmethodiek. Bezien in dit licht zijn in de voorhanden gedingstukken naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten gelegen waaraan eiseres het vertrouwen kan ontlenen voor toepassing van de door haar bepleite systematiek. 
     
    
      Gelet op het hiervoor overwogene berust de bestreden beslissing niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb, vernietigen. 
      Verweerder zal een nieuwe beslissing op het bezwaar moeten nemen, waarbij de rechtbank nu reeds opmerkt dat dit er niet toe kan leiden dat eiseres door de nieuwe beslissing op het bezwaar in een slechtere positie komt dan zonder dit beroep het geval zou zijn geweest.
    
    
    
      De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De onderhavige zaak valt aan te merken als samenhangend in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) met de zaak onder reg.nr. 02/1061. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Bpb worden samenhangende zaken voor de vaststelling van de kosten van rechtsbijstand als één zaak beschouwd. De rechtbank begroot de kosten van rechtsbijstand in deze samenhangende zaken op € 644,-. In deze zaak wijst de rechtbank de helft van deze kosten toe, zijnde 
      € 322,-. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      ?verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 322,- en wijst de gemeente Nijmegen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt voorts dat de gemeente Nijmegen het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,- aan haar vergoedt.
    
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. V.M. van Daalen-Mannaerts, voorzitter, 
      mr. J.J. Penning en mr. J.A. van Schagen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Vermeulen als griffier. In het openbaar uitgesproken op
      23 september 2004 door mr. V.M. van Daalen-Mannaerts voornoemd in tegenwoordigheid van de griffier voornoemd.
    
    
    De griffier,						De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
      's-Gravenhage.
    
    
    Verzonden op: