ECLI:NL:RVS:2007:BA7613, Raad van State, 20-06-2007, 200606790/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 maart 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk (hierna: het college), voor zover thans van belang, appellante onder oplegging van een dwangsom gelast een bouwwerk bestaande uit keerwanden inclusief eventuele fundering, een lichtmast en een verharding inclusief eventuele fundering te verwijderen en verwijderd te houden en het nader omschreven gebruik van de percelen met de bestemmingen agrarisch gebied en woondoeleinden ten behoeve van het transportbedrijf te staken en gestaakt te houden op de percelen […], plaatselijk bekend als [locaties] te [plaats] (hierna: de percelen).

200606790/1.
      Datum uitspraak: 20 juni 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. 06/4251 en 06/4252 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 8 september 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 maart 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk (hierna: het college), voor zover thans van belang, appellante onder oplegging van een dwangsom gelast een bouwwerk bestaande uit keerwanden inclusief eventuele fundering, een lichtmast en een verharding inclusief eventuele fundering te verwijderen en verwijderd te houden en het nader omschreven gebruik van de percelen met de bestemmingen agrarisch gebied en woondoeleinden ten behoeve van het transportbedrijf te staken en gestaakt te houden op de percelen […], plaatselijk bekend als [locaties] te [plaats] (hierna: de percelen).
    
    Bij besluit van 15 augustus 2006 heeft het college, voor zover thans van belang, het door appellante daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard voor zover betrekking hebbende op de verharding en het gebruik van het perceelsgedeelte, nader aangeduid met de letter D, de last in die zin gewijzigd, de last met betrekking tot het parkeren van personenauto’s op percelen met de bestemming woondoeleinden anders omschreven, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 september 2006, verzonden op 11 oktober 2006, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de last onder dwangsom inzake het gebruik van het perceel met een woonbestemming, het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Appellante heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 14 november 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 13 december 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.J.H.M. Verhoeven, advocaat te Waalre, en [directeur], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H. van de Werken, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op de percelen waar appellante haar handels- en transportbedrijf uitoefent, rusten op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuwevaart 1996" (hierna: het bestemmingsplan) diverse bestemmingen. Op kadastraal perceel [1] en een deel van perceel [2] rust de bestemming "Agrarisch gebied (A)". Op het resterende deel van perceel [2] rust de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)". Op de percelen [3] rust de bestemming "Woondoeleinden cat. II (WII)".
    
        Niet meer in geschil is dat de beslissing op bezwaar niet ziet op de aanwezigheid van de erfverharding op het deel van het perceel [2] dat op de situatietekening behorende bij dit besluit is aangeduid met de letter F en dat dit besluit evenmin ziet op het gebruik van perceelsgedeelte F voor de op- en overslag van (grond)stoffen en andere goederen en materialen, niet zijnde afvalstoffen.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "Woondoeleinden, cat. II (WII)" aangegeven gronden bestemd voor woondoeleinden en voor het behoud en versterking van de karakteristieke lintstructuur en de oriëntatie van de hoofdbebouwing op de openbare ruimte.
    
        Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "Agrarisch gebied (A)" aangegeven gronden bestemd voor agrarische doeleinden.
    
        Ingevolge artikel 8, tweede lid, Beschrijving in hoofdlijnen, onder a, Karakteristiek, onder 1, van de planvoorschriften wordt de functionele karakteristiek overwegend bepaald door het agrarische gebruik.
    
        Ingevolge artikel 8, achtste lid, van de planvoorschriften is op deze gronden het bepaalde in artikel 9 met betrekking tot de aanlegvergunningplichtige werken en werkzaamheden van overeenkomstige toepassing.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is het verboden op of in de gronden, als bedoeld in het eerste lid van artikel 8, zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken en werkzaamheden, niet zijnde onderhouds- of beheerswerkzaamheden uit te voeren: het buiten de bouwpercelen aanleggen of verharden van wegen, paden, of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen.
    
        Ingevolge artikel 15 van de planvoorschriften mogen onbebouwde gronden en bouwwerken die bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn voor andere doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemmingen ingevolge dit plan mogen worden gebruikt, voor die doeleinden in gebruik blijven, dan wel op een andere wijze of voor een ander doel gebruikt worden, mits de bestaande afwijkingen van het plan niet worden vergroot.
    
        Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan bepaalde.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de erfverharding ten behoeve van parkeren door haar, als onderneming, zou zijn aangelegd. Zij heeft in dit verband aangevoerd dat de percelen waarop de verharding is aangebracht niet haar eigendom zijn, maar die van [haar directeur], als privépersoon, dat deze de verharding heeft aangebracht en voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het parkeren van een auto door haar werknemers niet in strijd is met de bestemming "Woondoeleinden cat. II (WII)".
    
    2.3.1.    Dit betoog slaagt niet. De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat het gebruik van het terrein voor het parkeren van de personenauto’s door het personeel van appellante ten behoeve van het werk zover afstaat van de op de desbetreffende gronden rustende bestemming "Woondoeleinden cat. II (WII)", dat dit gebruik in strijd met deze bestemming moet worden geacht. Voor de beantwoording van de vraag of het parkeren van auto’s van personeel van appellante ten behoeve van het werk op deze gronden in strijd is met de bestemming is niet relevant of het appellante is dan wel haar directeur/grootaandeelhouder die deze gronden in eigendom heeft en voor dat gebruik geschikt heeft gemaakt.
    
    2.4.    Voorts is volgens appellante de voorzieningenrechter ten onrechte voorbijgegaan aan haar stelling dat het college ten aanzien van het parkeren in de beslissing op bezwaar een zwaardere last heeft opgelegd dan in het primaire besluit.
    
    2.4.1.    Dit betoog slaagt evenmin. Naar aanleiding van het door appellante ingediende bezwaar dat, indien verschillende gasten van [directeur] als privépersoon tegelijkertijd met de auto komen en zij die auto’s op de desbetreffende gronden parkeren, dit niet in strijd is met de bestemming, heeft het college in bezwaar de last zodanig gewijzigd dat deze betrekking heeft op het gebruik van gronden met de bestemming "Woondoeleinden cat. II (WII)" voor het parkeren van personenauto’s ten behoeve van het transportbedrijf. Niet valt in te zien dat deze wijziging een verzwaring zou zijn van de in het primaire besluit opgelegde last.
    
    2.5.    Voorts betoogt appellante dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat concreet zicht bestaat op legalisering van de keerwanden, zodat het college had dienen af te zien van handhavend optreden ten aanzien daarvan. Appellante wijst ter onderbouwing van dit betoog op de door haar op 5 september 2006 ingediende aanvraag om bouwvergunning voor de keerwanden ten behoeve van agrarisch gebruik.
    
    2.5.1.    Ook dit betoog slaagt niet. Uit de stukken is gebleken dat appellante op 25 januari 2006 een aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend voor het realiseren van zeven sleufsilo’s ten dienste van het handels- en transportbedrijf op de gronden met bestemming "Agrarisch gebied (A)" op de locatie van de keerwanden. Deze aanvraag heeft het college bij besluit van 27 juni 2006 afgewezen, waartegen appellante bezwaar heeft gemaakt. Ten tijde van de beslissing op bezwaar bestond derhalve geen concreet zicht op legalisering van de keerwanden. Dat appellante eerst op de dag vóór de zitting van de voorzieningenrechter een aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend voor de keerwanden ten behoeve van agrarisch gebruik maakt dit niet anders, reeds omdat deze aanvraag na de beslissing op bezwaar is ingediend.
    
        De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht geoordeeld dat op het moment dat de beslissing op bezwaar is genomen, geen concreet zicht bestond op legalisering van de keerwanden.
    
    2.6.    Voorts betoogt appellante dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was tot handhavend optreden tegen de verharding van het deel van perceel [2] dat op de situatietekening behorende bij het besluit van 15 augustus 2006 is aangegeven met de letter D (hierna: perceelsgedeelte D). Volgens appellante is hierop het overgangsrecht van toepassing, omdat perceelgedeelte D reeds in 1996 was verhard.
    
    2.6.1.    Perceelgedeelte D bevindt zich in het deel van perceel [2] waarop de bestemming "Agrarische gebied (A)" rust. Appellante is er, met de overgelegde foto’s, delen van de boekhouding, facturen en de verklaring van [gemachtigde] niet in geslaagd aannemelijk te maken dat perceelsgedeelte D reeds in 1996 was verhard ten behoeve van het handels- en transportbedrijf. De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat het overgelegde deel van de boekhouding geen duidelijkheid verschaft over de locatie waarop de in die boekhouding beschreven materialen zijn opgeslagen. Voorts ziet de verklaring van [gemachtigde], voor zover zonder voorbehoud gedaan, niet op perceelsgedeelte D. Ook met de in de procedure en ter zitting nog overgelegde foto’s is niet aannemelijk gemaakt dat perceelgedeelte D in 1996 reeds was verhard. De foto’s bieden in dit opzicht onvoldoende duidelijkheid.
    
        De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht geoordeeld dat appellante er niet in is geslaagd aan te tonen dat perceelsgedeelte D reeds voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan was verhard.
    
    2.6.2.    Appellante betoogt voorts tevergeefs dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college in dit verband had dienen te onderzoeken of het mogelijk is vrijstelling te verlenen. In de beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd onderbouwd dat het niet bereid is de exploitatie van het transportbedrijf op agrarische gronden mogelijk te maken. De voorzieningenrechter heeft dit standpunt van het college terecht niet onredelijk geacht en is derhalve op goede gronden tot het oordeel gekomen dat geen concreet zicht op legalisering bestond.
    
    2.7.    Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het gebruik van perceelsgedeelte D voor de op- en overslag van (grond)stoffen en andere goederen en materialen in overeenstemming is met het bestemmingsplan, nu de planvoorschriften zich niet verzetten tegen enig niet-agrarisch gebruik van gronden met de bestemming "Agrarische gebied (A)". Subsidiair betoogt appellante dat, indien dit gebruik wel in strijd is met het bestemmingsplan, de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college op grond van het overgangsrecht niet bevoegd was tot handhavend optreden hiertegen en voorts dat dit evenzeer geldt voor het gebruik van perceelsgedeelte D voor de op- en overslag van afvalstoffen.
    
    2.7.1.    Dit betoog slaagt niet. Op grond van artikel 8, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften is gebruik van gronden die op de plankaart aangeduid zijn als "Agrarisch gebied (A)" anders dan voor agrarische doeleinden verboden. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt naar de mate waarin het gebruik afwijkt van agrarische doeleinden. Dat, zoals appellante in dit verband naar voren heeft gebracht, in de beschrijving in hoofdlijnen is vermeld dat de functionele karakteristiek overwegend wordt bepaald door het agrarische gebruik, doet aan de duidelijkheid van genoemde bepalingen niet af, nu de beschrijving in hoofdlijnen onvoldoende concreet is om als rechtstreeks toetsingskader te dienen. 
    
    2.7.2.    Het betoog van appellante dat de op- en overslag van (grond)stoffen en andere goederen en materialen op perceelsgedeelte D valt onder het overgangsrecht met betrekking tot voortzetting van bestaand gebruik, slaagt evenmin. Appellante is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat op de in artikel 15 van de planvoorschriften bedoelde peildatum, te weten 29 juli 1997, bedoelde op- en overslag niet alleen plaatsvond op perceelsgedeelte F, maar ook op perceelsgedeelte D.
    
    2.7.3.    Ook het betoog van appellante dat de op- en overslag van afvalstoffen op perceelsgedeelte D onder het overgangsrecht met betrekking tot voortzetting van bestaand gebruik valt, slaagt niet. Bij brief van 24 februari 1999 heeft appellante aan het college gemeld dat zij voldoet aan de artikelen 2 en 3 van het ontwerp-besluit Opslag- en transportbedrijven Milieubeheer, welke op 26 oktober 1998 is gepubliceerd in de Staatscourant. Voorts heeft appellante bij melding van 3 oktober 2000 het college medegedeeld dat zij geen afvalstoffen op- of overslaat. Zo al aannemelijk is dat appellante voor de peildatum reeds afvalstoffen op dit perceelsgedeelte op- en oversloeg, kan uit de stukken niet anders worden afgeleid dan dat dit gebruik kennelijk enige jaren onderbroken is geweest.
    
    2.7.4.    Anders dan appellante betoogt heeft de voorzieningenrechter ondanks de op 17 november 2006, en derhalve na de beslissing op bezwaar, afgegeven milieuvergunning terecht geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisering bestaat van de op- en overslag van afvalstoffen, nu het college zoals hiervoor onder 2.5.1 is overwogen, heeft geweigerd vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de voor die opslag benodigde sleufsilo’s.
    
    2.7.5.    De conclusie is dat het gebruik van perceelsgedeelte D voor de op- en overslag van (grond)stoffen en andere goederen en materialen niet onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 15 van de planvoorschriften valt. Voorts heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het gebruik van perceelsgedeelte D voor de op- en overslag van afvalstoffen is strijd is met het bestemmingsplan en evenmin onder het overgangsrecht valt als bedoeld in artikel 15 van de planvoorschriften.
    
    2.8.    Appellante betoogt tevergeefs dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was tot handhavend optreden met betrekking tot de lichtmast. De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat deze lichtmast is geplaatst zonder de vereiste bouwvergunning, dat het college derhalve bevoegd was tot handhavend optreden en dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. De lichtmast, die zich bevindt op perceelsgedeelte D, wordt immers hoofdzakelijk gebruikt voor niet-agrarische activiteiten. Het college heeft gesteld dat het niet wil meewerken aan het verlenen van een vrijstelling van het bestemmingsplan, omdat voor het gebied waarin het bedrijf van appellante is gelegen het behouden en optimaliseren van het agrarisch gebied en het agrarisch gebruik voorop staan, hetgeen de voorzieningenrechter terecht niet onredelijk voorkomt. Dat, zoals appellante betoogt, de lichtmast lager is dan 10 meter is in dit verband niet relevant.
    
    2.9.    Appellante betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn voor het verwijderen van de verharding en de lichtmast te kort was.
    
    2.9.1.    Dit betoog slaagt niet. Bij besluit van 7 maart 2006 is, voor zover thans van belang, bepaald dat de begunstigingstermijn voor de last tot verwijderen van de erfverharding liep tot 1 september 2006. De begunstigingstermijn bedroeg derhalve ruim 5 maanden. Bij de beslissing op bezwaar is deze termijn met 2 weken verlengd in verband met de bouwvakantie. Dat appellante tot het einde van de termijn heeft gewacht alvorens een begin te maken met het verwijderen van de erfverharding en toen gebleken is dat de verwijdering meer tijd kostte dan zij had verwacht, dient voor haar rekening en risico te blijven. De voorzieningenrechter heeft terecht de lengte van de begunstigingstermijn niet onredelijk kort geacht.
    
    2.10.    Ten slotte betoogt appellante tevergeefs dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college de door appellante in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten had dienen te vergoeden. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het primaire besluit niet is herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In de beslissing op bezwaar heeft het college immers gemotiveerd dat appellante, hoewel haar verschillende malen is verzocht de toepasselijkheid van het overgangsrecht aan te tonen, eerst ter zitting van de commissie bezwaarschriften nota’s van leveranciers heeft overgelegd die mede hebben geleid tot het oordeel dat gedeeltelijk het overgangsrecht moet gelden.
    
    2.11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek		w.g. Lodder
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2007
    
    17-488.