ECLI:NL:RVS:2010:BL7797, Raad van State, 17-03-2010, 200904425/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2009, kenmerk 09/7759, heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Echt-Susteren
        (hierna: de raad) bij besluit van 6 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "IJssalon Nostalgie lllikhoven" (hierna: het plan).

200904425/1/R2.
      Datum uitspraak: 17 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats],
      2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 april 2009, kenmerk 09/7759, heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Echt-Susteren
      (hierna: de raad) bij besluit van 6 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "IJssalon Nostalgie lllikhoven" (hierna: het plan).
    
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2009, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2010, waar [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. F.M.A. van der Loo, werkzaam bij Juridisch adviesburo Van der Loo, en [appellanten sub 1], bijgestaan door J.L.J. Mevis, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. L.G.M.H. Bohnen, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    Formeel
    
    2.1. [appellanten sub 2] voeren als formeel argument aan dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan een ambtshalve wijziging van het ontwerpplan. Deze wijziging ziet op het opnemen van een specifiek gebruiksverbod in artikel 5, lid III, onder B, aanhef en sub b, van de planvoorschriften. [appellanten sub 2] stellen in dit verband dat de zienswijze die daaraan ten grondslag heeft gelegen te laat is ingediend en derhalve niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Voorts is ten onrechte aan die wijziging in het geheel geen zelfstandige motivering ten grondslag gelegd, aldus [appellanten sub 2].
    
    2.2. De Afdeling stelt voorop dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) noch enig ander wettelijk voorschrift voorziet in een niet-ontvankelijkverklaring van zienswijzen. Wel mag de raad niet tijdig ingediende zienswijzen buiten beschouwing laten. Dit laat onverlet dat de raad de bevoegdheid toekomt om bij de vaststelling van een plan ambtshalve alle feiten en omstandigheden, dus ook de inhoud van niet tijdig ingediende zienswijzen bij zijn overwegingen te betrekken en daarin, mits zelfstandig gemotiveerd, aanleiding kan zien om een bestemmingsplan in afwijking van het raadsvoorstel vast te stellen.
    
    Voorts heeft de raad bij het vaststellingsbesluit aangegeven dat evenbedoelde wijziging aansluit bij de bedoeling van het plan, namelijk een positieve planologische regeling van geldende rechten waarbij die onderdelen die legaal in gebruik zijn bij de ijssalon of de bedrijfsondersteuning daarvan of voor ambachtelijke bedrijvigheid, in het plan worden vastgelegd. Gelet hierop is evenmin sprake van een geheel ongemotiveerde gewijzigde vaststelling.
    
    Het beroep, voor zover gericht tegen het bepaalde in artikel 5, lid III, onder B, aanhef en sub b, van de planvoorschriften faalt derhalve.
    
    Toetsingskader
    
    2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.4. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor een bestaande ijssalon op het perceel [locatie 1] en een parkeerterrein op het perceel [locatie 2]. Het bestemmingsplan is overwegend conserverend van karakter.
    
    Het tuinhuisje
    
    2.5. [appellanten sub 2] betogen dat het op het perceel [locatie 1] aanwezige tuinhuisje dat ten behoeve van de verkoop van handijs wordt gebruikt ten onrechte niet positief is bestemd. Daarbij stellen zij ook dat het tuinhuisje destijds niet bouwvergunningplichtig was. Voorts valt volgens [appellanten sub 2] het tuinhuis onder het overgangsrecht en is er van een bedrijfsuitbreiding geen sprake. Gelet op het voorgaande heeft het college ook ten onrechte goedkeuring verleend aan artikel 5, lid III, onder A, van de planvoorschriften, aldus [appellanten sub 2].
    
    2.6. Blijkens het mede aan het bestreden besluit ten grondslag liggende zienswijzenrapport stelt het college zich op het standpunt dat het tuinhuisje zonder de daartoe benodigde bouwvergunning is gebouwd. Een positieve bestemming van het tuinhuisje als onderdeel van de ijssalon betekent een uitbreiding van de horeca-activiteiten hetgeen in strijd met het conserverende karakter van het plan wordt geacht, aldus het college.
    
    2.7. Niet in geschil is dat het tuinhuisje in het jaar 2000 is opgericht. Nu [appellanten sub 2] zich beroepen op de omstandigheid dat van het tuinhuisje melding bij de gemeente is gemaakt en de raad de ontvangst daarvan heeft ontkend, is het aan hen om het gedaan hebben van de melding aannemelijk te maken. De Afdeling is van oordeel dat zij hierin niet zijn geslaagd. De enkele stelling dat zij een melding hebben gedaan is hiertoe niet voldoende. Mitsdien is niet gebleken dat het tuinhuisje legaal is opgericht. Evenmin is gebleken dat nadien voor het ten behoeve van de verkoop van handijs geplaatste tuinhuisje bouwvergunning is verleend.
    
    Het voorgaande betekent dat het tuinhuisje aangemerkt dient te worden als een illegaal bouwwerk, tegen welk bouwwerk nog immer handhavend kan worden opgetreden. Gelet hierop heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de raad in redelijkheid niet heeft ingestemd met een positieve bestemming van het tuinhuisje ten behoeve van de ijssalon. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het ten behoeve van de verkoop van handijs strekkend tuinhuisje niet positief bestemd behoefde te worden.
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover het betreft het tuinhuisje op het perceel [locatie 1] ten behoeve van de verkoop van handijs, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Feesten en partijen
    
    2.9. [appellanten sub 2] betogen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 11, tweede lid, onder g, van de planvoorschriften. In dit verband stellen zij dat het bedrijfsmatig houden van feesten en partijen voor derden ter plaatse van de ijssalon niet verboden was onder het vorige bestemmingsplan en dat sprake is van een gering aantal feesten en partijen per jaar in het najaar. Voorts voeren zij aan dat zij in dit verband ongelijk worden behandeld ten opzichte van andere plaatselijke horecavoorzieningen. Dit gebruik had derhalve positief bestemd moeten worden. Zij menen daarbij dat dit gebruik onder de reikwijdte van het overgangsrecht van het plan valt.
    
    2.10. Het college stelt zich op het standpunt dat de activiteiten in het kader van feesten en partijen niet in overeenstemming zijn met het uitgangspunt van het plan om te voorzien in een kleinschalige horecavoorziening. Voor dit gebruik is geen toestemming verleend in het kader van een eerdere vrijstellingsprocedure.
    
    2.11. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in dit plan bedoelde gronden en bouwwerken te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met het in dit plan bepaalde.
    
    Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder g, is het in ieder geval niet toegestaan de in dit plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken, te doen of te laten gebruiken voor het ter plaatse van de ijssalon bedrijfsmatig houden van feesten en partijen voor derden.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid mag, voor zover hier aan de orde, indien ten tijde van het van kracht worden van het plan gronden en opstallen worden gebruikt in afwijking van het plan dat gebruik worden voortgezet.
    
    2.12. Ter zitting is gebleken dat in de ijssalon maximaal zes keer per jaar in het najaar bedrijfsmatig inpandig feesten en partijen voor derden worden gehouden met het oog op het overbruggen van de bedrijfsactiviteiten naar het zomerseizoen. Voorts staat vast dat het bedrijfsmatig houden van feesten en partijen voor derden op deze locatie onder de vigeur van het vorige bestemmingsplan niet verboden was. Gelet op de formulering van artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften is het gebruik, voor zover dit uitsluitend betreft het inpandig houden van maximaal zes feesten en partijen voor derden per jaar in het najaar, onder het overgangsrecht gebracht. Hoewel het onder het overgangsrecht brengen van bestaand gebruik aanvaardbaar kan zijn, is daarvoor in dit geval vereist dat voldoende aannemelijk is dat voornoemde gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is echter niet gebleken van zodanige beëindiging.
    
    2.13. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 11, tweede lid, onder g, van de planvoorschriften is vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door dit planvoorschrift niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb goedkeuring te onthouden aan artikel 11, tweede lid, onder g, van de planvoorschriften.
    
    Uitbreidingsmogelijkheden
    
    2.14. [appellanten sub 2] betogen dat het plan ten onrechte niet voorziet in uitbreidingsmogelijkheden voor de ijssalon. Zij menen dat in zoverre sprake is van ongelijke behandeling nu voor horecagelegenheden die onder het bestemmingsplan "Grensmaas" vallen wel uitbreidingsmogelijkheden zijn voorzien.
    
    2.15. Het college stelt zich, in navolging van de raad, op het standpunt dat van gelijke gevallen geen sprake is.
    
    2.16. Gelet op het met het oog op het voorkomen van overlast voor omwonenden conserverende karakter van het plan ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met het achterwege laten van uitbreidingsmogelijkheden.
    
    Ten aanzien van de door [appellanten sub 2] gemaakte vergelijking met andere plaatselijke horecavoorzieningen wordt overwogen dat ter zitting is gebleken dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, gelet op de aard, respectievelijk de ligging van de horecavoorzieningen. In hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door hen genoemde situaties niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    2.17. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    Het terras
    
    2.18. [appellanten sub 1] betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in het plan de omvang van het terras bij de ijssalon terecht op maximaal 350 m² is gesteld. Zij wijzen er in dit verband op dat deze omvang aanzienlijk groter is dan de 200 m² die eerder aanwezig was en die in eerste instantie door de raad redelijk werd geacht. Voorts wijzen zij op de 175 m² die vergund is bij de Drank- en Horecawetvergunning. Zij stellen dat zij nu al onaanvaardbare hinder ondervinden. Daarnaast betogen zij in dit verband dat de ligging van het terras ten onrechte niet op de plankaart is vastgelegd en dat ten onrechte niet is voorzien in een bestemming groenvoorziening over een breedte van 3 tot 5 meter langs de zijdelingse perceelsgrens die zou moeten waarborgen dat zij geen overlast van de ijssalon ondervinden.
    
    2.19. Het college stelt zich op het standpunt dat een terrasoppervlakte van 350 m² voor de ijssalon redelijk is. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het vastleggen van de ligging van het terras ten zuiden van de ijssalon achterwege kan blijven in het plan, hetgeen ook geldt voor de door [appellanten sub 1] bedoelde strook van 3 tot 5 meter.
    
    2.20. De gronden waarop het terras kan worden aangelegd zijn bestemd voor "Horecadoeleinden, specifiek ijssalon".
    
    Ingevolge artikel 5, lid I, zijn de voor "Horecadoeleinden, specifiek ijssalon" aangegeven gronden, voor zover thans van belang, bestemd voor een ijssalon, de daarbij behorende bedrijfsbebouwing (zoals opslag, magazijn, koelcel en ijsschepkeuken) en aanverwant terras, groenvoorzieningen en ontsluitingswegen.
    
    Ingevolge artikel 5, lid III, onder B, aanhef en sub a, van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 10 (lees: 11) in ieder geval verstaan het gebruik van meer dan 30% van de gronden buiten het bebouwingsoppervlak als terras bij en aansluitend aan de ijssalon.
    
    2.21. Bij de beantwoording van de zienswijzen heeft de raad in reactie op de zienswijze van [appellanten sub 1] gesteld dat het oppervlak van het positief bestemde terras neerkomt op 200 m² en daarbij gesteld dat de ijssalon daardoor niet onevenredig in zijn belangen is geschaad. Eerst naar aanleiding van de door [appellanten sub 1] ingediende bedenkingen is de raad tot de slotsom gekomen dat de 200 m² berust op een rekenfout en dat 30% van het onbebouwde gedeelte niet neerkomt op een terrasoppervlak van 200 m², maar op 350 m². Ten aanzien van het terras is uit de gedingstukken ook gebleken dat aan [appellanten sub 2] een Drank- en Horecawetvergunning is verleend ten behoeve van een terrasoppervlakte van 175 m². Voorts stelt de Afdeling in dit verband vast dat het plan ertoe strekt om, gelet op de aard van de locatie en de ligging van de ijssalon ten opzichte van omliggende woningen, slechts de ter plaatse bestaande situatie positief te bestemmen en om de kleinschalige aard van de ijssalon te bewaren. Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de terrasvergroting vanuit een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is.
    
    2.21.1 Voorts overweegt de Afdeling dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het vastleggen van de ligging van het terras ten zuiden van ijssalon, alsook van een niet-bedrijfsmatig te gebruiken strook langs de zijdelingse perceelsgrens achterwege hebben kunnen blijven in het plan. Met de stelling van het college dat een dergelijke vastlegging voor een terras ter plaatse ongebruikelijk is en dat het onwaarschijnlijk is dat het terras zal worden verplaatst, gaat het voorbij aan de omstandigheid dat reeds sprake is van hinder voor omwonenden en het plan ook ziet op een forse vergroting van het terras.
    
    2.22. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden, specifiek ijssalon", een en ander voor zover het betreft de gronden, gelegen buiten de bebouwingsvlakken van het perceel [locatie 1], niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Het parkeren
    
    2.23. [appellanten sub 1] voeren voorts aan dat bij de berekening van het ten behoeve van de ijssalon benodigde aantal parkeerplaatsen gebruik is gemaakt van de asvv 2004 (hierna: de CROW-aanbevelingen). Deze aanbevelingen hanteren echter het bruto bedrijfsoppervlak, terwijl de raad heeft gerekend met het oppervlak aan aanwezige gebouwen.
    
    2.24. Het college stelt zich op het standpunt dat de bestaande parkeersituatie positief is bestemd en dat aan het onderzoek naar de plaatselijk benodigde parkeerplaatsen overeenkomstig de CROW-aanbevelingen geen overwegende betekenis behoeft te worden toegekend nu deze slechts ziet op nieuwe situaties. Voorts is er ter plaatse van de ijssalon geen sprake van parkeeroverlast.
    
    2.25. Daargelaten de vraag of de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen overeenkomstig de CROW-aanbevelingen is uitgevoerd, is uit het verhandelde ter zitting voldoende aannemelijk geworden dat het parkeerterrein waarin planologisch is voorzien voldoende plaats biedt voor bezoekers van de ijssalon. In dit verband is van belang dat de raad ter zitting onweersproken heeft gesteld dat bezoekers van de ijssalon slechts kortstondig gebruik maken van de parkeerplaatsen op het parkeerterrein en dat zij ook gebruik maken van parkeerplaatsen in de directe nabijheid van de ijssalon. Gelet hierop heeft het college geen aanleiding behoeven zien aan het plan op dit punt goedkeuring te onthouden.
    
    2.26. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel met bestemming "Parkeerdoeleinden" dat betrekking heeft op het perceel [locatie 2], niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.27. Het college dient ten aanzien van [appellanten sub 2] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Aan de zijde van [appellanten sub 1] is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellanten sub 2], alsmede de beroepen van [appellanten sub 1] gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 28 april 2009, kenmerk 09/7759, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
    
    a) artikel 11, tweede lid, sub g, van de planvoorschriften;
    
    b) het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden, specifiek ijssalon", een en ander voor zover het betreft de gronden, gelegen buiten de bebouwingsvlakken van het perceel [locatie 1];
    
    III. onthoudt goedkeuring aan artikel 11, tweede lid, sub g, van de planvoorschriften;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak voor zover het onder III. genoemde in de plaats treedt van het besluit van 28 april 2009;
    
    V. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 706,71 (zegge: zevenhonderdzes euro en eenenzeventig cent), waarvan een deel groot € 644,-- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan:
    
    a) [appellanten sub 2] het door hen voor de behandeling voor de behandeling van het beroep betaalde griffiegeld ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt;
    
    b) [appellanten sub 1] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffiegeld ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Matulewicz
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
    
    45-629.