ECLI:NL:RVS:2008:BC6370, Raad van State, 12-03-2008, 200702803/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2006 heeft de stadsdeelraad van het stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam (hierna: de stadsdeelraad) het bestemmingsplan "Gaasperdam" vastgesteld.

200702803/1.
    
    Datum uitspraak: 12 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vereniging "Vereniging Vrienden van het Gaasperplaspark", gevestigd te Amsterdam,
    
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2006 heeft de stadsdeelraad van het stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam (hierna: de stadsdeelraad) het bestemmingsplan "Gaasperdam" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 20 februari 2007, kenmerk 2007-2400, heeft verweerder beslist over de goedkeuring van dit plan.
    
    Tegen dit besluit heeft de vereniging "Vereniging Vrienden van het Gaasperplaspark" (hierna: de Vereniging) bij brief van 20 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2007, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 juni 2007.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2008, waar de Vereniging, vertegenwoordigd door V.D. Falticeanu en F. Vogelzang, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs en mr. S.J.P.A.M. van Herpen is verschenen. Voorts is daar gehoord de stadsdeelraad, vertegenwoordigd door mr. R.M.E. de Vries, ambtenaar van het stadsdeel.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan heeft betrekking op het gebied Gaasperdam, gelegen aan de zuidzijde van het stadsdeel Zuidoost en heeft overwegend een conserverend karakter.
    
    2.2. Ter zitting heeft de Vereniging haar beroep tegen het plandeel met de bestemming "Recreatiegebied (Rg)" met de nadere aanduiding "Horeca I en II en ruimteverhuur toegestaan (+h/rv)" aan de zuidzijde van de Gaasperplas ingetrokken.
    
    2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.4. De Vereniging stelt dat op bladen 2, 5 en 6 van de plankaarten aan onderscheidenlijk de gronden aan de westzijde van de Gaasperplas, de gronden ten noord-oosten van de Valburgdreef en de gronden aan de zuid-westoever van de Gaasperplas, en de gronden ten noord-westen van de waterzuiveringsinstallatie ten onrechte de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" is toegekend. De Vereniging wenst dat aan deze gronden de bestemming "Recreatiegebied (Rg)" wordt toegekend en voert daartoe aan dat in het vorige plan ter plaatse een recreatiebestemming gold.
    
    2.4.1. Het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuidoost (hierna: het dagelijks bestuur) heeft zich terzake in zijn reactie op de bedenkingen van de Vereniging op het standpunt gesteld dat in het voorliggende plan aan de gronden die een overwegend recreatief gebruik hebben de bestemming "Recreatiegebied (Rg)" is toegekend en dat aan gebieden waar de nadruk ligt op een groene inrichting met licht recreatief gebruik een bestemming "Groenvoorzieningen (G)" is toegekend. Volgens het dagelijks bestuur hebben de desbetreffende gronden een groene inrichting en is er geen sprake van een overwegend recreatief gebruik. De Vereniging heeft dit niet betwist.
    
    Ter zitting is door de stadsdeelraad voorts betoogd dat het onwenselijk wordt geacht dat op de desbetreffende gronden nieuwe bebouwing wordt verwezenlijkt en dat binnen de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" slechts in beperkte mate bouwwerken zijn toegestaan. Daarnaast heeft de stadsdeelraad betoogd dat gronden met de bestemming "Recreatiegebied (Rg)" voor stranden en ligweiden en ondersteunende horeca mogen worden gebruikt en dat het niet wenselijk wordt geacht als de desbetreffende gronden voor stranden en ligweiden en ondersteunende horeca worden ingericht.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangewezen als "Groenvoorzieningen (G)", voor zover thans van belang, bestemd voor groenvoorzieningen met bijbehorende verhardingen, voet- en fietspaden, water en oevervoorzieningen en afvalinzamelingsystemen. Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten behoeve van de bestemming worden opgericht waarvoor ingevolge het derde lid een maximum bebouwingspercentage van 2% geldt en een maximum bouwhoogte van 6 meter.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangewezen als "Recreatiegebied (Rg)", voor zover thans van belang, bestemd voor recreatiegebied, zoals stranden en ligweiden, ondersteunende horeca, fiets- en voetpaden, groenvoorzieningen en water. Ingevolge het tweede lid mag op deze gronden uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de bestemming, met dien verstande dat gebouwen slechts zijn toegestaan binnen de aangegeven bouwvlakken. Ingevolge het derde lid geldt voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde een maximum bebouwingspercentage van 10% en een maximum bouwhoogte van 6 meter.
    
    2.4.3. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen.
    
    Het door de Vereniging aangevoerde geeft, mede gelet op de door het dagelijks bestuur gegeven motivering op grond waarvan aan de desbetreffende gronden de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" is toegekend, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de desbetreffende plandelen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" het gebruik van gronden voor ondersteunende horeca uitsluit, alsmede dat binnen deze bestemming slechts in zeer beperkte mate bouwwerken kunnen worden opgericht.
    
    2.5. De Vereniging stelt dat op blad 2 van de plankaarten aan de jachthaven ten onrechte de bestemming "Jachthaven (Rjh)" is toegekend. De Vereniging wenst dat aan deze gronden een bestemming "Jachthaven voor de zeilvaart (Rjhz)" wordt toegekend.
    
    2.5.1. Het dagelijks bestuur heeft zich terzake in zijn reactie op de bedenkingen van de Vereniging op het standpunt gesteld dat in de Gaasperplas uitsluitend ongemotoriseerde vaartuigen zijn toegestaan. De Vereniging heeft dit niet betwist.
    
    2.5.2. Het door de Vereniging aangevoerde geeft geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het desbetreffende plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Voor zover de Vereniging ter plaatse een bestemming "Jachthaven voor de zeilvaart (Rjhz)" wenst, heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat de door de Vereniging gewenste bestemming in het plan niet voorkomt en dat in de Gaasperplas uitsluitend ongemotoriseerde vaartuigen zijn toegestaan. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening evenmin aanleiding bestaat voor het opnemen van een dergelijke bestemming.
    
    2.6. De Vereniging stelt dat op blad 3 van de plankaarten de noordelijke grens van het bestemmingsplan ten onrechte is gewijzigd ten opzichte van het vorige plan.
    
    2.6.1. Aan de stadsdeelraad komt in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de stadsdeelraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
    
    Het dagelijks bestuur heeft zich terzake in zijn reactie op de bedenkingen van de Vereniging op het standpunt gesteld dat in het gebied tussen de rijksweg A9 en de noordrand van het Gaasperplaspark grootschalige ontwikkelingen zijn voorzien. Aangezien het voorliggende plan in overwegende mate een conserverend karakter heeft, is besloten voor deze nieuwe ontwikkelingen een apart bestemmingsplan in procedure te brengen, aldus het dagelijks bestuur.
    
    Het door de Vereniging in beroep aangevoerde geeft, gelet op de grote mate van beleidsvrijheid bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan en mede gelet op de motivering van het dagelijks bestuur om de desbetreffende gronden buiten het plan te laten, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat situering van de noordelijke plangrens niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat tussen de gronden gelegen tussen de rijksweg A9 en de noordrand van het Gaasperplaspark en het aangrenzende plangebied geen zodanig ruimtelijke samenhang bestaat dat deze gronden niet om die reden buiten het plan mochten worden gelaten.
    
    2.7. De Vereniging stelt dat op blad 3 van de plankaarten de oostelijke grens van het bestemmingsplan ten onrechte niet is gesitueerd op de oostelijke oever van de rivier de Gaasp en voert daartoe aan dat in het vorige plan de oostelijke plangrens wel op de oostoever van de Gaasp was gelegen.
    
    2.7.1. In voorliggende plan is de oostelijke plangrens grotendeels in het midden van de rivier de Gaasp gesitueerd.
    
    2.7.2. Het dagelijks bestuur heeft zich terzake in reactie op de bedenkingen van de Vereniging op het standpunt gesteld dat voor het gebied dat aan de oostzijde aansluit op de plangrens van het voorliggende plan onlangs een nieuw (onherroepelijk) bestemmingsplan in werking is getreden.
    
    Het door de Vereniging in beroep aangevoerde geeft, gelet op de grote mate van beleidsvrijheid bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan en de motivering van het dagelijks bestuur om de oostelijke plangrens grotendeels in het midden van de Gaasp te situeren, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de situering van de oostelijke plangrens niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat tussen het oostelijke deel van de Gaasp en het aangrenzende plangebied geen zodanig ruimtelijke samenhang bestaat dat deze gronden niet om die reden buiten het plan mochten worden gelaten.
    
    2.8. De Vereniging stelt dat op bladen 3 en 6 van de plankaarten ter plaatse van de percelen aan de provinciale weg ten onrechte is voorzien in een uitbreiding van de erffunctie. De Vereniging wenst dat aan deze gronden de bestemming "Recreatiegebied (Rg)" wordt toegekend en voert daartoe aan dat in het vorige plan ter plaatse een recreatiebestemming gold.
    
    2.8.1. Het dagelijks bestuur heeft zich terzake in zijn reactie op de bedenkingen van de Vereniging op het standpunt gesteld dat de betreffende gronden thans in gebruik zijn als erf en overeenkomstig dit gebruik zijn bestemd. De Vereniging heeft dit niet betwist.
    
    2.8.2. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. Met het oog op de rechtszekerheid geldt evenwel als uitgangspunt dat bestaand gebruik waarvan niet aannemelijk is dat dit binnen de planperiode zal worden beëindigd, als zodanig wordt bestemd.
    
    Vast staat dat de gronden met de bestemming "Erven (E)" ten tijde van de vaststelling van het plan als zodanig in gebruik waren. Niet gesteld of gebleken is het hier illegaal gebruik betreft, zodat ervan uit moet worden gegaan dat sprake is van bestaand legaal gebruik. Het aan de desbetreffende gronden toekennen van de door de Vereniging gewenste bestemming "Recreatiegebied (G)" zou betekenen dat dit legale gebruik onder het overgangsrecht wordt gebracht, hetgeen slechts mogelijk is indien aannemelijk is dat dit gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. Nu niet is gebleken dat het dagelijks bestuur voornemens is tot aankoop van de desbetreffende gronden over te gaan en het derhalve niet aannemelijk is geworden dat dit gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd, heeft verweerder in zoverre terecht goedkeuring verleend aan het plan.
    
    2.9. De Vereniging stelt dat op blad 6 van de plankaarten aan gronden ten oosten van de Gaasperplas ten onrechte de bestemming "Agrarisch gebied (A)" is toegekend. De Vereniging wenst dat aan deze gronden de bestemming "Recreatiegebied, agrarisch beheerd" wordt toegekend en voert daartoe aan dat in het vorige plan ter plaatse een recreatiebestemming gold.
    
    2.9.1. Het dagelijks bestuur heeft zich terzake in reactie op de bedenkingen van de Vereniging op het standpunt gesteld dat de betreffende gronden overeenkomstig het bestaande gebruik zijn bestemd. De Vereniging heeft dit niet betwist.
    
    2.9.2. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de desbetreffende gronden in gebruik zijn als weidegronden en in beheer zijn bij een agrariër.
    
    Ingevolge artikel 20, eerste lid van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangewezen als "Agrarisch gebied (A)" bestemd voor weidelanden, groenvoorzieningen, water en fiets- en voetpaden. Volgens de plantoelichting is deze bestemming gegeven aan (overwegend onbebouwde) agrarische gebieden aan de oostzijde van het plangebied. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om dierenweiden en graslanden, aldus de toelichting. Aangezien in het eerste lid is bepaald dat naast agrarisch gebied groenvoorzieningen, water en fiets- en voetpaden zijn toegestaan, is volgens de toelichting ook een licht recreatieve invulling mogelijk.
    
    2.9.3. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De stadsdeelraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen.
    
    Het door de Vereniging aangevoerde geeft, gelet op de omstandigheid dat de bestemming "Agrarisch gebied (A)" het huidige gebruik van de gronden als weidegrond respecteert, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het desbetreffende plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Voor zover de Vereniging ter plaatse een bestemming "Recreatiegebied, agrarisch beheerd" wenst, heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat de door de Vereniging gewenste bestemming in het plan niet voorkomt, en dat binnen de bestemming "Agrarisch gebied (A)" een licht recreatief gebruik is toegestaan. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening evenmin aanleiding bestaat voor het opnemen van een dergelijke bestemming.
    
    2.10. De Vereniging stelt dat op blad 6 van de plankaarten aan gronden ten oosten van de Gaasperplas ten onrechte de bestemming "Bedrijven (B)" is toegekend. De Vereniging wenst dat aan deze gronden de bestemming "Recreatiegebied (Rg)" wordt toegekend en voert daartoe aan dat in het vorige plan ter plaatse een recreatiebestemming gold.
    
    2.10.1. Het dagelijks bestuur heeft zich terzake in zijn reactie op de bedenkingen van de Vereniging op het standpunt gesteld dat deze gronden in de bestaande situatie ook gebruikt worden ten behoeve van bedrijvigheid.
    
    2.10.2. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de desbetreffende gronden in gebruik zijn als gemeentewerf en als leerwerkbedrijf ten behoeve van de horecasector en de recreatieve sector.
    
    Ingevolge artikel 8 van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangewezen als "Bedrijven (B)", voor zover thans van belang, met inachtneming van het bepaalde in artikel 36, bestemd voor bedrijven alsmede voor kantoren en een leerwerkbedrijf, ter plaatse van het bestemmingsvlak aan de Provinciale weg nr 23-24.
    
    Ingevolge artikel 36, tweede lid, sub a, van de planvoorschriften is, voor zover ter plaatse bedrijven zijn toegestaan, een bedrijf toegestaan dat valt in de bij de voorschriften behorende Staat van Inrichtingen onder categorie IV, zijnde een composteringsinrichting voor groenafval, en zijn voor het overige (slechts) bedrijven toegestaan die vallen onder de categorieën I, II en III, niet zijnde bedrijven voor ontplofbare stoffenopslag.
    
    2.10.3. Het plan maakt op de gronden met de bestemming "Bedrijven (B)" de vestiging van bedrijven in zwaardere categorieën mogelijk dan thans feitelijk aanwezig zijn. Niet duidelijk is hoe deze bestemming zich verhoudt met het conserverend karakter van het plan alsmede met de omringende bestemmingen. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom deze ruime bestemmingsregeling uit planologisch opzicht gewenst is. Hieruit volgt dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijven (B)" ten oosten van de Gaasperplas niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    Eindconclusie
    
    2.11. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.10.3. is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijven (B)" ten oosten van de Gaasperplas wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.12. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van 20 februari 2007, kenmerk 2007-2400, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijven (B)" ten oosten van de Gaasperplas;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de vereniging "Vereniging Vrienden van het Gaasperplaspark" in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 79,92 (zegge: negenenzeventig euro en tweeënnegentig cent); het dient door de provincie Noord-Holland aan de vereniging "Vereniging Vrienden van het Gaasperplaspark" onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de provincie Noord-Holland aan de vereniging "Vereniging Vrienden van het Gaasperplaspark" het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Bartel w.g. Neuwahl
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2008
    
    280-525.