ECLI:NL:RVS:2012:BX1091, Raad van State, 11-07-2012, 201107572/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2010 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een vergunning te verlenen voor de exploitatie van een smartshop aan de [locatie] te Breda.

201107572/1/A3.
      Datum uitspraak: 11 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], [handelend onder de naam], wonend te Breda,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 27 mei 2011 in zaken nrs. 11/2263 en 11/2264 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Breda.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 augustus 2010 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een vergunning te verlenen voor de exploitatie van een smartshop aan de [locatie] te Breda.
    
    Bij besluit van 21 maart 2011 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2011, verzonden op 31 mei 2011, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De burgemeester heeft adviezen van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) aan de Afdeling toegezonden. Daarbij heeft hij een verzoek ingediend dat ertoe strekt dat uitsluitend de Afdeling van de adviezen kennis zal nemen. Op
      2 augustus 2011 heeft de Afdeling beslist dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is en [appellant] gevraagd om toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze toestemming is verleend.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Anker, advocaat te Breda, en de burgemeester, vertegenwoordigd door C.P. Brouwers en A.J. Zonneveld, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1 van het protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden, voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
        Ingevolge artikel 2.2a.2.1, eerste lid, onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Breda 2004 (hierna: Apv) wordt in Paragraaf 2, Toezicht op smart-, head- en growshops en belshops en internetcafé’s, onder inrichting verstaan een voor het publiek toegankelijke ruimte waarin bedrijfsmatig, in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was of anders dan om niet handelingen en/of werkzaamheden worden verricht die zijn aan te merken als het exploiteren van hetgeen in het maatschappelijk verkeer wordt aangeduid als smartshop, headshop, growshop, belshop of internetcafé.
    
        Ingevolge artikel 2.2a.2.2, eerste lid, is het verboden een inrichting als bedoeld in artikel 2.2a.2.1, eerste lid, onder a, te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
        Ingevolge artikel 2.2a.2.4, eerste lid, dienen de exploitant en leidinggevende(n) te voldoen aan de bij of krachtens artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a en b, en derde lid, van de Drank- en Horecawet aan leidinggevenden gestelde eisen.
    
        Ingevolge artikel 2.2a.2.5 kan de burgemeester de in artikel 2.2a.2.2, eerste lid, bedoelde vergunning weigeren indien:
    
    a. De exploitant of de leidinggevende(n) niet voldoet aan de in artikel 2.2a.2.4 gestelde eisen;
    
    b. (…)
    
    c. (…)
    
    d. naar het oordeel van de burgemeester het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de inrichting;
    
    e.( …)
    
    f. in het geval en onder de voorwaarden als bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    g. (…)
    
    h. de inrichting is gevestigd in de nabijheid van een school of jongerencentrum.
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder e en f, van de Beleidsregeling woon- en leefklimaat, zoals deze luidde ten tijde van belang, houdt de burgemeester bij de toepassing van de onder 2.2a.2.5 van de Apv genoemde weigeringsgronden rekening met de wijze van bedrijfsvoering van de exploitant of beheerder van de inrichting in deze of andere inrichtingen en met de wijze van exploitatie van de inrichting in het verleden, voor zover de exploitant en beheerder onveranderd zijn gebleven.   
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob) kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    
    b. strafbare feiten te plegen.
    
        Ingevolge het derde lid wordt, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    
    b. in geval van vermoeden de ernst daarvan,
    
    c. de aard van de relatie en
    
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    
        Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het derde lid, indien:
    
    a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
    
    b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan,
    
    c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.
    
        Ingevolge het vijfde lid vindt de weigering dan wel de intrekking, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats indien deze evenredig is met:
    
    a. de mate van het gevaar en
    
    b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
    
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen inrichting of bedrijf betreft, worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
    
        Ingevolge het derde lid kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester, voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, het Bureau om een advies vragen.
    
        Ingevolge artikel 8 is er een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, voor zover thans van belang, heeft het Bureau tot taak aan bestuursorganen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid.
    
    2.2.    Aan de weigering van de exploitatievergunning heeft de burgemeester onder meer een door het Bureau uitgebracht advies van 23 juli 2010 en een door het Bureau uitgebracht aanvullend advies van 8 december 2010 ten grondslag gelegd.
    
    2.3.    [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester de motivering van het besluit op bezwaar voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Hij stelt daartoe dat de burgemeester niet had mogen volstaan met een verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften nu dat advies slechts inhoudt dat de bezwaren ongegrond worden verklaard "onder aanvulling van de motivering zoals hierboven weergegeven".
    
    2.3.1.    Dit betoog faalt. In het besluit van 21 maart 2011 is het volgende vermeld:
    
        "Onder verwijzing naar en met overneming van de motivering van genoemd advies van de commissie hebben wij besloten de bezwaren ongegrond te verklaren en het bestreden besluit te handhaven met aanvulling van de motivering zoals verwoord in het bijgaand advies".
    
    Het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften is bij het besluit van 21 maart 2011 gevoegd. In het advies is vermeld dat de burgemeester een aanvullende motivering heeft gegeven van het besluit van 24 augustus 2010 in zijn verweerschrift van 9 februari 2011 en tijdens de hoorzitting van 23 februari 2011. Daarna volgt in het advies een uiteenzetting daarvan en een reactie op de ingediende bezwaren. Vervolgens heeft de Adviescommissie geadviseerd "het bestreden besluit te handhaven, onder aanvulling van de motivering als hierboven weergegeven". Daarmee is voldoende duidelijk op welke motivering het advies is gebaseerd. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat hoewel het wellicht meer inzichtelijk zou zijn geweest de aanvullende motivering in het besluit van 21 maart 2011 te herhalen, de door de burgemeester gehanteerde werkwijze niet onzorgvuldig is. Evenmin is er grond voor het oordeel dat het besluit van 21 maart 2011 reeds hierom wegens strijd met het motiveringsbeginsel voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    2.4.    [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de exploitatievergunning heeft mogen weigeren. Hiertoe voert hij aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester bij de weigering van de exploitatievergunning voldoende rekening heeft gehouden met de wijze van bedrijfsvoering en met de wijze van exploitatie in het verleden, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder e en f van de Beleidsregeling. Ook voert hij hiertoe aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich heeft mogen baseren op de Bibob-adviezen. In die adviezen is geen rekening gehouden met een voor hem gunstig proces-verbaal van bevindingen, gedateerd 11 januari 2010, en evenmin met het feit  dat zijn strafrechtelijke antecedenten grotendeels dateren van voor de opening van de smartshop, aldus [appellant].
    
    2.4.1.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat de vergunningplicht alleen in het leven is geroepen om het woon- en leefklimaat te beschermen, reeds omdat aantasting van het woon- en leefklimaat slechts een van de acht in artikel 2.2a.2.5 van de Apv opgenomen gronden voor weigering van een exploitatievergunning is. De burgemeester heeft de vergunning in dit geval ook geweigerd op de grond vermeld in artikel 2.2a.2.5, onder f, van de Apv, die verwijst naar artikel 3 van de Wet bibob.
    
    2.4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 juli 2011 in zaak nr. 200909931/1/H3), mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het Bureau, in beginsel van diens advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen, dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval, indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
    
    2.4.3.    Uit het onderzoek in het kader van de Wet bibob zijn feiten en omstandigheden naar voren gekomen die erop wijzen dat [appellant] in het verleden herhaaldelijk heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet. Ten aanzien van de broer van [appellant], financier van de smartshop, zijn feiten en omstandigheden naar voren gekomen die doen vermoeden dat hij recentelijk betrokken is geweest bij handelen in strijd met de Opiumwet. Tenslotte bestaat een redelijk ernstig vermoeden van recent handelen door [appellant] in strijd met de belastingwetgeving. In het advies van 23 juli 2010 wordt geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
    
        De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding bestaat te oordelen dat de burgemeester niet van het advies van het Bureau heeft mogen uitgaan.
    
    In het proces-verbaal van bevindingen van 11 januari 2010, waar [appellant] op doelt, staat vermeld:
    
        "Gekeken in HKS en BPS, Be. [appellant] komt voor in HKS en BPS terzake strafbare feiten voor de opiumwet en Wetboek van Strafrecht.
    
        Aangegeven dat wij als politie verder geen bezwaar hebben tegen de [Smartshop], de smartshop zit er al jaren. Als men het parkeren van auto's en fietsen in de gaten blijft houden, blijft en woon- en leefklimaat hetzelfde en krijgen wij hierover geen meldingen".
    
    Uit het proces-verbaal kan worden afgeleid dat de betrokken politie-ambtenaar uit een oogpunt van het woon- en leefklimaat ter plaatse geen bezwaren ziet tegen de smartshop. In het proces-verbaal wordt evenwel ook gewezen op de strafrechtelijke antecedenten van [appellant], die ook in het Bibob-advies worden genoemd. De Afdeling volgt [appellant] dan ook niet in zijn betoog dat dit proces-verbaal voor hem gunstig is.
    
    2.4.4.    De voorzieningenrechter heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de burgemeester voldoende rekening heeft gehouden met het gestelde in artikel 2, eerste lid, onder e en f, van de Beleidsregeling. Weliswaar stelt het beleid als uitgangspunt dat rekening wordt gehouden met de wijze van bedrijfsvoering en met de wijze van exploitatie van de inrichting in het verleden. Anders dan [appellant] betoogt betekent dit echter niet dat de burgemeester in geval de exploitatie in het verleden niet heeft geleid tot noemenswaardige problemen, niet meer bevoegd zou zijn de exploitatievergunning op een van de in artikel 2.2a.2.5 van de Apv genoemde gronden te weigeren. Het is, zo blijkt ook uit de bewoordingen van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e en f van de Beleidsregeling, een van de aspecten waarmee de burgemeester rekening moet houden bij het aanwenden van zijn in artikel 2.2a.2.5 van de Apv neergelegde bevoegdheid. Bovendien is [appellant] ook tijdens de exploitatie van de smartshop met justitie in aanraking gekomen. Met hem is op 13 februari 2008 een transactie overeengekomen van € 850,00 op grond van overtreding op 12 februari 2008 van artikel 3, aanhef en letter C, van de Opiumwet, wegens het in de auto aanwezig hebben van twee plakken softdrugs. Dat deze overtreding van de Opiumwet met een transactie is afgedaan, maakt, anders dan [appellant] aanvoert, niet dat het geen relevant strafrechtelijk antecedent is, aangezien het een strafbaar feit betreft als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob.
    
    2.4.5.    Voorts heeft de voorzieningenrechter terecht en op goede gronden overwogen dat de burgemeester met de aanvullende motivering, als bedoeld in overweging 2.3.1. van deze uitspraak, heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob. De burgemeester heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat de weigering evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten.
    
    2.5.    [appellant] betoogt dat hij voor zijn broodwinning geheel afhankelijk is van de exploitatie van de smartshop en hij daarom in zoverre wordt beschermd door artikel 1 van het protocol bij het EVRM.
    
    2.5.1.    Als eigendom in de zin van artikel 1 van het protocol bij het EVRM worden door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens beschouwd rechten en belangen die een vermogenswaarde vertegenwoordigen. In zoverre de weigering van de exploitatievergunning als een aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom is aan te merken, laat artikel 1 van het protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2004 in zaak nr. 200305490/1). De bevoegdheid tot weigering van de vergunning is neergelegd in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob en is aldus bij wet voorzien. Voorts is het algemeen belang ermee gediend dat wordt voorkomen dat het openbaar bestuur door - onder meer - het verlenen van vergunningen het plegen van strafbare feiten faciliteert. Toepassing van voormelde bevoegdheid in dit geval is in overeenstemming met dat algemeen belang aangezien, zoals hiervoor is overwogen, de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat geen redelijk evenwicht bestaat tussen het met de weigering gediende algemeen belang en de nadelige gevolgen daarvan voor [appellant].
    
    2.5.2.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Neuwahl
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2012
    
    280.