ECLI:NL:RVS:2013:BZ8441, Raad van State, 24-04-2013, 201204216/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2019303, heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied voor een bouwblok van 2,5 ha voor een intensieve veehouderij in het landbouwontwikkelingsgebied De Oorsprong.

201204216/1/R3.
      Datum uitspraak: 24 april 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak in het geding tussen:
     
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Boxtel,
      2. [appellant sub 2], wonend te Boxtel,
    
     
    en
     
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2019303, heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied voor een bouwblok van 2,5 ha voor een intensieve veehouderij in het landbouwontwikkelingsgebied De Oorsprong.
     
    Bij besluit van 13 maart 2012, kenmerk C2044937/2899180, heeft het college de door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het gemeentebestuur) en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
     
    Tegen dit besluit hebben het gemeentebestuur en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2013, waar [appellant sub 2], in persoon, en het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.M. van der Meijden, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    1. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij aan de Oorsprong (ongenummerd) te Boxtel voorziet, heeft het gemeentebestuur bij het college een aanvraag gedaan voor een ontheffing van voormeld verbod. Hiermee is beoogd de verplaatsing van de bestaande intensieve veehouderij van [appellant sub 2] op het perceel aan [locatie] te Boxtel, dat in een verwevingsgebied ligt, naar het perceel aan de Oorsprong (ongenummerd) in het landbouwontwikkelingsgebied planologisch mogelijk te maken.
     
    2. Het gemeentebestuur en [appellant sub 2] betogen dat het college ten onrechte de bezwaren ongegrond heeft verklaard en de ontheffing heeft geweigerd. [appellant sub 2] voert daartoe aan dat het verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in landbouwontwikkelingsgebieden in strijd is met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) en het reconstructieplan "De Meijerij". Dit verbod tast de daarin opgenomen integrale zonering aan en moet daarom onverbindend worden verklaard. Verder betogen het gemeentebestuur en [appellant sub 2] dat provinciale staten de algemene regels ten onrechte na de aanvraag op een nadelige wijze hebben gewijzigd en dat derhalve is gehandeld in strijd met onder meer het vertrouwensbeginsel. Zij voeren aan dat het gemeentebestuur voor 20 maart 2010 het gerechtvaardigd vertrouwen op planologische medewerking aan de verplaatsing heeft gewekt. In dit verband wijzen zij onder meer op het besluit van het gemeentebestuur van 13 oktober 2009, waarbij op basis van het plan van de initiatiefnemer is besloten om onder voorwaarden medewerking te verlenen aan een herontwikkeling met woningbouw op de locatie Kleinderliempde en om medewerking te verlenen aan de verplaatsing van de intensieve veehouderij naar het landbouwontwikkelingsgebied, mits aan de gestelde voorwaarden voor de verplaatsing wordt voldaan. [appellant sub 2] voert verder aan dat ten onrechte de eis van een volledige aanvraag als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is gesteld en dat van een opgestarte planologische procedure als bedoeld in de Verordening 2011 geen sprake kon zijn omdat voor dit project eerst een milieueffectrapport (hierna: MER) moest worden gemaakt. Tot slot voeren [appellant sub 2] en het gemeentebestuur aan dat de weigering van de ontheffing, gelet op de reeds gedane investeringen, onevenredig is. In dit kader heeft [appellant sub 2] op grond van artikel 8:73 van de Awb een verzoek om vergoeding van de door hem gestelde schade gedaan.
     
    3. Het college stelt zich op het standpunt dat bedoelde algemene regels niet onverbindend zijn omdat deze niet in strijd zijn met de Rwc en het reconstructieplan. De ontheffing kon niet worden verleend omdat er geen schriftelijke aanvraag tot verplaatsing naar een concrete locatie van voor 20 maart 2010 was en evenmin een opgestarte planologische procedure als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder b, van de Verordening 2011. De weigering van de ontheffing heeft volgens het college weliswaar een grote impact, maar is niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen maatschappelijke doel van het tegengaan van negatieve ruimtelijke gevolgen van nieuwvestiging van intensieve veehouderijen. Daarnaast is juist met het oog op mogelijk onevenredige gevolgen van het verbod voor lopende zaken voorzien in een ontheffingsregeling. Tot slot stelt het college zich op het standpunt dat de weigering om ontheffing te verlenen geen zelfstandig besluit is op basis waarvan onevenredige schade kan ontstaan.
     
    4. Ingevolge artikel 1.1, onder 37, van de Verordening 2011 wordt onder hervestiging verstaan: het verplaatsen van een bestaand agrarisch bedrijf van het ene agrarisch bouwblok naar het andere agrarische bouwblok, waar de agrarische activiteiten zijn gestaakt.
     
     Ingevolge artikel 1.1, onder 59, wordt onder nieuwvestiging verstaan: de projectie van een al dan niet gekoppeld agrarisch bouwblok op een locatie die volgens het ter plaatse geldende bestemmingplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwblok.
     
     Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan.
     
     Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
     
    a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;
     
    b. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 3 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied;
     
    c. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.
     
     Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt verplaatsing van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij.
     
     Ingevolge het vierde lid is van een van vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien vóór 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover:
     
    a. sprake is van een vóór 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een vóór 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen; of
     
    b. het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad vóór 20 maart 2010 een planologische procedure voor de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie heeft opgestart.
     
    Bovendien moet voldaan worden aan het bepaalde in artikel 9.4, vijfde lid, onder a en c.
     
     Ingevolge het vijfde lid is van het opstarten van een planologische procedure als bedoeld in het vierde lid, onder b, slechts sprake, indien:
     
    a. voor het geval het betreft een bestemmingsplanprocedure, het overleg ex artikel 10 Bro 1985 is gestart of de kennisgeving ex artikel 1.3.1 Bro is gepubliceerd; of
     
    b. voor het geval het betreft een artikel 19 WRO (oud)-procedure dan wel een projectbesluit, de procedure ex artikel 19a WRO (oud) is gestart dan wel de kennisgeving ex artikel 1.3.1 Bro is gepubliceerd; of
     
    c. het betreft een voorbereidingsbesluit dat in werking is getreden vóór 20 maart 2010.
     
    5. Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5 van de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel.
     
    5.1. De Afdeling overweegt dat het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied betrekking heeft op het grondgebruik binnen de in het reconstructieplan opgenomen zonering intensieve veehouderij. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2007, in zaak nr. 200506285/1, volgt dat beleidsuitspraken uit het reconstructieplan "De Meijerij" over het grondgebruik binnen de verschillende reconstructiezones geen planologische doorwerking hebben, aangezien deze geen volledige planologische afweging inhielden.
     
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 22 augustus 2012, in zaak nr. 201203080/1/A1, kan van dergelijke beleidsuitspraken worden afgeweken zonder dat daarvoor de in de Rwc neergelegde procedure moet worden gevolgd. Uit de in artikel 1 van de Rwc opgenomen definitie van een landbouwontwikkelingsgebied volgt voorts dat van een dergelijk gebied ook sprake kan zijn indien alleen wordt voorzien in de mogelijkheid tot uitbreiding of hervestiging van intensieve veehouderij. Hieruit volgt niet dat uit de Rwc voortvloeit dat in ieder landbouwontwikkelingsgebied moet worden voorzien in nieuwvestiging van intensieve veehouderijen. Of hierin wordt voorzien is een onderdeel van de nadere planologische afweging over het grondgebruik binnen deze reconstructiezone. Nu artikel 9.4, eerste lid, van de Verordening 2011 niet in de weg staat aan de vaststelling van bestemmingsplannen die voorzien in enige uitbreiding of hervestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied is het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied niet in strijd met artikel 11, gelezen in samenhang met artikel 1, van de Rwc. Dat het verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied afwijkt van de niet bindende beleidsuitspraken uit het reconstructieplan over het grondgebruik in landbouwontwikkelingsgebieden leidt niet tot het oordeel dat dit verbod in strijd is met de Rwc en de bindende zonering uit het reconstructieplan.
     
    Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
     
    5.2. Met betrekking tot de betogen dat bedoelde algemene regels wegens strijd met het vertrouwensbeginsel onverbindend moeten worden verklaard, overweegt de Afdeling dat hetgeen is aangevoerd geen aanleiding geeft voor een andersluidend oordeel op dit punt dan is vervat in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, in zaak nr. 201204206/1/R3. De betogen falen.
     
    5.3. Over het betoog dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van de intensieve veehouderij naar een concrete locatie van voor 20 maart 2010 is overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat het gemeentebestuur naar aanleiding van het initiatief van [appellant sub 2], zoals opgenomen in het zogenoemde "Planvoorstel herontwikkeling [locatie] te Boxtel" (hierna: het planvoorstel), op 13 oktober 2009 heeft besloten om medewerking te willen verlenen aan het verzoek tot woningbouw op de locatie [locatie] en heeft besloten dat een verplaatsing van de intensieve veehouderij naar het landbouwontwikkelingsgebied aanvaardbaar is, mits wordt voldaan aan de gestelde voorwaarden voor de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied. Nu in het planvoorstel staat dat de initiatiefnemer voornemens is zijn veehouderij te verplaatsen naar een locatie waar wel mogelijkheden zijn voor het vestigen van een toekomstgericht bedrijf en dat deze concrete vestigingslocatie is gevonden in het landbouwontwikkelingsgebied
     
    De Oorsprong, is aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 2] voor 20 maart 2010 aan het gemeentebestuur heeft verzocht om op een concrete locatie te voorzien in een bouwblok voor de verplaatsing van zijn intensieve veehouderij. Gelet hierop had het college het planvoorstel, gelezen in samenhang met het besluit van 13 oktober 2009, moeten aanmerken als een schriftelijke aanvraag als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011. Het college heeft dit miskend.
     
     Voor zover het college heeft gesteld dat er geen volledige aanvraag was, overweegt de Afdeling dat in de Verordening 2011 het vereiste van een schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van voor 20 maart 2010 is gesteld zonder nadere eisen over welke gegevens daarbij moeten worden overgelegd. Het betoog slaagt.
     
    5.4. Gelet op het voorgaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011. Het bestreden besluit is in strijd met voormelde bepaling van de Verordening 2011 en berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden over de weigering om ontheffing te verlenen geen bespreking.
     
    6. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 en artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarbij moet het college alsnog op de aanvraag om ontheffing beslissen op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit, omdat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking is en [appellant sub 2], nu het besluit van 13 maart 2012 wordt vernietigd, daarvan niet de dupe behoort te worden. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
     
    7. Over het door [appellant sub 2] gedane verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb overweegt de Afdeling dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen en hierbij alsnog op de aanvraag om ontheffing voor de vaststelling van een bestemmingsplan voor de intensieve veehouderij moet beslissen.
     
    In dit stadium van de procedure is het niet mogelijk om vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang de gestelde schade is geleden ten gevolge van het bij deze uitspraak vernietigde besluit. De Afdeling zal daarom het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
     
    8. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is ten aanzien van de beroepen van het gemeentebestuur en [appellant sub 2] niet gebleken.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    Recht doende in naam der Koningin:
     
    I. verklaart de beroepen gegrond;
     
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 maart 2012, kenmerk C2044937/2899180;
     
    III. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 10 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
     
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 2] af;
     
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant sub 2] en het college van burgemeester en wethouders van Boxtel het voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt: (€ 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 2] en € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Boxtel.
     
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Buuren w.g. Kegge
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2013
     
    459.