ECLI:NL:RBROT:2003:AH9702, Rechtbank Rotterdam, 18-06-2003, 01/621 MEDED
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2003-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 1999 heeft verweerder, na een rapport in de zin van artikel 59, eerste lid, van de Mw te hebben opgemaakt, geoordeeld dat de in beide overeenkomsten - die van 1 januari 1998 (de datum van inwerkingtreding van de Mw) tot 1 april 1998 alsmede die van 1 april 1998 tot 1 april 1999 - vastgelegde afspraak om bepaalde opdrachten tot het passeren van akten van de gemeente per toerbeurt te verdelen over de betrokken notarissen er toe strekt de onderlinge concurrentie tussen de Bredase notarissen ten aanzien van het verwerven van deze opdrachten uit te schakelen. Bovendien wordt (potentiële) concurrentie van notarissen buiten Breda met betrekking tot deze opdrachten onmogelijk gemaakt. Een dergelijke marktverdelingsregeling is door verweerder naar haar aard mededingingsbeperkend en mitsdien in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Mw, geacht.

RECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    	Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Reg.nr.: MEDED 01/621-RIP
    
    
    Uitspraak
    
    in het geding tussen
    
    [X]
    
    en 
    
    
      de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit, verweerder,
      gemachtigde mr. A.S.M.L. Prompers.
    
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 14 september 1999 heeft verweerder een boete opgelegd aan zestien notarissen, waaronder eisers, wegens het overtreden van artikel 6, eerste lid, van de Mededingingswet (Mw).
    
    Op 24 oktober 1999 is namens alle zestien notarissen tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 12 februari 2001 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften Mededingingswet van 15 maart 2000, de bezwaren gegrond verklaard voor zover deze betrekking hadden op de hoogte van de boetes, en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit is namens eisers bij brief van 19 maart 2001, aangevuld bij brief van 7 november 2002, beroep ingesteld. 
    
    Verweerder heeft bij brief van 15 juli 2002 een verweerschrift ingediend.
    
    Bij het indienen van de op de zaak betrekking hebbende stukken heeft verweerder ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen. De rechtbank heeft een rechter-commissaris benoemd en deze opgedragen terzake een beslissing te nemen als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb. Bij beslissing van 30 januari 2003 heeft de rechter-commissaris beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Eisers hebben  geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend, zodat de rechtbank niet mede op de grondslag van de desbetreffende stukken uitspraak kan doen. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2003. Eisers en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    2. Overwegingen
     
    2.1 Wettelijk kader
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid van de Mw zijn verboden overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van ondernemingen die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.
    
    Ingevolge artikel 16 van de Mw geldt artikel 6, eerste lid, niet voor overeenkomsten, besluiten en gedragingen als bedoeld in dat artikel die ingevolge het bepaalde bij of krachtens enige andere wet zijn onderworpen aan goedkeuring of door een bestuursorgaan onverbindend verklaard, verboden of vernietigd kunnen worden, dan wel op grond van enige wettelijke verplichting tot stand zijn gekomen.
    
    Artikel 56, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mw bepaalt dat - voor zover hier van belang - in geval van overtreding van artikel 6, eerste lid, verweerder de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend een boete kan opleggen.
    
    
      Artikel 57 van de Mw luidt als volgt:
      "1. De in artikel 56, eerste lid, onder a, bedoelde boete bedraagt ten hoogste € 450.000,- of, indien dat meer is, 10% van de omzet van de onderneming dan wel, indien de overtreding door een ondernemersvereniging is begaan, van de gezamenlijke omzet van de daarvan deel uitmakende ondernemingen, in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking.
      2. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete houdt de directeur-generaal in ieder geval rekening met de ernst en de duur van de overtreding.
      3. De berekening van de omzet, als bedoeld in het eerste lid, geschiedt op de voet van het bepaalde in artikel 337, zesde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek voor de netto-omzet".
    
    
    2.2 Feiten en standpunten van partijen
    
    Op 26 november 1998 hebben bij besluit van verweerder aangewezen toezichthoudende ambtenaren op grond van de Mw bedrijfsonderzoeken verricht bij een viertal notariskantoren en een afdeling van de gemeente Breda. De onderzoeken betroffen notariskantoor Arendonk, Roelen & Dicou, notariskantoor Berendsen, Claassen, Mannaerts, notariskantoor Linders, Wijnands, Olde Wolbers, notariskantoor Vercauteren, Sulzer en de gemeente Breda, afdeling grondzaken.
    
    Tijdens de bedrijfsonderzoeken is - voor zover hier relevant - gebleken dat er sinds 1947 een overeenkomst bestaat tussen alle notarissen te Breda met betrekking tot een verdeling per toerbeurt van opdrachten tot het passeren van akten met betrekking tot onroerend goed afkomstig van de gemeente Breda en N.V. Brim, het gemeentelijk grondbedrijf van de gemeente Breda (hierna samen aangeduid als: de gemeente Breda). Voor de periode tot 1 april 1998 werden alle opdrachten tot het passeren van akten waarbij de gemeente Breda betrokken was volgens de toerbeurtregeling opgenomen in de laatstelijk in 1995 door de notarissen getekende overeenkomst verdeeld. Op 1 april 1998 is een gewijzigde overeenkomst van kracht gegaan, waarbij voor verkopen door de gemeente Breda het uitgangspunt geldt dat de koper bepaalt door welke notaris de akte wordt gepasseerd. Indien de koper geen voorkeur voor een bepaalde notaris heeft, wordt de opdracht toebedeeld volgens hetzelfde systeem als geldt voor de aankopen. Deze overeenkomst is op 1 april 1999 beëindigd.
    
    Bij besluit van 14 september 1999 heeft verweerder, na een rapport in de zin van artikel 59, eerste lid, van de Mw te hebben opgemaakt, geoordeeld dat de in beide overeenkomsten - die van 1 januari 1998 (de datum van inwerkingtreding van de Mw) tot 1 april 1998 alsmede die van 1 april 1998 tot 1 april 1999 - vastgelegde afspraak om bepaalde opdrachten tot het passeren van akten van de gemeente per toerbeurt te verdelen over de betrokken notarissen er toe strekt de onderlinge concurrentie tussen de Bredase notarissen ten aanzien van het verwerven van deze opdrachten uit te schakelen. Bovendien wordt (potentiële) concurrentie van notarissen buiten Breda met betrekking tot deze opdrachten onmogelijk gemaakt. Een dergelijke marktverdelingsregeling is door verweerder naar haar aard mededingingsbeperkend en mitsdien in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Mw, geacht. Aan ieder van de betrokken notarissen, waaronder eisers, heeft verweerder een boete opgelegd. Met verwijzing naar de door de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) vastgestelde Richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 15, lid 2, van Verordening nr. 17 worden opgelegd (Pb EG 1998, C009, blz. 3) (hierna: de Richtsnoeren van de Commissie), heeft verweerder overwogen dat de ernst van de overtreding in beginsel een hoge boete rechtvaardigt. Als verzachtende omstandigheden zijn aangemerkt dat de overtreders na het rapport van verweerder de overeenkomst uit eigen beweging hebben beëindigd, dat voor elk van de betrokkenen geldt dat voor het eerst een overtreding van een mededingingsrechtelijk voorschrift is geconstateerd, en dat de marktverdeling betrekking had op slechts een deel van de activiteiten van de notarissen. Voorts is de hoogte van de boete gebaseerd op het gegeven dat ieder der betrokken notarissen in beginsel op gelijke wijze betrokken is geweest bij de totstandkoming en uitvoering van de overeenkomst, en waar dit niet het geval was, is dat in de boetetoemeting tot uitdrukking gebracht. De opgelegde boetes varieerden van f 15.000,- tot f 20.000,-,
    
    Op 24 oktober 1999 is namens alle zestien betrokken notarissen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 september 1999. Verweerder heeft, in overeenstemming met het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Mw, de bezwaren voor zover deze betrekking hadden op de hoogte van de boete gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. Ten aanzien van de boete heeft verweerder in het bestreden besluit geoordeeld dat eveneens rekening had moeten worden gehouden met de "impact" van de overeenkomsten. Nader onderzoek door verweerder, bestaande uit onderzoek naar eigen gegevens van de gemeente Breda en de notarissen alsmede uit een kadastraal onderzoek, heeft de stelling van eisers bevestigd dat met de overeenkomsten die een overtreding van de Mw opleveren slechts een gering percentage - ongeveer 1% - was gemoeid van de omzet die parameter was voor de boetebedreiging. Verweerder heeft naar aanleiding van dit onderzoek de aan de notarissen opgelegde boetes verlaagd naar bedragen variërend van f 5.000,- tot f 8.000,-.
    
    Het beroep van eisers richt zich ten eerste tegen de vaststelling dat het verbod van artikel 6, eerste lid, van de Mw is overtreden. Primair voert gemachtigde van eisers daartoe aan dat het door verweerder gewraakte toerbeurtsysteem slechts uitvoering geeft aan een door de gemeente Breda gehanteerd verdelingsmechanisme voor haar onroerend goed transacties, waarbij de gemeente alle Bredase notarissen wilde betrekken. Op basis van haar contractsvrijheid wees de gemeente de "dienstdoende" notarissen aan, die op hun beurt gehouden waren de werkzaamheden uit te voeren op grond van hun ambtsplicht. De overeenkomst tussen de notarissen ter uitvoering van dit gemeentebeleid diende om onderlinge interpretatieproblemen te voorkomen, een toetredingsregeling mogelijk te maken voor nieuw benoemde notarissen en een verdelingstructuur voor de honoraria op te stellen. Ook elders in Nederland zijn dergelijke regelingen volgens eisers gebruikelijk. Subsidiair stellen eisers dat de overeenkomst op grond van artikel 16 van de Mw is vrijgesteld van het verbod van artikel 6, eerste lid, van de Mw vanwege de wettelijke ministerieplicht van notarissen. Hoe dan ook is volgens eisers de overeenkomst geen beperking van de mededinging gezien het ten tijde van de overeenkomsten geldende vaste tarief voor notarissen. Daarnaast had verweerder reeds in het kader van het verbod van artikel 6, eerste lid, van de Mw moeten meewegen dat de economische betekenis van de overeenkomsten zeer gering is. 
    
    Voorts komen eisers in beroep tegen de oplegging van een boete, waarbij zij primair aanvoeren in het geheel geen boete had moeten worden opgelegd omdat bepaalde processuele waarborgen niet zijn nageleefd. Subsidiair zijn zij van oordeel dat met betrekking tot de hoogte van de boete de notarissen [Y] moeten worden behandeld als waren zij één notaris, omdat notaris [Y] is opgevolgd.
    
    Verweerder heeft alle beroepsgronden gemotiveerd weersproken.
    
    2.3 Beoordeling
    
    2.3.1 Met betrekking tot de overtreding van artikel 6, eerste lid, van de Mw
    
    De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder terecht tot het oordeel is gekomen dat er sprake is van een overeenkomst tussen ondernemingen die ertoe strekt of ten gevolge heeft dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.
    
    Dat notarissen aan te merken zijn als "ondernemingen" is niet in geschil. Ook is de rechtbank, met verweerder, van oordeel dat sprake is van een overeenkomst. De stelling van eisers dat de toerbeurtregeling een eenzijdig initiatief van de gemeente Breda is en dat reeds daarom niet gesproken kan worden van een (verboden) overeenkomst gaat niet op. Vast staat immers dat de notarissen niet alleen op de wens van de gemeente zijn ingegaan, maar dat zij tevens uit eigen beweging het toerbeurtsysteem in een onderlinge overeenkomst nader hebben uitgewerkt, waarbij ook een regeling is getroffen met betrekking tot een gelijkmatige verdeling van de uit de betreffende opdrachten voortvloeiende honoraria. In zoverre zijn zij ook verder gegaan dan de gemeente wenste.
    
    Het initiatief van de gemeente Breda, die haar handelen baseerde op haar Algemene Voorwaarden,  kan er naar het oordeel van de rechtbank evenmin toe leiden dat aan eisers een beroep op artikel 16 van de Mw toekomt, omdat de notarissen op grond van hun wettelijke ministerieplicht gehouden zouden zijn tegemoet te komen aan de wensen van de gemeente. De ministerieplicht (zoals vervat in artikel 6 van de oude en thans in artikel 21, eerste lid, van de nieuwe Wet op het Notarisambt) houdt in dat een notaris verplicht is de van hem verlangde werkzaamheden te verrichten. Deze plicht, daargelaten de in het tweede lid van dat artikel vervatte bepaling dat deze niet tot met de wet strijdige handelingen kan leiden, strekt echter niet zover dat de wijze waarop deze werkzaamheden moeten worden uitgeoefend - in dit geval via een door de notarissen zelf op te stellen toerbeurtsysteem - aan  de notaris dwingend kunnen worden voorgeschreven. Bovendien betreft deze verplichting de "individuele" concrete opdrachten van een cliënt aan een notaris en niet een regeling met betrekking tot eventuele toekomstige opdrachten, waarvan nog niet vast staat dat en in welke omvang zij gegeven zullen worden.
    
    Met verweerder is de rechtbank eveneens van oordeel dat de marktverdelingsregeling de strekking heeft, en in dit geval ook tot gevolg heeft, dat de mededinging tussen notarissen op de markt voor onroerend goed transacties te Breda wordt beperkt. Door het toerbeurtsysteem stond nauwkeurig vast wanneer welke notaris de desbetreffende opdrachten waarbij de gemeente Breda partij was zou uitvoeren, zodat de mededinging tussen de betrokken notarissen ten aanzien van deze opdrachten werd uitgeschakeld (onder de overeenkomst zoals die gold tot 1 april 1998) dan wel in grote mate werd beperkt (onder de overeenkomst na 1 april 1998, namelijk voor zover de koper zijn vrije notariskeuze niet wenste uit te oefenen). Bovendien maakte de regeling het in feite onmogelijk voor notarissen met een standplaats buiten Breda om de betreffende opdrachten van de gemeente te verwerven. 
    
    Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie kan worden opgemaakt dat horizontale marktverdelingsregelingen in beginsel als merkbaar mededingingsbeperkend moeten worden aangemerkt, zonder dat een onderzoek naar de daadwerkelijke effecten daarvan noodzakelijk is.  Dit volgt - onder andere - uit het door verweerder aangehaalde arrest European Night Services (Hof van Justitie EG 15 september 1998, nrs. T-374/94, T-375/94, T-384/94 en T-388/94, Jur. EG 1998 p. II-03141). De jurisprudentie stelt echter wel in alle gevallen - dus anders dan verweerder betoogt, ook in het geval van een zogenaamde "doelbeperking" - de eis dat de mededingingbeperking merkbaar is. Het daarvoor in de Europese jurisprudentie ontwikkelde criterium is of de vastgestelde mededingingsbeperking, wegens de zwakke positie van de betrokken partijen op de betrokken markt, de markt slechts in zeer geringe mate kan beïnvloeden. Is daarvan geen sprake, dan is een onderzoek naar de daadwerkelijke effecten in dergelijke gevallen niet noodzakelijk voor de vaststelling dat sprake is van overtreding van de mededingingsregels. 
    
    Het bovenstaande volgt eveneens uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 6, eerste lid, van de Mw, welke onder meer de volgende passage bevat (vgl. PG Mw II, blz. 420):
    
    
      	"Het Hof van Justitie van de EG, zo is uit zijn jurisprudentie af te leiden, beoordeelt de 
       	merkbaarheid in het licht van de economische en juridische context van de desbetreffende
      	afspraak en zijn strekking en gevolg met inbegrip van de cumulatieve gevolgen van parallelle 
      	afspraken. Het Hof hanteert geen kwantitatieve criteria, maar betrekt in zijn overwegingen of 	de desbetreffende afspraak een onbetekenend effect op de markt heeft, in aanmerking
       	genomen de zwakke positie van de betrokken ondernemingen op de markt voor het product
       	of de dienst in kwestie."
    
    
    De rechtbank is niet gebleken dat op de markt voor onroerend goed transacties te Breda de mededinging niet merkbaar wordt beperkt. Het ging immers om een overeenkomst waarbij alle notarissen betrokken waren, derhalve alle aanbieders die actief zijn op de betreffende markt. Hoewel de overeenkomst slechts betrekking had op de onroerend goed transacties ten aanzien van één afnemer, de gemeente Breda, kan evenmin gezegd worden dat deze afnemer een zodanig zwakke positie op de markt voor onroerend goed transacties inneemt dat reeds daarom de mededinging niet merkbaar kon en kan worden beperkt. Dat de met de overeenkomsten gemoeide transacties slechts een zeer gering percentage van de totale omzet van de Bredase notarissen bedragen, doet aan dit oordeel omtrent de merkbaarheid niet af, nu de markt beperkter is dan het totaal van alle notaristransacties te Breda. 
    
    Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd tot overtreding door de notarissen van het verbod van artikel 6, eerste lid, van de Mw. 
    
    2.3.2 Met betrekking tot de boete 
    
    Uit hetgeen onder 2.3.1 is overwogen volgt dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van een boete.
    
    Volgens vaste jurisprudentie, ook van het EHRM en het Hof, dient de rechter de hoogte van een opgelegde boete "vol" te toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter ten volle beoordeelt of, alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking genomen, onevenredigheid bestaat tussen de overtreding en de opgelegde boete. Deze norm ligt besloten in zowel artikel 3:4, tweede lid, van de Awb als in artikel 6 van het EVRM. Indien de rechter oordeelt dat deze norm is geschonden, mag hij ook - met gebruikmaking van de bevoegdheid om zijn uitspraak in de plaats te stellen van het door hem vernietigde besluit - zelf een lagere boete opleggen of eventueel de boete op nihil stellen. 
    
    Bij het gebruik maken van de bevoegdheid tot boeteoplegging is verweerder allereerst gebonden aan het in artikel 57, eerste lid, van de Mw neergelegde, aan de omzet van de betrokken onderneming gerelateerde, maximum. Voorts wordt op grond van artikel 57, tweede lid, van de Mw in elk geval rekening gehouden met de ernst en de duur van de overtreding. Daarnaast kan en moet rekening worden gehouden met een groot aantal factoren die naar aard en belang kunnen verschillen, afhankelijk van de soort overtreding en de (bijzondere) omstandigheden van het geval. In de memorie van toelichting bij de Mw is vermeld dat verder onder meer ook mogelijke recidive, de bereidheid van de betrokken onderneming om mee te werken aan het beëindigen van de overtreding en de omvang van eventueel behaald voordeel relevante criteria kunnen zijn. De communautaire rechtspraak en beschikkingenpraktijk en de in dat verband opgestelde Richtsnoeren van de Commissie kunnen eveneens aanknopingspunten voor de te hanteren criteria opleveren. Naar gelang de omstandigheden dient bij het opleggen van de boete in alle gevallen, en onafhankelijk van de zwaarte en duur van de inbreuk, rekening te worden gehouden met bepaalde objectieve gegevens, zoals een specifieke economische context en het economische of financiële voordeel dat de inbreukmakers eventueel hebben behaald. Tegelijkertijd moet niet tekort worden gedaan aan de algemene functie van de boete uit oogpunt van speciale en generale preventie. Onverminderd de noodzaak van een redelijkerwijs voorspelbare en voorts consistente toepassing van de onderhavige bevoegdheid, is het onvermijdelijk dat binnen bovengenoemde grenzen sprake kan en ook moet zijn van "maatwerk".   
    
    Het in artikel 3:4 van de Awb vervatte evenredigheidsbeginsel brengt eveneens met zich mee dat bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening wordt gehouden met de effecten op de markt die de inbreuk op de mededingingsregels teweegbrengt. Deze opvatting is ook terug te vinden in de Richtsnoeren van de Commissie, waarin onder meer als bijzondere omstandigheden worden genoemd de eigen aard van de inbreuk, de concrete weerslag ervan op de markt wanneer die meetbaar is, de omvang van de betrokken geografische markt en de daadwerkelijke economische macht van de inbreukmakers om andere marktdeelnemers, met name de consumenten, aanzienlijke schade te berokkenen. 
    
    Voorop moet worden gesteld dat een marktverdelingsregeling die naar haar strekking reeds beoogt de mededinging te beperken op zichzelf als een ernstige vorm van misbruik moet worden aangemerkt. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn oordeel dat er in het onderhavige geval redenen zijn om tot een, in verhouding tot het maximaal op te leggen bedrag, relatief lichte boete te komen. Deze redenen zijn gelegen in de bereidheid van de notarissen uit eigen beweging een einde te maken aan de overtreding, en in het feit dat ten aanzien van elk van hen voor het eerst een overtreding van een mededingingsrechtelijk voorschrift is geconstateerd. 
    
    In zijn algemeenheid geldt als uitgangspunt voor de hoogte van de boete de omzet voortgekomen uit alle transacties die door de ondernemingen tijdens de totale duur van de overtreding zijn behaald met de levering van de producten of diensten waarop de overtreding betrekking heeft. De voor de boete relevante omzet bestaat in het onderhavige geval derhalve uit de waarde van de notariële onroerend goed transacties te Breda waarbij de gemeente Breda partij is (en waarbij de koper niet van zijn vrije notariskeuze gebruik heeft gemaakt) in de periode 1 januari 1998 tot 1 april 1999. In het bestreden besluit is vastgesteld dat deze omzet slechts een zeer gering percentage - gelegen rond de 1% - vormt  van de totale jaaromzet van eisers gedurende dezelfde periode. Als gevolg hiervan heeft verweerder in het bestreden besluit de boete aanzienlijk verlaagd, zonder evenwel af te willen doen aan de algemene functie van de boete uit oogpunt van speciale en generale preventie.
    
    Met inachtneming van het hiervoor in algemene zin overwogene, en met het oog op hetgeen eisers hebben aangevoerd en verweerder heeft doen onderzoeken ten aanzien van de geringe economische impact van de overtreding, stelt de rechtbank desalniettemin vast dat - ook na de door verweerder doorgevoerde verlaging - verweerder niet c.q. niet afdoende alle feiten en omstandigheden heeft afgewogen met betrekking tot de vraag of er (on)evenredigheid bestaat tussen de overtreding van de notarissen en de daarvoor opgelegde boete. De rechtbank acht daarbij allereerst van belang dat het in het onderhavige geval gaat om een overtreding waarmee een zeer gering percentage van de totale omzet van eisers is gemoeid, en betrekt daarbij eveneens de omstandigheid dat de mededingingsbeperkende overeenkomst ook binnen de relevante markt van onroerend goed transacties te Breda slechts gold ten aanzien van één - weliswaar belangrijke, maar niet de enige - speler op die markt, de gemeente Breda, waarbij bovendien vanaf 1 april 1998 de overeenkomst slechts gold in het geval dat de koper niet van zijn vrije notariskeuze gebruik maakte. De rechtbank acht het binnen het aangegeven toetsingskader echter in dit geval doorslaggevend dat verweerder onvoldoende acht heeft geslagen op de geringe betekenis van de boeteoplegging in het licht van de speciale preventie. Immers, het is gelet op het karakter van de onderhavige beroepsgroep zeer onaannemelijk dat deze groep wederom een soortgelijke overtreding zal begaan. Weliswaar kan een boete ook van belang zijn voor de generale preventie, maar niet valt in te zien waarom in het kader hiervan niet met een symbolische boete zou kunnen worden volstaan.
    
    Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de feiten en omstandigheden van het onderhavige geval verweerder aanleiding hadden moeten geven om slechts een symbolische boete op te leggen. Een dergelijke boete dient enerzijds het oogpunt van de generale preventie, en houdt anderszins voldoende rekening met de hierboven uiteengezette bijzondere omstandigheden van het geval. Het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de oplegging van de boete aan de notarissen leidt er toe dat het bestreden besluit ten aanzien van dit gedeelte wordt vernietigd. De rechtbank bepaalt, met inachtneming van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, dat aan de notarissen - en aan ieder van hen gelijkelijk - een symbolische boete zal worden opgelegd. Voor de hoogte van deze boete baseert de rechtbank zich op de in het Europese recht geldende minimumboete van € 1000,-. (artikel 15, tweede lid 2 van Verordening 17).
    
    In het geval dat, nadat een bestuurlijke boete is opgelegd terzake beleidsregels worden vastgesteld, of eerder vastgestelde beleidsregels worden gewijzigd, dient de rechter na te gaan of toepassing van de (actuele) beleidsregels tot de oplegging van een lagere boete zou (moeten) leiden. Ook indien in het onderhavige geval toepassing zou worden gegeven aan de Richtsnoeren boetetoemeting van 19 december 2001 heeft de rechtbank aanknopingspunten gevonden om te oordelen dat (thans) een symbolische boete op zijn plaats zou zijn. De hoogte van de symbolische boete van € 1000,- is eveneens in overeenstemming met het in de Richtsnoeren boetetoemeting bepaalde. 
    
    Tenslotte is de rechtbank niet gebleken dat verweerder tijdens het bij eisers verrichte bedrijfsonderzoek zijn bevoegdheden heeft overschreden dan wel heeft verzuimd aan eisers de waarborgen te geven die met een dergelijk onderzoek gepaard behoren te gaan. Het feit dat het onderzoek onaangekondigd was doet daar niet aan af, nu aan verweerder deze bevoegdheid bij het - hier met recht aangenomen - vermoeden van een overtreding van de Mw is toegekend uit het oogpunt van een doelmatige handhaving van de Mw. In het onderhavige geval is niet gebleken dat verweerder zijn bevoegdheid op onzorgvuldige wijze heeft uitgeoefend dan wel daarbij verder is gegaan dan redelijkerwijs in verhouding stond tot het doel van het onderzoek. Verweerder heeft terecht aangevoerd dat ambtenaren van verweerder krachtens artikel 5:15 van de Awb over een wettelijke bevoegdheid beschikken bedrijfsruimten, met uitzondering van een woning, ook zonder toestemming te betreden. De handhaving van de Mw behoort tot de doelstellingen die volgens artikel 8, tweede lid, van het EVRM een inmenging op de rechten van artikel 8, eerste lid van het EVRM kunnen rechtvaardigen. Het beroep dat eisers doen op artikel 8 van het EVRM en in het bijzonder op het arrest Colas Est e.a. vs Frankrijk (Europese Hof voor de Rechten van de Mens, 16 april 2002, nr. 3797197), kan derhalve niet slagen.
    
    Evenmin kan het beroep slagen dat eisers doen op strijd met artikel 53 van de Mw vanwege het ontbreken van de cautie. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat, nu eisers vrijwillig reeds bestaande documenten aan verweerder hebben overlegd en als zodanig geen mondelinge verklaringen aan de uitkomst van het onderzoek ten grondslag zijn gelegd, geen sprake kan zijn van het onrechtmatig verkrijgen van bewijsmiddelen hetgeen een strijd met artikel 8 van het EVRM kan opleveren.
    
    Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
    
    
     3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond voor zover het betreft de hoogte van de boete;
    
    vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
    
    bepaalt dat de uitspraak van de rechtbank in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit en dat aan alle betrokken notarissen een symbolische boete wordt opgelegd van € 1000,-;
    
    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eisers het door hun betaalde griffierecht van € 204, 20 vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 644,- en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eisers moet vergoeden.	
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door prof. mr. J. Riphagen als voorzitter en mr. J.C. Gerritse en mr. M.J.L. Lamers-Wilbers als leden.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. S.T. Casparie-Kerdel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2003.
    
    
    De griffier: De voorzitter:
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Een belanghebbende - waaronder in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.