ECLI:NL:RVS:2009:BI6060, Raad van State, 03-06-2009, 200806502/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2007 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) [appellante] een boete van € 220,00 opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.4:2, derde lid, van het Arbeidstijdenbesluit.

200806502/1/H3.
      Datum uitspraak: 3 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 10 juli 2008 in zaak nr. 08/396 in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats]
    
    en
    
    de minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 oktober 2007 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) [appellante] een boete van € 220,00 opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.4:2, derde lid, van het Arbeidstijdenbesluit.
    
    Bij besluit van 9 januari 2008 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2008, verzonden op 11 juli 2008, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 19 september 2008.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Mommers, werkzaam bij Koninklijk Nederlands Vervoer en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet, voor zover hier van belang, voert een werkgever een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het door de werknemer houden van een middel ter zake van een deugdelijke registratie, de wijze waarop een middel ter zake van een deugdelijke registratie wordt gebruikt alsmede de aanvraag van dit middel.
    
    Ingevolge artikel 2.4:2, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv) heeft bij taxivervoer de bestuurder gedurende de tijd dat hij arbeid verricht een geldige werkmap bij zich volgens een door de minister van Verkeer en Waterstaat vastgesteld model.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen bij regeling van de minister van Verkeer en Waterstaat nadere regels worden gesteld ten aanzien van de inhoud, het gebruik, de vorm, de afgifte en de verlenging van de geldigheidsduur van de werkmap.
    
    Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv levert het niet naleven van onder meer artikel 2.4:2, eerste lid een beboetbaar feit op.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, wordt, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
    
    Ingevolge het derde lid is het tweede lid niet van toepassing indien de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, eerste volzin, van de Regeling werkmap vullen de werkgever en de bestuurder de werkmap in op de daarin aangegeven wijze.
    
    2.2. Niet in geschil is dat een chauffeur van [appellante] op 4 september 2007 zijn werkmap niet heeft ingevuld op de daarin aangegeven wijze. In het besluit van 2 oktober 2007, zoals gehandhaafd in bezwaar, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat [appellante] niet het redelijkerwijs te vorderen toezicht heeft gehouden omdat zij de bestuurders niet dagelijks bij aanvang van de dienst controleert of laat controleren.
    
    2.3. De rechtbank heeft in de eerste plaats anders dan de minister geoordeeld dat het dagelijks bij de aanvang van de dienst (laten) controleren van werknemers niet als redelijkerwijs te vorderen toezicht kan worden aangemerkt, maar in de tweede plaats dat [appellante] onvoldoende toezicht heeft uitgeoefend omdat [appellante], terwijl de rechtbank een bepaalde vorm van toezicht waaronder steekproefsgewijze controleren wel mogelijk acht, haar bestuurders niet alleen niet dagelijks, maar ook niet door middel van steekproeven bij aanvang van de dienst controleert op het op juiste wijze invullen van de werkmap.
    
    2.4. [appellante] bestrijdt dit tweede oordeel. Zij voert aan dat zij wel degelijk voldoende toezicht houdt: bij het inwerken wordt aandacht besteed aan het naleven van rij- en rusttijden, waaronder het tijdig invullen van weekstaten en werkmappen, de weekstaten van de chauffeurs worden wekelijks gecontroleerd, indien een afwijking wordt geconstateerd vindt een gesprek met de betrokken werknemer plaats en geregeld wordt over een geconstateerde tekortkoming gecommuniceerd met alle werknemers. Ook wordt in de maandelijkse nieuwsbrief met regelmaat gehamerd op het naleven van de onderhavige regelgeving en vinden er drie tot vier keer per jaar personeelsbijeenkomsten plaats waarin dit onderwerp ook aan de orde komt. Deze maatregelen samen komen volgens [appellante] neer op afdoende frequente controle. In dit verband wijst [appellante] op punt 1.4 van de gebruiksaanwijzing voor de werkmap, waarin staat dat de werkgever elke week de weekoverzichten dient te controleren. Ook in het zogenoemde Taxiboekje staat dat van de werkgever wordt verwacht dat hij de weekstaat elke week ondertekent. Voorts wijst [appellante] op de "Toekomstvisie voor de taxi", die is opgesteld door de brancheorganisatie en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarin staat dat de in Nederland gehanteerde regels over rij- en rusttijden internationaal uitzonderlijk zijn, dat de noodzaak van deze regels voor de taxibranche onvoldoende vaststaat en dat een herijking van het boetesysteem wordt aanbevolen.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 8:1, derde lid, van het Atbv is het aan de werkgever die zich op deze bepaling beroept om aan te tonen dat hij het redelijkerwijs te vorderen toezicht heeft gehouden om de naleving van een tot de bestuurder gerichte bepaling te verzekeren. Dit volgt eveneens uit de Nota van toelichting bij het Besluit van 27 november 2000, houdende wijziging van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Stb. 2001, 5), bij welk besluit de huidige formulering van artikel 8:1, derde lid, in het Atbv is opgenomen. In die Nota van toelichting staat dat het in deze bepaling opgenomen principe van fictief daderschap inhoudt dat de werkgever in eerste instantie aansprakelijk is voor overtredingen. Indien deze aantoont al het mogelijke gedaan te hebben om ervoor te zorgen dat er volgens de normen wordt gehandeld, met andere woorden indien hij zich kan disculperen, wordt de werknemer aansprakelijk gesteld. Voorts staat in de Nota van toelichting bij het Besluit van 17 november 1998, houdende wijziging van het Arbeidstijdenbesluit vervoer in verband met de toevoeging van de hoofdstukken betreffende wegvervoer, luchtvaart, binnenvaart, zeevaart en loodsen (Stb. 1998, 645), bij welk besluit de voorloper van artikel 8:1, derde lid, in het Atbv is opgenomen, dat nog steeds behoefte bestaat aan de mogelijkheid de werknemer strafbaar te stellen omdat het in de praktijk, vooral bij grensoverschrijdend vervoer, dikwijls voorkomt dat werknemers gedurende meerdere dagen achtereen van hun standplaats verwijderd zijn, waardoor op hen geen toezicht kan worden uitgeoefend. Hieruit kan worden afgeleid dat de wetgever ervan is uitgegaan dat van de werkgever kan worden verwacht dat hij werknemers die dagelijks op hun standplaats aanwezig zijn vaker dan wekelijks controleert. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij een steekproefsgewijze controle als door de rechtbank bedoeld niet zou kunnen uitvoeren, kan [appellante] niet worden gevolgd in het standpunt dat van haar redelijkerwijs niet verwacht kan worden dat zij het invullen van de werkmap door haar bestuurders vaker dan wekelijks controleert. Dat een wekelijkse controle op grond van punt 1.4 van de gebruiksaanwijzing voor de werkmap dient te worden aangemerkt als voldoende toezicht, valt voorts niet in te zien. De in de gebruiksaanwijzing opgenomen aanwijzingen zien immers op de door de werkgever en de bestuurder met betrekking tot de werkmap uit te voeren handelingen zoals het verstrekken, invullen en innemen daarvan. Ze zien niet op de wijze waarop het toezicht op de naleving door de werkgever gestalte dient te worden gegeven. Hetzelfde geldt voor de aanwijzingen in het zogenoemde Taxiboekje. Het oordeel van de rechtbank dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij voldoende toezicht op de naleving van de bepalingen betreffende het invullen van de werkmap heeft gehouden, is juist. De door [appellante] overgelegde passages uit de "Toekomstvisie voor de taxi" vormen geen grond voor een ander oordeel, nu dat rapport blijkens het woord vooraf slechts een advies voor een betere werking van de taximarkt behelst en geen regels bevat over het van de werkgever redelijkerwijs te vorderen toezicht. Het betoog faalt.
    
    2.5. Naar aanleiding van het door de minister ingenomen standpunt dat alleen een dagelijkse controle bij aanvang van de dienst van de bestuurders als voldoende toezicht kan worden aangemerkt, wordt overwogen dat het onder 2.3. weergegeven eerste oordeel van de rechtbank dat een dagelijkse aanvangscontrole niet van [appellante] kan worden gevergd in hoger beroep niet is bestreden. Slechts het oordeel van de rechtbank dat [appellante] niet heeft aangetoond dat hij voldoende toezicht houdt omdat hij het invullen van de werkmap niet steekproefsgewijs controleert, ligt ter toetsing voor.
    
    2.6. Eerst in hoger beroep heeft [appellante] gronden aangevoerd over de evenredigheid van de opgelegde sanctie, over de schijn van partijdigheid bij het opleggen van de boete en over het zwijgrecht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom [appellante] deze gronden niet reeds bij de rechtbank had kunnen aanvoeren en zij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen, gelet op de functie van het hoger beroep, had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Mathot
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009
    
    413.