ECLI:NL:RVS:2010:BM6459, Raad van State, 02-06-2010, 200808739/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2008, kenmerk 1405058, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Breda bij besluit van 20 maart 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Drie Hoefijzers Zuid".

200808739/1/R2.
      Datum uitspraak: 2 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2008, kenmerk 1405058, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Breda bij besluit van 20 maart 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Drie Hoefijzers Zuid".
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2008, beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders namens de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      [appellant] en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2010, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, en drs. B.C. Coolen, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord de raad, eveneens vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, en H. Vollaard en J. de Bokx, beiden werkzaam bij de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De raad heeft in zijn brief van 5 oktober 2009 de ontvankelijkheid van het beroep van [appellant] betwist. [appellant] kan volgens de raad niet worden aangemerkt als belanghebbende, omdat hij op een afstand van 530 meter van het plangebied woont, geen zicht heeft op de voorziene ontwikkelingen, en geen (milieu)gevolgen van het plan zal ondervinden.
    
    Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gelezen in samenhang met artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan beroep tegen een bestemmingsplan slechts worden ingesteld door een belanghebbende. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Met het plan wordt de herontwikkeling beoogd van een voormalig brouwerijterrein van ongeveer 4,5 hectare, dat ten noordoosten van het centrum van Breda ligt. Het plan voorziet hoofdzakelijk in de bouw van woningen en kantoren. Voorts worden in het plan enkele bestaande functies geconsolideerd.
    
    Vast staat dat [appellant], woonachtig aan de Terheijdenseweg, vanuit zijn woning geen zicht heeft op de betrokken plandelen. Vast staat voorts dat de Terheijdenseweg voorlopig als één van de ontsluitingswegen van het plangebied fungeert als gevolg waarvan het autoverkeer ter plaatse zal toenemen. Nu deze toename van het autoverkeer van invloed kan zijn op de kwaliteit van de woonomgeving van [appellant], is daarin in dit geval voldoende grond gelegen om ten aanzien van [appellant] een voldoende objectief bepaalbaar, eigen en persoonlijk belang aan te nemen dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot goedkeuring van het plan. Hierom kan [appellant] worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.3. Het beroep van [appellant] richt zich tegen de goedkeuring van het plan door het college. [appellant] betoogt dat het plan ten onrechte niet tevens betrekking heeft op het gebied Drie Hoefijzers Noord. De maatregelen uit het milieueffectrapport "SMB/MER Spoorzone" (hierna: MER) om de Stationslaan te verlengen en om de zogenoemde "knip" in de Terheijdenseweg aan te brengen, zijn ten onrechte niet dwingend in het voorliggende plan voorgeschreven. [appellant] verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2006 in zaak nr. 200502510/1. Voorts is in strijd met het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage ten onrechte geen faseringsplan beschikbaar.
    
    [appellant] stelt dat de ontwikkeling van het plangebied een negatieve invloed zal hebben op zijn woon- en leefklimaat. Indien voornoemde maatregelen niet worden getroffen zal de verkeersbelasting op de reeds overbelaste Terheijdenseweg verder toenemen, de luchtkwaliteit verslechteren en de geluidbelasting toenemen. Ten onrechte is onvoldoende onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van het plan zonder de bedoelde maatregelen, zodat niet kan worden vastgesteld of het plan voldoet aan de wettelijke eisen met betrekking tot geluid en luchtkwaliteit. Voorts is gebruik gemaakt van onbetrouwbare invoergegevens. Nu geen rekening is gehouden met een gefaseerde aanleg van de infrastructuur en een gevoeligheidsanalyse ten aanzien van de uitgevoerde berekeningen ontbreekt, zijn de modelberekeningen niet representatief.
    
    Ook is de verkeersafwikkeling via de Terheijdenseweg in strijd met gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de zogenoemde "Bereikbaarheidsvisie Spoorzone" uit 2007 (hierna: de Bereikbaarheidsvisie) en het "Masterplan Centraal Breda" uit 2003, zo betoogt [appellant]. Ten slotte stelt [appellant] dat beroep tegen de goedkeuring van het plan feitelijk geen zin heeft omdat het college van burgemeester en wethouders reeds een aantal vrijstellingen heeft verleend voor bouwwerken in het plangebied.
    
    2.3.1. Het college heeft het plan goedgekeurd en heeft ten aanzien van de beantwoording van de zienswijze van [appellant] ingestemd met het standpunt van de raad. Het college stelt dat de Stationslaan in haar geheel zal worden gerealiseerd. De aanleg van de Stationslaan is vastgelegd in de Bereikbaarheidsvisie en de raad heeft geld gereserveerd voor de volledige aanleg ervan. Ter zitting heeft het college aangegeven dat de noodzaak tot het treffen van bedoelde maatregelen pas aanwezig is als een aanzienlijk deel van de geplande ontwikkelingen in de Spoorzone is gerealiseerd. Ter zitting heeft het college voorts toegelicht dat naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling met betrekking tot het bestemmingsplan "Stationskwartier" (uitspraak van 20 mei 2009 in zaak nr. 200800925/1) een en ander opnieuw is bezien. Het college ziet echter geen reden te twijfelen of de infrastructurele maatregelen daadwerkelijk zullen worden getroffen.
    
    Het college stelt dat vanaf 2010 voor geen van de in het MER onderzochte varianten overschrijdingen van de luchtkwaliteitsnormen worden verwacht. Als de gehele Spoorzone wordt ontwikkeld, wordt ruimschoots aan deze normen voldaan. Het college acht het niet opportuun om voor de verschillende ontwikkelingsscenario's en voor iedere uitvoeringsfase een luchtkwaliteitsonderzoek te eisen.
    
    Ten aanzien van de gestelde geluidhinder stelt het college zich op het standpunt dat gelet op het uitgevoerde akoestisch onderzoek geen redenen aanwezig zijn voor het oordeel dat [appellant] onevenredig in zijn belangen wordt geraakt.
    
    2.3.2. Het plangebied maakt tezamen met het gebied Drie Hoefijzers Noord onderdeel uit van het gebied Spoorzone, waarbij zes deelgebieden over een periode van 20 jaar tot ontwikkeling worden gebracht. Voor de ontwikkeling van het gebied Spoorzone is op twee schaalniveaus, namelijk voor het gehele gebied en voor de deelgebieden (waaronder het deelgebied Drie Hoefijzers), een MER opgesteld. Blijkens de toelichting op het plan zijn de MER-resultaten voor het deelgebied Drie Hoefijzers in het voorliggende plan vertaald. In de toelichting op het plan staat vermeld dat het gebied Drie Hoefijzers in de toekomst gebruik zal maken van de ontsluitingsstructuur welke wordt aangebracht voor de gehele Spoorzone. Via wijkontsluitingswegen wordt het verkeer van een volledig ontwikkelde en bebouwde Spoorzone afgewikkeld op de tangenten van de stad.
    
    2.3.3. Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat het gebied Drie Hoefijzers Noord ten onrechte niet bij het plan is betrokken, overweegt de Afdeling dat, gelet op de systematiek van de WRO, aan de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht. Het enkele feit dat het desbetreffende onderzoeksgebied van het MER een groter gebied beslaat dan het voorliggende plangebied, leidt niet tot het oordeel dat het plan niet in deze vorm vastgesteld had mogen worden. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het betoog dat bepaalde maatregelen uit het MER ten onrechte niet dwingend in het plan zijn voorgeschreven, kan voorts niet leiden tot het oordeel dat het college goedkeuring aan het plan had dienen te onthouden, nu deze maatregelen niet uitsluitend samenhangen met de ontwikkeling van het gebied waarop het voorliggende plan betrekking heeft (8 hectare), maar verband houden met de toename van de hoeveelheid verkeer door de ontwikkeling van het hele gebied Spoorzone (ongeveer 160 hectare), dat uit een aantal deelgebieden bestaat. Ter zitting is gebleken dat de raad het treffen van de maatregelen uit het MER met name afhankelijk acht van de ontwikkeling van het stationsgebied, waaronder de aanleg van de nieuwe OV-terminal. Daar komt bij dat die maatregelen zien op gronden die buiten het plangebied zijn gelegen. In zoverre verschilt de onderhavige situatie van de situatie in de door [appellant] aangehaalde uitspraak. Het college heeft zich, gelet op het voorgaande, terecht op het standpunt gesteld dat de eerdergenoemde maatregelen uit het MER niet dwingend in het voorliggende plan behoefden te worden voorgeschreven. Overigens is ter zitting door de raad aangegeven dat de Stationslaan planologisch zal worden vastgelegd in het nieuwe bestemmingsplan "Zone Stationslaan". Dat plan zal binnen afzienbare tijd in procedure worden gebracht, evenals het verkeersbesluit dat voorziet in de zogenoemde "knip" in de Terheijdenseweg.
    
    2.3.4. Ten aanzien van het betoog dat de verkeersafwikkeling via de Terheijdenseweg in strijd is met gemeentelijk beleid, overweegt de Afdeling dat [appellant] de gestelde strijdigheid met het "Masterplan Centraal Breda" niet nader heeft onderbouwd.
    
    In de Bereikbaarheidsvisie is opgenomen dat de Stationslaan in de verdere toekomst in oostelijke richting zal worden doorgetrokken naar de Doornboslaan, zodra de ontwikkeling van het deelgebied Drie Hoefijzers Noord dat noodzakelijk maakt. Voorts staat in de Bereikbaarheidsvisie dat indien de verkeersdruk op de kruising tussen de Terheijdenseweg en Stationslaan te groot wordt, de "knip" in de Terheijdenseweg in beeld komt als te treffen maatregel. In de Bereikbaarheidsvisie is rekening gehouden met het feit dat de verkeersdruk op de Terheijdenseweg zal toenemen, doch is ervoor gekozen om de maatregelen niet direct te treffen, maar af te laten hangen van de toekomstige ontwikkelingen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met het gemeentelijke beleid.
    
    2.3.5. Voor zover [appellant] betoogt dat ten onrechte een faseringsplan ontbreekt, stelt de Afdeling vast dat er geen wettelijke verplichting bestaat om een faseringsregeling in het bestemmingsplan op te nemen, noch dat een faseringsplan voorafgaand aan de vaststelling van een bestemmingsplan beschikbaar moet zijn. De zorgvuldigheid vereist dit in dit geval evenmin.
    
    2.3.6. Met betrekking tot de stelling dat onjuiste verkeersgegevens zijn gebruikt, overweegt de Afdeling dat de verkeersstromen in de regio Breda door middel van een rekenmodel in beeld zijn gebracht. Daarnaast zijn voor straten op detailniveau aannames gedaan op basis van tellingen en ervaringscijfers. Hoewel de berekende verkeersintensiteiten moeten worden gezien als een indicatie, omdat het rekenmodel geen exacte getallen genereert, wordt deze handelwijze van de raad niet onredelijk geacht, mede omdat, gelet op het deskundigenbericht, voor het verkeersonderzoek de meest recente tellingen zijn gebruikt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] zelf geen tegenonderzoek ten aanzien van de verwachte verkeersintensiteiten heeft aangeleverd.
    
    2.3.7. Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de ontwikkeling van het plangebied een negatieve invloed zal hebben op zijn woon- en leefklimaat, overweegt de Afdeling dat uit een indicatieve berekening van de gemeente blijkt dat als gevolg van het plan over de Terheijdenseweg in het meest ongunstige geval ongeveer 574 extra verplaatsingen per werkdag (of 477 extra verplaatsingen per weekdag) zullen plaatsvinden. In deze aantallen zijn de verplaatsingen die werden gegenereerd door de voormalige brouwerij nog opgenomen en is voorts nog geen rekening gehouden met de afsluiting van de Ceresstraat voor motorvoertuigen bij de kruising met de Terheijdenstraat, zodat het feitelijk aantal verkeersbewegingen op de Terheijdenseweg lager ligt. Gebleken is dat zelfs indien wordt uitgegaan van een toename van 650 motorvoertuigen per dag, de geluidbelasting ter plaatse slechts enkele tienden van een decibel toeneemt. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat deze toename slechts marginaal is en dat deze hierom in redelijkheid niet tot een onthouding van goedkeuring van het plan behoeft te leiden.
    
    In het onderzoek "Luchtkwaliteit Breda Spoorzone" uit 2006 zijn onder meer berekeningen opgesteld ten aanzien van de gevolgen voor de luchtkwaliteit bij realisatie van de Spoorzone. Uit de toelichting bij het plan blijkt dat bij de gehele ontwikkeling van de Spoorzone ruim zal worden voldaan aan de geldende normen voor luchtkwaliteit. Hoewel sinds 2006 geen geactualiseerde berekeningen ten aanzien van de luchtkwaliteit zijn gemaakt, valt uit de indicatieve berekening van de raad op te maken dat het plan een beperkt aantal extra verkeersbewegingen tot gevolg zal hebben. Gelet op het deskundigenbericht is daarom niet waarschijnlijk dat als gevolg van deze toename de grenswaarden zullen worden overschreden. Het college heeft daarom voldoende aannemelijk kunnen achten dat met het voorliggende plan voldaan wordt aan de luchtkwaliteitnormen.
    
    2.3.8. Het standpunt van [appellant] dat beroep tegen het voorliggende plan feitelijk illusoir wordt gemaakt door het gemeentebestuur omdat verschillende bouwplannen reeds via vrijstellings- en bouwvergunningprocedures worden gerealiseerd, leidt niet tot het oordeel dat ten onrechte goedkeuring aan het plan is verleend. Wat verder ook zij van aangevraagde en verleende bouwvergunningen en vrijstellingen van het bestemmingsplan, in deze procedure is uitsluitend de goedkeuring van het plan aan de orde. Tegen de besluiten in die vrijstellings- en bouwvergunningprocedures hebben rechtsmiddelen opengestaan en deze besluiten vallen derhalve buiten het kader van deze procedure.
    
    2.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Kooijman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2010
    
    177-612.