ECLI:NL:CBB:2007:BA1568, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-03-2007, AWB 05/446 en 05/464
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2007-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling superheffing
        overdracht

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 05/446 en 05/464				22 maart 2007
      10720 Regeling superheffing
                  overdracht
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaken van:
    
    
      A, te X, appellant in zaak 05/446 en partij in zaak 05/464,
      gemachtigde: mr. H. van Ravenhorst, advocaat te Arnhem,
    
    
    
      B, te Y, appellant in zaak 05/464 en partij in zaak 05/446,
      gemachtigde: mr. G.D. te Biesebeek, advocaat te Zwolle,
      tegen
      het Productschap Zuivel, verweerder,
      gemachtigde: mr. G.W.P.A. van Schijndel, werkzaam bij verweerder.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      A heeft bij brief van 4 juli 2005, bij het College binnengekomen op 5 juli 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 mei 2005. B heeft bij brief van 6 juli 2005, bij het College binnengekomen op 7 juli 2005, tegen hetzelfde besluit beroep ingesteld.
      Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van A gericht tegen een viertal besluiten. 
      Bij brief van 24 augustus 2005 heeft B de gronden van zijn beroep ingediend. 
      Bij brief van 30 september 2005 heeft verweerder in beide zaken een verweerschrift ingediend.
      Bij brief van 22 november 2005 heeft A gereageerd op het beroepschrift van B en de verweerschriften van verweerder.
      Bij brieven van 9 maart 2006 en 11 januari 2007 heeft A nadere stukken ingediend. 
      Bij brief van 31 januari 2007 heeft B nadere opmerkingen gemaakt.
      Op 8 februari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. B is met bericht van kennisgeving niet verschenen. 
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	In de Regeling Superheffing 1993 (hierna: de Regeling), zoals die gold ten tijde van belang, was onder meer het volgende bepaald:
    
    
    
      “ Artikel 5
      1. Indien de koper een heffing is verschuldigd, berekent deze de heffing overeenkomstig de EG-verordeningen door aan de producenten wier aan de koper afgeleverde hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, hoger is dan de (…) ten name van deze koper geregistreerde referentiehoeveelheid. (…)
    
    	
    
      Artikel 28
      1. In afwijking van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, vindt over de in onderdeel a bedoelde hoeveelheden geen doorberekening plaats, indien het productschap op verzoek van de producent of producenten daarvoor toestemming heeft gegeven. Zodanige toestemming kan slechts worden gegeven indien:
      a. op een bedrijf meer dan één referentiehoeveelheid is geregistreerd en de melk, of het equivalent daarvan, door de betrokkenen gezamenlijk aan een koper wordt geleverd tot ten hoogste deze referentiehoeveelheden en
      b. de productie en de levering van melk, of het equivalent daarvan, plaatsvindt op één te onderscheiden zelfstandige bedrijfseenheid en
      c. (…).
      2. Het in het eerste lid bedoelde verzoek dient te worden ingediend bij het productschap op een daartoe door het productschap voorgeschreven formulier. (…)”.
    
    
    De Regeling is per 1 april 2004 ingetrokken en vervangen door de Regeling superheffing en melkpremie 2004, waarin de in artikel 28 van de Regeling vervatte mogelijkheid tot samenvoeging van melkquota niet meer is opgenomen. 
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Aan het begin van de heffingsperiode 2004/2005 stond op naam van A bij verweerders Centrale Organisatie Superheffing (hierna: COS) een quotum geregistreerd van 437.929 kg. Tevens was, op het adres Z, een samenvoeging geregistreerd van dit quotum met de quota van B (709.447 kg) en diens vader, C (669.447 kg).
      - Bij brief van 19 mei 2004 heeft COS aan A en de heren B en C het volgende medegedeeld:
    
    
    “ Op grond van artikel 28 van de Regeling superheffing 1993 was het mogelijk om quota samen te voegen. Deze mogelijkheid is niet teruggekeerd in de nieuwe superheffingsregeling, de Regeling superheffing en melkpremie 2004, die geldt met ingang van 1 april 2004. Dit betekent dat de thans bij u geregistreerde samenvoeging beëindigd dient te worden.
    
    
      Tot 1 augustus 2004 bieden wij u de mogelijkheid een verzoek in te dienen om, zonder formele overdracht, de bij de samenvoeging betrokken quota op één COS-registratienummer te laten registreren. Dit verzoek dient schriftelijk te geschieden.
      (…) Het verzoek dient te worden ondertekend door alle binnen de samenvoeging geregistreerde quotumhouders. (…)
    
    
    Indien wij uw verzoek niet uiterlijk 1 augustus 2004 hebben ontvangen, zullen wij moeten besluiten de samenvoeging ambtshalve te beeindigen met ingang van heffingsperiode 2004/2005. Dit houdt in dat de twee of meer quota, met verschillende COS-registratienummers, apart worden geregistreerd (…).”
    
    
      - Bij brief van 16 juni 2004 heeft B verzocht het quotum van A toe te voegen aan zijn quotum. Subsidiair heeft B verzocht niet tot ambtshalve beëindiging van de samenvoeging over te gaan, zolang het quotum van A nog niet is overgedragen aan B.
      - Bij brief van 2 juli 2004 heeft A verweerder medegedeeld op 1 januari 1998 een maatschap met B te zijn aangegaan, welke bij arbitraal vonnis van 8 oktober 2003 is ontbonden. Bij dit arbitraal vonnis is het melkquotum van A toebedeeld aan B voor een tegenprestatie van € 650.000,00. Dit bedrag is door B niet voldaan. A heeft hierbij aangegeven dat hij slechts bereid is mee te werken aan de overdracht van zijn quotum nadat B de tegenprestatie voor het quotum heeft voldaan.
      - Bij brief van 21 oktober 2004 hebben C en B verweerder gezamenlijk verzocht om het quotum van B te registreren op naam van C.
      - Bij brief van 18 november 2004 heeft B verweerder wederom verzocht het quotum van A aan zijn eigen quotum toe te voegen.
      - Bij brief van 8 december 2004 heeft A verweerder verzocht om toestemming om meer dan 20.000 kg quotum per ha te mogen overdragen. Hij heeft hierbij ter toelichting aangegeven dat in totaal met 437.929 kg quotum en oppervlakte grond van 17.75.40 ha kan worden overgedragen, hetgeen neerkomt op 24.667 kg quotum per ha.
      - Bij besluit van 10 december 2004 heeft COS 437.929 kg quotum op naam van A geregistreerd en de samenvoeging van het quotum van A met dat van C en B per 31 maart 2004 beëindigd.
      - Bij brief van 15 december 2004 heeft COS aan A medegedeeld dat hij eenmalig meer dan 20.000 kg per ha mag overdragen.
      - Bij besluit van 17 december 2004 heeft COS, terugkomend van het besluit van 10 december 2004, een samenvoeging van het quotum van A met dat van C en B geregistreerd per 1 april 1997. 
      - Bij besluit van 24 december 2004 heeft COS, onder verwijzing naar het verzoek van B van 18 november 2004, de registratie van de samenvoeging beëindigd en de quota die op naam stonden van A en B voor de heffingsperiode 2004/2005 op naam van C geregistreerd.
      - Bij brief van 3 januari 2005 heeft A verzocht om de samenvoeging ongedaan te maken en het overboeken van het quotum op naam van B als gevolg van het beëindigen van de samenvoeging eveneens ongedaan te maken. Tevens heeft A aangegeven melkquotum te hebben verkocht aan diverse kopers en verweerder verzocht om tien overdrachten van quotum te registreren.
      - Bij besluit van 21 januari 2005 heeft COS het verzoek van A tot registratie van tien overdrachten van quotum afgewezen op de grond dat A geen quotum op zijn naam heeft staan.
      - Bij brief van 24 januari 2005 heeft A bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 17 december 2004, 24 december 2004 en 21 januari 2005.
      - Op  25 januari 2005 heeft COS van A nog twee formulieren overdracht van quotum met grond ontvangen met A als vervreemder.
      - Bij besluit van 28 januari 2005 heeft COS het verzoek om deze twee overdrachten van quotum te registreren, afgewezen op de grond dat A geen quotum op zijn naam heeft staan.
      - Bij brief van 31 januari 2005 heeft A ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
      - Op 22 maart 2005 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van A. Verweerder heeft onder meer het volgende overwogen.
    
    
    
      “ (…)
      Situaties van permanente overdracht van quotum in de zin van artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1788/2003 zijn in Nederland nader geregeld in paragraaf 4 Regeling superheffing en melkpremie 2004 (artikel 6 tot en met 13).
    
    
    Er is geen sprake geweest van een melding van een overdracht van melkquotum van uw client aan de heer B in de zin van de regeling op grond waarvan het productschap het quotum van uw cliënt permanent kon registreren op naam van de heer B. Dit betekent dat de door uw cliënt aangemelde quotumoverdrachten in beginsel voor registratie in aanmerking komen. Deze registraties kunnen echter in afwijking van de verzoeken pas geschieden met ingang van heffingsperiode 2005/2006. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    Artikel 28 van de Regeling superheffing 1993 kende onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid dat op een bedrijf twee of meer fabrieksquota waren geregistreerd op naam van verschillende (rechts)personen. Voor de inning van de verschuldigde heffing over de door het bedrijf geleverde melk werden de quota opgeteld en aangemerkt als één referentiehoeveelheid voor leveringen. Deze mogelijkheid is niet meer opgenomen in de Regeling superheffing en melkpremie 2004. Op 19 mei 2004 heeft het productschap aan uw cliënt en aan de heren B en C medegedeeld dat de mogelijkheid wordt geboden om vóór 1 augustus 2004 bij het productschap een verzoek in te dienen om de bij de samenvoeging betrokken quota op één COS-registratienummer te laten registreren.
    
    Op 16  juni 2004 heeft mr. Te Biesebeek, namens de heer B, verzocht niet tot een ambtshalve beëindiging van de samenvoeging over te gaan, zolang het quotum van uw cliënt nog niet aan de heer B is overgedragen. Op 2 juli 2004 heeft u laten weten dat uw cliënt pas bereid is mee te werken aan een dergelijke overdracht nadat de heer B de tegenprestatie voor het quotum zou hebben voldaan. Tot een gezamenlijke keuze en melding hiervan aan het productschap is het niet gekomen.
    
    Het productschap heeft, met ingang van de heffingsperiode 1997/1998, toestemming gegeven voor een samenvoeging van het op naam van uw cliënt geregistreerde quotum met het quotum ten name van B en het quotum ten name van C. De in het kader van artikel 28 Regeling superheffing 1993 samengevoegde quota waren gerelateerd aan het (melkveehouderij)bedrijf dat is gevestigd aan de Z. Dit bedrijf wordt in feite gevoerd door B.
    
    Gezien het feit dat er tegen het einde van de heffingsperiode 2004/2005 nog steeds niet in gezamenlijkheid aan het productschap was bericht op welke wijze de samenvoeging beëindigd diende te worden, en dat er geen wijziging had plaatsgevonden in de bedrijfsvoering zoals deze reeds jaren gold, waarbij uw cliënt er ook van op de hoogte was dat de bedrijfsvoering in deze heffingsperiode nog was ingesteld op de benutting van zijn melkquotum, heeft het productschap terecht een voorziening in de administratie getroffen om de situatie voor deze heffingsperiode te continueren. Het productschap is dan ook van mening dat er geen gronden zijn voor toekenning van de door u verlangde schadevergoeding.
    
    
      Conclusie
      Gezien het vorenstaande worden uw bezwaren ongegrond verklaard, voor zover deze zijn gericht tegen de registratie van het quotum ten aanzien van de heffingsperiode 2004/2005. In zovere worden de besluiten dan ook gehandhaafd. Uw verzoek om schadevergoeding wordt niet gehonoreerd.
      Met ingang van heffingsperiode 2005/2006 wordt het oorspronkelijke quotum (437.929 kg) op naam van uw cliënt geregistreerd. Uw client ontvangt binnenkort een bericht van registratie. Dientengevolge kan, met ingang van heffingsperiode 2005/2006, tot registratie worden overgegaan van de (…) aangemelde overdrachten. 
      (…).”
    
    
    In beroep heeft verweerder samengevat nog het volgende aangevoerd. Er is geen sprake geweest van een melding van overdracht van melkquotum van A aan B in de zin van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 op grond waarvan verweerder het quotum van A permanent kon registreren op naam van B. Verweerder heeft de mogelijkheid geboden om vóór 1 augustus 2004 een verzoek in te dienen om de bij de samenvoeging betrokken quota op één COS-registratienummer te laten registreren. Tot een gezamenlijke keuze en melding hiervan is het echter niet gekomen. Voor de heffingsperiode 2004/2005 heeft verweerder, mede nu er geen wijziging in de bedrijfsvoering had plaatsgevonden, besloten een administratieve voorziening te treffen om de bestaande situatie te continueren. Het quotum van A is dan ook (tijdelijk) geregistreerd op naam van B. Omdat er geen basis in de Regeling superheffing en melkpremie 2004 is om het quotum van A permanent op naam van B te registreren is continuering van deze voorziening voor de heffingsperiode 2005/2006 en de daaropvolgende periodes, zoals voorgestaan door B, onmogelijk.  
     
    
      4.	Het standpunt van A
      A heeft samengevat het volgende aangevoerd. Ten onrechte heeft verweerder de verkochte quota niet al in de lopende heffingsperiode 2004/2005 op naam van de kopers geregistreerd. A was bereid zijn quotum aan B over te dragen, tegen betaling van de door arbiters bepaalde tegenprestatie. Tot het betalen van deze tegenprestatie was B echter niet bereid. 
      Artikel 28 van de Regeling bood de mogelijkheid om het gebruiksquotum samen te voegen. Die mogelijkheid is in de Regeling superheffing en melkpremie 2004 niet meer opgenomen. Dit betekende dat met ingang van 1 april 2004 het referentiequotum en het gebruiksquotum weer volledig op naam van A geregistreerd hadden dienen te worden, tenzij partijen gezamenlijk anders zouden zijn overeengekomen. Hiervan was geen sprake. Onder deze omstandigheden was A gerechtigd zijn quotum aan derden over te dragen. Verweerder was niet gerechtigd de samenvoeging van de quota van A en B, die formeel per 1 april 2004 was beëindigd, te herstellen per 1 april 1997 en het quotum van A op nul te stellen. Aan die besluiten lag geen verzoek van A ten grondslag en evenmin een gezamenlijk verzoek. Het was verweerder integendeel bekend dat A zijn quotum niet aan B wenste te leveren.
      Verweerders standpunt dat er geen wijziging in de reeds jaren bestaande bedrijfsvoering had plaatsgevonden, is in zoverre onjuist dat de maatschap A – B inmiddels was ontbonden en dat de levering van heffingvrije melk door B op het quotum van A jegens A niet gerechtvaardigd was, doordat B iedere tegenprestatie daarvoor weigerde althans naliet te voldoen. De omstandigheid dat de bedrijfsvoering van B in de heffingsperiode 2004/2005 nog was ingesteld op de benutting van het quotum van A, kan A evenmin worden tegengeworpen, gelet op het arbitrale vonnis, waaraan A wel, maar B geen uitvoering wenste te geven.   
      Verweerder had op grond van artikel 15, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 de door hem verzochte overdrachten dan ook moeten registreren.
      Verweerder heeft ten onrechte het verzoek van A om schadevergoeding niet gehonoreerd. In het bezwaarschrift heeft A verweerder aansprakelijk gesteld voor de schade die hij tengevolge van de besluiten zou lijden. Deze schade is becijferd op een bedrag van € 59.684,00. Aangezien de vervangende koopmelk onlangs is verkocht voor de prijs waarvoor deze was aangekocht, valt de schade inmiddels € 10.066,00 lager uit. De schade bedraagt enkel nog de aankoop van vervangende leasemelk voor de heffingperiode 2004/2005, nu de transacties met ingang van de heffingsperiode 2005/2006 zijn geregistreerd op naam van de kopers. De kosten van aankoop van leasemelk bedroegen €106.614,00. Indien de transacties alsnog met ingang van de leveringsperiode 2004/2005 op naam van de kopers worden geregistreerd, zal A van de kopers via de zogenaamde kwartjesregeling en via de melkpremie ongeveer € 59.996,00 ontvangen. Daardoor zal de schade uiteindelijk € 49.618,00 bedragen. Verweerder had A die schade behoren te vergoeden.
    
    
    
      5.	Het standpunt van B
      Met ingang van de heffingsperiode 1997/1998 is het op naam van A geregistreerde melkquotum samengevoegd met het quotum van B. Deze samenvoeging is een uitvloeisel van het sinds 1 januari 1998 bestaande maatschapsverband tussen A en B. De maatschap oefende een melkveehouderijbedrijf uit dat feitelijk is gevestigd en wordt geëxploiteerd op het woonadres van B. De onderneming wordt feitelijk gedreven door B. 
      Bij arbitraal vonnis van 8 oktober 2003 is de maatschap ontbonden en is het door A ingebrachte quotum toebedeeld aan B. A maakt geen deel meer uit van het samenwerkingsverband en kan als zodanig ook niet als producent worden aangemerkt.
      Gelet hierop is het oorspronkelijk op naam van A geregistreerde quotum terecht overgeschreven op naam van B. Verweerder heeft dit quotum ten onrechte weer op naam van A geregistreerd met ingang van heffingsperiode 2005/2006.
      Verweerder heeft in het bestreden besluit de registratie van het quotum over de heffingsperiode 2004/2005 op naam van B terecht intact gelaten en hiertoe terecht aangevoerd dat er geen wijziging heeft plaatsgevonden in de bedrijfsvoering zoals deze al jaren gold en dat A ook op de hoogte was van het feit dat de bedrijfsvoering gedurende deze heffingsperiode nog was ingesteld op de benutting van zijn quotum. Verweerder heeft daarom terecht een voorziening in de administratie getroffen om de situatie gedurende deze heffingsperiode te continueren. 
      B ziet evenwel niet in waarom verweerder deze situatie niet ook voor de heffingsperiode 2005/2006 en de daarop volgende periodes heeft gecontinueerd. Immers, feitelijk heeft er nog steeds geen wijziging plaatsgevonden in de bedrijfsvoering en A is er mee bekend dat de bedrijfsvoering van B ook voor de toekomst is ingesteld op de benutting van het door hem in de maatschap ingebrachte melkquotum. Verweerder had derhalve niet alleen voor de heffingsperiode 2004/2005 maar ook voor de toekomst op basis van dezelfde overwegingen de door A opgeworpen bezwaren ongegrond dienen te verklaren.
    
    
    
      6.	De beoordeling van het geschil
      6.1	 Het College stelt voorop dat de Regeling superheffing en melkpremie 2004 de mogelijkheid tot het samenvoegen van individuele referentiehoeveelheden niet meer biedt. Voorts staat vast dat verweerder ter beëindiging van de samenvoegingspraktijk een beleid heeft ontwikkeld dat is uiteengezet in de brief van 19 mei 2004. Dit beleid houdt in dat partijen in de gelegenheid zijn gesteld om vóór 1 augustus 2004 een gezamenlijk verzoek in te dienen om beide quota op één naam en nummer te laten registreren. Indien geen gezamenlijk verzoek wordt ingediend, zal verweerder de samenvoeging ambtshalve beëindigen en zullen de quota op verschillende namen en nummers worden geregistreerd. 
      In het onderhavige geval is geen gezamenlijk verzoek ingediend door partijen. A heeft uitdrukkelijk te kennen gegeven niet aan een dergelijk verzoek tot registratie te willen meewerken. Als gevolg hiervan heeft verweerder bij besluit van 10 december 2004, conform zijn beleid, de samenvoeging van het quotum van A met dat van C en B beëindigd en 437.929 kg quotum op naam van A geregistreerd. Bij besluiten van 17 en 24 december 2004 is verweerder evenwel van dit besluit teruggekomen en is in laatstgenoemd besluit het quotum van 437.292 kg voor de heffingsperiode 2004/2005 op naam van C geregistreerd.
      De reden van verweerder om af te wijken van zijn beleid en een tijdelijke overdracht van het quotum van A op naam van B toe te staan, is blijkens het verhandelde ter zitting dat B dreigde zijn quotum fors te overschrijden en met een superheffingschuld te worden geconfronteerd, terwijl het quotum van A onbenut leek te blijven. Het College ziet in deze omstandigheden geen rechtvaardiging om af te wijken van het door verweerder ontwikkelde beleid en om terug te komen van zijn besluit van 10 december 2004. Reeds niet nu A zijn quotum wilde overdragen en de termijn hiervoor nog niet was verstreken.
      6.2	Het beroep van A is dan ook gegrond en het bestreden besluit van 30 mei 2005 dient te worden vernietigd. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de door A ingediende bezwaren, inclusief het hierbij gedane verzoek om schadevergoeding.
      6.3	Het voorgaande brengt mee dat er voor registratie van het quotum van 437.929 kg op naam  van C voor de heffingsperiode 2005/2006 evenmin grond was. Het beroep van B dient daarom ongegrond te worden verklaard. 
      6.4	Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. De proceskosten van A zijn op voet van het bepaalde bij het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 805,00, te weten van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie, met wegingsfactor 1 voor het gewicht van de zaak.
    
    
    
      7. De beslissing
      Het College: 
      - verklaart het beroep van A gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van A zal beslissen;
      - veroordeelt verweerder in de door A gemaakte proceskosten vastgesteld op € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro);
      - bepaalt dat verweerder aan A het door hem betaalde griffierecht van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) zal
        vergoeden;
      - verklaart het beroep van B ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2007.
    
    w.g. C.J. Borman					w.g. M.H. Vazquez Muñoz