ECLI:NL:RBUTR:2002:AE0332, Rechtbank Utrecht, 15-03-2002, SBR 01/112
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2002-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Peildatum overgangsrecht; bestemmingsplan wordt niet in gedeelten onherroepelijk.
      
      
        Aanschrijving om gebruik van opstallen en gronden als herstelwerkplaats voor auto’s en stalling te beëindigen, onder oplegging van een dwangsom.
        Eiser heeft een beroep gedaan op de toepasselijkheid van het overgangsrecht. Ingevolge art. 32 van de planvoorschriften geldt voor het overgangsrecht met betrekking tot gebruik de datum waarop het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. Het bestemmingsplan “Buitengebied 1996” is door gedeputeerde staten op 21 januari 1997 goedgekeurd en is ingevolge art. 28, zevende lid, ten tijde hier in geding achtste lid, van de WRO in werking  getreden daags na afloop van de beroepstermijn. Niet gebleken is dat binnen de beroepstermijn bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend. Er is tegen het goedkeuringsbesluit echter wel beroep ingesteld. Uit het stelsel van de WRO volgt dat het bestemmingsplan derhalve wel in werking is getreden na het verstrijken van de beroepstermijn, maar toen nog niet onherroepelijk is geworden. Het bestemmingsplan is eerst met het Koninklijk Besluit van 5 maart 1999, waarbij is beslist op de tegen het goedkeuringsbesluit ingestelde beroepen, onherroepelijk geworden. 
        Nu de planwetgever in art. 32, eerste lid, van de planvoorschriften het onherroepelijk worden - en dus niet de inwerkingtreding - van het plan - en dus niet van gedeelten van het plan - als peildatum heeft aangewezen voor het overgangsrecht met betrekking tot gebruik, is de datum van het Koninklijk Besluit van 5 maart 1999 de in deze zaak relevante datum. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat het bestemmingsplan voor die gedeelten waartegen geen beroep is ingesteld of kon worden ingesteld, met het goedkeuringsbesluit onherroepelijk is geworden. Dit volgt niet uit art. 28 WRO en zou bovendien impliceren dat gedeelten van één bestemmingsplan op verschillende momenten onherroepelijk worden. 
      
      
      
        Dit is in strijd met het stelsel van de WRO en met de rechtszekerheid die burgers aan de planvoorschriften mogen ontlenen. 
        Nu verweerder is uitgegaan van een onjuiste peildatum berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. 
      
      
      
        Burgemeester en wethouders van Leusden, verweerder.
        mr. V.M.M. van Amstel

RECHTBANK UTRECHT
    
    
    Reg. nr.: SBR 01/112
    
    UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats]
      e i s e r,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Leusden, 
      v e r w e e r d e r.
    
    
    
    1. INLEIDING
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 5 december 2000 waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 17 mei 2000 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder eiser aangeschreven om het gebruik van enkele opstallen en gronden op het perceel [adres] als herstelwerkplaats voor auto's en stalling c.q. opslagruimte van auto's, onderdelen van auto's en gereedschappen te beëindigen, onder oplegging van een last onder dwangsom. 
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 1 februari 2002 waar eiser is verschenen, bijgestaan door mr. A.H.J. Emmen, advocaat te Soest. Namens verweerder is verschenen P.Th. van Nimwegen, werkzaam bij de gemeente Leusden. [getuige] is ter zitting als getuige gehoord.
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    In geschil is of verweerder eiser terecht heeft aangeschreven om het met het bestemmingsplan in strijd zijnde gebruik op zijn perceel te staken. 
    
    
      Feiten
      Verweerders afdeling milieu heeft tijdens een controle op 21 februari 2000 geconstateerd dat een deel van de opstallen op eisers perceel in gebruik is als herstelwerkplaats, met daarbij behorende kantoor- en kantineruimte, voor auto's en stalling c.q. opslagruimte van auto's, onderdelen van auto's en gereedschappen. Tijdens de controle is tevens geconstateerd dat diverse auto's op eisers terrein stonden gestald. De werkplaats wordt door derden gebruikt en er is naar de mening van verweerder sprake van een bedrijfsmatige opzet, die in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Tevens is geconstateerd dat er paardenboxen zonder vereiste bouwvergunning aanwezig zijn. Bij brief van 7 maart 2000 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij overweegt om over te gaan tot handhaving. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om binnen vier weken na deze brief te reageren op verweerders voornemen tot handhavend optreden.
    
    
    
      Bij primair besluit van 16 mei 2000 heeft verweerder eiser aangeschreven om:
      1. Het met de bestemming volgens het bestemmingsplan Buitengebied 1996 strijdige gebruik van de opstallen en gronden aan de [adres] als herstelinrichting voor auto's e.d. en voor de stalling van auto's te staken. Indien op 1 september 2000 niet aan deze aanschrijving is voldaan verbeurt eiser een dwangsom van f 2.000,- per week, met een maximum van 
      f 20.000,-.
      2. Voor de zonder vergunning gebouwde paardenstallen alsnog een bouwaanvraag in te dienen. Indien de aanvraag op 1 juli 2000 niet is ingediend, verbeurt eiser een dwangsom van f 100,- per week, met een maximum van f 1.000,-.
    
    
    Het door eiser tegen dit besluit ingediende bezwaar heeft verweerder bij het thans bestreden besluit gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Verweerder heeft eisers bezwaar met betrekking tot de paardenboxen gegrond verklaard omdat gebleken is dat de paardenboxen onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan vallen. Verweerder zal daartegen niet handhavend optreden. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Standpunten van partijen
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit een op 9 november 2000 gehouden controle is gebleken dat de meeste auto's die op het perceel stonden, zijn verwijderd. In een varkensschuur bevinden zich echter nog steeds een hefbrug en verschillende professionele apparaten, waaronder een afzuigsysteem voor autoreparatie. Er is een afzonderlijke schaftruimte aangebracht. In twee andere schuren en in drie zeecontainers staan auto's, motoren, scooters en fietsen gestald. In totaal worden in de stallen 14 auto's, 2 aanhangwagens, 11 scooters/motoren aangetroffen. Verweerder heeft eisers stelling verworpen dat uit de verleende Hinderwetvergunning zou blijken dat in een wagenloods een niet nader vastgesteld aantal auto's mocht worden opgeslagen. Vanwege de strijdigheid van deze activiteiten met het geldende bestemmingsplan en het feit dat legalisering van het gebruik niet mogelijk is, heeft verweerder in heroverweging zijn aanschrijving gehandhaafd om de strijdige activiteiten te staken onder oplegging van een last onder dwangsom.
    
    
    Eiser heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat in het primaire besluit niet was begrepen de verwijdering van de zeecontainers van zijn terrein zodat dit onderdeel van het bestreden besluit moet worden aangemerkt als een nieuw primair besluit. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Eiser heeft aangevoerd dat één container tijdelijk wordt gebruikt voor agrarische doeleinden en dus niet in strijd kan zijn met het bestemmingsplan en dat de andere container onder het overgangsrecht valt omdat deze container er al lang staat. 
    
    Eiser heeft gewezen op een onjuistheid met betrekking tot de op 9 november 2000 gehouden controle door verweerder. Er staan geen twee maar drie varkensschuren op eisers perceel. Er is evenmin sprake van een professioneel afzuigsysteem in een van de schuren. Een van de aangetroffen scooters behoort aan eiser, evenals de aangetroffen aanhangwagen die hij gebruikt voor zijn agrarisch bedrijf. Zes van de aangetroffen auto's zijn niet in eigendom bij eiser maar deze staan bij hem op basis van langdurige afspraken. Volgens eiser staan er geen auto's meer op het erf gestald. Eiser heeft herhaald dat hij sinds jaar en dag bij wijze van hobby oldtimers restaureert nadat hij een gedeelte van zijn agrarisch bedrijf heeft beëindigd. Derden maken geen gebruik van de werkplaats zodat er geen sprake is van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Eiser heeft zijn in bezwaar ingenomen standpunt herhaald dat het huidige gebruik van de opstallen onder het overgangsrecht valt zodat verweerder niet bevoegd is tot handhavend optreden. Volgens eiser meet verweerder in zijn handhavingsbeleid met twee maten en handelt hij daarmee in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Verweerder heeft in het verweerschrift gesteld dat eiser tijdens een gesprek met de wethouder Ruimtelijke Ordening op 17 januari 2001, in tegenstelling tot hetgeen zijn raadsman in de bezwaarfase en in het beroepschrift heeft betoogd, heeft verklaard dat [getuige] een herstelinrichting voor auto's op eisers perceel uitoefent. Verweerder heeft verder gesteld dat [getuige] enkele opstallen gebruikt voor het opslaan van onderdelen van zijn voormalige commerciële garage en ter plaatse herstelwerkzaamheden uitvoert, nadat hij eind 1997/begin 1998 zijn bedrijf in restauratie van MG's in [adres] heeft beëindigd. 
    
    Het bestemmingsplan dat geldt voor eisers perceel is op 21 januari 1997 goedgekeurd. [getuige] heeft voor deze datum geen gebruik gemaakt van eisers perceel zodat voor de herstelinrichting geen verkregen rechten op grond van het overgangsrecht zijn ontstaan. Verweerder heeft gemotiveerd betwist dat hij in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt en heeft gewezen op de in het bestemmingsplan vervatte vrijstellingsbevoegdheid voor een caravanstalling en wijzigingsbevoegdheid voor functiewijziging, welke bevoegdheden desgevraagd ook worden gebruikt. Van een gedoogbeleid is dan ook geen sprake, aldus verweerder.
    
    
      Toepasselijk recht
      Ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb, strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere
      overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Ingevolge artikel 5:32, derde lid, van de Awb wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. 
    
    
    
      Op het perceel [adres] rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden". Ingevolge artikel 6 van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
      a. agrarische bedrijvigheid,
      b. instandhouding van de aldaar voorkomende danwel daaraan eigen landschapswaarden, waaronder hier zijn begrepen geomorfologische, bodemkundige, landschapsvisuele en cultuur-historische waarden,
      c. (..).
    
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming en met het in of krachtens het plan ten aanzien van het gebruik van deze gronden en bouwwerken bepaalde.
    
    In artikel 32, derde lid, van de planvoorschriften is bepaald dat het gebruik, dat op het tijdstip van het onherroepelijk worden van het plan van in het plan begrepen gronden en bouwwerken in afwijking van het plan - behoudens het in dit artikel bepaalde - wordt gemaakt, mag worden voortgezet en gewijzigd, mits daardoor de afwijkingen van het plan niet worden vergroot.
    
    In artikel 28, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is bepaald dat een besluit van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring in werking treedt met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt. Het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" is door gedeputeerde staten goedgekeurd op 21 januari 1997. Bij Koninklijk Besluit van 5 maart 1999 is beslist op de tegen het goedkeuringsbesluit ingestelde beroepen.
    
    
      Beoordeling van het geschil
      De rechtbank stelt vast dat de paardenboxen en de aanwezigheid van de zeecontainers geen onderdeel van het geschil meer vormen nu verweerder in het bestreden besluit eisers bezwaar op het onderdeel van de paardenboxen gegrond heeft verklaard; verweerder heeft verder eisers bezwaar met betrekking de zeecontainers bij een separaat besluit op bezwaar gegrond verklaard. De grieven die betrekking hebben op deze onderdelen behoeven nu dan ook geen nadere beoordeling meer.
    
    
    De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat in een geval waarin in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld en die strijdige activiteit niet kan worden gelegaliseerd, burgemeester en wethouders in beginsel, behoudens eventuele bijzondere omstandigheden, gehouden zijn daartegen handhavend op te treden, aangezien de (algemene) belangen die worden gediend met de handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van ongewenste precedentwerking dit vorderen. Van handhavend optreden kan alleen in bijzondere gevallen worden afgezien. Een dergelijk geval kan worden aangenomen indien er een concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie.
    
    De rechtbank merkt op dat zij de ontkenning van (aspecten van) het strijdig gebruik zoals die namens eiser in de stukken herhaaldelijk naar voren is gebracht, niet geloofwaardig acht. Naast hetgeen blijkens de gedingstukken feitelijk op het perceel is aangetroffen, is ter zitting immers komen vast te staan dat [getuige] na het beëindigen van zijn bedrijf in [adres] de complete inrichting en voorraden van zijn bedrijf aldaar, heeft laten overbrengen naar enkele opstallen op eisers perceel. [getuige] heeft ter zitting eveneens verklaard dat niet alleen hij, maar ook derden in de opstallen dan wel op het perceel van eiser sleutelen aan oude auto's. Eiser heeft ter zitting niet weersproken dat derden zijn perceel gebruikten voor opslagdoeleinden. Ter zitting heeft hij voorts toegegeven dat de op de luchtfoto zichtbare auto's, op een enkele auto na, van derden waren. Hiermee is de juistheid van de feiten die de grondslag van de aanschrijving vormden naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast komen te staan.
    
    De rechtbank is op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat het gebruik van opstallen en gronden, zoals bedoeld in het bestreden besluit, op eisers perceel niet aangemerkt kan worden als gebruik overeenkomstig artikel 6 van de planvoorschriften en daarmee in strijd is met het bestemmingsplan. De in de planvoorschriften vervatte agrarische bestemming biedt geen ruimte voor het gebruik van opstallen voor de stalling van auto's en de opslag van auto-onderdelen en evenmin voor het restaureren van oude auto's. Ook het hobbymatig restaureren van oude auto's kan niet als agrarisch worden gekwalificeerd en past daarmee niet binnen de planvoorschriften. Het feit dat een gedeelte van de opslag van de materialen inpandig plaatsvindt, doet niet af aan de strijdigheid met de planvoorschriften.
    
    Verweerder heeft in heroverweging zijn standpunt gehandhaafd dat de principiële strijdigheid van de onderhavige niet-agrarische activiteiten met het beleid voor het buitengebied aan legalisering in de weg staat. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder niet in redelijkheid tot dit standpunt heeft kunnen komen. 
    
    De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat een zinvol ander agrarisch gebruik van de opstallen binnen zijn bedrijfsvoering niet mogelijk is; eiser heeft hiervoor geen onderbouwing gegeven, behalve dan dat hij volgens zijn verklaring ter zitting op de bedrijfseconomische gronden van het gebruik van een van de opstallen voor varkens heeft afgezien. Dat is onvoldoende voor het oordeel dat een zinvol ander agrarisch gebruik onmogelijk is. De rechtbank wijst er bovendien op dat het bestemmingsplan de mogelijkheid biedt voor een vrijstelling c.q. wijziging van de planvoorschriften bij gedeeltelijke bedrijfsbeëindiging waardoor ook ander gebruik van vrijkomende opstallen mogelijk is. Eiser had, voordat hij zijn opstallen en grond in strijd met het bestemmingsplan ging gebruiken, kunnen verzoeken om een dergelijke toestemming; hij heeft dat echter niet gedaan. 
    
    Eiser heeft een beroep gedaan op de toepasselijkheid van het overgangsrecht. Ingevolge artikel 32 van de planvoorschriften geldt voor het overgangsrecht met betrekking tot gebruik de datum waarop het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. De rechtbank merkt in dit verband allereerst op dat het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" door gedeputeerde staten op 21 januari 1997 is goedgekeurd en dat het bestemmingsplan ingevolge artikel 28, zevende lid, ten tijde hier in geding achtste lid, van de WRO in werking is getreden daags na afloop van de beroepstermijn. Niet gebleken is dat binnen de beroepstermijn bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend. Er is tegen het goedkeuringsbesluit echter wel beroep ingesteld. Uit het stelsel van de WRO volgt dat het bestemmingsplan derhalve wel in werking is getreden na het verstrijken van de beroepstermijn, maar toen nog niet onherroepelijk is geworden. Het bestemmingsplan is eerst met het Koninklijk Besluit van 5 maart 1999, waarbij is beslist op de tegen het goedkeuringsbesluit ingestelde beroepen, onherroepelijk geworden. 
    
    Nu de planwetgever in artikel 32, eerste lid, van de planvoorschriften het onherroepelijk worden - en dus niet de inwerkingtreding - van het plan - en dus niet van gedeelten van het plan - als peildatum heeft aangewezen voor het overgangsrecht met betrekking tot gebruik, is de datum van het Koninklijk Besluit van 5 maart 1999 de in deze zaak relevante datum. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat het bestemmingsplan voor die gedeelten waartegen geen beroep is ingesteld of kon worden ingesteld, met het goedkeuringsbesluit onherroepelijk is geworden. Dit volgt niet uit artikel 28 van de WRO en zou bovendien impliceren dat gedeelten van één bestemmingsplan op verschillende momenten onherroepelijk worden. De rechtbank is van oordeel dat dit in strijd is met het stelsel van de WRO en met de rechtszekerheid die burgers aan de planvoorschriften mogen ontlenen. 
    
    Uit het voorgaande volgt dat als peildatum voor het overgangsrecht met betrekking tot gebruik 5 maart 1999 genomen moet worden. Nu verweerder is uitgegaan van een onjuiste peildatum constateert de rechtbank dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit komt dan ook wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dienen te nemen. Verweerder zal daarbij opnieuw moeten bezien of het met het bestemmingsplan strijdige gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht kan vallen.
    
    In dit verband merkt de rechtbank op dat [getuige] ter zitting heeft verklaard dat hij zijn bedrijf in [adres] per 1 maart 1998 heeft beëindigd en dat hij vervolgens opstallen van eiser is gaan gebruiken voor de opslag van materialen, het plaatsen van een werkbrug en het sleutelen aan oude auto's. Hieruit volgt dat deze activiteiten zijn gestart vóór de peildatum van het overgangsrecht met betrekking tot gebruik. Vaststaat evenwel dat [getuige] na het bestreden besluit zijn activiteiten op eisers perceel heeft gestaakt. De rechtbank wijst erop dat het overgangsrecht niet zo ver strekt dat deze situatie teruggedraaid mag worden. Een eenmaal beëindigd strijdig gebruik geniet niet langer de beschermende werking van het overgangsrecht.
    
    Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,37 als kosten voor verleende rechtsbijstand en op € 7,60 voor het verschijnen ter zitting. 
    
    De rechtbank beslist als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het besluit van verweerder van 5 december 2000,
    
    bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ad € 102,10 aan hem vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van eiser in dit geding ten bedrage van € 651,97, te betalen door de gemeente Leusden.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2002.
    
    De griffier:				Het lid van de enkelvoudige kamer:
    
    
    
    drs. H. Maaijen				mr. V.M.M. van Amstel
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.