ECLI:NL:RBALM:2008:BE8683, Rechtbank Almelo, 01-08-2008, 08/130 BESLU
Rechtbank Almelo — Uitspraak 
Datum: 2008-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Opgelegde bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet terecht opgelegd aan leverancier, vervoerder en afnemer van ongeboren mest? Meerdaadse samenloop, ne bis in idem, verwijtbaarheid en proportionaliteit

RECHTBANK ALMELO
      Sector bestuursrecht
    
    
    Registratienummer: 08 / 130 BESLU AQ1 A
    
    uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in het geschil tussen:
    
    
      [Leverancier] BV, 
      gevestigd te Enschede, eiseres,
      gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
    
    
    en
    
    
      De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    
      1.	Bestreden besluit
      Besluit van verweerder d.d. 27 december 2007.
    
    
    
      2.	Procesverloop
      Bij een op 14 december 2006 door de Algemene Inspectiedienst (AID) bij eiseres ingesteld onderzoek is gebleken dat eiseres in het jaar 2006 421 vrachten met ongeboren mest heeft geleverd aan [Ontvanger] BV terwijl geen vervoersbewijzen zijn opgemaakt. Deze vrachten mest zijn vervoerd door [Vervoerder] BV, gevestigd te de Lutte. 
    
    
    Bij besluit van 5 oktober 2007 heeft verweerder eiseres in verband met overtreding van artikel 15 en artikel 34 van de Meststoffenwet, gelezen in samenhang met artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bestuurlijke boetes opgelegd voor elke maand waarin overtreding heeft plaatsgevonden, in totaal derhalve 12 stuks. 
    
    Op 29 oktober 2007 heeft eiseres tegen het besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 27 december 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Op 23 januari 2008 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar.
    
    Op 25 maart 2008 heeft verweerder de rechtbank de aan het besluit ten grondslag liggende stukken en een verweerschrift doen toekomen.
    
    Het beroep is, tezamen met zeven soortgelijke beroepen, geregistreerd onder nummer 08/158 en 08/63 tot en met 08/68, behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 29 mei 2008, waar namens eiseres  is verschenen mr. P.M. Remi, kantoorgenoot van gemachtigde voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma – Heringa en mr. L.C. Commandeur. Na het onderzoek ter zitting zijn de beroepen weer gesplitst. In de beroepen, geregistreerd onder nummer 08/158 en 08/63 tot en met 08/68, zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan. 
    
    
      3.	Overwegingen
      Het wettelijk kader
      Op grond van artikel 1, eerste lid, onder c, van de Meststoffenwet worden onder dierlijke meststoffen verstaan: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan.
    
    
    Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Meststoffenwet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
    
    Ingevolge artikel 34 van de Meststoffenwet, voor zover hier van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. 
    
    Artikel 53 van de Meststoffenwet bepaalt dat verweerder geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens hetzelfde feit reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. 
    
    Ingevolge artikel 61 van de Meststoffenwet, voor zover hier van belang, stemt verweerder  ingeval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15, 34, 35, 36 of 37 de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Hij houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 
    
    Artikel 67, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, verweerder omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete beslist binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
    
    Op grond van onder meer de artikelen 15, 34, 35, 36 en 37 van de Meststoffenwet is het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet vastgesteld (hierna: het Besluit). 
    
    Ingevolge artikel 53, eerste lid, van het Besluit wordt ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. Ingevolge het tweede lid draagt de vervoerder er zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend.
    
    
      Kern van het geschil
      Verweerder heeft in het bestreden besluit de in primo opgelegde bestuurlijke boetes gehandhaafd. Eiseres stelt zich op het standpunt dat in het geheel geen boetes dienden te worden opgelegd dan wel dat de boetes dienden te worden gematigd. 
    
    
    
      De beroepsgronden 
      Eiseres voert hiertoe, kort samengevat, aan dat zij niet op de hoogte was van wetswijzigingen per 1 januari 2006 waarbij ongeboren mest werd aangemerkt als een dierlijke meststof. Eiseres stelt niet te zijn geïnformeerd door verweerder. Verder voert zij aan dat ze mocht vertrouwen op mededelingen van de heer H. [Ambtenaar] van de Milieupolitie Twente aan de vervoerder, [Vervoerder] BV, dat de door [Vervoerder] BV gehanteerde werkwijze in orde was. Daarnaast meent eiseres dat er sprake is van strijd met het ne bis in idem-beginsel: er is twaalf maal een boete opgelegd voor dezelfde gedraging. Eiseres verwijst hierbij naar artikel 53 van de Meststoffenwet. Indien geen sprake zou zijn van één feit stelt eiseres dat alle voorgelegde overtredingen hun onlosmakelijke oorsprong hebben in één gedraging of misvatting van eiseres.  
      Verder stelt eiseres dat verweerder, gelet op het bepaalde in de artikelen 52, 59 en 61 van de Meststoffenwet en artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gezien het vorenstaande, tot matiging van de boete had moeten overgaan. Verweerder had, gelet op de in artikel 67 van de Meststoffenwet genoemde termijn, de boete niet meer onverkort mogen opleggen. Tenslotte stelt eiseres dat zij niet de overtreder is omdat zij nagenoeg geen rol speelde in de keten en [Ontvanger] BV steeds alle bonnen opmaakte. Eiseres valt geen verwijt te maken. 
    
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in het jaar 2006 421 vrachten met ongeboren mest heeft geleverd aan [Ontvanger] BV terwijl geen vervoersbewijzen zijn opgemaakt. 
    
    
      De grief van eiseres dat zij niet op de hoogte was van de wijziging van de Meststoffenwet en dat zij verontschuldigbaar gedwaald heeft omtrent het recht kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot het door eiseres gewenste resultaat. 
      De rechtbank overweegt hiertoe allereerst dat de wijziging van de Meststoffenwet op 15 november 2005 in het Staatsblad is gepubliceerd en derhalve op de juiste wijze bekend is gemaakt. Eiseres had dus op de hoogte kunnen zijn van genoemde wetswijziging. Dit temeer daar verweerder in informatiebulletins, brochures, via internet en nieuwsbrieven heeft aangegeven dat de definitie van dierlijke meststoffen in de nieuwe wetgeving is verruimd. Voorts heeft verweerder aangegeven middels een belactie de bij haar bekende slachterijen te hebben geïnformeerd. Eiseres had zichzelf, gelet op het feit dat zij relevante werkzaamheden ontplooide op het gebied van dierlijke meststoffen, op de hoogte moeten houden van de relevante regelingen op dat gebied. Van een geslaagd beroep op rechtsdwaling kan derhalve geen sprake zijn.
    
    
    De rechtbank volgt ook niet het standpunt van eiseres dat niet is gehandeld in strijd met de achter de wijziging van de Meststoffenwet liggende doelstelling. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de strengere eisen, die gelden voor de verwerking van afvalwaterslib en de daarin aanwezige ongeboren mest, gelden voor alle bedrijven, die ongeboren mest laten aanvoeren, transporteren of afvoeren. Er is geen reden om, gelet op de doelstelling van de wet, een onderscheid te maken in verschillende doelgroepen zoals eiseres kennelijk voorstaat nu de wet zelf dit onderscheid niet aanbrengt. De grief kan niet leiden tot de conclusie dat verweerders besluit onrechtmatig is. 
    
    Eiseres voert vervolgens aan dat zij mocht vertrouwen op uitlatingen van de heer [Ambtenaar] van de Milieupolitie Twente aan de vervoerder [Vervoerder] BV. Eiseres stelt dat de vervoerder regelmatig contact had met deze persoon en dat deze zijn verzekering heeft gekregen dat de vervoerder in overeenstemming met de regels handelt. 
    
    Bij uitspraak van heden in de zaken, genummer 08/63 tot en met 08/68 heeft de rechtbank in de beroepen van de genoemde vervoerder geoordeeld dat deze geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen aan de informatie die hij van de milieupolitie Twente zou hebben verkregen. Dit oordeel is door de rechtbank in die zaken als volgt verwoord: 
    
    “Ten aanzien hiervan constateert de rechtbank dat de heer [Ambtenaar] blijkens diens verklaring van 3 maart 2008 ontkent dat hij de door eiseres gestelde mededelingen heeft gedaan. De heer [Ambtenaar] verklaart dat hij de heer [Directeur] in de periode oktober 2004 tot maart 2005 heeft geïnformeerd. Het verstrekken van informatie bestond uit het verwijzen van de heer[directeur] naar de relevante instanties en autoriteiten. [Ambtenaar] verklaart verder dat hij herhaaldelijk heeft gezegd dat aan door hem gegeven informatie geen rechten kunnen worden ontleend. Hij verklaart verder dat hij, desgevraagd door de heer [directeur], in augustus 2006 de heer [directeur] er van op de hoogte heeft gesteld dat ongeboren mest valt onder de Meststoffenwet. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen aan verstrekte informatie van de heer [Ambtenaar]. De heer [Ambtenaar] was niet bevoegd ter zake van de Meststoffenwetgeving beslissingen te nemen of informatie te geven en heeft dit, zoals blijkt uit zijn verklaring, ook aan de heer [directeur] medegedeeld. Zo eiseres al het vertrouwen zou kunnen ontlenen aan een toezegging van een niet bevoegde [Ambtenaar] is verder nergens duidelijk gebleken van een ongeclausuleerde, ondubbelzinnige toezegging die bij eiseres vertrouwen kon wekken dat zij op juiste wijze handelde. Tenslotte zijn de verklaringen, die over en weer zijn afgelegd, niet eenduidig. De rechtbank acht een beroep op het vertrouwensbeginsel dan ook niet gerechtvaardigd.”  
    
    De rechtbank is van oordeel dat, nu de vervoerder geen gerechtvaardigd vertrouwen aan de informatie kon ontlenen, dit in versterkte mate voor eiseres geldt. 
    
    Eiseres heeft vervolgens een beroep gedaan op het ne bis in idem-beginsel: zij stelt dat de opgelegde boetes betrekking hebben op dezelfde gedraging althans dezelfde achterliggende reden, namelijk het niet behandelen van ongeboren mest als dierlijke meststof en daardoor het niet opmaken van een vervoersbewijs. 
    
    Ten aanzien hiervan overweegt de rechtbank dat eiseres ten onrechte een beroep doet op het ne bis in idem-beginsel. Dit beginsel houdt, toegepast op de onderhavige zaak, in dat niet voor eenzelfde feit tweemaal een boete mag worden opgelegd. Van één feit is echter in het geheel geen sprake, nu in totaal 421 maal in strijd met artikel 53, eerste lid, van het Besluit is gehandeld. De gestelde rechtsdwaling, waarvan de rechtbank reeds heeft geoordeeld dat daarvan geen sprake is, kan hieraan niet afdoen. 
    
    Voor zover eiseres met haar beroep op het ne bis in idem beginsel bedoelt te stellen dat sprake is geweest van één samenhangende gedraging waarvoor verweerder ten onrechte telkens weer boetes heeft opgelegd (meerdaadse samenloop), oordeelt de rechtbank dat deze gedachtegang er kennelijk op neerkomt dat eiseres meent dat het haar niet verweten kan worden dat zij telkens opnieuw dezelfde overtreding maakte. De rechtbank zal dat aspect betrekking bij de behandeling van de volgende grief van eiseres. 
    
    
      Eiseres stelt zich vervolgens op het standpunt dat er aanleiding was voor verweerder de boetes te matigen omdat er sprake is van geen of verminderde verwijtbaarheid. Zij voert hiertoe aan dat zij nooit deugdelijk geïnformeerd is, dat zij niet gehandeld heeft in strijd met de ratio of doelstellingen van de regeling, dat zij heeft mogen vertrouwen op uitlatingen van de milieupolitie Twente en dat er in wezen sprake is van één overtreding of gedraging. 
      De rechtbank overweegt ten aanzien hiervan dat verweerder op grond van artikel 61 van de Meststoffenwet de bestuurlijke boete dient af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Hij houdt daarbij zonodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in voldoende mate rekening heeft gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Zoals verweerder ter zitting terecht heeft betoogd zijn de opgelegde boetes voor een belangrijk deel reeds gematigd doordat verweerder niet is uitgegaan van 421 malen dat artikel 53, eerste lid, van het Besluit  werd overtreden maar van een overtreding per maand, oftewel in totaal 12 overtredingen van het genoemd voorschrift. Mede gelet op hetgeen de rechtbank omtrent de door eiseres aangevoerde omstandigheden hiervoor heeft overwogen, heeft verweerder daarmee naar het oordeel van de rechtbank meer dan voldoende invulling gegeven aan de in artikel 61 van de Meststoffenwet aan verweerder opgelegde verplichting tot afstemming van de boete op de mate van verwijtbaarheid en de eisen van evenredigheid. 
    
    
    Eiseres voert vervolgens aan dat in het bestreden besluit ten onrechte de boetes niet zijn gematigd in verband met het overschrijden van de in artikel 67 van de Meststoffenwet genoemde termijn. Niet bestreden is dat de termijn van 13 weken na dagtekening van het rapport waarbij de overtreding is geconstateerd waarbinnen verweerder een beslissing omtrent het opleggen van een boete dient te nemen is overschreden. Blijkens de Memorie van Toelichting bij artikel 67 van de Meststoffenwet (TK 2004/2005, 29 930, nr. 3, pagina 133)  is deze termijn echter een termijn van orde waarvan overschrijding niet leidt tot het vervallen van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete. De rechtbank ziet geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder bij overschrijding van deze termijn had moeten matigen. Eiseres heeft ook geen gronden aangevoerd waarom overschrijding van de termijn tot matiging noopte. Mede gelet op hetgeen hiervoor omtrent matiging is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit terecht geen aanleiding heeft gezien om in verband met termijnoverschrijding te komen tot matiging van de opgelegde boetes. 
    
    Eiseres voert tenslotte aan dat zij niet aangemerkt kan worden als overtreder gelet op de geringe rol die zij in het geheel gespeeld heeft en gelet op het feit dat [Ontvanger] BV het grootste verwijt treft. De rechtbank maakt uit hetgeen eiseres aanvoert op dat bedoeld is te stellen dat eiseres geen verwijt treft dan wel dat haar rol zo bescheiden is dat er aanleiding bestaat te komen tot matiging van de boetes. De rechtbank overweegt hieromtrent allereerst dat de verplichting, die voortvloeit uit artikel 53, eerste lid, van het Besluit, zich richt tot zowel de leverancier, de vervoerder als de afnemer van de dierlijke meststoffen. Bepaald wordt immers dat door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt. De verplichting van artikel 53, eerste lid, van het Besluit richt zich derhalve tot ieder, dus ook tot eiseres. Naar verweerder terecht stelt is de verplichting tot het ondertekenen van het vervoersbewijs nodig om te kunnen verifiëren of de overdracht van de vracht meststoffen ook daadwerkelijk tussen de partijen, die op het vervoersbewijs zijn vermeld, heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet dan ook niet in waarom eiseres, ook al zou ze slechts een bescheiden rol hebben gespeeld, wat daar verder ook van zij, niet kan worden aangemerkt als overtreder. De rechtbank ziet evenmin in waarom verweerder tot matiging had moeten besluiten gelet op de bescheiden rol die eiseres zou spelen. Eiseres heeft immers de meststoffen geleverd, hetgeen bepaald niet duidt op een bescheiden rol. Dat een ander in de praktijk de “bonnen opmaakt” doet daaraan niet af. 
    
    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit terecht de opgelegde boetes heeft gehandhaafd. Eiseres heeft artikel 53, eerste lid, van het Besluit verwijtbaar overtreden. Voor matiging van de opgelegde boetes bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding. 
    
    Het beroep is dan ook ongegrond. Voor vergoeding van proceskosten bestaat geen aanleiding. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte in stand kan worden gelaten. 
    
    Beslist wordt derhalve als volgt:
    
    
    
      4.	Beslissing
      De Rechtbank Almelo,
    
    
    Recht doende:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven te Den Haag.
    
    
    Aldus gegeven door mr. W.M.B. Elferink als voorzitter en mrs. A.M. Rikken en R.J. Jue als leden, in tegenwoordigheid van M.W. Hulsman als griffier en in het openbaar uitgesproken op 01-08-2008
    
    
      Afschrift verzonden op 01-08-2008
      AW