ECLI:NL:RVS:2016:3326, Raad van State, 14-12-2016, 201410205/1/A2 en201602353/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2006 definitief vastgesteld op nihil en een bedrag van € 403,00 aan teveel betaalde voorschotten zorgtoeslag teruggevorderd.

201410205/1/A2 en201602353/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 14 november 2014 en 29 februari 2016 in zaken nrs. 14/661 en 15/5477 in de gedingen tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2006 definitief vastgesteld op nihil en een bedrag van € 403,00 aan teveel betaalde voorschotten zorgtoeslag teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 24 mei 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2009 definitief vastgesteld op nihil en een bedrag van € 693,00 aan teveel betaalde voorschotten zorgtoeslag teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 30 juni 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2010 definitief vastgesteld op nihil en een bedrag van € 735,00 aan teveel betaalde voorschotten zorgtoeslag teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 29 april 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen opnieuw besloten op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar en dit kennelijk ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 13 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2011 definitief vastgesteld op nihil en een bedrag van € 836,00 aan teveel betaalde voorschotten zorgtoeslag teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 30 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 14 november 2014, voor zover hier van belang, en van 29 februari 2016, heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroepen ingesteld.
    
    Bij brief van 1 juli 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd op de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484, gereageerd.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft verweerschriften ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 26 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.A. Caljé, advocaat te Rotterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de zorgtoeslag van [appellant] over 2006, zoals bij brief van 1 juli 2016 aangekondigd, alsnog vastgesteld op een bedrag van € 403,00. Ter zitting bij de Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegezegd dat de dienst de door [appellant] in beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht en het betaalde griffierecht aan hem zal vergoeden. Partijen hebben naar aanleiding daarvan ter zitting verklaard dat het toeslagjaar 2006 niet meer in geschil is. Dit betekent dat het geschil zich in hoger beroep toespitst op de zorgtoeslag over de berekeningsjaren 2009, 2010 en 2011.
    
    2. De zorgtoeslag is een tegemoetkoming in de premie voor een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Zorgverzekeringswet. Met de zorgtoeslag wordt beoogd een gedeelte van de premie van de wettelijk verplichte zorgverzekering te compenseren voor verzekerden met een laag inkomen.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 9 maart 2009, 24 december 2009 en 24 december 2010 heeft de dienst voorschotten zorgtoeslag over 2009, 2010 en 2011 aan [appellant] toegekend ten bedrage van onderscheidenlijk € 693,00 en € 735,00 en € 836,00. Aan de besluiten tot nihilstelling van de zorgtoeslag en terugvordering van de teveel betaalde voorschotten, heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [appellant] in die periode geen recht had op zorgtoeslag omdat hij gedetineerd was en geen premie voor de zorgverzekering betaalde. Gedurende zijn detentie waren de rechten en plichten van [appellant] voortvloeiend uit de zorgverzekering, van rechtswege opgeschort op grond van artikel 24, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet op de zorgtoeslag.
    
    De rechtbank heeft dit standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd en het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat door hem voor 2009, 2010 en 2011 zorgtoeslag is aangevraagd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft geen aanvragen van hem, aldus [appellant].
    
    3.1. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), wordt een tegemoetkoming op aanvraag toegekend door de Belastingdienst/Toeslagen. Ingevolge artikel 15, vijfde lid, wordt een aanvraag geacht mede te zijn gedaan voor op het berekeningsjaar volgende berekeningsjaren.
    
    3.2. Vaststaat dat op naam van [appellant] op 6 november 2008 een aanvraag om zorgtoeslag met ingang van 1 januari 2008 bij de Belastingdienst/Toeslagen is ingediend. De handtekening op de aanvraag komt overeen met die, vermeld op de aangifte inkomstenbelasting van [appellant] over 2008, zijn bezwaarschrift van 12 september 2013 en zijn verzoek van 20 februari 2014 om kwijtschelding van het griffierecht. Voor zover [appellant] bedoelt te stellen dat de handtekening op de aanvraag is vervalst, heeft hij dit niet met een rapport van een terzake deskundige of anderszins aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen, dat de Belastingdienst/Toeslagen ervan mocht uitgaan dat de aanvraag van [appellant] afkomstig was. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de aanvraag voor 2008 op grond van artikel 15, vijfde lid, van de Awir geacht wordt mede te zijn gedaan voor de berekeningsjaren 2009, 2010 en 2011.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat hij geen voorschotten zorgtoeslag over de betreffende jaren heeft ontvangen, zodat de terugvorderingen onterecht zijn.
    
    4.1. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Awir, zoals dit gold ten tijde van belang, geschiedt uitbetaling van een voorschot door de Belastingdienst/Toeslagen door middel van een bijschrijving op een ten name van de belanghebbende of diens partner bestaande bankrekening, tenzij daartoe door de belanghebbende een andere rekening is aangewezen.
    
    4.2. Op het wijzigingsformulier van 11 juli 2008 en het aanvraagformulier van 6 november 2008 is het bankrekeningnummer […] vermeld. Volgens onderzoek van de dienst en zoals [appellant] desgevraagd aan de rechtbank heeft bevestigd, staat deze bankrekening op naam van de moeder van [appellant]. Vast staat dat de dienst de voorschotten overeenkomstig artikel 25, eerste lid, van de Awir, heeft overgemaakt op dat bankrekeningnummer. [appellant] heeft derhalve op de hiertoe aangewezen bankrekening de voorschotten ontvangen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen onzorgvuldig heeft gehandeld omdat de dienst heeft verzuimd eerder te onderzoeken of [appellant] recht heeft op zorgtoeslag. De dienst heeft hem niet gevraagd om de gegevens van zijn zorgverzekering en van meet af aan wist de dienst dat hij gedetineerd was, nu de dienst het adres van [appellant] in een penitentiaire inrichting hanteerde en al lang beschikte over een detentieverklaring. De dienst had dan ook eerder moeten onderkennen dat [appellant] zich niet kwalificeerde als verzekerde voor de zorgtoeslag. Het komt niet voor zijn rekening en risico dat de dienst jarenlang zonder tussentijdse controle elke maand voorschotten zorgtoeslag bleef toekennen en hij mocht erop vertrouwen dat hij recht op die zorgtoeslag had, aldus [appellant].
    
    5.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
    
    Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
    
    Ingevolge het vijfde lid kan een herziening van een voorschot leiden tot een terug te vorderen bedrag.
    
    Ingevolge artikel 24, tweede lid, worden voorschotten, indien deze zijn verleend, verrekend met de tegemoetkoming.
    
    Ingevolge het derde lid, kan de in het tweede lid bedoelde verrekening leiden tot een terug te vorderen bedrag.
    
    Ingevolge artikel 26 is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd indien een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming leidt tot een terug te vorderen bedrag.
    
    5.2. De door [appellant] gestelde omstandigheden leiden niet tot het daarmee beoogde resultaat. De dienst heeft in het verweerschrift uiteengezet dat het bij toeslagen gehanteerde systeem inhoudt dat kort na de aanvraag van een zorgtoeslag een voorschot wordt toegekend, teneinde de aanvrager in staat te stellen zijn daarmee samenhangende betalingsverplichting te voldoen en dat de aanvraag daarbij in hoofdlijnen wordt beoordeeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0361), vloeit uit het bepaalde in artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde en vijfde lid, van de Awir voort, dat aan de verlening van een voorschot zorgtoeslag niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat een aanspraak op zorgtoeslag bestaat die met dat voorschot overeenkomt. Een voorschot heeft immers een voorlopig karakter. Het kan op grond van artikel 24, tweede en derde lid, van de Awir worden verrekend met de tegemoetkoming, wat tot een terugvordering kan leiden. [appellant] moest er dus rekening mee houden dat controle van zijn gegevens achteraf door de dienst tot een lagere tegemoetkoming kon leiden, ook omdat hij geen premie voor een zorgverzekering betaalde, zoals de dienst terecht heeft gesteld. Aan het verstrekken van de voorschotten kon [appellant] ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de zorgtoeslag zou worden vastgesteld overeenkomstig die voorschotten. Het stond de dienst vrij de verstrekte gegevens van [appellant] te controleren en op grond daarvan zijn standpunt over de aanspraak op zorgtoeslag te wijzigen. Anders dan [appellant] stelt, heeft de dienst niet in strijd met het zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel gehandeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de besluiten tot op nihilstelling te laat zijn genomen. Hij verwijst daarbij naar de rechtszekerheid en de in de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 november 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:14045, genoemde termijn van vijf jaar na afloop van het berekeningsjaar waarbinnen de dienst zekerheid moet bieden aan de aanvrager van een toeslag.
    
    6.1. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak van 1 juni 2016 overwogen dat de bevoegdheid van de dienst om een toeslag definitief vast te stellen op een lager bedrag dan het laatste aan de aanvrager verstrekte voorschot, gelet op de rechtszekerheid en het wettelijke systeem, vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. In dit geval was ten tijde van het besluit van 24 mei 2012 geen vijf jaar verstreken sinds het einde van het berekeningsjaar 2009. Ook ten tijde van de besluiten van 30 juni 2012 en 13 februari 2015 was geen vijf jaar verstreken sinds het einde van het berekeningsjaar 2010 onderscheidenlijk 2011. Het tijdsverloop maakt dan ook niet dat de Belastingdienst/Toeslagen geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om de toeslagen lager vast te stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.2. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de op-nihilstelling van de zorgtoeslag over 2009, 2010 en 2011 heeft onderschreven.
    
    6.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in artikel 26 van de Awir dwingend is bepaald dat indien een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd. De dienst heeft de teveel betaalde voorschotten zorgtoeslag over voornoemde jaren dan ook terecht van [appellant] teruggevorderd.
    
    6.4. Voor zover [appellant] de voorschotten niet of niet in een keer kan terugbetalen, kan hij de dienst vragen om een betalingsregeling. De dienst heeft in het verweerschrift gewezen op de standaardbetalingsregeling van 24 maanden. Verder heeft de dienst erop gewezen dat indien [appellant] hieraan niet kan voldoen, hij een schriftelijk verzoek bij de dienst kan indienen om in aanmerking te komen voor een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op zijn betalingscapaciteit. [appellant] kan de dienst zo nodig ook vragen om rekening te houden met de voor hem geldende beslagvrije voet.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen, dienen te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. De Vlieger-Mandour
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2016
    
    615.