ECLI:NL:RBGRO:2008:BC3460, Rechtbank Groningen, 17-01-2008, AWB 06/1033 BESLU
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2008-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verlening goedkeuring aan inrichtingsplan noodbergingsgebied. Geen strijd met artikel 3:2 Awb. De noodzaak van de noodberging is door verweerder in voldoende mate aangetoond. Onthouding goedkeuring aan inrichtingsplan is discretionaire bevoegdheid. Er heeft in voldoende mate een belangenafweging plaatsgevonden.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 06/1033 BESLU
    
    Uitspraak in het geschil tussen
    
    
      [eiser] en anderen, eisers, 
      gemachtigde: mr. J. van Groningen,
    
    
    en
    
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen, verweerder.
    
    
    1. Onderwerp van geschil
    
    
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 13 juni 2006. 
      In dit besluit heeft verweerder goedkeuring verleend aan het inrichtingsplan voor het noodbergingsgebied Ulsderpolder, zoals vastgesteld  door het algemeen bestuur van het waterschap Hunze en Aa's. 
    
    
    2. Zitting
    
    
      Het geschil is behandeld ter zitting van 6 december 2007.
      Eisers en hun gemachtigde zijn verschenen. Tevens is ir. K. Boorsma verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Schuurman, J. van der Wijk, E. Roels en F.H.J. Habraken. Tevens is als gemachtigde van verweerder mr. W.R. van der Velde verschenen. Het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's heeft zich laten vertegenwoordigen door W. Kastelein en J. den Besten.
    
    
    3. Beoordeling van het geschil
    
    3.1 De feiten
    
    Naar aanleiding van wateroverlast in oktober 1998 zijn de provincies Groningen en Drenthe en de waterschappen Hunze en Aa's en Noorderzijlvest samen met andere overheden intensief gaan samenwerken in de Stuurgroep Water 2000+ om de waterhuishouding op orde te brengen. De stuurgroep heeft de besturen van beide provincies en de waterschappen begin 2003 geadviseerd om de komende jaren op grote schaal boezemkaden te verhogen en een aantal gebieden in te richten voor waterberging. 
    
    In de beleidsnota "Doorbraak Waterberging" van april 2004 is het voornemen tot versnelde inrichting van de Ulsderpolder als waterbergingsgebied aangegeven. Op 31 augustus 2004 heeft verweerder het concept-ontwerp van de planuitwerking Provinciaal Omgevingsplan (POP) Groningen voor de aanwijzing van bergingsgebieden en noodbergingsgebieden in het waterschap Hunze en Aa's vastgesteld. Op 5 oktober 2004 is het ontwerp-planuitwerking POP Groningen vastgesteld en vanaf 14 oktober 2004 tot en met 11 november 2004 ter inzage gelegd. Op 29 oktober 2004 heeft er een openbare hoorzitting plaatsgevonden.
    
    Op 14 juni 2005 heeft verweerder een aangepast ontwerp-planuitwerking POP Groningen vastgesteld en vanaf 27 juni 2005 tot en met 8 augustus 2005 ter inzage gelegd. Op 8 juli 2005 heeft er een openbare hoorzitting plaatsgevonden. Op 17 oktober 2005 heeft de Provinciale Omgevingscommissie Groningen positief geadviseerd over het aangepaste ontwerp-planuitwerking POP Groningen. Ter vergadering van 13 december 2005 heeft verweerder de planuitwerking vastgesteld.
    
    Daaropvolgend heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Hunze en Aa's een ontwerp inrichtingsplan noodberging Ulsderpolder vastgesteld. Dit ontwerp is van 5 januari 2006 tot 15 februari 2006 ter inzage gelegd. Bij besluit van 31 mei 2006 heeft het algemeen bestuur van het waterschap Hunze en Aa's het inrichtingsplan noodberging Ulsderpolder vastgesteld. 
    
    Bij brief van 2 juni 2006 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's het inrichtingsplan voor het noodbergingsgebied Ulsderpolder aan verweerder ter goedkeuring voorgelegd. 
    
    Bij besluit van 13 juni 2006, verzonden 15 juni 2006, heeft verweerder goedkeuring verleend aan het inrichtingsplan. Dit besluit is op 5 juli 2006 gepubliceerd in de huis-aan-huisbladen en is vanaf 6 juli 2006 gedurende zes weken ter inzage gelegd in het waterschapskantoor te Veendam.
    
    Eisers hebben bij brief van 20 juli 2006 beroep ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit. Bij brief van 18 september 2006 hebben eisers de gronden van het beroep ingediend. 
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
    
    Op de voet van artikel 8:26, eerste lid, Awb is het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's uitgenodigd om als partij aan dit geding deel te nemen. 
    
    Eisers hebben bij brief van 15 januari 2007 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder kenmerk AWB 07/58 BESLU. Het verzoek is behandeld ter zitting van de voorzieningenrechter van 23 maart 2007. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 30 maart 2007 het verzoek afgewezen.
    
    
      Bij brief van 19 juli 2007 hebben eisers nog een door [eiser] opgesteld rapport "Noodberging Ulsderpolder, Verificatie van feiten en emoties" van juni 2007 overgelegd met inbegrip van de daaraan bij brief van 27 juni 2007 toegevoegde nota van wijzingen. Tevens hebben eisers een brief van Ingenieursbedrijf Boorsma B.V. in het geding gebracht. 
      Bij brief van 29 augustus 2007 hebben eisers nog een brief van het Ingenieursbedrijf Boorsma B.V. overgelegd, alsmede een kopie van het supplement op de bevindingen op noodberging Ulsderpolder. 
    
    
    
      Bij brief van 8 oktober 2007 hebben eisers een schriftelijk verslaglegging van hetgeen [eiser] heeft besproken op de vergadering van het Waterschap Hunze en Aa's van 26 september 2007 ingezonden.
      Bij brief van 23 november 2007 heeft verweerder nog een reactie op de door eisers ingezonden aanvullende stukken ingebracht.
    
    
    3.2 De standpunten van partijen
    
    Eisers hebben zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat de noodzaak voor realisering van de noodberging in de Ulsderpolder niet is aangetoond en overigens ook onvoldoende is onderzocht. De gepretendeerde noodzaak is gebaseerd op een gestelde verhoging van de zeespiegel, maar hier ligt geen wetenschappelijk onderzoek aan ten grondslag. Tevens is het laagwaterpeil in Delfzijl sinds 1955 met tien centimeter gedaald. Hierdoor wordt de afvoer van water bevorderd. Verweerder heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden. Evenmin heeft verweerder rekening gehouden met de hoge drempel in de sluis van Delfzijl. Ten aanzien van de rapportages die aan de keuze voor het realiseren van de noodberging ten grondslag hebben gelegen stellen eisers dat deze ernstige gebreken vertonen. Zo ontbreekt ondermeer een definiëring en normering van de overschrijdingsfrequenties en verder bevatten de rapportages op essentiële onderdelen wezenlijke fouten. Tevens wordt in de rapportages van een steeds wisselende bergingscapaciteit uitgegaan. Eisers stellen dat er reeds voldoende bergingscapaciteit is gerealiseerd, gelet waarop de noodaak voor de inrichting van de Ulsderpolder niet is aangetoond. Eisers stellen verder dat er ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar alternatieven. Zo heeft het waterschap ten onrechte afgezien van een alternatief in de vorm van kleinschalige oplossingen en bestaat er voor grootschalige noodberging een uitstekend alternatief dat is beschreven in de studie-Boorsma. Ook verdere vergroting van de capaciteit van de Blauwe Stad is een goed alternatief. Daarnaast is de Tweede Kamer bij de besluitvorming over de grote rivieren tot de conclusie gekomen dat berging van water een achterhaalde techniek is. Met betrekking tot de kadehoogten stellen eisers dat deze te laag zijn. In het Masterplan Kaden is een hoogte voorgeschreven van 2.00 meter. In het inrichtingsplan worden de kaden rondom de noodberging in de Ulsderpolder op een hoogte gebracht van 1.80 meter. Deze keuze wordt niet onderbouwd. Bovendien is een lagere hoogte van de kaden gevaarlijk, omdat de kans bestaat dat de dijken het zullen begeven bij het daadwerkelijk benutten van de Ulsderpolder als waterberging. Tenslotte stellen eisers dat de gevolgen van de inundatie op de kleigronden in de Ulsderpolder onvoldoende zijn onderzocht. Nergens in Nederland worden kleigronden geïnundeerd. Bovendien zijn eisers bang dat er na de inundatie verontreinigd slib achterblijft. 
    
    Verweerder heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat het bij goedkeuring niet de bedoeling is dat het toezichthoudende orgaan de gehele primaire besluitvorming onderzoekt of overdoet. Het betreft hier, anders dan een bezwaarschriftenprocedure, geen bestuurlijke heroverweging, maar een vorm van preventief toezicht. Op grond van artikel 149 Waterschapswet (Wschw) kan goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Verweerder stelt dat het ontwerp inrichtingsplan gedurende zes weken ter inzage heeft gelegen en dat er tijdens deze periode zienswijzen konden worden ingediend. Op de zienswijzen is bij de Nota van Reacties en Commentaar door het waterschap zorgvuldig en gemotiveerd geantwoord. Daarbij zijn de verschillende belangen zorgvuldig afgewogen. Verweerder verwijst naar de Nota Reacties en Commentaar van het waterschap en stemt hiermee in. Naar het oordeel van verweerder is de noodzaak voor het realiseren van de noodberging aangetoond en zeer zorgvuldig onderzocht. 
    
    3.3 Overwegingen
    
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid, overweegt de rechtbank dat vaststaat dat de andere eisers dan [eiser] grond bezitten in de Ulsderpolder, zodat hun belangen direct door het aangevallen besluit worden geraakt. [eiser] bezit grond in de directe nabijheid van de Ulsderpolder, zodat hij een zeker risico loopt bij inundatie van de Ulsderpolder. Ook [eiser] moet daarom als belanghebbende worden aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, Wet op de waterhuishouding (WWH) stelt een kwantiteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, met betrekking tot de oppervlaktewateren onder zijn beheer een beheersplan vast, en wordt bij de vaststelling rekening gehouden met het provinciaal plan voor de waterhuishouding.
    
    Ingevolge artikel 9, derde lid, WWH behoeft een niet door het provinciaal bestuur vastgesteld beheersplan de goedkeuring van gedeputeerde staten.
    
    Ingevolge artikel 149 Wschw, dat is opgenomen in "Titel V. Aanvullende bepalingen inzake het toezicht op het waterschapsbestuur", kan goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of met het algemeen belang. 
    
    In artikel 149 Wschw is verweerder een discretionaire bevoegdheid toegekend om goedkeuring te onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Blijkens het goedkeuringsbesluit van 13 juni 2006 heeft verweerder getoetst of de gevolgde procedure voldoet aan de voorgeschreven eisen uit de wet en uit het door de provincie vastgestelde Reglement voor het waterschap Hunze en Aa's, of er rekening is gehouden met het provinciaal beleid zoals opgenomen in het POP en de planuitwerking POP en of er een zorgvuldige afweging van belangen heeft plaatsgevonden. 
    
    De rechtbank ziet zich geplaatst voor de vraag of verweerder in redelijkheid goedkeuring aan het inrichtingsplan heeft kunnen verlenen. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
    
    Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de huidige landbouwfunctie onaangetast dient te blijven en dat de noodzaak van het realiseren van een noodberging niet is aangetoond en onvoldoende is onderzocht.
    
    Verweerder is bij de goedkeuring van het inrichtingsplan uitgegaan van het feit dat een noodbergingsgebied gemiddeld hoogstens één keer in de 100 jaar of minder vaak zal worden gebruikt. Door de inrichting van het gebied als noodberging wordt de Ulsderpolder niet onttrokken aan de landbouwbestemming. In de planuitwerking van 13 december 2005 heeft verweerder reeds verwezen naar het ontwikkelde flankerend beleid. Dit beleid bestaat uit een pakket maatregelen, waarmee aan direct betrokkenen in de Ulsderpolder bepaalde faciliteiten worden geboden ter compensatie van de nadelige gevolgen van de aanwijzing als waterberging. Het betreft dan met name bedrijfsvergroting en (waar mogelijk) verbetering van de verkaveling en/of waterbeheersing. Het beleid is gericht op verbetering van de agrarische structuur. Gelet op het voorgaande worden eisers niet in een zodanige mate in hun belangen geschaad dat verweerder niet in redelijkheid tot verlening van de goedkeuring heeft kunnen komen. Verweerder overweegt dat eisers bij schade als gevolg van inundatie een beroep kunnen doen op de "Regeling schadevergoeding waterbergingsgebieden Hunze en Aa's 2004", ook indien de schade gedurende een langere periode zou optreden. Ten aanzien van de schade die eisers eventueel zouden lijden door de planologische aanwijzing en door de feitelijke inrichting van het gebied als noodberging heeft verweerder reeds overwogen dat vergoeding van een dergelijke schade geregeld is in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Door verweerder en het waterschap is een private planschaderegeling opgesteld. Op grond van deze regeling is het al mogelijk om na de vaststelling van het inrichtingsplan planschade te claimen bij het waterschap.
    
    De rechtbank overweegt ten aanzien van de stelling van eisers dat de noodzaak van het realiseren van de noodberging niet is aangetoond en onvoldoende is onderzocht als volgt. Verweerder heeft de keuze voor het noodbergingsgebied gebaseerd op het vervolgadvies Waterberging van de Stuurgroep Water 2000+, de nota "Doorbraak Waterberging" en het milieurapport als resultaat van de Strategische milieubeoordeling. Het vervolgadvies Waterberging is weer gebaseerd op de resultaten van een aantal onderzoeken die de stuurgroep Water 2000+ heeft laten uitvoeren, te weten het project Hoog Water, het landbouwkundig onderzoek van de DLV Adviesgroep en het ecologisch onderzoek. Gelet op het voorgaande is er naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderzoek gepleegd naar de noodzaak van het realiseren van de noodberging. Eisers kunnen dan ook niet worden gevolgd in hun betoog dat er strijd is met artikel 3:2 Awb.
    
    Met betrekking tot de gestelde fouten die zouden zitten in de hierboven genoemde rapportages overweegt de rechtbank dat verweerder reeds in de Nota Reacties en Commentaar uitgebreid gemotiveerd is ingegaan op de gestelde fouten. In hetgeen is aangevoerd door eisers ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de goedkeuring te verlenen, nu het gestelde niet wordt gestaafd door deskundigenberichten die de onjuistheid van verweerder veronderstellingen bevestigen.
    
    Eisers hebben verder gesteld dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de hoge drempel in de sluis van Delfzijl en de daling van het lage waterpeil in Delfzijl. Blijkens het rapport van de Stuurgroep Water 2000+ "Project "hoog water: een visie op waterhuishouding in de 21e eeuw", Fase I: de waterhuishouding tot 2010" waren deze feiten bij de Stuurgroep Water 2000+ bekend. Nu verweerder de keuze voor het noodbergingsgebied onder meer heeft gebaseerd op deze rapportage heeft verweerder wel degelijk rekening gehouden met deze feiten. De stelling van eisers kan dan ook niet slagen. 
    
    Ten aanzien van de noodzaak van het noodbergingsgebied overweegt de rechtbank dat verweerder voorts in de Nota Reacties en Commentaar heeft aangegeven dat het noodzakelijk is om een veiligheidsbuffer te hebben met betrekking tot de verhoging van tweehonderd kilometer boezemkade in een periode van tien jaar. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat de inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied het waterhuishoudkundig systeem verbetert en de veiligheid van de burgers vergoot. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate de noodzaak voor de noodberging aangetoond. 
    
    Voor zover eisers stellen dat verweerder onvoldoende oog heeft gehad voor aangedragen alternatieven merkt de rechtbank het volgende op. Zoals reeds eerder is overwogen is er sprake van een discretionaire bevoegdheid van verweerder om goedkeuring aan het inrichtingsplan te onthouden. De keuze voor het noodbergingsgebied is gebaseerd op het vervolgadvies Waterberging van de Stuurgroep Water 2000+, de nota "Doorbraak Waterberging" en het milieurapport als resultaat van de Strategische milieubeoordeling. Tevens is verweerder reeds bij de planuitwerking POP en in de Nota Recaties en Commentaar uitgebreid ingegaan op de voorgestelde alternatieven. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder in redelijkheid goedkeuring aan het inrichtingsplan heeft kunnen verlenen.
    
    Eisers hebben zich verder op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit strijdig is met het motiveringsbeginsel, nu de kaden rondom de Ulsderpolder op een hoogte zullen worden gebracht van 1.80 meter + NAP, terwijl de voorgeschreven maat 2.00 meter +NAP is. Daarnaast stellen eisers dat een lagere hoogte gevaarlijk is. De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende. Het waterschap heeft aangegeven in de Nota van reacties en commentaar van april 2006 dat de hoogte van 1.80 meter +NAP voor de kadering rond het bergingsgebied voldoende veiligheid biedt bij de bij inzet van de noodberging te verwachten weersomstandigheden. Door de afsluitbaarheid van de inlaat worden eventuele risico's verder beperkt. Daarnaast heeft het waterschap aangegeven dat de ontwerpnormen die door het waterschap gehanteerd worden, situatiespecifiek zijn. De norm van 2.00 meter +NAP is niet als zodanig in de legger van het waterschap vastgelegd. Nu er in het onderhavige geval geen sprake is van strijd met het recht, of met het algemeen belang, heeft verweerder in redelijkheid goedkeuring aan het inrichtingsplan kunnen verlenen. 
    
    Ten aanzien van de door eisers ingebrachte rapportage "Noodberging Ulsderpolder, Verificatie van feiten en emoties" van [eiser], de nota van wijzigingen daarop, het supplement op de bevindingen op noodberging Ulsderpolder en het afschrift van hetgeen [eiser] heeft ingebracht tijdens de vergadering van het waterschap van Hunze en Aa's overweegt de rechtbank nog als volgt. In het door verweerder ingebrachte stuk "Reactie aanvullende stukken procesdossier Ulsderpolder" wordt gemotiveerd ingegaan op hetgeen door eisers naar voren is gebracht. Gelet op deze reactie en hetgeen hiervoor reeds is overwogen ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de goedkeuring te verlenen. 
    
    De rechtbank overweegt tenslotte nog dat voldoende is gebleken van een belangenafweging bij het goedkeuringsbesluit. Verweerder heeft bij het goedkeuringbesluit de in het gebied aanwezige belangen, te weten bebouwing, landbouw, flora en fauna, archeologische waarden, nutsvoorzieningen, infrastructuur en landschappelijke inpassing van kaden in het besluit meegenomen. Tevens is bij het opstellen van het inrichtingsplan reeds overleg gevoerd met landbewoners en bewoners uit het plangebied. 
    
    Gelet op het voorgaande dient het beroep van eiser ongegrond te worden verklaard.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank Groningen,
    
    RECHT DOENDE,
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Aldus gegeven door mr. L.W. Janssen (voorzitter), mr. U. van Houten en 
      mr. P. Mendelts en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 17 januari 2008, in tegenwoordigheid van M.J. 't Hart als griffier.
    
    
    
    De griffier                                                                                                       De voorzitter
    
    
    
    
    
    De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
    
    
      Afschrift verzonden op:
      typ: GGD