ECLI:NL:RVS:2009:BI1042, Raad van State, 15-04-2009, 200802005/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2008 hebben provinciale staten van Zuid-Holland (hierna: provinciale staten), het streekplan "Zevende partiële herziening streekplan Zuid-Holland West 2003, Duivenvoordecorridor/Westland c.a." (hierna: de streekplanherziening) vastgesteld.

200802005/1.
      Datum uitspraak: 15 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1], allen wonend te [woonplaats],
      2. het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden,
      3. het college van burgemeester en wethouders van Westland,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      provinciale staten van Zuid-Holland,
      verweerders.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2008 hebben provinciale staten van Zuid-Holland (hierna: provinciale staten), het streekplan "Zevende partiële herziening streekplan Zuid-Holland West 2003, Duivenvoordecorridor/Westland c.a." (hierna: de streekplanherziening) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 maart 2008, het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden (hierna: het dagelijks bestuur) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 maart 2008, en het college van burgemeester en wethouders van Westland (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 maart 2008, beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2009, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. A.M.C. Marius-Van Eeghen, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman voornoemd, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Aerts, advocaat te Den Haag, en S. Keegstra, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De streekplanherziening voorziet onder meer in een wijziging van de in het op 19 februari 2003 vastgestelde streekplan "Zuid-Holland West" (hierna: het streekplan) neergelegde verstedelijkingscontour ten noorden van Monster, gemeente Westland. De wijziging van de zogeheten rode contour is in de streekplanherziening aangemerkt als een concrete beleidsbeslissing.
    
    Bevoegdheid
    
    2.2. Provinciale staten hebben zich op het standpunt gesteld dat de Afdeling onbevoegd is kennis te nemen van de beroepen van het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders, omdat deze betrekking hebben op een weigering een concrete beleidsbeslissing te nemen teneinde de gehele locatie Monster Noord binnen de rode contour te brengen.
    
    2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 21 juli 2004, zaak no. 200301816/1, en van 26 april 2006, zaak no. 200503327/1, geven de rode contouren de uiterste grens aan van het verstedelijkte gebied. Hoe het gebied binnen de rode contouren zal worden ingericht en of hier ook daadwerkelijk verstedelijking zal plaatsvinden, wordt in dit geval niet op streekplanniveau vastgelegd, maar dient op het niveau van het bestemmingsplan nader te worden ingevuld. De betekenis van een rode contour is derhalve gelegen in de daarmee vastgelegde beslissing dat het streekplan in beginsel niet aan verstedelijking binnen de contour in de weg staat, maar wel aan verstedelijking daarbuiten. Anders dan provinciale staten stellen richten de beroepen zich niet tegen de omvang van het gebied waaraan de aanduiding "wonen in het groen" is toegekend, maar hebben zij betrekking op dat deel van de locatie Monster Noord dat aanvankelijk binnen de begrenzing van de rode contour was gebracht en bij de vaststelling alsnog daarbuiten is gehouden. De beroepen richten zich dus niet tegen de mogelijkheid van verstedelijking binnen de rode contour, maar tegen de onmogelijkheid van verstedelijking daarbuiten en richten zich derhalve tegen de begrenzing van het gebied van de concrete beleidsbeslissing. De beroepen betreffen dan ook niet, zoals provinciale staten stellen, een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen. De Afdeling acht zich derhalve bevoegd van de beroepen van het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders kennis te nemen.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.4. [appellanten sub 1] hebben geen zienswijze tegen de ontwerpstreekplanherziening bij provinciale staten naar voren gebracht.
    
    2.5. Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gelezen in samenhang met artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan beroep slechts worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan, door de belanghebbende die tijdig tegen de concrete beleidsbeslissing, de herziening of de intrekking daarvan opgenomen in een ontwerpstreekplan een zienswijze bij provinciale staten naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders voor zover provinciale staten bij de vaststelling van het streekplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
    2.6. In de ontwerpstreekplanherziening is het gebied dat wordt begrensd door de noordzijde van Monster, het duingebied Solleveld, het terrein van de instelling voor geestelijke gezondheidszorg het Westerhonk/Polanen en de Madeweg (hierna: de locatie Monster Noord) binnen de verstedelijkingscontour bij Monster gebracht. De contour is vervolgens gewijzigd vastgesteld. Bij de vaststelling is alleen het meest zuidwestelijke deel van de locatie Monster Noord, het gebied ten noordwesten van de Rijnweg, binnen de rode contour gebracht.
    
    2.7. Uit de strekking van de bepalingen weergegeven onder 2.5. vloeit voort dat [appellanten sub 1] slechts ontvankelijk zijn voor zover zij tegen de bij de vaststelling aangebrachte wijzigingen opkomen en die wijzigingen voor hen een ongunstiger situatie bewerkstelligen ten opzichte van de ontwerpstreekplanherziening. Nu het gebied ten noordwesten van de Rijnweg, waartegen het beroep van [appellanten sub 1] zich richt, in de ontwerpstreekplanherziening reeds deel uitmaakte van het gebied dat binnen de verstedelijkingscontour is gebracht, doet deze situatie zich niet voor.
    
    Het betoog van [appellanten sub 1] dat door het beperken van het gebied dat binnen de rode contour komt te liggen, het aantal te bouwen woningen in het gebied ten noordwesten van de Rijnweg toeneemt, waardoor zij aantasting van hun woon- en leefklimaat vrezen, is niet gericht tegen een bij de vaststelling aangebrachte wijziging welke voor [appellanten sub 1] een ongunstiger situatie bewerkstelligt ten opzichte van het ontwerp. Zoals reeds onder 2.3. is overwogen, is de betekenis van een rode contour slechts gelegen in de daarmee vastgelegde beslissing dat het streekplan in beginsel niet aan verstedelijking binnen de contour in de weg staat. De mate waarin verstedelijking binnen de contour plaatsvindt, zal in dit geval op het niveau van het bestemmingsplan nader worden ingevuld. [appellanten sub 1] hadden derhalve hun bezwaren tegen het binnen de rode contour brengen van het gebied ten noordwesten van de Rijnweg als zienswijze naar voren kunnen brengen. Niet is gebleken dat [appellanten sub 1] niet in staat zijn geweest ter zake een zienswijze naar voren te brengen.
    
    Aan de door [appellanten sub 1] in het nadere stuk gestelde omstandigheid dat zij erop mochten vertrouwen dat zij beroep konden instellen, nu in de publicatie van het vaststellingsbesluit staat dat door een ieder beroep kan worden aangetekend tegen de in de herziening aangegeven wijziging van de rode contour bij de kern Monster, komt geen betekenis toe. De in de publicatie opgenomen beroepsclausule, wat daar ook van zij, kan niet leiden tot een in afwijking van de Awb gerechtvaardige verruiming van de kring van beroepsgerechtigden en is derhalve niet bepalend voor beantwoording van de vraag of het door [appellanten sub 1] ingestelde beroep ontvankelijk is.
    
    Het beroep van [appellanten sub 1] is niet-ontvankelijk.
    
    De beroepen van het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders
    
    2.8. Het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders richten zich in beroep tegen de gewijzigde vaststelling van de rode contour bij de locatie Monster Noord. Zij stellen dat het grootste deel van deze locatie ten onrechte niet binnen de rode contour is gebracht. Nu bovendien bij amendement de aanduiding "wonen in het groen", die aan de locatie Monster Noord voor het overige zou worden toegekend, beperkt is tot het gebied dat grenst aan het terrein van de instelling voor geestelijke gezondheidszorg het Westerhonk/Polanen (hierna: het Westerhonk), is het ten onrechte niet mogelijk om op de locatie Monster Noord de door de raad van de gemeente Westland gewenste woningbouw en overige voorzieningen te realiseren. Het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders wijzen erop dat al in de structuurvisie Westlandse Zoom en het Convenant Westlandse Zoom van 19 juni 2002 (hierna: het Convenant) is voorzien in bebouwing op deze locatie. Verder verwijzen zij naar de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan "Monster Noord". Voorts stellen het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders dat provinciale staten onvoldoende hebben onderkend dat de bouw van woningen en voorzieningen en de aanleg van openbare routes op de locatie Monster Noord noodzakelijk is voor de maatschappelijke integratie van het Westerhonk. Door de forse beperking van het aantal te bouwen woningen op de locatie Monster Noord zullen bovendien onvoldoende financiële middelen worden gegenereerd om de groene verbindingen tussen Monster en het Westerhonk en tussen de zee en het achterland te kunnen aanleggen. Gelet hierop is de concrete beleidsbeslissing volgens het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders niet uitvoerbaar. Voorts zullen de gronden in het gebied, die reeds door de gemeente zijn aangekocht, weer in gebruik moeten worden gegeven ten behoeve van de glastuinbouw om de reeds gemaakte kosten te kunnen dekken. Dit zal een verslechtering van de kwaliteit van het gebied met zich brengen. Provinciale staten hebben volgens het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders dan ook onvoldoende rekening gehouden met hun belangen.
    
    2.9. Behoudens het gebied ten noordwesten van de Rijnweg, achten provinciale staten verstedelijking op de locatie Monster Noord onwenselijk. Hierbij hebben zij in aanmerking genomen dat door het toekennen van de aanduiding "wonen in het groen" aan dat deel van de locatie Monster Noord dat buiten de rode contour is gehouden nog steeds de bouw van woningen in lage dichtheden in combinatie met groen en water mogelijk is. Zij achten in dit verband van belang dat zichtlijnen van de kust naar het achterland gerealiseerd worden, dan wel gehandhaafd blijven en hebben dit als voorwaarde opgenomen in structurerend element SE. 11. Bij amendement is vervolgens het gebied waarop de aanduiding "wonen in het groen" betrekking heeft, beperkt tot het oostelijke deel van de locatie Monster Noord dat grenst aan het terrein van het Westerhonk. In hun reactie op de beroepen stellen provinciale staten dat zij verstedelijking op de locatie Monster Noord onwenselijk achten, omdat dit gebied dicht tegen de duinstreek ligt, die is aangemerkt als natuurgebied met een internationale status.
    
    2.10. In paragraaf 5.1 van het streekplan zijn vijf concrete beleidsbeslissingen vermeld. Concrete beleidsbeslissing 2 luidt als volgt:
    
    "De rode contouren rond de kernen.
    
    De op de kaartbladen contouren 1 tot en met 27 ingetekende rode contouren geven de grens aan van het stedelijk gebied, daarbuiten mag geen verdere verstedelijking plaatsvinden met inachtneming van het gestelde in SE.11 (zie ook plankaart)."
    
    2.10.1. Volgens structurerend element SE. 11, zoals dat gewijzigd is vastgesteld bij de onderhavige herziening, is, voor zover thans van belang, op de met een ster op de plankaart in de gemeente Westland aangegeven locatie Monster Noord woningbouw in lage dichtheid gecombineerd met groen en water mogelijk, met dien verstande dat op de locatie Monster Noord het realiseren, dan wel handhaven van zichtlijnen vanaf de kust naar het achterland een essentiële voorwaarde is.
    
    Volgens het vaststellingsbesluit is op de locatie Monster Noord het beleid behorende bij het op de streekplankaart aangegeven symbool voor "wonen in het groen" slechts van toepassing op het deel van de locatie zoals nader is aangegeven op de kaart bij dat besluit.
    
    2.11. De locatie Monster Noord is, behoudens het meest zuidwestelijke deel daarvan, bij de vaststelling van de streekplanherziening buiten de rode contour gehouden en heeft de in het streekplan aangegeven aanduiding "openluchtrecreatie of stedelijk groen" behouden. Voorts is aan het meest oostelijke deel van de locatie Monster Noord dat grenst aan het Westerhonk de aanduiding "wonen in het groen" toegekend.
    
    2.12. Aan weerszijden van de Haagweg ter hoogte van de locatie Monster Noord zijn enkele glastuinbouwbedrijven gevestigd. Verder is een deel van het gebied in gebruik als sportterrein. Het gebied is voor het overige overwegend groen. Ten noorden van de locatie Monster Noord ligt het gebied Solleveld en Kapittelduinen, dat onder de Habitatrichtlijn is aangemeld als speciale beschermingszone (hierna: sbz) en geplaatst is op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
    
    2.13. De Afdeling stelt voorop dat de locatie Monster Noord niet tot het bestaande stedelijk gebied behoort. Het verleggen van de rode contour op de door het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders gewenste locatie leidt dan ook tot een mogelijke uitbreiding van het stedelijk gebied. Gelet op het groene karakter van de locatie Monster Noord en het nabij gelegen gebied Solleveld en Kapittelduinen, acht de Afdeling het niet onredelijk dat provinciale staten een verdere verstening van dit gebied ongewenst achten en dus een doorslaggevend gewicht hebben toegekend aan het zoveel mogelijk van bebouwing vrijwaren van het buiten de rode contour blijvende gedeelte van de locatie Monster Noord. Daarbij hebben provinciale staten in redelijkheid kunnen betrekken dat, gelet op de aanduiding "wonen in het groen", in ieder geval op het oostelijke deel van de locatie Monster Noord nog woningbouw in lage dichtheid kan worden gerealiseerd. Verder hebben het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders niet aannemelijk gemaakt dat de beoogde maatschappelijke integratie van het Westerhonk slechts kan worden gerealiseerd door middel van verstedelijking van de locatie Monster Noord.
    
    2.13.1. Het betoog van het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders dat de uitvoerbaarheid van de in geding zijnde concrete beleidsbeslissing onzeker is, nu door het beperken van het gebied dat binnen de rode contour valt onvoldoende middelen zullen worden gegenereerd om de aanleg van groene verbindingen op de locatie Monster Noord te verzekeren, faalt. Onder verwijzing naar 2.3. wordt overwogen dat de onderhavige concrete beleidsbeslissing een verstedelijkingscontour met een werend karakter betreft. Met de contour wordt slechts de grens aangegeven waarbuiten verstedelijking in beginsel niet is toegestaan. De contour ziet niet, zoals het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders kennelijk menen, op realisatie van groene verbindingen ter plaatse van de locatie Monster Noord. Hetgeen het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, biedt dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende zekerheid bestaat over de realiseerbaarheid van stedelijke ontwikkeling ten noordwesten van de Rijnweg. Provinciale staten hebben zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in zoverre aan de uitvoerbaarheid van de concrete beleidsbeslissing niet behoeft te worden getwijfeld.
    
    2.13.2. Wat betreft het betoog van het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders dat de gemeente reeds gronden in het gebied heeft aangekocht, overweegt de Afdeling dat provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat door het gemeentebestuur, door vooruit te lopen op de vaststelling van de streekplanherziening, een bewust risico is genomen.
    
    2.13.3. Voorts leidt de stelling dat, sinds het ondertekenen van het Convenant en het vaststellen van de structuurvisie Westlandse Zoom, op regionaal niveau tussen de betrokken overheden overeenstemming bestaat over de invulling van de locatie Monster Noord, niet tot het oordeel dat provinciale staten niet hebben kunnen beslissen dat op de locatie Monster Noord geen verstedelijking mag plaatsvinden. In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van de streekplanherziening berust bij provinciale staten. Nu provinciale staten geen partij waren bij het Convenant en geen rol hebben gespeeld bij het vaststellen van de structuurvisie Westlandse Zoom is er geen grond voor het oordeel dat de streekplanherziening in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Dat thans opnieuw tussen de betrokken overheden overeenstemming is bereikt over een gewijzigde invulling van de locatie Monster Noord, zoals uiteengezet in de plantoelichting van het ontwerpbestemmingsplan "Monster Noord", maakt dit oordeel niet anders.
    
    2.14. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten in zoverre niet in redelijkheid tot het bestreden besluit hebben kunnen komen. In hetgeen het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen van het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders zijn ongegrond.
    
    2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten sub 1] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen van het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden en het college van burgemeester en wethouders van Westland ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Boermans
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009
    
    429-432.