ECLI:NL:CBB:2010:BO4072, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-09-2010, AWB 09/1419
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2010-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
        Bestuursdwang
        Last onder dwangsom, last strekt ter voorkoming van herhaling?

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 09/1419 				30 september 2010
      11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
                  Bestuursdwang
    
           
    
    
     
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A B.V., gevestigd te B, appellante,
      gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,
      tegen
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
      gemachtigden: mr. A.M. de Jong en mr. S.P. Koopmans, werkzaam bij verweerders ministerie respectievelijk de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA).
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellante heeft bij brief van 23 november 2009, bij het College binnengekomen per fax op 23 november 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 oktober 2009.
      Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen zijn beslissing van 7 mei 2009 waarbij aan appellante een last onder dwangsom is opgelegd, vanwege het overtreden van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Pb. 2005, L3; hierna: Verordening (EG) 1/2005), ongegrond verklaard. 
      Bij brief van 8 december 2009 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Bij brief van 22 februari 2010 heeft verweerder nadere stukken overgelegd.
      Op 4 maart 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij C, directeur van appellante en de gemachtigde van appellante zijn verschenen. Voor verweerder zijn diens gemachtigden en drs. H.J.F. Rouwette, dierenarts bij de VWA, verschenen.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Verordening (EG) 1/2005 luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
    
      “ HOOFDSTUK I
      Toepassingsgebied, definities en algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
    
    	
    
      Artikel 3. Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
    
    
    
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
      a. vooraf zijn alle nodige voorzieningen getroffen om de duur van het transport tot een minimum te beperken en tijdens het transport in de behoeften van de dieren te voorzien;
      b.  de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
      (….)
      het transport wordt zonder oponthoud tot de plaats van bestemming uitgevoerd, en de omstandigheden voor het welzijn van de dieren worden regelmatig gecontroleerd en naar behoren in stand gehouden;
      (….)
    
    
    
      HOOFDSTUK II
      Organisatoren, vervoerders, houders en verzamelcentra
    
    
    
      Artikel 6. Vervoerders
      (…)
      3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
      (…)
    
    
    
      HOOFDSTUK IV
      Handhaving en informatie-uitwisseling
    
    
    
      Artikel 25. Sancties
      De lidstaten stellen de regels vast inzake de sancties die gelden voor overtredingen van deze verordening, en nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten delen deze bepalingen, alsmede de bepalingen voor de toepassing van artikel 26, uiterlijk op 5 juli 2006 aan de Commissie mee en stellen de Commissie onverwijld in kennis van elke wijziging daarvan.
    
    	
    
      Artikel 26. Overtredingen en kennisgeving daarvan
      1. In het geval van een overtreding van deze verordening neemt de bevoegde autoriteit de specifieke maatregelen als bedoeld in de leden 2 tot en met 7.
      (….)
      4.  Indien een bevoegde autoriteit vaststelt dat een vervoerder deze verordening niet in acht heeft genomen, of dat een vervoermiddel niet aan deze verordening voldoet, of indien een bevoegde autoriteit een kennisgeving als bedoeld in de leden 2 of 3 ontvangt, neemt zij, zo nodig, de volgende maatregelen:
      a. zij gelast de betrokken vervoerder een einde te maken aan de geconstateerde inbreuken en voorzieningen te treffen om herhaling te voorkomen;
      (….)
    
    
    
      BIJLAGE I
      Technische voorschriften
    
    
    
      HOOFDSTUK I
      Geschiktheid voor vervoer
      1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
      2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
      a. wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
      b. wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen;
      c. wanneer het drachtige dieren betreft waarvan de draagtijd reeds voor 90% of meer gevorderd is, of dieren die in de week ervoor geworpen hebben;
       (….)
      4. Wanneer dieren tijdens het vervoer ziek worden of gewond raken, moeten zij van de andere dieren worden gescheiden en moeten zij zo spoedig mogelijk eerste hulp krijgen. Zij moeten een passende diergeneeskundige behandeling krijgen en, zo nodig, een noodslachting ondergaan of gedood worden op een wijze die geen onnodig lijden veroorzaakt.
      (….)
    
    	
    
      HOOFDSTUK III
      Vervoermethoden
      2.  Tijdens het vervoer
      (….)
      2.7. Tijdens het vervoer moeten de dieren met passende tussenpozen, en met name met inachtneming van de voorschriften in hoofdstuk V, gedrenkt en gevoederd worden en de gelegenheid krijgen om te rusten, op een wijze die bij hun soort en leeftijd past. Tenzij anders bepaald, moeten zoogdieren en vogels ten minste om de 24 uur gevoederd en ten minste om de 12 uur gedrenkt worden. Water en voeder moeten van goede kwaliteit zijn, en moeten de dieren op zodanige wijze worden      aangeboden dat het risico van besmetting tot een minimum beperkt is. 
      De nodige aandacht moet worden besteed aan het feit dat dieren aan de voeder- en drenkmethoden moeten wennen.
    
    
    
      HOOFDSTUK V
      Tussenpozen voor het drenken en het voederen, alsmede transport- en rusttijden
      1.  Als landbouwhuisdier gehouden eenhoevigen, runderen, schapen, geiten en  varkens 
      (….)
      1.4. Wanneer wegvoertuigen worden gebruikt die voldoen aan de voorschriften van punt 1.3, gelden de volgende tussenpozen voor het voederen en drenken, alsmede de volgende transport- en rusttijden:
      (….)
      b.  Voor varkens bedraagt de maximale transporttijd 24 uur. Tijdens het transport moeten de dieren voortdurend toegang hebben tot water.
      (….)
      1.5. Na de vastgestelde transporttijd moeten de dieren worden uitgeladen, gevoederd en gedrenkt, en moeten zij, een rusttijd van ten minste 24 uur krijgen.” 	
    
    
    De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hier: de Gwwd) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      “Hoofdstuk III. De zorg voor het welzijn van dieren.
      (….)
      Afdeling 7. Het vervoeren van dieren
      Artikel 58
      1. In deze afdeling en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
      a. EG-verordening: verordening van de Raad van de Europese Unie of van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie gezamenlijk, die geheel of gedeeltelijk berust op de artikelen 37 of 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en waarin voorschriften zijn neergelegd inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten;
      (….)
    
    
    
      Artikel 59
      Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
    
    
    
      Artikel 59a
      1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor een goede uitvoering van EG-verordeningen.
      (….)
    
    
    
      Hoofdstuk IX. Overige bepalingen
      Artikel 106
      Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
    
    
    De Regeling dierenvervoer 2007 (hierna: de Regeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      “ § 1. Begripsbepalingen
      Artikel 1
      In deze Regeling wordt verstaan onder:
      (….)
      Minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    
    
    
      § 2. Het vervoeren van dieren
      Artikel 2
      1. De Minister is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de artikelen 21, derde lid, 22, eerste lid, eerste zin, 23, eerste en vierde lid en 26, eerste en vierde lid, onderdelen a en b, en bijlage II, onderdeel 3, onder c, van EG-verordening nr. 1/2005.
      2. De Minister draagt zorg voor de taken die in artikel 26, zesde lid, van EG-verordening nr. 1/2005 aan de lidstaten zijn opgedragen.
      (….)
    
    
    
      Artikel 9
      Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van de EG-verordening nr. 1/2005.”
    
    
    De Beleidsregels schorsing en intrekking erkenningen Besluit dierenvervoer 1994 (hierna: de Beleidsregels 1994) luidden ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      “ Hoofdstuk I. Dierenvervoer
      Artikel 2
      1. In geval van herhaalde overtredingen van EG-verordening nr. 1/2005 door personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming schorst de minister de vergunning voor een bepaalde periode of trekt hij de vergunning in met inachtneming van het bepaalde in deze beleidsregels.
    
    
    
      2. Onder herhaalde overtredingen als bedoeld in het eerste lid, worden verstaan minimaal drie overtredingen.
      3. Voor de bepaling van het aantal overtredingen worden overtredingen meegerekend die na 1 januari 2001 door de bevoegde autoriteiten van Nederland of van een of meer andere lidstaten van de Europese Unie zijn geconstateerd van de artikelen 58 of 59 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, zoals die luidde tot 5 januari 2007, dan wel van het bepaalde bij of krachtens het Besluit dierenvervoer 1994.
      (….)
    
    
    
      Artikel 4
      1. Na constatering van een overtreding als bedoeld in artikel 2, geeft de minister de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoersonderneming een eerste schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven en waarin wordt gemeld dat indien binnen twee jaar opnieuw een overtreding wordt geconstateerd, er een tweede schriftelijke waarschuwing volgt.
      2. Na constatering van een overtreding als bedoeld in artikel 2 binnen twee jaar na de eerste schriftelijke waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, geeft de minister de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoers-onderneming een tweede schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven en waarin wordt gemeld dat indien binnen twee jaar opnieuw een overtreding wordt geconstateerd de erkenning van de vervoersonderneming wordt geschorst danwel wordt ingetrokken.
      3. Een waarschuwing als bedoeld in het eerste of tweede lid, vervalt vanaf twee jaar na de datum waarop deze is verzonden, tenzij de personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming binnen dit tijdvak een of meer nieuwe overtredingen hebben begaan.
    
    
    
      Artikel 6
      Een schorsing als bedoeld in de artikelen 2, eerste lid, 3 en 7, onderdeel a, van deze beleidsregels wordt opgeheven indien de verantwoordelijke persoon van een vervoersonderneming een ten genoegen van de minister opgesteld protocol overlegt en dit protocol door de minister is goedgekeurd.”
    
    
    Met ingang van 1 januari 2009 zijn de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 (hierna: de Beleidsregels 2009) in de plaats getreden van de Beleidsregels 1994. De Beleidsregels 2009 luidden ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      “ Hoofdstuk II. Transport van dieren
      Paragraaf 1. Algemeen
      Artikel 2 (definities)
      In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
      (….)
      f. transportverordening: Verordening (EG) nr. 1/2005 inzake de bescherming  van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van verordening 1255/97 (PbEU 2005 L 1);
      (….)
    
    
    
      Artikel 3 (categorieën overtredingen)
      Voor de toepassing van deze beleidsregels wordt onderscheid gemaakt in:
      a. geringe overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening van voornamelijk administratieve aard welke geen gevaar opleveren voor het welzijn van de vervoerde of te vervoeren dieren;
      b. overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening die niet zijn aan te merken als geringe of ernstige overtredingen;
      c. ernstige overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening waarbij sprake is of is geweest van een ernstig risico voor de gezondheid van het dier en of ernstige aantasting van het welzijn van het dier.
    
    	
    
      Artikel 4 (hoogte dwangsommen)
      De hoogte van de dwangsom wordt bepaald met inachtneming van de volgende categorieën:
      a. de last onder dwangsom voor geringe overtredingen bedraagt € 3.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel € 3.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van 
      € 15.000;
      b. de last onder dwangsom voor overtredingen bedraagt € 5.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel 
      € 5.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van € 25.000;
      c. de last onder dwangsom voor ernstige overtredingen bedraag € 10.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel € 10.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van 
      € 50.000.
    
    
    
      Paragraaf 2. Vervoerders
      (….)
      Artikel 6 (overtredingen)
      1. Na constatering van een overtreding geeft de minister de vervoerder een eerste schriftelijke waarschuwing.
      2. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid opnieuw een overtreding begaat geeft de minister de vervoerder een tweede schriftelijke waarschuwing waarin wordt aangekondigd dat indien hij binnen drie jaar opnieuw een overtreding begaat een dwangsom wordt opgelegd als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
      3. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het tweede lid een overtreding begaat legt de minister een dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
      4. Indien de vervoerder binnen drie jaar nadat de laatste dwangsom bedoeld in het derde lid is verbeurd een soortgelijke overtreding begaat legt de minister een last onder dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel c.
      5. Indien de vervoerder binnen drie jaar nadat de last onder dwangsom bedoeld in het vierde lid is verbeurd een soortgelijke overtreding begaat schorst de minister de vergunning en kan hij een dwangsom opleggen als bedoeld in artikel 4, onderdeel c.
      6. In plaats van het opleggen of verbeuren van een dwangsom voor een overtreding als bedoeld in het derde of vierde lid kan de minister de vergunning van de vervoerder schorsen.
    
    
    
      Artikel 7 (ernstige overtredingen)
      1. Indien de vervoerder een ernstige overtreding begaat schorst de minister de vergunning of legt hij een dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel c met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van € 20.000 voor vervoerders welke over een vergunning beschikken.
      2. Indien een vervoerder binnen drie jaar nadat een ernstige overtreding is begaan als bedoeld in het eerste lid of de laatste dwangsom als bedoeld in het eerste lid is verbeurd opnieuw een ernstige overtreding begaat schorst de minister de vergunning.
      3. Indien binnen drie jaar nadat de schorsing bedoeld in het tweede lid is beëindigd de vervoerder opnieuwe een overtreding begaat trekt de minister de vergunning in.
    
    
    Hoofdstuk IV. Slot- en overgangsbepalingen
    
    
      Artikel 21 (overgangsbepalingen)
      De in deze beleidsregels gehanteerde verjaringstermijn van drie jaar loopt vanaf de eerste overtreding welke wordt begaan na 1 januari 2009.”
    
    
    De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      “ Hoofdstuk 5. Handhaving
      Afdeling 5.2. Toezicht op de naleving
    
    
    
      Artikel 5:32
      1.   Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
      2.   Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
      (…)
      4. (…) Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.”
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Bij brief van 16 april 2007 heeft verweerder appellante een eerste schriftelijke waarschuwing als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels 1994 gegeven. Daarbij is vermeld dat uit administratieve controle van het dossier van appellante is gebleken dat in de periode augustus tot en met november 2006 vijf maal de maximale reistijd voor het vervoer van dieren is overschreden. Verweerder heeft appellante gesommeerd herhaling van de geconstateerde overtredingen te voorkomen door de dieren te vervoeren in overeenstemming met de geldende bepalingen uit Verordening (EG) 1/2005 en Verordening (EG) nr. 411/98. 
      - Bij brief van 30 augustus 2007 heeft verweerder appellante een tweede schriftelijke waarschuwing als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregels 1994 gegeven. Daarbij is vermeld dat uit administratieve controle van het dossier van appellante is gebleken dat in de periode januari tot en met juni 2007 drie maal de maximale reistijd voor het vervoer van dieren is overschreden. Voorts is aangegeven dat administratieve voorschriften zijn overtreden. Verweerder heeft appellante gesommeerd herhaling van de geconstateerde overtredingen te voorkomen door de dieren te vervoeren in overeenstemming met de geldende bepalingen uit Verordening (EG) 1/2005 en Verordening (EG) nr. 411/98. 
      - Bij brief van 3 oktober 2008 heeft verweerder appellante medegedeeld dat het voornemen bestaat tot schorsing van de vergunning voor het vervoeren van schapen, geiten en varkens voor lang transport (langer dan 8 uur), als bedoeld in artikel 11 van Verordening (EG) 1/2005. Daarbij is vermeld dat toezichthoudende dierenartsen van de VWA op 28 juli 2008, 25 augustus 2008 en 8 september 2008 hebben geconstateerd dat dieren zijn vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen vervoer. Volgens verweerder is sprake van schending van artikel 3 en artikel 6, derde lid, in samenhang bezien met bijlage I, hoofdstuk I, punt 1 en 2 van Verordening 1/2005. Appellante is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze in te brengen en een protocol over te leggen.
      - Bij brief van 5 december 2008 heeft verweerder appellante medegedeeld dat naar aanleiding van het ingediende protocol en de aanpassingen daarop is besloten af te zien van schorsing van de vergunning voor het vervoer van schapen, geiten en varkens.
      - Bij brief van 3 februari 2009 heeft verweerder medegedeeld dat de VWA sinds de inwerkingtreding van de Beleidsregels 2009 lasten onder dwangsom oplegt aan vervoerders die meerdere overtredingen van Verordening (EG) 1/2005 hebben begaan. De VWA heeft geconstateerd dat appellante in 2007 en 2008 meerdere overtredingen van artikel 6, derde lid, van de Verordening heeft begaan. Hiervan is appellante bij brieven van 16 april 2007, 30 augustus 2007 en 3 oktober 2008 in kennis gesteld. Ten einde volgende overtredingen te voorkomen, heeft de VWA het voornemen een last onder dwangsom op te leggen. Voorts is vermeld dat wanneer appellante 2 jaar na 8 september 2008, de datum van de laatste door de VWA geconstateerde overtreding, geen nieuwe overtredingen van de Verordening begaat, de VWA zal afzien van het opleggen van een last onder dwangsom. Appellante is in de gelegenheid gesteld binnen twee weken haar zienswijze in te dienen.
      - Bij brief van 25 februari 2009 heeft appellante haar zienswijze met betrekking tot het voornemen een last onder dwangsom op te leggen ingediend.
      - Bij brief van 1 april 2009 heeft verweerder meegedeeld dat naar aanleiding van de ingediende zienswijze geen reden bestaat om af te zien van het opleggen van een last onder dwangsom. Het feit dat de VWA heeft afgezien van schorsing van de vervoersvergunning, betekent niet dat de in het verleden geconstateerde overtredingen niet zijn begaan. Deze overtredingen rekent de VWA appellante nog steeds toe.
      - Bij besluit van 7 mei 2009 heeft verweerder appellante meegedeeld dat na het kenbaar maken van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom door twee toezichthoudende dierenartsen is geconstateerd dat appellante op 
      23 maart 2009 een dier heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport en dat appellante daarmee een overtreding van Verordening (EG) 1/2005 heeft begaan. Naar aanleiding van deze overtreding heeft verweerder appellante een last opgelegd om overtredingen van artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) 1/2005 niet te herhalen onder de mededeling dat bij elke volgende overtreding van artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) 1/2005 een dwangsom van 
      € 5.000,- zal worden verbeurd, tot een maximum van € 25.000,-.
      - Tegen dit besluit heeft appellante op 15 juni 2009 bezwaar gemaakt. Het bezwaar is op 13 juli 2009 aangevuld. 
      - Appellante is op 29 september 2009 gehoord.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het opleggen van een last onder dwangsom ongegrond verklaard. Daartoe is het volgende overwogen.
      Appellante heeft de volgende overtredingen begaan: het meerdere malen overschrijden van de maximaal toegestane reistijd voor het vervoeren van varkens en het vervoeren van varkens die niet geschikt waren voor vervoer. 
      Overschrijding van de reistijd
      De maximale reistijd voor het vervoeren van varkens bedraagt 24 uur. Daarna moeten de dieren op grond van Verordening EG 1/2005 een rusttijd van ten minste 24 uur krijgen. Appellante heeft in 2006 en 2007 de maximale reistijd acht maal overschreden tijdens transporten van B naar Sardinië. De stelling van appellante dat de op de ferry doorgebrachte tijd niet als reistijd kan worden aangemerkt is juist: de teller wordt tijdens het verblijf op de ferry als het ware stopgezet. Na het verlaten van de ferry gaat de tijd echter weer lopen. Bij het bereiken van de maximale transporttijd van 24 uur (transport voor en na de ferry bij elkaar opgeteld) moet gerust worden op een erkende rustplaats. Dit is niet gebeurd. De op de ferry doorgebrachte tijd kan niet worden gerekend als rusttijd, omdat geen sprake is van een officiële rustplaats. Verweerder is niet gebleken dat het transport langer heeft geduurd door omstandigheden die niet aan appellante kunnen worden toegerekend.
      Vervoer van varkens die niet geschikt waren voor het vervoer
      Toezichthoudende dierenartsen van de VWA hebben op 28 juli 2008, 25 augustus 2008, 8 september 2008 en 23 maart 2009 geconstateerd dat varkens zijn vervoerd die niet geschikt waren voor transport. De geconstateerde verschijnselen zijn reeds vóór het transport ontstaan en moeten tijdens het transport tot extra lijden bij de dieren hebben geleid. Het is de verantwoordelijkheid van de vervoerder om dieren die niet geschikt zijn voor vervoer te weigeren. Dat de chauffeur de afwijkingen niet heeft geconstateerd doet aan deze verantwoordelijkheid niet af, evenmin als de verklaringen van de leverancier van de varkens en hetgeen is opgenomen op de producentenbon. De bevindingen van de officiële dierenarts van de VWA zijn doorslaggevend bij de vraag of sprake is van een overtreding. De verwijtbaarheid van de vervoerder speelt daarbij geen rol. 
      Vrees voor herhaling
      Gezien het feit dat sinds 2006 regelmatig overtredingen met betrekking tot het welzijn van dieren zijn begaan, bestaat terecht vrees voor herhaling. De last onder dwangsom strekt tot het voorkomen van herhaling van reeds begane overtredingen. Er is geen sprake van een preventieve last onder dwangsom, maar van een reguliere herstelsanctie. Dit betekent dat niet hoeft te worden getoetst aan het criterium “klaarblijkelijk gevaar”.
      Evenredigheid
      De hoogte van de dwangsom staat volgens verweerder in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking. De hoogte van de dwangsom is op grond van artikel 4 van de Beleidsregels 2009 bepaald. In de toelichting bij de Beleidsregels 2009 is uiteengezet dat is gekozen voor een onderverdeling in drie categorieën aansluitend bij de onderverdeling van de overtredingen in drie categorieën. Hierbij is in acht genomen dat de sanctie van dien aard dient te zijn dat recht wordt gedaan aan het reparatoire karakter van het gekozen sanctiemiddel en dat de zwaarte van het gekozen sanctiemiddel dusdanig is dat het geschonden belang zo snel mogelijk hersteld wordt. De hoogte van de dwangsommen is daarom afgestemd op de omzet die wordt behaald door vervoerders bij een lang transport. Met de dwangsommen genoemd in dit artikel wordt een gedeelte van deze omzet weggenomen waardoor naar verwachting een effectieve prikkel ontstaat om voortdurende of nieuwe overtredingen te voorkomen.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat de overtredingen met betrekking tot het overschrijden van de maximale reistijd niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen worden gelegd. Verweerder heeft deze overtredingen immers eerst in de beslissing op bezwaar aan de orde gesteld. Het primaire besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd heeft alleen betrekking heeft op het vervoeren van varkens die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. 
      Voorts zijn de waarschuwingen van 16 april 2007 en 30 augustus 2007, die betrekking hebben op het overschrijden van de maximale reistijd, op grond artikel 4 van de Beleidsregels 1994 komen te vervallen. Appellante heeft immers niet binnen twee jaar opnieuw de maximale reistijd overschreden. Alle beweerdelijk – door appellante betwiste – overtredingen die dateren van daarvóór, kunnen niet meer dienen als grond voor het opleggen van enige sanctie. Daar komt nog bij dat verweerder ná acceptatie van het protocol van een schone lei diende uit te gaan. 
      Het vorenstaande brengt volgens appellante met zich dat de last onder dwangsom geen betrekking kan hebben op de transporttijden. Tevens is het bestreden besluit in strijd met verweerders eigen beleidsregels. Op grond van de Beleidsregels 2009 gaat verweerder bij drie overtredingen over tot het opleggen van een last onder dwangsom. Nu op dit punt sinds het kenbaar maken van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom op 3 februari 2009 slechts sprake is van één – door appellante betwiste – overtreding op 23 maart 2009 is het bestreden besluit in strijd met de van toepassing zijnde Beleidsregels 2009. 
      Voor zover wordt geoordeeld dat het besluit wel ziet op de transporttijden heeft appellante, onder verwijzing naar jurisprudentie van het College (uitspraken van 27 oktober 2009, AWB 08/525, &lt;www.rechtspraak.nl&gt;, LJN BK1424, en 24 december 2009, AWB 08/269,  &lt;www.rechtspraak.nl&gt;, LJN BL4481), aangevoerd dat voor de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom sprake moet zijn van klaarblijkelijk gevaar voor herhaling. Aangezien ruim twee jaar is verstreken sinds de laatste overtreding is aan dit criterium met betrekking tot de reistijden niet voldaan.
      Voorts heeft appellante aangevoerd dat, hoewel altijd rekening wordt gehouden met een zekere mate van overschrijding van de reistijd, er zich situaties voor kunnen doen waar op voorhand geen rekening mee kan worden gehouden. Tijdens het transport van Nederland naar Sardinië was sprake van een overmachtsituatie. 
      Met betrekking tot de transportwaardigheid heeft appellante bestreden dat dieren zijn vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. Volgens appellante valt niet uit te sluiten dat het letsel tijdens het transport of het lossen is ontstaan. Aan de bevindingen van de dierenarts heeft verweerder te veel gewicht toegekend. Dat de door de dierenarts geconstateerde aandoeningen en verschijnselen als een vaststaand feit worden beschouwd, vindt geen grondslag in Verordening (EG) 1/2005 of in de Gwwd. 
      Ten aanzien van de overtreding van 28 juli 2008 heeft appellante opgemerkt dat hem de mogelijkheid tot het leveren van tegenbewijs is ontnomen, omdat het dier al was geslacht op het moment dat appellante op de hoogte werd gebracht van de verschijnselen. Verder heeft verweerder nagelaten foto’s van het onderzochte dier te nemen.
      De diergeneeskundige verklaring die betrekking heeft op de door verweerder geconstateerde overtreding van 23 maart 2009 is niet op de dag van de overtreding opgemaakt, maar pas vier weken later. Het dier dat volgens de dierenarts op die datum niet transportwaardig was, is overigens wél goedgekeurd voor de slacht. 
      Appellante acht het verder merkwaardig dat bij alle geconstateerde overtredingen dieren waren betrokken die werden afgevoerd naar Ballering Export CV en dat bij de keuring telkens de heer Coenen betrokken was.
      De mate van verwijtbaarheid dient volgens appellante een rol te spelen in die zin dat bij het ontbreken van verwijtbaarheid geen vrees voor herhaling kan bestaan. Appellante heeft daarbij benadrukt dat zij 30.000 varkens per week vervoert en dat slechts in drie gevallen overtredingen van Verordening (EG) 1/2005 zijn geconstateerd. Dit duidt er naar de mening van appellante op dat de wet- en regelgeving consequent wordt nageleefd. Daarnaast dient de verwijtbaarheid van belang te zijn bij het bepalen van de hoogte van de last onder dwangsom. Nu appellante geen verwijt kan worden gemaakt, kan niet worden gezegd dat verweerder in alle redelijkheid tot het opleggen van een dwangsom is over gegaan.
      Appellante acht de hoogte van de last onder dwangsom onevenredig hoog en is voorts van mening dat verweerder door slechts naar de beleidsregels te verwijzen de hoogte van de dwangsom onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit de aan appellante opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd.
      5.2	Verweerder heeft op grond van artikel 5:32 van de Awb (oud) in samenhang bezien met artikel 106 van de Gwwd en artikel 9 van de Regeling de bevoegdheid om bij overtreding van de bepalingen van Verordening (EG) 1/2005 een last onder dwangsom op te leggen. Een last onder dwangsom wordt ingevolge artikel 6 van de Beleidsregels 2009 – die met ingang van 1 januari 2009 worden toegepast – opgelegd nadat daarvoor twee schriftelijke waarschuwingen zijn gegeven.
      Verweerder heeft in dit geval op 16 april 2007 en 30 augustus 2007 op grond van de Beleidsregels 1994, die golden tot 1 januari 2009, twee schriftelijke waarschuwingen gegeven. In de Beleidsregels 1994 was bepaald dat bij constatering van een overtreding nadat twee schriftelijke waarschuwingen zijn gegeven, schorsing of intrekking van de erkenning van de vervoersonderneming volgt. Het College ziet zich, gelet hierop, voor de vraag gesteld of verweerder op grond van de Beleidsregels 2009 een last onder dwangsom kan opleggen na een overtreding die is voorafgegaan door waarschuwingen die zijn gegeven onder de Beleidsregels 1994. 
      5.3.	Het College stelt vast dat de Beleidsregels 2009 niet op enigerlei wijze voorzien in een overgangsbepaling ten aanzien van voor 1 januari 2009 gegeven waarschuwingen. Artikel 21 bevat alleen een voorziening ten aanzien van de verjaringstermijn.
      Verweerder heeft appellante op 3 februari 2009 bericht dat hij ná inwerkingtreding van de Beleidsregels 2009 lasten onder dwangsom oplegt aan vervoerders die meerdere overtredingen van Verordening (EG) 1/2005 hebben begaan. Voorts heeft verweerder medegedeeld dat vanwege in 2007 en 2008 geconstateerde overtredingen van Verordening (EG) 1/2005 het voornemen bestaat appellante een last onder dwangsom op te leggen. Dit betekent dat wanneer artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) 1/2005 opnieuw wordt overtreden, appellante de last krijg opgelegd een herhaling van deze overtreding te voorkomen op straffe van verbeurte van een dwangsom.
      Het College overweegt dat verweerder door het toezenden van de brief van 3 februari 2009 een bijzondere voorziening heeft getroffen die, in de specifieke omstandigheden van dit geval, kan worden beschouwd als overgangsregeling, waarbij aan appellante duidelijk is gemaakt dat de eerder geconstateerde overtredingen en eerder gegeven waarschuwingen niet zijn vervallen vanwege de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregels. Het College acht dit niet onaanvaardbaar. Hierbij heeft het College in aanmerking genomen dat appellante in de gelegenheid is gesteld naar aanleiding van het voornemen een zienswijze in te dienen.
      Mede gelet op hetgeen door appellante is aangevoerd, is de vraag aan de orde of de schriftelijke waarschuwingen van 16 april 2007 en 30 augustus 2007 terecht door verweerder zijn gegeven, alsmede of deze waarschuwingen ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom nog betekenis hadden. 
      5.4	Verweerder heeft bij een administratieve controle geconstateerd dat appellante in de periode augustus tot en met november 2006 de maximale reistijd voor het vervoer van dieren vijf maal heeft overschreden. Naar aanleiding van deze overtredingen heeft verweerder op grond van artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels 1994 op 16 april 2007 een eerste schriftelijke waarschuwing gegeven. 
      Het College is van oordeel dat deze waarschuwing terecht is opgelegd. Appellante heeft niet bestreden dat zij de overtredingen als genoemd in de waarschuwing heeft begaan. Het beroep op overmacht slaagt naar het oordeel van het College niet, nu appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt en ook anderszins niet heeft aangetoond op welke wijze per overtreding sprake was van overmacht. Dat een lange reistijd altijd een zeker risico van overschrijding van de maximale reistijd – bijvoorbeeld door files – met zich brengt, maakt naar het oordeel van het College niet dat de overtredingen appellante niet kunnen worden verweten. Bovendien is het aan de vervoerder om in voldoende mate rekening te houden met omstandigheden die de reis kunnen vertragen.
      5.5	Het College wijst erop dat een waarschuwing ingevolge artikel 4, derde lid, van de Beleidsregels 1994 vervalt vanaf twee jaar na de datum waarop deze is verzonden, tenzij de personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming binnen dit tijdvak een of meer nieuwe overtredingen hebben begaan. 
      Het College stelt vast dat verweerder ná de eerste schriftelijke waarschuwing van 16 april 2007 op 30 augustus 2007 appellante een tweede schriftelijke waarschuwing heeft gegeven, die betrekking heeft op overtredingen van de maximale reistijd voor het vervoer van dieren in de periode januari tot en met juni 2007. Appellante heeft deze overtredingen niet bestreden. Het beroep op overmacht, dat appellante ten aanzien van álle overtredingen van de maximale reistijd voor het vervoer van dieren heeft gedaan, slaagt op grond van dezelfde overweging als in 5.4 van deze uitspraak niet. Derhalve kan worden vastgesteld dat binnen twee jaar ná 16 april 2007, de datum van de eerste schriftelijke waarschuwing, opnieuw overtredingen van de maximale reistijd voor het vervoer van dieren hebben plaatsgevonden. Verweerder is naar het oordeel van het College dan ook terecht overgaan tot het geven van een tweede schriftelijke waarschuwing. Het vorenstaande brengt voorts met zich dat de eerste schriftelijke waarschuwing van 16 april 2007, conform het bepaalde in artikel 4, derde lid, van de Beleidsregels 1994, niet is komen te vervallen. 
      5.6	Appellante heeft betoogd dat de tweede schriftelijke waarschuwing van 30 augustus 2007 is komen te vervallen, omdat de overtredingen die verweerder ná die datum heeft geconstateerd geen betrekking hebben op het overschrijden van de maximale reistijd voor het vervoer van dieren maar op het vervoeren van dieren die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat het bij de toepassing van zijn beleid (zoals dat tot 1 januari 2009 was neergelegd in de Beleidsregels 1994 en vanaf die datum in de Beleidsregels 2009) van belang is dat overtredingen hebben plaatsgevonden waarbij het dierenwelzijn is aangetast, derhalve overtredingen van artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) 1/2005, in samenhang bezien met de voorschriften uit bijlage I van de Verordening. Het College concludeert dat dit in de visie van verweerder betekent dat een schriftelijke waarschuwing die betrekking heeft op het overschrijden van de maximale reistijd voor het vervoer van dieren niet komt te vervallen, indien - onder het beleid tot 1 januari 2009 - binnen twee jaar na het geven van die waarschuwing een ander voorschrift uit bijlage I van de Verordening wordt overtreden. Het College is van oordeel dat dit beleid niet kennelijk onredelijk kan worden geacht.
      Gezien het vorenstaande komt het College tot de conclusie dat het betoog van appellante dat de tweede schriftelijke waarschuwing van 30 augustus 2007 is komen te vervallen op de grond dat ná die waarschuwing overtredingen van een ander voorschrift uit bijlage I van Verordening (EG) 1/2005 hebben plaatsgevonden, niet slaagt.
      5.7	Appellante heeft voorts bestreden dat in 2008 dieren zijn vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen vervoer. Volgens appellante betekent dit dat de tweede schriftelijke waarschuwing van 30 augustus 2007 is komen te vervallen op de grond dat geen nieuwe overtredingen van Verordening (EG) 1/2005 hebben plaatsgevonden. 
      Het College stelt vast dat verweerder op basis van waarnemingen van dierenartsen van de VWA heeft geconcludeerd dat appellante op 28 juli 2008, 25 augustus 2008 en  8 september 2008 dieren heeft vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen vervoer. Deze waarnemingen zijn door twee dierenartsen, een praktiserende en een toezichthoudende, vastgelegd in zogenoemde diergeneeskundige verklaringen. 
      Uit de gedingstukken blijkt dat een diergeneeskundige verklaring een gestandaardiseerd formulier betreft met daarin, onder meer, de volgende rubrieken: gegevens transport, omschrijving van de afwijkingen van het onderzochte dier, overige vragen met betrekking tot het onderzochte dier en overige opmerkingen met betrekking tot het dier of van belang zijnde omstandigheden. De in het formulier opgenomen vragen hebben betrekking op de transportwaardigheid van het onderzochte dier.
      Het College ziet, anders dan appellante, niet in dat verweerder aan de diergeneeskundige verklaringen te veel betekenis heeft toegekend. Het College overweegt daartoe dat de verklaringen telkens zijn opgesteld door twee dierenartsen van de VWA. Voorts zijn de aangetroffen afwijkingen van de onderzochte dieren in de verklaringen gedetailleerd weergegeven en is gemotiveerd aangegeven waarom de onderzochte dieren niet geschikt waren voor vervoer. Het College is dan ook van oordeel dat hetgeen in de verklaringen is vastgelegd voor juist mag worden gehouden. Dat in de bijlage van de diergeneeskundige verklaring - ten bewijze van hetgeen is verklaard - geen foto’s zijn gevoegd, brengt in dit geval niet met zich dat aan de juistheid van de verklaringen moet worden getwijfeld. In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd ziet het College evenmin aanleiding om te twijfelen aan die juistheid. 
      Gezien het vorenstaande is het College van oordeel dat aannemelijk moet worden geacht dat appellante op 28 juli 2008, 25 augustus 2008 en 8 september 2008 dieren heeft vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. Dit betekent dat binnen twee jaar ná de tweede schriftelijke waarschuwing van 30 augustus 2007 opnieuw overtredingen van een voorschrift uit bijlage I van Verordening EG 1/2005 hebben plaatsgevonden, zodat de tweede schriftelijke waarschuwing conform het bepaalde in artikel 4, derde lid, van de Beleidsregels 1994 niet is komen te vervallen. 
      5.8	Naar het oordeel van het College brengt het feit dat appellante een protocol heeft overgelegd, dat is goedgekeurd door verweerder, niet met zich dat eerdere waarschuwingen zijn komen te vervallen. De goedkeuring van het protocol heeft er ingevolge artikel 6 van de Beleidsregels 1994 toe geleid dat verweerder heeft afgezien van het schorsen van de vergunning. Dat heeft echter – zoals hiervoor overwogen – geen gevolgen voor de gegeven waarschuwingen, die op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregels 1994, pas komen te vervallen indien twee jaar na het verzenden van de waarschuwing geen nieuwe overtredingen zijn begaan.
      5.9	Verweerder heeft ná het voornemen van 3 februari 2009 op basis van een diergenees-kundige verklaring geconstateerd dat appellante op 23 maart 2009 wederom artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) 1/2005 in samenhang bezien met bijlage I van deze verordening heeft overtreden, in die zin dat een dier vervoerd is dat niet voor het voorgenomen vervoer geschikt was. Appellante heeft deze overtreding betwist. 
      Het College is van oordeel dat mag worden uitgegaan van deze diergeneeskundige verklaring is vastgelegd. Gelet op het feit dat de aangetroffen afwijkingen van het onderzochte dier ook in deze verklaring gedetailleerd worden weergegeven en voorts gemotiveerd is aangegeven waarom het onderzochte dier niet geschikt was voor vervoer, gaat het College er vanuit dat hetgeen in deze verklaring is vastgelegd juist is. Dat deze verklaring op 15 april 2009 is ondertekend terwijl de overtreding op 23 maart 2009 plaatsvond, acht het College niet zodanig laat dat niet (meer) mag worden afgegaan op hetgeen in die verklaring is vastgelegd.
      Gezien het vorenstaande is het College van oordeel dat aannemelijk is dat appellante op 23 maart 2009 een dier heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport. 
      5.10	Gelet op het voorgaande - waarin reeds is bezien of het opleggen van een last onder dwangsom past in het door verweerder gevoerde beleid - ziet het College zich thans voor de vraag gesteld of verweerder ná het geven van twee schriftelijke waarschuwingen op 16 april 2007 en 30 augustus 2007 en de constatering van een overtreding op 23 maart 2009 bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen.
      Appellante heeft zich onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 27 oktober 2009 (AWB 08/525, LJN: BK1424) op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan het in de jurisprudentie ontwikkelde en thans in artikel 5:7 van de Awb neergelegde criterium “klaarblijk gevaar voor overtreding”. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
      De last die op 7 mei 2009 aan appellante is opgelegd houdt in dat appellante bij elke volgende door haar begane overtreding van artikel 6, derde lid, van de Verordening (EG) 1/2005 een dwangsom verschuldigd is. Uit de bewoordingen van de last blijkt dat deze niet ten doel heeft de eerder geconstateerde overtredingen ongedaan te maken of te beëindigen - deze overtredingen waren immers ten tijde van het opleggen van de last reeds beëindigd -, maar er toe strekt een (toekomstige) overtreding van dit voorschrift door appellante te voorkomen.
      Het College heeft in voornoemde uitspraak overwogen dat indien een last onder dwangsom er toe strekt een overtreding te voorkomen, wil er een bevoegdheid zijn om de last op te leggen, sprake dient te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zal plaatsvinden. Deze voorwaarde moet worden gesteld in het belang van de rechtszekerheid en als waarborg tegen het lichtvaardig opleggen van een last tot handhaving. Dit is anders, indien de last strekt ter voorkoming van een overtreding die – in de zin van artikel 5:32, tweede lid, Awb en thans artikel 5:2, eerste lid, Awb – is aan te merken als een herhaling van een eerdere overtreding en waarbij gevaar voor herhaling voor de hand ligt. In dat geval is voor het aannemen van de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen niet vereist dat klaarblijkelijk gevaar voor overtreding bestaat, maar volstaat dat de eerdere overtreding heeft plaatsgevonden. In voornoemde uitspraak van 27 oktober 2009 heeft het College voorts overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding verschillende omstandigheden op zichzelf in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals aard van de overtreding, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerder geconstateerde overtreding en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn gesteld kunnen worden met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
      5.11	Het College stelt vast dat de last onder dwangsom van 7 mei 2009 ziet op alle overtredingen van artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) 1/2005. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat dit betekent dat wanneer appellante na 7 mei 2009 opnieuw een voorschrift uit bijlage I van Verordening (EG) 1/2005 overtreedt, een dwangsom zal worden verbeurd, omdat artikel 6, derde lid van Verordening (EG) 1/2005 en alle voorschriften uit bijlage I strekken ter bescherming van het dierenwelzijn. Volgens verweerder is voldaan aan het criterium dat de last dient ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding. 
      Het College volgt dit standpunt van verweerder niet. Hoewel juist is dat alle voorschriften in bijlage I van Verordening (EG) 1/2005 zijn opgesteld met het oog op het dierenwelzijn, betreft het een groot aantal voorschriften, die blijkens de indeling van deze bijlage in hoofdstukken op verschillende aspecten van het dierenwelzijn betrekking hebben, zoals de geschiktheid van dieren voor vervoer, eisen aan vervoermiddelen, vervoermethoden en transport- en rusttijden. Naar het oordeel van het College lopen deze voorschriften naar hun inhoud zozeer uiteen dat het enkele feit dat achtereenvolgens verschillende bepalingen uit bijlage I zijn overtreden op zichzelf niet voldoende is om van een herhaling van overtreding in de hiervoor bedoelde zin te kunnen spreken.
      Het College overweegt dat nu in het besluit van 7 mei 2009 noch in het bestreden besluit is aangegeven ter voorkoming van welke voorschriften uit bijlage I van de Verordening de last strekt, deze te onbepaald is, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. Daarbij komt dat door deze onbepaaldheid niet staande kan worden gehouden dat de last strekt ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding, omdat niet kan worden vastgesteld welke eerdere overtreding dat zou zijn. Evenmin kan worden staande gehouden dat sprake was van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zou plaatsvinden, omdat onvoldoende is gespecificeerd ter voorkoming van welke overtreding deze strekt. Gelet hierop kwam verweerder niet de bevoegdheid toe de last - op de ruime wijze waarop deze is geformuleerd - op te leggen.
      5.12	Bij het voorgaande merkt het College op dat een last die zou strekken tot het voorkomen van (uitsluitend) overtredingen als die welke tot het opleggen van de last hebben geleid - in de voorliggende zaak het overschrijden van de maximale reistijd voor het vervoer van dieren dan wel het vervoeren van dieren die niet geschikt zijn voor het voorgenomen vervoer - naar zijn oordeel in elk geval wel voldoende bepaald zou zijn. Bovendien zou zodanige last zijn gericht op het voorkomen van herhaling van die overtredingen, indien althans ook uit de overige omstandigheden zou blijken dat sprake is van continuïteit in de hierboven bedoelde zin. Het College voegt hier voor wat betreft het voorliggende geval aan toe dat, nu de laatst geconstateerde overtreding van de transporttijden dateert van 22 februari 2007, het tijdsverloop tot aan de oplegging van de last op 7 mei 2009 dermate groot is geweest dat niet meer gesproken kan worden van een last die strekt ter voorkoming van herhaling van een eerder begane overtreding van de voorgeschreven transporttijden, zodat ten aanzien daarvan voor het aannemen van de bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom zou moeten zijn voldaan aan het criterium van klaarblijkelijk gevaar voor herhaling.
      5.13	Het College stelt voorts vast dat de beschikking tot oplegging van de last geen termijn bevat gedurende welk deze last van toepassing is, waardoor deze niet is beperkt in de tijd. Verweerder heeft desgevraagd verklaard dat abusievelijk is nagelaten een termijn (looptijd) in de beschikking op te nemen, terwijl het wel gebruikelijk is dit te doen. Dit gebrek is niet hersteld in de beslissing op bezwaar.
      5.14	Wat betreft de hoogte van de opgelegde dwangsom overweegt het College dat, gegeven de onbepaaldheid van de last, niet kan worden vastgesteld dat de (per overtreding) opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom, zodat niet is zekergesteld dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 5:32, vierde lid, (oud) van de Awb.
      Het College merkt hierbij op dat een overeenkomstig het hiervoor onder 5.12 overwogene opgelegde last - welke als gezegd wel voldoende bepaald zou zijn - waarin een dwangsom zou zijn opgelegd die overeenkomt met de bij het besluit van 7 mei 2009 opgelegde dwangsom (€ 5.000,- per overtreding met een maximum van € 25.000,-), wel in bedoelde redelijke verhouding zou staan. Daarbij heeft het College mede acht geslagen op hetgeen omtrent de hoogte van dwangsommen is opgenomen in de Beleidsregels 2009 en op de omvang van het bedrijf van appellante en hetgeen ter zitting duidelijk is geworden omtrent de met een gemiddeld (“lang”) varkenstransport door verweerder te behalen omzet.
      5.15	Het vorenstaande brengt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dient te worden vernietigd. Het beroep is derhalve gegrond. Verweerder zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College komt aan een bespreking van de overige beroepsgronden niet toe.
      5.16	Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,- op basis van 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322 ,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op gemiddeld is bepaald.
      Het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- dient aan haar te worden vergoed.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College 
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - draagt verweerder op binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met
        inachtneming van deze uitspraak; 
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) 
      - bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 297,- (zegge: tweehonderdzevenennegentig
        euro) vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. E. Dijt, en mr. M.M. Smorenburg in tegenwoordigheid van mr. N.W.A. Verrijt als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 september 2010.
    
    w.g. J.L.W. Aerts				w.g. N.W.A. Verrijt