ECLI:NL:RVS:2007:AZ6844, Raad van State, 24-01-2007, 200507831/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2004 heeft verweerder aan appellante een vergunning krachtens artikel 12 van de Natuurbeschermingswet verleend voor het vissen van mosselzaad in het sublitoraal van de westelijke Waddenzee voor het voorjaar van 2004.

200507831/1.
      Datum uitspraak: 24 januari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 maart 2004 heeft verweerder aan appellante een vergunning krachtens artikel 12 van de Natuurbeschermingswet verleend voor het vissen van mosselzaad in het sublitoraal van de westelijke Waddenzee voor het voorjaar van 2004.
    
    Bij besluit van 21 juli 2005, DRR&R/2005/3626, heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 augustus 2005, bij de rechtbank Middelburg ingekomen op 31 augustus 2005, beroep ingesteld. Het beroepschrift is met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden naar de Raad van State. De gronden zijn aangevuld bij brief van 4 oktober 2005.
    
    Bij brief van 31 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid gesteld, heeft de vereniging "Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur" (hierna: PO) bij brief van 21 december 2005 een memorie ingediend. Deze is aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaak 200509427/1, ter zitting behandeld op 1 juni 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door 
      mr. U.T. Hoekstra, advocaat te Middelburg, [gemachtigde] en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de PO, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom en [secretaris] en W. van den Berg, werkzaam bij de PO.
    
    
    
      Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling bij brief van 13 juni 2006 het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend naar aanleiding van ontvangst van een brief van de PO van 2 juni 2006 met bijlage. Deze bijlage bevat een aan het Gerechtshof te 
      's-Gravenhage gericht advies van de Europese Commissie van 23 mei 2006 op grond van artikel 15, eerste lid, van de Verordening 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB EG 2003 L 4/1). Appellante heeft bij brief van 23 juni 2006 een reactie gegeven op dit advies van de Europese Commissie.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak vervolgens opnieuw ter zitting behandeld op 15 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door 
      mr. U.T. Hoekstra, advocaat te Middelburg, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de PO, vertegenwoordigd door mr. G. van der Wal, advocaat te Brussel, en mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    2.1.    Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw) is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
        Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    Standpunt appellante
    
    2.3.    Appellante betoogt dat verweerder aan het bestreden besluit ten onrechte zijn beleid ten grondslag heeft gelegd waarbij de verdeling van mosselzaad volgens het Reglement Mosselvisserij 1998, gewijzigd bij notariële akte van 7 juli 1999 (hierna te noemen: het Reglement Mosselvisserij) van de PO op privaatrechtelijke wijze plaatsvindt door deze organisatie en dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid het totale quotum mosselzaad zelf te verdelen. Appellante stelt zich op het standpunt dat het beleid van verweerder in strijd is met artikel 6 van de Mededingingswet. Bij vonnis van de rechtbank Middelburg van 3 juli 2002, rolnummer 00/94, is op vordering van appellante de privaatrechtelijke verdeling van de PO nietig verklaard wegens strijd met deze wettelijke bepaling. Verder blijkt uit het tussenarrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 1 juli 2004, rolnummer 02/1136  dat de privaatrechtelijke verdeling van de PO mogelijk in strijd is met het Europese kartelverbod als bedoeld in artikel 81 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Appellante stelt zich voorts op het standpunt dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom het Reglement Mosselvisserij niet klaarblijkelijk onredelijk is. De verdeling van de PO vindt plaats op basis van historische aanvoergegevens. Ten onrechte gebeurt de verdeling niet objectief op basis van de actuele productiecapaciteit, uitgedrukt in theoretische productiewaarde (tpw). Het komt er uiteindelijk op neer dat zij in het percelenareaal een aandeel heeft van 2,13%, maar in de hoeveelheid mosselzaad zoals toegekend door de PO slechts 1,52%, hetgeen apert onredelijk is, aldus appellante.
    
    Standpunt verweerder
    
    2.4.    Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat, nu de civielrechtelijke appèlprocedure over de rechtsgeldigheid van het Reglement Mosselvisserij nog loopt bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage, hij niet gehouden is zijn besluit tot vergunningverlening te herzien. Ook anderszins ziet hij daartoe geen aanleiding, mede gezien het feit dat het Reglement Mosselvisserij niet klaarblijkelijk onredelijk is en gezien het feit dat de verdeling van het mosselzaad overeenkomstig het Reglement Mosselvisserij bijdraagt aan de bescherming van de natuurwaarden van de Waddenzee. Naar verweerder meent zou het van onzorgvuldig bestuur getuigen indien hij thans zou uitgaan van de nietigheid van dit Reglement. Immers, hij acht de kans aanzienlijk dat hij een wijziging van zijn vergunningenbeleid weer moet terugdraaien indien de rechtsgeldigheid van het Reglement Mosselvisserij in civiel hoger beroep zou komen vast te staan.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    De Nbw-vergunning, die verweerder aan appellante heeft verleend en bij het bestreden besluit ongewijzigd is gehandhaafd, bevat onder 3 de volgende voorwaarde:
    
    "De voorschriften en beperkingen als opgenomen in de vergunning voor de voorjaarsmosselzaadvisserij in 2004 op grond van de Visserijwet, het Visplan 2004, het Reglement Mosselvisserij 1998 en (eventuele) aanvullingen daarop, maken - voor zover niet strijdig met deze vergunning - deel uit van de vergunning".
    
    2.5.2.    Verweerder heeft voor het jaar 2004 de totale hoeveelheid op te vissen mosselzaad vastgesteld. De verdeling daarvan heeft hij overgelaten aan de PO.
    
    2.5.3.    In 1994 is, in overeenstemming met de structuurnota 'Vissen naar Evenwicht', door de kustvisserijsector het Beheersplan Kustvisserij Schelpdiervisserij 1993-1998 opgesteld voor onder andere de Waddenzee. Op pagina 14 van dit beheersplan is bepaald dat de mosselsector zowel in schaarse als in overvloedige jaren voor de voorjaars- en de najaarsmosselzaadvisserij een maximaal op te vissen hoeveelheid mosselzaad vaststelt. De mosselsector zal hierbij zorg dragen voor een zo verstandig mogelijk beheer van het beschikbare mosselzaadbestand. Over de op te vissen hoeveelheid zal overleg worden gevoerd met het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV). De mosselsector zal voor iedere periode in het Visplan een verdeling van de op te vissen hoeveelheid mosselzaad vastleggen.
    
        Op pagina 16 van dit beheersplan is aangegeven dat in het Visplan afspraken worden neergelegd ten aanzien van de privaatrechtelijke verdeling van het mosselzaad. Bepaald is dat het Visplan door de PO zal worden opgesteld. De inhoud van het Visplan zal worden besproken met het ministerie van LNV en het Productschap Vis. In het jaar 2000 heeft het Productschap Vis namens de schelpdiersector voor de tweede fase het Beheersplan Schelpdiervisserij Kustwateren 1999-2003 opgesteld. Op pagina 16 van dit beheersplan is voorts aangegeven welke afspraken omtrent mosselzaadvisserij ongewijzigd blijven ten opzichte van het beheersplan uit 1994. Onder meer is vastgelegd dat de visserij wordt gereguleerd door middel van visplannen en dat handhaving de verantwoordelijkheid is van de sector zelf.
    
    
      2.5.4.    Bijlage I van het Reglement Mosselvisserij is bij notariële akte van 
      7 juli 1999, met ingang van 19 maart 1999, als volgt gewijzigd:
    
    
    "1. Aan elk lid dat de bodemcultuur bedrijft, zal een percentage van de hoeveelheid mosselzaad ter beschikking worden gesteld, gelijk aan zijn aandeelpercentage van de hoeveelheid aangevoerde mosselen op de veiling te Yerseke over de seizoenen negentienhonderd achtenzestig/negentienhonderd negenenzestig (1968/1969) tot en met negentienhonderd vierennegentig/negentienhonderd vijfennegentig (1994/1995). Bij de vaststelling van dit aandeelpercentage zal tevens rekening gehouden worden met:
    
        a. door de overheid erkende, niet geleverde mosseltonnen vanwege tussentijdse schade voor zover het betreft de jaren negentienhonderd achtenzestig/negentienhonderd negenenzestig (1968/1969) tot en met negentienhonderd drieënzeventig/negentienhonderd vierenzeventig (1973/1974);  
    
        b. Het aandeelpercentage van enkele leden die korter actief zijn als kweker, wordt vastgesteld op basis van de hoeveelheid aangevoerde mosselen op de veiling te Yerseke over de seizoenen negentienhonderd achtentachtig/negentienhonderd negenentachtig (1988/1989) tot en met negentienhonderd vierennegentig/negentienhonderdvijfennegentig (1994/1995);
    
    2. Aan elk lid dat beschikt over een in lid 1 genoemd aandeelpercentage dat lager is dan één procent (1.00%) zal een extra hoeveelheid mosselzaad ter beschikking worden gesteld van vijfentwintig/honderdste procent (0.25%) van de hoeveelheid mosselzaad; deze compensatie kan er niet toe leiden dat het toebedeelde percentage hoger wordt dan één procent (1.00%);
    
    3. Aan de leden die de "off-bottom"cultuur bedrijven zal gezamenlijk een percentage van vijfenzeventig/honderdste procent (0.75%) van de hoeveelheid ter beschikking worden gesteld;
    
    4. Deze bijlage die onderdeel uitmaakt van het Reglement Mosselvisserij 1998 is vastgesteld voor de duur van de jaren tweeduizend (2000) tot en met tweeduizend vier (2004)".
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.      De Afdeling stelt voorop dat in dit geschil ter beoordeling staat het besluit tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de verleende Nbw-vergunning. Het privaatrechtelijke Reglement Mosselvisserij van de PO staat derhalve niet ter beoordeling.     
    
          Gelet op de in overweging 2.5.1. opgenomen vergunningvoorwaarde, wordt de reikwijdte van de bij het bestreden besluit ongewijzigd gebleven Nbw-vergunning en derhalve de publiekrechtelijke rechtspositie van appellante in dezen bepaald door het beleid van verweerder om bij de uitvoering van de Visserijwet en het Reglement zee- en kustvisserij 1977 de verdeling van het mosselzaad door de PO te laten plaatsvinden volgens het privaatrechtelijke Reglement Mosselvisserij. Gelet op dit beleid heeft verweerder geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid bij de toepassing van artikel 12 van de Nbw een deel van de totale hoeveelheid op te vissen mosselzaad aan appellante toe te kennen, maar heeft hij voor de verdeling verwezen naar de PO.
    
    2.6.1. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder voor de verdeling van de totale hoeveelheid bevisbaar mosselbestand onder de mosselvissers kon volstaan met een enkele verwijzing naar de verdelingsregeling in het Reglement Mosselvisserij. Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. Verweerder heeft bij de toepassing van artikel 12 van de Nbw, voor zover het de verdeling betreft van de totale hoeveelheid op te vissen mosselzaad, aangesloten bij zijn beleid inzake de toepassing van de Visserijwet en het Reglement zee- en kustvisserij 1977.   
    
    ….In verband hiermee en gelet op overweging 2.4. van de Afdeling in haar uitspraak van heden no. 200509427/1 inzake de toepassing van de Visserijwet en het Reglement zee- en kustvisserij 1977, kon verweerder, ook bij de toepassing van artikel 12 van de Nbw voor zover het de verdeling van de totale hoeveelheid op te vissen mosselzaad betreft, niet volstaan met een enkele verwijzing naar de verdelingsregeling in het Reglement Mosselvisserij. Hij had gelet op de hem krachtens de Nbw toekomende bevoegdheid behoren na te gaan of hij de verdeling, zoals vastgesteld door de PO, voor zijn rekening kon nemen. Nu hij dit heeft nagelaten kan het bestreden besluit niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
    
    2.6.2. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. Gelet op deze uitkomst, komt de Afdeling niet toe aan hetgeen appellante voor het overige in beroep heeft aangevoerd.
    
    Proceskosten
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden in de proceskosten van appellante te worden veroordeeld. 
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 21 juli 2005, DRR&R/2005/3626;
    
    III.    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2007
    
    12.