ECLI:NL:RBUTR:2011:BU4026, Rechtbank Utrecht, 11-11-2011, SBR 11/1159 en 11/1208
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2011-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom paardenhouderij/paardenpension. De rechtbank heeft in de eerste uitspraak niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een rechtsoordeel gegeven over de vraag of het gebruik van het perceel als paardenhouderij/paardenpension in strijd is met het (nieuwe) bestemmingsplan. Geen Brummen-situatie. Gebruik als zodanig is in strijd met het ten tijde van het eerste en tweede bestreden besluit vigerende bestemmingplan. Houden van paarden zonder productieoogmerk valt niet onder definitie van agrarisch bedrijf. Beginselplicht tot handhaving. Geen bijzondere omstandigheden om hiervan af te zien. Zicht op legalisatie niet voldoende concreet. Begunstigingstermijn niet onredelijk lang en hoogte dwangsom redelijk.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht										
      zaaknummers: SBR 11/1159 en 11/1208
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon Staatsbosbeheer,
      gevestigd te Driebergen-Rijsenburg,
      hierna: Staatsbosbeheer
      (gemachtigden: mr. F.R. van Norren en ing. E. Al) 
    
    
    
      [A], 
      wonende te [woonplaats], 
      hierna: [A]
      (gemachtigde: mr. J.J. van der Goen)
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarn, verweerder
      (gemachtigden: P. Janse en M. Aberson).
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van Staatsbosbeheer om handhavend op te treden ter zake van de paardenhouderij/het paardenpension van [A] en [B] op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    
      Bij besluit van 10 augustus 2010 heeft verweerder het door Staatsbosbeheer tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit – onder verbetering van de motivering – in stand gelaten.
      Bij besluit van 21 september 2010 heeft verweerder het besluit van 10 augustus 2010 gewijzigd, in die zin dat een verschrijving in laatstgenoemd besluit is hersteld.
    
    
    Bij uitspraak van 4 januari 2011 (SBR 10/3191) heeft deze rechtbank het door Staatsbosbeheer tegen het besluit van 10 augustus 2010 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het besluit van 21 september 2010 gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2010 vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    
    
      Ter uitvoering van voornoemde uitspraak heeft verweerder bij besluit van 24 februari 2011 (het bestreden besluit) opnieuw besloten op het door Staatsbosbeheer tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar, dit bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en [A] gelast om uiterlijk 1 januari 2012 de geconstateerde illegale situatie op het perceel op te heffen door het weiden van paarden te staken en gestaakt te houden, zulks onder verbeurte van een dwangsom van € 100,- per paard per maand met een maximum van € 50.000,-.
      Staatsbosbeheer en [A] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, bij deze rechtbank geregistreerd onder de zaaknummers SBR 11/1159 en 11/1208.
    
    
    Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 30 september 2011. Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. [A] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    Overwegingen
    
    
      1.	Staatsbosbeheer is eigenaar van het perceel en heeft de betreffende gronden en de zich daarop bevindende boerderij in pacht gegeven aan [A]. Bij vonnis van 22 juni 2011 (geregistreerd onder zaaknummer 676861 AC EXPL 10-1023 mc/4071) heeft de pachtkamer van deze rechtbank – onder meer – de tussen Staatsbosbeheer en [A] bestaande pachtovereenkomst met betrekking tot de gronden en de boerderij met ingang van 
      22 juni 2011 ontbonden en [A] veroordeeld om uiterlijk op 1 januari 2012 de onroerende zaken te ontruimen en te verlaten.
    
    
    
      2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door Staatsbosbeheer tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en [A] gelast om uiterlijk op 
      1 januari 2012 de geconstateerde illegale situatie op het perceel op te heffen door het weiden van paarden te staken en gestaakt te houden, zulks onder verbeurte van een dwangsom van 
      € 100,- per paard per maand met een maximum van € 50.000,-. 
    
    
    3.	[A] heeft in beroep (SBR 11/1208) betoogd dat er geen sprake is van een overtreding, nu het gebruik van het perceel als paardenhouderij/ paardenpension in overeenstemming is met het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied’. Indien wordt vastgesteld dat er wel sprake is van een overtreding bestaan er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien, aldus [A]. Hiertoe heeft hij aangevoerd dat hij verweerder bij brief van 18 februari 2011 heeft verzocht het bestemmingsplan te wijzigen en/of vrijstelling te verlenen. Nu de in dit kader te verrichten belangenafweging in zijn voordeel zal uitvallen, bestaat concreet zicht op legalisatie. Voorts heeft hij aangevoerd dat handhavend optreden onevenredig is, nu zijn (financiële) belang zwaarder dient te wegen dan het algemeen belang. Ten slotte heeft [A] betoogd dat verweerder ten behoeve van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar ten onrechte heeft nagelaten opnieuw advies te vragen aan de bezwaaradviescommissie. 
    
    4.	Staatsbosbeheer heeft in beroep (SBR 11/1159) betoogd dat verweerder een onredelijke lange begunstigingstermijn en een te lage dwangsom heeft vastgesteld. De dwangsom dient gerelateerd te worden aan de vergoeding van € 142,- die [A] maandelijks per paard ontvangt, aldus Staatsbosbeheer. Voorts heeft Staatsbosbeheer betoogd dat verweerder de onthouding van goedkeuring van artikel 28, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ onjuist heeft geïnterpreteerd.
    
    5.	De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of met de uitspraak van deze rechtbank van 4 januari 2011 tussen partijen vaststaat dat het gebruik van het perceel als paardenhouderij/paardenpension in strijd is met het op 11 juni 2010 in werking getreden bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. In voornoemde uitspraak heeft de rechtbank overwogen: “Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel als paardenhouderij/paardenpension in strijd is met de agrarische bestemming die ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rust. […]”. Nu hieruit niet blijkt dat de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een rechtsoordeel heeft gegeven over de vraag of het gebruik van het perceel als paardenhouderij/paardenpension in strijd is met bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’, kan het er niet voor worden gehouden dat dit tussen partijen in deze procedure vaststaat. Door [A] wordt betwist dat het gebruik op voornoemde wijze in strijd is met dat bestemmingsplan, zodat de rechtbank hierover een oordeel zal geven.
    
    6.	Ingevolge het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ rust op het gedeelte van het perceel waarop de paarden weiden de enkelbestemming ‘Agrarisch met landschappelijke en natuurlijke waarden (A-LNW)’ en de dubbelbestemming ‘Landgoed/buitenplaats’.
    
    
      De voor ‘Agrarisch met landschappelijke en natuurlijke waarden’ aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 3.1 van de planvoorschriften bestemd voor:
      a.	de uitoefening van het grondgebonden agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering; […]
      d.	extensief recreatief medegebruik; […]
      h.	pensionstalling, uitsluitend voor zover de gronden op de plankaart nader met 'pensionstalling' zijn aangeduid; […].
    
    
    
      De voor ‘Landgoed/buitenplaats’ aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 17.1 van de planvoorschriften, naast het bepaalde in de andere, voor die gronden aangegeven bestemmingen, tevens bestemd voor: […]
      b.	extensief recreatief medegebruik; […].
    
    
    
      Artikel 1 van de planvoorschriften bepaalt (onder meer) dat in deze voorschriften wordt verstaan onder: […]
      h. 	agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, waarbij houtteelt is uitgesloten; […]
      ll. 	extensief recreatief medegebruik: vorm van recreatief gebruik, waarbij de recreatie geen specifiek beslag legt op de ruimte, zoals fiets-, voet-, en ruiterpaden, picknickplaatsen, parkeerplaatsen, speelweiden, watersport en naar aard, omvang en schaal daarmee gelijk te stellen voorzieningen; […]
      nn. 	grondgebonden agrarisch bedrijf: agrarisch bedrijf dat is gericht op het ontwikkelen van activiteiten, waarbij de productie geheel of nagenoeg geheel afhankelijk is van het producerend vermogen van de grond als productiemiddel waar het bedrijf over kan beschikken; […].
    
    
    7.	Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank stelt vast dat de gronden op de plankaart niet nader met ‘pensionstalling’ zijn aangeduid, zodat geen sprake is van gebruik als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften. 
    
    8.	Naar het oordeel van de rechtbank is voorts geen sprake van gebruik als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, te weten de uitoefening van het grondgebonden agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering. Ter zitting heeft de gemachtigde van [A] verklaard dat op het perceel ongeveer veertig paarden lopen van 31 eigenaren. [A] betoogt dat hij ter plaatse een agrarisch bedrijf exploiteert. Op basis van de gedingstukken stelt de rechtbank vast dat het gaat om paarden die in beginsel het gehele jaar door geen beschutting in de vorm van een stal nodig hebben, zoals IJslanders en Tinkers, en dat op het perceel dan ook geen stallen of andere gebouwen voor de dieren aanwezig zijn. Naar het oordeel van de rechtbank moet een zodanig gebruik worden aangemerkt als het houden van paarden en valt dit niet binnen de in artikel 1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften opgenomen definitie van ‘agrarisch bedrijf’. De rechtbank begrijpt deze definitiebepaling aldus dat het moet gaan om het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren en niet om het enkele houden van dieren. Het feit dat alleen weidegang wordt geboden en geen stalling, maakt het voorgaande niet anders. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen productgerichte en gebruiksgerichte paardenhouderijen. Onder productgerichte paardenhouderijen wordt een paardenfokkerij verstaan, waarin het fokken van paarden voorop staat. Bij gebruiksgerichte paardenhouderijen staat het gebruik van paarden ten behoeve van recreatie en sport voorop. Tot deze bedrijven worden volgens de toelichting onder meer paardenpensions gerekend. Ook uit deze toelichting leidt de rechtbank af dat een gebruiksgerichte paardenhouderij, waarvan in het onderhavige geval sprake is, niet aangemerkt kan worden als een ‘agrarisch bedrijf’. Dat de paarden voor het [A] geen recreatieve maar een economische functie hebben, zoals hij heeft betoogd, maakt niet dat geconcludeerd moet worden dat sprake is van een productgerichte paardenhouderij en dus (in voorkomende gevallen) een agrarisch bedrijf. Van een agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan is dus geen sprake. Verder voldoet het bedrijf van [A] evenmin aan de criteria van een grondgebonden agrarisch bedrijf, aangezien het niet gaat om activiteiten die afhankelijk zijn van het producerend vermogen van de grond als productiemiddel.
    
    9.	Voorts is niet gebleken dat sprake is van gebruik als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder d, dan wel artikel 17.1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften. De rechtbank kan [A] niet volgen in zijn betoog dat het houden/weiden van paarden valt onder de in artikel 1, aanhef en onder ll, van de planvoorschriften gegeven definitie van ‘extensief recreatief medegebruik’. Nu het houden/weiden van paarden op de van Staatsbosbeheer gepachte gronden met een aanzienlijke oppervlakte plaatsvindt, legt het gebruik in het onderhavige geval een specifiek beslag op de gronden. Daarnaast is het houden/weiden van de paarden voor [A] geen recreatief gebruik, maar bedrijfsmatig gebruik van die gronden. 
    
    10.	Nu ook niet is gebleken dat het gebruik van het als paardenhouderij/ paardenpension onder een van de andere in artikel 3.1 dan wel artikel 17.1 van de planvoorschriften genoemde categorieën valt, is de rechtbank – met verweerder – van oordeel dat het gebruik van het perceel als zodanig in strijd is met bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’. Verweerder is derhalve in beginsel gehouden daartegen handhavend op te treden.
    
    11.	Op grond van vaste jurisprudentie van de ABRS zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Daarbij is van belang dat niet is gebleken dat verweerder ter zake van overtredingen als hier aan de orde beleid voert. 
    
    12.	Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. De stelling van [A] dat de situatie gelegaliseerd kan worden nu hij verweerder heeft verzocht het bestemmingsplan te wijzigen dan wel een vrijstelling te verlenen, biedt onvoldoende concreet zicht op legalisering. Hoewel [A] dit verzoek ten tijde van het bestreden besluit reeds had gedaan, is de rechtbank niet gebleken dat verweerder ten tijde van het thans bestreden besluit voornemens was op die aanvraag c.q. dat verzoek positief te beslissen. Dat is overigens ten tijde van het doen van deze uitspraak niet anders. Ter zitting is namelijk gebleken dat onduidelijk is of het betreffende bestuursorgaan genegen is ten behoeve van [A] het bestemmingsplan te wijzigen dan wel een projectbesluit te nemen. De gedingstukken en hetgeen door [A] is aangevoerd bieden de rechtbank voorts onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van een situatie waarin handhavend optreden dusdanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan behoort te worden afgezien. Zoals in voornoemde uitspraak van 4 januari 2010 reeds is overwogen dient het feit dat [A] door handhaving zal worden getroffen in zijn financiële belang – op grond van vaste jurisprudentie van de ABRS – voor zijn rekening te blijven nu hij het perceel in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Door het stellen van een begunstigingstermijn van 10 maanden is verweerder voorts afdoende aan de belangen van [A], alsmede derden, zoals de eigenaren van de pensionpaarden, tegemoet gekomen. Die termijn is voldoende ruim om die eigenaren de gelegenheid te bieden hun paard(en) bij [A] weg te halen en elders onder te brengen.
    
    13.	Ten aanzien van het betoog van [A] dat ten onrechte geen (nader) advies is gevraagd aan de bezwaaradviescommissie, overweegt de rechtbank dat artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het opnieuw nemen van een beslissing op bezwaar het criterium geeft aan de hand waarvan moet worden beslist of belanghebbende opnieuw moeten worden gehoord alvorens wederom op de bezwaren te beslissen. Ingevolge dit artikel wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet gebleken is van nieuwe feiten of omstandigheden als hier bedoeld. Gelet hierop was verweerder ook niet gehouden voorafgaand aan het nemen van het thans bestreden besluit de adviescommissie opnieuw in te schakelen. Nu [A] in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze over het voornemen tot het (alsnog) opleggen van een last onder dwangsom naar voren te brengen, heeft verweerder voorts voldaan aan de in artikel 4:8 van de Awb vervatte hoorplicht. Dit betoog slaagt niet.
    
    14.	Het betoog van Staatsbosbeheer, dat verweerder een te lange begunstigingstermijn heeft gesteld, slaagt niet. De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn komt aan verweerder enige vrijheid toe. Hoewel aan Staatsbosbeheer kan worden toegegeven dat een begunstigingtermijn van 10 maanden lang is, kan deze termijn niet als onredelijk lang worden aangemerkt. Daarbij acht de rechtbank thans van belang dat de pachtkamer van deze rechtbank de ontruiming van het gepachte heeft gelast tegen 1 januari 2012.
    
    15.	Ook het betoog van Staatsbosbeheer, dat de dwangsom te laag is vastgesteld, slaagt niet. Verweerder heeft de dwangsom gerelateerd aan het bedrag dat [A] per maand per paard van de eigenaren ontvangt en dit bedrag verlaagd met de te verwachten kosten, om zo de inkomsten van [A] nagenoeg geheel af te romen. De dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 100,- per paard per maand met een maximum van € 50.000,-. Gelet op de te verwachten kosten van de zijde van [A] acht de rechtbank aannemelijk dat deze dwangsom in een redelijke verhouding staat tot enerzijds de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijk voorschrift geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging.
    
    16.	Ten aanzien van het betoog van Staatsbosbeheer, dat verweerder de onthouding van goedkeuring aan artikel 28, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ onjuist heeft geïnterpreteerd, overweegt de rechtbank als volgt.  Gebleken is dat verweerder het bestreden besluit niet op dit artikel heeft gebaseerd, juist omdat daaraan goedkeuring is onthouden. Gelet hierop kan hetgeen door Staatsbosbeheer ter zake is aangevoerd geen rol spelen in de onderhavige zaak. Het betoog slaagt niet.
    
    17.	Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zullen de beroepen van Staatsbosbeheer en [A] ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat dan ook geen aanleiding.
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart het beroep van Staatsbosbeheer ongegrond (SBR 11/1159);
      -	verklaart het beroep van [A] ongegrond (SBR 11/1208).
    
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op 11 november 2011.
    
    
    De griffier:					De rechter:
    
    
    
    mr. C.J. van Niejenhuis-Baijens			mr. B.J. van Ettekoven
     						 
    
    afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.