ECLI:NL:RVS:2008:BD0736, Raad van State, 29-04-2008, 200704598/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 september 2004, op schrift gesteld op 7 september 2004 (hierna: het primaire besluit), heeft het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo (hierna: het college) beslist bestuursdwang toe te passen ter zake van de inrichting van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Chief Oil Company B.V. (hierna: Chief Oil Company B.V.), op het adres Spaarpot 30 te Geldrop.

200704598/1.
    
    Datum uitspraak: 29 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Chief Oil Company B.V.", gevestigd te Geldrop,
    
    appellante,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 september 2004, op schrift gesteld op 7 september 2004 (hierna: het primaire besluit), heeft het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo (hierna: het college) beslist bestuursdwang toe te passen ter zake van de inrichting van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Chief Oil Company B.V. (hierna: Chief Oil Company B.V.), op het adres Spaarpot 30 te Geldrop.
    
    Bij besluit van 22 mei 2007, verzonden op 23 mei 2007, heeft het college het door Chief Oil Company B.V. hiertegen gemaakte bezwaar ontvankelijk en opnieuw ongegrond verklaard, het besluit van 2 september 2004 met verbetering van de grondslag tot 7 oktober 2004 gehandhaafd en dat besluit met ingang van 7 oktober 2004 herroepen.
    
    Tegen dit besluit heeft Chief Oil Company B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2007.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Er zijn nadere stukken ontvangen van Chief Oil Company B.V. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2008, waar Chief Oil Company B.V., vertegenwoordigd door mr. M.B.Ph. Geeraedts, advocaat te Den Bosch, ir. L.A. van der Biessen en ing. P.M.J.B. Sieben, deskundigen, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.A.M. van Kampen, advocaat te Den Bosch, J. van Hoeij, B. van Doren en G. Kamminga, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het primaire besluit heeft het college beslist bestuursdwang toe te passen en de inrichting met onmiddellijke ingang te sluiten totdat zodanige maatregelen zouden zijn getroffen dat er geen explosiegevaarlijke situatie meer was. Bij besluit van 21 december 2004 heeft het college het daartegen door Chief Oil Company B.V. gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Laatstgenoemd besluit is bij uitspraak van de Afdeling van 27 december 2006, nr. 200600456/1, (www.raadvanstate.nl) vernietigd, voor zover het de onmiddellijke sluiting van de inrichting betrof.
    
    Bij het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit met verbetering van de grondslag gehandhaafd tot 7 oktober 2004, omdat ten tijde van het nemen van het primaire besluit volgens hem overtredingen plaatsvonden van een aantal vergunningvoorschriften, verbonden aan de bij besluit van 9 december 2003 verleende milieuvergunning voor de onderhavige inrichting voor het mengen, afvullen, verpakken en opslaan van werkvloeistoffen, zoals smeeroliën, ruitensproeiervloeistof, antivries en koelvloeistof. Het college heeft het primaire besluit bij het bestreden besluit vervolgens herroepen met ingang van 7 oktober 2004, aangezien de overtredingen op die datum waren beëindigd.
    
    2.2. Chief Oil Company B.V. betwist dat de in geding zijnde vergunningvoorschriften ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden. Ten aanzien van de voorschriften 1.9.3 tot en met 1.9.6 en 11.1.4, die zien op de aanwezigheid van mogelijke ontstekingsbronnen, betwist zij dat de elektrische installaties explosiegevaarlijk waren. Voorts was volgens haar geen sprake van een overtreding van voorschrift 2.2.1, dat ziet op de brandwerendheid van scheidingsconstructies en deuren in en tussen de verschillende scheidingsconstructies. Zij wijst erop dat de in voorschrift 1.9.6 opgenomen termijn van acht maanden na het in werking treden van de vergunning ten tijde van het nemen van het primaire besluit nog niet was verstreken, zodat nog geen sprake was van een overtreding. Dit gold volgens haar eveneens voor de termijn, zoals die is opgenomen in voorschrift 2.2.2, welk voorschrift volgens het college eveneens werd overtreden.
    
    2.2.1. In voorschrift 1.9.6 is, kort samengevat, bepaald dat binnen acht maanden na het in werking treden van de vergunning een onderzoek moet worden uitgevoerd naar in de inrichting aanwezige (elektrische) installaties in relatie tot het gestelde in de voorschriften 1.9.1 tot en met 1.9.5. De rapportage van dit onderzoek dient binnen 10 maanden ter goedkeuring aan het bevoegd gezag te worden overgelegd. Indien uit de rapportage blijkt dat er (verbeterings)maatregelen of voorzieningen moeten worden getroffen, dienen deze uiterlijk binnen 16 maanden na het in werking treden van de vergunning te zijn gerealiseerd.
    
    In voorschrift 2.2.2 is, kort samengevat, bepaald dat binnen acht maanden na het in werking treden van de vergunning een inspectierapport over de brandwerendheid van wanden en deuren binnen de inrichting aan het bevoegd gezag moet worden overgelegd.
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 20.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het besluit van 9 december 2003, treedt, kort samengevat, een besluit waarbij een milieuvergunning wordt verleend, in werking met ingang van de dag na de dag waarop de termijn afloopt voor het indienen van een beroepschrift.
    
    Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken.
    
    2.2.3. Ten tijde van het nemen van het primaire besluit waren nog geen acht maanden verstreken na de inwerkingtreding van het besluit van 9 december 2003. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de voorschriften 1.9.6 en 2.2.2 ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden. Vanwege de nauwe samenhang tussen de overtreding van voorschrift 1.9.6 en de voorschriften 1.9.3 tot en met 1.9.5 en 11.1.4 enerzijds en de samenhang tussen de voorschriften 2.2.2 en 2.2.1 anderzijds, is evenmin komen vast te staan dat de voorschriften 1.9.3, 1.9.4, 1.9.5 en 2.2.1 werden overtreden. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.3. De voorschriften 11.3.1 en 20.1.7 werden volgens Chief Oil Company B.V. niet overtreden ten tijde van het nemen van het primaire besluit, daar zich in de tapruimte een gasgestookte hete lucht verwarmer (heater) bevond met een gesloten systeem, zodat deze geen ontstekingsbron kon vormen en de heater ten tijde van het nemen van het primaire besluit ook niet in gebruik was.
    
    2.3.1. Tijdens de controle op 2 september 2004 is door de Arbeidsinspectie geconstateerd dat een direct gestookte gasheater met open verbranding binnen de inrichting aanwezig was. Uit een proces-verbaal van bevindingen van de politie blijkt eveneens dat in de tapruimte een direct gestookte gasheater aanwezig was. In hetgeen Chief Oil Company B.V. aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding om in zoverre te twijfelen aan de constateringen van de diverse controlerende bevoegde gezagen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.4. Chief Oil Company B.V. betwist dat de voorschriften 8.1.4 en 10.3.1 ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden. In deze voorschriften zijn voorzieningen voorgeschreven ter voorkoming van emissies naar de lucht. Ten aanzien van de in voorschrift 8.1.4 voorgeschreven instructies over het veilig werken met de menginstallaties en instructies ter voorkoming van emissie van vluchtige organische stoffen naar de lucht betwist zij dat deze instructies niet aanwezig waren. Volgens haar werd voorschrift 10.3.1, waarin, kort samengevat, is bepaald dat installaties waaruit gassen, dampen of nevels kunnen ontwijken, moeten zijn afgesloten door een goed sluitend deksel of op andere wijze, evenmin overtreden.
    
    2.4.1. Tijdens de controle op 2 september 2004 is door het college geconstateerd dat de in voorschrift 8.1.4 bedoelde instructies niet binnen de inrichting aanwezig waren en dat ruitensproeiervloeistoffen werden gemengd met behulp van een luchtslang die door de geopende deksel van de mengketel hing, waardoor er emissies naar de lucht plaatsvonden. In hetgeen Chief Oil Company B.V. aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding om in zoverre aan de stellingen van het college te twijfelen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.5. Chief Oil Company B.V. betwist dat de voorschriften 11.5.1, 11.5.4 en 11.5.5, die zien op mechanische en natuurlijke ventilatie, ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden. Volgens haar was de tapruimte, overeenkomstig voorschrift 11.5.1, voorzien van mechanische afzuiging. De tapruimte werd verder in overeenstemming met voorschrift 11.5.4 natuurlijk geventileerd. Voorschrift 11.5.5, dat betrekking heeft op de aanwezigheid van ventilatieopeningen, legt volgens haar geen duidelijke verplichting op en werd evenmin overtreden.
    
    2.5.1. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voorschriften 11.5.1, 11.5.4 en 11.5.5 ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden. Gelet op de luchtfoto’s in het dossier is aannemelijk dat in de buitengevel van de tapruimte een mechanische ventilator aanwezig was, zodat in zoverre werd voldaan aan het gestelde in voorschrift 11.5.1. Voorts kon de buitendeur in de tapruimte worden gebruikt voor natuurlijke ventilatie, zodat voorschrift 11.5.4 evenmin werd overtreden. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.6. Chief Oil Company B.V. betwist dat voorschrift 1.2.3, dat ziet op de opslag van afvalstoffen, pallets en schone of gereinigde containers, ten tijde van het nemen van het primaire besluit werd overtreden. Zij betwist verder dat geen gegevens omtrent inspecties van veiligheidsvoorzieningen en tanks, zoals is voorgeschreven in de voorschriften 1.4.1 tot en met 1.4.3, aanwezig waren binnen de inrichting. De gevarenzone-indeling, zoals voorgeschreven in de voorschriften 1.9.2 en 10.1.6, was volgens haar aan het college overgelegd, zodat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat deze voorschriften zijn overtreden. Voorschrift 10.1.7, dat ziet op bedieningsvoorschriften voor mengprocessen in een mengafdeling, en voorschrift 10.1.10, waarin vloermarkeringen zijn voorgeschreven, worden volgens haar evenmin overtreden. Volgens haar was er wel een bedrijfsnoodplan aanwezig, zodat zij voldeed aan voorschrift 1.10.2, en waren daarin overeenkomstig voorschrift 2.2.3 actuele plattegrondtekeningen aanwezig. Voorts was volgens haar geen sprake van een overtreding van de voorschriften 10.1.8 en 10.1.9, die betrekking hebben op de werkvoorraden aan vloeistoffen, voorschrift 10.4.4, dat ziet op opschriften van aftap- of doorkoppelpunten voor (gevaarlijke) vloeistoffen, en de voorschriften 11.1.1, 11.1.2, 11.2.5, 11.4.2, die zien op de tapruimte voor gevaarlijke stoffen in hal 4.1.
    
    2.6.1. Op het terrein van de inrichting was tijdens de controle ongereinigde en deels gevulde emballage aanwezig. Aldus werd voorschrift 1.2.3 ten tijde van het nemen van het primaire besluit overtreden. In het proces-verbaal van bevindingen dat door de Arbeidsinspectie is opgemaakt wordt vermeld dat in hal 2.1 veel gereed product op de vloer stond en geen paden waren aangegeven en dat in hal 2.2 licht ontvlambare vloeistoffen werden opgeslagen. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat de voorschriften 10.1.8, 10.1.9 en 10.1.10 ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden.
    
    Tijdens de controle konden de gegevens omtrent inspecties als bedoeld in de voorschriften 1.4.1 tot en met 1.4.3 niet worden overgelegd, terwijl evenmin de bedieningsvoorschriften waarin de te treffen maatregelen ter voorkoming van emissies naar de lucht of het riool als bedoeld in voorschrift 10.1.7, werden aangetroffen. Voorts werden tijdens de controle geen doelmatige opschriften aangetroffen op alle aftap- en doorkoppelpunten als bedoeld in voorschrift 10.4.4, zodat naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk is dat deze voorschriften werden overtreden. Aannemelijk is verder dat de in de voorschriften 1.9.2 en 10.1.6 genoemde gevarenzone-indeling niet aan het bevoegd gezag is toegezonden binnen de in voorschrift 1.9.2 gestelde termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van de vergunning, zodat het college terecht heeft gesteld dat deze voorschriften werden overtreden ten tijde van het nemen van het primaire besluit.
    
    Bij de aanvraag om vergunning was een bedrijfsnoodplan overgelegd. Op grond van voorschrift 1.10.4 dient het plan ten minste één maal per jaar te worden getest op doelmatigheid en bruikbaarheid. Deze termijn was ten tijde van het nemen van het primaire besluit nog niet verstreken. Gelet hierop is niet aannemelijk gemaakt dat voorschrift 1.10.2 werd overtreden. Door het college is voorts niet betwist dat de oorspronkelijke tekeningen die van de aanvraag deel uitmaakten, nog actueel waren ten tijde van de controle, zodat evenmin aannemelijk is dat voorschrift 2.2.3 werd overtreden ten tijde van het nemen van het primaire besluit.
    
    Ten aanzien van de voorschriften 11.1.1, 11.1.2, 11.2.5 en 11.4.2 ziet de Afdeling in hetgeen Chief Oil Company B.V. daarover naar voren heeft gebracht, geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen van het college naar aanleiding van de uitgevoerde controle dat de genoemde voorschriften ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden.
    
    2.7. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met een aantal vergunningvoorschriften, zodat het college in zoverre ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8. Volgens Chief Oil Company B.V. heeft het college haar ten onrechte aangeschreven om de inrichting onmiddellijk te sluiten, aangezien er ten tijde van het nemen van het primaire besluit geen acuut en daadwerkelijk explosiegevaar was. Het bestreden besluit is naar haar mening in zoverre disproportioneel. Zij voert in dit kader aan dat in de inrichting geen stoffen aanwezig waren in concentraties die de onderste explosiegrens van meer dan 10% van het Lower Explosion Level van deze stoffen overschreden. De namens het college uitgevoerde metingen naar de concentraties van de verschillende stoffen in de inrichting zijn volgens haar niet representatief voor de daadwerkelijke concentraties. Zij wijst erop dat, mocht zij de gestelde overtredingen van de vergunningvoorschriften al hebben begaan, deze overtredingen niet konden leiden tot een acuut en daadwerkelijk explosiegevaar. Voorts kan Chief Oil Company B.V. zich niet verenigen met de datum die het college heeft aangehouden voor de herroeping van het primaire besluit.
    
    2.8.1. Het college heeft de inrichting op 2 september 2004 onmiddellijk gesloten aangezien er volgens het college een acuut en daadwerkelijk explosiegevaar was ten gevolge van het samenstel van de overtredingen van de hierboven genoemde voorschriften, die betrekking hebben op explosiegevaar.
    
    2.8.2. Gelet op het voorgaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de voorschriften 1.9.3 tot en met 1.9.6 en 11.1.4, die zien op de in de inrichting aanwezige ontstekingsbronnen, en de voorschriften 2.2.1 en 2.2.2, die zien op de brandwerendheid van wanden en deuren, ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat de voorschriften 1.10.2, 2.2.3, 11.5.1, 11.5.4 en 11.5.5 ten tijde van het nemen van het primaire besluit werden overtreden.
    
    2.8.3. Ten aanzien van de overtreden voorschriften 11.3.1 en 20.1.7, die betrekking hebben op verwarmingstoestellen, wordt in het deskundigenbericht gesteld dat alleen een in werking zijnde of aangesloten heater explosiegevaar kan opleveren. Volgens het proces-verbaal van bevindingen van de Arbeidsinspectie was de heater op de dag van de controle niet in werking. In zoverre was er volgens het deskundigenbericht geen explosiegevaarlijke situatie. Ten aanzien van het overtreden voorschrift 8.1.4 wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat het ontbreken van de in het voorschrift bedoelde instructie op zichzelf geen significante bijdrage levert aan het explosiegevaar. Dit geldt eveneens voor het overtreden voorschrift 1.2.3, daar de aanwezigheid van (brandbaar) materiaal of emballage op het buitenterrein niet explosiegevaarlijk is, en voor de overtreden voorschriften 10.1.8 en 10.1.9. Over het overtreden voorschrift 10.3.1 wordt opgemerkt dat niet het al dan niet geopend zijn van de installaties waaruit gassen, dampen of nevels kunnen ontwijken, zoals is voorgeschreven in het genoemde voorschrift, van belang is voor het explosiegevaar, maar of al dan niet werd gemengd met lucht. De overtreding van het voorschrift leidt op zichzelf dus niet tot een vergroting van het explosiegevaar. Niet gebleken is dat de bevindingen in het deskundigenbericht in zoverre onjuist zijn.
    
    2.8.4. Nu het college bij het besluit om de inrichting met onmiddellijke ingang te sluiten uitdrukkelijk rekening heeft gehouden met de ernst van de overtredingen en het samenstel daarvan en geen ernstige tekortkomingen aan onder meer de aanwezige (elektrische) installaties en de brandwerendheid van wanden en deuren zijn gebleken, de overtreding van de voorschriften 1.2.3, 8.1.4, 10.1.8, 10.1.9, 10.3.1, 11.3.1 en 20.1.7 niet leidden tot explosiegevaar en het aantal overtredingen bovendien geringer is dan waarvan het college is uitgegaan, is de Afdeling van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de inrichting onmiddellijk diende te worden gesloten vanwege acuut en ernstig explosiegevaar. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt. Hetgeen Chief Oil Company B.V. in dit kader voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
    
    2.9. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de overtreding van de voorschriften 1.9.6, 1.10.2, 11.5.1, 11.5.4, 11.5.5, 2.2.2 en 2.2.3 betreft en voor zover het de onmiddellijke sluiting van de inrichting van Chief Oil Company B.V. betreft. Vanwege de nauwe samenhang tussen de overtreding van voorschrift 1.9.6 en de voorschriften 1.9.3 tot en met 1.9.5 en 11.1.4 enerzijds en de samenhang tussen de voorschriften 2.2.2 en 2.2.1 anderzijds, wordt het bestreden besluit, wat de overtreding van de voorschriften 1.9.3, 1.9.4, 1.9.5 en 2.2.1 betreft, eveneens vernietigd. Het primaire besluit dient te worden herroepen, voor zover dat betrekking heeft op de onmiddellijke sluiting van de inrichting. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Het in het proceskostenformulier vervatte verzoek om vergoeding van de reiskosten van andere vertegenwoordigers van Chief Oil Company B.V. dan de door haar meegebrachte deskundigen wordt niet ingewilligd, daar de reiskosten van haar advocaat verdisconteerd zijn in het toegekende bedrag voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en behalve de advocaat en de deskundigen geen andere vertegenwoordigers van Chief Oil Company B.V. ter zitting aanwezig waren.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo van 23 mei 2007, kenmerk 2007.05595, voor zover het de overtreding van de voorschriften 1.9.3, 1.9.4, 1.9.5, 1.9.6, 1.10.2, 11.1.4, 11.5.1, 11.5.4, 11.5.5, 2.2.1, 2.2.2 en 2.2.3 betreft en voor zover het de onmiddellijke sluiting van de inrichting van Chief Oil Company B.V. betreft;
    
    III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geldrop van 2 september 2004, voor zover het de onmiddellijke sluiting van de inrichting betreft;
    
    IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo tot vergoeding van bij Chief Oil Company B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1080,98 (zegge: duizendtachtig euro en achtennegentig cent), waarvan een bedrag groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Geldrop-Mierlo aan Chief Oil Company B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Geldrop-Mierlo aan Chief Oil Company B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Dijk w.g. Fransen
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008
    
    407.