ECLI:NL:RBAMS:2011:BU9141, Rechtbank Amsterdam, 28-11-2011, AWB 11-4029 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Dwangsombesluit tot het staken van het gebruik van het bijgebouw ten behoeve van woondoeleinden. Onduidelijke last. Strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/4029 GEMWT
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. C.Y.M. Moons,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,
      verweerder,
      gemachtigde T. Kok.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 maart 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eiser het gebruik van het huidige bijgebouw op het perceel [adres] te [plaats] ten behoeve van woondoeleinden dient te staken en gestaakt dient te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 25.000,00 ineens.
    
    Bij besluit van 21 juli 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2011. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. J.J.W. Lamme, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
    Overwegingen
    
    1.		De rechtbank neemt de volgende feiten en omstandigheden als uitgangspunt.
    
    1.1.		Eiser is eigenaar van het pand gelegen aan de [adres] te [plaats]. Uit het inspectierapport van de handhavingscontroles blijkt dat op 31 augustus 2010 inspecteurs bouw- en woningtoezicht van verweerder hebben geconstateerd dat op het perceel achter [adres] te [plaats] een bijgebouw in gebruik is genomen als woning. Geconstateerd is dat op de eerste verdieping twee kamers als slaapkamer waren ingericht. In een slaapkamer lagen diverse persoonlijke bezittingen. Op de andere slaapkamer lag tijdens de controle een persoon te slapen. Tevens is op de verdieping een badkamer geplaatst. Op de begane grond is een keuken geplaatst en het resterende gedeelte van de begane grond was in gebruik als woonkamer. In de woonkamer staat een bank, kastjes, televisie en diverse persoonlijke spullen. Bij controles op 3 december 2010 en 4 februari 2011 is geconstateerd dat de berging nog steeds in gebruik was als woning. Daarop is op 4 februari 2011 een vooraankondiging van een last onder dwangsom gezonden. 
    
    1.2.		Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser gelast vóór 30 april 2011 het gebruik van het bijgebouw ten behoeve van woondoeleinden te staken en gestaakt te houden. Aan deze last is een dwangsom verbonden van € 25.000,00 ineens.
    
    1.3.		Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat het bijgebouw dusdanig is ingericht dat er sprake is van een zelfstandige woonruimte en er niet meer gesproken kan worden van een logeergelegenheid. Daar de gebruikersvoorschriften als bedoeld in artikel 3.10 van de planvoorschriften stellen dat het bijgebouw niet voor bewoning mag worden gebruikt is volgens verweerder op juiste gronden een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat de hoogte van de dwangsom niet onevenredig is.
    
    1.4.		Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het besluit innerlijk tegenstrijdig is. Verweerder heeft kennelijk beoogd om zelfstandige bewoning van het bijgebouw te verbieden. De last onder dwangsom is veel ruimer geformuleerd en verbiedt ook logeren, terwijl verweerder in de motivering van het bestreden besluit expliciet heeft geoordeeld dat het tijdelijk onderbrengen van logees wel is toegestaan. De primaire last verbiedt ieder gebruik ten behoeve van woondoeleinden. Voorts heeft eiser gesteld dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat het bijgebouw dusdanig is ingericht dat er sprake is van zelfstandige woonruimte en er niet meer gesproken kan worden van een logeergelegenheid. Eind april 2011 heeft eiser de overtreding van de last gestaakt. Er is geruime tijd verstreken tussen de beëindiging van de overtreding en de beslissing op bezwaar, waardoor er grond is voor herroeping van het primaire besluit ex nunc. Ten slotte heeft eiser gesteld dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is met de ernst van de overtreding en het doel de overtreding tegen te gaan.
    
    2.	De rechtbank gaat uit van de volgende relevante regelgeving.
    
    
      2.1.	Op grond van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
      a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
    2.2.	Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    2.3.	Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    3.		Inhoudelijke beoordeling
    
    3.1.	De gronden waarop het bijgebouw staat hebben volgens de plankaart bij het bestemmingsplan “Amstelveen Noord-West” (het bestemmingsplan) de bestemming Wonen (W). Op grond van artikel 3.2.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften mogen aan- en uitbouwen en bijgebouwen ten behoeve van het vergroten van de woonfunctie worden opgericht binnen het bouwvlak. Op grond van artikel 3.10.2, aanhef en onder c, van de planvoorschriften wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in lid 3.10.1, in ieder geval gerekend het gebruik van bijgebouwen voor bewoning.
    
    3.2.	Uit het rapport handhavingscontroles blijkt dat eiser het bijgebouw in strijd met artikel 3.10.2, aanhef en onder c, van de planvoorschriften heeft gebruikt voor bewoning. Eiser heeft een buurvrouw met kind enige tijd in het bijgebouw laten wonen, die op zoek was naar een andere woonruimte. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat klaarblijkelijk het gevaar dreigt dat het bijgebouw in gebruik zal worden genomen voor bewoning. Tijdens de inspectie is geconstateerd dat de kamers volledig zijn ingericht en er slaapkamers, woonkamer, badkamer en keuken in het bijgebouw zijn. Naar het oordeel van de rechtbank was er sprake van zelfstandige bewoning van het bijgebouw. Hieruit volgt dat het gebruik van het bijgebouw in strijd is met artikel 3.10.2, aanhef en onder c, van de planvoorschriften. Verweerder was derhalve bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op de duur van de overtreding van de planvoorschriften deelt de rechtbank de stelling van eiser dat verweerder eerst een waarschuwing had behoren te geven niet.
    
    3.3.	Gelet op de rapportage van de handhavingsspecialisten vond ten tijde van het primaire besluit overtreding van de planvoorschriften plaats. Uit de rapportage blijkt dat op 31 augustus 2010, 3 december 2010 en 4 februari 2011 is geconstateerd dat het bijgebouw werd bewoond. De omstandigheid dat inmiddels in april 2011 aan de last is voldaan doordat de bewoning van het bijgebouw is gestaakt, leidt niet tot het oordeel dat verweerder het primaire besluit in bezwaar had moeten herroepen. Dat de planvoorschriften ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar niet meer werden overtreden, kan niet worden beschouwd als een omstandigheid op grond waarvan het primaire besluit onrechtmatig zou zijn. Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 december 2003, LJN: AO0934.
    
    3.4.	Uit artikel 5:32b, derde lid, van de Awb volgt – voor zover van belang – dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Gelet ook op de prikkel die van een dwangsom moet uitgaan om te doen of na te laten waartoe men op grond van de regelgeving is verplicht, acht de rechtbank de hoogte van de dwangsom bij afweging van de betrokken belangen niet onredelijk hoog. 
    
    3.5.	Ten aanzien van eisers stelling dat de last te onnauwkeurig is omschreven, overweegt de rechtbank als volgt. Bij het primaire besluit van 1 maart 2011 heeft verweerder aan eiser gelast vóór 30 april 2011 het gebruik van het bijgebouw ten behoeve van woondoeleinden te staken en gestaakt te houden. De last vermeldt: “Concreet behelst deze last dat dit gebouw op geen enkele wijze – ook niet kortstondig voor bijvoorbeeld één nacht – als woning en slaapverblijf in gebruik mag zijn.” In de beslissing op bezwaar heeft verweerder de primaire last weliswaar gehandhaafd maar kennelijk ook enigszins genuanceerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit het commissieadvies overgenomen waarin is overwogen dat ‘het vergroten van de woonfuncties’ van een bijgebouw genoemd in artikel 3.2.2 van de planvoorschriften kan betekenen het ondermeer tijdelijk onderbrengen van logees. Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat het bijgebouw van eiser dusdanig is ingericht dat er sprake is van een zelfstandige woonruimte en er niet meer gesproken kan worden van een logeergelegenheid. Expliciet heeft de commissie uitgesproken dat permanente bewoning niet is toegestaan. 
    
    3.6.	In het verweerschrift heeft verweerder afstand genomen van het advies van de bezwarencommissie, voor wat betreft het incidenteel logeren in het bijgebouw. Verweerder stelt in het verweerschrift dat verweerder elke vorm van bewoning, dus ook een incidentele overnachting niet toestaat in het betreffende bijgebouw en dat dit wordt gezien als strijdig met het bestemmingsplan.
    
    3.7.	De in het kader van bestuurlijke handhaving gegeven last, dient gezien de daaraan verbonden verstrekkende gevolgen, zodanig duidelijk en concreet geformuleerd te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent hetgeen gedaan of nagelaten moet worden ten einde toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2002, LJN: AF0309). 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is het in het onderhavige geval eiser onvoldoende duidelijk wat hem wel en wat hem niet is toegestaan en is de last te ruim geformuleerd. De rechtszekerheid is niet gegeven in het primaire besluit. In het bestreden besluit heeft verweerder de last iets duidelijker gemaakt, maar dit wordt door verweerder teruggenomen in het verweerschrift. Met name omtrent het punt van logeren in het bijgebouw is de last onduidelijk. Evenals de bezwarencommissie ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het tijdelijk onderbrengen van logees niet zou kunnen vallen onder “het vergroten van de woonfunctie” zoals opgenomen in het bestemmingsplan. Weliswaar kan verweerder worden toegegeven dat gelet op de inrichting van het bijgebouw bij verblijf voor langere duur al snel sprake is van bewoning – hetgeen niet toegestaan is onder het bestemmingsplan - maar dat neemt niet weg dat een last slechts kan bevatten hetgeen aan eiser niet is toegestaan. De thans geformuleerde last is te strikt. Dat een wat ruimer geformuleerde last wellicht voor verweerder zou leiden tot moeilijkheden in de handhaving brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Gelet hierop en de processuele opstelling van verweerder moet worden geoordeeld dat de last onder dwangsom, zoals gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    3.8.	De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het beginsel van de rechtszekerheid. 
      
    3.9.	De rechtbank ziet geen aanleiding voor een finale geschillenbeslechting, omdat voor een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser een nadere heroverweging van verweerder nodig is. Verweerder zal naar aanleiding van het bezwaar van eiser dienen over te gaan tot heroverweging of hij onder herroeping van de onderhavige last al dan niet nog een last wenst op te leggen en zich te bezinnen hoe deze in dat geval moet luiden. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
      
    3.10.	De rechtbank zal verweerder veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op € 874,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting). De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in het vergoeden van verletkosten van eiser. De rechtbank overweegt hierbij dat eiser deze kosten niet nader heeft onderbouwd. Gelet op artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond; 
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 152,00 vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,00, te betalen aan eiser.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, rechter, in aanwezigheid van mr. S.P.M. van Boheemen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2011.
    
    
    
    de griffier	de rechter
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB