ECLI:NL:RBAMS:2012:BX1721, Rechtbank Amsterdam, 17-07-2012, AWB 11/5675 WABOA
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2012-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft een aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning afgewezen. Verweerder heeft besloten om niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan en het Bouwbesluit 2003 omdat niet is voldaan aan het vijfde criterium dat is opgenomen in het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011, welk criterium ziet op de bescherming van de woonfunctie.
        In het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 is een vijftal criteria neergelegd om te beoordelen of medewerking wordt verleend aan het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van een gebouw als hotel. Het vijfde criterium (de vijfde beleidsregel) luidde ten tijde van de vaststelling ervan: “Realisering van een hotel(uitbreiding) mag niet ten koste gaan van woningen. Het gaat hier om een algemene gedragslijn die enige beoordelingsvrijheid openlaat voor grensgevallen, maar tegelijkertijd bij expliciete strijdigheid een weigeringsgrond vormt.” De gemeenteadvocaat heeft op verzoek van de commissie Bouwen, Wonen en Stedelijke Ontwikkeling van stadsdeel Centrum advies uitgebracht over de vijfde beleidsregel. Daarin is onder meer vermeld:
        “Wij wijzen erop dat […] de vijfde beleidsregel lijkt te zijn toegesneden op een afweging van volkshuisvestelijke aard. Door een beleidsregel van dergelijke aard op te nemen in de Nota Hotelbeleid 2008-2011 – waarin expliciet wordt opgemerkt dat sturing van hotelontwikkeling plaatsvindt door het toepassen van bevoegdheden op grond van de Wro – wordt de indruk gewekt dat het bestuur aspecten van volkshuisvesting tracht te bewerkstellingen door toepassing van publiekrechtelijke bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening. Wij signaleren dat dit mogelijk in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir, zoals opgenomen in artikel 3:3 van de Awb.” 
        De Rb. stelt vast dat de inhoudelijke juistheid van het advies van de gemeenteadvocaat van 18 maart 2009 met betrekking tot de vijfde beleidsregel niet in geschil is. De Rb. onderschrijft de juridische analyse in dat advies in essentie ook. Zoals verweerder in het Concept Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 ook zelf heeft aangegeven bij het voorstel om de vijfde beleidsregel te laten vervallen, past het beleid inzake woningonttrekking niet binnen de besluitvorming in het kader van de ruimtelijke ordening. De Rb. is dan ook van oordeel dat verweerder deze beleidsregel niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Door zulks, ondanks de waarschuwingen daarvoor, toch te doen, heeft verweerder gehandeld in strijd met art. 3:3 Awb.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/5675 WABOA
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Il Fiore B.V.,
      gevestigd te Amsterdam,
      eiseres,
      gemachtigde: mr. C.J. Koenen,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. T. Ruhnke.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 oktober 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om verlening van een omgevingsvergunning afgewezen.
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2012. Namens eiseres is verschenen [A], [hoedanigheid], bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Het onderzoek is ter zitting gesloten. 
    
    Bij beslissing van 22 februari 2012 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en bepaald dat het onderzoek wordt voortgezet door een meervoudige kamer. 
    
    De rechtbank heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 16 mei 2012. Partijen zijn daar  verschenen, bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door hun genoemde gemachtigden.   
    
    Overwegingen
    
    Feiten en omstandigheden
    
    1.1.	De aanvraag van eiseres is ingediend op 8 oktober 2010 en ziet op het veranderen en het vergroten van het gebouw [adres] met bestemming van de eerste tot en met de vierde verdieping tot hotel en met behoud van bestemming van de begane grondverdieping tot restaurant. 
    
    1.2.	Het bouwplan is qua functie in strijd met de bestemming ‘gemengde doeleinden’, zoals opgenomen in het bestemmingsplan “Jordaan 1999” en de daarvan onderdeel uitmakende “Eerste herziening bestemmingsplan Jordaan 1999” (het bestemmingsplan), zodat voor dit gebruik moet worden afgeweken van het bestemmingsplan. Daarnaast is het bouwplan is strijd met de bestemming “tuinen en erven”, nu op deze bestemming een trap met bordessen wordt gerealiseerd en nu de gang tussen nummer [--] en nummer [--] wordt dichtgebouwd. Ook overschrijdt het bouwplan volgens verweerder de in het bestemmingsplan maximaal toegestane bouwhoogte en is het voorts in strijd met de bepalingen van het Bouwbesluit 2003.  
    
    1.3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd. Niet wordt meegewerkt aan het afwijken van het bestemmingsplan en het Bouwbesluit 2003 omdat niet is voldaan aan het vijfde criterium dat is opgenomen in het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011, welk criterium ziet op de bescherming van de woonfunctie.  
    
    Wettelijk en beleidsmatig kader
    
    
      2.1.	Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
      a. het bouwen van een bouwwerk, 
      b. (…)
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…). 
    
    
    
      2.2.	Op grond van artikel 2.12, eerste lid en onder a, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking; 
      2° in de gevallen, bedoeld in artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening, of
      3° indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke onderbouwing en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
      2.3.	In het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 zijn de volgende criteria neergelegd om te beoordelen of medewerking wordt verleend aan het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van een gebouw als hotel: 
      1. Bevordering van de functiemenging
      2. Kwaliteitsimpuls
      3. Geen overmatige verkeersaantrekkende werking
      4. Parcellering en architectonische kwaliteit
      5. Beschermen woonfunctie
    
    
    2.4.	Niet (meer) is in geschil dat is voldaan aan de beleidscriteria 1-4.
    
    
      2.5.	Het vijfde criterium (de vijfde beleidsregel) luidde ten tijde van de vaststelling ervan op 29 mei 2008 als volgt: 
      “Realisering van een hotel(uitbreiding) mag niet ten koste gaan van woningen. Het gaat hier om een algemene gedragslijn die enige beoordelingsvrijheid openlaat voor grensgevallen, maar tegelijkertijd bij expliciete strijdigheid een weigeringsgrond vormt.” 
    
    
    2.6.	Op 18 maart 2009 heeft de gemeenteadvocaat Nauta Dutilh op verzoek van de commissie Bouwen, Wonen en Stedelijke Ontwikkeling van stadsdeel Centrum advies uitgebracht over de vijfde beleidsregel. Daarin is volgt geadviseerd:
    
    “5. In algemene zin merken wij op dat deze beleidregel zeer breed en algemeen is geformuleerd en dat geen onderscheid wordt gemaakt naar gelang de specifieke kenmerken van verschillende locaties. De formulering lijkt bovendien eerder te zijn toegesneden op een afweging van volkshuisvestelijke aard dan op een afweging van ruimtelijke aard, terwijl in de Nota Hotelbeleid 2008-2011 expliciet wordt opgemerkt dat sturing van hotelontwikkeling plaatsvindt door het toepassen van bevoegdheden op grond van de Wro.” 
    
    “25. Gelet op het uitgangspunt dat beleid niet in strijd mag zijn met een hogere wettelijke regeling, geldt dat toepassing van beleid er niet toe mag leiden dat de mogelijkheden die de Regionale Huisvestingsverordening biedt worden beperkt of, andersom, dat in het beleid mogelijkheden worden geboden die op grond van de verordening niet bestaan. Meer specifiek betekent dit dat de formulering van het beleid zal moeten zijn afgestemd op de beperkingen die in artikel 3.3 van de Regionale Huisvestingsverordening zelf al zijn gesteld aan het toetsingskader van artikel 3.1 lid 1 van de verordening. 
    
    26. De vijfde beleidsregel is, in het licht van dit toetsingskader bezien, erg ruim geformuleerd. De beleidsregel laat immers in algemene zin geen ruimte voor woningonttrekking ten behoeve van hotelvestiging. Er lijkt dus geen rekening te zijn gehouden met artikel 3.3, te weten dat een vergunning kan worden verleend, indien wordt voldaan aan de genoemde voorwaarden van reële of financiële compensatie en deel uitgewerkt in leden 2 en 3 van artikel 3.3). Het komt ons voor dat alleen binnen dat kader nog ruimte bestaat voor nader beleid van het Stadsdeel. Maar wij vragen ons af of de vijfde beleidsregel zo is bedoeld. Voorts is – zoals ook al eerder opgenomen onder nr. 5 – de strekking en reikwijdte van de tweede zinsnede van de vijfde beleidsregel onduidelijk.” 
    
    “37. Bij de toepassing van deze criteria kan op zichzelf gebruik worden gemaakt van hotelbeleid. Zoals wij onder punt 25 reeds opmerkten, mag beleid echter niet in strijd zijn met hogere wettelijke regelgeving – in het onderhavige geval de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in het bestemmingsplan. Het hotelbeleid zal dan ook niet zover kunnen gaan dat de toepassing ervan ertoe leidt dat wijzigingsbevoegdheid in de zin van artikel 3, zevende lid, van de planvoorschriften in feite illusoir wordt gemaakt. Een beleidsregel die inhoudt dat realisatie van hotelkamers niet ten koste mag gaan van woningen is, bezien in het licht van artikel 3, zevende lid, van de planvoorschriften, dan ook te verstrekkend. De beleidsregel maakt nu iets onmogelijk wat op grond van de planvoorschriften wel mogelijk is. 
    
    38. Wij wijzen erop dat – zoals wij onder punt 5 reeds opmerkten – de vijfde beleidsregel lijkt te zijn toegesneden op een afweging van volkshuisvestelijke aard. Door een beleidsregel van dergelijke aard op te nemen in de Nota Hotelbeleid 2008-2011 – waarin expliciet wordt opgemerkt dat sturing van hotelontwikkeling plaatsvindt door het toepassen van bevoegdheden op grond van de Wro – wordt de indruk gewekt dat het bestuur aspecten van volkshuisvesting tracht te bewerkstellingen door toepassing van publiekrechtelijke bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening. Wij signaleren dat dit mogelijk in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir, zoals opgenomen in artikel 3:3 van de Awb.”  
    
    
      2.7. 	Op 25 juni 2009 heeft de deelraad van het stadsdeel Centrum, naar aanleiding van het advies van de gemeente-advocaat, de vijfde beleidsregel aangepast, waarna deze als volgt luidde: 
      “In de Amsterdamse binnenstad behoeft de woonfunctie, zeker in relatie tot de hotelfunctie, extra bescherming. Weliswaar worden woningen, vooral als zij behoren tot de sociale voorraad, al beschermd via de (regionale) Huisvestingsverordening, maar ook in het kader van de ruimtelijke ordening is er aanleiding om grote terughoudendheid te betrachten ten aanzien van hotelplannen die ten koste gaan van woonruimte. Uitgangspunt is daarom dat als er al medewerking wordt verleend aan omzetting van woonruimte in hotelruimte - en dat is alleen het geval als aan de andere beleidsregels wordt voldaan en medewerking wordt verleend op grond van de Huisvestingsverordening -, dat alleen gebeurt als het aantal woningen en het totale woonoppervlak dat verloren gaat, in redelijke verhouding staan tot het aantal te realiseren hotelkamers respectievelijk het te realiseren hoteloppervlak. Een voorwaarde is bovendien dat slechts enkele woningen per initiatief verloren gaan. Om misbruik te voorkomen worden in het kader van deze beleidsregel voormalige woningen, die kort voor de indiening van het plan om een hotel te realiseren aan hun woonbestemming zijn onttrokken, gelijkgesteld aan woningen.” 
    
    
    
      2.8.  	In het Concept Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 van 11 oktober 2011 is de volgende paragraaf opgenomen: 
      “2.2 Vervallen van 5e beleidsregel 
      In het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 was een zogenaamde 5e beleidsregel opgenomen. Deze 5e beleidsregel stelde beleidsmatige voorwaarden (aanvullend op de Regionale Huisvestingsverordening) aan het aantal woningen dat onttrokken mocht worden ten behoeve van hotelontwikkeling. 
      In het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 vervalt deze beleidsregel. Het dagelijks bestuur heeft hier de volgende redenen voor. 
      Ten eerste ligt de bevoegdheid om regels over de woonruimteverdeling in Amsterdam op te stellen bij de Regioraad Amsterdam en niet bij de stadsdelen. Voor de gemeente Amsterdam en de stadsdelen zijn door de gemeenteraad beleidsregels voor woningonttrekking vastgesteld. Binnen deze kaders hebben de stadsdelen uitvoeringsbeleid opgesteld. Het is niet toegestaan om nadere beperkingen op te leggen. De 5e beleidsregel is zo’n beperking en dus in strijd met de gemeentelijke beleidsregels voor woningonttrekking. 
      Ten tweede is de regel overbodig omdat de sociale woningvoorraad door de Regionale Huisvestingsverordening al goed wordt beschermd. 
      Ten derde is de 5e beleidsregel onwenselijk omdat aanvullende beleidsregels (bovenop de Regionale Huisvestingsverordening) niet enkel de hoeveelheid aan regels vergroten, maar ook de complexiteit van regels omdat niet op één plek voor burgers en ondernemers is terug te vinden welke regels worden gesteld voor de woonruimteverdeling. Conform de afspraken uit het Programakkoord 2010-2014 streeft het dagelijks bestuur naar minder regelgeving en een transparante wijze van besturen. 
      Ten derde blijkt uit de evaluatie van het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 dat de 5e beleidsregel maar een heel beperkt aantal woningen heeft beschermd naast de bescherming van de sociale voorraad door de Regionale Huisvestingsverordening. Ten vierde zorgen de overige criteria (met name het spreidingsbeleid en het criterium over het woon- en leefklimaat dat is toegevoegd) in het Concepthotelbeleid Binnenstad 2012-2015 al voor voldoende evenwicht tussen de functies wonen, werken en recreëren. 
      Ten vijfde ligt de problematiek van woningonttrekking vooral in het illegaal hotelmatige gebruik van woningen. Met name de hotelmatige verhuur van woningen onder de noemer van “shortstay” of “Bed & Breakfast” zonder dat aan de daarvoor geldende voorwaarden wordt voldaan.” 
    
    
    2.9.	In het definitieve Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 van 10 april 2012 is het vijfde criterium, zoals weergegeven onder 2.5 opnieuw opgenomen, ditmaal als zesde criterium. Daarbij is vermeld dat deze beleidsregel is toegevoegd op verzoek van de raadscommissies Algemene Zaken en Bouwen en Wonen in de vergadering van 14 februari 2012. 
    
     
    Beoordeling
    
    3.1.	Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of verweerder de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren op grond van het vijfde criterium van het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011. 
    
    3.2.	Eiseres stelt zich op het standpunt dat deze vijfde beleidsregel in strijd is met hogere wettelijke regelgeving. Eiseres vindt voor dit standpunt steun in het advies van de gemeenteadvocaat, zoals weergegeven onder 2.6, en het standpunt van verweerder zelf, zoals verwoord in het eerste concept Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015, hiervoor weergegeven onder 2.8. 
    
    3.3.	Verweerder handhaaft het standpunt dat de vijfde beleidsregel terecht is tegengeworpen. De stadsdeelraad heeft, ondanks het advies van verweerder, besloten de vijfde beleidsregel opnieuw in het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 op te nemen. 
    
    
      3.4.	De rechtbank stelt vast dat de inhoudelijke juistheid van het advies van de gemeenteadvocaat van 18 maart 2009 met betrekking tot de vijfde beleidsregel niet in geschil is. De rechtbank onderschrijft de juridische analyse in dat advies in essentie ook.
      Zoals verweerder in het Concept Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 ook zelf heeft aangegeven bij het voorstel om de vijfde beleidsregel te laten vervallen - in het bijzonder in de eerstgenoemde reden - past het beleid inzake woningonttrekking niet binnen de besluitvorming in het kader van de ruimtelijke ordening. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder deze beleidsregel niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Door zulks, ondanks de waarschuwingen daarvoor, toch te doen, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. 
    
    
    
      3.5.	Nu verweerder ter zitting heeft bevestigd dat zich in het onderhavige geval naast de vijfde beleidsregel niet langer andere belemmeringen voordoen, behoeven de overige beroepsgronden in dit specifieke geval geen bespreking meer.
      Verweerder heeft ter zitting nogmaals bevestigd dat, indien de vijfde beleidsregel niet kan worden tegengeworpen, verweerder zo nodig ook zal meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan voor wat betreft de bouwhoogte. Of de bouwhoogte al dan niet wordt overschreden en of de overschrijding dermate gering is dat daarvoor geen afwijking van het bestemmingsplan nodig is, kan daarom in het midden blijven. 
    
    
    3.6.	De rechtbank verklaart het beroep gegrond wegens strijd met artikel 3:3 van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Gelet op de te verwachten nadere besluitvorming van verweerder is er geen aanleiding het geschil thans definitief te beslechten. Verweerder wordt opgedragen om binnen vier weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
      3.7.	Aangezien het beroep gegrond is verklaard, zal de rechtbank verweerder opdragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. Verder ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op € 1.092,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting; waarde per punt € 437).  
      Beslissing
    
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond; 
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	draagt verweerder op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 302,- (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 1092,50 (zegge duizend tweeënnegentig euro en vijftig cent), te betalen aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, mrs. H.J. Tijselink en L.C. Bachrach, leden, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2012.
    
    
    
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB