ECLI:NL:CBB:2009:BH2649, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-01-2009, AWB 08/1006
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2009-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Superheffing

College van Beroep voor het bedrijfsleven
      Voorzieningenrechter
    
    
    
    
      AWB 08/1006				14 januari 2009
      10500 Superheffing
    
    
    
     
    
    Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
    
    
      Melkveebedrijf de Peel B.V., te Ospel, verzoekster,
      gemachtigde: mr. H.A. Verbakel-van Bommel, werkzaam bij Remie Fiscaal Juridisch Adviesbureau,
      tegen
      het Productschap Zuivel, verweerder,
      gemachtigde: mr. J.T. Bonhof, werkzaam bij verweerder.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Verzoekster heeft bij brief van 17 december 2008, door het College ontvangen op 19 december 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 november 2008, waarbij is beslist op haar bezwaarschrift tegen een besluit van verweerder van 2 mei 2008. Verzoekster heeft daarbij verzocht om het beroep gegrond te verklaren, het besluit van 2 mei 2008 te vernietigen en verweerder op te dragen vóór 10 januari 2009 een nieuw besluit te nemen. In verband daarmee heeft verzoekster tevens verzocht om de zaak versneld te behandelen.
      Nadat van de zijde van het College telefonisch aan A, de enig aandeelhouder van B B.V., die op haar beurt enig aandeelhouder is van verzoekster, was medegedeeld dat een versnelde behandeling van de hoofdzaak binnen de door verzoekster gewenste zeer korte termijn niet mogelijk zou zijn, heeft verzoekster bij schrijven van 19 december 2008, door het College op dezelfde dag per fax ontvangen, zich tot het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
      Verweerder heeft bij brief van 31 december 2008 een reactie op het verzoek en de op het verzoek betrekking hebbende stukken overgelegd.
      Het verzoek is ter zitting behandeld op 8 januari 2009, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Namens verzoekster is voorts A verschenen. Voor verweerder zijn voorts verschenen C en D, beiden werkzaam bij verweerder.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	De Regeling superheffing 2008 (hierna: de Regeling) bevat onder meer de volgende bepalingen:
    
    
    
      “Artikel 1
      In deze regeling wordt verstaan onder:
      (…)
      e. heffingsperiode: tijdvak van 12 maanden dat begint op 1 april van ieder kalenderjaar en eindigt op 31 maart van het volgende jaar.
    
    
    
      Artikel 7
      1. De overdracht van een individueel quotum, niet zijnde een geheel bedrijf, geschiedt in samenhang met de overdracht van de voor de melkproductie gebruikte grond (…), als overeengekomen door betrokken partijen en met inachtneming van de hierna volgende bepalingen.
      2. Het over te dragen quotum bedraagt niet meer dan 20.000 kg per hectare grond.
      3. Het over te dragen quotum omvat minimaal 20.000 kg. (…)
      4. De ingevolge het eerste lid met een quotum over te dragen grond was gedurende een periode van één jaar voorafgaande aan de overdracht daadwerkelijk voor de melkproductie op het betrokken bedrijf in gebruik. Voorts dient de met een quotum over te dragen grond gedurende een periode van één jaar na de overdracht daadwerkelijk voor de melkproductie op het betrokken bedrijf in gebruik te blijven. (…)
    
    
    
      Artikel 11
      1. Degenen die een quotum op basis van artikel 7 (…) hebben overgedragen respectievelijk overgedragen gekregen, stellen gezamenlijk binnen zes weken nadien het productschap in kennis. Daarbij worden het door het productschap voorgeschreven formulier en de voorgeschreven documenten met betrekking tot de overdracht van het quotum, en in het geval dat overdracht plaatsvindt op basis van artikel 7 (…) met betrekking tot de overdracht van de bijbehorende grond gevoegd.
      2. Er kan eerst en aanspraak op quotum worden gemaakt na de registratie door het productschap.
      (…)
    
    
    
      Artikel 15
      1. Onder overdracht wordt verstaan:
      (…)
      c. een schriftelijke pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 311 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek betreffende los land hetwelk niet groter is dan één hectare, geldend voor de duur van meer dan één jaar;
      (…)
      3. Voor het tijdstip van overdracht van het quotum is bepalend:
      (…)
      b. de ingangsdatum van de pachtovereenkomst dan wel de datum waarop de betrokken partijen de pachtovereenkomst schriftelijk zijn aangegaan, voorzover deze na de ingangsdatum ligt;
      (…)”
    
    
    Artikel 7:355 Burgerlijk Wetboek luidt:
    
    “De pachter is niet dan met schriftelijke toestemming van de verpachter bevoegd tot onderverpachting.”
    
    
      2.2	Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      - Verzoekster beschikte op 31 maart 2008 over een melkquotum van 20.213 kg.
      - Op 31 maart 2008 is verzoekster met maatschap E te Someren (hierna: de maatschap) overeengekomen een perceel los land te Asten, groot 1,0000 ha (hierna: de grond), met ingang van 31 maart 2008 en voor de duur van 12 maanden en 5 dagen aan de maatschap te verpachten. In de pachtovereenkomst is vermeld dat deze is gesloten in samenhang met de verkoop en overdracht door de verpachter aan pachter van een referentiehoeveelheid melk ad 1.546 kg vet, resp. 20.000 kg quotum. 
      - Op 31 maart 2008 hebben verzoekster als vervreemder en de maatschap als verkrijger van de overdracht van het (fabrieks)quotum mededeling gedaan aan verweerder door indiening van het “Meldingsformulier quotumoverdracht” (hierna: het formulier). Daarbij is verzocht om registratie daarvan voor de “volgende heffingsperiode 2008/2009”. 
      - Onderdeel B van het formulier heeft betrekking op overdracht met grond. In de bij het formulier behorende toelichting is onder meer aangegeven dat bij dit onderdeel moet worden aangegeven op welke wijze de grond is overgedragen en welke bijlage(n) bij het meldingsformulier worden meegezonden. Voor de situatie dat een pachtovereenkomst betreffende los land tot en met 1 ha is aangegaan dient blijkens het formulier als bijlage te worden bijgevoegd: “een schriftelijke pachtovereenkomst (…) met vermelding van de kadastrale gegevens”.
      - Verzoekster en de maatschap hebben als bijlage bij het meldingsformulier de pachtovereenkomst van 31 maart 2008 gevoegd.
      - Bij besluit van 2 mei 2008 heeft verweerder het verzoek om registratie afgewezen omdat hij geen verklaring had ontvangen waaruit bleek dat de juridische eigenaar geen bezwaar had tegen onderverpachting en omdat hij geen bewijsstuk had ontvangen dat het perceel een jaar voor de overdracht daadwerkelijk voor de melkproductie was gebruikt.
      - Verzoekster heeft in bezwaar tegen het besluit van 2 mei 2008 nadere informatie verstrekt en stukken overgelegd, waaruit blijkt dat de grond gedurende het voorgaande jaar voor de melkproductie was gebruikt. Voorts heeft zij een schriftelijke verklaring overgelegd waarin de eigenaar van de grond verklaart geen bezwaar te hebben tegen onderverpachting van de grond door B B.V. en verzoekster. Daarnaast heeft zij een eenmalige pachtovereenkomst overgelegd waarbij de eigenaar de grond voor de periode van 26 maart 2007 tot 31 maart 2008 aan verzoeksters rechtsvoorgangster, B B.V., had verpacht.
      - Verzoekster heeft in bezwaar ten slotte een exemplaar van een pachtovereenkomst van 15 juli 2008 overgelegd, die naar zij stelt op instigatie van verweerder is gesloten tussen de eigenaar van de grond en de maatschap en waarbij is overeengekomen dat de eigenaar de grond met ingang van 31 maart 2008 en voor de duur van 12 maanden en 5 dagen aan de maatschap verpacht. Ter zitting heeft verzoekster verklaard dat deze overeenkomst voor de onderhavige procedure buiten beschouwing kan worden gelaten en dat zij bij het verzoek uitsluitend de oorspronkelijke pachtovereenkomst van 31 maart 2008 wenst te betrekken.
      - Bij brief van 1 augustus 2008 heeft verweerder aan verzoekster meegedeeld dat overdracht van melkquotum in de lopende heffingsperiode alleen mogelijk is indien op het betreffende quotum niet is geleverd en dat bij nadere controle is gebleken dat verzoekster voor de heffingsperiode 2008/2009 reeds een hoeveelheid van 345.673 kg op het over te dragen quotum heeft geleverd. Verweerder heeft verzoekster daarbij in de gelegenheid gesteld om stukken betreffende (tijdelijke) overdracht(en) van fabrieksquotum aan haar over te leggen, waaruit zou blijken dat er voldoende quotum geregistreerd staat voor de gedane leveranties voor de heffingsperiode 2008/2009.
      - Verzoekster heeft bij brief van 8 augustus 2008 daarop aan verweerder medegedeeld ervan uit te gaan dat op het moment van ondertekening van het formulier nog niet op het quotum was geleverd, zodat met ingang van de heffingsperiode  2008/2009 kon worden overgedragen. Verzoekster heeft verweerder vervolgens geen stukken betreffende overdracht van fabrieksquotum doen toekomen.
      - Op 29 oktober 2008 is verzoekster op haar bezwaar gehoord.
      - Vervolgens heeft verweerder bij het besluit van 17 november 2008 registratie van de overdracht wederom geweigerd en het besluit van 2 mei 2008 gehandhaafd, nu op de grond dat op het over te dragen quotum reeds geleverd was.
    
    
    
      3.	Het standpunt van verzoekster
      3.1	Verzoekster wenst primair dat de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening treft dat de overdracht van 20.000 kg fabrieksquotum conform de aanvraag voor het heffingsjaar 2008/2009 wordt geregistreerd; subsidiair dat de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening treft dat die overdracht op voorlopige basis wordt geregistreerd;
      meer subsidiair dat de voorzieningenrechter zodanige voorlopige voorziening treft als hij in goede justitie zal vermenen te behoren; een en ander met veroordeling van verweerder in de kosten die verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek heeft moeten maken. 
      3.2	Met betrekking tot het voor het treffen van een voorlopige voorziening vereiste spoedeisende belang heeft verzoekster het volgende betoogd. Verzoekster heeft een fabrieksquotum van 20.000 kg voor een bedrag van € 85.000,-- aan de maatschap verkocht. Als de quotumoverdracht niet alsnog door verweerder wordt geregistreerd, zal de maatschap de koopovereenkomst met haar ontbinden en zal verzoekster de overeengekomen koopsom niet ontvangen. Aangezien verzoekster in dat geval aan financiële verplichtingen jegens derden niet meer kan voldoen, zal haar onderneming niet meer gecontinueerd kunnen worden.
      Voorts is een spoedeisend belang gelegen in het feit dat wanneer de quotumoverdracht niet kan worden geregistreerd, voor de maatschap een andere oplossing voor de lopende heffingsperiode moet worden gezocht. Tot 16 januari 2009 kan voor de heffingsperiode 2008/2009 melding worden gedaan aan verweerder van eventuele andere overdrachten. De maatschap wenst om die reden vóór 16 januari 2009 duidelijkheid van verzoekster te krijgen omtrent de vraag of de quotumoverdracht al dan niet in de lopende heffingsperiode kan worden geregistreerd; als die duidelijkheid er niet is gaat de quotumoverdracht niet door.
      3.3	Verzoekster heeft ten gronde betoogd dat de quotumoverdracht per 31 maart 2008 geregistreerd had dienen te worden. Aan de aanvraag van 31 maart 2008 kleefden geen gebreken. De pachtovereenkomst tussen haar en de maatschap van 31 maart 2008 is geldig. Het is een misvatting van verweerder dat een verpachter eigenaar moet zijn. Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat verzoekster bij de melding van de registratie van de quotumoverdracht direct een verklaring van de eigenaar van de grond had dienen te voegen. Het is zowel voor een verpachting als voor een onderverpachting niet noodzakelijk dat een en ander op schrift staat. Artikel 7:355 BW is van regelend recht. Dat verzoekster geen eigenaar is van de grond is niet relevant. De Regeling schrijft slechts voor dat sprake moet zijn van een pachtovereenkomst in de zin van artikel 7:311 BW en dat is het geval. In het formulier is exact aangegeven welke bijlagen daarbij moeten worden meegestuurd, een verklaring van de eigenaar van de grond wordt daarin niet genoemd. 
      Ook informatie ten aanzien van het voldoen aan de in artikel 7, vierde lid, van de Regeling bedoelde voorwaarde dat de over te dragen grond gedurende een periode van één jaar voorafgaande aan de overdracht daadwerkelijk voor de melkproductie op het betrokken bedrijf in gebruik was (hierna: de éénjaarstermijn) behoeft volgens de Regeling niet bij de aanvraag te worden verstrekt en hiernaar wordt in het formulier dan ook niet gevraagd. Indien niettemin sprake was van een gebrekkige aanvraag, had verweerder verzoekster in de gelegenheid moeten stellen om deze aan te vullen. Aangezien verweerder de quotumoverdracht per 31 maart 2008 had dienen te registreren, kunnen de melkleveranties die daarna hebben plaatsgevonden, verzoekster niet worden tegengeworpen.
    
    
    
      4.	Het standpunt van verweerder
      Aan het verzoek om registratie van de quotumoverdracht van 31 maart 2008 kleefden gebreken, nu daarbij niet bleek van een schriftelijke toestemming van de verpachter/eigenaar van de grond met betrekking tot de onderverpachting aan de maatschap, noch bescheiden zijn overgelegd aan de hand waarvan kon worden vastgesteld dat werd voldaan aan de éénjaarstermijn. De aanvraag is vervolgens terecht afgewezen.
      Verzoekster gaat eraan voorbij dat een aanspraak op een quotum eerst ontstaat na registratie door verweerder. Verzoekster heeft de in het besluit van 2 mei 2008 genoemde gebreken eind juni 2008 hersteld. Vastgesteld is dat verzoekster, ofschoon nog geen registratie van de quotumoverdracht had plaatsgevonden, in de periode tot eind juni 2008 reeds een aanzienlijke hoeveelheid melk op het betreffende quotum heeft geleverd. Verweerder heeft verzoekster in de gelegenheid gesteld om registratie van de beoogde quotumoverdracht te bewerkstelligen door zodanige voorzieningen te treffen dat na registratie van de overdracht tegenover de reeds geleverde hoeveelheden melk voldoende individueel quotum op haar naam is geregistreerd. Verzoekster heeft dit achterwege gelaten. De gevolgen van de situatie waarin verzoekster is komen te verkeren dienen voor haar rekening en risico te blijven.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist.
      Voorzover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het besluit van 17 november 2008, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in de bodemprocedure.
      5.2	De voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het verkrijgen van een voorlopig oordeel omtrent de in de onderhavige procedure voorliggende vraag of verweerder al dan niet gehouden kan worden geacht over te gaan tot registratie van de verzochte quotumoverdracht. In haar relatie tot de koper van het over te dragen quotum is verzoekster gehouden om vóór 16 januari 2009 duidelijkheid te verschaffen over de vraag of de quotumoverdracht al dan niet in de lopende heffingsperiode kan worden geregistreerd.  Zo niet, dan gaat de koop niet door, omdat de koper dan elders quotum zal moeten verwerven. Aannemelijk is voorts dat het voortbestaan van verzoeksters bedrijf op het spel staat indien de door haar beoogde registratie met ingang van het heffingsjaar 2008/2009 niet kan plaatsvinden.
      5.3	In artikel 15, derde lid, van de Regeling is onder andere neergelegd, dat het tijdstip van de overdracht het tijdstip is waarop de pachtovereenkomst ingaat, dan wel, indien dit later is, de datum waarop de pachtovereenkomst schriftelijk is aangegaan. Artikel 11, tweede lid, bepaalt dat eerst aanspraak gemaakt kan worden op quotum na de registratie door het productschap. Naar voorlopig oordeel betekent dit, dat  een verkrijger het quotum pas kan gebruiken na registratie, maar dat een vervreemder die tijdig een quotumoverdracht gemeld heeft, er aanspraak op kan maken dat er bij de behandeling van zijn verzoek om registratie van uitgegaan wordt, dat als tijdstip van overdracht het tijdstip van ingang van de pacht wordt aangehouden. 
      5.4	Verzoekster heeft in bezwaar twee niet geheel met elkaar verenigbare standpunten over de feiten ingenomen. 
      Het ene is, dat de eigenaar van de grond op 15 juli 2008 de grond met ingang van 31 maart 2008 heeft verpacht aan de maatschap. Het andere is dat de eigenaar op 31 maart 2008 stilzwijgend heeft ingestemd met verlenging van de verpachting aan verzoekster en met de onderverpachting daarvan per diezelfde datum door verzoekster aan de maatschap.
      Verweerder heeft bij het besluit van 17 november 2008 geen duidelijke keuze gemaakt tussen de twee geschetste varianten. Verzoekster heeft echter haar beroep op het contract van 15 juli 2008 laten vallen, zodat dat in deze procedure geen rol speelt. 
      De voorzieningenrechter gaat er bij beoordeling van het verzoek om voorziening dus van uit, dat dit gebaseerd is op het als tweede genoemde standpunt,
      5.5	Kort gezegd heeft verzoekster de stelling betrokken dat verweerder, na ontvangst en beoordeling van het door haar op 31 maart 2008 verzonden formulier, de daarbij verzochte quotumoverdracht per 31 maart 2008 zonder meer had dienen te registreren.
      Verzoekster gaat er daarbij van uit dat het formulier met de daarbij gevoegde bijlage voor honorering in aanmerking kwam.
      Dit standpunt is gebaseerd op de gedachte, dat de pachtovereenkomst tussen haar en de maatschap een geldige overeenkomst was en dat daarmee, nu overlegging van andere stukken dan een geldig pachtcontract niet gevraagd werd, aan de gestelde eisen voldaan was. 
      De voorzieningenrechter kan deze gedachte niet onderschrijven. De strekking van het in artikel 11 gestelde vereiste dat de voorgeschreven documenten met betrekking tot de overdracht van de bijbehorende grond bij het formulier moeten worden overgelegd is, dat verweerder zich er op basis daarvan van kan vergewissen, dat daadwerkelijk een overdracht van de grond als bedoeld in artikel 15 van de Regeling plaatsvindt.
      Om dienaangaande zekerheid te verkrijgen heeft verweerder het kadaster geraadpleegd en geconstateerd dat daaruit niet bleek dat verzoekster over de bevoegdheid beschikte om de grond aan de maatschap te verpachten. Tot een dergelijke verificatie is verweerder naar voorlopig oordeel bevoegd en als uit dat onderzoek naar voren komt dat de overgelegde pachtovereenkomst rechtens er niet zonder meer toe leidt dat de pachter de grond tot zijn beschikking krijgt, omdat niet vast staat dat de verpachter over de grond kon beschikken, moet verweerder de registratie van de quotumoverdracht weigeren. Die situatie deed zich in het onderhavige geval voor.
      Anders dan verzoekster wil is voor de vraag of sprake is van een overdracht in de zin van artikel 15 immers niet beslissend of in civielrechtelijke zin van een partijen bindende pachtovereenkomst gesproken kan worden, maar uitsluitend of op grond van die overeenkomst rechtens kan worden aangenomen dat de grond ter beschikking komt van de producent die het quotum verwerft.
      In concreto moesten voor het totstandbrengen van de hier aan de orde zijnde pachtrelatie, zoals verzoekster die voor ogen had, drie elementen aanwezig zijn, namelijk een pachtovereenkomst tussen de eigenaar ven de grond en verzoekster, toestemming van de verpachter aan verzoekster tot onderverpachting aan de maatschap en een onderverpachtingsovereenkomst tussen verzoekster en de maatschap. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter moet het bepaalde in artikel 15, aanhef en onder c, van de Regeling voor een dergelijk geval zo worden verstaan, dat elk van die elementen aan de hand van een schriftelijk stuk bewezen moet worden.
      5.6	De voorzieningenrechter constateert dat aan het aldus gestelde vereiste bij de melding van 31 maart 2008 niet voldaan was. 
      Voorts stelt de voorzieningenrechter vast dat de in bezwaar ter beschikking gekomen stukken, die verweerder tot de conclusie hebben gebracht dat inmiddels wel was komen vast te staan dat van een overdracht van quotum met grond gesproken kon worden, niet vóór juni 2008 zijn opgemaakt.
      Gelet op het bepaalde in artikel 15, derde lid, van de Regeling dient dan de totstandkoming van het laatste voor de overgang van de grond noodzakelijke schriftelijke stuk het tijdstip van overgang van het quotum te bepalen.
      In het licht daarvan kan de voorzieningenrechter verzoekster niet volgen in haar stelling dat verweerder had moeten uitgaan van een overgang van het quotum met ingang van het heffingsjaar 2008/2009.
      5.7	Voorlopige conclusie uit het voorgaande is dat verweerder bij zijn besluit van 17 november 2008 de in de heffingsperiode 2008/2009 reeds geleverde hoeveelheid melk niet buiten beschouwing kon laten. Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 20 september 2000, AWB 99/446, en 17 mei 2006, AWB 05/537 (www.rechtspraak.nl 
      LJN: AX7364), geldt dan dat ter bescherming van de koper in beginsel vastgehouden moet worden aan de benadering dat een referentiehoeveelheid vermindert door de daarop geleverde melk en dus, nadat daarop geleverd is, voor de betrokken heffingsperiode niet meer overgedragen kan worden. 
      5.8	Met betrekking tot de door verzoekster aangevoerde stelling dat verweerder haar in een veel eerdere fase op de ongenoegzaamheid van de door haar bij het meldingsformulier quotumoverdracht gevoegde bijlage(n) had moeten wijzen, overweegt de voorzieningenrechter, dat  verweerder die melding op 2 april 2008 ontvangen heeft en op 29 april 2008 van het kadaster informatie gekregen heeft waaruit bleek dat verzoekster de grond niet als eigenaresse verpacht had. Op 2 mei 2008 volgde daarop het afwijzende besluit. Ook als met verzoekster geoordeeld wordt dat verweerder haar op dat moment de gelegenheid had moeten bieden de geconstateerde gebreken weg te nemen, valt niet in te zien waarom het dan voor haar gemakkelijker geweest zou zijn om de gebreken weg te nemen, dan bij de nu gevolgde weg.
      5.9	Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter geen grond om aan te nemen dat verweerders besluit van 17 november 2008 om de overdracht van het melkquotum voor de heffingsperiode 2008/2009 niet te registreren, in beroep uiteindelijk niet in stand zou blijven. Op grond daarvan zal het verzoek om voorlopige voorziening worden afgewezen.
      De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb. 
    
    
    
      6. De beslissing
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
    
    
    Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009.
    
    w.g. W.E. Doolaard				w.g. J.M.M. Bancken