ECLI:NL:RVS:2008:BE8807, Raad van State, 12-08-2008, 200804801/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2008, no. 2008/21112, heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) goedkeuring verleend aan het overbruggingswerkplan Ontgronding en Inrichting voor de periode tot 1 december 2008, locatie: groeve Sigrano, gemeenten Heerlen en Landgraaf (hierna: het overbruggingswerkplan).

200804801/1.
      Datum uitspraak: 12 augustus 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Behoud Brunssummerheide, gevestigd te Landgraaf, de vereniging Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, en de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg, gevestigd te Margraten,
      verzoekers,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2008, no. 2008/21112, heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) goedkeuring verleend aan het overbruggingswerkplan Ontgronding en Inrichting voor de periode tot 1 december 2008, locatie: groeve Sigrano, gemeenten Heerlen en Landgraaf (hierna: het overbruggingswerkplan).
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Behoud Brunssummerheide, de vereniging Vereniging Milieudefensie en de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg (hierna: de stichting en anderen) bezwaar gemaakt.
    
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juni 2008, hebben de stichting en anderen de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Sigrano Nederland B.V. heeft een nader stuk ingediend, dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 18 juli 2008, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door drs. A.W.M. Ausems, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.H.J.M. in de Braek,
      ir. J.L. van der Veer en drs. R.H.J. Pepels, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Sigrano Nederland B.V., vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. A. Collignon, advocaat te Amsterdam, en ir. W. Swierstra.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 7 september 1999 heeft het college een vergunning verleend aan Sigrano Nederland B.V. (hierna: Sigrano) voor het ontgronden van terreinen in de gemeenten Landgraaf en Heerlen, grenzend aan de Brunssummerheide. Bij besluit van 10 april 2001 heeft het college een gewijzigde ontgrondingsvergunning afgegeven. Ingevolge voorschrift 4.7 van de vergunning dient de ontgronding te worden uitgevoerd conform het door het college goed te keuren werkplan. Ingevolge voorschrift 6, welk voorschrift is gewijzigd bij besluit van het college van 11 december 2007, dient Sigrano vanaf 1 februari 2008 eens in de vier jaren een geactualiseerd werkplan ter goedkeuring aan het college voor te leggen.
    
    Bij besluit van 30 januari 2007 heeft het college een vergunning krachtens artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan Sigrano voor ontgrondingsactiviteiten overeenkomstig de aan Sigrano verleende ontgrondingsvergunning.
    
    Bij uitspraak van 26 maart 2008 in zaak no. 200701860/1 heeft de Afdeling het besluit van het college van 30 januari 2007 vernietigd vanwege het ontbreken van een specifiek op de in het natuurgebied aanwezige hoogveenvegetatie toegesneden beoordeling van de gevolgen van een grondwaterstanddaling van 5 cm of minder als gevolg van de ontgrondingsactiviteiten.
    
    In afwachting van een nieuw besluit op de aanvraag om een vergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 heeft Sigrano de bij het college ingediende verzoeken om goedkeuring van het werkplan 2008-2012 en verlenging van de looptijd van het werkplan 2007-2008 tot 1 juni 2008 ingetrokken. Ter overbrugging van de 'werkplanloze' periode is het overbruggingswerkplan ingediend. Dit overbruggingswerkplan voorziet in winning van zilverzand boven grondwaterniveau, zogenoemde droge winning.
    
    2.2. Het gebied de Brunssummerheide is bij besluit van 15 december 1995 (kenmerk N-95-9988), aangewezen als beschermd natuurmonument. In dit besluit is, voor zover thans van belang, vermeld dat in samenhang met en ten gevolge van de in het natuurmonument voorkomende verscheidenheid in milieuomstandigheden een grote variëteit aan minder algemene tot zeldzame plantensoorten en plantengemeenschappen voorkomt, waarvan sommige typisch zijn voor brongebieden met actief hoogveen. Van die vegetatietypen zijn met name de specifieke hoogveenvormende veenmossen van nationaal belang. De Brunssummerheide is het enige gebied in Nederland waar heide en veen op tertiaire afzettingen voorkomen. Verder is in het besluit vermeld dat sprake is van bijzondere geo-hydrologische omstandigheden, een bijzondere gradiëntsituatie en een grote variëteit aan minder algemene en zeldzame plantensoorten en plantengemeenschappen. Tevens is daarin vermeld dat de bodemkundige en hydrologische gesteldheid en de voor de fauna noodzakelijke rust behoren tot de wezenlijke kenmerken van het gebied.
    
    In de toelichting bij voornoemd besluit is vermeld dat in het deel van het natuurmonument waar hoogveenvorming actief en sterk plaatsvindt, het beheer erop gericht is om zoveel mogelijk water vast te houden.
    
    Tevens is de Brunssummerheide overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna aangemeld als speciale beschermingszone. Bij beschikking van 7 december 2004 heeft de Europese Commissie de Brunssummerheide geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio ten behoeve van een gunstige staat van instandhouding van het habitattype hoogveensystemen (subtype B: actieve hoogvenen: heidevennetjes met levend hoogveen).
    
    2.3. Het college stelt zich op het standpunt dat voor zandwinning boven grondwaterniveau geen vergunning op grond van de Nbw 1998 nodig is omdat deze vorm van zandwinning geen invloed heeft op het grondwatersysteem en niet zal leiden tot verdrogingseffecten op de Brunssummerheide. Het college baseert zich hierbij op het in opdracht van Sigrano door Royal Haskoning opgestelde memo "Effectanalyse van de droge winning op door Nb-wet beschermde natuurwaarden" van 4 april 2008. Daarin staat, voor zover thans van belang, dat het winnen van zand geen directe invloed heeft op het grondwatersysteem. Er vindt geen onttrekking van grondwater plaats, noch is sprake van zandvervanging als gevolg van het winnen van zand onder het grondwaterniveau. De enige mogelijke invloed van droge winning op het grondwatersysteem wordt veroorzaakt door een verandering van de verdamping ten opzichte van de oorspronkelijke situatie. Bij droge winning zal de grondwateraanvulling groter zijn dan in de oorspronkelijke situatie omdat sprake zal zijn van een kale vlakte waar minder verdamping plaatsvindt dan in de oorspronkelijke situatie. Er zal dan ook geen sprake zijn van verdrogingseffecten, aldus Royal Haskoning.
    
    Het college acht het niet nodig aan de goedkeuring van het overbruggingswerkplan nadere voorwaarden te verbinden ter bescherming van het grondwaterniveau omdat de ontgronder, ter voorkoming van het wegzakken van de graafmachines, niet dieper zal graven dan de capillaire zone.
    
    2.4. De stichting en anderen stellen dat het college het overbruggingswerkplan ten onrechte heeft goedgekeurd. Zij stellen dat ook bij droge zandwinning sprake is van een verhoogd risico op een negatieve beïnvloeding van het grondwatersysteem wanneer de dikte van het zandpakket boven de grondwaterstromen minder dan 3 meter bedraagt. In dat geval zal namelijk in droge periodes door capillaire werking grondwater naar de oppervlakte migreren en daar verdampen. Deze verdamping vormt een extra onttrekking ten opzichte van de huidige situatie en gaat ten koste van de grondwaterstroom naar het naastgelegen natuurgebied. Zolang geen goede onderbouwing van de effecten op het natuurgebied beschikbaar is, dient te worden veiliggesteld dat de ontgravingen geen invloed hebben op het grondwatersysteem ter plaatse die doorwerkt op het kwetsbare natuurgebied, aldus de stichting en anderen. Omdat in het overbruggingswerkplan niet is aangegeven welke afstand Sigrano zal aanhouden tot het grondwaterniveau, pleiten zij voor nadere voorwaarden op dit punt. Het verzoek strekt ertoe dat bij wijze van voorlopige voorziening Sigrano wordt verboden om met de ontgravingen dieper te steken dan 3 meter boven het grondwaterniveau en dat dit verbod tevens geldt voor eventuele volgende werkplannen van Sigrano die worden ingediend en goedgekeurd alvorens een nieuwe vergunning op grond van de Nbw 1998 van kracht is geworden. Er is sprake van spoedeisend belang nu verdroging van het actief hoogveen als gevolg van een vermindering in de toestroom van grondwater een nagenoeg onomkeerbaar effect heeft. Eenmaal afgestorven hoogveen komt niet meer terug, aldus de stichting en anderen.
    
    2.4.1. In reactie op het door de stichting en anderen gestelde heeft Royal Haskoning de notitie "Effect droge winning op capillaire opstijging en evapotranspiratie van grondwater in de Sigrano groeve en daarmee op de grondwateraanvoer naar het natuurgebied" (hierna: de notitie) van 14 juli 2008 opgesteld. In deze notitie staat, voor zover thans van belang, dat het vochtgehalte in zilverzand in de Sigrano-groeve zeer snel afneemt omdat de bodem regenwater zeer snel doorlaat en weinig water vast kan houden. In de hele Sigrano-groeve staan bovendien geen bomen of planten meer waardoor geen sprake is van een drijvende kracht die voor capillaire nalevering zorgt. De vochtkarakteristiek en maten voor de capillaire werking in de grond zijn voor enkele standaard bodemtypen beschreven in de zogenoemde Staringreeks. Uit bodemmonsters is gebleken dat de vochtkarakteristiek voor ondergrond 05 (grof zand) het meest overeenkomt met de kenmerken van de bodem in de Sigrano-groeve.
    
    Uit de Staringreeks blijkt dat tot 10 cm boven de grondwaterstand het vochtgehalte nog bijna maximaal is. Deze zone kan worden beschouwd als vol-capillaire zone, nog bijna alle poriën zijn gevuld met water. Op grondwaterniveau is het vochtgehalte 0,32. Vervolgens neemt het vochtgehalte snel af. Op 30 cm boven het grondwater is het vochtgehalte al afgenomen tot 0,09 en op 70 cm boven de grondwaterstand tot ongeveer 0,05. De doorlatendheid van de bodem neemt af van ongeveer 25 cm per dag op grondwaterniveau tot 0,08 cm per dag op 50 cm boven het grondwater en minder dan 0,01 cm per dag op 70 cm boven het grondwater, aldus de notitie.
    
    Omdat de grond voldoende draagkracht moet hebben om met graafmachines en vrachtauto's over te kunnen rijden zal in de praktijk tot ongeveer 50 cm boven het verzadigde deel van de grond worden ontgrond. Dit is 50 cm boven de grondwaterstand en 40 cm boven de vol-capillaire zone. Bij een grondwaterstand van 50 cm en meer beneden maaiveld zijn het vochtgehalte en de doorlatendheid van de bodem zeer laag. Er vindt derhalve op deze hoogte boven de grondwaterstand geen vochttransport meer plaats door de bodem. Er vindt dus geen extra verdamping plaats ten opzichte van een situatie met een groter verschil tussen maaiveld en grondwaterstand. In de groeve treedt een geringe fluctuatie van de grondwaterstand op van 20 cm. Om rekening te houden met deze fluctuatie wordt in de drogere periodes met relatief lage grondwaterstanden tot 70 cm boven de grondwaterstand gewonnen. In de nattere periodes met relatief hoge grondwaterstanden wordt dan tot 50 cm boven de grondwaterstand gewonnen, aldus de notitie.
    
    2.4.2. Ter zitting hebben de stichting en anderen gesteld dat de in de notitie van Royal Haskoning berekende capillaire stijghoogte onjuist is doordat is uitgegaan van een onjuist bodemtype. Volgens hen valt het zilverzand in de Sigrano-groeve in de klasse 01 (leemarm, zeer fijn tot matig fijn zand) van de Staringreeks. Bij deze grondsoort bedraagt de capillaire stijghoogte 80 tot 100 cm bij respectievelijk een flux van 1mm per dag en 2 mm per dag, aldus de stichting en anderen.
    
    De vertegenwoordiger van Sigrano heeft ter zitting gesteld dat een dergelijke flux zich in de Sigrano-groeve niet zal voordoen omdat daar geen vegetatie meer is. Bovendien is bovenstaand betoog van de stichting en anderen ontleend aan algemene informatie afkomstig uit literatuur voor agrarisch onderwijs en daardoor niet van toepassing op de situatie in de Sigrano-groeve, terwijl Royal Haskoning specifiek onderzoek heeft verricht naar de eigenschappen van zilverzand, aldus de vertegenwoordiger van Sigrano.
    
    2.4.3. De voorzitter overweegt als volgt.
    
    De vragen of voor de in het overbruggingsplan voorgestane zandwinning een vergunning nodig is op grond van de Nbw 1998, en zo ja of deze vergunning kan worden verleend, komen aan de orde in een eventueel te voeren procedure op grond van de Nbw 1998. Dat neemt niet weg dat vergunninghoudster, gelet op de omstandigheid dat de Brunssummerheide een Habitatrichtlijngebied en een beschermd natuurmonument is, in het overbruggingswerkplan heeft beoogd rekening te houden met het natuurbelang door de zandwinning zodanig in te richten dat deze geen effect heeft op de Brunssummerheide. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting zijn partijen het erover eens dat als gevolg van droge zandwinning geen effecten zijn te verwachten op de Brunssummerheide, mits daarbij een bepaalde afstand tot het grondwaterniveau wordt aangehouden. Hetgeen partijen verdeeld houdt betreft de vraag hoe groot deze afstand dient te zijn. Nu in het overbruggingsplan in het geheel niet is aangegeven tot hoe diep zal worden ontgrond, is de voorzitter van oordeel dat het college zich niet zonder meer op het standpunt heeft kunnen stellen dat is uitgesloten dat de in het overbruggingsplan voorgestane zandwinning effecten heeft op de Brunssummerheide. Gelet hierop acht de voorzitter in afwachting van de beslissing op bezwaar, waarin dit aspect ten volle kan worden betrokken, termen aanwezig op dit punt een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Gelet op bovengenoemde stukken en het verhandelde ter zitting acht de voorzitter voorshands aannemelijk dat de door vergunninghoudster voorgestelde aan te houden afstand tot het grondwaterniveau zoals opgenomen in rechtsoverweging 2.4.1. voldoende is ter voorkoming van effecten op het grondwatersysteem ter plaatse als gevolg van de droge zandwinning. De voorzitter acht in dit verband van belang dat het betoog van de stichting en anderen omtrent de capillaire stijghoogte zoals opgenomen in rechtsoverweging 2.4.2. is ontleend aan algemene informatie uit agrarische bronnen, terwijl Royal Haskoning in opdracht van vergunninghoudster specifiek onderzoek heeft verricht naar de eigenschappen van zilverzand, onder meer door middel van het nemen van grondmonsters. Verder neemt de voorzitter bij het treffen van de voorlopige voorziening in aanmerking dat, indien zowel bij een lage als een hoge grondwaterstand een afstand van 70 cm tot het grondwaterniveau wordt aangehouden, wordt voorkomen dat eventuele onduidelijkheid met betrekking tot de hoogte van de grondwaterstand zal leiden tot onduidelijkheid omtrent de bij de ontgronding aan te houden afstand tot het grondwaterniveau.
    
    Voor zover de stichting en anderen de voorzitter hebben verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van eventuele toekomstige werkplannen van Sigrano die worden ingediend en goedgekeurd alvorens een vergunning op grond van de Nbw 1998 van kracht is geworden, overweegt de voorzitter dat de goedkeuring van eventuele toekomstige werkplannen buiten de omvang van dit geding valt zodat het verzoek in zoverre dient te worden afgewezen.
    
    2.5. Gelet op het vorenstaande acht de voorzitter termen aanwezig de hierna volgende voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 29 mei 2008, no. 2008/21112, tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist, voor zover daarbij Sigrano Nederland B.V. is toegestaan dieper te ontgronden dan 70 cm boven het grondwaterniveau, zowel in drogere periodes met relatief lage grondwaterstanden als in nattere periodes met relatief hoge grondwaterstanden;
    
    II. wijst het verzoek voor het overige af;
    
    III. gelast dat de provincie Limburg aan de stichting Stichting Behoud Brunssummerheide, de vereniging Vereniging Milieudefensie en de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Gerkema
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2008
    
    472.