ECLI:NL:RVS:2010:BN3731, Raad van State, 11-08-2010, 200907542/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2007 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 240.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 45.000,00 wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200907542/1/V6.
      Datum uitspraak: 11 augustus 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) van 21 augustus 2009 in zaak nr. 09/598 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 maart 2007 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 240.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en van € 45.000,00 wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 23 december 2008 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 21 augustus 2009, verzonden op 26 augustus 2009, heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, voor zover daarbij aan [appellante] een boete van € 240.000,00 is opgelegd, de minister opgedragen voor dat gedeelte een nieuw besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 september 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 oktober 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij besluit van 21 januari 2010, heeft de minister het door [appellante] gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het totale boetebedrag voor de overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav op € 36.000,00 vastgesteld, het besluit van 20 maart 2007 in zoverre herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    Bij besluit van 17 mei 2010, heeft de minister, voor zover thans van belang, het besluit van 21 januari 2010 ingetrokken, het door [appellante] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de boete wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav op € 1.500,00 gesteld. Dit besluit is aangehecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot A] en [vennoot B], bijgestaan door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.S. van Muiswinkel, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Op het hoger beroep
    
    2.1. De minister is met het besluit van 17 mei 2010 niet geheel aan de bezwaren van [appellante] tegemoet gekomen. Nu uit hetgeen [appellante] ter zitting naar voren heeft gebracht evenwel niet naar voren komt dat zij belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de aangevallen uitspraak, is het hoger beroep niet-ontvankelijk.
    
    Dat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd dat de rechtbank in haar betoog dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) was overschreden, ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete te verminderen, maakt dat niet anders. Daartoe is redengevend dat de overschrijding van de redelijke termijn bij de beoordeling van het van rechtswege gegenereerde beroep tegen het besluit van 17 mei 2010 wordt betrokken.
    
    Op het van rechtswege gegenereerde beroep tegen het besluit van 21 januari 2010
    
    2.2. De minister is met het besluit van 21 januari 2010 niet geheel aan de bezwaren van [appellante] tegemoet gekomen. Nu de beroepsgronden die [appellante] daartegen heeft aangevoerd ten volle aan de orde zullen komen bij de beoordeling van het van rechtswege gegenereerde beroep tegen het besluit van 17 mei 2010 en [appellante] ter zitting niet heeft gesteld dat zij belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het besluit van 21 januari 2010, is dat beroep niet-ontvankelijk.
    
    Op het van rechtswege gegenereerde beroep tegen het besluit van 17 mei 2010
    
    2.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b en onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge artikel 15, tweede lid, stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt hij het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2010 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 5 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens artikel 7, tweede lid, zal bij overtreding van artikel 15, tweede of derde lid, van de Wav, waarbij, voor zover thans van belang, niet tevens ten aanzien van dezelfde of een andere vreemdeling een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav wordt geconstateerd, de bestuurlijke boete worden gematigd tot € 1.500,00 voor het totaal van deze overtredingen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav op € 1.500,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.4. Het op 29 augustus 2006 op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport met de daarbij behorende bijlagen (hierna: het boeterapport) houdt in dat 30 vreemdelingen van Poolse nationaliteit (hierna: de vreemdelingen) via de vennootschap naar Pools recht [bedrijf] voor [appellante] arbeid hebben verricht. Het boeterapport houdt verder in dat de inspecteurs op 18 en 26 januari 2006 onderzoek hebben verricht op de werkplek bij [appellante], gevestigd aan de Vlietweg 4B te Standaardbuiten, gemeente Moerdijk, en dat de inspecteurs op 24 januari 2006 ten kantore van [appellante], eveneens gevestigd op voormeld adres, hebben gesproken met [vennoot A]. [vennoot A] heeft de inspecteurs een aannemingsovereenkomst tussen [appellante] en [bedrijf] overhandigd, alsmede een uit het Pools in het Nederlands vertaalde inschrijving van [bedrijf] bij het Landelijk Rechtbank Register te Polen. Het boeterapport houdt voorts in dat de inspecteurs op 19 april 2006 onderzoek hebben ingesteld in de administratie van [appellante] en dat in die administratie aannemingsovereenkomsten waren opgenomen. Tot slot houdt het boeterapport in dat, volgens de inspecteurs, uit horen en/of zakelijke gegevens is gebleken dat de identiteit van de vreemdelingen niet door [appellante] is vastgesteld en dat er geen afschriften van geldige identiteitsdocumenten waren ontvangen en in de administratie waren opgenomen.
    
    2.5. [appellante] voert in beroep aan dat zij de afschriften van de identiteitsdocumenten van de werknemers die zij van [bedrijf] heeft ontvangen, heeft gecontroleerd en dat zij de identiteit van de vreemdelingen aan de hand van hun identiteitsdocumenten heeft vastgesteld. Ten bewijze dat [appellante] voldeed aan de verplichting om over afschriften van deze documenten te beschikken, heeft zij een depotakte van 25 januari 2006 overgelegd, waaruit volgt dat J.C.J.M. van den Brekel, notaris te Breda, op die datum van [vennoot B] 31 getuigenverklaringen ter inzage heeft gekregen en hij daarvan kopieën in bewaring heeft genomen. Aangezien de inspecteurs op 18 januari 2006 niet hebben verzocht om inzage in deze documenten, zijn deze op dat moment niet getoond, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802975/1), dient, behoudens bijzondere omstandigheden, van de juistheid van een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport te worden uitgegaan.
    
    
      2.5.2. De enkele stelling ter zitting van [appellante] dat in het boeterapport ten onrechte staat dat de desbetreffende afschriften niet in de administratie waren opgenomen, is onvoldoende om niet van de juistheid van de weergave in het boeterapport uit te gaan. 
      Gelet op de waarnemingen van de inspecteurs moet het ervoor worden gehouden dat zij op 18 en 24 januari 2006 geen afschriften van de identiteitsdocumenten van de vreemdelingen bij [appellante] hebben aangetroffen. Het betoog van [appellante] ter zitting dat die controles uitsluitend in de kwekerij hebben plaatsgevonden en de inspecteurs niet om die afschriften hebben gevraagd, wordt niet gevolgd. Daartoe is redengevend dat uit het boeterapport volgt dat de inspecteurs op 24 januari 2006 ten kantore van [appellante], van [vennoot A] voormelde aannemingsovereenkomst hebben ontvangen alsmede een inschrijving van [bedrijf] in het Landelijke Rechtbank Register te Polen. Onder deze omstandigheden heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat niet valt in te zien dat [appellante] de afschriften van de identiteitsdocumenten van de vreemdelingen niet op dat moment aan de inspecteurs heeft getoond, indien deze, zoals [appellante] stelt, op 24 januari 2006 in de administratie in het kantoor in het woonhuis aanwezig waren.
    
    
    In de door [appellante] overgelegde depotakte heeft de minister terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellante] daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat op 18 en 24 januari 2006 afschriften van de identiteitsdocumenten van de vreemdelingen in haar administratie waren opgenomen, nu daaruit slechts valt af te leiden dat [appellante] op 25 januari 2006 de beschikking had over de desbetreffende afschriften en deze bij voormelde notaris in bewaring heeft gegeven. In dit verband heeft de minister er terecht waarde aan gehecht dat het de inspecteurs ook tijdens het onderzoek in de administratie van [appellante] op 19 april 2006 niet is gebleken dat [appellante] afschriften van de desbetreffende documenten in haar administratie had opgenomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellante] betoogt verder dat de minister in de door haar gestelde slechte financiële omstandigheden ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete.
    
    2.6.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 15 van de Wav om de aanwending van een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister, laatstelijk per 8 februari 2010, beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn door de Afdeling als zodanig niet onredelijk bevonden (zie onder meer de uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200908558/1/V6). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    2.6.2. [appellante] heeft met de door haar overgelegde brief van haar accountant van 12 maart 2009 niet aannemelijk gemaakt dat haar financiële situatie dusdanig is dat zij onevenredig door de opgelegde boete is getroffen. Daartoe is redengevend dat [appellante], nog daargelaten dat de accountant van [appellante] op het moment van het opstellen van zijn verklaring is uitgegaan van een totale boete van € 285.000,00 in plaats van de uiteindelijk opgelegde boete van € 1.500,00, die verklaring niet met cijfers heeft gestaafd.
    
    De minister heeft in het door [appellante] gestelde terecht geen aanleiding gezien voor matiging van de opgelegde boete. Het betoog faalt.
    
    2.7. Voor zover [appellante] betoogt dat de minister zijn verweerschrift te laat heeft ingediend en dat de minister in vier maanden tijd drie nieuwe besluiten op bezwaar heeft genomen, heeft [appellante] niet onderbouwd dat zij daardoor in haar belangen is geschaad. In dat verband is van belang dat de minister de hoogte van de boete in die besluiten naar beneden heeft bijgesteld, zodat [appellante] daarmee in een gunstiger positie is gekomen dan waarin zij door de besluiten van 28 december 2008 en 21 januari 2010 verkeerde.
    
    2.8. Voor zover [appellante] betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, wordt als volgt overwogen.
    
    2.8.1. De aan de vennootschap opgelegde boete is aan te merken als een punitieve sanctie, waarop artikel 6 van het EVRM van toepassing is.
    
    Ingevolge het eerste lid van dat artikel, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 in zaak nr. 200803437/1), is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2009 in zaak nr. 200809215/1/V6), voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete persoon een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
    
    2.8.2. Nu [appellante] reeds in haar gronden van beroep van 18 februari 2009 heeft aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, geldt dat - uitgaande van een termijn zoals deze geldt voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg en het feit dat de boetekennisgeving dateert van 29 januari 2007 - bij de beslechting van het geschil in eerste aanleg de redelijke termijn met meer dan zes maanden is overschreden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.9. Het beroep is derhalve gegrond. Het besluit van 17 mei 2010 dient te worden vernietigd voor zover de minister de boete heeft vastgesteld op € 1.500,00.
    
    2.10. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 april 2010, in zaak nr. 200905616/1/V6, ligt bij een termijnoverschrijding met meer dan zes maanden een vermindering van de boete met 10%, met een maximum van € 2.500,00, in de rede.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om de boete op € 1.350,00 vast te stellen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats van het besluit van 17 mei 2010 treedt.
    
    2.11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 21 januari 2010 niet-ontvankelijk;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van 17 mei 2010 gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 17 mei 2010, kenmerk WBJA/JA-WAV/2007/15413/BOB3/artikel 2 en artikel 15, voor zover de minister de boete heeft vastgesteld op € 1.500,00;
    
    V. bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 1.350,00 (zegge: dertienhonderdenvijftig euro);
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 17 mei 2010;
    
    VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep en de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Woestenburg-Bertels
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2010
    
    501.