ECLI:NL:CBB:2013:BZ1749, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-02-2013, AWB 11/438 en 11/453
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Boetebesluiten inzake meststoffenwet (overschrijding gebruiksnormen). Bij de berekening van het gebruik van meststoffen had de staatssecretaris op afstand gelegen, bijgehuurde percelen buiten beschouwing gelaten, waardoor het gebruik van meststoffen per hectare van de huispercelen hoger uitviel. Uitleg van het begrip "tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond". Het College is van oordeel dat de staatssecretaris niet als voorwaarde mocht stellen dat de bijgehuurde gronden daadwerkelijk bij het bedrijf van de landbouwer in gebruik zijn. Die voorwaarde staat niet in de wet. Bepalend is of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de bijgehuurde grond heeft. Dat was in deze zaak het geval.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
      AWB 11/438 en 11/453	12 februari 2013
      16005 Meststoffenwet - Bestuurlijke boete
    
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris),
      2. V.O.F. A Veehouderij, gevestigd te B,
      3. C, wonend te B,
      4. D, wonend te B, en
      5. E, wonend te B,
      appellanten,
      tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 28 april 2011, AWB 10/2114, in het geding tussen appellanten sub 2 tot en met 5 (hierna aangeduid als: A c.s.) en de staatssecretaris.
    
    
    
      Gemachtigden van de staatssecretaris: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. B. Raven, beiden werkzaam bij de Dienst Regelingen.
      Gemachtigde van A c.s.: mr. W.P.N. Remie. 
    
    
    
    
      1.	Het procesverloop in hoger beroep
      De staatssecretaris heeft bij brief van 1 juni 2011, bij het College binnengekomen op 6 juni 2011, hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak van de rechtbank Arnhem. Dit hoger beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 11/438.
      A c.s. hebben bij brief van 7 juni 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, eveneens hoger beroep ingesteld tegen bovengenoemde uitspraak. Dit hoger beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 11/453.
      Bij brief van 6 juli 2011 heeft de staatssecretaris ter aanvulling van het beroepschrift beroepsgronden ingediend. Bij brief van 7 juli 2011 hebben A c.s. een aanvullend beroepschrift ingediend.
      Bij brieven van 8, respectievelijk 18 augustus 2011 hebben A c.s. en de staatssecretaris reacties op elkaars hoger beroepschriften ingediend.
      Op 19 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en E zijn verschenen. Voorts zijn aan de zijde van A c.s. verschenen F, werkzaam bij F B.V., G, werkzaam voor Mest- en Kalkhandel G en H, werkzaam bij Arkervaart.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      2.2	In geschil is of de staatssecretaris A c.s. terecht bestuurlijke boetes heeft opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen, zoals die zijn neergelegd in de Meststoffenwet. In dat kader houdt partijen primair verdeeld of A c.s. het in 2007 gehuurde perceel landbouwgrond in Friesland mochten aanmerken als tot hun bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De staatssecretaris meent van niet en heeft het betreffende perceel niet betrokken in zijn “Berekening gebruik meststoffen 2007”. Na deze correctie op de oppervlakte landbouwgrond heeft de staatssecretaris geconstateerd dat de gebruiksnormen in 2007 zijn overschreden en zijn aan A c.s. meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, het niet naar waarheid invullen van een formulier en het niet opgeven van een deel van de aangevoerde kunstmest voor een bedrag van in totaal € 26.703.	
      2.3	Bij besluit van 29 januari 2010, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris, samengevat en voor zover van belang, gelet op hetgeen in rubriek 6 van deze uitspraak wordt overwogen, het volgende overwogen en beslist.
      	Doorslaggevend bij de beoordeling of sprake is van één bedrijf en of landbouwgrond bij dat bedrijf feitelijk in gebruik is, is of er ‘een samenhangend geheel van productie-eenheden’ en ‘feitelijke beschikkingsmacht over de grond in het kader van de normale bedrijfsvoering’ is. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat teeltplan en bemestingsplan op elkaar afgestemd en in samenhang in de praktijk gerealiseerd worden overeenkomstig de in de Meststoffenwet opgenomen milieurandvoorwaarden. Ingevolge de brochure ‘Mestbeleid 2006’ moet sprake zijn van ‘landbouwgrondgrond die u daadwerkelijk gebruikt voor uw bedrijf’. Het woord daadwerkelijk impliceert dat niet alleen op papier moet blijken van grondgebruik, maar dat daarvan ook feitelijk sprake moet zijn. Het perceel was niet in het kader van de normale bedrijfsvoering bij A c.s. in gebruik. A c.s. zijn in 2007 niet in Friesland bij het perceel geweest. A c.s. lieten er geen dieren weiden, er vond geen bemesting plaats, het gewas werd niet gebruikt binnen het bedrijf van A c.s. A c.s. hadden niet de beschikkingsmacht over het perceel. Dat A c.s. een grondgebruikverklaring met G hebben opgemaakt komt in dit verband geen betekenis toe. Het feitelijk gebruik lag bij G (hierna: G) die het perceel beheerde, het gras heeft bewerkt en in zijn eigen kuilbult heeft gedaan. 
      	Het is aan A c.s. om aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnormen niet hebben overtreden, waarin zij niet zijn geslaagd.
      	Een landbouwer dient op grond van artikel 26 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet met de ‘Gecombineerde opgave 2007’ volledig en naar waarheid gegevens over de bij het bedrijf horende oppervlakte landbouwgrond in te zenden naar de Dienst Regelingen. A c.s. hebben het betreffende perceel in Friesland ten onrechte opgegeven op de ‘Gecombineerde opgave 2007’.
      A c.s. hebben voorts in strijd met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet in het formulier ?Aanvullende gegevens landbouwbedrijven Meststoffen en dieren 2007' een deel van de aangevoerde kunstmest niet opgegeven.
      Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van de boetebedragen ad (telkens) € 300 zou moeten worden afgeweken is niet gebleken.
      	Volgens het AID-rapport hebben de controleurs gewezen op het zwijgrecht, zodat daarin geen reden is gelegen om van beboeting af te zien. 
    
    
    
      3.	De uitspraak van de rechtbank
      De rechtbank heeft het beroep van A c.s. gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van de staatssecretaris van 29 januari 2010 vernietigd, voor zover daarbij de hoogte van de boete tot een bedrag van € 26.103 wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet is gehandhaafd, de boete vastgesteld op € 12.937,50 en bepaald dat de betreffende uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. De desbetreffende overwegingen van de rechtbank zijn neergelegd in rechtsoverwegingen  3.9 tot en met 3.17 van de uitspraak, waarnaar wordt verwezen. 
    
    
    
      4.	De standpunten van partijen in het hoger beroep van A c.s.
      4.1	Standpunten A c.s.
      A c.s. hebben de uitspraak van de rechtbank bestreden. De gronden van beroep worden in het kort en voor zover van belang – gelet op hetgeen hierna in rechtsoverweging 6 van deze uitspraak wordt overwogen – weergegeven. 
      De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het betreffende perceel niet onder de tot het bedrijf van A c.s. behorende landbouwgrond valt, omdat A c.s. niet het exclusieve gebruiksgenot van het perceel zouden hebben gehad, de grond niet in het kader van de normale bedrijfsvoering in gebruik zoud zijn geweest en A c.s. geen beschikkingsmacht over het perceel zou hebben gehad. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de vraag omtrent de feitelijke beschikkingsmacht buiten beschouwing kan blijven omdat de grond niet daadwerkelijk bij A c.s. in gebruik zou zijn geweest. 
      	De voor de feitelijke en exclusieve beschikkingsmacht veronderstelde juridische titel is aanwezig en wordt niet betwist. A c.s. hebben met betrekking tot het perceel een grondgebruikovereenkomst gesloten voor het jaar 2007 en ook daadwerkelijk betaald voor het gebruik. A c.s. konden exclusief beschikken over de wijze waarop de teelt, de bemesting en het overige gebruik van de grond zou plaats vinden en hebben dat ook gedaan. Het perceel maakte derhalve deel uit van het bedrijf van A c.s.
      Omdat een perceel dat dichterbij gelegen zou zijn niet voorhanden was, is het onderhavige perceel in gebruik genomen, hoewel het ook voor A c.s. praktischer zou zijn geweest dichterbij gelegen grond in gebruik te nemen. Gezien de ligging van het perceel zijn de werkzaamheden met betrekking tot dit perceel uitgevoerd door een derde. Het inschakelen van een loonwerker voor het onderhoud en de bewerking, en het geven van vrijheid aan de betreffende loonwerker, is niet ongebruikelijk in de sector. Het betalen van de loonwerker voor de uitgevoerde werkzaamheden met de opbrengsten van het perceel is in bedrijfseconomisch opzicht de meest redelijke handelwijze. Niet valt in te zien dat wanneer werkzaamheden door een loonwerker worden verricht, de opdrachtgever niet als gebruiker kan worden beschouwd. Er is geen sprake van een andere gebruiker of bewerker van de grond. De mate van het gebruik of de manier waarop het gebruik plaatsvindt is in dit kader niet van belang. De beschikkingsmacht lag bij A c.s. De parlementaire geschiedenis geeft juist aan dat voldoende is dat degene die het landbouwbedrijf voert, over de grond de feitelijke beschikkingsmacht kàn uitoefenen. Het enkele feit dat de huiskavel intensiever gebruikt of bewerkt kan zijn dan de verder weg gelegen percelen doet niet af aan het feit dat ook deze laatste binnen de bedrijfsvoering vallen en deze flexibiliteit dient aan landbouwers te worden gegeven, zoals ook de wetgever voorstaat.
      Ten onrechte zijn in het geval van A c.s. enkel vanwege de afstand en de gebruikstitel nadere eisen gesteld aan het gebruik, welke eisen niet voortvloeien uit de meststoffenwetgeving. Het oordeel van de rechtbank betekent dat wanneer een huisperceel, dat eigendom is van een landbouwbedrijf, op een vergelijkbare wijze wordt bewerkt dit niet zou meetellen in het kader van de gebruiksnormen. 
      Het perceel is uitsluitend door A c.s. ingetekend bij het GDI, aangemeld bij de AID en derhalve meegenomen in de Gecombineerde opgave 2007.
      Er hebben zich in het kader van het gebruiksnormenstelsel geen onregelmatigheden voorgedaan. Milieubelangen zijn niet geschaad. De totale oppervlakte van het betreffende perceel is niet zodanig dat van een onevenwichtige verhouding kan worden gesproken: slechts een klein percentage is op enige afstand van het bedrijf gelegen. 
      In het kader van de toeslagrechten is het betrokken perceel wel beschouwd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, derhalve dient het perceel ook te  worden meegenomen in het kader van de gebruiksnormen.
      4.2	Standpunten staatssecretaris 
      In reactie op de vorenstaande grieven van A c.s. in hoger beroep heeft de staatssecretaris het volgende, kort weergegeven, naar voren gebracht. Het hoger beroep van A c.s. is ongegrond. De rechtbank heeft met de staatssecretaris geoordeeld dat in 2007 geen sprake was van feitelijk gebruik van landbouwgrond van het betreffende perceel. Er was geen sprake van beschikkingsmacht, noch van een perceel dat in het kader van de normale bedrijfsvoering tot het bedrijf behoort. In hoger beroep hebben A c.s. geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren gebracht op basis waarvan de staatssecretaris aan dit oordeel zou moeten twijfelen. A c.s. hebben op papier getracht hun mestruimte te vergroten, feitelijk was geen sprake van meer ruimte. 
      Er is sprake van verwijtbaar handelen. A c.s. wisten immers dat van daadwerkelijk gebruik van de via F ‘gepachte’ landbouwgrond geen sprake was en dat daardoor onvoldoende dierlijke mest van het bedrijf is afgevoerd. De staatssecretaris heeft bij het berekenen van de boete in aanmerking genomen dat A c.s. hun overtreding hebben willen verdoezelen, door ‘op papier’ bij de staatssecretaris een grotere gebruiksruimte te melden. Ook hebben zij verschillende documenten ter ondersteuning van die ‘papieren situatie‘ opgesteld of laten opstellen. De staatssecretaris heeft dus de nodige moeite moeten doen om de overtreding te kunnen vaststellen. Daarnaast is in het oordeel betrokken dat de geconstateerde overtreding fors is en dat gedurende een langere periode in het kalenderjaar overtredingen zijn ontstaan door stelselmatig geen dierlijke mest af te voeren naar het betrokken perceel. Dat er geen oogmerk op overtreden was is niet aannemelijk geworden. A c.s. hebben bewust te veel dierlijke meststoffen op de eigen landerijen gebracht en aldus niet conform de doelstelling van de wet gehandeld. 
    
    
    
      5.	De standpunten van partijen in het hoger beroep van de staatssecretaris
      	De staatssecretaris heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden met de beroepsgrond dat het aan A c.s. opgelegde boetebedrag ten onrechte is gematigd. A c.s. hebben de juistheid van deze stellingname van de staatssecretaris gemotiveerd betwist. Gelet op hetgeen hierna in rechtsoverweging 6 wordt overwogen, worden de over en weer aangevoerde argumenten hier niet weergegeven. 
    
    
    
      6.	De beoordeling van het geschil in hoger beroep
      6.1	Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
      6.2	Gelet op de inhoud van de door partijen ingenomen standpunten ziet het College aanleiding allereerst de gronden van het hoger beroep van A c.s. te behandelen. 
      6.3	Algemeen 
      Op 1 januari 2006 is de Meststoffenwet ingrijpend gewijzigd. De bepalingen van de Nitraatrichtlijn inzake de beperking van onder meer het gebruik van dierlijke mest zijn geïmplementeerd via het stelsel van gebruiksnormen. Kernbepaling van het stelsel van gebruiksnormen is artikel 7 Meststoffenwet, dat het verbod bevat in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8 geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de betrokken landbouwer aannemelijk maakt dat hij geen van de drie in dat artikel genoemde gebruiksnormen heeft overtreden. De gebruiksnormen zijn jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De hoogte van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is bepaald in artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet en bedraagt 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, behoudens derogatie (artikel 9, tweede lid, Meststoffenwet). De hoogte van de derogatie is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 24, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet) en heeft uitsluitend betrekking op mest afkomstig van graasdieren (artikel 24, tweede lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet).
      6.4	Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond 
      De rechtbank heeft onder meer overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of de door A c.s. gehuurde landbouwgrond kan worden gerekend tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, bepalend is of deze grond daadwerkelijk bij het bedrijf van A c.s. in gebruik is. Volgens A c.s. biedt de Meststoffenwet geen grondslag voor deze nader door rechtbank gestelde eis. Deze beroepsgrond slaagt. Het College overweegt daartoe het volgende.
      	Artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      “	1.  In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      	(…)
      h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
      i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
      (…)
      m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
      (…)”
    
    
    
      	Artikel 2, eerste lid, van de Meststoffenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      “1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld waaraan landbouwgrond moet voldoen om te worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. (…)”
    
    
    
      In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz.107 e.v.)
      is het volgende opgenomen: 
      “	m («tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond»)
      	De begripsomschrijving van «tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond», wordt ingevolge onderhavig voorstel op een tweetal punten gewijzigd. (…)
      De tweede wijziging in de begripsomschrijving betreft de gebruikstitels. In het licht van de voorgestane wijzigingen in het systeem van productierechten (vergelijk de meermaals aangehaalde brief van 19 mei 2004 aan de Tweede Kamer) is er geen reden meer in de mestwetgeving ten behoeve van het grondgebonden mestproductierecht bij de gebruikstitels onderscheid te blijven maken tussen enerzijds eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een langlopende, door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst, en andere, «lichtere» gebruikstitels. In de toekomst kan rekening worden gehouden met alle gebruikstitels die thans – op basis van het huidige derde lid van artikel 1 en artikel 1a, tweede lid, van de Meststoffenwet – ook al voor alle overige onderdelen van de Meststoffenwet in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de oppervlakte landbouwgrond, dus ook door de grondkamer geregistreerde of goedkeurde kortlopende pacht en zogenoemde «grondgebruiksverklaringen», zijnde overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven. Aangezien aldus in principe elke overeenkomst waaraan een gebruiksrecht kan worden ontleend voor de toepassing van de Meststoffenwet in aanmerking wordt genomen, is het minder zinvol en – in het licht van toekomstige wijzigingen, bijvoorbeeld op het vlak van de Pachtwet – minder praktisch om de gebruikstitels nog als zodanig in de begripsomschrijving op te nemen. Voor de toepassing van de wet is doorslaggevend dat grond – zoals in de begripsomschrijving tot uitdrukking komt – uitsluitend als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond kan worden opgevoerd als deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt onder meer met zich dat de degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat hij in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in de praktijk in samenhang te realiseren overeenkomstig de in de Meststoffenwet neergelegde milieurandvoorwaarden. Een dergelijke feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt al de aanwezigheid van een geldige juridische titel. Tegen die achtergrond heeft het noemen van de concrete gebruikstitels en het stellen van nadere eisen daaraan geen meerwaarde. In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook de overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die thans «grondgebruiksverklaringen» worden genoemd. In het kader van de mestwetgeving zullen aan die overeenkomsten evenwel geen vormvoorschriften worden verbonden. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend.
      Mocht er in de praktijk toch behoefte aan bestaan om nadere voorwaarden te stellen waaronder grond voor de toepassing van de Meststoffenwet in aanmerking kan worden genomen, dan kan dat bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur die wordt vastgesteld krachtens artikel 1a, eerste lid. Gedacht kan worden aan de eis dat grond moet zijn geregistreerd in de Basisregistratie percelen van de Dienst Regelingen. Op dat punt gelden thans regels ingevolge de Regeling administratieve verplichtingen Meststoffenwet. Uitgangspunt is dat deze nadere voorwaarden uitsluitend worden gesteld als deze uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid daadwerkelijk meerwaarde hebben. Te allen tijde zal het streven erop gericht zijn een vorm te kiezen die zo min mogelijk administratieve lasten veroorzaakt, bijvoorbeeld door aan te sluiten bij al bestaande gegevensverstrekking.
      Door de voorgestelde aanpassing van de begripsomschrijvingen van «landbouwgrond» en van «tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond» vindt niet alleen harmonisatie binnen de Meststoffenwet plaats, maar wordt bovendien een veel betere aansluiting verzekerd bij de begripsomschrijvingen die in andere landbouwregelgeving worden gehanteerd, onder andere in de op de Landbouwwet gebaseerde regelingen ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Een en ander vergroot de transparantie van de wetgeving en vergemakkelijkt de administratie en gegevensinwinning met betrekking tot de oppervlakte en het gebruik van de percelen landbouwgrond die bij de landbouwbedrijven behoren.
      (…)”
    
    
    
    
      	Naar het oordeel van het College biedt de tekst van artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, noch de wetsgeschiedenis steun voor de door de rechtbank aan deze wettelijke bepaling gegeven uitleg. Noch in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, noch in de memorie van toelichting, zoals hiervoor aangehaald, wordt als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Meststoffenwet doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die thans ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. 
      	Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde grond aangemerkt kan worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, bepalend of A c.s. de feitelijke beschikkingsmacht over deze grond hadden, in die zin dat zij in de praktijk in staat waren teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Die vraag heeft de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Ook de tweede beroepsgrond van A c.s. slaagt derhalve.
    
    
    
      6.5	Feitelijke beschikkingsmacht
      Naar het oordeel van het College is genoegzaam komen vast te staan dat A c.s. het exclusieve gebruiksrecht van het betreffende perceel hadden, dat zij dat recht met uitsluiting van ieder ander hebben uitgeoefend en dat zij derhalve ook de feitelijke beschikkingsmacht hadden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het AID-rapport nr. 50311 blijkt dat A c.s. beschikten over een gebruiksovereenkomst voor het gebruik van grasland in 2007 van grondeigenaar G, groot 3,25 hectare, een factuur van F  B.V. betreffende 3,25 hectare gebruik grasland gefactureerd aan 
      A V.O.F. tegen een prijs van € 475 per hectare, een analyseverslag en een factuur van Mest- & Kalkhandel G voor A V.O.F., waarop onder andere staat vermeld: ‘saldo gemaakte kosten en gewasopbrengsten voor u: 0,00 Euro’.
      	Voor zover de staatssecretaris heeft betoogd dat A c.s. niet het economisch risico van het perceel droegen ziet hij er aan voorbij dat A c.s. onbestreden hebben aangevoerd dat het, gelet op de kosten van transport en het prijsniveau van ruwvoer in het betreffende jaar, economisch de meest verantwoorde beslissing was om met G overeen te komen dat de gewasopbrengst zou worden verrekend met de door hem voor zijn werkzaamheden in rekening te brengen kosten. 
      6.6	Het College merkt nog op dat artikel 2, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld waaraan landbouwgrond moet voldoen om te worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.
      6.7	Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van A c.s. in zoverre gegrond is en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Hetgeen overigens nog door A c.s. is aangevoerd behoeft geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen wordt het beroep van A c.s. gegrond verklaard, het bestreden besluit van 29 januari 2010 wordt vernietigd en de besluiten van 2 april 2009 met beschikkingsnummer 9006799, respectievelijk 24 juni 2009 worden herroepen. Nu A c.s. niet hebben betwist dat een deel van de aangevoerde kunstmest niet is opgegeven bestaat geen aanleiding om het besluit van 2 april 2009 met beschikkingsnummer 9006800 te herroepen.
      6.8	Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt het College niet toe aan een oordeel over het hoger beroep van de staatssecretaris. 
      6.9	Het College ziet aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten van A c.s. in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het hoger beroep vastgesteld op € 303,43. Daarbij is uitgegaan van 3 punten (hoger beroepschrift, schriftelijke reactie naar aanleiding van het door de staatssecretaris ingestelde hoger beroep en het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 472 per punt, betreffende vier of meer samenhangende zaken (wegingsfactor 1,5) van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1). Aangezien in totaal sprake is van zeven bestreden uitspraken waartegen door zowel de landbouwers als door de staatssecretaris hoger beroep is ingesteld, waarop het College in zeven afzonderlijke uitspraken beslist, wordt in iedere afzonderlijke zaak € 2.124 : 7 = € 303,43 toegekend. 
      6.10	Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, welk artikel ingevolge het bij de Wet aanpassing bestuursrecht behorende overgangsrecht op dit geding van toepassing is gebleven, wordt van de staatssecretaris een griffierecht van € 466 geheven.
    
    
    
      7.	De beslissing
      Het College:
      - vernietigt de aangevallen uitspraak;
      - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van A c.s. tegen het besluit van 29 januari 2010 gegrond;
      - vernietigt het besluit van 29 januari 2010;
      - herroept het besluit van 2 april 2009 met beschikkingsnummer 9006799 en het besluit van 24 juni 2009;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      - veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door A c.s. in verband  met de behandeling van dit hoger 
        beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 303,43 (zegge: driehonderddrie euro en drieënveertig cent);
      - gelast dat de staatssecretaris het door A c.s. voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht 
        ten bedrage van in totaal € 454,-- (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) aan hen vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mr. W.A.J. van Lierop, mr. W.E. Doolaard en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2013.
    
    w.g. W.A.J. van Lierop					w.g. J.M.M. Bancken