ECLI:NL:RVS:2008:BG5912, Raad van State, 03-12-2008, 200802772/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 24.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200802772/1.
      Datum uitspraak: 3 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot sub 1] en [vennoot sub 1], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/5711 van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 maart 2008 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 december 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 24.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 19 juni 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 4 maart 2008, verzonden op 5 maart 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 april 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 15 mei 2008. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2008, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L. van Dijk, advocaat te 's-Gravenhage, en vergezeld door [vennoot sub 2], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.W. van den Kieboom, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegeheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge artikel 18a, derde lid, voor zover thans van belang, wordt voor de toepassing van het eerste lid de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid met een rechtspersoon gelijkgesteld.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007, (hierna: de beleidsregels), wordt bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat, samengevat weergegeven, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht heeft vastgesteld dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 2, eerste lid van de Wav en dat de minister derhalve bevoegd was om een boete op te leggen. Daartoe voert zij aan dat uit de verklaringen van de vreemdelingen niet blijkt dat zij hun opdracht tot het verrichten van de werkzaamheden heeft gegeven. Voorts heeft de rechtbank volgens haar niet onderkend dat het uitgangspunt van de minister van een vermoeden van schuld in strijd is met de onschuldpresumptie, neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    
    2.2.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) is diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever en is deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II 1993/94 23 574, nr. 5, blz. 2).
    
    Blijkens het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 27 juli 2006 (hierna: het boeterapport) zijn drie vreemdelingen van Bulgaarse nationaliteit (hierna: de vreemdelingen) op 22 juni 2006 in het bakkerijgedeelte van de onderneming van [appellant] aangetroffen, terwijl hun kleding en schoenen met meel waren besmeurd. Voorts hebben twee van de vreemdelingen tegenover een inspecteur van de Arbeidsinspectie verklaard dat zij tezamen met de derde vreemdeling die nacht in de bakkerij hadden gewerkt, hetgeen deze laatste na zijn staandehouding tegenover een hoofdagent van het regionaal politiekorps Hollands-Midden eveneens heeft verklaard. Dat [appellant] in hoger beroep deze verklaringen heeft betwist, leidt niet tot het oordeel dat hiervan niet mag worden uitgegaan, reeds omdat hij deze betwisting niet met enig bewijs heeft gestaafd.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen ten dienste van [appellant] arbeid hebben verricht, zodat zij als werkgever van de vreemdelingen in de zin van de Wav kan worden aangemerkt.
    
    Dat, naar Donganlar stelt, uit de verklaringen van de vreemdelingen niet blijkt dat zij de vreemdelingen opdracht tot de werkzaamheden heeft gegeven, leidt, zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2007 in zaak nr. 200700303/1) terecht heeft overwogen, niet tot een ander oordeel. Instemming met, respectievelijk wetenschap van de arbeid is voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav niet vereist; het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan, wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid.
    
    Voorts staat, zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2008 in zaak nr. 200704019/1, evenzeer terecht heeft overwogen, de onschuldpresumptie, neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM, er niet aan in de weg dat verwijtbaarheid geen bestanddeel is van de verbodsbepaling van artikel 2, eerste lid, van de Wav, terwijl ingevolge die bepaling een boete wordt opgelegd. Het betoog van [appellant] dat het uitgangspunt van de minister van een vermoeden van schuld in strijd is met de onschuldpresumptie, neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM, vindt geen steun in deze bepaling zoals uitgelegd in de, in voormelde uitspraak van 30 januari 2008 weergegeven, jurisprudentie van het EHRM.
    
    Nu voorts vaststaat dat voor de door de vreemdelingen verrichte werkzaamheden geen tewerkstellingsvergunningen zijn afgegeven, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister bevoegd was wegens overtreding van artikel 2, eerste lid van de Wav een boete op te leggen. Het betoog faalt.
    
    2.3. [appellant] betoogt ten slotte, zoals ter zitting toegelicht, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door de minister gehanteerde forfaitaire boetesysteem in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Volgens haar is de door minister gehandhaafde boete van € 24.000,00, gezien het feit dat zij de Wav niet opzettelijk heeft overtreden, de mate waarin haar een verwijt kan worden gemaakt en haar financiële positie, onevenredig.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is de staatssecretaris (thans de minister) van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door het ontwikkelen van een stelsel van uniforme boetebedragen niet tot een onredelijke beleidsbepaling gekomen, maar laat dit onverlet dat bij een besluit tot boeteoplegging in het concrete geval het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde is. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de rechtbank terecht overwogen dat als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, van deze beleidsregels moet worden afgeweken.
    
    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door de minister gehanteerde boetesysteem in strijd met het evenredigheidsbeginsel is, faalt derhalve.
    
    2.3.2. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen.
    
    Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen heeft gedaan.
    
    Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.3.3. De minister heeft zich ter zitting in hoger beroep terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat [appellant] de Wav niet opzettelijk heeft overtreden, wat hier ook van zij, niet noopt tot matiging van de boete, nu dit een omstandigheid is die moet worden geacht bij de vaststelling van de beleidsregels te zijn betrokken. Voorts heeft [appellant] niet gesteld dat zij heeft gepoogd de overtredingen van de Wav te voorkomen, zodat de minister zich reeds hierom eveneens terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen grond bestaat voor het oordeel dat [appellant] niet, dan wel verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Ten slotte heeft [appellant] haar betoog, dat de boete gelet op haar financiële positie te hoog is, niet met bewijsmiddelen gestaafd.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de door minister gehandhaafde boete van € 24.000,00 onevenredig is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Groeneweg
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2009
    
    32-485.