ECLI:NL:RVS:2011:BR6366, Raad van State, 31-08-2011, 201100790/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2004 heeft het college aan het Hoogheemraadschap van Delfland vergunning verleend voor het aanleggen van een halfverharde ontsluitingsweg met bijbehorende bermsloten, vanaf de Gaagweg nabij nr. 7a tot het gemaal naast de Oude Trambrug over de Vlaardingervaart te Schipluiden.

201100790/1/H1.
      Datum uitspraak: 31 augustus 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 december 2010 in zaak nr. 10/1568 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 maart 2004 heeft het college aan het Hoogheemraadschap van Delfland vergunning verleend voor het aanleggen van een halfverharde ontsluitingsweg met bijbehorende bermsloten, vanaf de Gaagweg nabij nr. 7a tot het gemaal naast de Oude Trambrug over de Vlaardingervaart te Schipluiden.
    
    Bij besluit van 5 januari 2010 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, dat bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 15 maart 2004 herroepen voor zover het betrekking heeft op het dempen van de onrendabele sloten en op de landbouwweg en ontsluitingsweg naar het gemaal en dit besluit in stand gelaten voor zover het betrekking heeft op het graven van een veekerende sloot. Voorts heeft het college aan het Hoogheemraadschap vrijstelling verleend voor de aanleg van de ontsluitingsweg en het gebruik van zowel de landbouwweg als de ontsluitingsweg in de Duifpolder om het gemaal te bereiken.
    
    Bij uitspraak van 8 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 februari 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het Hoogheemraadschap een schriftelijke reactie ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.C. Kaiser, werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts is ter zitting het Hoogheemraadschap, vertegenwoordigd door drs. J.J. de Bijl, werkzaam bij het Hoogheemraadschap, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De verleende vrijstelling ziet op een halfverharde weg in de Duifpolder, waarvan het eerste inmiddels aangelegde gedeelte dient ter ontsluiting van een viertal ter plaatse gelegen landbouwpercelen alsmede ter ontsluiting van het inmiddels gerealiseerde en in gebruik zijnde gemaal aan de Vlaardingervaart (hierna: de landbouwweg) en het tweede gedeelte - in het verlengde van de landbouwweg - uitsluitend dient ter ontsluiting van het gemaal (hierna: de ontsluitingsweg). De weg is gesitueerd tussen het perceel van [appellant] en de Oude Trambrug, ter hoogte waarvan het gemaal is gelegen. Langs de woning van [appellant] bevindt zich een (brom)fietspad, dat parallel loopt aan het aan de overzijde van het fietspad liggende water De Gaag. Het fietspad en De Gaag lopen parallel aan de provinciale weg de Gaagweg. Tegenover de woning van [appellant] ligt tussen de provinciale weg en het fietspad een ophaalbrug over De Gaag. [appellant] heeft deze brug in 1971 gebouwd om te kunnen uitwegen op de provinciale weg.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord" rust op de gronden waarop de halfverharde weg is voorzien de bestemming "Agrarische doeleinden (A)" met de subbestemming uitoefening van veehouderij en tevens behoud en herstel van natuurlijke waarden van het veenweidegebied (v).
    
    Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig op de plankaart aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor de bedrijfsvoering van agrarische productiebedrijven als bedoeld in artikel 1, vijftiende lid, onder b, alsmede voor de instandhouding van de gronden als veenweidegebied.
    
    Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder e, zijn op de in het eerste en tweede lid bedoelde gronden verhardingen in verband met de bestemming toelaatbaar.
    
    Ingevolge het twintigste lid, aanhef en onder II, is het behoudens het bepaalde in lid 23 verboden op of boven de gronden met de subbestemming Aln dan wel Av de hierna te noemen werken of werkzaamheden aan te leggen of uit te voeren, zonder vergunning (aanlegvergunning) van het college of in afwijking van de voorwaarden bij zodanige vergunning gesteld. Deze werken en werkzaamheden zijn:
    
    h. het ontginnen van grasgronden;
    
    i. het scheuren van grasgronden anders dan ten behoeve van herinzaai;
    
    j. het beplanten van gronden met houtgewassen ter plaatse waar de gronden op het tijdstip van het van kracht worden van het plan niet reeds met houtgewassen zijn beplant;
    
    k. afgraven, ophogen of egaliseren van gronden met meer dan 0,40 m.
    
    2.3. Vast staat dat de ontsluitingsweg ten behoeve van het gemaal in strijd is met het bestemmingsplan, omdat deze niet ten dienste staat van de op de gronden rustende agrarische bestemming. Eveneens staat vast dat de landbouwweg in strijd is met het bestemmingsplan, nu deze mede ten doel heeft om het gemaal te ontsluiten. Zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, ziet de verleende vrijstelling derhalve op zowel het gebruik van de landbouwweg door het Hoogheemraadschap om het gemaal te bereiken alsmede op de aanleg van die weg voor ook dat doel.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank het eerdere door het college genomen besluit op het door hem tegen het besluit van 15 maart 2004 gemaakte bezwaar bij uitspraak van 15 december 2005 heeft vernietigd omdat het college ten onrechte had volstaan met herroeping van laatstgenoemd besluit. Volgens [appellant] staat daarmee in rechte vast dat het college het besluit van 15 maart 2004 niet had mogen nemen en heeft de rechtbank bij de thans aangevallen uitspraak miskend dat het college dat besluit bij het thans aan de orde zijnde besluit op bezwaar van 5 januari 2010 opnieuw had moeten herroepen en derhalve ten onrechte zijn bezwaar ongegrond heeft verklaard.
    
    2.4.1. Bij het besluit op bezwaar van 5 januari 2010 heeft het college het besluit van 15 maart 2004 naar aanleiding van het daartegen gemaakte bezwaar grotendeels herroepen, voor het herroepen gedeelte een nieuw besluit in de plaats gesteld en de verleende aanlegvergunning gehandhaafd voor zover het de veekerende sloot betreft. De door het college verrichte heroverweging heeft er derhalve toe geleid dat voor het besluit van 15 maart 2004 een nieuw besluit in de plaats is gesteld en in samenhang daarmee de bij het besluit van 15 maart 2004 verleende aanlegvergunning is beperkt tot het graven van een veekerende sloot. Van handhaving van het besluit van 15 maart 2004 is derhalve geen sprake. De enkele omstandigheid dat het college het gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard kan daaraan niet afdoen en geeft evenmin aanleiding tot vernietiging van het besluit op bezwaar nu artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht terzake daarvan geen formulering voorschrijft. Het betoog faalt.
    
    2.5. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college voor de aanleg van de landbouwweg ten onrechte geen aanlegvergunning heeft verleend, faalt. De aanleg van een weg of pad staat niet vermeld in de limitatief opgesomde aanlegvergunningplichtige werken en werkzaamheden in artikel 13, twintigste lid, zodat hiervoor geen aanlegvergunning nodig is.
    
    2.6. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de verleende vrijstelling niet toereikend is omdat de landbouwweg als openbare weg moet worden aangemerkt, faalt dit eveneens. De landbouwweg komt niet voor op de gemeentelijke wegenlegger. Voorts is aan het begin van de landbouwweg een hek met het opschrift "Eigen weg" geplaatst om te voorkomen dat iedereen met een auto op de landbouwweg kan komen. Gelet hierop is de landbouwweg niet een voor het openbaar verkeer openstaande weg of pad en heeft de rechtbank derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de landbouwweg als openbare weg moet worden aangemerkt.
    
    2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid vrijstelling van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen. Hiertoe voert hij aan dat zijn woon- en leefklimaat onevenredig zal worden aangetast door de verminderde verkeersveiligheid voor zijn woning en de toename van geluidsoverlast door het zware verkeer dat over de brug en het fietspad voor zijn huis langs moet rijden om de landbouw- en ontsluitingsweg te bereiken. [appellant] voert voorts aan dat de bouwconstructie van zijn woning niet bestand is tegen de trillingen die langsrijdende zware voertuigen veroorzaken, zodat hij schade zal lijden. Verder voert [appellant] aan dat goede alternatieven bestaan voor ontsluiting van de agrarische percelen en het gemaal, waarbij hij geen overlast zal ondervinden.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het zware verkeer voornamelijk bestaat uit landbouwverkeer, te weten landbouwtractors, dat bestemd is voor de ter plaatse aanwezige agrarische percelen en dat het vrijstellingsbesluit geen betrekking heeft op het gebruik van de landbouwweg door het landbouwverkeer, nu dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De gevolgen hiervan kunnen dan ook niet worden betrokken bij de door het college aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag gelegde afweging van belangen. Het door de vrijstelling mogelijk gemaakte gebruik van de landbouw- en ontsluitingsweg door het Hoogheemraadschap zal aldaar leiden tot maximaal vier extra personenautobewegingen per etmaal. Voorts zal er één keer per maand een kiepwagen naar en van het gemaal rijden. De te verwachten hinder vanwege deze extra verkeersbewegingen maakt deel uit van de belangenafweging door het college bij het verlenen van de vrijstelling.
    
    Gelet op het geringe aantal extra verkeersbewegingen heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de verkeersveiligheid ter plaatse in gevaar zal komen en de woning van [appellant] trillingsschade zal ondervinden. Uit het aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag gelegde akoestisch onderzoek, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport van DHV van januari 2008, blijkt dat de geluidsbelasting van de landbouw- en ontsluitingsweg en het fietspad ter plaatse van de woning van [appellant] niet hoger zal zijn dan de voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder. Voorts in aanmerking genomen dat blijkens het rapport ter plaatse een hoog achtergrondniveau heerst vanwege de nabij gelegen provinciale weg en de geluidsbelasting die ter plaatse van de woning vanwege het fietspad en de landbouw- en ontsluitingsweg optreedt vooral wordt veroorzaakt door het landbouwverkeer, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden om aan te nemen dat de geluidhinder ten gevolge van de extra verkeersbewegingen zodanig zal zijn dat daardoor ter plaatse een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat en het college de vrijstelling om deze reden had moeten weigeren.
    
    De rechtbank heeft in de door [appellant] aangedragen alternatieven voor ontsluiting van het gemaal terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het college de vrijstelling niet in redelijkheid kon verlenen. Het college heeft te beslissen omtrent een plan zoals dat is ingediend. Indien dit plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Dat dat zo is, heeft het college niet hoeven aannemen. Ontsluiting van het gemaal via de Oude Tramweg zou betekenen dat het verkeer voor het gemaal gebruik moet maken van het fietspad en de kiepwagen een moeilijke verkeersbeweging op het fietspad moet maken vanwege de ter plaatse aanwezige haakse bocht. Evenmin is gebleken dat het andere door [appellant] genoemde alternatief, waarvan ter zitting van de Afdeling aan de hand van een toelichting door het Hoogheemraadschap en het college is vastgesteld dat de weg dan grotendeels over de landbouwpercelen zou moeten worden aangelegd, aanmerkelijk minder bezwaren met zich zal brengen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de vrijstelling niet kon verlenen, omdat privaatrechtelijke belemmeringen hieraan in de weg staan. Hij voert hiertoe aan dat hij eigenaar is van de door hem zelf gebouwde brug, die gebruikt moet worden om de landbouw- en ontsluitingsweg te kunnen bereiken, en alleen hij gerechtigd is hiervan gebruik te maken.
    
    2.8.1. Anders dan het college en het Hoogheemraadschap stellen, kan de eigendomssituatie van de brug en de zeggenschap hierover wel een rol spelen in de aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende belangenafweging. Met de aanleg van een weg waarvan op voorhand vaststaat dat deze onbereikbaar is voor het verkeer waarvoor de weg wordt aangelegd, omdat de brug niet kan worden gebruikt, is immers geen redelijk doel gediend.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 april 2010 in zaak nr. 200906091/1) is voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van vrijstelling in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
    
    Niet in geschil is dat de gemeente als zakelijk gerechtigde van de brug bij het kadaster staat ingeschreven. Het college mocht van de juistheid hiervan uitgaan bij de verlening van vrijstelling. In de omstandigheid dat [appellant] de juistheid van deze inschrijving betwist en hiertoe een procedure bij de burgerlijke rechter heeft aangespannen, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van vrijstelling in de weg stond.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het betoog van [appellant] dat het Hoogheemraadschap door de aanleg van de ontsluitingsweg in strijd met de keurverordening en het door hem gevoerde beleid handelt, faalt reeds omdat het feitelijke grondslag mist. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 5 januari 2010 was aan het Hoogheemraadschap een keurvergunning verleend in verband met de aanleg van de weg. Op 23 september 2010 is tevens een watervergunning verleend.
    
    2.10. [appellant] betoogt eerst in hoger beroep dat het college de aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende landschapsbeoordeling ten onrechte heeft laten uitvoeren door de dienst die tevens het beheer over de gronden uitvoert.
    
    Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom dit betoog niet reeds in beroep kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Graaff-Haasnoot
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2011
    
    531-604.