ECLI:NL:RVS:2004:AP8233, Raad van State, 07-07-2004, 200306037/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2002 heeft de gemeenteraad van Heumen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 29 oktober 2002, het bestemmingsplan "Looistraat" vastgesteld.

200306037/1.
      Datum uitspraak: 7 juli 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]), wonend te respectievelijk [woonplaats] en [woonplaats],
      3.    [appellanten sub 3]), wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 november 2002 heeft de gemeenteraad van Heumen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 29 oktober 2002, het bestemmingsplan "Looistraat" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 22 juli 2003, no. RE2002.118431, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 9 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2003, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bij brief van 12 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2003, en [appellanten sub 3] bij brief van 16 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 30 oktober 2003 heeft verweerder medegedeeld af te zien van het indienen van een verweerschrift.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht), gedateerd 19 januari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellanten sub 3] en het college van burgemeester en wethouders van Heumen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2004, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Nijmegen, [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, gemachtigde, [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door mr. C.M.A. Delissen-Buijnsters, advocaat te Arnhem, en verweerder, vertegenwoordigd door H. Wassink, ambtenaar bij de provincie, zijn verschenen. Verder is daar namens het college van burgemeester en wethouders A.C. Kneppers, ambtenaar bij de gemeente, gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Het plan maakt de bouw van vier woningen tussen [locatie 1] en [locatie 2] mogelijk. Daarnaast voorziet het plan in een woonbestemming voor twee voormalige agrarische bedrijfswoningen aan [locatie 3] en [locatie 1].
    
    2.3.    Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan het plandeel dat de bouw van de vier nieuwe woningen mogelijk maakt, alsmede aan de bestemming voor de daarachter gelegen gronden. Voor het overige heeft hij het plan goedgekeurd.
    
    2.4.    [appellanten sub 3] richten hun beroep tegen de onthouding van goedkeuring aan de bestemming “Woningbouw” voor de percelen met de kadastrale nummers […] tot en met […].
    
    Appellanten betwisten de stelling van verweerder dat deze percelen een uitbreidingslocatie vormen. Gezien de nabijheid van bestaande woonbebouwing is volgens appellanten sprake van een inbreidingslocatie.
    
    Zij wijzen er in dit verband op dat de bouw van de vier woningen aansluit bij de geplande woningbouw aan de overzijde van de Looistraat.
    
    Appellanten stellen verder dat zowel het gemeentebestuur als verweerder toezeggingen hebben gedaan, waarmee het vertrouwen is gewekt dat de woonbestemming voor de gronden zou worden goedgekeurd. Zij wijzen op een brief van de provincie en op het feit dat verweerder voor de vier woningen hogere grenswaarden op grond van het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen heeft vastgesteld. In het licht van deze toezeggingen vinden zij dat het ontbreken van een gemeentelijke woningbouwvisie onvoldoende grond is voor de onthouding van goedkeuring.
    
    Gezien het voorgaande zijn appellanten van mening dat verweerder het plan ook op dit onderdeel had moeten goedkeuren.
    
    2.4.1.    De gemeenteraad heeft de gronden tussen [locatie 1] en [locatie 2] bestemd als “Woningbouw”. Op grond van artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften in samenhang met de plankaart, kunnen op deze gronden vier woningen worden gebouwd.
    
    Verweerder is van mening dat het gebied een uitbreidingslocatie is. Woningbouw is dan slechts toelaatbaar als dit goed wordt onderbouwd en past in een gemeentelijke woningbouwvisie. Dit volgt volgens verweerder uit het provinciale beleid, zoals neergelegd in de Partiële Herziening van het Streekplan Gelderland 1996 van 21 juni 2000 (hierna: de streekplanherziening). Hij constateert dat de gemeente Heumen geen actuele visie op de ontwikkeling van wonen en werken heeft. Verweerder acht het plan op dit onderdeel daarom in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft in zoverre goedkeuring aan het plan onthouden.
    
    2.4.2.    Bij de beoordeling van het geschil gaat de Afdeling uit van de volgende feiten.
    
    De gronden waarop het beroep van appellanten betrekking heeft, liggen tussen [locatie 1] en [locatie 2], op 200 tot 500 meter ten noorden van de kern Heumen. De gronden zijn onbebouwd en kenden onder het vorige bestemmingsplan een agrarische bestemming. De gronden aan de overzijde van de Looistraat zijn op deze plaats eveneens onbebouwd. De directe omgeving van het bestreden plandeel kenmerkt zich door openheid en een agrarisch karakter.
    
    In de streekplanherziening wordt op pagina 4 vermeld dat uitbreidingslocaties pas aan bod kunnen komen nadat inbreidingslocaties zijn benut, tenzij gemotiveerd wordt aangetoond dat bestaande en toekomstige inbreidingslocaties niet tijdig in ontwikkeling kunnen worden genomen. Deze beleidsuitspraak is vet en cursief in de tekst weergegeven. Op grond van het Streekplan Gelderland 1996 zijn dergelijke tekstgedeelten essentiële beleidsuitspraken, waarvan door verweerder niet mag worden afgeweken. Voorts vermeldt de streekplanherziening dat in het geval van uitbreidingslocaties nut en noodzaak van de uitbreiding expliciet zullen moeten worden onderbouwd in een actuele gemeentelijke visie op de ontwikkeling van wonen en werken voor het gehele grondgebied en alle kernen.
    
    Bij brief van 31 augustus 1998 heeft het Hoofd onderafdeling Gemeentelijke Plannen (dienst Ruimte, Economie en Welzijn) van de provincie Gelderland aan het college van burgemeester en wethouders van Heumen medegedeeld dat vooralsnog geen ruimtelijke bezwaren bestaan tegen de bouw van vier woningen aan de Looistraat.
    
    In juni 2002 heeft de gemeenteraad naar aanleiding van de streekplanherziening de nota “Zorgen voor wonen” vastgesteld. In deze nota zijn de uitbreidingsmogelijkheden van Heumen, waaronder het plangebied, globaal aangegeven. Nut en noodzaak van de voorgestelde uitbreidingslocaties worden in de nota niet besproken.
    
    2.4.3.    Gelet op de aard van de omgeving en de ligging van de percelen ten opzichte van de bebouwde kom is de Afdeling van oordeel dat verweerder heeft kunnen stellen dat sprake is van een uitbreidingslocatie. Over de stelling van appellanten dat het bestreden plandeel goed zou aansluiten bij geplande woningbouw aan de overzijde van de straat, overweegt de Afdeling dat deze gronden ten tijde van het bestreden besluit niet bebouwd waren. Evenmin bestonden op dat moment concrete voornemens voor bebouwing op deze plaats. Verweerder heeft deze mogelijke toekomstige ontwikkelingen dan ook buiten beschouwing kunnen laten.
    
    Verweerder heeft terecht gesteld dat de woonbestemming voor het bestreden plandeel in strijd is met de essentiële beleidsuitspraak in de streekplanherziening dat uitbreidingslocaties in beginsel pas aan bod kunnen komen wanneer inbreidingslocaties zijn benut. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt indien gemotiveerd wordt aangetoond dat bestaande en toekomstige inbreidingslocaties niet tijdig in ontwikkeling kunnen worden genomen. Deze motivering dient blijkens de streekplanherziening te worden neergelegd in een gemeentelijke visie op wonen en werken. Verweerder heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht gesteld dat de nota “Zorgen voor wonen” niet als een dergelijke visie kan worden aangemerkt. In deze nota ontbreekt immers een ruimtelijke onderbouwing van de voorgestelde bouwlocaties. De keuze van de gemeenteraad het bestreden plandeel te bestemmen voor woningbouw werd ten tijde van het bestreden besluit dan ook niet onderbouwd in een gemeentelijke woningbouwvisie, zoals bedoeld in de streekplanherziening. Onder deze omstandigheid heeft verweerder terecht gesteld dat het plan in zoverre in strijd is met zijn beleid.
    
    2.4.3.1.    Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of appellanten erop mochten vertrouwen dat verweerder het omstreden plandeel zou goedkeuren.
    
    Wat betreft de beweerdelijke toezeggingen van gemeentewege overweegt de Afdeling dat thans een besluit van verweerder over de goedkeuring van een bestemmingsplan aan de orde is. Verweerder is, behoudens zeer bijzondere omstandigheden, niet gebonden aan toezeggingen van de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders bij de totstandkoming van dat plan. Een ander oordeel zou betekenen dat de beoordelingsruimte van verweerder door toedoen van een ander bestuursorgaan, te zeer kan worden ingeperkt.
    
    Daargelaten of de uitlatingen van het Hoofd onderafdeling Gemeentelijke Plannen in de brief van 31 augustus 1998 aan verweerder kunnen worden toegerekend, bevat deze brief enkel de mededeling dat “vooralsnog geen ruimtelijke bezwaren” tegen woningbouw aan de Looistraat bestaan. Appellanten dienden er dus rekening mee te houden dat bij een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan toch zou blijken van dergelijke ruimtelijke bezwaren. Aan de brief konden zij daarom niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat een woonbestemming voor de gronden zou worden goedgekeurd.
    
    De afweging of een woonbestemming voor de percelen uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is, vindt plaats bij de goedkeuring van het bestemmingsplan. Gelet op het toetsingskader in de artikelen 82 en 83 van de Wet geluidhinder in samenhang artikel 2 van het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen, speelt deze afweging geen rol bij de vaststelling van de hogere grenswaarden. Aan het feit dat verweerder op grond het Besluit hogere grenswaarden voor de woningen heeft vastgesteld, konden appellanten dan ook geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat verweerder het plan op dit onderdeel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zou achten en zou goedkeuren.
    
    Het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel faalt dan ook.
    
    2.4.3.2.    Het vorenstaande in aanmerking genomen, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestreden plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
    
    2.4.3.3.    Het beroep van [appellanten sub 3] is ongegrond.
    
    2.5.    [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] richten hun beroepen tegen de goedkeuring van de woonbestemming voor [locatie 3]. [appellanten sub 1] richten hun beroep voorts tegen de goedkeuring van de woonbestemming voor [locatie 1]. Volgens appellanten worden deze percelen nog steeds gebruikt voor agrarische doeleinden, welk gebruik met de bestemming “Woningbouw” ten onrechte onder het overgangsrecht is gebracht. Zij zijn van mening dat verweerder ook aan deze onderdelen van het bestemmingsplan goedkeuring had moeten onthouden.
    
    2.5.1.    De gemeenteraad heeft [locatie 3] en [locatie 1] bestemd als “Woningbouw”.
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat op [locatie 3] weliswaar nog agrarische activiteiten worden uitgeoefend, maar dat van een agrarisch bedrijf op deze plaats geen sprake meer is. Ook op [locatie 1] is geen agrarisch bedrijf meer gevestigd. De woonbestemming is volgens verweerder in overeenstemming met het toekomstige en deels al bestaande gebruik van de percelen. Hij acht het plan op deze onderdelen niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft het in zoverre goedgekeurd.
    
    2.5.2.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende gebleken.
    
    De percelen [locatie 3] en [locatie 1] liggen aan de noordwestzijde van Heumen, aan de rand van de dorpskern. Op de percelen staan twee woningen, een loods, een voormalige varkensschuur en een voormalige stal. [appellant sub 2A] en zijn zoon [appellant sub 2B] exploiteerden hier tot 1999 een rundvee- en varkenshouderij. In 1999 is het bedrijf verplaatst naar Grave en in 2000 zijn appellanten volledig gestopt met het houden van vee aan de [locatie 3]. In 2001 is de milieuvergunning van appellanten, op hun verzoek, ingetrokken.
    
    De woning op huisnummer [locatie 3] wordt sindsdien gebruikt als burgerwoning door [appellant sub 2A]. Ook de woning op huisnummer [locatie 1] wordt sindsdien gebruikt als burgerwoning. De loods, de schuur en de stal worden door [appellant sub 2B] gebruikt voor de opslag van materialen en machines voor zijn agrarisch bedrijf. De weilanden achter de woningen worden door [appellant sub 2B] gebruikt voor het verbouwen van maïs en als weiland.
    
    2.5.3.    Gelet op de vorenstaande feiten heeft verweerder kunnen stellen dat op [locatie 3] en [locatie 1] geen volwaardig agrarisch bedrijf meer is gevestigd. Zijn standpunt dat een agrarisch bouwblok daarom niet in de rede ligt, acht de Afdeling niet onredelijk. Voorts heeft verweerder de bestemming “Woningbouw” voor de beide woningen, gezien het bestaande gebruik ervan als burgerwoningen, in redelijkheid niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening kunnen vinden. Op dit punt ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn in zoverre ongegrond.
    
    2.5.4.    Voor wat betreft de schuur, de stal en de loods staat echter vast dat deze nog steeds worden gebruikt voor agrarische doeleinden. Dit gebruik, dat hoofdzakelijk het stallen van materiaal betreft, is in het plan niet als zodanig bestemd. Ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad niet voornemens is dit gebruik te doen beëindigen. Het is dan ook niet aannemelijk dat de thans aan de gronden gegeven woonbestemming binnen de planperiode zal worden gerealiseerd. Onder deze omstandigheden heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan op dit punt goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Nu rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om aan dit plandeel goedkeuring te onthouden.
    
    2.6.    Verweerder dient voor wat betreft [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in de proceskosten te worden veroordeeld. Voor wat betreft [appellanten sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voorzover het betreft de goedkeuring van het plandeel zoals weergeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 22 juli 2003, no. RE2002.118431, voorzover het de goedkeuring van het plandeel aangeduid op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart betreft;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het plandeel genoemd onder II.;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], voor het overige, en het beroep van [appellanten sub 3], geheel, ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1741,05; het bedrag dient door de provincie Gelderland als volgt te worden betaald aan appellanten:
    
    - € 805,00 voor [appellanten sub 1], welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    - € 936,05 voor [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat de provincie Gelderland aan [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 116,00 voor elk van hen) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Nollen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Nollen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
    
    332.