ECLI:NL:RVS:2010:BL9583, Raad van State, 31-03-2010, 200905201/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2008 heeft de burgemeester van Utrecht (hierna: de burgemeester) een aan [wederpartij] verleende vergunning voor de exploitatie van de [horeca-inrichting] (hierna: de inrichting), gevestigd aan de [locatie] te [plaats], voor de duur van zes maanden ingetrokken onder de bepaling dat gedurende zes maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend.

200905201/1/H3.
      Datum uitspraak: 31 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de burgemeester van Utrecht,
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 5 juni 2009 in zaak nr. 08/2486 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2008 heeft de burgemeester van Utrecht (hierna: de burgemeester) een aan [wederpartij] verleende vergunning voor de exploitatie van de [horeca-inrichting] (hierna: de inrichting), gevestigd aan de [locatie] te [plaats], voor de duur van zes maanden ingetrokken onder de bepaling dat gedurende zes maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend.
    
    Bij besluit van 14 juli 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht naar aanleiding van het door [wederpartij] gemaakte bezwaar het besluit van 27 maart 2008 herroepen voor zover is bepaald dat gedurende zes maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend en voor het overige gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
    
    Bij uitspraak van 5 juni 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Utrecht het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juli 2008 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester en [wederpartij] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 20 september 2009 heeft de burgemeester het bezwaar tegen het besluit van 27 maart 2008 wederom ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 2 oktober 2009 heeft [wederpartij] een reactie ingediend op dat besluit.
    
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2010, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Ramdoelare-Tewari en mr. E. Scholten, beiden werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. F. Visser, advocaat te Utrecht, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. F. Visser, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Gelet op het feit dat het besluit van 27 maart 2008 niet aan [appellant sub 2] was gericht en zij geen procespartij in de procedure bij de rechtbank is geweest, kan zij niet als belanghebbende worden aangemerkt. Haar hoger beroep dient derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    2.2. Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    
    Ingevolge het tweede lid is de burgemeester bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van de Horecaverordening Utrecht 2004 (hierna: de verordening) trekt de burgemeester de exploitatievergunning in, indien een niet daarin vermelde persoon leidinggevende is geworden met betrekking tot het horecabedrijf, waarop de vergunning betrekking heeft.
    
    Ingevolge het bepaalde in die aanhef, onder f, trekt de burgemeester de exploitatievergunning in, indien de openbare orde, veiligheid of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze wordt verstoord door de aanwezigheid van dat bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 14 is het verboden een horecabedrijf voor bezoekers geopend te hebben, zonder dat een leidinggevende die op de exploitatievergunning staat vermeld in het horecabedrijf aanwezig is.
    
    In deel III van het Beleid Handhavingen en vergunningen horeca is het handhavingsbeleid (hierna: het beleid) neergelegd. Onder het kopje Algemeen staat vermeld dat daar waar in het beleid sprake is van verplichte wettelijke maatregelen (imperatieve bepalingen) geen sprake kan zijn van afwijking. Deze bepalingen zijn van gebiedende aard. Het bestuursorgaan heeft daarin geen beleidsvrijheid.
    
    Volgens paragraaf 11, onder b, van het beleid worden incidenten waarbij een of meer slachtoffers ernstig gewond zijn geraakt als ernstige geweldsincidenten beschouwd. Bij ernstige geweldsincidenten handelt de burgemeester conform het volgende stappenplan:
    
    1. Bevel tot sluiting voor enkele dagen tot maximaal een week. Bij ernstige geweldsdelicten zal altijd onverwijld een bevel tot sluiting van het horecabedrijf op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet worden gegeven. Dit bevel kan in eerste instantie mondeling namens de burgemeester worden gegeven, maar zal daarna zo spoedig mogelijk op schrift worden gezet. Een dergelijk sluitingsbevel kan slechts tijdelijk worden opgelegd voor een kortdurende periode in acute situaties ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Zo spoedig mogelijk dient te worden beoordeeld of nadere maatregelen wel of niet nodig zijn (zie stap 2a of 2b).
    
    2a […]
    
    2b. Indien uit het onderzoek blijkt dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid of indien er vrees is voor herhaling of gevaar voor verstoring van de openbare orde, veiligheid of gezondheid, wordt het horecabedrijf voor de duur van zes maanden gesloten (waarbij bepaald wordt dat gedurende de sluitingstermijn aanvragen om vergunningen in beginsel zullen worden afgewezen).
    
    2.3. In het besluit op bezwaar heeft het college de intrekking gebaseerd op artikel 11, eerste lid, aanhef en onder f, van de verordening. Hiertoe heeft het overwogen dat op 25 februari 2008 in de directe nabijheid van de inrichting een ernstig geweldsincident heeft plaatsgevonden. Een buitengewoon opsporingsambtenaar van de Regio Politie Utrecht en een parkeercontroleur in dienst van de gemeente Utrecht (hierna: de parkeercontroleurs) zijn tijdens de uitoefening van hun functie belemmerd en belaagd, waarbij een van de parkeercontroleurs is mishandeld. Als gevolg hiervan heeft de buitengewoon opsporingsambtenaar letsel aan zijn hand opgelopen, waarvoor hij in het ziekenhuis is behandeld. Voorts heeft het college laten meewegen dat twee inspecteurs Bijzondere Handhaving op 29 februari 2008 hebben geconstateerd dat de inrichting was geopend zonder dat een leidinggevende aanwezig was.
    
    2.4. De rechtbank heeft het besluit van 14 juli 2008 vernietigd omdat dit besluit onbevoegd is genomen. Op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder f, van de verordening is de burgemeester bevoegd tot intrekking van een exploitatievergunning en niet het college. Vervolgens is de rechtbank nagegaan of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen worden gelaten, omdat de burgemeester het onbevoegd genomen besluit heeft bekrachtigd. Zij heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat daarvoor geen ruimte is omdat de burgemeester heeft nagelaten het in het beleid neergelegde stappenplan te hanteren en aldus ongemotiveerd van zijn beleid is afgeweken. De burgemeester is direct overgegaan tot intrekking van de exploitatievergunning voor de duur van zes maanden, terwijl een bevel tot sluiting van de inrichting voor een kortdurende periode op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet overeenkomstig het beleid het geijkte middel zou zijn geweest.
    
    Voorts is de rechtbank van oordeel dat zij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand kan laten op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van de verordening nu de door de burgemeester in zijn verweerschrift genoemde omstandigheden onvoldoende aanknopingspunten bieden voor de conclusie dat een ander dan de in de exploitatievergunning vermelde persoon leidinggevende in de inrichting is geworden.
    
    2.5. Het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 14 juli 2008 onbevoegd is genomen is door de burgemeester in hoger beroep niet bestreden.
    
    2.6. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 14 juli 2008 in stand te laten. Daartoe betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij ongemotiveerd van het in zijn eigen beleid neergelegde stappenplan is afgeweken. Op grond van het bepaalde in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder f, van de verordening is hij verplicht de exploitatievergunning in te trekken indien aan de daarin vermelde voorwaarden is voldaan. Deze verplichting kan volgens de burgemeester niet opzij worden gezet door het in het beleid opgenomen stappenplan. Hij betoogt dat artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet niet in elke situatie kan worden toegepast. Omdat de rol van de inrichting bij het geweldsincident niet direct duidelijk was, kon hij in dit geval niet tot sluiting van de inrichting op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet overgaan. Na onderzoek naar het geweldsincident werd duidelijk welke rol de inrichting bij het geweldsincident heeft gespeeld en is de exploitatievergunning op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder f, van de verordening ingetrokken, aldus de burgemeester.
    
    2.6.1. Volgens paragraaf 11, onder b, van het beleid hanteert de burgemeester bij ernstige geweldsincidenten het daarin neergelegde stappenplan. Volgens stap 1 zal in een dergelijk geval altijd onverwijld een bevel tot sluiting van het horecabedrijf op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet worden gegeven. De in dat artikel neergelegde bevelsbevoegdheid kan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juni 2004 in zaak nr. 200307859/1) uitsluitend worden aangewend indien in een concreet geval onverwijld moet worden ingegrepen ter bescherming van de veiligheid en gezondheid. Van deze bevelsbevoegdheid kan de burgemeester derhalve slechts in zeer specifieke situaties gebruik maken. Het in het stappenplan neergelegde uitgangspunt dat bij ernstige geweldsincidenten altijd onverwijld een sluitingsbevel zal worden gegeven, verdraagt zich dan ook niet met het bijzondere karakter van die bevelsbevoegdheid. Gelet daarop is het beleid in zoverre in strijd met de wet en dient dit buiten toepassing te worden gelaten. De burgemeester was derhalve niet gehouden stap 1 van het beleid toe te passen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    2.6.2. De burgemeester heeft zich, na nader onderzoek naar de toedracht van het ernstige geweldsincident, op het standpunt mogen stellen dat een samenhang bestaat tussen het geweldsincident en de inrichting. Hij heeft hierbij de directe betrokkenheid van de verhuurder van het pand waarin de inrichting is gevestigd bij het geweldsincident mogen betrekken. Ook heeft de burgemeester van belang mogen achten dat, zoals uit de door de parkeercontroleurs op ambtseed opgemaakte processen-verbaal van 25 februari 2008 en 3 maart 2008 volgt, personen afkomstig uit de inrichting bij het geweldsincident betrokken zijn geweest. Voorts heeft de burgemeester hierbij in aanmerking mogen nemen dat de inrichting enkele dagen na het geweldsincident geopend was, terwijl op dat moment geen leidinggevende in de inrichting aanwezig was. Gelet hierop heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat door de aanwezigheid van de inrichting de openbare orde, veiligheid of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting op ontoelaatbare wijze werd verstoord. Derhalve was hij op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder f, van de verordening gehouden de exploitatievergunning in te trekken. De burgemeester heeft zich hierbij terecht laten leiden door het hetgeen in stap 2b van het beleid is opgenomen ten aanzien van de duur van de intrekking.
    
    De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    2.7. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De overige gronden van de burgemeester behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van 14 juli 2008 in stand laten.
    
    2.8. Het besluit van 20 september 2009 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24 van die wet, in de beoordeling betrekken.
    
    2.8.1. Het besluit van 20 september 2009 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Door de gedeeltelijke vernietiging van die uitspraak is de grondslag aan dit besluit komen te vervallen. De Afdeling zal het van rechtswege ingestelde beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Utrecht gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 5 juni 2009 in zaak nr. 08/2486, voor zover daarbij is nagelaten de rechtsgevolgen van het besluit van 14 juli 2008 in stand te laten en voor zover daarbij de burgemeester is opgedragen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 14 juli 2008 geheel in stand blijven;
    
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Utrecht van 20 september 2009, kenmerk b09.2578 gegrond;
    
    VI. vernietigt dit besluit.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. De Vries
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
    
    307-591.