ECLI:NL:RVS:2013:BZ8438, Raad van State, 24-04-2013, 201208669/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van de bedrijfsruimten op het perceel [locatie 1] te Lage Mierde, plaatselijk aangeduid als [locatie 2] (hierna: het perceel), te beëindigen en beëindigd te houden.

201208669/1/A1.
      Datum uitspraak: 24 april 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant], wonend te Lage Mierde, gemeente Reusel-De Mierden,
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 20 juli 2012 in zaak nr. 12/763 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    het college van burgemeester en wethouders van Reusel-de Mierden.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 10 augustus 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van de bedrijfsruimten op het perceel [locatie 1] te Lage Mierde, plaatselijk aangeduid als [locatie 2] (hierna: het perceel), te beëindigen en beëindigd te houden.
     
    Bij besluit van 17 januari 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij uitspraak van 20 juli 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    Het college heeft verweerschrift ingediend.
     
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
     
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.J.H. van Boxtel, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. van den Boom, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    1. De last ziet op het beëindigen van de bewoning van de bedrijfsruimten 1 tot en met 7 zoals aangegeven op de bij het besluit van 10 augustus 2011 behorende tekening. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat de bewoning in strijd is met het bestemmingsplan en dat de ruimten in strijd met de bij besluit van 24 januari 2011 verleende milieuvergunning worden gebruikt.
     
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan
     
     Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder e, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting
     
     Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2009" rust op het perceel de bestemming "Bedrijf-Agrarisch".
     
     Ingevolge artikel 10.1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor één bedrijfswoning tenzij op de plankaart anders is aangeduid.
     
     Ingevolge artikel 42.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
     
     Ingevolge artikel 42.2, onder d, is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan.
     
     Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwblok".
     
     Ingevolge artikel 10.1.3 van de planvoorschriften zijn deze gronden tevens bestemd voor woondoeleinden ten dienste van het betreffende bedrijf, afhankelijk van het op de plankaart binnen het betreffende bestemmingsvlak door middel van een aanduiding aangegeven maximaal toegestane aantal bedrijfswoningen (0, 1 of 2 bedrijfswoningen).
     
     Ingevolge artikel 10.4, aanhef en onder d, wordt onder een verboden gebruik, als bedoeld in artikel 24 (algemene gebruiksbepaling), van de tot "Agrarisch bouwblok" bestemde gronden en/of zich daarop bevindende opstallen tevens verstaan het gebruik voor woondoeleinden, behoudens de bedrijfswoning.
     
     Ingevolge artikel 27.5 mag het gebruik van gronden en bouwwerken, dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot in gebruik in strijd met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming, en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voorzover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
     
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Daartoe voert hij aan dat het college bij besluit van 18 maart 1986 voor de bedrijfsruimten 5, 6 en 7 bouwvergunning heeft verleend voor het realiseren van een woonruimte. Bij besluit van 8 augustus 1989 heeft het college voor de bedrijfsruimten 1, 2 en 3 bouwvergunning verleend, waarbij het college op de hoogte was van het beoogde gebruik als woonruimte, aldus [appellant]. Voorts voert hij aan dat het gebruik, nu dat sinds de verlening van de vergunningen ononderbroken heeft plaatsgevonden, onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Ten aanzien van bedrijfsruimte 4 voert hij aan dat deze ruimte nooit als woonruimte is gebruikt. Voorts voert hij aan dat het handhavingsverzoek betrekking heeft op de huisvesting van buitenlandse werknemers en niet op de bewoning van de ruimte door zijn dochter.
     
    3.1. De bedrijfsruimten 1, 2, 3, 5 ,6 en 7 werden ten tijde van het besluit van 10 augustus 2011 gebruikt voor de huisvesting van buitenlandse werknemers die werkzaam zijn bij een elders gevestigd bedrijf. Dit is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2009" op het perceel rustende bestemming. Anders dan [appellant] ten aanzien van bedrijfsruimte 4 heeft gesteld, werd deze ruimte eveneens in strijd met de bestemming voor de huisvesting van buitenlandse werknemers gebruikt. Het college heeft ter zitting, onder verwijzing naar de uitgevoerde controles, uiteengezet dat alle bedrijfsruimten voor de huisvesting van buitenlandse werknemers werden gebruikt. Het tegendeel is door [appellant] niet aannemelijk gemaakt.
     
     De rechtbank heeft terecht onderzocht of het gebruik van de bedrijfsruimten onder de werking van het gebruiksovergangsrecht, zoals neergelegd in artikel 42 van de planvoorschriften, valt. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik is aangevangen vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009". Gelet op artikel 42.2, onder d, van de planvoorschriften is vervolgens van belang, of het gebruik in overeenstemming was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" en, indien deze vraag ontkennend dient te worden beantwoord, of het gebruik niettemin onder de beschermende werking van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 27.5 van dat plan, valt.
     
     Ten tijde van het van kracht worden van het voorheen geldende bestemmingsplan werden de bedrijfsruimten 5, 6 en 7 in strijd met het bestemmingsplan gebruikt voor de huisvesting van het gezin van [appellant]. Dat gebruik is in 2006 gewijzigd, omdat het gezin toen naar de bedrijfswoning is verhuisd. Sindsdien werden de bedrijfsruimten gebruikt voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. Door de wijziging van het gebruik is de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming als bedoeld in artikel 27.5 van het voorheen geldende bestemmingsplan, naar aard en omvang vergroot. De werknemers die de bedrijfsruimten 5, 6 en 7 gebruiken zijn werkzaam bij een elders gevestigd bedrijf en hebben geen relatie met het ter plaatse gevestigde bedrijf. Voorheen werden de ruimten als tweede bedrijfswoning ten behoeve van het op het perceel gevestigde bedrijf gebruikt. Het huidige gebruik valt derhalve niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 27.5 van de planvoorschriften.
     
     Nu het gebruik van de bedrijfsruimten 5, 6 en 7 in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" en het ook niet onder de werking van het overgangsrecht van dat plan viel, heeft de rechtbank terecht overwogen, dat dat gebruik niet op grond van artikel 42 van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" mocht worden voortgezet. De bij het besluit van 18 maart 1986 verleende vergunning leidt, anders dan [appellant] aanvoert, niet tot een ander oordeel, nu die vergunning betrekking heeft op het tijdelijk bewonen van de bedrijfsruimten 5, 6 en 7. Voorts betreft het huidige gebruik van de ruimten voor de huisvesting van buitenlandse werknemers, een ander gebruik dan het tijdelijk bewonen van de ruimte als bedrijfswoning.
     
     Het gebruik van de bedrijfsruimten 1, 2 en 3 valt evenmin onder de beschermende werking van het in artikel 42 van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" neergelegde overgangsrecht. De bij besluit van 8 augustus 1989 verleende vergunning zag, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, op het oprichten van een kantoor in de bedrijfsruimten 1 tot en met 3 en niet op het huisvesten van buitenlandse werknemers.
     
     Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Dat het ingediende handhavingsverzoek slechts betrekking heeft op de huisvesting van buitenlandse werknemers en volgens [appellant] niet op bewoning, leidt niet tot een ander oordeel. Het college is bevoegd om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan zonder een daartoe strekkend verzoek.
     
     Het betoog faalt.
     
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
     
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat het college over mocht gaan tot handhaving op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voert hij aan dat hij bij de aanvraag abusievelijk de verkeerde tekening heeft ingediend en dat hij dit op 12 juni 2012 heeft geprobeerd te herstellen.
     
    5.1. In de omstandigheid dat [appellant] op 12 juni 2012 een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestond. Concreet zicht op legalisering kan eerst bestaan indien tenminste ten tijde van het besluit van 17 januari 2012 een ontvankelijke aanvraag was ingediend. Nu de aanvraag pas na het besluit van 17 januari 2012 was ingediend, bestond ten tijde van belang geen concreet zicht op legalisering ten aanzien van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
     
     Het betoog faalt.
     
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden diende af te zien. Daartoe voert hij aan dat het college in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel. Voorts voert hij aan dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden, terwijl het op de hoogte was van het gebruik.
     
    6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 december 2011, in zaak nr. 201105046/1/H1) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is niet gebleken dat namens het college toezeggingen zijn gedaan waaraan [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de bewoning van de ruimten. In de bouwvergunningen en de daarmee gestelde verleende vrijstellingen, waarnaar [appellant] verwijst, wordt evenmin aanleiding gezien voor dat oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat dat gebruik, zoals onder 3.1 is overwogen, geen betrekking heeft op het gebruik waartegen handhavend wordt opgetreden maar op het tijdelijke bewonen van de bedrijfsruimten 5, 6 en 7 en het realiseren van een kantoor in de bedrijfsruimte 1, 2 en 3.
     
     In de gestelde omstandigheid, dat het college op de hoogte was van het gebruik en niet eerder handhavend heeft opgetreden, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet meer handhavend mocht optreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 februari 2012 in zaak nr. 201106873/1/A1) is het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien.
     
     Het betoog faalt.
     
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
     
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    Recht doende in naam der Koningin:
     
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Bijloos w.g. Montagne
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2013
     
    374-712.