ECLI:NL:RVS:2004:AO1273, Raad van State, 07-01-2004, 200206390/1 en 200302136/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juni 2002 heeft verweerder aan appellante sub 1 een vergunning verleend als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet.

200206390/1 en 200302136/1.
      Datum uitspraak: 7 januari 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
      2.    de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juni 2002 heeft verweerder aan appellante sub 1 een vergunning verleend als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet.
    
    Bij besluit van 28 oktober 2002 heeft verweerder het hiertegen door appellante sub 2 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 19 juni 2002 in zoverre herroepen. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 21 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2002 (zaak nr. 200206390/1), en appellante sub 2 bij brief van 18 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 30 december 2002.
    
    Bij besluit van 20 februari 2003 heeft verweerder zijn besluit van 28 oktober 2002 ingetrokken, het door appellante sub 1 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 19 juni 2002 in zoverre herroepen.
    
    Hierop heeft appellante sub 2 haar beroepschrift van 18 november 2002 ingetrokken. Zij heeft tegen het besluit van 20 februari 2003 bij brief van 28 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2003, beroep ingesteld (zaak nr. 200302136/1). Appellante sub 2 heeft dit beroep aangevuld bij brief van 18 april 2003.
    
    Bij brieven van 4 februari 2003, 20 februari 2003 en 19 mei 2003 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 juli 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar van het departement, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder heeft gesteld dat appellante sub 2, nu zij haar beroep van 18 november 2002 tegen het besluit van 28 oktober 2002 heeft ingetrokken en tegen het besluit van 20 februari 2003 een nieuw beroep heeft ingesteld, geen beroepsgronden meer kan aanvoeren tegen onderdelen van het besluit van 20 februari 2003 die gelijk zijn aan onderdelen van het besluit van 28 oktober 2002.
    
    2.1.1.    De Afdeling overweegt hierover dat de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet in de weg staat aan het volledig aan de orde komen van de gronden van een nieuw beroep dat wordt ingesteld nadat een eerder beroep in ingetrokken als reactie op het intrekken van een besluit en het nemen van een nieuw besluit. Het beroep van appellante sub 2 kan derhalve worden ontvangen.
    
    2.2.    In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna ook: de Minister) een natuurmonument kan aanwijzen als beschermd natuurmonument.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, voor zover thans van belang, kan de Minister bij beschikking een natuurmonument, dat eigendom is van de Staat, aanwijzen als staatsnatuurmonument.
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 8 juni 1994, no. G01.91.0001, AB 1995, 25, is artikel 12 van de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
    
    Zoals zij voorts heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 19 juni 2000, no. E01.99.0148, AB 2000, 445, strekt de vergunningplicht zich ook uit tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (de zogeheten externe werking).
    
    2.3.    Appellante sub 1 exploiteert een veehouderijbedrijf aan de [locatie] te [plaats], in de nabijheid van natuurgebied “Engbertsdijksvenen”. Dit gebied is bij besluiten van verweerder van 20 september 1982 en 24 april 1986 aangewezen als staatsnatuurmonument, respectievelijk beschermd natuurmonument.
    
    2.4.    Appellante sub 1 heeft bij brief van 20 december 2001 een aanvraag gedaan om verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet. Verweerder heeft in het primaire besluit een vergunning verleend voor een maximale ammoniakdepositie van 19,9 mol potentieel zuur per hectare per jaar (mol/ha/j).
    
    Bij de beslissing op het bezwaarschrift van 28 oktober 2002 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de vergunning in die zin gewijzigd dat zij geldt voor een ammoniakdepositie van 39,75 mol/ha/j. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 2 ongegrond verklaard.
    
    Het dictum van de (nieuwe) beslissing op bezwaar van 20 februari 2003 is gelijk aan dat van de beslissing van 28 oktober 2002.
    
    De Afdeling acht, gelet op artikel 6:19 van de Awb, het door appellante sub 1 tegen het besluit van 28 oktober 2002 ingestelde beroep mede te zijn gericht tegen het besluit van 20 februari 2003.
    
    2.5.    Appellante sub 1 heeft in haar beroepschrift betoogd dat verweerder ten onrechte niet is uitgegaan van een depositieniveau van 14,98 mol/ha/j voor zijn bedrijf. Voorts vindt zij dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van meitellingen van het Landbouw Economisch Instituut (hierna: LEI). Ook stelt zij zich op het standpunt dat ten onrechte de depositiefactor voor bos is gebruikt, in elk geval waar het gaat om het jaar 1982. Zij acht voorts de berekeningswijze van de emissie en depositie onjuist en vindt het niet rechtvaardig dat gegevens worden gebruikt van ongeveer 13 jaar voor de datum dat er voor het eerst aandacht was voor ammoniakschade op natuurmonumenten.
    
    2.6.    Appellante sub 2 heeft in beroep aangevoerd dat haar positie door de beslissing op bezwaar ten onrechte is verslechterd ten opzichte van de situatie die zou hebben bestaan als zij geen bezwaar had ingediend. Zij is van mening dat verweerder met de beslissing treedt buiten de grondslag van de aanvraag, waarin sprake is van een depositie van 19,9 mol/ha/j. Voorts is appellante sub 2 van mening dat verweerder ten onrechte de door appellante sub 1 van een ander bedrijf overgenomen ammoniakrechten in de beoordeling heeft betrokken, althans dat het betrekken van deze overgenomen rechten niet tot het bestreden besluit kon leiden. Zij acht de vergunningverlening in strijd met artikel 12 van de Natuurbeschermingswet en het eigen beleid van verweerder. Ten slotte stelt zij zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte niet is overgegaan tot vergoeding van de kosten die zij in de bezwaarprocedure heeft moeten maken.
    
    2.7.    Verweerder heeft gesteld dat hij bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleidskader toepast.
    
    In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de - inmiddels vervallen - Interimwet ammoniak en veehouderij. In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/jaar, behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs-)situaties.
    
    Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toename van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal in beginsel ook een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kunnen worden verleend. Dit ontslaat de veehouderijbedrijven echter niet van hun plicht om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet aan te vragen.
    
    In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/jaar.
    
    De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
    
    2.8.    Bij het primaire besluit heeft verweerder vergunning verleend voor een maximale depositie van 19,9 mol/ha/j op het natuurmonument. In de beslissing op bezwaar van 28 oktober 2002 heeft hij gesteld dat, gelet op LEI-tellingen, de ammoniakemissie van het bedrijf van appellante sub 1 in 1982 3080 kg en in 1986 2659 kg bedroeg. Verweerder heeft in dit besluit voorts gesteld dat hij bij de berekening van ammoniakemissie naar depositie in het primaire besluit ten onrechte niet is uitgegaan van de depositiefactor voor bos. Rekening houdend met de depositiefactor voor bos en een afstand van 1060 meter tussen het dichtst bij het bedrijf van appellante sub 2 gelegen gedeelte van het (beschermd) natuurmonument en het dichtst bij dit gedeelte gelegen emissiepunt van het bedrijf, bedroeg de ammoniakdepositie in 1986 21,54 mol/ha/j.
    
    Verweerder heeft vervolgens bij de vergunningverlening betrokken dat appellante sub 1 ammoniakproductierechten van het bedrijf van [partij] aan de [locatie] te [plaats] heeft overgenomen. Bij besluit van 29 augustus 2001 is de aan het bedrijf van [partij] verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer ingetrokken. Het bedrijf aan de [locatie] ligt net als het bedrijf van appellante sub 1 in de nabijheid van “Engbertsdijksvenen”; de afstand tot het dichtst bij het natuurmonument gelegen emissiepunt van dat bedrijf bedraagt 750 meter. Uit LEI-tellingen volgt dat de ammoniakemissie van het bedrijf aan de [locatie] in 1982 1750 kg bedroeg. Omgerekend naar depositie, met de depositiefactor voor bos, bedragen de overgenomen productierechten volgens verweerder 27,84 mol/ha/j.
    
    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, aangezien de depositie van het bedrijf van appellante sub 1 in 1986 en van het bedrijf aan de [locatie] tezamen 49,38 mol/ha/j bedraagt, en de depositie van het nieuwe, uitgebreide bedrijf van appellante sub 1 39,75 mol/ha/j, hij in redelijkheid de vergunning heeft kunnen verlenen voor een maximale depositie van 39,75 mol/ha/j.
    
    2.9.    In de (tweede) beslissing op bezwaar van 20 februari 2003 heeft verweerder de ammoniakemissie van het bedrijf van appellante sub 1 nader vastgesteld op 1405,1 kg in 1982 en 1510,4 kg in 1986. De depositie van het bedrijf van appellante sub 1 in 1986 komt daarmee op 12,23 mol/ha/j. Tezamen met de depositie van het bedrijf aan de [locatie] is sprake van een depositie van 40,07 mol/ha/j op het natuurmonument. Nu dit nog steeds meer is dan de depositie als gevolg van de uitbreiding van het bedrijf van appellante sub 1, heeft verweerder geen aanleiding gezien het dictum van het besluit van 28 oktober 2002 te veranderen.
    
    2.10.    Het beroep van appellante sub 1
    
    2.10.1.    Het betoog van appellante sub 1, dat verweerder ten onrechte niet is uitgegaan van een depositieniveau van 14,98 mol/ha/j voor zijn bedrijf faalt. Blijkens de vergunningaanvraag van 20 december 2001 bedraagt de totale ammoniakdepositie vanwege het bedrijf van appellante sub 1 19,9 mol/ha/j. Het standpunt van verweerder in een beslissing van 18 juni 2001, dat sprake is van een depositie van 14,98 mol/ha/j, heeft betrekking op een eerdere vergunningaanvraag van appellante sub 1. Aan deze beslissing kan verweerder thans niet worden gehouden.
    
    2.10.2.    Het betoog van appellante sub 1, dat het niet rechtvaardig is dat gegevens worden gebruikt van ongeveer 13 jaar voor de datum dat er voor het eerst aandacht was voor ammoniakschade op natuurmonumenten, faalt. Hierbij verwijst de Afdeling naar haar oordeel over het beleid van verweerder hierboven en onder meer naar haar uitspraak van 20 juli 2000, E01.99.0111 (Agr. r., 2000/5044), waaruit volgt dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de feitelijke depositie van ammoniak op het natuurmonument op het moment van de aanwijzing als uitgangspunt dient te worden genomen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. In hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
    
    2.10.3.    De beroepsgrond van appellante sub 1, dat verweerder bij zijn besluitvorming ten onrechte gebruik heeft gemaakt van tellingen van het Landbouw Economisch Instituut (LEI-tellingen), slaagt evenmin. Niet aannemelijk is geworden dat deze LEI-tellingen onjuist zijn of dat verweerder anderszins hiervan niet heeft kunnen uitgaan. De omstandigheid dat appellante sub 1 de tellingen niet zelf heeft verstrekt en geen toestemming heeft gegeven om ze te gebruiken, maakt dit niet anders.
    
    2.10.4.    Met betrekking tot de stelling van appellante sub 1, dat verweerder bij de omrekening van ammoniakemissie naar depositie ten onrechte van de depositiefactor voor bos is uitgegaan, in plaats van de factor voor overige vegetaties overweegt de Afdeling als volgt. In het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: het deskundigenbericht) is gesteld dat het onderhavige natuurgebied, net als veel andere Nederlandse natuurgebieden met een lage vegetatie zoals heidevelden, venen en schraalgraslanden, is omgeven door min of meer smalle houtopstanden (singels en houtwallen) die de begrenzing met het naastgelegen agrarische gebied vormen. Behalve de smalle houtopstanden liggen met name aan de randen van dit gebied ook enkele (kleine) boselementen. Die bestaan hoofdzakelijk uit hoogopgaande berken, lijsterbes, enkele eiken en een ondergroei van onder meer varens. Die boskernen hebben onder meer vanwege de ondergroei het karakter van bos en wijken daarmee af van de berkenopslag in het veengebied en van de houtopstanden langs de rand. Verweerder heeft zich blijkens het deskundigenbericht bij de toepassing van de depositiefactor voor bos gebaseerd op de vegetatiekaarten die bij het aanwijzingsbesluit van het natuurmonument behoren en op veldinformatie uit het najaar van 2002. Uit de informatie blijkt dat het bosperceel bij het referentiepunt voor het bedrijf van appellante sub 1 een oppervlakte heeft van meer dan vijf hectare en onder de Boswet valt. Ook op grond van de feitelijke situatie ligt het volgens het deskundigenbericht voor de hand om voor het deelgebied waar het referentiepunt voor het bedrijf van appellante sub 1 ligt een depositiefactor voor bos te hanteren.
    
    De Afdeling is van oordeel dat verweerder bij de bepaling van de ammoniakdepositie op het natuurmonument in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van de situatie van het natuurmonument ten tijde van het nemen van de beslissing op het bezwaarschrift. Gelet voorts op het voorgaande en op de omstandigheid dat opgaand loofbos in het aanwijzingsbesluit van 24 april 1986 wordt genoemd als onderdeel van het natuurmonument, heeft verweerder bij zijn besluitvorming terecht de depositiefactor voor bos gebruikt.
    
    2.10.5.    De beroepsgrond van appellante sub 1, dat de berekeningswijze van de emissie en depositie onjuist is, is niet nader onderbouwd. Ook overigens is niet aannemelijk geworden dat de berekeningen in het bestreden besluit niet juist zijn. Voor zover appellante sub 1 van mening is dat in het deskundigenbericht de toe- of afname van de depositie verkeerd wordt berekend, verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hieronder bij de beoordeling van het beroep van appellante sub 2 heeft overwogen.
    
    2.10.6.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van appellante sub 1 is ongegrond.
    
    2.11.    Het beroep van appellante sub 2
    
    2.11.1.    Appellante sub 2 heeft aangevoerd dat het besluit van 20 februari 2003 in strijd is met artikel 6:18, derde lid, van de Awb. Zij wijst er daarbij op dat in het besluit van 20 februari 2003 slechts de motivering van het besluit van 28 oktober 2002 is aangepast, maar dat het materieel niet gewijzigd is. De reden voor het nemen van een nieuw besluit is volgens haar voorts niet gelegen in gewijzigde omstandigheden.
    
    2.11.1.1.    Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    Ingevolge artikel 6:18, derde lid, van de Awb mag het bestuursorgaan na intrekking of wijziging, zolang het bezwaar of beroep aanhangig blijft, geen besluit nemen waarvan de inhoud of strekking met het oorspronkelijke besluit overeenstemt, tenzij:
    
    a.  gewijzigde omstandigheden dit rechtvaardigen en
    
    b.  het bestuursorgaan daartoe los van het bezwaar of beroep ook bevoegd zou zijn geweest.
    
    2.11.1.2.    De Afdeling overweegt dat het in de rede ligt ervan uit te gaan dat een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb ook kan strekken tot gehele of gedeeltelijke vervanging van een besluit. Aangezien in dit geval de intrekking en vervanging van het oorspronkelijke besluit van 28 oktober 2002 door verweerder in één besluit zijn verbonden, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 6:18, derde lid, van de Awb. Het besluit van 20 februari 2003 is dan ook niet in strijd met deze bepaling.
    
    2.11.2.    De beroepsgronden van appellante sub 2, dat haar positie door de beslissing op bezwaar ten onrechte is verslechterd ten opzichte van de situatie die zou hebben bestaan als zij geen bezwaar zou hebben ingediend en dat verweerder in de beslissing op bezwaar de grondslag van de aanvraag zou hebben verlaten, slagen niet.
    
    De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de in zaken als de onderhavige toepasselijke methodiek, verweerder de aanvraag van 20 december 2001 zo heeft mogen begrijpen, dat zij betrekking heeft op een ammoniakdepositie die het gevolg is van een in de aanvraag aangegeven hoeveelheid ammoniakemissie door het bedrijf van appellante sub 1. Deze emissie komt op haar beurt voort uit de veebezetting en de stalinrichting die eveneens worden genoemd in de aanvraag van 20 december 2001. Aangezien de verhoging van de vergunde hoeveelheid ammoniakdepositie ten opzichte van het primaire besluit in dit geval voortkomt uit de toepassing door verweerder van een andere depositiefactor bij de omzetting van emissie naar depositie, waartoe hij ook los van het bezwaarschrift bevoegd zou zijn geweest, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder met zijn beslissing de grondslag van de aanvraag zou hebben verlaten of dat verweerder vanwege de door appellante sub 2 gestelde verslechtering van haar positie niet tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    2.11.3.    Met betrekking tot de beroepsgronden van appellante sub 2 over de saldering van ammoniakrechten overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Blijkens de stukken en zoals hierboven reeds weergegeven, heeft verweerder bij de vergunningverlening betrokken dat appellante sub 1 ammoniakproductierechten van het bedrijf van [partij] aan de [locatie] te [plaats] heeft overgenomen ten bedrage van 1740 kg ammoniak. Verweerder heeft daarover gesteld dat het zijn beleid is om tegemoet te komen aan de belangen van bestaande bedrijven door bij de beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet ook rekening te houden met de depositie behorende bij de door deze bedrijven zelfstandig verworven ammoniakrechten, waarbij hij meeweegt dat juist door de verwerving van deze rechten een ander bedrijf zijn schadelijke activiteiten op hetzelfde natuurmonument (gedeeltelijk) staakt. Ten opzichte van het natuurmonument en de depositie daarop kan een dergelijke situatie volgens verweerder gelijk worden gesteld aan de handhaving van de bestaande situatie.
    
    Anders ligt het volgens verweerder wanneer geen sprake is van zelfstandige verwerving van depositierechten door een bedrijf, maar van “toevallige” beëindiging van een bedrijf, bijvoorbeeld door sanering. In een dergelijke situatie, soms zelfs als gevolg van generiek overheidsbeleid bewerkstelligd, meent verweerder dat geen sprake is van de individuele depositie van een bedrijf en wordt geen vergunning verleend, zelfs niet indien een andere overheidsinstantie aangeeft in te stemmen met de benutting van de rechten door de aanvrager.
    
    De Afdeling acht dit beleid in algemene zin niet onredelijk.
    
    2.11.3.1.    Bij de berekening van de hoogte van de totale ammoniakdepositie na saldering is verweerder in het bestreden besluit uitgegaan van de som van de ammoniakdepositie van het verkopende en aankopende bedrijf op de respectieve dichtstbijgelegen onderdelen van het natuurmonument. Deze gesommeerde depositie heeft verweerder vervolgens vergeleken met de depositie die de nieuwe bedrijfssituatie van appellante sub 1 veroorzaakt op het dichtst bij haar bedrijf gelegen deel van het natuurmonument. Omdat in die nieuwe situatie de depositie lager is dan de gesommeerde depositiewaarden, is verweerder van mening dat de depositie op het natuurmonument niet toeneemt en er derhalve wordt voldaan aan het stand still-beginsel.
    
    2.11.3.2.    In het deskundigenbericht is gesteld dat de wijze van berekening van de ammoniakdepositie (algemeen, dus zonder saldering) door verweerder is ontleend aan de systematiek uit de voormalige Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Interimwet). Dit betekent dat de depositie op het voor verzuring gevoelige gebied wordt berekend met behulp van de depositiefactor die bepaald wordt op grond van de kortste afstand tussen het dichtst bij het natuurmonument gelegen emissiepunt van de veehouderij en de rand (het dichtstbijgelegen punt) van het te beschermen gebied. Volgens het deskundigenbericht wordt er derhalve gerekend met een beoordelings- of referentiepunt op het te beschermen gebied.
    
    Met betrekking tot saldering blijkt uit het deskundigenbericht dat dit mogelijk werd gemaakt door toepassing van de saldomethode uit het ammoniakreductieplan (hierna: het ARP) dat in het kader van de Interimwet was opgesteld. De saldomethode hield in dat er sprake kon zijn van een uitwisseling van ammoniakproductierechten binnen een groot gebied (ARP-gebied), waarbij er geen relatie bestond tussen de feitelijke gevolgen van de ammoniakemissie (namelijk de depositie) vanwege de verkopende en de aankopende bedrijven. Het doel van het ARP was dat de totale emissie en depositie in het ARP-gebied moest afnemen. De saldomethode voorkwam niet dat de depositie op het voor verzuring gevoelige gebied nabij het aankopende bedrijf toenam. Die toename werd geaccepteerd. Omdat de saldomethode geen specifieke depositietoets kende voor het maatgevende voor verzuring gevoelige gebied, kan deze methode volgens het deskundigenbericht niet zonder meer worden toegepast voor de beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet, aangezien het daarin gehanteerde stand still-beginsel wel uitgaat van de feitelijke depositie van de nieuwe bedrijfssituatie op het te beschermen, voor verzuring gevoelige natuurmonument.
    
    In het deskundigenbericht is voorts gesteld dat de methode van berekening door verweerder van de totale depositie bij saldering geen recht doet aan de beoordeling van de feitelijke gevolgen voor de ammoniakdepositie vanwege de bedrijfsuitbreiding binnen de systematiek van de Interimwet, waarop het beleid van verweerder is gebaseerd. De deskundige acht het reëler om de oude en de nieuwe situatie te vergelijken door de depositie zowel in het peiljaar (beide bedrijven) als in de nieuwe situatie (het bedrijf van appellante sub 1) op het maatgevende referentiepunt ten opzichte van het bedrijf van appellante sub 1 (referentiepunt 1) te berekenen. Het (maatgevende) emissiepunt van het bedrijf van appellante sub 1 ligt volgens het deskundigenbericht op 1070 meter van de oostrand van het natuurmonument (referentiepunt 1). Het ammoniakrechten verkopende bedrijf aan de [locatie] ligt ten westen van hetzelfde natuurmonument. De kortste afstand van dat bedrijf tot de westrand van het natuurmonument, referentiepunt 2, bedraagt 750 meter. In het deskundigenbericht wordt voorts de gesommeerde depositie berekend van beide bedrijven op referentiepunt 1, zijnde 14,05 mol/ha/j. De gesommeerde depositie van beide bedrijven op referentiepunt 2 bedraagt 29,53. In de nieuwe situatie bedraagt de depositie van het bedrijf van appellante sub 1 op referentiepunt 1 39,75 mol/ha/j en op referentiepunt 2 5,96 mol/ha/j. De depositie neemt als gevolg van beide bedrijven derhalve toe op referentiepunt 1 en af op referentiepunt 2. De toename op referentiepunt 1 is volgens het deskundigenbericht aanmerkelijk, namelijk 39,75-14,05=25,70 mol/ha/j. Deze toename op referentiepunt 1 is voorts groter dan de afname op referentiepunt 2 (29,53-5,96=23,57 mol/ha/j). Dit is volgens het deskundigenbericht een indicatie dat de depositie op meerdere gedeelten van het natuurmonument toeneemt ten opzichte van het jaar (de jaren) waarin het gebied werd aangewezen als natuurmonument.
    
    2.11.3.3.    Hoewel de berekeningswijze van verweerder in vergelijking met de berekeningswijze in het deskundigenbericht blijkens het bovenstaande tot andere uitkomsten leidt, zoals in dit geval een toename van depositie op referentiepunt 1 die groter is dan de afname op referentiepunt 2 en een toename van de ammoniakemissie, is de Afdeling van oordeel dat verweerder in dit geval bij de toepassing van zijn beleid ten aanzien van het overnemen van ammoniakrechten in het kader van de Natuurbeschermingswet in redelijkheid zijn berekeningswijze heeft kunnen gebruiken. De Afdeling sluit zich daarbij aan bij het standpunt van verweerder dat, hoewel niet ondenkbaar is dat door deze berekeningswijze ten opzichte van de werkelijkheid enige vertekening optreedt, ten behoeve van duidelijkheid en werkbaarheid kon worden gekozen voor een relatief eenvoudig systeem van forfaitaire normen en het in aanmerking nemen van het dichtstbijzijnde voor verzuring gevoelige onderdeel van het natuurmonument. Bij haar oordeel neemt de Afdeling voorts in aanmerking dat in dit geval het verschil tussen de toename van de depositie op referentiepunt 1 en de afname op referentiepunt 2 slechts 2,13 mol/ha/j bedraagt (25,70-23,57). Gelet daarop en op het doel van het beleid inzake overname van ammoniakrechten, namelijk om binnen het kader van de bescherming van het natuurmonument tegemoet te komen aan de belangen van bestaande bedrijven, heeft verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid aan het belang van appellante sub 1 bij voortzetting van haar bedrijf een groot gewicht kunnen toekennen en in de verschillen tussen de respectieve berekeningswijzen geen reden hoeven zien om van zijn beleid af te wijken. De Afdeling ziet gelet op het hierboven overwogene in de beroepsgrond van appellante sub 2 omtrent de saldering geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van de toepassing van het beleid van verweerder strijd oplevert met de Natuurbeschermingswet.
    
    Voor zover appellante sub 2 heeft betoogd dat de vergunningverlening in strijd is met het beleid van verweerder zoals gepresenteerd in een besluit tot vergunningverlening van 23 oktober 2000 (bij de Afdeling bekend onder zaakno. 200201679/1), overweegt de Afdeling dat dat beleid, dat afwijkt van het beleid zoals hierboven weergegeven, enkel in het primaire besluit van die zaak is genoemd. In de beslissing op het bezwaarschrift heeft verweerder het beleid toegepast dat hij in zaken zoals de onderhavige steeds toepast en dat door de Afdeling niet onredelijk is bevonden.
    
    2.11.4.    Voor zover appellante sub 2 heeft betoogd dat voor de berekening van de ammoniakdepositie van het bedrijf aan de [locatie] dient te worden uitgegaan van het jaar 1986, overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat 1982 het jaar is waarin het gedeelte van het natuurmonument, waarin referentiepunt 2 ligt, is aangewezen als staatsnatuurmonument. Verweerder heeft daarom bij zijn besluitvorming in redelijkheid van het peiljaar 1982 kunnen uitgaan.
    
    Ook het betoog van appellante sub 2, dat verweerder bij de berekening van de ammoniakdepositie van het bedrijf aan de [locatie] ten onrechte is uitgegaan van de depositiefactor voor bos, faalt. Uit het deskundigenbericht blijkt dat de begroeiing bij referentiepunt 2 een boskarakter heeft die meer dan 5 hectare beslaat. Deze bosopstand was reeds in 1982, ten tijde van de aanwijzing van dat deel van het natuurmonument, aangeduid als “bos; vnl. Berkenbos”.
    
    Ook overigens is niet aannemelijk geworden dat de door verweerder gebruikte feitelijke gegevens onjuist zijn of dat verweerder deze gegevens anderszins niet bij zijn besluitvorming had mogen betrekken.
    
    2.11.5.    Met betrekking tot de beroepsgrond van appellante sub 2, dat haar proceskosten in de voorprocedure ten onrechte niet zijn vergoed, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.11.5.1.    Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
    
    Ingevolge het vierde lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, is de rechtbank bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid, zijn van toepassing.
    
    Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend bestrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
    
    2.11.5.2.    Appellante sub 2 heeft in haar bezwaarschrift van 28 juni 2002 verzocht om vergoeding van haar proceskosten in de voorprocedure. Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar van 20 februari 2003, noch ook in de beslissing van 28 oktober 2002, op dit verzoek beslist. Gelet hierop is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb. Het beroep van appellante sub 2 is in zoverre gegrond en de beslissing van 20 februari 2003 dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    2.11.5.2.1.    Voorts overweegt de Afdeling dat verweerder het bezwaar van appellante sub 2 bij de beslissing van 28 oktober 2002 gedeeltelijk gegrond heeft verklaard. Het primaire besluit van 19 juni 2002 is daarbij herroepen. In het bestreden besluit van 20 februari 2003 zijn de gedeeltelijke gegrondverklaring en het, ten opzichte van het primaire besluit, gewijzigde dictum van de beslissing van 28 oktober 2003 in stand gebleven. Verweerder heeft in de beslissing op het bezwaarschrift van 28 oktober 2002 gesteld dat hij in het primaire besluit bij de berekening van de ammoniakdepositie ten onrechte niet is uitgegaan van de depositiefactor voor bos. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat het primaire besluit is herroepen wegens aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Uit het voorgaande volgt dat, behoudens hetgeen hiervoor in 2.11.5.2. is overwogen, is voldaan aan de vereisten van artikel 7:15, tweede en derde lid, van de Awb. Verweerder dient derhalve op na te melden wijze te worden veroordeeld in de kosten die appellante sub 2 in verband met de behandeling van het bezwaar naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs heeft moeten maken. Gelet op het voorgaande behoeft verweerder niet alsnog te beslissen op het verzoek van appellante sub 2.
    
    2.11.6.    Verweerder dient voorts op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten die appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep heeft gemaakt.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van de vereniging "Vereniging Milieudefensie" gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) van 20 februari 2003, kenmerk TRCJZ/2003/1835, voor zover bij dit besluit niet is beslist op het verzoek van de vereniging "Vereniging Milieudefensie" om vergoeding van haar proceskosten in de bezwaarprocedure;
    
    III.    verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) in de door de vereniging "Vereniging Milieudefensie" in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan de vereniging "Vereniging Milieudefensie";
    
    V.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) in de door de vereniging "Vereniging Milieudefensie" in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan de vereniging "Vereniging Milieudefensie"; 
    
    
      VI.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan de vereniging "Vereniging Milieudefensie" het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht 
      (€ 232,00) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Z.N. Kammeraat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Kammeraat
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2004
    
    295.