ECLI:NL:RVS:2007:BB9968, Raad van State, 12-12-2007, 200701730/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Castricum (hierna: het college) appellanten onder oplegging van dwangsommen gelast om twee zonder bouwvergunning op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) geplaatste containers en een gebouw, bestaande uit wanden en een overkapping van damwandprofielen, vóór 1 juli 2005 in het geheel te verwijderen en verwijderd te houden, alsmede het gebruik van het perceel in afwijking van de agrarische bestemming vóór die datum te staken en gestaakt te houden.

200701730/1.
      Datum uitspraak: 12 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 05/1772 van de rechtbank Alkmaar van 25 januari 2007 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Castricum.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Castricum (hierna: het college) appellanten onder oplegging van dwangsommen gelast om twee zonder bouwvergunning op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) geplaatste containers en een gebouw, bestaande uit wanden en een overkapping van damwandprofielen, vóór 1 juli 2005 in het geheel te verwijderen en verwijderd te houden, alsmede het gebruik van het perceel in afwijking van de agrarische bestemming vóór die datum te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 30 juni 2005 heeft het college het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat de begunstigingstermijn is verlengd tot 15 juli 2005.
    
    Bij uitspraak van 25 januari 2007, verzonden op 30 januari 2007, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 8 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 6 april 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 16 april 2007 hebben appellante een nadere reactie ingediend.    
    
    Bij brief van 4 september 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2007, waar appellanten in persoon, bijgestaan door mr. S. Hartog, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.J.L. Verschoor, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het hoger beroep is beperkt tot het oordeel van de rechtbank met betrekking tot de opgelegde last onder dwangsom om het gebruik van het perceel in afwijking van de agrarische bestemming te staken en gestaakt te houden.
    
    2.2.    Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Akersloot" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied".
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder t, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (hierna: de planvoorschriften), voor zover thans van belang, wordt onder agrarische bedrijven verstaan bedrijven gericht op het telen van gewassen en/of het houden van vee.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de voor "Agrarisch gebied" aangewezen gronden bestemd voor het akkerbouw-, tuinbouw-, glastuinbouw- en veehouderijbedrijf, met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, bedrijfswoningen, bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en open terreinen, erven, landbouwwegen en -paden, sloten en andere werken, geen bouwwerken zijnde.
    
        Ingevolge artikel 27, onder B, eerste lid, van de planvoorschriften is het, onverminderd het bepaalde in artikel 30 (overgangsbepalingen) van deze voorschriften, verboden de in het plan begrepen gronden - voor zover zij onbebouwd blijven - anders te gebruiken dan in overeenstemming met de in het plan aan die gronden gegeven bestemming.
    
        Ingevolge artikel 27, onder B, tweede lid, van de planvoorschriften is het in ieder geval verboden de in het eerste lid bedoelde gronden te gebruiken voor:
    
    a. het plaatsen of geplaatst houden van onderkomens of als ligplaats voor een woonschip of -ark;
    
    b. het opslaan van gerede of ongerede goederen, zoals vaten, kisten, bouwmaterialen, werktuigen, machines of onderdelen hiervan;
    
    c. het opslaan van gebruiksklare of onklare voer- of vaartuigen of onderdelen hiervan of caissons;
    
    d. het opslaan, opgeslagen houden, storten of lozen van puin, vuil of andere vaste of vloeibare stoffen.
    
        Ingevolge artikel 27, onder C, eerste lid, van de planvoorschriften is het, onverminderd het bepaalde in artikel 30 (overgangsbepalingen) van deze voorschriften, verboden bouwwerken anders te gebruiken dan ten dienste van de in deze voorschriften aan de bijbehorende grond gegeven bestemming.
    
        Ingevolge artikel 27, onder E, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde onder B, eerste en tweede lid, en onder C, eerste lid, indien strikte toepassing daarvan leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
        Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het plan ten behoeve van het in agrarische bedrijfsgebouwen opslaan of opgeslagen houden van goederen, waarvan de aanwezigheid voor de agrarische bedrijfsvoering niet noodzakelijk is, mits bedoelde gebouwen ten gevolge van deze opslag niet worden vergroot noch op andere wijze uiterlijk enige verandering ondergaan, onder voorbehoud dat genoemde gebouwen in geen geval mogen worden gebruikt voor het bedrijfsmatig vervaardigen of herstellen van goederen, de te verwachten verkeersontwikkeling niet onaanvaardbaar is voor het overige verkeer en de belasting van de wegen en er overigens geen andere dringende redenen aanwezig zijn om genoemde opslag tegen te gaan.
    
        Ingevolge artikel 30, onder B, eerste lid, van de planvoorschriften mag het op het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen van dit plan bestaande gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken dat met de in dit plan aangewezen bestemming in strijd is, worden voortgezet dan wel worden gewijzigd indien de afwijking van het plan daardoor niet wordt vergroot.
    
    2.3.    Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het perceel in strijd met de bestemming wordt gebruikt, omdat niet is aangetoond dat op het perceel een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat zij reeds in het kader van de bezwaarschriftenprocedure aan het college gegevens hebben verstrekt waaruit blijkt dat zij een agrarisch bedrijf voeren en zij wijzen voorts op een brief van 10 april 2007 van Arvalis adviseurs met betrekking tot de omvang van het agrarisch bedrijf van [appellant A].
    
    2.3.1.    Niet in geschil is dat een wethouder en een ambtenaar van de gemeente bij een controle op 13 april 2004 hebben geconstateerd dat op het perceel opslag plaatsvond van onder meer gerede en ongerede goederen, waaronder metalen afscheidingen, plastic buizen, pallets, houtbalken, metalen pijpen, dakpannen, bakstenen en andere bouwmaterialen zoals rioleringsonderdelen, verkeersborden en damwandprofielen, van gebruiksklare en onklare voer- of vaartuigen of onderdelen hiervan, waaronder een plezierboot, tractoren en kraanwagens, en reclameborden, plastic vaten en hopen puin. Voorts is niet in geschil dat bij een controle op 14 januari 2005 onder meer is geconstateerd dat in een op het perceel aanwezige bollenschuur grasmaaiers, een jeep en diverse vormen van opslag, waaronder tuinstoelen en barkrukken, en in één van de containers allerlei vormen van opslag aanwezig waren.
    
    2.3.2.     Een agrarisch bedrijf in de zin van het bestemmingsplan is, gelet op de begripsbepalingen van dat plan, gericht op het telen van gewassen en/of het houden van vee. Voormeld gebruik van het perceel is niet aan te merken als uitoefening van een agrarisch bedrijf, nu daarbij de gerichtheid op het voortbrengen van een agrarisch product ontbreekt. Uit de door appellanten overgelegde inschrijving van [appellant A] bij het landbouwschap, de opgave landbouwtelling 2005 en voormelde brief van Arvalis adviseurs blijkt, anders dan appellanten aanvoeren, niet dat ter plaatse een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend. Bovendien blijkt uit de in hoger beroep overgelegde facturen dat het perceel wordt verhuurd als opslagterrein. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het perceel in strijd met de bestemming wordt gebruikt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4.    Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat met betrekking tot het gebruik van het perceel een beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht. Zij voeren daartoe aan dat de situatie op het perceel reeds vóór het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen van het bestemmingsplan identiek was aan de huidige situatie, behoudens het feit dat ten tijde van de beslissing op bezwaar de bloembolactiviteiten zijn verminderd.
    
    2.4.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft er met juistheid op gewezen dat, nu na de vaststelling in 1985 van het bestemmingsplan "Buitengebied Akersloot" in 1988 bouwvergunning is verleend voor het oprichten van een bollenschuur op het perceel zonder dat daarbij tevens vrijstelling is verleend, er van uit kan worden gegaan dat het perceel toen overeenkomstig de bestemming werd gebruikt. Nadat het college in 1990 had geconstateerd dat het perceel in strijd met de bestemming voor opslag werd gebruikt, zijn appellanten diverse malen aangeschreven dit gebruik te beëindigen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat appellanten op grond van het overgangsrecht het gebruik van het perceel in strijd met de bestemming mogen voortzetten.
    
    2.5.    De rechtbank is met juistheid tot de conclusie gekomen dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    2.6.    Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat, nu [vergunninghouder A] en haar rechtsopvolgster de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "T&T Grond en Lucht B.V." sinds 4 april 1989 huurders zijn van het perceel, appellanten niet als overtreders kunnen worden aangemerkt.
    
    2.6.1.    Vaststaat dat [appellant A] directeur en enig aandeelhouder was van [vergunninghouder A] en dat tevens is van [vergunninghouder B], welke vennootschap directeur en enig aandeelhouder is van "T&T Grond en Lucht B.V.". Dit heeft tot gevolg dat [appellant A] als overtreder kon worden aangeschreven tot beëindiging van de gewraakte activiteiten, nu hij degene is die feitelijk leiding heeft gegeven aan en de volledige zeggenschap uitoefende over die activiteiten en aldus ook bij machte was de overtreding ongedaan te maken. De door appellanten overgelegde facturen met betrekking tot de huurtermijnen en andere bescheiden, leiden dan ook niet tot het oordeel dat [appellant A] niet als overtreder kan worden aangemerkt.
    
        Gelet op het vorenstaande moet evenwel worden vastgesteld dat [appellante B] door het college ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Het enkele feit dat zij in gemeenschap van goederen is gehuwd met [appellant A] betekent nog niet dat zij zeggenschap had over de activiteiten van "T&T Grond en Lucht B.V." noch dat zij bij machte was de overtreding ongedaan te maken. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    2.7.    Weliswaar is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op het betoog van appellanten dat de opgelegde last niet voldoende duidelijk was teneinde vast te kunnen stellen welke opslag niet is toegestaan, maar dit betoog leidt niet tot het daarmee door appellanten beoogde doel. Daarbij is in aanmerking genomen dat in artikel 27, onder B, tweede lid, van de planvoorschriften is opgenomen welk gebruik in ieder geval in strijd is met de bestemming "Agrarisch gebied", hetgeen nader in het advies van de commissie bezwaarschriften uiteen is gezet. Dit advies maakt deel uit van de beslissing op bezwaar. Gelet hierop en op de voorgeschiedenis van de dwangsomaanschrijving bestaat geen grond voor het oordeel dat het college met betrekking tot de last niet duidelijk is geweest.
    
    2.8.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9.    Appellanten betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van concreet uitzicht op legalisatie.
    
        Nu, anders dan appellanten aanvoeren, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat gebruik van het perceel in overeenstemming met de bestemming "Agrarisch gebied" objectief bezien niet meer mogelijk is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 27, onder E, van de planvoorschriften niet aan de orde is. De rechtbank is voorts met juistheid en op goede gronden tot de conclusie gekomen dat het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften en het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening evenmin aan de orde zijn. Daarbij is in aanmerking genomen dat het beleid van het college, dat erop is gericht vast te houden aan de openheid en het landschappelijk belang van het agrarische gebied, aan het verlenen van die vrijstellingen in de weg staat.
    
    2.10.    Appellanten betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de hoogte van de dwangsom in redelijkheid heeft vastgesteld op een bedrag van € 450.000,00. Zij stellen zich op het standpunt dat de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding.
    
    2.10.1.    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
        Ingevolge de derde volzin van het vierde lid staat het vastgestelde bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.10.2.    Het college heeft, zoals ter zitting toegelicht, de dwangsom vastgesteld op basis van het aantal vierkante meters van het perceel dat in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt, zijnde naar niet gemotiveerd is weersproken 1.375 m2, vermenigvuldigd met een bedrag van € 165,00 per vierkante meter bedrijfsgrond, welke uitkomst is vermenigvuldigd met de factor twee.
    
    2.10.3.    Het betoog van appellanten faalt. De dwangsom is weliswaar hoog, maar zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 mei 2006 in zaak nr. 200507040/1 (AB 2006, 230), spelen de financiële omstandigheden van de overtreder in beginsel geen rol. Gelet op voormelde vaststelling van de dwangsom en op de lange handhavingsgeschiedenis met betrekking tot [appellant A], heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid de hoogte van de dwangsom heeft kunnen vaststellen zoals hij heeft gedaan. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat [appellant A] verbeurte had kunnen voorkomen door aan de last te voldoen.    
    
    2.11.    Het hoger beroep is, gelet op het in 2.6.1. overwogene, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij [appellante B] als overtreder is aangemerkt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door appellanten bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 30 juni 2005 wegens strijd met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb in zoverre vernietigen. De Afdeling ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 25 februari 2005, voor zover daarbij [appellante B] als overtreder is aangemerkt, te herroepen.
    
    2.12.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 25 januari 2007 in zaak nr. 05/1772, voor zover daarbij het beroep van [appellante B] ongegrond is verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Castricum van 30 juni 2005, kenmerk VROM 05/1650 + VROM 05/4027, voor zover daarbij het bezwaar van [appellante B] ongegrond is verklaard;
    
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Castricum van 25 februari 2005, kenmerk VROM, in zoverre;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 30 juni 2005, voor zover dat besluit is vernietigd;
    
    VII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Castricum tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Castricum aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX.    gelast dat de gemeente Castricum aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 349,00 euro (zegge: driehonderdnegenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    			ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2007
    
    328-530.