ECLI:NL:RBMAA:2002:AD8327, Rechtbank Maastricht, 07-01-2002, AWB 00/1415 BESLU I
Rechtbank Maastricht — Uitspraak 
Datum: 2002-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek tot het houden van een referendum is geen voorbereidingsbesluit als bedoeld in art. 6:3 Awb.
      
      
        Afwijzing verzoek van eiser tot het houden van een (raadplegend) referendum aangaande coffeeshops in Kerkrade. Eisers bezwaarschrift is niet-ontvankelijk verklaard omdat de afwijzing een voorbereidingshandeling betreft in de zin van art. 6:3 Awb. Het houden van een referendum wordt door verweerder beschouwd als een fase in de besluitvorming c.q. als een voorbereidingshandeling. 
        Op basis van de vermelde bepalingen uit en de toelichting op de 'Verordening op het referendum Gemeente Kerkrade 1997' is de rechtbank van oordeel, dat de toewijzing van een (definitief) verzoek om een referendum aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Verweerder is daar bij de toepassing van art. 6:3 Awb terecht vanuit gegaan. De vraag of het hier in het licht van art. 6:3 Awb gaat om een besluit dat, omdat het ter voorbereiding van een ander besluit wordt genomen, niet zelfstandig vatbaar is voor bezwaar en beroep, beantwoordt de rechtbank in tegenstelling tot verweerder evenwel ontkennend. Uit de tekst van art. 6:3 Awb en de parlementaire stukken inzake de totstandkoming van dit artikel leidt de rechtbank af, dat art. 6:3 Awb met name toepassing heeft (en daarmee het besluit ter voorbereiding van een ander besluit niet zelfstandig vatbaar is voor bezwaar en beroep), indien er een vervolgbesluit zal worden genomen waartegen bezwaar en beroep openstaat en waarbij het voorbereidingsbesluit alsnog kan worden beoordeeld. In het onderhavige geval is er evenwel sprake van een weigering de aanvraag voor het houden van een referendum te honoreren en dus van besluitvorming die geen vervolg zal krijgen. Omdat er geen voortzetting van de besluitvorming plaatsvindt, is van een voorbereidingsbeslissing in de zin van art. 6:3 Awb naar het oordeel van de rechtbank in beginsel geen sprake. 
        Daarvoor spreekt in casu eens te meer het gegeven dat de belangen betrokken bij de beslissing op basis van de genoemde referendumverordening van totaal andere aard zijn dan de belangen bij de beslissing waarvoor het referendum wordt aangevraagd en is bedoeld. Daaraan doet volgens de rechtbank niet zonder meer af of hetgeen onderwerp wordt of zou kunnen zijn van het te houden referendum uiteindelijk uitmondt in een (voor bezwaar en beroep vatbaar) te nemen besluit. Het toepassen van art. 6:3 Awb, zoals verweerder dat heeft gedaan, dient te worden beperkt, immers anders zou dat ertoe leiden dat geen enkele beslissing in het kader van de desbetreffende verordening zelfstandig appellabel is. Gezien de tekst van de verordening en de toelichting daarop kan dat zeker niet de bedoeling zijn. 
      
      
      
      
        De raad van de gemeente Kerkrade, verweerder.
        mr. R.J.G.H. Seerden

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT 
      Reg.nr.: AWB 0/1415 BESLU I 
    
    
    
    UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
    
    A te B, eiser,
    
    en
    
    de Raad van de Gemeente Kerkrade, gevestigd te Kerkrade, verweerder.
    
    
      Datum bestreden besluit: 27 september 2000.
      Kenmerk: Nr. 199.
      Behandeling ter zitting: 27 november 2001.
    
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Bij het in de aanhef genoemde besluit van 27 september 2000, verzonden op 2 oktober 2000, heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek tot het houden van een referendum inzake coffeeshops in Kerkrade niet ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen het in de aanhef genoemde besluit is door eiser op 6 november 2000 een beroepschrift op basis van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend, ingekomen bij de griffie van deze rechtbank d.d. 8 november 2000.
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiser gezonden. De inhoud van de gedingstukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 27 november 2001, alwaar eiser in persoon is verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden J. Vreuls en C. Chudy, werkzaam bij de sector Samenleving respectievelijk Bestuursdienst van de gemeente Kerkrade.
    
    
    II.	OVERWEGINGEN
    
    
      Eiser heeft eind november 1999 op grond van de 'Verordening op het referendum gemeente Kerkrade 1997' een inleidend verzoek gedaan tot het houden van een (raadplegend) referendum aangaande coffeeshops in Kerkrade. Op 24 februari 2000 heeft eiser ingevolge voornoemde verordening een definitief verzoek in dezen gedaan. Bij brief van 8 mei 2000 wordt door het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade aan eiser bericht dat dit college voornemens is de gemeenteraad voor te stellen het verzoek van eiser, dat overigens aan de formele criteria in voormelde referendumverordening voldoet, af te wijzen. Eiser wordt daarbij in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze daaromtrent schriftelijk kenbaar te maken, waarvan gebruik is gemaakt. In de raadsvergadering van 31 mei 2000 heeft verweerder besloten het definitieve verzoek van eiser omtrent het houden van genoemd referendum op inhoudelijke gronden af te wijzen, van welke afwijzing eiser bij brief van 13 juni 2000 in kennis is gesteld. Daartegen is door eiser d.d. 28 juni 2000 een bezwaarschrift ingediend, hetgeen nader gemotiveerd is bij schrijven van 20 juli 2000. 
      De ten behoeve van de beslissing op bezwaarschriften ingestelde Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie Kerkrade acht het bezwaarschrift in haar schriftelijke advies van 26 juli 2000 niet ontvankelijk, met name omdat het een voorbereidingshandeling betreft in de zin van artikel 6:3 van de Awb en voorts dat eiser geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Om die reden heeft de voorzitter van de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie Kerkrade ingevolge artikel 12, tweede lid, van de `Verordening behandeling bezwaarschriften en klachten gemeente Kerkrade' besloten met toepassing van artikel 7:3 van de Awb af te zien van het horen van eiser.
      Bij besluit van 27 september 2000 is onder verwijzing naar het eerder vermelde besluit van verweerder van 31 mei 2000 alsmede het schriftelijke advies van de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie Kerkrade het bezwaarschrift door verweerder niet ontvankelijk verklaard. Bij brief van burgemeester en wethouders van 2 oktober 2000 is een afschrift van dit besluit aan eiser toegezonden inclusief afschrift van het advies van voormelde commissie.Tegen het besluit van 27 september 2000 heeft eiser een beroepschrift ingediend, ingekomen bij de griffie van deze rechtbank op 8 november 2000.
    
    
    
      In het beroepschrift tegen het bestreden besluit wordt - zakelijk weergegeven - het volgende gesteld.
      Eiser is van oordeel dat het advies van de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie onjuist (gemotiveerd) is. In tegenstelling tot hetgeen deze commissie stelt is eiser van oordeel dat een referendum zeker niet gezien kan worden als een inspraakreactie op een voorgenomen besluit maar dat het een mogelijkheid is om de mening van de Kerkraadse bevolking te peilen. Ook vindt eiser de motivering van de voorzitter van de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie, namelijk dat het belang van eiser er uitsluitend bij gediend is om door middel van een referendum te bewerkstelligen dat de gemeenteraad zijn coffeeshopbeleid ongewijzigd handhaaft, een niet ter zake doende motivering. Eiser ziet in die motivering enige vooringenomenheid. Voorts acht eiser het onbegrijpelijk dat hij niet gehoord is, omdat het achterwege laten daarvan niet tot een afgewogen oordeel kan leiden. In het licht van het vorenstaande vraagt eiser deze rechtbank het bestreden besluit te vernietigen en verweerder op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    
    
      In het verweerschrift, ingekomen bij de griffie van deze rechtbank op 8 december 2000, wordt door burgemeester en wethouders van Kerkrade namens verweerder - zakelijk weergegeven - het volgende gesteld.
      Verweerder is van oordeel dat het houden van een (raadplegend) referendum beschouwd dient te worden als een fase in de besluitvorming c.q. als  een voorbereidingshandeling en dat in dat perspectief het advies van de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie, inhoudende dat de weigering een voorbereidingshandeling te treffen derhalve niet vatbaar is voor bezwaar en beroep ingevolge artikel 6:3 van de Awb, terecht is. Door het indienen van een (inleidend) verzoek tot het houden van een referendum wordt de besluitvorming opgeschort, terwijl het referendum niet in de plaats treedt van voorgeschreven inspraakmogelijkheden noch dat daarmee een nieuwe inspraakmogelijkheid wordt gecreëerd. Ook al voldoet een verzoek tot het houden van een referendum aan alle voorschriften van de desbetreffende verordening, het houden van een referendum is facultatief voor het bestuursorgaan. Met het voorgaande is genoegzaam aangetoond, aldus verweerder, dat het gestelde door klager ten aanzien van de onderbouwing van de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie niet staande kan blijven.
      Ten aanzien van het al dan niet rechtstreeks in zijn belang getroffen zijn onderschrijft verweerder eveneens hetgeen de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie daarover heeft aangegeven, namelijk dat het bestreden besluit in het licht van artikel 6:3 van de Awb klager niet los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Immers klagers belang is er uitsluitend in gelegen om door middel van een referendum te bewerkstelligen dat de gemeenteraad zijn coffeeshopbeleid ongewijzigd handhaaft en daarmee het oude Kerkraadse coffeeshopbeleid onderstreept. De kennelijke niet ontvankelijkheid, die de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie heeft aangegeven in haar advies, ligt daarmee voor de hand. Dat geldt te meer, aldus verweerder, daar die commissie ook nog heeft geconstateerd dat de desbetreffende notitie over het coffeeshopbeleid enkel kan worden gekwalificeerd als een beleidsregel en dat daartegen evenmin een rechtsmiddel openstaat en dat klager ook niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. In het licht van het vorenstaande was volgens verweerder geen andersluidende beslissing op het bezwaarschrift mogelijk, weshalve verweerder de rechtbank verzoekt eiser in zijn beroepschrift niet ontvankelijk te verklaren.
    
    
    De rechtbank dient thans met inachtneming van de grondslag vermeld in artikel 8:69 van de Awb de vraag te beantwoorden of verweerder het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen.
    
    Dienaangaande wordt door de rechtbank overwogen als volgt.
    
    
      Onderwerp van geschil vormt de niet ontvankelijk verklaring d.d. 27 september 2000 door verweerder van het bezwaarschrift van eiser naar aanleiding van een verzoek van eiser tot het houden van een referendum inzake het coffeeshopbeleid. Het doen van een dergelijk verzoek is geregeld in de 'Verordening op het referendum gemeente Kerkrade 1997'. Deze bepaalt, voor zover van belang voor de onderhavige zaak, het volgende:
      "(…)
      Artikel 5 Burgerinitiatief
      1. Kiesgerechtigden, in aantal minstens gelijk aan tweemaal de kiesdeler van de laatst gehouden verkiezing van de leden van de raad, kunnen uiterlijk 48 uur voor de raadsvergadering waarin het onderwerp van een mogelijk referendum staat geagendeerd, bij burgemeester en wethouders schriftelijk een inleidend verzoek indienen over het houden van een referendum over een door de raad te nemen besluit.
      2. In het verzoek wordt aangegeven om welk te nemen raadsbesluit het gaat. Het verzoek gaat  vergezeld van een handtekening van elke verzoeker, met een opgave van diens naam, adres, leeftijd en woonplaats.
      (…)
      5. Indien voldoende kiesgerechtigden om het houden van een referendum hebben verzocht en er volgens de raad, op voorstel van burgemeester en wethouders, geen sprake is van een onderwerp als genoemd in artikel 4, stellen burgemeester en wethouders de kiesgerechtigden in de gelegenheid een definitief verzoek in te dienen bij de raad. Dit verzoek moet worden ondersteund door een aantal kiesgerechtigden dat tenminste gelijk is aan viermaal de kiesdeler van de laatstgehouden verkiezing van de leden van de raad.
      (…)
      8. Indien het verzoek voldoende wordt ondersteund, neemt de raad een besluit over het houden van een referendum." 
    
    
    
      In de toelichting op artikel 5 'Verordening op het referendum Gemeente Kerkrade 1997' is onder andere bepaald dat 'het inleidend verzoek is te beschouwen als een aanvraag in de zin van de Awb' en dat 'zowel het besluit van de raad op het inleidende verzoek alsook het besluit van de raad op het definitief verzoek besluiten zijn in de zin van de Awb waartegen bezwaar en beroep openstaat.'
      In artikel 1 onder d van de 'Verordening op het referendum Gemeente Kerkrade 1997' wordt onder besluit in die verordening verstaan: "een schriftelijke beslissing van de raad, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    
    
    Het onderhavig geschil spitst zich toe op de vraag - partijen hebben dat tijdens de terechtzitting ook aangegeven - of het bezwaarschrift van eiser al dan niet terecht niet ontvankelijk is verklaard op basis van artikel 6:3 van de Awb en eiser kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De rechtbank overweegt in dat verband het volgende. 
    
    
      Op basis van de vermelde bepalingen uit en de toelichting op de 'Verordening op het referendum Gemeente Kerkrade 1997' is de rechtbank van oordeel, dat de toewijzing van een (definitief) verzoek om een referendum aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. 
      Verweerder is daar bij de toepassing van artikel 6:3 van de Awb terecht vanuit gegaan. 
      De vraag of het hier in het licht van artikel 6:3 van de Awb gaat om een besluit dat, omdat het ter voorbereiding van een ander besluit wordt genomen, niet zelfstandig vatbaar is voor bezwaar en beroep, beantwoordt de rechtbank in tegenstelling tot verweerder evenwel ontkennend.   
    
    
    
      Uit de tekst van artikel 6:3 van de Awb en de parlementaire stukken inzake de totstandkoming van dit artikel leidt de rechtbank af, dat artikel 6:3 van de Awb met name toepassing heeft (en daarmee het besluit ter voorbereiding van een ander besluit niet zelfstandig vatbaar is voor bezwaar en beroep), indien er een vervolgbesluit zal worden genomen waartegen bezwaar- en beroep openstaat en waarbij het voorbereidingsbesluit alsnog kan worden beoordeeld. In het onderhavige geval is er evenwel sprake van een weigering de aanvraag voor het houden van een referendum te honoreren en dus van besluitvorming die geen vervolg zal krijgen. Omdat er geen voortzetting van de besluitvorming plaatsvindt, is van een voorbereidingsbeslissing in de zin van artikel 6:3 van de Awb naar het oordeel van de rechtbank in beginsel geen sprake. Daarvoor spreekt in casu eens te meer het gegeven dat de belangen betrokken bij de beslissing op basis van de genoemde referendumverordening van totaal andere aard zijn dan de belangen bij de beslissing waarvoor het referendum wordt aangevraagd en is bedoeld. Daaraan doet volgens de rechtbank niet zonder meer af of hetgeen onderwerp wordt of zou kunnen zijn van het te houden referendum uiteindelijk uitmondt in een (voor bezwaar en beroep vatbaar) te nemen besluit. 
      Het toepassen van artikel 6:3 van de Awb, zoals verweerder dat heeft gedaan, dient naar het oordeel van de rechtbank beperkt te worden, immers anders zou dat ertoe leiden dat geen enkele beslissing in het kader van de desbetreffende verordening zelfstandig appellabel is. Gezien de tekst van de verordening en de toelichting daarop kan dat zeker niet de bedoeling zijn. 
      De grief van eiser treft doel.
    
    
    
      Ten aanzien van het al dan niet belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2 van de Awb merkt de rechtbank nog op dat eiser, als degene die in casu de aanvraag voor het besluit om een referendum te houden heeft gedaan en in dat perspectief ook alle formele vereisten van de 'Verordening op het referendum Gemeente Kerkrade 1997' heeft vervuld, als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. De toch mede door verweerder bij de voorbereiding erkende bijzondere positie (ten opzichte van andere kiesgerechtigden) van een aanvrager dient volgens de rechtbank in beginsel ook naderhand door middel van een bezwaar- en beroepsmogelijkheid gecontinueerd te worden. Het door de Algemene wet bestuursrecht erkende belang van de rechtsbescherming brengt dat met zich mee. Het feit dat het belang van eiser er volgens verweerder uitsluitend in is gelegen om door middel van een referendum te bewerkstelligen dat de gemeenteraad zijn coffeeshop ongewijzigd handhaaft doet daaraan niet af. Immers de 'Verordening op het referendum Gemeente Kerkrade 1997' sluit een verzoek tot een dergelijk referendum naar het oordeel van de rechtbank niet uit. 
      Voorts merkt de rechtbank nog het volgende op. Tijdens de terechtzitting is namens verweerder nog gesteld dat, zo er geen sprake zou zijn van een niet ontvankelijkheid (van het bezwaarschrift) van eiser, de bezwaren van eiser dan toch zeker (kennelijk) ongegrond zijn. De rechtbank merkt daarover op dat verweerder over een grote beleidsvrijheid beschikt om op inhoudelijke gronden tot een afwijzing van een verzoek tot het houden van een referendum over te gaan. Ook al moge wellicht enigszins uit de gedingstukken blijken dat verweerder (ook) op inhoudelijke gronden tot een afwijzing van het bezwaarschrift van eiser is gekomen of had kunnen komen, het onderhavig beroep spitst zich toe - partijen hebben dat ter terechtzitting aangegeven - op de vraag of eiser in het bestreden besluit al dan niet terecht niet ontvankelijk is verklaard. Verweerder zal opnieuw een beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is gesteld door de rechtbank.
    
    
    Op basis van het vorenstaande had verweerder (het bezwaarschrift van) eiser niet ingevolge artikel 6:3 juncto artikel 1:2 van de Awb niet ontvankelijk mogen verklaren. Naar het oordeel van de rechtbank had de voorzitter van de Centrale bezwaarschriften- en klachtencommissie dan ook niet wegens kennelijke niet ontvankelijkheid mogen afzien van het horen van eiser. Het bestreden besluit is derhalve ook genomen in strijd met de artikel 7:3 van de Awb. De grief van eiser treft doel.
    
    Op basis van het vorenstaande komt naar het oordeel van de rechtbank het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
    
    De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de onderhavige procedure redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten betreffen, nu eiser geen professionele rechtshulp heeft genoten, slechts de door eiser gemaakte reiskosten (op basis van de kosten van openbaar vervoer, laagste klasse) voor het bijwonen van de behandeling van het beroep ter zitting. Van andere ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
    
    Mitsdien wordt, mede gelet op de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb, beslist als aangegeven in rubriek III.
    
    
    III.	BESLISSING
    
    
    De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
    
    
    1. Verklaart het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder van 27 september 2000 gegrond;
    
    
    2. Vernietigt het onder 1 vermelde besluit en bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
    
    
    3. Veroordeelt verweerder in de kosten van dit beroep aan de zijde van eiser begroot op € 10,55 te vergoeden aan eiser door de gemeente Kerkrade;
    
    
    4. Bepaalt dat voormelde gemeente aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 102,-- geheel vergoedt.
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden in tegenwoordigheid van mr. L.E.J. van Tilburg als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2002 door mr. R.J.G.H. Seerden voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
    
    
    
    
         		
    
    
    
    
    w.g. L. van Tilburg		w.g. R.J.G.H. Seerden
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
      Verzonden op: 
      7 januari '02
    
    
    
    
    
    
      Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
      De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
    
    
    Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid ingevolge artikel 39 van de Wet op de Raad van State om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.