ECLI:NL:RVS:2008:BD2094, Raad van State, 21-05-2008, 200706332/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) [wederpartij] onder oplegging van een last onder dwangsom aangeschreven zijn vaartuig te verwijderen van de locatie [locatie] te [plaats] en af te voeren naar een niet met de Verordening bescherming natuur en landschap (hierna: de Vnl) strijdige locatie en tevens de getroffen voorzieningen zoals een steiger met toebehoren te verwijderen en af te voeren en de oever in de oorspronkelijke staat te herstellen.

200706332/1.
    
    Datum uitspraak: 21 mei 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    
    appellant,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/455 van de rechtbank Utrecht van 3 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 september 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) [wederpartij] onder oplegging van een last onder dwangsom aangeschreven zijn vaartuig te verwijderen van de locatie [locatie] te [plaats] en af te voeren naar een niet met de Verordening bescherming natuur en landschap (hierna: de Vnl) strijdige locatie en tevens de getroffen voorzieningen zoals een steiger met toebehoren te verwijderen en af te voeren en de oever in de oorspronkelijke staat te herstellen.
    
    Bij besluit van 9 januari 2007 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het onderdeel van de last om de oever in de oorspronkelijke staat te herstellen geschrapt en als alternatief voor de last tot verwijdering van de steiger toegevoegd dat de omvang van de steiger wordt teruggebracht tot een oppervlakte van maximaal 7,2 vierkante meter.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2007, verzonden op 27 juli 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 januari 2007 vernietigd, het college opgedragen binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en het besluit van 22 september 2005 geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 september 2007.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2008, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L. van Steenhoven en ing. F.P.N. Spit, ambtenaren van de provincie, en [wederpartij], bijgestaan door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Vnl worden ontheffingen krachtens deze verordening verleend indien als gevolg van hetgeen daarbij wordt toegestaan natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden niet onaanvaardbaar worden geschaad.
    
    Ingevolge artikel 7h, eerste lid, van de Vnl is het de zakelijk gerechtigde tot en de bezitter, houder of gebruiker van een vaartuig of ander voorwerp, niet zijnde een woonschip, verboden dat vaartuig of voorwerp ligplaats te laten nemen, te ankeren of te meren, of anderszins in een water te plaatsen op andere plaatsen dan aangegeven met een van de verkeerstekens E.5 tot en met E.7.1 van bijlage 7 bij het Binnenvaartpolitiereglement.
    
    Ingevolge het vierde lid is het verbod niet van toepassing met betrekking tot één open vaartuig van ten hoogste zeven meter lengte bij een erf.
    
    Ingevolge het vijfde lid, eerste volzin, kunnen gedeputeerde staten vrijstelling verlenen voor bepaalde plaatsen en voor bepaalde vaartuigen of categorieën van vaartuigen.
    
    Ingevolge artikel 7j, tweede lid, van de Vnl is het verboden met havens of aanlegplaatsen verband houdende voorzieningen, zoals toegangswegen, steigers, meerpalen, beschoeiingen, verhardingen, vlonders, vlotten, plankieren, windschermen of erfafscheidingen, te maken of te hebben.
    
    Ingevolge het vierde lid kunnen gedeputeerde staten voor bepaalde plaatsen en met betrekking tot bepaalde categorieën van vaartuigen vrijstelling verlenen van de in het eerste en tweede lid gestelde verboden.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Vnl kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van de in deze verordening gestelde verboden.
    
    De artikelen 7h en 7j van de Vnl maken deel uit van hoofdstuk III, genaamd "Wateren (1)"van de Vnl. Artikel 8 van de Vnl maakt deel uit van hoofdstuk IV, genaamd "Ontheffingen".
    
    In het Vrijstellingenbesluit wateren provincie Utrecht 2006 (hierna: het vrijstellingenbesluit) heeft het college invulling gegeven aan de vrijstellingsmogelijkheid van onder meer de artikelen 7h, vijfde lid, en 7j, vierde lid, van de Vnl.
    
    In de Beleidsregels wateren provincie Utrecht 2006 (hierna: de beleidsregels) heeft het college met het oog op hoofdstuk III van de Vnl beleid vastgelegd.
    
    2.2. Niet in geschil is dat het meren van het vaartuig en het hebben van de steiger op de [locatie] te [plaats] in strijd zijn met de Vnl.
    
    2.3. Bij het besluit, zoals gehandhaafd in bezwaar en voor zover hier van belang, heeft het college de aanschrijving gehandhaafd omdat voor de steiger en het meren van het vaartuig geen ontheffing kan worden verleend, zodat geen concreet zicht bestaat op legalisatie.
    
    2.4. De rechtbank heeft overwogen dat het college bij de beantwoording van de vraag of ontheffing kan worden verleend, gelet op artikel 8, gelezen in samenhang met artikel 1a, van de Vnl had moeten beoordelen of door het meren van het vaartuig en de aanwezigheid van de steiger de natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden van het gebied onaanvaardbaar worden geschaad. Nu het college in het besluit niet is ingegaan op het betoog van [wederpartij] dat het afmeren van het vaartuig de cultuurhistorische waarden versterkt, is het besluit onvoldoende gemotiveerd.
    
    2.5. Het college bestrijdt dit oordeel. Het betoogt dat hem beoordelingsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of een ontheffing dient te worden verleend en dat daarbij eerst de vraag moet worden beoordeeld of zich een grond voor ontheffing of vrijstelling voordoet. Pas daarna moet de vraag worden beantwoord of een eventuele inbreuk op de in artikel 1a van de Vnl opgesomde waarden onaanvaardbaar is. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het als uitgangspunt hanteert dat indien een vaartuig of een steiger niet voldoet aan een van de bepalingen van het vrijstellingenbesluit of de beleidsregels, geen ontheffing wordt verleend omdat dan sprake is van een onaanvaardbare inbreuk op de in artikel 1a van de Vnl opgesomde waarden. Nu - naar niet in geschil is - niet wordt voldaan aan de in het vrijstellingenbesluit en de beleidsregels opgenomen bepalingen, komen het vaartuig en de aanlegsteiger van [wederpartij] niet in aanmerking voor een ontheffing of vrijstelling en is voldaan aan de motiveringsplicht, aldus het college.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 8 van de Vnl kan ontheffing worden verleend van de in de Vnl gestelde verboden en ingevolge artikel 1a van de Vnl wordt een ontheffing verleend indien als gevolg daarvan natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden niet onaanvaardbaar worden geschaad. Dit brengt mee dat bij de vraag of een ontheffing kan worden verleend aspecten als de afmeting, vormgeving, het materiaalgebruik en de kleurstelling van de aanlegplaats, onderscheidenlijk het vaartuig, in aanmerking dienen te worden genomen in relatie tot de betrokken locatie. Nu de beleidsregels noch het vrijstellingenbesluit daarover bepalingen bevatten - behoudens een overgangsrechtelijke bepaling over aanlegplaatsen en een bepaling over in het Nationaal Register Varende Monumenten ingeschreven historische schepen - is het uitgangspunt van het college om geen ontheffing te verlenen indien niet wordt voldaan aan de bepalingen van de beleidsregels of het vrijstellingenbesluit in strijd met artikel 8, gelezen in samenhang met artikel 1a, van de Vnl. De enkele verwijzing naar de beleidsregels, die overigens niet ter invulling van artikel 8 maar van (onderdelen van) artikel 7 van de Vnl zijn gegeven, kan dan ook niet volstaan als motivering van het in bezwaar gehandhaafde besluit - nog daargelaten dat in het advies van de Commissie bezwaarschriften GS, waarnaar het college voor de motivering van het besluit van 9 januari 2007 heeft verwezen, niet ter motivering naar de beleidsregels wordt verwezen. Dat het vaartuig en de steiger van [wederpartij] niet voldoen aan de bepalingen van het vrijstellingenbesluit is voorts niet relevant, nu de vraag of een ontheffing kan worden verleend eerst aan de orde is als vaststaat dat geen vrijstelling van de in de Vnl gestelde verboden van toepassing is. Het betoog faalt.
    
    2.6. Het college betoogt voorts dat het wel heeft gemotiveerd dat het afmeren van het vaartuig en het hebben van de steiger onaanvaardbare schade tot gevolg hebben. Het betoogt dat het Vechtgebied is aangewezen als ecologische hoofdstructuur en dat in een tweetal beleidsdocumenten staat vermeld dat het beleid gericht is op de realisatie van natuurvriendelijke oevers. Nu het college hiervan melding heeft gemaakt tijdens de hoorzitting van de Adviescommissie bezwaarschriften GS, heeft het voldoende gemotiveerd dat door de aanwezigheid van de steiger en het vaartuig een visuele aantasting van de ecologische hoofdstructuur plaatsvindt.
    
    2.7. Nog daargelaten dat deze motivering niet blijkt uit het advies waarnaar in het besluit op bezwaar wordt verwezen, blijkt uit deze stelling niet dat de mogelijke visuele aantasting van de landschappelijke waarden van het gebied is afgewogen tegen de door [wederpartij] gestelde toegevoegde cultuurhistorische waarden die steiger en vaartuig meebrengen. Wat betreft cultuurhistorische waarden staat in het advies slechts dat de Adviescommissie bezwaarschriften GS vooralsnog te weinig aanknopingspunten ziet om op grond hiervan te adviseren dat een ontheffing zou moeten worden verleend. Nu [wederpartij] heeft aangevoerd dat de steiger, die al sinds lange tijd deel uitmaakt van de buitenplaats Vreedenhorst, en het vaartuig, dat uit 1930 stamt, de cultuurhistorische waarden van het gebied juist versterken kan dit niet worden aangemerkt als draagkrachtige motivering van het standpunt dat [wederpartij] geen ontheffing kan worden verleend. Ook dit betoog faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu uit het vorenoverwogene volgt dat de beantwoording van de vraag of [wederpartij] ontheffing kan worden verleend voor het meren van het vaartuig en het hebben van de steiger een afweging van de betrokken belangen vergt en het college daarbij beleidsvrijheid toekomt, wijst de Afdeling het verzoek van het college om zelf in de zaak te voorzien af. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Utrecht aan [wederpartij] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Wagtendonk w.g. Mathot
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2008
    
    413.