ECLI:NL:RVS:2008:BG5365, Raad van State, 26-11-2008, 200800266/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Alkemade (hierna: de raad) bij besluit van 2 april 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Geestweg en Floraweg" (hierna: het plan).

200800266/1.
      Datum uitspraak: 26 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Alkemade,
      appellant,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 december 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Alkemade (hierna: de raad) bij besluit van 2 april 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Geestweg en Floraweg" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders van Alkemade (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 januari 2008, beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende] en anderen en Land- en Tuinbouw Organisatie Noord (hierna: LTO Noord), een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2008, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door R.H. van der Ploeg en drs. J.J. Démoed, ambtenaren in dienst van de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door ing. Schepers, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door mr. R. van der Zwan, en LTO Noord, vertegenwoordigd door ing. E.W. Lamberts.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Met het plan wordt beoogd om de bestaande glastuinbouwfunctie aan de zuidwestzijde van Roelofarendsveen te behouden en versterken. Uit de plantoelichting blijkt dat het plangebied zich kenmerkt door een verkavelingsstructuur met smalle percelen en veel brede en smalle waterlopen.
    
    2.3. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de keuze van de raad om de glastuinbouw te behouden en te versterken in overeenstemming is met het streekplan. Volgens het college is in de moderne glastuinbouw echter sprake van schaalvergroting, hogere kassen en meervoudig en intensief ruimtegebruik en voldoet het plan niet aan deze criteria voor duurzame glastuinbouw. Als gevolg van de smalle glaspercelen, de exclusieve bestemming van de bestaande watergangen voor waterhuishouding en de beperking van de bouwhoogte, zijn grotere kavels of hogere kassen niet toegestaan. Daarmee gaat het plan niet mee met de ontwikkelingen in de moderne glastuinbouw, waardoor het niet uitvoerbaar is, aldus het bestreden besluit.
    
    2.4. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het gehele plan. Daartoe voert het aan dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met de planologische randvoorwaarde voor handhaving van de verkavelingsstructuur zoals neergelegd in het Streekplan Zuid-Holland West (hierna: het streekplan). Met de op deze randvoorwaarde gebaseerde structuurvisie "Alkemade ruim gezien, structuurvisie 2020" (hierna: de structuurvisie) en het Gebiedsplan Roelofarendsveen Zuid (hierna: het gebiedsplan) heeft het college ingestemd. Het college van burgemeester en wethouders voert verder aan dat het er, gelet op de behandeling van het voorontwerpbestemmingsplan door de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PCC), op mocht vertrouwen dat het college het plan zou goedkeuren.
    
    Voorts bestaat volgens het college van burgemeester en wethouders geen behoefte aan grote kavels. Kavels van 1 tot 2 hectare zijn uitstekend voor de specifieke teelten in Roelofarendsveen. Ook de maximaal toegestane bouwhoogte staat niet in de weg aan de ontwikkelingen in de glastuinbouwsector, omdat in het verleden nimmer verzoeken om overschrijding van de bouwhoogte zijn ontvangen. Het college van burgemeester en wethouders wijst in dit verband naar identieke bouwhoogtebepalingen uit het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg", waaraan goedkeuring is verleend.
    
    2.5. In het streekplan is het plangebied aangeduid als glastuinbouwconcentratiegebied. Het plangebied is tevens aangewezen als transformatiegebied om een afweging te kunnen maken tussen verduurzaming van de gevestigde glastuinbouw en vestiging van andere functies, waaronder waterberging en waterrecreatie. In het streekplan staat voorts vermeld dat het belangrijk is dat de waardevolle verkavelingsstuctuur van het waterrijke gebied behouden blijft. De provincie stelt voor deze ontwikkelingen in overleg met de gevestigde glastuinbouwondernemers te onderzoeken.
    
    Het plangebied is in de structuurvisie aangewezen als een duurzaam glastuinbouwgebied.
    
    In het gebiedsplan staat als uitgangspunt vermeld dat de Floraweg en Geestweg behouden moet blijven voor glastuinbouw, met de mogelijkheid tot aanpassen van de bedrijfsstructuur.
    
    2.6. Aan de waterlopen is blijkens de plankaart de bestemming "Water (WA)" toegekend. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden, aangewezen voor water, bestemd voor:
    
    a. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding (ten behoeve van het ontvangen, bergen en/of afvoeren van water;
    
    b. oevers;
    
    c. oeververbindingen en aanlegsteigers;
    
    d. behoud en bescherming van de primair waterkering als bedoeld in artikel 9;
    
    e. behoud en bescherming van het straalpad als bedoeld in artikel 10.
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder d, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, mogen op de tot glastuinbouw bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat de goothoogte van kassen niet meer mag bedragen dan 6 meter en de nokhoogte niet meer mag bedragen dan 7,5 meter.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd het bepaalde in artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling te verlenen van de maximale en minimale hoogte, breedte-, oppervlakte- en inhoudsmaten voor bebouwing als aangegeven op de kaart, dan wel omschreven in de voorschriften mits de afwijking van enige maat ten hoogste 10% bedraagt.
    
    De maximale goothoogte van kassen kan op grond van de vrijstellingsbevoegdheid maximaal 6,6 meter bedragen en de nokhoogte van kassen maximaal 8,25 meter.
    
    2.7. Voor zover het college van burgemeester en wethouders betoogt dat het er, gelet op de instemming van de PPC met het voorontwerpbestemmingsplan, op mocht vertrouwen dat het college het plan zou goedkeuren, overweegt de Afdeling het volgende. In het preadvies van de PPC is geconcludeerd dat het plan voor onthouding van goedkeuring in aanmerking komt, omdat als gevolg van het handhaven van oorspronkelijke watergangen de beoogde doelstelling om de glastuinbouwfunctie te behouden en te versterken niet kan worden gerealiseerd. Voorts zijn in het preadvies kanttekeningen geplaatst bij het behoud van de verkavelingsstructuur. Nu het goedkeuringsbesluit in overeenstemming is met het voormelde advies, kan de Afdeling het college van burgemeester en wethouders niet volgen in het standpunt dat uit het advies van de PPC niet zou blijken dat onthouding van goedkeuring aan het gehele plan tot de mogelijkheden behoorde.
    
    Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is van gewekte verwachtingen door het college dat goedkeuring zou worden verleend aan het plan.
    
    2.7.1. Zoals ter zitting ook namens het college is erkend, zijn de provinciale beleidsuitgangspunten waar in het bestreden besluit naar wordt verwezen, te weten het behoud van de bestaande verkavelingsstructuur enerzijds en de aanwijzing als duurzaam glastuinbouwconcentratiegebied met voldoende mogelijkheden voor schaalvergroting, hoogbouw en waterberging anderzijds, niet goed met elkaar te verenigen.
    
    Uit het streekplan en de instemming door het college met de glastuinbouwfunctie in de structuurvisie en het gebiedsplan kan evenwel niet zonder meer de opvatting van het college van burgemeester en wethouders worden afgeleid dat de bestaande verkavelingsstructuur in alle gevallen moet worden gehandhaafd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het streekplan ruimte biedt om in overleg met de glastuinbouwondernemers de mogelijkheden van behoud van de verkavelingsstructuur te onderzoeken. Indien uit onderzoek blijkt dat dergelijk behoud redelijkerwijs niet of niet volledig tot de mogelijkheden behoort in combinatie met een adequate waterhuishouding van het gebied, mag, blijkens de in het bestreden besluit aangehaalde provinciale beleidskaders, worden afgeweken van het uitgangspunt van behoud van verkavelingsstructuur. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het bestreden besluit zonder toereikende motivering terug komt op eerder gestelde beleidskaders.
    
    Gedurende de planprocedure en ter zitting is van de kant van LTO Noord benadrukt dat het dempen van sloten en het samenvoegen van kavels onmogelijk is geworden door het plan en dat ook de bouwhoogte onvoldoende ruimte biedt voor ontwikkeling. Kassen en bedrijfsgebouwen met een hoogte van 10 meter worden volgens LTO Noord wenselijk geacht. Wat betreft de hoogte van de kassen heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze voor moderne bedrijven afhankelijk van de te telen producten varieert van 5 tot 10 meter, exclusief de extra hoogte voor meervoudig en intensief ruimtegebruik. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk. Daarbij behoefde het college geen betekenis toe te kennen aan de omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders in het verleden nimmer verzoeken om overschrijding van de bouwhoogte heeft ontvangen. Bij de beoordeling van het plan heeft het college vanwege de uitvoerbaarheid terecht de toekomstige ontwikkelingen in de glastuinbouw bij de besluitvorming betrokken.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het exclusief handhaven van de oorspronkelijke kavelstructuur en het tegelijkertijd beperken van de bouwhoogte, in de weg staan aan het beoogde behoud en de versterking van de glastuinbouw in het plangebied, waardoor het plan niet uitvoerbaar is.
    
    2.7.2. Ten aanzien van de door het college van burgemeester en wethouders gemaakte vergelijking met het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg", waarin gelijkluidende bouwhoogtebepalingen zijn opgenomen, wordt overwogen dat de genoemde situatie van het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg" verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat de kavels in de onderscheiden plangebieden geen gelijke omvang hebben en het college de beperkte bouwhoogte niet als afzonderlijk argument, maar in samenhang met de omvang van de kavels, genoemd heeft. Niet is gebleken dat de situatie van het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg" zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college om die reden geen goedkeuring had kunnen onthouden aan het plan.
    
    2.7.3. Het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat in het bestreden besluit voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat in het plangebied specifieke teelten plaatsvinden die geschikt zijn voor kleinere percelen, faalt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het bestreden besluit staat dat bedrijven doorgaans kavels met een omvang van 15 hectare nodig hebben. Daarnaast volgt uit het bestreden besluit dat voor de specifieke teelten in Roelofarendsveen kavels van 2 tot 5 hectare optimaal zijn, maar dat het plan deze omvang niet toe laat als gevolg van de exclusieve bestemming van de bestaande watergangen. Ook de door het college van burgemeester en wethouders voldoende geachte omvang van glastuinbouw in Roelofarendsveen van 1 tot 2 hectare past niet altijd binnen de bestaande kavels, die blijkens het bestreden besluit in veel gevallen minder dan 1 hectare beslaan. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte voorbij is gegaan aan de specifieke teelten in het plangebied.
    
    2.8. Het college van burgemeester en wethouders verzoekt subsidiair om, zelf voorziend, slechts goedkeuring te onthouden aan de plandelen met de bestemming "Water (WA)" en de bouwhoogtevoorschriften.
    
    2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat aan het gehele plan goedkeuring is onthouden omdat het vergroten van percelen ten koste kan gaan van de bestemming "Water (WA)" en deze bestemming in verband met de waterbergende functie niet mag worden verkleind. Om die reden dient verlies van water gecompenseerd te worden en dat kan in het plangebied alleen op gronden met de overige bestemmingen.
    
    2.8.2. Ter zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat, hoewel de bestemming "Glastuinbouw (GL)" ook de mogelijkheid biedt voor kavelsloten en watergangen, in het plan geen regeling is opgenomen om verlies van water elders te compenseren. Onthouding van goedkeuring aan de plandelen met de bestemming "Water (WA)" is, gelet op het vereiste van compenserende maatregelen, niet toereikend, aangezien de waterberging in de overige bestemmingen niet is gegarandeerd. Ook aan de overige bestemmingen, waaronder de bestemming "Glastuinbouw (GL)", is derhalve goedkeuring onthouden.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid goedkeuring aan het gehele plan heeft kunnen onthouden. Aan het verzoek van het college van burgemeester en wethouders wordt dan ook niet tegemoet gekomen.
    
    2.9. De conclusie is dat hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. W. van den Brink en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting w.g. Boermans
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2008
    
    429-586.