ECLI:NL:RBUTR:2005:AS4502, Rechtbank Utrecht, 04-01-2005, SBR 04/2541
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2005-01-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bezwaar tegen goedkeuring van het faunabeheerplan 2004-2008 terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat het goedkeuringsbesluit is aan te merken als de vaststelling van beleidsregels.
        Daarbij is oa van belang geacht dat GS bij dat plan verdere algemene regels heeft vastgesteld ten behoeve van de gebruikmaking van de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffingen als bedoeld in art 68, eerste lid, van de Flora- en faunawet.
        Uitspraak inhoger beroep met verbetering van gronden bevestigd; LJN AU3369.

RECHTBANK UTRECHT
    
    Reg.nr.: SBR 04/2541
    
    Uitspraak van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
    
    
      Stichting de Faunabescherming,
      gevestigd te Amstelveen,
      eiseres,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1. INLEIDING
    
    1.1 Het beroep richt zich tegen verweerders besluit van 17 augustus 2004, waarbij verweerder de bezwaren van eiseres tegen zijn besluit van 9 maart 2004 niet-ontvankelijk heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder aan het Faunabeheerplan 2004-2008 van de Faunabeheereenheid Utrecht (hierna: FbU) voor een periode van twee jaren goedgekeurd.
    
    1.2 Bij brieven van 24 september 2004 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat zij heeft besloten om het beroep met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) versneld te behandelen.
    
    1.3 Het beroep is op 7 december 2004 ter zitting behandeld, waar namens eiseres [eiser] en [eiser], beiden bestuurslid van eiseres, zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Manschot en drs. R. Beenen, werkzaam bij de provincie Utrecht. Voorts zijn namens de FbU verschenen J. Nuissl en mr. H.A.M. Lamers, werkzaam bij DAS rechtsbijstand te Amsterdam. 
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    2.1 Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijk beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bepaalt dat onder beleidsregel wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    
      Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit:
      a. op bezwaar of in administratief beroep is genomen,
      b. aan goedkeuring is onderworpen,
      c. de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring
      inhoudt, of
      d. is voorbereid met toepassing van een van de in afdeling 3.5 geregelde
      procedures.
      Artikel 8:2 van de Awb bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen:
      a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een
      beleidsregel,
      b. een besluit, inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding
      van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
      c. een besluit, inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een
      algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de
      vaststelling van de inwerkingtreding  van een algemeen verbindend voorschrift of
      een beleidsregel.
    
    
    
      Artikel 30 van de Flora- en faunawet (Ffw) luidt als volgt:
      “1. Voorzover krachtens de artikelen 67 of 68 faunabeheerplannen worden geëist,
      behoeven deze de goedkeuring van gedeputeerde staten, gehoord het
      Faunafonds.
      2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld
      waaraan faunabeheerplannen dienen te voldoen teneinde voor goedkeuring in
      aanmerking te kunnen komen.
      3. De regels, bedoeld in het tweede lid, betreffen in ieder geval:
      a. de omvang en  begrenzing van het gebied waarop het faunabeheerplan
      betrekking heeft;
      b. het duurzaam beheer van diersoorten in dat gebied;
      c. de aard, omvang en noodzaak van de te verrichten handelingen ten aanzien van
      die diersoorten en
      d. de wijzen waarop en de perioden waarin, onderscheiden naar die diersoorten,
      die handelingen worden verricht.
      4. Faunabeheerplannen die de goedkeuring van gedeputeerde staten behoeven,
      worden door gedeputeerde staten voor een ieder ter inzage gelegd op het
      provinciehuis.”
    
    
    
      Artikel 68, eerste en tweede lid, van de Ffw luiden als volgt:
      “1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen
      afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort,
      kunnen gedeputeerde  staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van
      deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde
      inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het
      bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
      a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
      b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
      c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen,
      bedrijfsmatige visserij en wateren;
      d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
      e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen,
      belangen.
      2. De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een
      faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.”
    
    
    2.2 Aan het bestreden besluit ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat zijn goedkeuringsbesluit van 9 maart 2004 moet worden beschouwd als de vaststelling van beleidsregels omtrent de verlening van ontheffingen op grond van artikel 68 van de Ffw. Op grond van het bepaalde in artikel 8:2 juncto 7:1, eerste lid, van de Awb is het bezwaar van eiseres dan ook niet-ontvankelijk, aldus verweerder.
    
    2.3 Eiseres bestrijdt dat het goedkeuringsbesluit is aan te merken als beleidsregel.  Het goedkeuringsbesluit is gericht op een rechtsgevolg en daarmee verhoudt zich de conclusie van verweerder dat het goedkeuringsbesluit een beleidsregel is niet. Verweerder heeft het bezwaar dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus eiseres. 
    
    2.4 Ter beoordeling staat uitsluitend of verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe moet de rechtbank beoordelen of in het onderhavige geval het besluit om aan het faunabeheerplan goedkeuring te verlenen is aan te merken als de vaststelling van beleid. De rechtbank overweegt in dat verband als volgt.
    
    
      2.5 Allereerst overweegt de rechtbank dat nu de in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb gegeven definitie van een beleidsregel voor wat betreft het besluitbegrip teruggrijpt op de in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb gegeven definitie  van een besluit, anders dan eiseres lijkt te betogen, uit het systeem van de Awb volgt dat ook een besluit tot vaststelling van beleidsregels is gericht op een rechtsgevolg. Beleidsregels binden immers het bestuursorgaan en zijn ondergeschikten bij de uitoefening van de bevoegdheid waarop zij betrekking hebben. Bovendien kunnen burgers aanspraken ontlenen aan beleidsregels, indien het bestuursorgaan zijn genoemde bevoegdheid jegens hen uitoefent.
      De rechtbank begrijpt de stelling van eiseres dan ook zo dat zij betoogt dat het goedkeuringsbesluit de kenmerken van een besluit inhoudende (de vaststelling van) een beleidsregel ontbeert.      
    
    
    
      2.6 Artikel 68, tweede lid, van de Ffw volstaat voor wat betreft het faunabeheerplan met de bepaling dat een ontheffing als bedoeld in het eerste lid van dat artikel slechts wordt verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan. De in artikel 30, tweede en derde lid, van de Ffw bedoelde regels waaraan een faunabeheerplan dient te voldoen teneinde voor goedkeuring in aanmerking te kunnen komen zijn nader uitgewerkt in de artikelen 7 tot en met 12 van het Besluit Faunabeheer.
      Het karakter van het faunabeheerplan wordt als zodanig niet in de Ffw benoemd. Evenmin bepaalt de Ffw wie een faunabeheerplan moet opstellen. Uit de Memorie van Antwoord (MvA) blijkt echter dat het uitgangspunt van de wetgever is dat het faunabeheerplan wordt opgesteld door de faunabeheereenheid, teneinde inzicht te geven in het (lange termijn) beheer van, waaronder de bestrijding van schade veroorzaakt door, de betreffende soorten door die faunabeheereenheid. Dat aldus in de Ffw aan de faunabeheereenheid een beheerstaak wordt toegewezen, betekent volgens de MvA niet dat aan de faunabeheereenheid ook een publiekrechtelijk taak wordt toegedeeld, omdat, zo begrijpt de rechtbank uit de MvA, dat zich niet zou verhouden tot de met de Ffw beoogde overdracht van taken op het gebied van het soortenbeleid van de rijksoverheid aan de provincie. Alleen als het faunabeheerplan voor gedeputeerde staten aanvaardbaar is, zal genoemde ontheffing aan de faunabeheereenheid kunnen worden verleend, Het faunabeheerplan geeft derhalve het kader waarbinnen van de ontheffing gebruik kan worden gemaakt (MvA, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 23147, nr. 7, pag. 27-29).
    
    
    2.7 De provincie Utrecht heeft haar op basis van de Ffw gevoerde beleid vastgelegd in de op 29 januari 2002 door verweerder vastgestelde “Notitie implementatie Flora- en faunawet provincie Utrecht” (hierna: Notitie). Uit de Notitie, met name uit de paragrafen  3.2 en 9.2, blijkt dat het goedgekeurde faunabeheerplan de basis is voor het door de provincie gevoerde ontheffingenbeleid en voorts dat ontheffingen ter voorkoming van schade in principe uitsluitend aan faunabeheereenheden worden verleend op basis van een goedgekeurd faunabeheerplan en, zo begrijpt de rechtbank, indien die verlening in overeenstemming is met de als bijlage 2 van de Notitie per diersoort opgenomen beleidsregels. Voorts kunnen in de ontheffingen voorschriften en beperkingen ten aanzien van het gebruik worden gesteld.      
    
    
      2.8 Uit de gedingstukken blijkt dat het onderhavige faunabeheerplan (hierna: het plan) bij brief van 9 december 2003 door de FbU aan verweerder is voorgelegd met het verzoek om het plan goed te keuren. Het plan is vervolgens ter inzage gelegd, waarop verweerder schriftelijke reacties heeft ontvangen, onder andere van eiseres. Deze - uitvoerige - reacties zijn opgenomen in de “Commentaarnota Faunabeheerplan Utrecht” (opgenomen als bijlage 2 bij het goedkeuringsbesluit). Naar aanleiding van deze reacties is het plan op een aantal onderdelen aangepast, waarvan blijkt uit het als bijlage 3 bij het goedkeuringsbesluit opgenomen overzicht “Aanpassingen Faunabeheerplan”, waarna verweerder het  goedkeuringsbesluit heeft genomen.
      Voorts blijkt uit de gedingstukken dat, alvorens het plan op 9 december 2003 ter goedkeuring werd aangeboden, in ieder geval twee concepten van het plan door de FbU met verweerder en het Faunafonds zijn besproken. Zo blijkt uit de brief van 27 augustus 2003, bij welke brief verweerder het eerste concept van het plan ter beoordeling aan het Faunafonds werd toegezonden, dat het een concept betreft “waarover wel veelvuldig overleg heeft plaatsgehad tussen de faunabeheereenheid Utrecht en ambtelijke adviseurs van de provincie, maar waarbij enkele inhoudelijke en procedurele zaken wat ons betreft nog ter discussie staan” en heeft verweerder in zijn brief van 18 september 2003 aan de FbU - naar de rechtbank vaststelt: soms zeer gedetailleerde - aanwijzingen gegeven tot aanpassing van het tweede concept van het plan  
    
    
    
      2.9 Op grond van het hiervoor overwogene komt de rechtbank tot het oordeel dat het besluit tot goedkeuring van het plan is aan te merken als de vaststelling van beleidsregels.
      Met de goedkeuring van het plan heeft verweerder, in aanvulling op en ter nadere uitwerking van zijn in de Notitie vastgelegd beleid, verdere algemene regels vastgesteld omtrent de afweging van belangen en de vaststelling van feiten bij het gebruik van zijn bevoegdheid om ontheffingen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de Ffw te verlenen. Dat het plan formeel is opgesteld door de FbU doet daar, zeker gezien de verregaande betrokkenheid van verweerder bij de totstandkoming van het plan, niet aan af.
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    
    2.10 Aangezien op grond van het vorenstaande, en ook overigens geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, wordt het beroep ongegrond verklaard. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiseres zijn derhalve geen termen aanwezig.
    
    2.11 De rechtbank beslist als volgt. 
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank te Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gewezen door mr. M.H.F. van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 4 januari 2005.
    
    De griffier:					Het lid van de enkelvoudige kamer:
    
    
    
    
    
    
    mr. M.E. Companjen				mr. M.H.F. van Vugt
    
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ‘s-Gravenhage. 
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: