ECLI:NL:RVS:2009:BI6094, Raad van State, 03-06-2009, 200805822/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] boetes tot een totaal van € 22.880,00 opgelegd wegens overtreding van bepalingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer.

200805822/1/H3.
      Datum uitspraak: 3 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [woonplaats]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juni 2008 in zaak nr. 07/3637 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 april 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellante] boetes tot een totaal van € 22.880,00 opgelegd wegens overtreding van bepalingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer.
    
    Bij besluit van 5 september 2007 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 17 april 2007 herroepen wat de hoogte van de opgelegde boetes betreft en boetes tot een totaal van € 22.110,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 22 januari 2008 heeft de minister de aan [appellante] opgelegde boetes verlaagd tot € 21.010,00.
    
    Bij uitspraak van 19 juni 2008, verzonden op 23 juni 2008, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juli 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 augustus 2008.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. drs. D. Vaníčková, advocaat te Rotterdam en bijgestaan door [hoofd administratie], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 5, van de ten tijde van belang van kracht zijnde verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (hierna: verordening nr. 3820/85) wordt onder rusttijd verstaan: ieder ononderbroken tijdvak van ten minste een uur waarin de bestuurder vrij over zijn tijd kan beschikken.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van verordening nr. 3820/85 mag de totale rijtijd tussen twee dagelijkse rusttijden of tussen een dagelijkse rusttijd en een wekelijkse rusttijd, hierna dagelijkse rijtijd te noemen, niet meer bedragen dan 9 uur. Deze rijtijd mag tweemaal in de loop van één week worden verlengd tot 10 uur.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, dient de bestuurder in elke periode van 24 uur een dagelijkse rusttijd van ten minste 11 achtereenvolgende uren te genieten; deze rusttijd zou maximaal 3 maal per week kunnen worden bekort tot een minimum van 9 achtereenvolgende uren, mits voor het eind van de volgende week ter compensatie een even lange rusttijd wordt verleend. Op dagen dat de rusttijd niet overeenkomstig de eerste alinea wordt bekort, mag deze worden genomen in twee of drie afzonderlijke perioden tijdens de periode van 24 uur, waarbij één van die perioden ten minste acht achtereenvolgende uren moet bedragen. In dat geval wordt de minimumduur van de rusttijd op 12 uur gebracht.
    
    Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Arbeidstijdenwet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 van die wet bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen.
    
    Ingevolge artikel 10:5, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 2.5:1, vierde lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv), zoals dit luidde ten tijde van belang, handelt de bestuurder overeenkomstig de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 3820/85.
    
    Ingevolge artikel 8:2, tweede lid, van het Atbv wordt, behoudens de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede, derde en vierde lid, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
    
    2.2. [appellante] exporteert verse groenten en fruit naar andere Europese landen, met name naar Duitsland. De minister heeft [appellante] boetes opgelegd omdat voor haar werkzame chauffeurs de dagelijkse rusttijd en de totale rijtijd verschillende keren hebben overtreden.
    
    2.3. In hoger beroep bestrijdt [appellante] de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat de minister steeds van het juiste aanvangstijdstip van de periode van 24 uur is uitgegaan, waarbij hij die periode alleen op een vast tijdstip heeft laten ingaan in situaties waarin gedurende de daaraan voorafgaande periode van 24 uur onvoldoende rusttijd in acht was genomen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat de minister in strijd met het door haar vermelde arrest van het Hof van Justitie van 2 juni 1994 in zaak nr. C-313/92 (hierna: het arrest Van Swieten) is uitgegaan van een vast aanvangstijdstip, en heeft de rechtbank ten onrechte het arrest van de Hoge Raad van 20 januari 1998, NJ 1998, 408 relevant geoordeeld. [appellante] bepleit, mede met het oog op duidelijkheid voor de chauffeurs, een aanvangstijdtip van de periode van 24 uur dat samenvalt met het begin de aanvang van de rit en heeft verzocht over het aanvangstijdstip prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen. Voorts stelt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de beoordeling van een aantal gevallen niet consistent en transparant is geschied en dat door een aantal van de betrokken werknemers meer rusttijd is genoten dan wettelijk is voorgeschreven. Ten slotte heeft zij verwezen naar de in haar beroepschrift in eerste aanleg vermelde gronden C tot en met J.
    
    2.3.1. Het Hof van Justitie heeft in het arrest Van Swieten overwogen dat de uitdrukking "elke periode van 24 uur" in artikel 8, eerste lid, van verordening nr. 3820/85 aldus moet worden opgevat, dat deze doelt op elk interval van die duur dat begint op het moment waarop de bestuurder, na een periode van wekelijkse of dagelijkse rust, de tachograaf in werking stelt. Wanneer de dagelijkse rust is genomen in twee of drie afzonderlijke periodes, dient de berekening te beginnen aan het einde van de periode die minimaal acht uur heeft geduurd, aldus het Hof.
    
    2.3.2. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 20 januari 1998 overwogen dat het oordeel van het gerechtshof Arnhem juist is dat het moment van aanvang van een periode van 24 uur in de zin van artikel 8, eerste lid, van verordening nr. 3820/85 niet noodzakelijkerwijs behoeft samen te vallen met het tijdstip waarop een rusttijd van ten minste acht uur is beëindigd, maar ook gelegen kan zijn op het tijdstip waarop een eerdere - door een rusttijd van minimaal acht uur voorafgegane - periode van 24 uur is verstreken. Daarbij is in aanmerking genomen dat anders de voorschriften met betrekking tot rusttijden buiten toepassing moeten blijven zolang na afloop van een door een rusttijd van ten minste acht uur voorafgegane periode van 24 uur waarin geen rusttijd van minimaal acht uur in acht is genomen, niet op enig moment een rusttijd van acht uur in acht wordt genomen. Dit gevolg is in strijd met de aard en strekking van de desbetreffende voorschriften, aldus de Hoge Raad. De Afdeling sluit zich bij dit rechtsoordeel aan.
    
    2.3.3. De door de rechtbank als aanvaardbaar geoordeelde systematiek aan de hand waarvan de minister overtredingen van de rusttijd als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de verordening nr. 3820/85 heeft beoordeeld, is als volgt. De periode van 24 uur, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van verordening nr. 3820/85, begint op het tijdstip dat een chauffeur na een periode van wekelijkse of dagelijkse rusttijd zijn werkzaamheden aanvangt en zijn tachograaf in werking stelt of had moeten stellen. Wordt in een periode van 24 uur niet voldaan aan de voorgeschreven rusttijd (de zogenoemde voortschrijdende overtreding), dan begint de volgende periode van 24 uur steeds zodra de daar voorafgaande periode van 24 uur is geëindigd, totdat weer een rusttijd is genoten die voldoet aan artikel 8, eerste lid, van de verordening nr. 3820/85. Indien, zoals in de onderhavige gevallen, de rusttijd in meer dan één periode is opgenomen, gaat het om de rusttijd die ten minste acht uur heeft geduurd. In dat geval begint een nieuwe periode van 24 uur na het einde van die rustperiode indien uitgegaan van dat tijdstip in een periode van 24 uur (waarin die rusttijd is gelegen) nog in maximaal twee andere blokken van ten minste een uur zolang rust is genoten dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van verordening nr. 3820/85.
    
    2.3.4. Het betoog van [appellante] dat in strijd met het arrest Van Swieten is uitgegaan van een vast aanvangstijdstip en dat de rechtbank ten onrechte het arrest van de Hoge Raad van 20 januari 1998 relevant heeft geoordeeld, faalt. Dat ingeval in een periode van 24 uur niet aan de voorgeschreven rusttijd wordt voldaan, sprake kan zijn van eenzelfde aanvangstijdstip als de voorgaande periode van 24 uur, betekent niet dat de in het arrest Van Swieten verworpen "theorie van het vaste begin" is gehanteerd. Bij voortschrijdende overtredingen als hier aan de orde, waarop in dit verband het relevante arrest van de Hoge Raad van 20 januari 1998 ziet, wordt steeds bezien of aanleiding bestaat om aan de hand van een aaneengesloten rustperiode die voldoet aan artikel 8, eerste lid, van de verordening nr. 3820/85 het aanvangstijdstip van de periode van 24 uur nader te bepalen. Alleen wanneer op grond van die nadere bepaling niet een periode kan worden aangewezen die voldoet aan hetgeen artikel 8, eerste lid, van verordening 3820/85 voorschrijft, is sprake van een aan het einde van de vorige periode van 24 uur gerelateerd "vast" aanvangstijdstip van de nieuwe periode van 24 uur. Bij een voortschrijdende overtreding bestaat voorts geen aanleiding om het begin van een rit aan te merken als aanvangstijdstip, zoals door [appellante] bepleit. De minister heeft ter zitting terecht opgemerkt dat dit ertoe zou leiden dat in zo’n geval (werk)tijd deels buiten perioden van 24 uur komt te liggen, waardoor niet goed meer kan worden beoordeeld of de in acht te nemen rusttijd is nageleefd. De door [appellante] voorgestelde benadering verdraagt zich niet met het doel en de strekking van verordening nr. 3820/85, te weten het verzekeren van de verkeersveiligheid en het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden voor bestuurders. Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie, zoals door [appellante] verzocht.
    
    2.3.5. [appellante] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van een inconsistente, niet transparante beoordeling van door haar vermelde gevallen. Mede gelet op de door de minister daarover ter zitting gegeven toelichting moet worden vastgesteld dat steeds toepassing is gegeven aan de systematiek zoals hiervoor uiteengezet. De omstandigheid dat de minister bij nader besluit van 22 januari 2008 de in het bestreden besluit neergelegde beoordeling heeft gecorrigeerd, vormt evenmin grond de besluitvorming inconsistent en niet transparant te achten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, biedt artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid om, zoals hier is gebeurd, een incorrecte toepassing van de systematiek te herzien.
    
    2.3.6. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet voorbij had mogen gaan aan de omstandigheid dat een aantal chauffeurs meer rusttijd heeft genoten dan wettelijk voorgeschreven, slaagt evenmin. [appellante] heeft hier het oog op de voor een tweewekelijkse rijtijdenperiode voorgeschreven rusttijd. Of aan die rusttijd is voldaan is hier niet van belang omdat de hier aan de orde zijnde boetes zijn opgelegd wegens overtreding van de rusttijd binnen een periode van 24 uur.
    
    2.4. Wat de verwijzing naar de gronden C tot en met J betreft, vermeld in het beroepschrift in eerste aanleg, volstaat de Afdeling met verwijzing naar hetgeen de rechtbank daarover heeft overwogen.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Graat
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009
    
    307.