ECLI:NL:RBAMS:2006:BA8883, Rechtbank Amsterdam, 19-07-2006, 332894
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2006-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: vergunningweigering gemeente, onrechtmatige overheidsdaad? 
      
      
        De rechtbank komt tot het oordeel dat het besluit van de gemeente, tot weigering een bouwvergunning af te geven, onrechtmatig is geweest jegens eisers. Ook het besluit van de gemeente van 17 december 2002 waarin zij het bezwaar van eisers ongegrond hebben verklaard is onrechtmatig. De rechtbank stelt vervolgens de schadeplichtige periode vast.
        Partijen worden bij akte in de gelegenheid gesteld zich nader uit te laten omtrent de schade.

vonnis
      RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 332894 / HA ZA 06-50
    
    Vonnis van 19 juli 2006
    
    in de zaak van
    
    
      1. de commanditaire vennootschap 
      AA MAGNESIETHANDEL C.V.,
      2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid 
      ALUWERK A B.V.,
      3.	de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      B KOLENHANDEL B.V.,
      4.	D en E, in hun hoedanigheid van erfopvolgers in de nalatenschap van AA,
      alle gevestigd dan wel wonende te -- respectievelijk --,
      eisers,
      procureur mr. G.W. Kernkamp,
    
    
    tegen
    
    
      het publiekrechtelijk lichaam DE GEMEENTE HILVERSUM,
      zetelend te Hilversum,
      gedaagde,
      procureur mr. V.H. Affourtit.
    
    
    
    Partijen zullen hierna A en de Gemeente worden genoemd.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 29 december 2005, met producties,
      - de conclusie van antwoord, met producties, 
      - het tussenvonnis van 8 maart 2006
      - het proces-verbaal van comparitie van 19 mei 2006 en de daarin genoemde stukken. 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	AA is enig aandeelhouder geweest van AA Beheer B.V., welke vennootschap op haar beurt enig aandeelhouder is van eiseres sub 2, Aluwerk A B.V., en eiseres sub 3, B Kolenhandel B.V., alsmede van Gemag Hilversum B.V. In laatstgenoemde vennootschap is eiseres sub 1, AA Magnesiethandel C.V., ondergebracht.
      Eiseressen sub 1, 2 en 3 exploiteren onder meer een magnesiethandel, kolenhandel en aluminiumwerkplaats. Het bedrijf heeft, althans had, als hoofdactiviteit de op- en overslag en bewerking van plant- en diervoedingsadditieven, alsmede metaalbewerking.
    
    
    2.2.	AA is inmiddels overleden. Hij heeft op 21 december 1990 een aanvraag ingediend om een bouwvergunning te verlenen voor het “gedeeltelijk vergroten” van een “hal ten behoeve van opslag” op het perceel Achter Sint Vitus 11 te Hilversum. De aanvraag voorziet in het maken van een verdieping (132 m²) op het bestaande kantoor en het uitbreiden van de opslagruimte met ongeveer 970 m²  nieuwbouw.
    
    
      2.3.	Op 21 november 1997 heeft A een bezwaarschrift ingedien bij het college van Burgemeester en Wethouders (B&W) tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de vergunningsaanvraag.
      Dit bezwaarschrift is op 8 juli 1998 door de Gemeenteraad niet-ontvankelijk verklaard. 
      Op 21 januari 2000 heeft de rechtbank Amsterdam het daartegen gerichte beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd. 
      Daarop hebben B&W bij besluit van 14 maart 2000 zowel de bouwvergunning als de daarvoor benodigde vrijstelling van de bepalingen van de Bouwverordening geweigerd, omdat het bouwplan naar het oordeel van B&W niet paste in de toenmalige planologische visie.
      A heeft bezwaar gemaakt tegen deze afwijzing op 19 april 2000. Op 17 december 2002 hebben B&W het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
      De rechtbank Amsterdam heeft op 17 juni 2004 het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
      A heeft vervolgens hoger beroep ingesteld bij de Raad van State. Dit hoger beroep is op 30 maart 2005 gegrond verklaard. De Raad van State heeft de uitspraak van de rechtbank vernietigd wegens een motiveringsgebrek en het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard. Voorts is het besluit van B&W van 17 december 2002 vernietigd en aan B&W opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
      Dit hebben B&W gedaan en zij hebben A alsnog de bouwvergunning verleend op 2 augustus 2005, welk besluit op 10 augustus 2005 aan A is verzonden.
    
    
    2.4.	A heeft in een eerdere procedure schadevergoeding van de Gemeente gevorderd wegens het niet tijdig beslissen. In dat geding heeft deze rechtbank bij vonnis van 19 maart 2003 de vorderingen van A afgewezen, welk vonnis door het Gerechtshof te Amsterdam op 3 februari 2005 is bekrachtigd. De hiervoor genoemde uitspraak van de Raad van State van 30 maart 2005 was er toen nog niet.
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	A vordert - samengevat - veroordeling van de Gemeente tot betaling van EUR 6.764.000,- en EUR 11.761,96 vermeerderd met rente en kosten alsmede verwijzing naar de schadestaatprocedure.
      Hij stelt daartoe dat het besluit van de Gemeente van 17 december 2002, maar ook het primaire besluit van 14 maart 2000 onrechtmatig zijn. A acht de Gemeente aansprakelijk voor de schade, die hij als gevolg van haar onrechtmatig handelen heeft geleden en hij begroot deze schade in ieder geval op de gevorderde bedragen. Daartoe verwijst hij naar de door hem overgelegde schadeberekening van het Instituut voor Financieel Onderzoek BV (hierna: het IFO) te Amersfoort d.d. 8 november 2005 (productie 3 bij de dagvaarding).
    
    
    3.2.	De Gemeente voert daartegen primair aan dat de vordering is ingesteld door vier eisers, maar dat uit de dagvaarding niet blijkt op welke wijze de Gemeente jegens ieder van hen onrechtmatig zou hebben gehandeld, terwijl evenmin wordt gespecificeerd welke schade door elk van de eisers zou zijn geleden. De Gemeente acht zich hierdoor niet goed in staat om zich te verweren, zodat wegens nietige/ondeugdelijke dagvaarding A niet ontvankelijk is in zijn vorderingen.
    
    
      3.3.	De Gemeente voert voorts tegen de vorderingen van A aan dat er hooguit onrechtmatig door haar is gehandeld doordat zij haar besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd. Er is geen causaal verband tussen dit motiveringsgebrek en de door A gestelde schade. Daarnaast wijst de Gemeente erop dat het Gerechtshof (zie hiervoor onder 2.4) bij gezag van gewijsde heeft beslist dat de Gemeente niet aansprakelijk is voor de gestelde schade in de periode voorafgaand aan het primaire besluit van 14 maart 2000. Tevens beroept de Gemeente zich op verjaring van de vordering ingevolge artikel 3:310 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
      Tot slot betwist de Gemeente de gestelde schadeposten.
    
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	Het primaire verweer van de Gemeente wordt verworpen. Artikel 111 lid 2, aanhef en sub d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) schrijft voor dat de dagvaarding de eis en de gronden daarvan moet bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank is de Gemeente niet onredelijk in haar belangen geschaad als gevolg van de door de Gemeente genoemde onduidelijkheid in de dagvaarding. De Gemeente was immers door de eerdere procedure die tussen partijen is gevoerd (zie hiervoor onder 2.4) bekend met de ondernemingsstructuur van eisers. Zij heeft zich er daardoor in voldoende mate een voorstelling van kunnen maken in welke zin elk van de eisers het in de dagvaarding gestelde jegens de Gemeente heeft bedoeld. De Gemeente is daarom niet wezenlijk bemoeilijkt in haar verweer. Ingevolge het bepaalde in artikel 122 lid 1 Rv wordt het verweer van de Gemeente dan ook verworpen. In de verdere loop van de procedure kan A waar nodig zijn stellingen nog verduidelijken.
    
    
    
      4.2.	Voor de vraag of de Gemeente jegens A onrechtmatig heeft gehandeld is van belang dat bij vernietiging van een bestuursbesluit daarmee de omrechtmatigheid van dat besluit is gegeven, behoudens bijzondere omstandigheden die tot het maken van een uitzondering nopen (Hoge Raad 31 mei 1991, NJ 1993, 112).
      De rechtbank acht het vernietigde besluit op bezwaar van 17 december 2002 onrechtmatig; er zijn geen bijzondere omstandigheden die een uitzondering op het beginsel van onrechtmatigheid rechtvaardigen. Het besluit is immers in hoger beroep door de Raad van State vernietigd wegens een motiveringsgebrek. De Raad van State heeft daartoe onder meer overwogen dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment gold en dat in het besluit van 17 december 2002 onvoldoende tot uitdrukking is gebracht dat op dat moment het planologische regime was gewijzigd ten opzichte van de situatie die gold ten tijde van het primaire besluit van 14 maart 2000. 
      De Gemeente kan zich nu niet op bijzondere omstandigheden beroepen, aangezien zij het in eigen hand had om voor een deugdelijke motivering te zorgen.
      De vraag of het primaire besluit van 14 maart 2000 onrechtmatig was wordt als volgt beantwoord. De onrechtmatigheid volgt niet uit de uitspraak van de Raad van State, nu hij het besluit op bezwaar heeft vernietigd wegens een motiveringsgebrek. Evenmin maakt het enkele feit dat de Gemeente in augustus 2005 de vergunning alsnog heeft verleend, het primaire besluit onrechtmatig. In augustus 2005 gold er immers een ander planologisch regime, zodat de Gemeente de vergunningsaanvraag op andere gronden moest beoordelen.
      Gebleken is echter wel, dat de Gemeente bij het nemen van het primaire besluit van 14 maart 2000 de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan het destijds geldende ontwerp-bestemmingsplan “Utrechtseweg”. De Raad van State heeft op 2 juli 2003 het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 14 mei 2002 tot goedkeuring van dit bestemmingsplan, voor zover het de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)”op het perceel van A betreft, vernietigd en aan dit plandeel goedkeuring onthouden. De Gemeente is dus, zo moet na deze uitspraak van de Raad van State worden geconcludeerd, bij haar primaire besluit op onjuiste gronden tot een afwijzing van de vergunningsaanvraag gekomen. Dit is onrechtmatig jegens de vergunningaanvrager, AA, maar ook jegens diens ondernemingen ten behoeve van welke de aanvraag is gedaan, en dus jegens alle eisers.
    
    
    4.3.	Daarmee is de aansprakelijkheid van de Gemeente gegeven (zie ook hier Hoge Raad 31 mei 1991, NJ 1993, 112). 
    
    
      4.4.	De rechtbank komt thans toe aan de beoordeling van de gevorderde schadevergoeding. 
      Het meest verstrekkende verweer van de Gemeente is dat de schadevordering is verjaard. De verjaringstermijn gaat echter – zoals A terecht stelt - eerst in op de dag van vernietiging (zie Hoge Raad 28 oktober 1994, NJ 1995, 139). In deze zaak is dat de dag waarop de Raad van State in hoger beroep heeft beslist, 30 maart 2005. De vordering van A is dus niet verjaard.
    
    
    
      4.5.	Partijen zijn verdeeld over de periode waarover de schadeplichtigheid van de Gemeente zich uitstrekt. 
      Volgens A dient de Gemeente de schade te vergoeden die is geleden in de periode van 1 januari 1992, toen de bouwvergunning had kunnen worden afgegeven, tot 30 september 2005, op welke datum de bouwvergunning ongeveer onherroepelijk was en A deze zonder risico kon gebruiken.
      De Gemeente stelt zich op het standpunt dat haar aansprakelijkheid zich niet verder uitstrekt dan over de periode van het primaire besluit op 14 maart 2000 tot de uiteindelijke beslissing op bezwaar van 10 augustus 2005.
      De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
      In beginsel behoort op een vergunningsaanvraag binnen de daarvoor gestelde wettelijke termijn te worden beslist (in dit geval was dat krachtens artikel 50 lid 1 Woningwet 1962 (oud) binnen twee maanden na de dag, waarop de aanvraag was ontvangen). Indien dat niet gebeurt, kan de aanvrager bezwaar maken tegen de fictieve weigering om te beslissen. Zolang er geen bezwaar wordt gemaakt, blijft eventuele schade voor rekening van de aanvrager (vgl. rechtsoverweging 4.7 van het Gerechtshof). 
      A heeft op 21 november 1997 bezwaar gemaakt tegen de fictieve weigering. Indien moet worden geoordeeld dat de Gemeente op grond van de op dat moment geldende planologische inzichten de vergunning zou hebben afgegeven, heeft A aanspraak op vergoeding van zijn schade vanaf het moment waarop de vergunning uiterlijk had moeten zijn afgegeven, zijnde zes weken na 21 november 1997.
      Het ontwerp-bestemmingsplan “Utrechtseweg” bestond toen nog niet, terwijl gesteld noch gebleken is dat er eind 1997 andere planologische voorschriften waren die de Gemeente ervan hadden kunnen weerhouden om de vergunning te verlenen. Het moet er daarom voor worden gehouden dat de Gemeente bij tijdige beslissing op het bezwaar van A van 21 november 1997, de vergunning zou hebben afgegeven. Dit brengt mee dat de Gemeente schadeplichtig is vanaf  2 januari 1998. 
      Voor zover de Gemeente zich bij haar andersluidende verweer grondt op rechtsoverweging 4.12 van het Gerechtshof, waarin onder meer wordt overwogen dat de weigering van de Gemeente om te beslissen op het bezwaarschrift van 21 november 1997 er niet toe leidt dat daardoor de door A gestelde schade is veroorzaakt, gaat dat beroep niet op. Het Gerechtshof heeft in de bedoelde rechtsoverweging immers de mogelijkheid open gelaten dat er schade kan zijn ontstaan doordat de Gemeente de vergunning niet heeft afgegeven, indien de onrechtmatigheid daarvan zou komen vast te staan. Dit laatste is thans het geval.
      De schade moet voorts worden vergoed tot het moment waarop aan A is bericht dat de vergunning uiteindelijk is verleend, derhalve tot 10 augustus 2005. Anders dan A meent, is de periode van de beroepstermijn niet aan te merken als periode waarin hij schade heeft geleden. Hij zou immers ook bij reguliere vergunningverlening met een beroepstermijn te maken hebben gehad.
      De schadeplichtige periode loopt op grond van het voorgaande van 2 januari 1998 tot 10 augustus 2005.
    
    
    4.6.	A heeft een aantal schadeposten opgevoerd. Deze worden hierna besproken. Opgemerkt wordt dat in het rapport van het IFO, waarop A zich beroept, van een andere schadeperiode wordt uitgegaan dan laatstgenoemde periode. Reeds om die reden behoeft de schadeberekening aanpassing.
    
    
      4.6.1.	Omzetderving
      In het rapport van het IFO staat als schade vermeld dat A niet de beschikking heeft gehad over de extra capaciteit van 4.356 m³ die met de bouwplannen zou zijn gerealiseerd en die had kunnen worden aangewend voor de opslag van “opgezakt materiaal”. Voor die opslag zou f.1,- per m³ per week zijn ontvangen. Deze omzet is, aldus het IFO, misgelopen.
      De Gemeente voert daartegen aan dat volgens A zelf de uitbreiding van de bedrijfshal niet tot doel had om de bedrijfsvoering te kunnen intensiveren, zodat het niet de bedoeling kan zijn geweest dat de omzet werd vergroot. Voorts voert de Gemeente aan dat A de rekenmethode onvoldoende heeft onderbouwd en dat omzetderving nog geen schade oplevert, maar dat het moet gaan om gederfde winst.
      Daarop heeft A gereageerd met de stelling dat er met de verbouwing een extra overslagcapaciteit werd beoogd, maar dat van intensivering van de bedrijfsvoering naar de buurt toe geen sprake zou zijn geweest. De verbouwing zou hebben geleid tot een centralisatie van de bedrijfsvoering, omdat de buitenlocaties zouden verdwijnen en de activiteiten naar Hilversum zouden worden verplaatst.
      De rechtbank acht de onderbouwing van dit onderdeel van de gestelde schade onbegrijpelijk, met  name omdat uit de stellingen van A moet worden afgeleid dat A inderdaad, zoals de Gemeente aanvoert, geen uitbreiding van activiteiten beoogde maar centralisatie van haar al bestaande bedrijfsvoering. Indien dat het geval is, kan van omzetderving geen sprake zijn.
      Het komt de rechtbank geraden voor dat A op dit onderdeel zijn stellingen nader toelicht. Hij zal dan tevens moeten reageren op het (subsidiaire) commentaar van de Gemeente op de gehanteerde rekenmethode en op haar standpunt dat niet de gemiste omzet, maar de gederfde winst bepalend is voor de omvang van de schade. 
      Hij zal een en ander bij akte kunnen doen, waarop de Gemeente bij antwoordakte zal kunnen reageren.
    
    
    
      4.6.2.	Uitbreiding overslag magnesiumoxide
      Het IFO schrijft in zijn rapport dat A de extra capaciteit die met de bouwplannen zou zijn gerealiseerd, tevens had willen benutten voor de uitbreiding van de overslag van magnesiumoxide. Een vergoeding van f. 7,- per ton was gebruikelijk, terwijl er geen extra kosten zouden zijn geweest, aldus het IFO. 
      Het verweer van de Gemeente ten aanzien van de omzetderving en hetgeen daaromtrent is overwogen, geldt ook hier.
    
    
    
      4.6.3.	Huurkosten opslagruimte magnesiet bij derden
      Volgens het IFO heeft A vanwege de beperkte capaciteit van het eigen bedrijfsgebouw opslagruimte moeten huren bij derden, hetgeen – naar moet worden begrepen – niet het geval zou zijn geweest indien de verbouwing zou zijn gerealiseerd.
      De verschuldigdheid van deze schadepost hangt mede af van hetgeen zal worden beslist omtrent de vraag of en in hoeverre A met de verbouwing een capaciteitsvergroting beoogde.
      Voorts voert de Gemeente tegen deze schadepost aan dat de onderbouwing met (bijvoorbeeld) facturen ontbreekt.
      A zal bij zijn akte dan ook, naast het geven van de in 4.6.1. en 4.6.2. bedoelde toelichting, de onderliggende bewijsstukken in het geding kunnen brengen. 
    
     
    
      4.6.4.	Door A bestede tijd en advieskosten
      In het rapport van het IFO staat dat de directie van A tijd heeft besteed aan de vergunningaanvraag en andere verwante bezigheden alsmede aan overleg met advocaten en adviseurs. De bestede tijd wordt in het rapport gewaardeerd tegen een tarief van € 115,- per uur. Voorts heeft A volgens het rapport kosten moeten maken voor advies en bijstand door advocaten en accountants. Ook de kosten van het IFO worden hier genoemd.
      De Gemeente voert daartegen aan dat deze schadeposten onvoldoende zijn onderbouwd. 
      Naar het oordeel van de rechtbank dient A inderdaad dit onderdeel van zijn vordering nader toe te lichten en te onderbouwen, hetgeen hij bij akte zal kunnen doen. 
      Met name zal daaruit moeten blijken:
      - in hoeverre de directiekosten extra kosten zijn, die niet zouden zijn gemaakt indien de Gemeente niet onrechtmatig zou hebben gehandeld, 
      - in hoeverre de advocaatkosten, die nog moeten worden aangetoond en aan de dubbele redelijkheidstoets moeten worden onderworpen, niet behoren tot de proceskosten in de administratiefrechtelijke en civiele procedures, 
      - in hoeverre de accountantskosten – die nog moeten worden aangetoond – zonder onrechtmatig handelen door de Gemeente niet zouden zijn gemaakt,
      - dat de gestelde kosten van het IFO rapport daadwerkelijk zijn gemaakt. 
    
    
    
      4.6.5.	Diverse kosten
      Het rapport van het IFO noemt als nodeloos gemaakte kosten:
      - kosten milieuvergunning 1995 van f. 35.000,-,
      - kosten van de rechtbank Amsterdam in 2005 € 17.380,-,
      - architectkosten f. 4.435,-,
      - leges bouwvergunning f. 1.135,-.
      Ook deze kostenposten heeft de Gemeente betwist.
      De kosten milieuvergunning 1995 vallen buiten de hiervoor onder 4.5 genoemde schadeplichtige periode, zodat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. 
      Van de “kosten van de rechtbank” heeft A ter comparitie erkend dat deze niet toewijsbaar zijn.
      Tot slot is van de architectkosten en leges bouwvergunning gesteld noch gebleken dat deze kosten in de schadeplichtige periode vallen en niet zouden zijn gemaakt indien de Gemeente niet onrechtmatig zou hebben gehandeld, zodat ook deze kosten buiten beschouwing moeten blijven.  
    
    
    
      4.6.6.	Rente
      A vordert wettelijke rente over het toe te wijzen schadebedrag vanaf 1 januari 1992, stellende dat de Gemeente in ieder geval voor 1 januari 1992 had kunnen beslissen op de bouwaanvraag van 21 december 1990.
      De Gemeente voert daartegen aan dat het besluit tot vergunningverlening nog niet op 1 januari 1992 had behoeven te worden genomen. Bovendien vangt de termijn waarover renteschade moet worden vergoed niet eerder aan dan op het moment waarop een onrechtmatig gebleken besluit schade tot gevolg heeft. Volgens de Gemeente zou enige renteschade dan ook eerst aanvangen vanaf 17 december 2002.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval – indien en voor zover zal blijken dat aan A enig schadebedrag zal worden toegekend –  de gevorderde wettelijke rente daarover toewijsbaar vanaf 2 januari 1998. Uiterlijk op die dag had de Gemeente immers moeten beslissen op het bezwaar van A tegen de fictieve weigering van de vergunningaanvraag. Indien A schade heeft geleden is deze vanaf dat moment ontstaan.
    
    
    
      4.6.7.	Kosten rapport IFO
      Deze kosten zijn al hiervoor onder 4.6.4. behandeld.
    
    
    
      4.7.	In het rapport van het IFO is nog een aantal schadeposten genoemd. Deze posten zijn niet nader uitgewerkt, zodat deze thans onvoldoende zijn onderbouwd. 
      Geursten kan in zijn akte een nadere toelichting geven.
    
    
    
      4.8.	Het behoort tot de mogelijkheden dat de rechtbank na de aktewisseling een deskundige zal benoemen ter beantwoording van de vraag naar de omvang van de schade.
      Partijen wordt verzocht zich in hun aktes uit te laten over de persoon van de te benoemen deskundige(n) en de aan hem te stellen vragen. 
      Tot slot zal A bij akte kunnen verduidelijken welke eiser(s) vergoeding van welke schadepost(en) vorderen.
    
    
    
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	bepaalt dat de zaak weer op de rol zal komen van 30 augustus 2006 voor het nemen van een akte door A over hetgeen is vermeld onder 4.6.1., 4.6.2, 4.6.3, 4.6.4, 4.7 en 4.8;
    
    5.2.	houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mrs. M. van Hees, C. Uriot en M.F.J.M. de Werd en in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2006.?