ECLI:NL:RBUTR:2010:BL4043, Rechtbank Utrecht, 09-02-2010, SBR 08-3450
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2010-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last om de zonder ontheffing geplaatste banieren te verwijderen. Ontheffing wordt verleend indien geen natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden als bedoeld in artikel 1a van de Vnl onaanvaardbaar worden aangetast. Met het in de Beleidsregels buitenreclame provincie Utrecht neergelegde beleid wordt artikel 1a van de Vnl nimmer meer betrokken bij de vraag of ontheffing mogelijk is, met uitzondering van borden bij sportvelden. Een dergelijke inperking van bevoegdheid verdraagt zich niet met de tekst en de systematiek van de Vnl. De Beleidsregels worden in zoverre dan ook buiten beschouwing gelaten.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: SBR  08/3450
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 9 februari 2010
    
    inzake
    
    
      [naam bedrijf] B.V., Groenblok B.V. en Blokker Holding B.V.,
      respectievelijk gevestigd te Eemnes, Utrecht en Laren,
      eiseressen,
    
    
    tegen
    
    
      Gedeputeerde Staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    
    
      Inleiding
      1.1 Bij besluit van 29 mei 2007 heeft verweerder Groenblok B.V. gelast om uiterlijk 1 juli 2007 de op het bedrijfsperceel Oud Eemnesserweg 23 te Eemnes (verder: het perceel) zonder ontheffing geplaatste tien banieren inclusief constructie (hierna: de banieren) te verwijderen en af te voeren naar een niet met de Verordening bescherming natuur en landschap provincie Utrecht 1996 (Vnl) strijdige locatie.
    
    
    
      1.2 Bij besluit van verweerder van 11 november 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het besluit van 29 mei 2007 ongegrond verklaard, met dien verstande dat de datum waarop uiterlijk aan de opgelegde last moet worden voldaan is gewijzigd in 
      16 december 2008. Het beroep van eiseressen is gericht tegen het besluit van 11 november 2008.
    
    
    1.3 Het beroep is behandeld ter zitting van 17 december 2009, waar eiseressen zijn verschenen bij gemachtigde mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, en mr. R. Vingerhoed, werkzaam bij Blokker Holding B.V. Namens verweerder is verschenen mr. L. van Steenoven, werkzaam bij de provincie Utrecht.
    
    
      Overwegingen
      2.1 Met betrekking tot de ambtshalve te beantwoorden vraag of eiseressen als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen worden aangemerkt overweegt de rechtbank als volgt. Vastgesteld wordt dat het besluit van 29 mei 2007 ‘p/a Blokker Holding B.V.’ aan Groenblok B.V is gezonden. Namens alle drie eiseressen is hiertegen bezwaar gemaakt en is thans beroep ingesteld. Ter zitting is namens eiseressen toegelicht dat Groenblok B.V. de exploitant is van het tuincentrum, [naam bedrijf] B.V. de eigenaar is van het perceel en dat Blokker Holding B.V. eigenares is van de twee hiervoor genoemde vennootschappen. Namens eiseressen is ter zitting verklaard dat eventueel te nemen beslissingen over de tien banieren door de directie van Blokker Holding B.V. wordt genomen en door Groenblok B.V. zal worden uitgevoerd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de organisatie en bedrijfsvoering van Groenblok B.V. en Blokker Holding B.V. zodanig met elkaar zijn verweven dat de belangen van beide vennootschappen geacht worden rechtstreeks bij het bestreden besluit van 11 november 2008 te zijn betrokken. Het belang van [naam bedrijf] B.V., als eigenaar van het betreffende perceel wordt eveneens geacht rechtstreeks te zijn betrokken bij het bestreden besluit. Eiseressen zijn daarom belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
    
    
    2.2 Bij besluit van 28 juli 2004 heeft verweerder aan Groenblok B.V. tot 1 augustus 2014 ontheffing onder voorwaarden verleend voor het hebben van een zevental opschriften, afbeeldingen en/of aankondigingen, waaronder bedrijfsaanduidingen in de vorm van vier banieren met het opschrift “Tuincentrum Overvecht”, geplaatst nabij het parkeerterrein van het perceel. Op 9 februari 2007 is door een toezichthouder van de provincie Utrecht geconstateerd dat, naast de vier banieren waarvoor ontheffing is verleend, op het perceel tien banieren zijn geplaatst zonder een daartoe vereiste ontheffing.
    
    
      Standpunt partijen.
      2.3 Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit van 11 november 2008 de in het besluit van 29 mei 2007 opgelegde last tot verwijderen van de banieren gehandhaafd, zij het dat de begunstigingstermijn is verlengd tot 16 december 2008. Voor de motivering van dit besluit heeft verweerder verwezen naar de adviezen van de bezwaarcommissie van 7 januari 2008 en 15 oktober 2008 en heeft hij de conclusies van deze commissie overgenomen. 
      De rechtbank begrijpt, mede gelet op het verweerschrift, het standpunt van verweerder aldus dat met toepassing van de Beleidsregels buitenreclame provincie Utrecht 2007 ontheffing voor de tien banieren op het perceel niet mogelijk is. Volgens verweerder is geen sprake van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat, ingeval wel sprake zou zijn van een bijzonder geval, er sprake is van een onaanvaardbare aantasting van de landschappelijke waarden. Verweerder heeft daarbij gewezen op het landschapsadvies van de afdeling Groen van april 2008.
    
    
    
      2.4 Eiseressen hebben betoogd dat verweerder ten onrechte niet specifiek heeft getoetst aan artikel 1a van de Vnl. Er wordt slechts in ongefundeerde, niet breed gedeelde algemeenheden  gesproken in het rapport van de afdeling Groen en niet op casusniveau een specifieke belangenafweging verricht. Eiseressen zijn daarbij van mening dat artikel 2 van de Beleidsregels buitenreclame provincie Utrecht 2007 onverbindend is, omdat het in strijd is met (de bedoelingen van) de Vnl. Er is sprake van ontoelaatbare wetsystematiek, omdat het beleid de op grond van de Vnl - naast de vrijstellingsregeling - bestaande individuele ontheffingsregeling opheft.
      Eiseressen hebben verder aangevoerd dat, nu er geen schade aan het landschap is, ontheffing moet worden verleend. Zij hebben ter onderbouwing van hun standpunt gewezen op het rapport van 12 september 2007 van Bosch Slabbers Tuin- en Landschapsarchitecten (hierna: Slabbers). Volgens de opstellers van dit rapport bestaat een functionele koppeling tussen de banieren en de bebouwing. Vanwege de geringe zichtbaarheid van de banieren moet volgens eiseressen worden geconcludeerd dat er geen onaanvaardbaar effect bestaat, zodat de belangen van eiseressen doorslaggevend dienen te zijn. Daarbij komt dat vanwege de bijzondere locatie van het tuincentrum, gelegen in de oksel van de A1 en de A27, in het overgangsgebied tussen bebouwde kom en polderlandschap en niet in het landelijk gebied,  geen onaanvaardbaar effect ontstaat. 
      Ten slotte hebben eiseressen ter zitting aangevoerd dat het ophanden zijnde nieuwe beleid zou moeten leiden tot de conclusie dat handhaving niet onverkort aan de orde kan zijn. 
    
    
    
      Wettelijk kader.
      2.5 Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Vnl, gewijzigd bij besluiten van provinciale staten van 7 oktober 2002, 13 januari 2003 en 12 september 2005, is de verordening van toepassing op het gedeelte van het grondgebied van de in de provincie Utrecht gelegen gemeenten dat zich bevindt buiten de grenzen van de bebouwde kom, zoals deze ingevolge het bepaalde in artikel 27 van de Wegenwet door gedeputeerde staten zijn vastgesteld. 
    
    
    Op grond van artikel 1a, eerste lid, van de Vnl worden ontheffingen krachtens de verordening verleend indien als gevolg van hetgeen daarbij wordt toegestaan natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden niet onaanvaardbaar worden aangetast. 
    
    Ingevolge artikel 2 van de Vnl is het de zakelijk gerechtigde of de gebruiker van enig onroerende zaak verboden, deze zaak geheel of ten dele, al dan niet door middel van enig, al dan niet rechtstreeks daarop aanwezige roerende zaak, aan te wenden of de aanwending daarvan te gedogen voor het aanbrengen van opschriften, aankondigingen of afbeeldingen, in welke vorm ook, welke vanaf een openbare weg, een openbaar water of een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar zijn. Het verbod geldt tevens voor de al dan niet verplaatsbare constructies die zijn opgericht om de opschriften, aankondigingen of afbeeldingen te dragen of die daartoe geschikt zijn.
    
    
      In artikel 3, eerste lid, van de Vnl wordt aangegeven in welke gevallen het in artikel 2 van de Vnl gestelde verbod niet van toepassing is.
      Op grond van het derde lid kunnen gedeputeerde staten vrijstelling verlenen van het in artikel 2 gestelde verbod voor bepaalde plaatsen en voor bepaalde categorieën van opschriften, aankondigingen of afbeeldingen. Een vrijstelling kan voor een bepaalde periode worden verleend. Gedeputeerde staten kunnen er voorschriften aan verbinden met betrekking tot aantallen, type, situering, materiaal, bevestiging, lichtsterkte, kleurstelling, boodschap en maatvoering. 
      Ter invulling van deze bevoegdheid heeft verweerder het Vrijstellingsbesluit borden provincie Utrecht 2003 (hierna: het Vrijstellingsbesluit) vastgesteld.
    
    
    Krachtens artikel 2, eerste lid, van het Vrijstellingsbesluit geldt een vrijstelling om borden, bedoeld in artikel 2 van de Vnl aan te brengen voor een aantal limitatief opgesomde plaatsen en categorieën als de daarbij vermelde voorschriften in acht worden genomen.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Vnl kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van de in de verordening gestelde verboden.
    
    
      Verweerder heeft beleidsregels vastgesteld, neergelegd in het besluit Beleidsregels buitenreclame provincie Utrecht 2007 (hierna: de Beleidsregels).
      Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels geldt het Vrijstellingsbesluit voor objectgebonden borden.
      Volgens het tweede lid van dit artikel kunnen voor objectgebonden borden slechts ontheffingen worden verleend voor borden bij sportvelden welke met de afbeeldingen naar binnen zijn gericht.
      Het derde lid van dit artikel bepaalt dat voor niet-objectgebonden borden en objectgebonden borden, anders dan bedoeld in het eerste lid (bedoeld zal zijn: tweede lid), geen ontheffingen worden verleend. 
    
    
    
    
      Beoordeling van het geschil
      2.6 Niet in geschil is dat de tien banieren zijn aan te merken als opschriften, aankondigingen of afbeeldingen, als bedoeld in artikel 2 van de Vnl en ingevolge die bepaling zijn verboden. Evenmin is in geschil dat eiseressen niet beschikken over een ontheffing en niet in aanmerking komen voor een vrijstelling van dit verbod op grond van het Vrijstellingsbesluit. Dit leidt ertoe dat verweerder in beginsel bevoegd is handhavend op te treden.
    
    
    2.7 Voorts is tussen partijen niet in geschil dat de tien banieren moeten worden aangemerkt als objectgebonden borden, omdat de banieren een duidelijke relatie hebben met het op het perceel gelegen tuincentrum. 
    
    2.8 Gelet op het algemeen belang dat gediend wordt met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden verlangd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9 Ter beantwoording van de vraag of er concreet zicht op legalisatie bestaat, dient beoordeeld te worden of eiseressen in aanmerking komen voor ontheffing op grond van artikel 8 van de Vnl van het in artikel 2 van de Vnl neergelegde verbod. 
    
    2.10 Verweerder heeft geconcludeerd dat ontheffing niet mogelijk is, omdat artikel 2, derde lid van de Beleidsregels dit verbiedt. Aan beoordeling van schending van artikel 1a van de Vnl wordt volgens verweerder niet meer toegekomen. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen en overweegt als volgt.
    
    
      2.11 Bij de aanwending van de bevoegdheid tot het al dan niet verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 8 van de Vnl dient ingevolge de Vnl het bepaalde in artikel 1a van de Vnl in acht te worden genomen. Dat betekent dat de ontheffing wordt verleend indien als gevolg van hetgeen daarbij wordt toegestaan natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden niet onaanvaardbaar worden aangetast. Hieruit volgt dat verweerder bij de vraag of ontheffing mogelijk is, uitsluitend dient te onderzoeken of sprake is van schending van artikel 1a van de Vnl. Met het in de Beleidsregels neergelegde beleid wordt artikel 1a van de Vnl nimmer meer betrokken bij de vraag of ontheffing mogelijk is, met uitzondering van borden bij sportvelden en dat verdraagt zich niet met de tekst en de systematiek van de Vnl. 
      Ter zitting is door verweerder een toelichting gegeven op dit beleid. Verweerder meent dat hij tot deze inperking van zijn bevoegdheid heeft kunnen komen, omdat dit beleid nauw samenhangt met de verruimde mogelijkheden in het Vrijstellingsbesluit. De rechtbank kan -in het midden latend wat daarvan zij - verweerder hierin niet volgen, omdat een zo enge uitleg (of inperking) van de bevoegdheid tot ontheffing niet kan worden ontleend aan artikel 8 in samenhang met artikel 1a van de Vnl. De rechtbank zal daarom deze beleidsregel voor objectgebonden borden, zoals neergelegd in artikel 2, derde lid, van de Beleidsregels, buiten beschouwing laten. In zoverre slaagt het betoog van eiseressen en heeft verweerder ten onrechte niet onderzocht of sprake is van schending van artikel 1a van de Vnl.
    
    
    2.12 Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit berust op een onjuiste toepassing van de Vnl en ontbeert daarmee een draagkrachtige motivering, als vereist in artikel 7:12 van de Awb. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het beroep is gegrond. De overige gronden behoeven geen bespreking meer.
    
    2.13 De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de gevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Die vraag wordt ontkennend beantwoord. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat weliswaar de afdeling Groen in april 2008 een advies heeft uitgebracht over de tien banieren, echter dit advies is uitsluitend verricht in het kader van de vraag of sprake is van een bijzonder geval, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Daarbij komt dat door verweerder niet inhoudelijk is ingegaan op de door eiseressen, met het rapport Slabbers onderbouwde stelling dat geen sprake is van schade aan het landschap, noch is ingegaan op de nadere reactie van Slabbers van 20 augustus 2008. 
    
    2.14 De slotsom is dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Verweerder zal alsnog een beslissing moeten nemen of hij van de in artikel artikel 8, in samenhang met artikel 1a van de Vnl, gegeven bevoegdheid gebruik zal maken en daarbij moeten ingaan op de door eiseressen naar voren gebrachte argumenten en ingebrachte rapporten. Tevens zal verweerder een besluit moeten nemen op de in bezwaar verzochte vergoeding van de gemaakte kosten van juridische bijstand
    
    2.15 De rechtbank ziet in vorenstaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen door het besluit in primo van 29 mei 2007 te schorsen voor zover de daarin opgelegde last met de daaraan verbonden begunstigingstermijn is gegeven en te bepalen dat deze voorziening vervalt zes weken nadat het nieuw te nemen besluit op bezwaar is bekendgemaakt.
    
    2.16 De rechtbank acht voorts termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseressen in beroep. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- als kosten voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
    
    
      Beslissing
      De rechtbank Utrecht,
    
    
    recht doende,
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit van 17 november 2008;
    
    3.3 bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    3.4 schorst het besluit van 29 mei 2007, voor zover de daarin opgelegde last met de daaraan verbonden begunstigingstermijn is gegeven en bepaalt dat deze voorziening vervalt zes weken na de dag waarop het nieuw te nemen besluit op bezwaar bekend is gemaakt;
    
    3.5 bepaalt dat het door eiseressen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- aan hen wordt vergoed;
    
    3.6 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen ten bedrage van € 644,-.
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. J.R. van Es-de Vries en in het openbaar uitgesproken op 
      9 februari 2010.
    
    
    De griffier: 					De rechter:
    
    
    
    
      A.H.J. Hofman					mr. J.R. van Es-de Vries
      (de griffier is verhinderd deze
      uitspraak mede te ondertekenen)
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
    
    
      Let wel:
      De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.