ECLI:NL:RVS:2004:AO6522, Raad van State, 31-03-2004, 200302798/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2003, kenmerk DNB/2003/2805, heeft verweerder aan appellante sub 3 een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) verleend voor het in de rivier de Donge lozen van afvalstoffen, verontreinigende en schadelijke stoffen ten gevolge van de bouw van schepen, drijvende offshore-constructies en pontons alsmede ten gevolge van het repareren en conserveren van schepen. Dit besluit is op 9 april 2003 ter inzage gelegd.

200302798/1.
      Datum uitspraak: 31 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellante sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 april 2003, kenmerk DNB/2003/2805, heeft verweerder aan appellante sub 3 een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) verleend voor het in de rivier de Donge lozen van afvalstoffen, verontreinigende en schadelijke stoffen ten gevolge van de bouw van schepen, drijvende offshore-constructies en pontons alsmede ten gevolge van het repareren en conserveren van schepen. Dit besluit is op 9 april 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 1 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2003, appellant sub 2 bij brief van 1 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2003, en appellante sub 3 bij brief van 21 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2003, beroep ingesteld. Appellante sub 3 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 26 mei 2003.
    
    Bij brief van 26 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 15 oktober 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2004, waar appellanten sub 1 en 2, in persoon, appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S. de Bruin en ing. J. Brokke, ambtenaren van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant sub 2 heeft de grond dat in de vergunning ten onrechte is vastgelegd dat calamiteiten binnen drie maanden nadat deze zich hebben voorgedaan aan de waterkwaliteitsbeheerder moeten worden gemeld, ter zitting ingetrokken. 
    
    2.2.    Bij besluit van 4 maart 1993, kenmerk RBRJ1996, heeft verweerder aan appellante sub 3 een vergunning krachtens de Wvo verleend voor het lozen van bedrijfsafvalwater, huishoudelijk afvalwater en verontreinigd hemelwater in de rivier de Donge. In verband met een gewijzigde lozingssituatie heeft appellante sub 3 op 13 september 2002 een aanvraag om een nieuwe vergunning krachtens de Wvo ingediend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de onderhavige vergunning verleend. De op 4 maart 1993 verleende vergunning heeft hij bij dit besluit ingetrokken.
    
    2.3.    Appellante sub 3 betoogt dat de onderhavige vergunning voor haar op een aantal onderdelen strenger is dan de op 4 maart 1993 verleende vergunning. Naar zij stelt heeft zij op grond van deze oude vergunning bestaande rechten. De wijziging van deze bestaande rechten moet volgens haar worden beschouwd als een ambtshalve wijziging van de vergunning uit 1993. Ook de wijzigingen van het aan de onderhavige vergunning verbonden voorschrift 6, onder 2, ten opzichte van het ontwerp van het besluit moeten haars inziens worden beschouwd als een ambtshalve wijziging van deze vergunning uit 1993. Zij stelt dat verweerder voor deze ambtshalve wijzigingen de daarvoor geëigende procedure had moeten volgen.
    
    2.3.1.    In artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn diverse artikelen uit hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing verklaard, doch niet artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, waarop appellante sub 3 kennelijk doelt. Appellante kan derhalve geen rechten ontlenen aan een eerder aan haar verleende vergunning krachtens de Wvo.
    
        Van een ambtshalve wijziging van de op 4 maart 1993 verleende vergunning is geen sprake. In het onderhavige geval is een vergunning op aanvraag verleend. De op 4 maart 1993 verleende vergunning is bij het bestreden besluit ingetrokken.
    
        Het stond verweerder vrij om ambtshalve of op grond van de ingebrachte bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit de voorschriften van de onderhavige vergunning anders te laten luiden dan in het ontwerp van het besluit het geval was. Het is op grond van de Algemene wet bestuursrecht niet vereist dat hiertoe eerst een procedure moet worden gevolgd waarbij de wijzigingen ten opzichte van het ontwerp van het besluit ter inzage worden gelegd.
    
    2.4.    Volgens appellante sub 3 is aan haar ten onrechte geen vergunning verleend voor het op het oppervlaktewater lozen van verontreinigende en schadelijke stoffen ten gevolge van het pneumatisch verfspuiten van schepen.
    
    2.4.1.    De Afdeling stelt voorop dat de onderhavige vergunningaanvraag moet worden beschouwd als een bundel van aanvragen om vergunningen krachtens de Wvo voor afzonderlijke lozingen. De beroepsgrond van appellante sub 3 heeft betrekking op de aanvraag om een vergunning voor het op het oppervlaktewater lozen van verontreinigende en schadelijke stoffen ten gevolge van het pneumatisch verfspuiten van schepen. Naar de Afdeling begrijpt voert appellante sub 3 aan dat verweerder ten onrechte geen besluit heeft genomen op deze aanvraag.
    
        Blijkens de considerans van het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de door appellante sub 3 bedoelde lozing niet kan worden toegestaan. Hij overweegt dat voor het pneumatisch verfspuiten van schepen een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is vereist en dat een aanvraag daartoe tegelijk met de onderhavige vergunningaanvraag had moeten worden ingediend. Hij constateert dat appellante sub 3 voor deze activiteit geen vergunningaanvraag krachtens de Wet milieubeheer heeft ingediend, zodat de vergunningaanvraag op dit punt op grond van artikel 7b, derde lid van de Wvo niet kon worden behandeld. Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt van verweerder juist.
    
        De Afdeling stelt echter vast dat verweerder in het dictum van het bestreden besluit niet heeft bepaald dat de vergunningaanvraag voorzover deze betrekking heeft op het op het oppervlaktewater lozen van verontreinigende en schadelijke stoffen ten gevolge van het pneumatisch verfspuiten van schepen buiten behandeling is gelaten. In het dictum van het besluit heeft verweerder niets omtrent deze aanvraag bepaald. Vastgesteld moet dan ook worden dat verweerder geen besluit op deze aanvraag heeft genomen.
    
        Op grond van artikel 3:28 van de Algemene wet bestuursrecht diende verweerder uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit op de aanvraag te nemen. Op grond van artikel 3:29 van die wet kon verweerder deze termijn binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag met een redelijke termijn verlengen. Vastgesteld moet worden dat verweerder niet binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit op deze aanvraag heeft genomen. Verder is niet gebleken dat verweerder de beslistermijn met toepassing van artikel 3:29 heeft verlengd. Verweerder heeft dan ook niet tijdig een besluit op deze aanvraag genomen. Deze beroepsgrond van appellante sub 3 slaagt derhalve.
    
    
      2.5.    Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7,
      vierde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    
        Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    
          Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11,
      tweede lid, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    
    2.6.    Bij het beoordelen van de onderhavige vergunningaanvraag heeft verweerder zich onder meer gebaseerd op het rapport “Waterverontreinigingsproblematiek bij het stralen en conserveren bij scheepswerven voor beroepsvaart en grote jachten” uit april 1991 van de Coördinatiecommissie uitvoering Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Werkgroep VI (hierna: het CUWVO-rapport). Deze wijze van invulling van de aan verweerder toekomende beoordelingsvrijheid acht de Afdeling niet in strijd met het recht.
    
    
      2.7.    Appellanten sub 1 en 2 stellen dat appellante sub 3 de op
      4 maart 1993 verleende vergunning niet heeft nageleefd en dat verweerder de gevraagde vergunning gelet hierop niet had mogen verlenen.
    
    
        De Afdeling stelt vast dat de omstandigheid dat, wat hier verder ook van zij, de op 4 maart 1993 verleende vergunning niet is nageleefd, geen rol kan spelen bij het beoordelen van de onderhavige vergunningaanvraag. 
    
    2.8.    Appellanten sub 1 en 2 betogen dat ten onrechte in de vergunning is vastgelegd dat de zogenoemde dwarshelling moet zijn voorzien van één goot. Volgens hen wordt de kwaliteit van het oppervlaktewater hierdoor onvoldoende beschermd. Huns inziens moet de dwarshelling in verband met de wisselende hoogte van de waterstand van minimaal twee goten zijn voorzien.
    
    2.8.1.    Volgens verweerder wordt de kwaliteit van het oppervlaktewater niet nadelig beïnvloed door de omstandigheid dat de dwarshelling is voorzien van niet meer dan één goot. 
    
    2.8.2.    De onderhavige niet-overdekte verharde dwarshelling is gelegen aan de getijderivier de Donge. Deze dwarshelling moet op grond van de vergunning zijn voorzien van één goot. In het CUWVO-rapport is in beginsel aanbevolen bij niet-overdekte verharde dwarshellingen, gelegen aan een getijderivier, twee goten in de dwarshelling aan te brengen. Voorts is gesteld dat onder omstandigheden kan worden volstaan met het aanbrengen van één goot in de dwarshelling.
    
        Het is de Afdeling op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat het bedrijfsafvalwater dat vrijkomt bij het afspuiten van de schepen op de dwarshelling, alsmede het mogelijkerwijs door de bedrijfsactiviteiten verontreinigde hemelwater in de goot van de helling wordt opgevangen en naar een bezinktank wordt gepompt. Het afvalwater in deze tank wordt zoveel mogelijk hergebruikt voor het afspuiten van schepen. Het water in de tank dat niet wordt hergebruikt, wordt via de gemeentelijke riolering naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie afgevoerd. De Afdeling overweegt verder dat in voorschrift 3, onder 1, onder meer is bepaald dat de goot in de dwarshelling en de dwarshelling zelf voor elk hoogwater waardoor de goot en de helling onder water komen te staan, moeten worden gereinigd. Opdrijvende stoffen moeten direct worden verwijderd. Onder 2 van dit voorschrift is bepaald dat de hierbij vrijkomende afvalstoffen niet op het oppervlaktewater mogen worden geloosd. Onder 4 van dit voorschrift bepaald dat er geen schepen mogen worden afgespoten indien de goot in de dwarshelling als gevolg van hoogwater onder water staat.
    
        De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het onderhavige geval in voldoende mate is gewaarborgd dat de kwaliteit van het oppervlaktewater niet nadelig wordt beïnvloed door de omstandigheid dat in de dwarshelling niet meer dan één goot is aangebracht. 
    
    2.9.    Appellant sub 2 voert aan dat in de vergunning ten onrechte niet is bepaald dat de op de dwarshelling gelegen kettingbanen moeten zijn afgedekt.
    
    2.9.1.    Volgens verweerder wordt de kwaliteit van het oppervlaktewater niet nadelig beïnvloed door de omstandigheid dat de kettingbanen niet zijn afgedekt.
    
    
      2.9.2.    In het CUWVO-rapport is aanbevolen de kettingbanen bij
      niet-overdekte verharde dwarshellingen gelegen aan een getijderivier af te dekken. Opgemerkt wordt dat hierdoor wordt voorkomen dat er afvalwater via de kettingbanen naar het oppervlaktewater afstroomt. De onderhavige kettingbanen behoeven op grond van de vergunning niet te worden afgedekt.
    
    
        Uit de stukken, waaronder de van de vergunning deel uitmakende aanvraag, en uit het verhandelde ter zitting blijkt dat tussen de rails van de ketting en de kettingbanen een opstaande rand is geplaatst en dat de kettingbanen uitkomen op de goot in de dwarshelling. Het van de kettingbanen afstromende afvalwater wordt hierdoor in de goot opgevangen en naar de eerdergenoemde bezinktank afgevoerd. Naar het oordeel van de Afdeling is met het treffen van deze maatregel voldoende gewaarborgd dat er geen afvalwater via de kettingbanen naar het oppervlaktewater afstroomt. Verweerder heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de vergunning niet behoeft te worden bepaald dat de op de dwarshelling gelegen kettingbanen moeten zijn afgedekt.  
    
    2.10.    Appellante sub 1 betoogt dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 5, onder 1, de kwaliteit van het oppervlaktewater in onvoldoende mate beschermt. In dit verband stelt zij dat de werf niet is voorzien van een verharde ondergrond en dat er verder geen windafschermende maatregelen zijn getroffen.
    
    2.10.1.    Volgens verweerder is voorschrift 5, onder 1, toereikend. Zijns inziens worden de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van dit voorschrift voldoende beperkt.
    
    2.10.2.    In voorschrift 5, onder 1, is bepaald dat vergunninghoudster op, boven of in de onmiddellijke nabijheid van het oppervlaktewater geen conserveringswerkzaamheden mag verrichten aan de buitenzijde van mobiele objecten, tenzij de te behandelen delen zich bevinden binnen de zijwanden van het dok en boven een verharde ondergrond en er windafschermende maatregelen zijn getroffen.
    
    2.10.3.    Het bepaalde in voorschrift 5, onder 1, is in overeenstemming met de aanbevelingen in het CUWVO-rapport. Gelet op het deskundigenbericht van de StAB en hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de nadelige gevolgen die de onderhavige lozing voor de kwaliteit van het oppervlaktewater kan veroorzaken door het stellen van voorschrift 5, onder 1, voldoende worden beperkt. 
    
        Voorzover appellante sub 1 mede beoogt aan te voeren dat voorschrift 5, onder 1, niet wordt nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze grond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de aan de vergunning verbonden voorschriften.
    
    2.11.    Volgens appellante sub 1 kan voorschrift 6, onder 1, niet worden nageleefd. Zij wijst erop dat appellante sub 3 regelmatig verschillende  onderaannemers inhuurt om de werkzaamheden op haar werf te verrichten. Volgens haar is het in de praktijk niet mogelijk deze onderaannemers en hun werknemers telkens ervan op de hoogte te brengen dat conform de hellingvloerdiscipline moet worden gewerkt. Evenmin is het volgens haar mogelijk hen telkens van de inhoud van deze regeling in kennis te stellen. Verder wijst zij er nog op dat er op vaste tijden geen leidinggevende in het bedrijf aanwezig is. Naar zij stelt wordt er op deze tijden dan ook niet op toegezien of de vorenbedoelde werknemers conform de bij de aanvraag gevoegde regeling “Regeling hellingvloerdiscipline” (hierna: de regeling hellingvloerdiscipline) werken.
    
    2.11.1.    In voorschrift 6, onder 1, is bepaald dat vergunninghoudster moet werken conform de door haar opgestelde regeling hellingvloerdiscipline.
    
    2.11.2.    De regeling hellingvloerdiscipline bevat regels met betrekking het uitvoeren van conserveringswerkzaamheden op de hellingvloer. In artikel 2 van deze regeling is onder meer bepaald dat de directie van [appellante sub 3] met de onderaannemers die bij de conservingswerkzaamheden betrokken zijn, een overeenkomst sluit waarin is opgenomen dat de regeling hellingvloerdiscipline ook voor hen en hun werknemers geldt. Bepaald is verder dat in deze overeenkomst moet worden vastgelegd dat sancties zullen worden getroffen indien ten gevolge van het niet naleven van de regeling sprake is van het morsen van olie, verf en/of teer. De Afdeling ziet in hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat appellante sub 3 de in de regeling hellingvloerdiscipline gestelde regels en derhalve voorschrift 6, onder 1, niet kan naleven.
    
        Voorzover appellante sub 1 mede beoogt aan te voeren dat voorschrift 6, onder 1, niet wordt nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze grond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de aan de vergunning verbonden voorschriften.
    
    2.12.    Volgens appellante sub 1 heeft verweerder ten onrechte bepaald dat de regeling hellingvloerdiscipline binnen drie maanden na het van kracht worden van de vergunning moet worden geactualiseerd. Zij acht deze termijn te lang.
    
    2.12.1.     In voorschrift 6, onder 2, is onder meer bepaald dat vergunninghoudster de bij de aanvraag overgelegde regeling hellingvloerdiscipline binnen drie maanden na het van kracht worden van de vergunning moet actualiseren. Voorgeschreven is dat in de geactualiseerde regeling in ieder geval de in voorschrift 6, onder 2, genoemde onderwerpen moeten worden opgenomen.
    
    2.12.2.    Gelet op de onderwerpen die ingevolge voorschrift 6, onder 2, in ieder geval in de regeling hellingvloerdiscipline moeten worden opgenomen, acht de Afdeling het aannemelijk dat het actualiseren van de regeling enige tijd zal vergen. De in voorschrift 6, onder 2, opgenomen termijn acht de Afdeling dan ook niet dusdanig lang dat met vrucht kan worden gesteld dat verweerder een dergelijke termijn niet in redelijkheid had kunnen stellen.
    
    2.13.    Het beroep van appellanten sub 1 en 2 is ongegrond. Het beroep van appellante sub 3 is gegrond, voorzover dit is gericht tegen het niet nemen van een besluit op de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo voor het op het oppervlaktewater lozen van verontreinigende en schadelijke stoffen ten gevolge van het pneumatisch verfspuiten van schepen. Het beroep van appellante sub 3 is voor het overige ongegrond.  
    
    
      2.14.    Voor een veroordeling in de proceskosten van appellanten
      sub 1 en 2 bestaat geen aanleiding. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 3 te worden veroordeeld.
    
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellante sub 3 gegrond, voorzover dit is gericht tegen het niet nemen van een besluit op de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo voor het op het oppervlaktewater lozen van verontreinigende en schadelijke stoffen ten gevolge van het pneumatisch verfspuiten van schepen;
    
    II.    verklaart het beroep van appellante sub 3 voor het overige ongegrond;
    
    III.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in de door appellante sub 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellante sub 3;
    
    V.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante sub 3 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hirsch Ballin    w.g. Van Heusden
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2004
    
    163-404.