ECLI:NL:RVS:2010:BM2632, Raad van State, 28-04-2010, 200906202/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2007 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om aanwijzing van het waterperceel [locatie] (hierna: het waterperceel) als niet-vergunningplichtig, afgewezen.

200906202/1/H3.
      Datum uitspraak: 28 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2009 in zaken nrs. 08/2845 en 08/2846 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 november 2007 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om aanwijzing van het waterperceel [locatie] (hierna: het waterperceel) als niet-vergunningplichtig, afgewezen.
    
    Bij besluit van 18 juni 2008 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 11 januari 2008 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] afgewezen om het besluit tot toepassing van bestuursdwang van 15 april 2004 aan te passen.
    
    Bij besluit van 18 juni 2008 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [appellant] tegen beide besluiten van 18 juni 2008 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 16 september 2009.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 (hierna: Vhb) is het verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college van burgemeester en wethouders met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, bedrijfs- en vaartuiggebonden, onverminderd het bepaalde in artikel 2.2.2.
    
    Ingevolge het tweede lid is het eerste lid niet van toepassing:
    
    a. voor het innemen van een ligplaats die het college heeft aangewezen ten behoeve van een specifieke categorie bedrijfsvaartuigen;
    
    b. (…).
    
    Ingevolge artikel 2.4.5, eerste lid, is het verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig goederen dan wel passagiers te vervoeren.
    
    Ingevolge het tweede lid is artikel 2.4.1, eerste lid, van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Verordening op de stadsdelen, zoals dat luidde ten tijde van belang, zijn de bevoegdheden van het college tot uitvoering en handhaving van artikel 2.4.1 van de Vhb gedelegeerd aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
    
    Voor de uitvoering van de Vhb heeft het dagelijks bestuur op 11 december 2007 beleidsregels vastgesteld, neergelegd in de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad van 11 december 2007 (hierna: de uitvoeringsnota). In paragraaf 4.5 van de uitvoeringsnota wordt gesteld:
    
    "Het dagelijks bestuur kan gebieden aanwijzen voor specifieke categorieën bedrijfsvaartuigen (artikel 2.4.1, lid 2). Een voordeel van het aanwijzen van een gebied is dat de eigenaar geen ligplaatsvergunning hoeft aan te vragen en het bestuur deze niet hoeft af te geven (vereenvoudiging regels). Een nadeel van dit artikel is dat het de vergunningplicht buiten spel zet. Daarmee kan een ieder in principe doen en laten wat hij wil binnen het aangewezen gebied. Er kan dan bijvoorbeeld ook niet worden getoetst aan de verbouwings- en vervangingsrichtlijnen. Dit is een ongewenste situatie in de binnenstad, die vrijwel geheel is aangewezen als beschermd stadsgezicht. Het dagelijks bestuur zal geen gebruik maken van de bevoegdheid om gebieden aan te wijzen voor specifieke categorieën bedrijfsvaartuigen."
    
    Voor de uitvoering van artikel 2.4.5 van de Vhb heeft het college op 8 mei 2007 beleidsregels vastgesteld, neergelegd in de Nota passagiersvervoer te water 2007 en de daarbij behorende bijlage Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam (hierna: Rpa). Volgens artikel 1.2, derde lid, van de Rpa wordt aan het tijdelijk vervangen van een vaartuig waarvoor een exploitatievergunning is afgegeven in geval van reparatie- of onderhoudswerkzaamheden onder door het college vast te stellen voorwaarden meegewerkt.
    
    Aanwijzingsverzoek
    
    2.2. In het bij de rechtbank bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur de weigering gehandhaafd om het waterperceel aan te wijzen als niet-vergunningplichtig als bedoeld in artikel 2.4.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vhb. Het dagelijks bestuur heeft aan deze weigering het beleid zoals neergelegd in paragraaf 4.5 van de uitvoeringsnota ten grondslag gelegd. Voorts heeft het verwezen naar de gedragslijn die het in de praktijk volgt. Volgens die gedragslijn wordt, kort samengevat, niet handhavend opgetreden tegen vaartuigen die zonder ligplaatsvergunning ligplaats innemen bij een scheepsreparatiebedrijf om daar gerepareerd te worden. De ter reparatie aangeboden vaartuigen mogen in beginsel niet langer dan drie maanden ligplaats innemen bij het scheepsreparatiebedrijf. Deze termijn kan worden verlengd.
    
    2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om het waterperceel aan te wijzen als niet-vergunningplichtig mocht afwijzen, omdat met voormelde gedragslijn voor [appellant] de mogelijkheid bestaat om zonder dat handhavend wordt opgetreden ten behoeve van reparatiewerkzaamheden ter plaatse van het waterperceel vaartuigen ligplaats te laten innemen hoewel daarvoor geen ligplaatsvergunning is verleend.
    
    2.3.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur zijn verzoek om een aanwijzing mocht afwijzen. Hij voert onder meer aan dat de gedragslijn die het dagelijks bestuur volgt rechtens niet toelaatbaar is.
    
    2.3.2. De gedragslijn van het dagelijks bestuur komt neer op gedogen, omdat artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vhb onder bepaalde voorwaarden niet wordt gehandhaafd. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is het stelselmatig gedogen van bepaalde overtredingen in algemene zin niet geoorloofd, tenzij zich een reeks individuele gevallen voordoet waarin op grond van bijzondere omstandigheden aanleiding bestaat te gedogen. Gedogen is dan slechts rechtens toelaatbaar wanneer de overtreding van de voorschriften tijdelijk van aard is, bijvoorbeeld wanneer concreet zicht op legalisatie bestaat of op beëindiging anderszins van de illegale situatie, of als de overtreding licht van aard is en handhaving onevenredig moet worden geacht. Geen van die situaties doet zich hier voor. Daarom is de gedragslijn van het dagelijks bestuur in strijd met vaste jurisprudentie van de Afdeling.
    
    Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat de bezwaren die het dagelijks bestuur heeft tegen het toepassen van de aanwijzingsbevoegdheid ingevolge artikel 2.4.1, tweede lid, van de Vhb evenzeer kleven aan de gedragslijn die het dagelijks bestuur volgt. Ook aldus wordt de vergunningplicht ontweken omdat niet de hand wordt gehouden aan de eis van een ligplaatsvergunning voor een vaartuig dat ligplaats inneemt bij het scheepsreparatiebedrijf van [appellant] in verband met reparatie. Evenmin worden aldus welstandseisen en verbouwings- en vervangingsrichtlijnen toegepast.
    
    Het dagelijks bestuur heeft ter zitting bij de Afdeling betoogd dat de gedragslijn het voordeel heeft dat effectief kan worden opgetreden tegen vaartuigen die ten onrechte ligplaats innemen ter plaatse van het waterperceel omdat ze niet worden gerepareerd bij het scheepsreparatiebedrijf van [appellant]. Tevens is ter zitting echter gebleken dat dit bezwaar kan worden ondervangen door aan de aanwijzing als bedoeld in artikel 2.4.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vhb voorschriften of beperkingen te verbinden. Zo kan geëist worden dat van tevoren wordt gemeld dat een vaartuig ter reparatie is aangeboden en ligplaats zal innemen ter plaatse van het waterperceel en dat alleen ter reparatie aangeboden vaartuigen zonder ligplaatsvergunning ligplaats mogen innemen.
    
    De Afdeling stelt vast dat de gedragslijn materieel niet verschilt van het aanwijzen van het waterperceel als niet-vergunningplichtig als bedoeld in artikel 2.4.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vhb onder het daaraan verbinden van de nodige voorschriften of beperkingen.
    
    2.3.3. Gelet op hetgeen onder 2.3.2 is overwogen, heeft het dagelijks bestuur in het bij de rechtbank bestreden besluit niet toereikend gemotiveerd waarom het de weigering heeft gehandhaafd het waterperceel als niet-vergunningplichtig aan te wijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak kan daarom op dit punt niet in stand blijven.
    
    Wijziging besluit tot toepassing van bestuursdwang
    
    2.4. Bij besluit van 15 april 2004 heeft het dagelijks bestuur [appellant] onder meer gelast de vaartuigen [vaartuig 1] en [vaartuig 2] te verwijderen en verwijderd te houden uit het stadsdeel Centrum. Indien [appellant] daaraan geen gehoor geeft, zal het dagelijks bestuur volgens dat besluit overgaan tot het uitoefenen van bestuursdwang. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de inwerkingtreding van de Rpa niet als veranderde omstandigheid kan worden aangemerkt die noopt tot aanpassing van het besluit tot toepassing van bestuursdwang van 15 april 2004. Hij stelt dat hij rechten zou moeten kunnen ontlenen aan artikel 1.2, derde lid, van de Rpa. Zolang het besluit van 15 april 2004 niet conform zijn verzoek is aangepast, kan echter zonder meer bestuursdwang worden toegepast indien met de vaartuigen [vaartuig 1] of [vaartuig 2] zonder ligplaatsvergunning ligplaats wordt ingenomen omdat een van die boten wordt ingezet ter vervanging van een vergund vaartuig, aldus [appellant].
    
    2.5.1. De beoordeling door de rechter van het besluit op een verzoek om aanpassing van in rechte onaantastbaar besluit blijft beperkt tot de vraag of er gewijzigde omstandigheden zijn die een hernieuwd rechterlijk oordeel rechtvaardigen. Indien van zodanige feiten en omstandigheden sprake is, wordt beoordeeld of die voor het bestuursorgaan grond hadden moeten vormen voor aanpassing van het bestuursdwangbesluit. Verwezen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 7 januari 2009 in zaak nr. 200802262/1.
    
    Het in artikel 1.2, derde lid, van de Rpa neergelegde beleid is van later datum dan het besluit tot toepassing van bestuursdwang. Het beleid biedt mogelijkheden voor het tijdelijk vervangen van een vaartuig in geval van reparatie- of onderhoudswerkzaamheden die niet bestonden ten tijde van het nemen van het besluit tot toepassing van bestuursdwang. De Afdeling is daarom, anders dan de rechtbank, van oordeel dat hetgeen in artikel 1.2, derde lid, van de Rpa is neergelegd een gewijzigde omstandigheid is waaraan het dagelijks bestuur niet voorbij mocht gaan.
    
    2.5.2. Wanneer [appellant] de vaartuigen [vaartuig 1] of [vaartuig 2] inzet ter vervanging van een defecte rondvaartboot, zal het college daaraan volgens het beleid dat in artikel 1.2, derde lid, van de Rpa is neergelegd, onder bepaalde voorwaarden meewerken. Volgens de daarop aansluitende praktische werkwijze die het dagelijks bestuur hanteert, mag hij in dat geval met het vervangende vaartuig de vaste ligplaats van de te vervangen rondvaartboot in het stadsdeel Centrum innemen als hij de vervanging van tevoren meldt. Op deze wijze zouden volgens het dagelijks bestuur problemen met de handhaving van artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vhb worden voorkomen, omdat het dan van tevoren op de hoogte is van de vervanging van een vergund schip en dit ook zou kunnen controleren. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting bij de Afdeling betoogd dat het besluit tot toepassing van bestuursdwang niet van toepassing is wanneer met de vaartuigen [vaartuig 1] of [vaartuig 2] een rondvaartboot wordt vervangen en aan de hiervoor genoemde voorwaarden is voldaan.
    
    2.5.3. Wanneer [appellant] met de vaartuigen [vaartuig 1] of [vaartuig 2] ligplaats inneemt in het stadsdeel Centrum kan het besluit tot toepassing van bestuursdwang ten uitvoer worden gelegd, ook wanneer [appellant] die vaartuigen inzet ter vervanging van een defecte rondvaartboot en hij aan de voorwaarden voor vervanging van een defect vaartuig voldoet. [appellant] kan zich in dat geval niet beroepen op artikel 1.2, derde lid, van de Rpa en de praktische werkwijze, omdat het besluit tot toepassing van bestuursdwang in rechte onaantastbaar is en dit besluit dan slechts ten uitvoer wordt gelegd. Het college heeft daarom in strijd met de rechtszekerheid gehandeld door te weigeren het bestuursdwangbesluit aan te passen zoals door [appellant] is verzocht. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt op dit punt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Voorts komt het besluit van 18 juni 2008, waarin de weigering om aanpassing van het besluit tot toepassing van bestuursdwang van 15 april 2004 is gehandhaafd, voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.6. Gelet op hetgeen onder 2.3.3 en 2.5.3 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 18 juni 2008 van het dagelijks bestuur alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.7. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2009 in zaken nrs. 08/2845 en 08/2846;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum van 18 juni 2008, kenmerk 07002875 en kenmerk 08002894;
    
    V. veroordeelt het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij [appellant], handelend onder de naam [appellant], in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum aan [appellant], handelend onder de naam [appellant], het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 368,00 (zegge: driehonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2010
    
    280-622.