ECLI:NL:RVS:2009:BJ1129, Raad van State, 01-07-2009, 200806484/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2002" (hierna: het bestemmingsplan) strijdig gebruik van de percelen kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nrs. […] en […] (hierna: de percelen), binnen een termijn van één week na datum van verzending van dit besluit te staken en gestaakt te houden. Dit houdt in, aldus de last, dat met uitzondering van zand/grond tot 150 m3 op het gedeelte waar voorheen het bestemmingsplan uit 1954 van toepassing was alle met het bestemmingsplan strijdige activiteiten moeten zijn beëindigd en beëindigd moeten blijven.

200806484/1/H1.
      Datum uitspraak: 1 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 10 juli 2008 in zaak nr. 07/2149 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Best.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2002" (hierna: het bestemmingsplan) strijdig gebruik van de percelen kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nrs. […] en […] (hierna: de percelen), binnen een termijn van één week na datum van verzending van dit besluit te staken en gestaakt te houden. Dit houdt in, aldus de last, dat met uitzondering van zand/grond tot 150 m3 op het gedeelte waar voorheen het bestemmingsplan uit 1954 van toepassing was alle met het bestemmingsplan strijdige activiteiten moeten zijn beëindigd en beëindigd moeten blijven.
    
    Bij besluit van 29 mei 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last nader gespecificeerd, in die zin dat het strijdig gebruik op het perceel […], nr. […], onder meer inhoudt dat containers en aanhangers niet gestald mogen worden en het strijdig gebruik op het perceel K, nr. 386, onder meer inhoudt de opslag van zand en stalling.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2008, verzonden op 18 juli 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 augustus 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door J.E.M. Strang, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Hassankhan, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting [belanghebbenden], vertegenwoordigd door drs. H.P.W. Havens, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het bestemmingsplan rust op de percelen de bestemming "Agrarisch gebied".
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 34, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) wordt onder duurzame agrarische bedrijfsvoering verstaan het instandhouden en ontwikkelen van de agrarische productiefunctie waarbij als uitgangspunt geldt, dat aan volwaardige agrarische bedrijven voldoende mogelijkheden moeten worden geboden om ook op lange termijn de nodige volwaardigheid en levensvatbaarheid te houden.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op plankaart 1 aangewezen voor "Agrarisch gebied" bestemd voor:
    
    a. een duurzame agrarische bedrijfsvoering;
    
    b. extensief recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge artikel 21, tweede lid, onder a, geldt het in artikel 22 bepaalde met betrekking tot ander gebruik van de gronden dan bouwen en het gebruik van opstallen niet voor zover het van de bestemming afwijkende gebruik reeds plaatsvond voor de datum waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen.
    
    Ingevolge dat artikellid, onder b, is het bepaalde onder a niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen, tot dat tijdstip geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van het plan, en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
    
    Ingevolge het derde lid is het verboden het met het plan strijdige gebruik van de gronden en opstallen te wijzigen, tenzij door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, is het verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangegeven in de doeleinden.
    
    Ingevolge artikel 44, lid B, onder 1, van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" mag het op het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van gronden (anders dan bebouwing) en opstallen, dat met het in het plan aangewezen gebruik in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge dat artikel, onder 2, is het verboden het onder 1 bedoelde gebruik van gronden en opstallen te wijzigen, tenzij door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
    
    2.2. Het betoog van [appellant] dat zijn bedrijf ten onrechte niet positief is bestemd in het bestemmingsplan, faalt. In deze procedure is geen plaats voor de door hem voorgestane indringende toetsing van de juistheid van die bestemmingsregeling. De mogelijkheid om in het kader van een handhavingsprocedure de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, strekt niet zover dat het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan aldus opnieuw kan worden onderworpen aan de bij de goedkeuring van het plan te hanteren toetsingsmaatstaf. Tegen het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan zou eerder een procedure bij de Afdeling mogelijk geweest zijn. Het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan is evenwel onherroepelijk geworden.
    
    2.3. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde last voldoende duidelijk is. Daartoe voert hij onder meer aan dat de rechtbank er bij haar oordeel ten onrechte vanuit is gegaan dat de last een preventief element bevat.
    
    2.3.1. Uit het besluit op bezwaar volgt dat de last ziet op het beëindigen van een in wisselende omvang gedurende langere tijd doorgaande overtreding. Er doet zich derhalve niet de situatie voor dat nog geen overtreding heeft plaatsgevonden. In zoverre betoogt [appellant] op zichzelf terecht dat het besluit op bezwaar niet tevens een preventieve last onder dwangsom betreft. De opgelegde last strekt tot het ongedaan maken van de bestaande overtreding en het voorkomen van verdere overtreding dan wel een herhaling daarvan als bedoeld in artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het betoog leidt echter niet tot het beoogde doel, nu de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de opgelegde last, waartoe het college gelet op genoemd artikel 5:32, tweede lid derhalve bevoegd was, voldoende duidelijk is. Zowel uit het voornemen tot handhaving van 17 oktober 2006 als uit het primaire besluit en het besluit op bezwaar volgt dat [appellant] de bedrijfsactiviteiten die geen verband houden met de bestemming "Agrarisch gebied" dient te staken en gestaakt dient te houden. De in de last vermelde opslag en stalling vormen daar een nadere, niet limitatieve invulling van.
    
    2.4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat, nu de rapporten van de in opdracht van het college verrichte controles niet voorafgaand aan of bij het nemen van het primaire besluit aan hem bekend zijn gemaakt, hij zich daartegen niet heeft kunnen verweren, en voorts dat aan die rapporten wezenlijke gebreken kleven.
    
    2.4.1. Bij brief van 17 oktober 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft het college aan [appellant] zijn voornemen bekend gemaakt om handhavend op te treden tegen de op de percelen in strijd met de agrarische bestemming verrichte bedrijfsactiviteiten. Daarin heeft het melding gemaakt van een op 16 oktober 2006 uitgevoerde controle. Bij de brief is een kaart gevoegd, waarop de locaties zijn aangegeven van de tijdens de controle aangetroffen hopen zand/grond, machines en containers. Verder heeft het college in het primaire besluit de resultaten weergegeven van een op 13 november 2006 uitgevoerde controle, die de eerdere constatering dat op het perceel K, nr. 386, bedrijfsactiviteiten worden verricht, bevestigt. Reeds gelet hierop biedt de enkele stelling dat de rapporten zelf eerst hangende bezwaar bekend zijn gemaakt geen grond voor het oordeel dat [appellant] onvoldoende gelegenheid heeft gehad zich tegen de gedane constateringen te verweren.
    
    De enkele omstandigheid dat in het rapport van de controle van 13 november 2006 geen melding wordt gemaakt van het perceel […], nr. […], biedt voorts geen grond voor het oordeel dat het college dat rapport niet aan de last ten grondslag mocht leggen, te minder nu latere controles de constatering in het rapport van 16 oktober 2006 dat ook op perceel […], nr. […], bedrijfsactiviteiten worden verricht, zij het in wisselende omvang, bevestigen. Nu verder niet aannemelijk is gemaakt dat de rapporten inhoudelijk gebreken vertonen, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college deze niet bij de besluitvorming had mogen betrekken.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de containers op het perceel K, nr. 383, in strijd met het bestemmingsplan heeft gebruikt. Volgens hem werden die containers soms ook in overeenstemming met de bestemming "Agrarisch gebied" gebruikt voor de opslag van maïs.
    
    2.5.1. Gezien de omstandigheid dat [appellant] ter plaatse naast agrarische activiteiten tevens activiteiten ten behoeve van zijn loonwerkersbedrijf uitvoert, de omvang en uitstraling van de containers en de verklaringen van [appellant], waaruit kan worden afgeleid dat de containers in ieder geval mede werden gebruikt voor activiteiten die geen verband houden met de bestemming "Agrarisch gebied", heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat het gebruik van de containers in strijd was met het bestemmingsplan. Het is dan ook aan [appellant] om dit te ontkrachten. Niet valt in te zien dat van hem niet kan worden verwacht aan te tonen dat de containers daadwerkelijk werden gebruikt voor de opslag van maïs. In ieder geval vanaf de bekendmaking van het voornemen tot handhavend optreden was [appellant] ervan op de hoogte dat de containers volgens het college in strijd met het bestemmingsplan werden gestald. Hij had derhalve voldoende gelegenheid, bijvoorbeeld door het nemen van een foto van de inhoud van de containers, om zijn standpunt te onderbouwen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door hem op het perceel […], nr. […], ontplooide activiteiten niet worden beschermd door het in artikel 21, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften neergelegde overgangsrecht. Volgens hem werden die activiteiten reeds beschermd door het overgangsrecht van artikel 44, lid B, onder 1, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan "Buitengebied" en mogen zij derhalve krachtens artikel 21, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften worden voortgezet.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 februari 2006 in zaak nr. 200503095/1), dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep berust aannemelijk te maken. Intensivering van het gebruik brengt een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan met zich (vergelijk onder meer de uitspraak van 11 april 2007 in zaak nr. 200605047/1).
    
    Voor zover uit de door [appellant] overgelegde stukken moet worden afgeleid dat de betrokken gronden reeds lange tijd worden gebruikt voor bedrijfsactiviteiten die geen verband houden met de agrarische bestemming, blijkt daaruit niet of, en zo ja, in welke omvang deze op de datum waarop het bestemmingsplan "Buitengebied" rechtskracht heeft verkregen, te weten 27 augustus 1987, en de datum waarop het huidige bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen, te weten 7 januari 2004, plaatsvonden. Stukken met betrekking tot de op die data ontplooide activiteiten zijn niet overgelegd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de activiteiten waarvoor hij is aangeschreven worden beschermd door het overgangsrecht van die bestemmingsplannen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan zijn betoog dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat reeds een onherroepelijk oordeel is gegeven over de toepasselijkheid van het overgangsrecht, faalt dat, reeds omdat de rechtbank een eigen oordeel heeft gegeven over zijn betoog dat hem een beroep op het overgangsrecht toekomt.
    
    2.8. Wat de begunstigingstermijn betreft, betoogt [appellant] op zich terecht dat ook deze in bezwaar dient te worden heroverwogen. Dit betekent echter niet dat de in het primaire besluit gegeven termijn in het besluit op bezwaar niet mocht worden gehandhaafd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de in het besluit op bezwaar gehandhaafde begunstigingstermijn van één week na de datum van verzending van het primaire besluit niet onredelijk kort is.
    
    2.9. [appellant] heeft ten slotte weliswaar gesteld dat het college de bevoegdheid handhavend op te treden voor een ander doel heeft gebruik dan waarvoor zij is verleend, maar dit op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt. Daarbij wordt nog in aanmerking genomen dat aan het handhavend optreden een verzoek van derden ten grondslag ligt. In bedoelde stelling heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gezien voor vernietiging van het besluit op bezwaar.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Van Roessel
      voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2009
    
    
    457.