ECLI:NL:RVS:2006:AV0963, Raad van State, 01-02-2006, 200504267/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Helmond (hierna: het college) appellante onder oplegging van een last onder dwangsom gelast de bij haar bestaande, met het bestemmingsplan strijdige situatie op het perceel aan de [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel) ongedaan te maken en de voorzieningen (tafels, stoelen, servetten etc.) gericht op het nuttigen van een consumptie ter plaatse blijvend te verwijderen.

200504267/1.
      Datum uitspraak: 1 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], wonend te [woonplaats],
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/612 en 05/613 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 31 maart 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Helmond.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 mei 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Helmond (hierna: het college) appellante onder oplegging van een last onder dwangsom gelast de bij haar bestaande, met het bestemmingsplan strijdige situatie op het perceel aan de [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel) ongedaan te maken en de voorzieningen (tafels, stoelen, servetten etc.) gericht op het nuttigen van een consumptie ter plaatse blijvend te verwijderen.
    
    Bij besluit van 4 januari 2005 heeft het college, voor zover thans van belang, het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 maart 2005, verzonden op 1 april 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 29 augustus 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante van 5 december 2005. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B.A.M. Marell, advocaat te Maastricht, en [vennoot A], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Boelens-Horn, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van de andere partij zijn ter zitting nog stukken door appellante in het geding gebracht.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante is sinds april 2003 op het perceel [locatie 1] gevestigd en richt zich op het verstrekken van afhaalmaaltijden en op het verstrekken van eten en drinken voor consumptie ter plaatse.
    
    2.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Centrumvoorzieningen (C)".
    
        Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften (Doeleindenomschrijving), voor zover thans van belang, zijn de op de kaart als "Centrumvoorzieningen (C) aangegeven gronden bestemd voor de volgende doeleinden:
    
    a. winkels en op het centrum gerichte voorzieningen;
    
    b. horecabedrijven;
    
    c. parkeervoorzieningen
    
    d. woningen;
    
    (…).
    
        Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften (Beschrijving in hoofdlijnen ten aanzien van de horeca) dienen ten aanzien van de ontwikkeling en tot beheer van de horecafunctie in het plangebied de navolgende uitgangspunten in acht te worden genomen:
    
    a. bestaande en nieuwe horeca I bedrijven zijn toegelaten in de bouwblokzijden die op het bij deze voorschriften behorende horecakaartje (bijlage B) zijn aangegeven als "ontwikkeling horeca I toegestaan";
    
    b. bestaande horeca I bedrijven zijn voorts toegelaten in de bouwblokzijden die op het bij deze voorschriften behorende horecakaartje zijn aangegeven als "consolidatiegebied horeca I";
    
    c. burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde onder b ten behoeve van de vestiging van één of meer additionele horeca I bedrijven, mits:
    
    - toeneming van het aantal horeca I bedrijven niet leidt tot een verstoring van het evenwicht met winkels en andere op het centrum gerichte voorzieningen;
    
    - horecabedrijven niet naast elkaar zullen zijn gelegen;
    
    - belanghebbenden vooraf in de gelegenheid zijn gesteld van zienswijzen te doen blijken.
    
        Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden grond en/of opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan opgenomen bestemmingen.
    
        Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de planvoorschriften verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde in het eerste lid indien strikte toepassing zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften wordt onder bestaand gebruik verstaan het gebruik dat van gebouwen en open terreinen werd gemaakt op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder v, van de planvoorschriften wordt, voor zover thans van belang, onder horeca I verstaan een bedrijf dat zich uitsluitend of in overwegende mate richt op het verstrekken van consumpties voor gebruik ter plaatse en dat een winkelondersteunende functie heeft.
    
        Niet in geschil is dat de door appellante verrichte activiteiten, voor zover deze het verschaffen van eten en drinken voor consumptie ter plaatse inhouden, moeten worden aangemerkt als horeca I als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder v, van de planvoorschriften. Voorts is het perceel blijkens het bij de planvoorschriften behorende horecakaartje — waarmee, gelet op het bepaalde in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften en de toelichting op het bestemmingsplan, de als bijlage B opgenomen kaart is beoogd — gelegen in consolidatiegebied horeca I.
    
    2.3.      Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het perceel ten behoeve van het verstrekken van consumpties voor gebruik ter plaatse in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften slechts beleidsuitgangspunten voor het college, doch geen concrete toetsingsnormen bevat.
    
        De voorzieningenrechter heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften onvoldoende duidelijk en concreet is om rechtstreeks te werken. Hierbij is in aanmerking genomen dat in de toelichting op het bestemmingsplan, voor zover thans van belang, is bepaald dat de beschrijving in hoofdlijnen is opgenomen in de artikelen 5 en 6 van de planvoorschriften, dat uit het karakter en de formulering daarvan kan worden afgeleid in hoeverre die voorschriften zich mede richten tot de particulier of ondernemer, dat artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften het beleid weergeeft dat betrekking heeft op het doel waarvoor gebouwen gebouwd en gebruikt moeten worden, dat het daarbij gaat om de grote lijnen die in de artikelen 6 t/m 11 worden uitgewerkt in samenhang met de plankaart en dat in artikel 6, tweede lid, voornoemd, beschrijvingen in hoofdlijnen per bouwblok zijn opgenomen en dat daarmee in een aantal gevallen de algemene bestemming wordt verduidelijkt en gespecificeerd. Voorts is in aanmerking genomen dat artikel 6 van de planvoorschriften, anders dan artikel 5, is ondergebracht onder Hoofdstuk III, met als titel "Bestemmingsbepalingen en voorschriften inzake het bouwen".
    
        Voorts heeft de voorzieningenrechter, gelet op de omschrijving van "bestaand gebruik" in artikel 1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften alsmede in aanmerking genomen dat het plan op 27 maart 1998 rechtskracht heeft verkregen en niet is komen gebleken dat het perceel op dat moment voor horecadoeleinden werd gebruikt, appellante terecht niet aangemerkt als bestaand horeca I bedrijf, bedoeld in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b van de planvoorschriften. Gelet op het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het gebruik van het perceel ten behoeve van het verstrekken van consumpties voor gebruik ter plaatse in strijd is met het bestemmingsplan. De niet onderbouwde stelling van appellante dat dit gebruik ondergeschikt is aan het niet met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel ten behoeve van het verstrekken van afhaalmaaltijden, doet hieraan niet af. Nog daargelaten dat dat betoog voor het eerst in hoger beroep is gevoerd en niet valt in te zien dat dat niet eerder kon, is door appellante immers niet bestreden dat gelegenheid wordt geboden voor consumptie ter plaatse. Het betoog van appellante faalt dan ook.
    
    2.4.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.    Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van concreet uitzicht op legalisatie. Daartoe voert zij aan dat het verlenen van vrijstelling met toepassing van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften mogelijk is.
    
        Dit betoog faalt. In het besluit van 10 mei 2004, gehandhaafd bij besluit van 4 januari 2005, heeft het college overwogen dat het verlenen van vrijstelling met toepassing van voornoemde bepaling gelet op het horecabeleidsplan niet wenselijk is. Dit standpunt is niet onredelijk. Reeds hierom is geen sprake van concreet uitzicht op legalisatie. De voorzieningenrechter is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog van appellante dat artikel 13, tweede lid, van de planvoorschriften concreet uitzicht op legalisatie biedt, heeft de voorzieningenrechter terecht en op goede gronden verworpen.
    
    2.6.    Het betoog van appellante dat zij er op grond van de op 22 juli 2003 verleende vergunning ingevolge de gemeentelijke overlastverordening op mocht vertrouwen dat het strijdige gebruik zou worden toegestaan, kan, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, evenmin slagen. De voorzieningenrechter heeft hierbij terecht de inhoud van die vergunning in aanmerking genomen. Voorts is in aanmerking genomen dat voor die vergunning een ander toetsingskader geldt en dat door appellante bij brief van 18 augustus 2003 is verzocht om na te gaan of het alsnog verkrijgen van een horecabestemming mogelijk is.
    
        Het betoog van appellante dat in 2001 een restaurant op het perceel was gevestigd waartegen in het verleden niet handhavend is opgetreden, kan evenmin leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, reeds omdat dit betoog voor het eerst in hoger beroep is gevoerd en niet valt in te zien dat dit niet reeds eerder kon.
    
    2.7.    Appellante betoogt voorts dat het college van handhavend optreden behoorde af te zien, nu het evenmin optreedt tegen het gebruik van de naastgelegen percelen [locatie 2] en [locatie 3] voor horecadoeleinden.
    
        Ook dit betoog slaagt niet. Niet aannemelijk is geworden dat de naastgelegen percelen ten tijde van het verkrijgen van rechtskracht van het bestemmingsplan niet voor horecadoeleinden werden gebruikt. De door appellante genoemde gevallen zijn dan ook niet op één lijn te stellen met het geval van appellante.
    
    2.8.    De voorzieningenrechter heeft, anders dan appellante betoogt, voorts terecht en op goede gronden geen aanknopingspunt gevonden voor het oordeel dat de last onduidelijk en onuitvoerbaar is.
    
    2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bijloos    w.g. Schortinghuis
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2006
    
    66-423.