ECLI:NL:RVS:2011:BU3725, Raad van State, 09-11-2011, 201008128/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juni 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Catharijnesingel" vastgesteld.

201008128/1/R3.
      Datum uitspraak: 9 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de naamloze vennootschap FGH Bank N.V., gevestigd te Utrecht,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      1. de raad van de gemeente Utrecht, en
      2. het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
      verweerders.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juni 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Catharijnesingel" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 2 juli 2010 heeft het college een bouwvergunning verleend voor de bouw van vier bruggen en kademuren aan de Catharijnebaan, tussen het Vredenburg en de Knipstraat.
    
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2010, heeft FGH Bank beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2011, waar FGH Bank, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Royal Haskoning, zijn verschenen. Voorts is daar mr. E.J.B. Rooke, namens de Projectorganisatie Stationsgebied, als derde-belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft FGH Bank haar beroepsgronden betreffende de gevolgen van het plan voor de bereikbaarheid en zichtbaarheid van haar kantoor ingetrokken.
    
    2.2. De besluiten van 3 juni 2010 en 2 juli 2010 zijn op grond van artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt. Het plangebied van het bestemmingsplan ligt tussen het stationsgebied Hoog Catharijne en de historische binnenstad en bestaat uit de huidige Catharijnebaan, de Catharijnesingel, de Catharijnekade, de Rijnkade en het Willemsplantsoen.
    
    2.3. Het plan maakt onderdeel uit van de herontwikkelingsplannen voor het Utrechtse stationsgebied. Deze herontwikkeling is gericht op de realisering van een hoogwaardig multimodaal openbaar vervoersknooppunt in combinatie met een toplocatie voor werken, wonen en voorzieningen. Het plan voorziet in de herinrichting van de Catharijnesingel, alsmede in de realisatie van een aantal verkeersknooppunten, aldus de plantoelichting.
    
    2.4. Vast staat dat FGH Bank, die is gevestigd aan de Leidseveer 50 te Utrecht, zich in beroep alleen richt tegen het besluit van 3 juni 2010, waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld.
    
    Zij voert allereerst aan dat zij vermoedt dat niet alle bij het ontwerpplan behorende stukken langs elektronische weg en op het gemeentehuis beschikbaar zijn gesteld. Dit kon niet met zekerheid worden vastgesteld omdat een inventarisatielijst van de bijlagen die bij het ontwerpplan ter inzage hebben gelegen, ontbreekt.
    
    2.4.1. In artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro is, voor zover hier van belang, bepaald dat op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, met dien verstande dat het ontwerp-besluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg wordt beschikbaar gesteld.
    
    In artikel 3:11, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt.
    
    2.4.2. De Afdeling ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag welke stukken in dit geval langs elektronische weg beschikbaar hadden moeten worden gesteld. De zinsnede "met de hierbij behorende stukken" in artikel 3.8, eerste lid, onder a, van de Wro wijkt af van de zinsnede "met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp" die is opgenomen in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Laatstgenoemde zinsnede heeft in ieder geval mede betrekking op de onderliggende stukken, waaronder de onderzoeksrapporten, met betrekking tot het ontwerp.
    
    2.4.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 3, blz. 46) blijkt dat bewust is gekozen voor het verschil in terminologie en dat de wetgever ervan uitgaat dat de zinsnede "met de hierbij behorende stukken" in artikel 3.8, eerste lid, onder a, van de Wro uitsluitend ziet op het ontwerpplan met de daarbij behorende toelichting.
    
    2.4.4. Naar de Afdeling heeft overwogen in een uitspraak van 2 december 2009, inzake nr. 200901438/1/R3 moet artikel 3.8, eerste lid, onder a, van de Wro aldus worden uitgelegd dat dit in ieder geval de verplichting inhoudt om het ontwerpplan, dat wil zeggen de verbeelding en de planregels, en de toelichting bij het ontwerpplan via elektronische weg beschikbaar te stellen. Deze verplichting strekt zich naar het oordeel van de Afdeling eveneens uit tot de bijlagen die zijn opgenomen bij de planregels, zoals een Staat van Bedrijfsactiviteiten, en tot de bijlagen die zijn opgenomen bij de plantoelichting en die daarvan onderdeel uitmaken.
    
    2.4.5. De stukken waar FGH Bank in haar beroepschrift op doelt, zijn verschillende rapporten over bodemonderzoek. Het betreft hier geen bijlagen die zijn opgenomen bij de planregels. Evenmin gaat het om onderzoeksrapporten die als bijlagen zijn opgenomen bij de plantoelichting en die daarvan onderdeel uitmaken. De desbetreffende stukken behoefden derhalve niet langs elektronische weg beschikbaar te worden gesteld. Ter zitting heeft FGH Bank aangevoerd dat haar beroep tevens de elektronische beschikbaarstelling van het planschadeonderzoek betreft. Bij de plantoelichting is een lijst opgenomen van bijlagen bij het plan die, naar in de toelichting is vermeld, zijn opgenomen in een apart bijlagenboek. De raad heeft ter zitting verklaard dat deze bijlagen elektronisch beschikbaar zijn gesteld. Het planschadeonderzoek maakt hiervan deel uit. De Afdeling acht onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dit onderzoek niet met de overige bijlagen elektronisch beschikbaar is gesteld, zodat het betoog in zoverre niet kan slagen. Het voorgaande doet niet af aan de uit artikel 3:11, eerste lid, van de Awb volgende plicht om het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage te leggen. De door FGH Bank genoemde bodemonderzoeksrapporten dateren grotendeels uit 2006. Naar het oordeel van de Afdeling was, gelet op de in paragraaf 4.5 van de plantoelichting opgenomen uiteenzetting ter zake, nadere informatie op dit punt niet redelijkerwijs nodig voor een beoordeling van het plan. Voor zover FGH Bank heeft betoogd dat ook alle bodemonderzoeksrapporten met het ontwerpplan ter inzage hadden moeten worden gelegd, kan het betoog dan ook evenmin slagen.
    
    2.4.6. FGH Bank heeft voorts aangevoerd dat evenmin alle bij het vastgestelde plan behorende stukken langs elektronische weg beschikbaar zijn gesteld en dat bovendien niet vast staat dat het vaststellingsbesluit, nu daarin wijzigingen zijn aangebracht ten opzichte van het ontwerpplan, onverwijld aan de inspecteur en gedeputeerde staten bekend is gemaakt.
    
    2.4.7. Deze beroepsgronden - wat daar ook van zij - hebben betrekking op mogelijke onregelmatigheden van na de datum van het bestreden besluit en kunnen reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. In zoverre bestaat dan ook geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.5. FGH Bank betoogt voorts dat onduidelijk is welke gevolgen het plan voor haar kantoor zal hebben. Volgens haar is ter zake op de verbeelding, noch in de plantoelichting voldoende duidelijkheid geboden. Zo is binnen de bestemming "Verkeers-Verblijfsgebied (V-VB)" onder meer het aantal rijbanen niet bepaald. Voorts zijn binnen deze bestemming meerdere gebruiksmogelijkheden toegestaan, waaronder "evenementen", "parkeervoorzieningen" en "ondergrondse parkeervoorzieningen", zonder dat de gevolgen daarvan voor de verkeersintensiteiten, verkeersveiligheid, doorstroming en geluidoverlast zijn toegelicht en onderzocht. Bovendien is niet duidelijk of bij het vaststellingsbesluit van de vereiste maximale invulling van het plan is uitgegaan. Ten slotte kan uit het bestreden besluit evenmin worden afgeleid naar welke parkeervoorzieningen wordt verwezen. Het vaststellingsbesluit is in zoverre strijdig met het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel, aldus FGH Bank.
    
    2.5.1. Ter plaatse van het kantoorgebouw van FGH Bank bevindt zich het deel van het plangebied van de huidige Catharijnebaan tot aan de Knipstraat, de Daalsesingel en de Catharijnekade.
    
    2.5.2. Aan deze gronden zijn de bestemmingen "Verkeer- Verblijfsgebied (V-VB)" en "Water (WA)" en de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie (WR-A)" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor "Verkeer-Verblijfsgebied (V-VB)" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. verkeers- en verblijfsgebied voor gemotoriseerd verkeer en langzaam verkeer;
    
    b. water en kruisingen met water, ter plaatse van de aanduiding "water";
    
    c. nutsvoorzieningen;
    
    d. waterstaatskundige voorzieningen, waterbeheer en waterberging;
    
    e. groenvoorzieningen;
    
    f. parkeervoorzieningen;
    
    g. ondergrondse (toegangen tot) gebouwde parkeervoorzieningen;
    
    h. hoogwaardig openbaar vervoerbanen;
    
    i. evenementen;
    
    j. en de daarbij behorende wegen en voet- en fietspaden, stallingruimten voor fietsen en kunstwerken.
    
    2.5.3. Met betrekking tot het betoog van FGH Bank over de gevolgen van de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" stelt de Afdeling voorop dat een dergelijke gemengde bestemming niet ongebruikelijk is en, gelet op de gewenste flexibiliteit, in stedelijk gebied in beginsel niet onaanvaardbaar. Daarbij dient, naar door de raad ook is onderschreven, te worden uitgegaan van een zogenoemde representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van het plan. De raad heeft ter zake gewezen op het Definitief Ruimtelijk Ontwerp Catharijnesingel, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd en daarvan derhalve deel uitmaakt. In het Definitief Ruimtelijk Ontwerp staat dat het basisprofiel van de Catharijnesingel over de gehele lengte van het plangebied gelijk is, zodat de doorgaande waterstructuur zoveel mogelijk wordt begeleid door een continue groen- en verkeersstructuur. Volgens het basisprofiel bevindt het doorgaande fiets- en voetverkeer zich aan de westzijde, ofwel aan de stationszijde van het water. Langs de gevels komen een trottoir en een eenrichtingsfietspad. Daarnaast zijn rijbanen in beide richtingen voorzien, met daartussen afwisselend een bomenrij, parkeergarage-inritten of opstelstroken voor verkeerslichten. Langs de rijbanen aan de waterkant is eveneens een eenrichtingsfietspad gepland. Een en ander is weergegeven op verschillende figuren in de plantoelichting.
    
    De Afdeling acht het, gelet op het voorgaande, aannemelijk dat de diverse voorzieningen die het plan mogelijk maakt op een zodanige wijze zullen worden gecombineerd, dat redelijkerwijs kan worden uitgegaan van een invulling waarvan ter plaatse van het kantoorgebouw van FGH Bank voor onevenredige overlast niet behoeft te worden gevreesd. Het betoog slaagt dan ook niet.
    
    2.5.4. FGH Bank stelt tevens dat met de zogenoemde Vredenburgknoop, een samenstel van bruggen tussen Vredenburg-Noord, de Catharijnesingel en het Smakkelaarsveld voor de gescheiden afwikkeling van langzaam en snel verkeer, ten onrechte reeds deels in de locatie van de HOV-busbaan wordt voorzien. Deze busbaan zal, naar zij heeft begrepen, direct langs haar kantoor komen te liggen en dagelijks ongeveer 2500 bussen verwerken. Zij vreest hiervan ernstige overlast in de vorm van geluidhinder, verontreiniging, afname van de verkeersveiligheid en aantasting van het aanzicht en de uitstraling van het bankgebouw. De besluitvorming over de locatie voor de HOV-busbaan is ten onrechte opgeknipt. Door de gefaseerde besluitvorming over de HOV-busbaan heeft volgens FGH Bank geen afgewogen besluitvorming kunnen plaatsvinden over de locatie van de baan, waarvan ook alternatieve routes deel hadden moeten uitmaken.
    
    2.6. In het verweerschrift en ter zitting heeft de raad verklaard dat de definitieve ligging van de HOV-baan nog niet vast staat, ook niet in de bouwvergunningen. Dit hangt met name samen met het feit dat nog besluitvorming moet plaatsvinden over de locatie van de bushaltes. Als gevolg hiervan sluit het plan geen tracé's uit. De definitieve keuze voor een bepaalde route zal in nadere besluitvorming worden neergelegd, waartegen FGH Bank desgewenst opnieuw rechtsmiddelen zal kunnen instellen, aldus de raad. Niet gebleken is dat het voorgaande onjuist is.
    
    2.7. Volgens FGH Bank heeft de raad zich ten slotte ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen toetsing aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit uit de Wet milieubeheer hoefde plaats te vinden. Weliswaar is de ontwikkeling van het Utrechtse stationsgebied als zodanig opgenomen in het luchtkwaliteitplan Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: het NSL), maar het voorliggende plan maakt, met uitzondering van het water in de Catharijnesingel, geen deel uit van het project zoals omschreven in het NSL. De vaststelling van het plan is dan ook in strijd met artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer, aldus FGH Bank.
    
    2.7.1. De raad wijst erop dat de ontwikkeling van het stationsgebied, waaronder het terugbrengen van het water in de Catharijnesingel en de aanleg van HOV-banen van en naar het Centraal Station van Utrecht, onder IB-nr. 1312 als 'in betekenende mate' project is opgenomen in het NSL, dat is vastgesteld op grond van artikel 5.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer en op 1 augustus 2009 in werking is getreden. Reeds gelet hierop is het plan volgens de raad op dit punt in overeenstemming met de Wet milieubeheer. Verder wijst de raad erop dat het plan uitsluitend strekt tot herschikking van de bestaande wegenstructuur en niet voorziet in wijziging van de aard van de wegen.
    
    2.7.2. In titel 5.2 van de Wet milieubeheer zijn regels gesteld met betrekking tot de luchtkwaliteit.
    
    Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder d, samen met het tweede lid, onder c, van de Wet milieubeheer - voor zover thans van belang - kan een bestemmingsplan dat gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, worden vastgesteld indien het desbetreffende bestuursorgaan aannemelijk maakt dat dit besluit is genoemd of beschreven in, dan wel betrekking heeft op, een ontwikkeling of voorgenomen besluit welke is genoemd of beschreven in, dan wel past binnen of in elk geval niet in strijd is met een op grond van artikel 5.12, eerste lid, vastgesteld programma.
    
    Ingevolge artikel 5.16, derde lid, vindt daarbij met betrekking tot de effecten van de desbetreffende ontwikkeling of het desbetreffende besluit op de luchtkwaliteit voor de in de bijlage van de wet aangegeven grenswaarden geen afzonderlijke beoordeling van de luchtkwaliteit plaats.
    
    2.7.3. De Afdeling overweegt dat het plan betrekking heeft op een ontwikkeling die onder IB-nr. 1312 in het NSL is opgenomen. Onder de kolom omvang van het project zijn onder meer opgenomen de ontwikkeling van een OV-terminal, terugbrengen van water in de Catharijnesingel, het herstel van de loop van de rivier de Leidsche Rijn en de aanleg van een autotunnel onder het Westplein, 2500 openbare parkeerplaatsen en HOV-banen van en naar Utrecht Centraal Station.
    
    Niet is gebleken dat bij de omschrijving van het project in kwestie is uitgegaan van een zodanig beperkte omvang van dat project, dat het plan ten onrechte is aangemerkt als een daarop betrekking hebbend besluit als bedoeld in artikel 5:16, eerste lid, aanhef en onder d. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de raad zich derhalve terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen afzonderlijke beoordeling van de luchtkwaliteit hoefde plaats te vinden. Het betoog faalt.
    
    2.7.4. FGH Bank heeft ten slotte betoogd dat de financiële uitvoerbaarheid niet inzichtelijk is gemaakt en onvoldoende is gewaarborgd. Zij heeft daarbij meer specifiek aangevoerd dat de aanzienlijke waardevermindering van haar kantoorgebouw en gronden in de besluitvorming onvoldoende tot uitdrukking is gebracht.
    
    2.7.5. Ingevolge artikel 3.1.6, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening gaat een bestemmingsplan, alsmede een ontwerp hiervoor, vergezeld van een toelichting waarin de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd.
    
    2.7.6. In de plantoelichting is vermeld dat wordt verwacht dat het plan financieel-economisch uitvoerbaar is. Hierbij is erop gewezen dat daarvoor de financiële middelen, waarbij concrete bedragen zijn genoemd, gereserveerd zijn in de gemeentelijke begroting. Voorts staat in de plantoelichting dat, blijkens onderzoek, van een risico op planschade geen sprake is.
    
    De Afdeling acht het, gelet op de vergelijking die tussen de planologische regimes zal worden gemaakt, niet aannemelijk dat zodanige planschade zal ontstaan dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan als gevolg daarvan in het geding is. De FGH Bank heeft ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat het bestemmingsplan financieel niet uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
    
    2.7.7. In hetgeen FGH Bank heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond. Nu de beroepsgronden niet slagen, hoeft de Afdeling zich niet uit te spreken over de vraag of artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet op deze beroepsgronden van toepassing is.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Zijlstra
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2011
    
    240.