ECLI:NL:RVS:2010:BO1180, Raad van State, 20-10-2010, 200910306/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2009, no. 2009, nr. Xla-5, heeft de raad het bestemmingsplan "Landgoed Den Es" vastgesteld.

200910306/1/R2.
      Datum uitspraak: 20 oktober 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats], gemeente Winterswijk,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Winterswijk,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 november 2009, no. 2009, nr. Xla-5, heeft de raad het bestemmingsplan "Landgoed Den Es" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] (hierna: [appellant]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2009, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2010, waar [appellant] in persoon, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Bandel, werkzaam bij de gemeente Winterswijk, zijn verschenen. Verder is [partij] als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bestemmingsplan voorziet in een planologische regeling ten behoeve van de aanleg van een nieuw landgoed met een gezamenlijke oppervlakte van 10,9 hectare met ontwikkeling van bos en natuur en het oprichten van 1 landgoed met 1 wooneenheid en een poortgebouw (hierna: het landgoed).
    
    2.2. Voor zover het beroep zich richt tegen de concrete uitvoering van het plan overweegt de Afdeling dat uitvoeringsaspecten in deze procedure niet aan de orde komen. De beroepsgronden die hier op zien kunnen derhalve buiten beschouwing blijven.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de aanleg van het landgoed strijdig is met het provinciale en met het gemeentelijke beleid. Er is, aldus [appellant], geen sprake van verrijking van de natuur en geen sprake van 5 hectare opengestelde nieuwe natuur. Bovendien is niet inzichtelijk gemaakt waar de paden die zullen worden aangelegd lopen. Voorts heeft [appellant] aangevoerd dat er aantasting van de es plaatsvindt door de aanleg van wegen, elektra, gas, riool en dergelijke. Er vindt verspreide bebouwing plaats. Beter was het geweest de bebouwing te realiseren aan de wegzijde, gelegen voor de es, omdat de es dan beter in tact blijft.
    
    2.3.1. De gronden hebben thans onder meer een agrarische bestemming en worden dienovereenkomstig gebruikt.
    
    2.3.2. Paragraaf 2.8 van het streekplan Gelderland (hierna: het streekplan) heeft betrekking op landgoederen. Hierin is aangegeven dat ter bevordering van de landschappelijke en ecologische kwaliteit, de toegankelijkheid en de aantrekkelijkheid voor recreanten, vooral wandelaars, in Gelderland de mogelijkheid wordt geboden om nieuwe landgoederen aan te leggen. Als definitie van een nieuw landgoed geldt: een openbaar toegankelijk bos- en/of natuurcomplex (al dan niet met overige gronden) met daarin een woongebouw van allure met in beginsel maximaal drie wooneenheden en een minimale omvang van het nieuwe bos of natuurgebied van 5 hectare. Nieuwe landgoederen kunnen gesticht worden in delen van het Groenblauwe raamwerk ('EHS-verweving', 'EHS-verbindingszones') en in het 'Multifunctioneel gebied', niet in 'EHS-natuur', 'waardevol open gebied', bij weidevogel- en ganzengebieden van provinciaal belang of in het concentratiegebied voor intensieve teelten. Gebieden die met name geschikt geacht worden zijn gebieden met een grote mate van verweving, gebieden waar bebossing gewenst is, grondwaterbeschermingsgebieden en dergelijke.
    
    2.3.3. Het gemeentelijke landschapsbeleid is verwoord in het landschapsbeleidsplan. Voor het Vosseveld (een deelgebied van het beleidsplan waaronder het plangebied Den Es valt) geeft dit plan aan dat het landschappelijk gezien niet bijzonder is, geologisch echter wel. Het gebied is kwetsbaar voor ingrepen in de bodem. Daarnaast heeft het Vosseveld bijzondere potenties voor de aanleg van bos door de aanwezigheid van Muschelkalkgesteente.
    
    2.3.4. Het gemeentebestuur werkt aan een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied". Als onderdeel van de herziening is een visie voor het buitengebied opgesteld. In deze visie wordt aangegeven dat de realisatie van nieuwe landgoederen om grote zorgvuldigheid vraagt. Voorkomen moet worden dat het kleinschalige landschap dichtslibt met bos door de ontwikkeling van landgoederen. Om landschappelijke inpassing te waarborgen, moet op landgoederen die worden gerealiseerd ruimte worden gereserveerd voor niet alleen bos maar ook voor landbouwgronden of extensieve graslanden. Nieuwe landgoederen met een nieuw te bouwen landhuis zullen slechts in beperkte mate worden toegestaan. Dit mede vanwege de relatief grote bouwmassa van het landhuis.
    
    2.3.5. In de plantoelichting is aangegeven dat bij de planvorming voor landgoed Den Es als belangrijk uitgangspunt heeft gediend dat het landgoed een positieve bijdrage levert aan natuur en landschap en dat het bestemmingsplan is opgezet vanuit een cultuurhistorische context. Verder is aangegeven dat in vergelijking met de huidige situatie het landgoed een gunstig effect heeft op het landschapsbeleid, de hydrologie, de ecologische rijkdom van het gebied en de recreatieve mogelijkheden. Aldus de plantoelichting voldoet de oppervlakte te realiseren nieuw bos en nieuwe natuur aan de voorwaarden. De huidige agrarische bestemming wordt omgezet in 'natuur', 'bos' en 'agrarisch cultuurlandschap'. Achter de es wordt het landhuis gerealiseerd. Bij de ontwikkeling van het landgoed vormt de bodemopbouw een belangrijk gegeven. De es blijft intact. Net als vroeger zal de es worden gebruikt als graanakker, waarbij ook veel ruimte is voor akkerkruiden. Dit gebruik betekent een landschappelijke en ecologische verrijking. De lager gelegen grond wordt ontwikkeld tot bos en schraalland.
    
    2.3.6. In de nota van zienswijzen is aangegeven dat de es in het plan een markant element is dat uitgangspunt vormt voor de opzet van het landgoed. De es wordt niet vergraven. De toegangsweg naar de woning (met daaronder kabels en leidingen) loopt om de es heen. Het landhuis bevindt zich naast de es, zoals ook vroeger bebouwing altijd aan de rand van de es werd gesitueerd, aldus de raad.
    
    2.3.7. Naar aanleiding van de vooroverlegreactie van het college van gedeputeerde staten is in pararaaf 2.6 van de plantoelichting een indicatief kaartje ingelast met daarop de padenstructuur op en rond het landgoed.
    
    2.3.8. In de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) wordt, wat betreft de doorwerking van beleid van het Rijk en de provincie, onderscheid gemaakt tussen algemene regels als bedoeld in de artikelen 4.3 en 4.1 enerzijds en structuurvisies als bedoeld in de artikelen 2.3 en 2.2 anderzijds. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro dient de raad de algemene regels als bedoeld in de artikelen 4.3 en 4.1 in acht te nemen.
    
    Dergelijke regels waren ten tijde van het nemen van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet vastgesteld.
    
    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan is de raad echter niet gebonden aan beleid van het Rijk en de provincie dat is opgenomen in structuurvisies of in andere beleidsdocumenten. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken.
    
    2.3.9. Ingevolge artikel 9.1.2, tweede en vierde lid, van de Invoeringswet Wro blijft de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) van toepassing op een planologische kernbeslissing als bedoeld artikel 2a van de WRO en een streekplan als bedoeld in artikel 4a van de WRO en houden deze plannen het rechtsgevolg dat zij onder de WRO hadden. Uit de artikelen 2a en 4a van de WRO volgt dat deze plannen, behoudens indien sprake is van een daarin opgenomen concrete beleidsbeslissing, niet rechtstreeks bindend zijn voor het gemeentebestuur bij de vaststelling van een ruimtelijk plan.
    
    2.3.10. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het plan terecht in overeenstemming met het gemeentelijk beleid geacht. De raad stelt dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan voorts rekening is gehouden met het provinciaal beleid en dat de aanleg van het landgoed daar niet mee in strijd is. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat dit onjuist is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plangebied in het streekplan en het reconstructieplan is aangewezen als "waardevol landschap" en deel uitmaakt van de categorie "Multifunctioneel gebied". Het ontwikkelen van een nieuw landgoed in het plangebied is op grond daarvan toegestaan. Blijkens de plantoelichting is uitgangspunt geweest dat het nieuwe landgoed met bebouwing zal bijdragen aan de landschappelijke en ecologische kwaliteit ter plaatse en openbaar toegankelijk zal zijn voor bezoekers en recreanten. Volgens het beleid dient sprake te zijn van 5 hectare aaneengesloten nieuwe natuur. Daarin wordt echter niet gesteld dat die gehele 5 hectare opengestelde nieuwe natuur moet zijn. Het landgoed bestaat uit één wooneenheid waarvoor ruim 9 hectare nieuwe natuur wordt gerealiseerd. Niet is aannemelijk gemaakt dat in weerwil van hetgeen in de plantoelichting en de nota van zienswijzen is vermeld de es zal worden aangetast ten gevolge van het plan. In paragraaf 2.6 van de plantoelichting is een indicatief kaartje ingelast met daarop de padenstructuur op en rond het landgoed. Anders dan is betoogd, biedt het plan op dit punt derhalve wel duidelijkheid. Blijkens dit kaartje lopen de paden niet over de es.
    
    2.4. [appellant] heeft betoogd dat er geen noodzaak bestaat om de agrarische bestemming te wijzigen omdat de grond altijd bij landbouwers in gebruik is geweest. Ten gevolge van het realiseren van het landgoed zal zijn woongenot bovendien verminderen.
    
    2.4.1. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan gevolgen kan hebben voor het woon- en leefklimaat in verband met het wijzigen van uitzicht en het openstellen van het landgoed voor publiek. Voor zover [appellant] in dit verband een beroep doet op het handhaven van de voorheen geldende agrarische bestemming overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en planregels voor gronden vaststellen en heeft daarbij een grote mate van beleidsvrijheid. Er bestaat geen recht op een blijvend vrij uitzicht. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verslechtering van het woon- en leefklimaat van [appellant] niet zodanig ernstig is dat hij bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid een groter gewicht kon worden toegekend aan de ontwikkeling van het landgoed. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de afstand tussen de woning van [appellant] en het bouwvlak van het landhuis ongeveer 500 meter bedraagt en dat tussen de woning en het landhuis een houtwal is gelegen. Het landhuis bestaat uit een woonlaag en kap en heeft een maximale hoogte van 12 meter en is daarmee niet hoger dan een gemiddelde boerderij in de omgeving. Dit bezwaar treft geen doel.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de raad heeft miskend dat het landgoed een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het natuurgebied Willinks Weust is aangewezen.
    
    2.5.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanleg van het landgoed geen significante negatieve invloed zal hebben op de instandhoudingdoelen van het natuurgebied Willinks Weust.
    
    2.5.2. Het natuurgebied Willinks Weust, dat op ongeveer 500 meter afstand van het plangebied ligt, is in december 2004 door de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biografische regio als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; de Habitatrichtlijn). De aanwijzing als Natura-2000 gebied is in procedure. Omdat het plangebied zelf niet in een beschermd gebied ligt gaat het uitsluitend om de zogenoemde externe werking.
    
    2.5.3. Voor het natuurgebied Willinks Weust zijn instandhoudingsdoelen geformuleerd. Ingevolge deze instandhoudingsdoelen zou een negatieve invloed kunnen ontstaan op een aantal habitattypen of soorten door een toenemende ontwatering in de omgeving van Willinks Weust, een externe vernatting in de omgeving van de Willinks Weust en een toename van de uitstoot van stoffen in de omgeving van de Willinks Weust, die voor de in stand te houden habitattypen schadelijk kunnen zijn.
    
    2.5.4. Ingevolge artikel 1, onder n, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998), voor zover hier van belang, is een Natura 2000-gebied een gebied dat voorkomt op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG.
    
    Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
    
    2.5.5. Gelet op de uitkomsten van de uitgevoerde watertoets en natuurtoets, waarin onder meer is aangeven dat de negatieve invloed op het natuurgebied Willinks Weust door de geplande ingreep verwaarloosbaar zal zijn, aangezien er geen grondwater wordt ontrokken en geen waardevolle biotopen worden vernietigd, de afstand van het plangebied tot het natuurgebied Willinks Weust en de activiteiten die in het plangebied gaan plaatsvinden, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het landgoed geen significant verstorend effect zal hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onderzoeken in zoverre onjuist zijn dan wel leemten in kennis vertonen. Onder deze omstandigheid geeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Nbw 1998 in zoverre niet aan het plan in de weg staat.
    
    2.6. Voorts is betoogd dat het realiseren van het landgoed een negatieve invloed heeft op de waterhuishouding in het natuurgebied Willinks Weust.
    
    2.6.1. In juni 2007 is een watertoets uitgevoerd. Daarin is een aantal suggesties gedaan die zijn overgenomen. Uit de natuurtoets en de watertoets blijkt niet dat de waterhuishouding in het natuurgebied Willink Weust zal worden verstoord ten gevolge van het bestemmingsplan. Hetgeen in beroep is aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in zoverre onjuist is, dan wel leemten in kennis vertoont. Onder deze omstandigheden geeft het in beroep aangevoerde evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevolgen voor de waterhuishouding niet aan het plan in de weg staan.
    
    2.7. [appellant] heeft betoogd dat de raad heeft miskend dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) nodig is omdat een verstoring van vleermuizen en dassen plaatsvindt.
    
    2.7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bepaalde in de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    2.7.2. De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel eerst aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    2.7.3. In juni 2007 is een natuurtoets verricht met bijbehorend veldonderzoek, dat aan het plan ten grondslag is gelegd. Het onderzoek is uitgevoerd in de vorm van een quickscan. In het onderzoek is aangegeven dat door de omvorming van het terrein in een landgoed het leefgebied van diverse diersoorten zal veranderen. In vergelijking met de huidige gebruiksfuncties zal het gebied voor flora en fauna in kwaliteit sterk toenemen. Het is niet aannemelijk dat beschermde soorten tijdens de werkzaamheden zullen worden verstoord dan wel gedood. Het biotoop zal, aldus de natuurtoets, voor de steenmarter en de das door de ingrepen verbeteren. De ingrepen zelf zullen naar verwachting niet verstorend voor beide soorten zijn. Hierdoor zijn nadere onderzoeken of ontheffingen niet noodzakelijk. Ten aanzien van het voorkomen van vleermuizen in het plangebied is aangeven dat tijdens het veldbezoek gericht is gekeken naar (mogelijke) verblijfplaatsen van vleermuizen. Door het ontbreken van (holle) bomen en geschikte bebouwing zijn verblijfplaatsen van vleermuizen hier niet aangetroffen en ook niet te verwachten. Het is aannemelijk dat de randen langs de opgaande houtige beplanting rond de noordelijke helft van het landgoed van belang zijn als foerageergebied en als vliegroute voor vleermuizen. Doordat de genoemde houtige beplanting in tact blijft en de totale lengte aan randen langs opgaande houtige beplantingen toeneemt zal de waarde van het gebied voor vleermuizen, aldus de natuurtoets, naar verwachting toenemen.
    
    2.7.4. Uit de natuurtoets kan worden afgeleid dat geen negatieve invloed is te verwachten ten gevolge van de uitvoering van het plan met betrekking tot voorkomende soorten en planten. Hetgeen in beroep is aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in zoverre onjuist is, dan wel leemten vertoont. Onder deze omstandigheden geeft het in beroep aangevoerde evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat niet op voorhand hoeft te worden aangenomen dat het bepaalde in de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat naast het landgoed het Verinkbos is gelegen dat in gebruik is als oefenbos voor ruiter en koetsier. Bouw van het landhuis nabij dit bos zou overlast over en weer kunnen veroorzaken hetgeen niet wenselijk is.
    
    2.8.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van het Verinkbos als oefenbos voor ruiter en koetsier kan worden voortgezet ook na realisatie van het landgoed. De bouw van een landhuis naast deze plek zal, aldus de raad, dit gebruik niet negatief beïnvloeden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt niet juist is.
    
    2.9. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Ouwehand
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2010
    
    224.