ECLI:NL:RVS:2011:BP6373, Raad van State, 02-03-2011, 201005956/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2010 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Losser bij besluit van 15 september 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening intensieve veehouderij".

201005956/1/R3.
      Datum uitspraak: 2 maart 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 mei 2010 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Losser bij besluit van 15 september 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening intensieve veehouderij".
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2010, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 juli 2010.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    [belanghebbende] is als partij tot het geding toegelaten.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2011, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.M. Smits, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. van Maurik, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. J.C.M. Damming, en de raad, vertegenwoordigd door H.A.M. Plegt, werkzaam bij de gemeente, verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college en de raad hebben ter zitting betoogd dat het beroep van [appellant] deels niet-ontvankelijk is vanwege het tijdens de beroepsfase inbrengen van niet eerder naar voren gebrachte gronden. Deze gronden hebben betrekking op de mogelijkheid om via een wijzigingsbevoegdheid het agrarisch bouwvlak te vergroten en de mogelijke gevolgen van het plan voor de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) en de toekomstige woningbouw in Enschede.
    
    
      2.1.1. Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college, voor zover dit beroep de goedkeuring van plandelen, voorschriften of aanduidingen betreft die de belanghebbende in tegen het vastgestelde plan bij het college ingebrachte bedenkingen heeft bestreden. 
      2.1.2. Het beroep van [appellant] is gericht tegen de goedkeuring van het plandeel met de aanduiding 'intensieve veehouderij' voor het perceel [locatie] te Glane. De Afdeling stelt vast dat [appellant] dit plandeel heeft bestreden in de door hem bij het college ingebrachte bedenkingen. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de bedenkingenfase met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Gelet daarop is het beroep van [appellant] in zijn geheel ontvankelijk.
    
    
    2.2. Het plan voorziet in een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" waarin de gebruiksmogelijkheden voor intensieve veehouderijen in overeenstemming met de doelstellingen van het reconstructieplan "Salland-Twente" (hierna: het reconstructieplan) juridisch-planologisch zijn vastgelegd.
    
    2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.4. Het beroep van [appellant] is gericht tegen de goedkeuring van de bij de gewijzigde vaststelling van het plan - zonder enige beperkingen - opgenomen aanduiding 'intensieve veehouderij' voor het perceel [locatie]. [appellant] is eigenaar van twee burgerwoningen in de nabijheid van dit perceel.
    
    [appellant] betoogt dat het plan rechtsonzeker is nu op de verbeelding niet is weergegeven wat het agrarisch bouwvlak op voornoemd perceel is en niet duidelijk is of en in hoeverre het voorheen geldende bestemmingsplan nog van toepassing is.
    
    2.4.1. In artikel Ι van de planregels is bepaald, voor zover hier van belang, dat het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld bij besluit van de raad van 30 december 1983, en zoals dit plan sindsdien is herzien, waaronder door het bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening 1991", vastgesteld bij besluit van de raad van 25 augustus 1992, wordt herzien met vaststelling van dit bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening intensieve veehouderij", door middel van toevoeging van een reconstructiekaart en wijziging van de planvoorschriften.
    
    Uit dit artikel kan worden afgeleid dat het voorheen geldende bestemmingsplan wordt herzien zonder dat de plankaart wordt gewijzigd. Dit wordt bevestigd door de plantoelichting, waarin staat, hoewel dat niet bindend is, dat de bestaande voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" via het thans voorliggende plan worden aangevuld met de regeling voor intensieve veehouderij. Hieruit volgt dat het bestemmingsplan "Buitengebied" nog van toepassing is op het perceel [locatie]. In dat plan is een bouwvlak voor dit perceel opgenomen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet rechtsonzeker is.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat ten onrechte bij de gewijzigde vaststelling van het plan ruime uitbreidingsmogelijkheden voor de intensieve veehouderij op het perceel [locatie] zijn opgenomen. In de reeds bestaande situatie wordt slechts een klein gedeelte van het bedrijfsvloeroppervlak gebruikt ten behoeve van intensieve veehouderij. Doordat in het plan geen beperkingen zijn opgenomen wat betreft maximale oppervlakte kan de gehele bebouwing gebruikt gaan worden ten behoeve van intensieve veehouderij, zonder dat rekening is gehouden met de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de omgeving en voor de in de nabijheid van het perceel gelegen ecologische verbindingszone "Glanerbeek", dat onderdeel is van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). Dit is in strijd met de uitgangspunten die gelden voor een verwevingsgebied waarbinnen het perceel ligt, aldus [appellant]. Hij wenst een maatbestemming voor het perceel.
    
    Daarnaast is in de in artikelen 4, onderdeel E, lid 1, aanhef en onder c, en 5, onderdeel F, lid 1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden ten onrechte geen aandacht besteed aan de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de omgeving en de in de nabijheid van het perceel gelegen EHS. Als gevolg hiervan kan het agrarisch bouwvlak ten behoeve van een intensieve veehouderij in een verwevingsgebied wederom worden vergroot zonder dat rekening wordt gehouden met de gevolgen voor de omgeving. Ook dit is in strijd met de uitgangspunten die gelden voor een verwevingsgebied, aldus [appellant].
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de raad terecht bij de gewijzigde vaststelling voor het agrarisch bouwperceel aan de [locatie] de aanduiding 'intensieve veehouderij' zonder nadere beperkingen heeft opgenomen. Het college betoogt dat het agrarisch bedrijf voldoet aan de definitie van een intensieve veehouderij, aangezien het een agrarisch bedrijf betreft dat ten minste 250 m² van het bedrijfsvloeroppervlak gebruikt voor veehouderij. Daarnaast betoogt het college dat ingevolge het reconstructieplan in een verwevingsgebied - in tegenstelling tot in een extensiveringsgebied - geen rechtstreekse beperkingen gelden ten aanzien van de omvang van intensieve veehouderijen. Voorts wijst het college erop dat de door [appellant] betwiste uitbreidingsmogelijkheden reeds in het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn opgenomen.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder s, van de planvoorschriften, wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan een veehouderij-, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf, met uitzondering van een gebruiksgerichte paardenhouderij (manage).
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder ak, voor zover hier van belang, wordt onder een intensieve veehouderij verstaan een agrarisch bedrijf of een deel daarvan met ten minste 250 m² bedrijfsvloeroppervlak dat wordt gebruikt voor veehouderij volgens de Wet milieubeheer.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder am, wordt onder een verwevingsgebied verstaan een gedeelte van een reconstructiegebied ingericht op de verweving van landbouw, wonen en natuur, waar hervestiging of uitbreiding van de intensieve veehouderij mogelijk is, mits de ruimtelijke kwaliteit of functies van het gebied zich daar niet tegen verzetten, zoals dat gedeelte op de bijlage "reconstructiekaart" bij de voorschriften is aangemerkt als verwevingsgebied.
    
    Ingevolge artikel 3, onderdeel A, aanhef en onder 8, zijn de gronden aangewezen voor "Agrarisch bouwblok" bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf met daarbij behorende bebouwing en erven, met dien verstande dat intensieve veehouderijen uitsluitend zijn toegestaan:
    
    a. op bestemmingsvlakken die zijn gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied;
    
    b. op de bestemmingsvlakken die zijn gelegen op de adressen welke op de bijlage "reconstructiekaart', die bij de voorschriften is gevoegd, zijn aangegeven als intensieve veehouderij.
    
    Ingevolge artikel 4, onderdeel E, lid 1, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om met toepassing van artikel 11 van de WRO de bestemming "Agrarisch gebied" te wijzigen in de bestemming "Agrarisch bouwblok" ten behoeve van verschuiving, dan wel uitbreiding van de op de kaart aangegeven agrarische bouwblokken, met dien verstande dat:
    
    a. de totale oppervlakte van het bebouwingsvlak van het bouwblok na wijziging ten hoogste 1,50 hectare bedraagt;
    
    b. de noodzaak hiertoe uit hoofde van de bedrijfsvoering is aangetoond;
    
    c. voor zover het een verschuiving dan wel uitbreiding van een intensieve veehouderij betreft in verwevingsgebieden, de ruimtelijke kwaliteit wordt gewaarborgd conform een ingediend landschapsplan, door middel van het aanleggen van landschaps- en natuurlijke elementen, het aanbrengen van beeldkwaliteit conform de welstandsnota en/of het herstellen van cultuurhistorische elementen aan gebouwen en/of omgeving en met inachtneming van het beginsel van zuinig ruimtegebruik.
    
    Ingevolge artikel 5, onderdeel F, lid 1, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om met toepassing van artikel 11 van de WRO de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" te wijzigen in de bestemming "Agrarisch bouwblok" ten behoeve van verschuiving, dan wel uitbreiding van de op de kaart aangegeven agrarische bouwblokken, met dien verstande dat:
    
    a. de totale oppervlakte van het bebouwingsvlak van het bouwblok na wijziging ten hoogste 1,50 hectare bedraagt;
    
    b. voor zover het een verschuiving dan wel uitbreiding van een intensieve veehouderij betreft in verwevingsgebieden, de ruimtelijke kwaliteit wordt gewaarborgd conform een ingediend landschapsplan, door middel van het aanleggen van landschaps- of natuurlijke elementen, het aanbrengen van beeldkwaliteit conform de welstandsnota en/of het herstellen van cultuurhistorische elementen aan gebouwen en/of omgeving en met inachtneming van het beginsel van zuinig ruimtegebruik;
    
    c. het belang van het landschap niet onevenredig wordt geschaad.
    
    2.5.3. In het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn de gronden van het perceel [locatie] bestemd als "Agrarisch bouwblok". De totale oppervlakte van het bouwvlak bedraagt 10.000 m². De aangrenzende gronden hebben de bestemming "Agrarisch gebied" of de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde".
    
    In het voorliggende plan is aan het bouwvlak de aanduiding 'intensieve veehouderij' toegekend. Het gebied waarin het bouwvlak ligt, is aangeduid als 'verwevingsgebied'.
    
    2.5.4. Uit artikel 1, aanhef en onder s, van de planvoorschriften volgt dat in het bestemmingsplan "Buitengebied" geen onderscheid werd gemaakt tussen verschillende typen agrarische bedrijven. Hierdoor was het op grond van dit plan reeds mogelijk om een agrarisch bedrijf met een agrarisch bouwvlak in zijn geheel voor intensieve veehouderij te gebruiken.
    
    Om te voldoen aan het reconstructieplan is in het voorliggende plan een onderscheid gemaakt tussen bedrijven waar wel en geen intensieve veehouderij is toegestaan. Daarbij is gebruik gemaakt van het criterium dat in een verwevingsgebied intensieve veehouderij uitsluitend is toegestaan op agrarische percelen waar reeds minimaal 250 m² bedrijfsvloeroppervlak werd gebruikt voor intensieve veehouderij. Tussen partijen is niet in geschil dat het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie] aan dit criterium voldoet, nu in de reeds bestaande situatie ongeveer 270 m² van het bedrijfsvloeroppervlak voor intensieve veehouderij wordt gebruikt. In het plan worden de bebouwingsbepalingen voor het perceel niet gewijzigd en derhalve ook geen nieuwe uitbreidingsmogelijkheden gecreëerd. De bestaande uitbreidingsmogelijkheden blijven echter behouden. Dit is in overeenstemming met het reconstructieplan.
    
    Ten aanzien van de Glanerbeek is van belang dat door het college is toegelicht dat deze nog niet in de EHS is opgenomen, omdat de EHS ter plaatse nog niet is begrensd. Dit wordt bevestigd door het door [appellant] ingediende Ontwerp-natuurbeheerplan 2010, waarin de Glanerbeek is ingedeeld bij mogelijke verbindingszones waarvoor nog een uitwerkingsvoorstel ontwikkeld moet worden. Voorts is ter zitting door de raad gesteld dat het agrarisch bedrijf op een afstand van ongeveer 50 meter van de Glanerbeek ligt en gezien de potentie van de Glanerbeek als aftakking van een rivier, het agrarisch bedrijf als zodanig geen belemmering vormt voor de Glanerbeek. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het agrarisch bedrijf een belemmering kan vormen voor de ecologische waarden van de Glanerbeek.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college geen aanleiding hoeven te zien voor het oordeel dat het plandeel in zoverre in strijd met de goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
    
    2.5.5. Ten aanzien van de wijzigingsbevoegdheden waardoor het agrarisch bouwvlak kan worden vergroot tot een maximale oppervlakte van 1,5 hectare, zoals opgenomen in de artikelen 4 en 5 van de voorschriften, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Het door middel van voornoemde wijzigingsbevoegdheden vergroten van het agrarisch bouwvlak van het perceel [locatie] tot een maximale oppervlakte van 1,5 hectare was reeds op grond van het bestemmingsplan Buitengebied toegestaan, zonder enige beperking met betrekking tot de ruimtelijke kwaliteit. Het voorliggende plan creëert geen nieuwe uitbreidingsmogelijkheden. In dit plan is echter wel een beperking voor het toepassen van de wijzigingsbevoegdheden aangebracht, door het waarborgen van de ruimtelijke kwaliteit als een voorwaarde aan de toepassing van de wijzigingsbevoegdheden te verbinden. Ter zitting heeft de raad verklaard dat onder ruimtelijke kwaliteit ook een goed woon- en leefklimaat voor de omgeving wordt verstaan. In zoverre is bij het uitoefenen van de wijzigingsbevoegdheden gewaarborgd dat rekening wordt gehouden met het woon- en leefklimaat van de omgeving. Dit geldt eveneens voor de ecologische waarden van de Glanerbeek.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college geen aanleiding hoeven te zien om goedkeuring te onthouden aan de artikelen 4, onderdeel E, lid 1, aanhef en onder c en 5, onderdeel F, lid 1, aanhef en onder b van de planvoorschriften.
    
    2.6. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pikart-van den Berg
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2011
    
    350-679.