ECLI:NL:RBSHE:2004:AO8920, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 27-04-2004, Awb 03 / 1869 BESLU
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2004-04-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het overleg als bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet kan niet worden beschouwd als een vormvoorschrift (artikel 6:22 van de Awb). Het voorschrift heeft een belangrijk waarborgkarakter.

RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
      Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    
    AWB 03/1869 
    
    Uitspraak van de rechtbank ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
    
    
      [eiser], wonende te Best, eiser, 
      [gemachtigde], advocaat te Eindhoven,
    
    
    en
    
    de burgemeester van de gemeente Best, verweerder.
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Op 12 december 2002 heeft eiser een reisdocument voor vluchtelingen aangevraagd bij verweerder.
    
    Bij besluit van 7 januari 2003 heeft verweerder het aangevraagde reisdocument geweigerd.
     
    Bij brief van 5 februari 2003 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    Op 17 april 2003 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarvan verslag is opgemaakt.
    
    Bij besluit van 20 mei 2003, verzonden op 28 mei 2003, heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en het besluit van 7 januari 2003 tot weigering van het aangevraagde reisdocument, gehandhaafd.
    
    Bij brief van 4 juli 2003, ter griffie ontvangen op gelijke datum, heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank.
    
    Bij brief van 10 juli 2003 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank doen toekomen.
    
    Bij brief van 30 juli 2003 heeft eiser de gronden van het beroep aangevuld. 
    
    Bij brief van 12 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift en bij brief van 2 maart 2004 nadere gedingstukken aan de rechtbank doen toekomen.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van 9 april 2004 waar eiser bij gemachtigde is verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door [gemachtigde], werkzaam bij verweerders gemeente.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    In deze zaak is de vraag aan de orde of verweerders besluit van 20 mei 2003, waarbij verweerder de bezwaren van eiser ongegrond heeft verklaard en zijn besluit tot weigering van het door eiser aangevraagde reisdocument voor vluchtelingen heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
    
    Verweerder heeft aan het bestreden besluit de overweging ten grondslag gelegd dat het gegronde vermoeden bestaat dat eiser handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden, dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met, of met betrekking tot een aan eiser verstrekt document (artikel 24, aanhef en onder b van de Paspoortwet). 
    
    Verweerder heeft dit vermoeden gebaseerd op het proces-verbaal van onderzoek falsificaten van de Technische Recherche van 19 december 2002 waaruit volgens verweerder blijkt dat eiser niet zorgvuldig met zijn reisdocumenten is omgegaan en dat eisers verklaringen omtrent de twee verloren gegane reisdocumenten niet overeenkomen met de waarheid. 
    
    Bovendien is op basis van dit onderzoek en andere door verweerder aangeleverde gegevens, de voor weigering vereiste signalering van eisers personalia en diens reisdocumentgegevens die op 19 december 2002 namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties is geplaatst in het Register Paspoortsignaleringen, ondanks een verzoek tot schrapping van de zijde van eiser, gehandhaafd. 
    
    
      Eiser kan zich met verweerders besluit niet verenigen en stelt zich op het standpunt dat het proces-verbaal van de resultaten van het onderzoek van de technische recherche onvoldoende grondslag biedt voor de conclusies van verweerder. 
      Volgens eiser is er een ongelukkige samenloop van omstandigheden waardoor in een kort tijdbestek zijn reisdocument tweemaal verloren is gegaan. Eenmaal is een reisdocument in het frituurvet gevallen en eenmaal is een reisdocument in de wasmachine terechtgekomen. De restanten van de reisdocumenten heeft eiser altijd bij verweerder ingeleverd. Van misbruik van reisdocumenten is, aldus eiser, geen sprake. Bovendien heeft verweerder ten onrechte nagelaten een motief aan te dragen voor de hem verweten gedraging. 
    
    
    Eiser concludeert dat de enkele verwijzing naar het proces-verbaal van onderzoek falsificaten van de Technische Recherche van 19 december 2002 en de registratie van eisers personalia en reisdocumentgegevens in het Register Paspoortsignaleringen onvoldoende grondslag bieden om het besluit tot handhaving van de weigering van eisers reisdocument te dragen. Eiser stelt zich derhalve op het standpunt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd omdat niet is voldaan aan de eisen van een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering op grond van artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb.
    
    Het wettelijk kader is als volgt.
    
    
      Ingevolge artikel 24 van de Paspoortwet kan de weigering of vervallenverklaring van een reisdocument geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien:
      a....;
      b. het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel
      opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument.
    
    
    In artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Paspoortwet is bepaald dat in Nederland de burgemeester bevoegd is nationale paspoorten, reisdocumenten voor vluchtelingen en reisdocumenten voor vreemdelingen te verstrekken voor zover het personen betreft die als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens van zijn gemeente zijn ingeschreven. 
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Paspoortwet zijn tot weigering of vervallenverklaring van reisdocumenten bevoegd de autoriteiten die ingevolge artikel 40 bevoegd zijn tot verstrekking daarvan.
    
    Voor deze zaak zijn in het bijzonder nog de volgende bepalingen relevant.
    
    Op grond van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet deelt de daartoe bevoegde autoriteit de aanvrager terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag mede, indien de gronden tot weigering nog blijken te bestaan, dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren, tenzij de aanvrager hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat kan worden overgegaan tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument, dan wel tot verstrekking van een reisdocument waarvan de geldigheidsduur, onderscheidenlijk de territoriale geldigheid, beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde. 
    
    Op grond van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet gaat de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering over, indien binnen de periode van acht weken geen mededeling wordt gedaan, dan wel de aanvrager geen verzoek om aanhouding heeft gedaan, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat verweerder, alvorens tot weigering over te gaan, niet, zoals is voorgeschreven in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet, eiser het voornemen tot weigering heeft medegedeeld en eiser ook niet in de gelegenheid heeft gesteld om in overleg te treden over de weigering alvorens tot weigering van het aangevraagde reisdocument over te gaan. 
    
    Eiser is daarmee de mogelijkheid ontnomen om met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan (in casu verweerder) tot overeenstemming te komen omtrent het alsnog verstrekken van het aangevraagde reisdocument of een reisdocument met een beperkte geldigheidsduur of territoriale geldigheid. 
    
    
      Verweerder heeft zich, naar aanleiding van vragen hieromtrent van de rechtbank, primair op het standpunt gesteld dat eiser met het horen in de bezwaarprocedure de gelegenheid is geboden met verweerder in overleg te treden en dat daarmee is voldaan aan het gestelde in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet. 
      Subsidiair is verweerder van mening dat de gelegenheid tot overleg in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet een vormvoorschrift betreft, waarvan de eventuele schending kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. 
    
    
    De rechtbank overweegt dat het horen in de bezwaarprocedure niet gelijkgesteld kan worden met een overleg als bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet. Dat verweerder in dezen de instantie is met wie eiser ingevolge voornoemd artikel in overleg kan treden en tevens het bestuursorgaan dat eiser hoort, maakt dit niet anders. Het horen in de bezwaarprocedure is gericht op heroverweging van het primaire besluit en niet op overleg met de aanvrager. 
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank is het overleg van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet, evenmin te beschouwen als een vormvoorschrift. Onder een vormvoorschrift wordt verstaan een voorschrift dat geen eisen stelt aan de materiële inhoud van het besluit maar ziet op de procedure van totstandkoming of de wijze waarop het besluit moet worden genomen of vastgesteld. 
      Het overleg van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet, vormt een extra waarborg in de keten van rechtsbescherming en wel voordat door de instantie die over de verlening van een reisdocument beslist, tot besluitvorming wordt overgegaan. Uit de Parlementaire Geschiedenis van de Paspoortwet (Tweede Kamer vergaderjaar 1987-1988, 20393 (R 1343), nr. A, pag. 5) kan worden afgeleid dat de wetgever deze waarborg bewust heeft opgenomen in de procedure tot weigering van een reisdocument: "Dit overleg is voorgeschreven teneinde te waarborgen dat de belangen van de staat en andere in het geding zijnde belangen en de belangen van de betrokkene terdege tegen elkaar worden afgewogen en een verantwoorde beslissing kan worden genomen." 
      Het betreft derhalve een voorschrift met een belangrijk waarborgkarakter. Het overleg kan niet alleen leiden tot het, in afwijking van het voornemen, alsnog verlenen van een reisdocument, maar ook tot het verlenen van een document met beperkingen. Het overleg heeft daarmee een sterk inhoudelijke component. Van een vormvoorschrift ingevolge artikel 6:22 van de Awb is dan ook geen sprake. 
    
    
    De rechtbank is in verband met het vorenstaande van oordeel dat verweerder, nu eiser niet in de gelegenheid is gesteld om in overleg tot overeenstemming te komen, zijn besluit tot onzorgvuldig heeft voorbereid en dit besluit bij het bestreden besluit ten onrechte onverkort heeft gehandhaafd. Het beroep zal derhalve gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal verweerder opdragen om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is vermeld, een nieuw besluit te nemen.
    
    
      De rechtbank acht termen  aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal ? 644,-- voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
      ( 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
      ( 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
      ( waarde per punt ? 322,--;
      ( wegingsfactor 1.
    
    
    Tevens zal de rechtbank bepalen dat de gemeente Best eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van ? 116,-- dient te worden vergoed.
    
    Mitsdien wordt beslist als volgt.
    
    
    
    III. BESLISSING
    
    De rechtbank,
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op ? 644,--;
      - wijst de gemeente Best aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden;
      - gelast de gemeente Best aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van ? 116,-- te vergoeden.
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als rechter en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. H.J. van der Meiden als griffier op 27 april 2004.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden:
      1
    
    
    
    
      6
      AWB 03/1869