ECLI:NL:RVS:2009:BJ7763, Raad van State, 16-09-2009, 200901895/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2009, kenmerk 009139/78/8, heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Hulst (hierna: de raad) bij besluit van 29 mei 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Heikant" (hierna: het plan).

200901895/1/R1.
      Datum uitspraak: 16 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Hulst,
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Hulst,
      3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], gemeente Hulst,
      4. [appellanten sub 4], beiden wonend te [woonplaats], gemeente Hulst,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2009, kenmerk 009139/78/8, heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Hulst (hierna: de raad) bij besluit van 29 mei 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Heikant" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2009, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2009, [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2009, en [appellant sub 4] en [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 2] en [appellant sub 4] hebben hun beroepen aangevuld bij brieven van 20 april 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [partijen] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2009, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. H.A. Gooskens, werkzaam bij de stichting Achmea Rechtsbijstand, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. H. Martens, werkzaam bij de stichting Univé Rechtshulp, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. J. Schuttkowski, advocaat te Hulst, en [appellant sub 4], vertegenwoordigd door mr. O.W. Wagenaar, werkzaam bij de naamloze vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DAS Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. de Feijter-Vinke, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door R.J.A.M. de Kesel, ambtenaar in dienst van de gemeente, [partijen] als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Het beroep van [appellant sub 3]
    
    2.1. [appellant sub 3] betoogt in beroep dat op de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" en "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "zonder gebouwen en overkappingen" op het zuidelijke deel van het perceel [locatie sub 3] ten onrechte niet is voorzien in bijzondere gebruiksvoorschriften voor een groenblijvende, hoogopgaande, afschermende beplanting voor het perceel. Deze beplanting zal de visuele hinder, alsmede stof- en geluidsoverlast van het aldaar gevestigde transportbedrijf wegnemen dan wel beperken, aldus [appellant sub 3].
    
    2.1.1. Het college heeft goedkeuring onthouden aan voornoemde plandelen. Hiertoe heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de woonbestemming niet overeenkomstig het raadsbesluit is vastgesteld en dat het plan nu ten onrechte voorziet in nieuwe woningbouw op het perceel. Met betrekking tot de bedrijfsbestemming op het perceel heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze bestemming is uitgebreid ten opzichte van het voorheen geldende plan en dat de raad bij het toekennen van deze bestemming ten onrechte niet alle belangen heeft betrokken.
    
    2.1.2. In zijn beroepschrift voert [appellant sub 3] aan dat het college ten onrechte niet ook goedkeuring heeft onthouden aan de in artikel 3 (Woondoeleinden) en artikel 8 (Bedrijfsdoeleinden) van de planvoorschriften opgenomen gebruiksvoorschriften, voor zover daarin niet is voorzien in een bijzondere beplantingsvoorwaarde voor het perceel. Daarbij is aangegeven dat het beroep zich in het bijzonder richt tegen de overweging van het college in het bestreden besluit dat het doel dat [appellant sub 3] voor ogen staat met het opnemen van een specificatie "Hoogopgaande en afschermende beplanting" niet is verzekerd, omdat een bestemmingsplan is gebaseerd op toelatingsplanologie en niet verplicht tot aanleg van beplanting.
    
    De Afdeling stelt voorop dat met de onthouding van goedkeuring aan voornoemde plandelen de door [appellant sub 3] bestreden gebruiksvoorschriften niet in werking zijn getreden voor zover het deze plandelen betreft. Aan deze voorschriften komt derhalve voor het perceel geen betekenis toe. Het beroep moet dan ook worden geacht te zijn gericht tegen de aan de onthouding van goedkeuring van de plandelen ten grondslag gelegde motivering.
    
    2.1.3. In verband met de verplichting van de raad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, oordeelde de Afdeling in bestemmingsplanzaken op grond van de WRO dat niet slechts de onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in de beroepsprocedure ter beoordeling kon staan. Daarbij was het procesbelang gelegen in de verplichting het besluit van het college in acht te nemen bij het artikel 30-plan.
    
    2.1.4. Op 1 juli 2008 is de WRO ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
    
    2.1.5. Vaststaat dat het gemeentebestuur voor 1 juli 2008 geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegd waarin het besluit tot onthouding van goedkeuring in acht is genomen, zodat voor het plandeel waaraan goedkeuring is onthouden, een bestemmingsplan op grond van de Wro zal moeten worden vastgesteld.
    
    2.1.6. De Wro noch het daarbij behorende overgangsrecht voorziet in een bepaling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan op grond van artikel 3.1 van de Wro een besluit tot onthouding van goedkeuring aan een onder de WRO totstandgekomen plan in acht neemt. Artikel 30 van de WRO heeft derhalve geen betekenis voor een op grond van de Wro vast te stellen bestemmingsplan.
    
    2.1.7. Gezien het voorgaande is het belang bij de beoordeling van het beroep dat wordt geacht te zijn gericht tegen de aan het besluit tot onthouding van goedkeuring ten grondslag liggende motivering, ingaande 1 juli 2008, komen te vervallen. Dit impliceert dat de bezwaren van [appellant sub 3] inzake het voorzien in afschermende beplanting op het perceel [locatie sub 3] aan de orde kunnen komen bij de totstandkoming van het bestemmingsplan onder de Wro.
    
    2.1.8. Het beroep van [appellant sub 3] is niet-ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het plan
    
    2.3. Het plan voorziet in een juridisch planologische regeling voor de kern Heikant en is een actualisatie van een aantal verouderde bestemmingsplannen. Het plan is gericht op het bevestigen en regelen van het huidig gebruik en op het waarborgen en waar mogelijk verbeteren van het woon- en leefklimaat en de bestaande ruimtelijke kwaliteiten van het gebied. Tevens wordt enige ruimte geboden voor woningbouw op inbreidings- en herstructureringslocaties.
    
    Het college heeft het plan grotendeels goedgekeurd.
    
    De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    
    2.4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen in beroep dat het plan ten onrechte voorziet in een wijzigingsbevoegdheid om de bestemming van de gronden tegenover het perceel [locatie sub 2] van "Agrarische doeleinden" te wijzigen in de bestemming "Woondoeleinden".
    
    In dit verband voeren zij onder meer aan dat, ondanks de omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders heeft geadviseerd hun zienswijzen gegrond te verklaren, de raad deze zonder deugdelijke motivering ongegrond heeft verklaard.
    
    2.4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de raad bij het vaststellen van het plan niet gebonden is aan het advies van het college van burgemeester en wethouders en dat het, ondanks het niet nader onderbouwen van de afwijking van het advies van het college van burgemeester en wethouders, kan instemmen met de gekozen bestemming.
    
    2.4.2. Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] omtrent de afdoening van hun zienswijzen overweegt de Afdeling dat de raad ingevolge artikel 25 van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 23 van die wet, bevoegd is om een bestemmingsplan vast stellen en daarbij te beslissen op de tegen het ontwerpplan ingebrachte zienswijzen. De voorgestelde beantwoording van de zienswijzen door het college van burgemeester en wethouders betreft slechts een advies aan de raad waaraan geen bindende betekenis toekomt. Dit neemt echter niet weg dat de raad de beantwoording van de zienswijzen van een deugdelijke motivering dient te voorzien. In het vaststellingsbesluit heeft de raad, na amendement, besloten de zienswijzen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], in afwijking van de voorgestelde afdoening door het college van burgemeester en wethouders, ongegrond verklaard met de enkele opmerking dat de reden het gelijkheidsbeginsel is. Deze enkele verwijzing naar het gelijkheidsbeginsel kan naar het oordeel van de Afdeling, zoals ook het college in het bestreden besluit stelt, niet worden aangemerkt als een deugdelijke motivering. Nu in de stukken, noch ter zitting inzichtelijk is gemaakt waarom het gelijkheidsbeginsel in dit geval meebrengt dat de zienswijzen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in afwijking van het raadsvoorstel van het college van burgemeester en wethouders ongegrond is bevonden, is de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid F ex artikel 11 WRO" op het plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden", gelegen tegenover het perceel [locatie sub 2], vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het college heeft dit miskend.
    
    2.4.3. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid F ex artikel 11 WRO" op het plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden", gelegen tegenover het perceel [locatie sub 2], is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door voornoemde aanduiding niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd.
    
    De Afdeling ziet tevens aanleiding om zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan voornoemde aanduiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 4]
    
    2.5. [appellant sub 4] betoogt in beroep dat het plan ten onrechte voorziet in wijzigingsbevoegdheden waardoor woningbouw op minder dan 25 meter afstand van zijn agrarische bedrijf mogelijk wordt gemaakt. In dit verband voert hij aan dat hij door deze woningbouw in zijn bedrijfsvoering zal worden beperkt en dat een goed woon- en leefklimaat van de toekomstige bewoners niet is verzekerd. Voorts voert hij aan dat in de wijzigingsvoorschriften ten onrechte wordt verwezen naar de Wet milieubeheer. Dit is volgens hem een ander spoor en leidt tot rechtsonzekerheid.
    
    2.5.1. Het college kan met de gekozen bestemmingsregeling instemmen. Hiertoe heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de wijzigingsvoorwaarden voldoende rechtszeker zijn.
    
    2.5.2. [appellant sub 4] exploiteert op het perceel [locatie sub 4] een agrarisch bedrijf dat zich richt op het verbouwen van aardappels en granen. Op het perceel bevindt zich onder meer een koelhuis voor de opslag van aardappels.
    
    Aan het perceel [locatie sub 4] is, voor zover thans van belang, de bestemming "Agrarische doeleinden" met de subbestemming "Agrarische kernrandzone" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "Agrarische doeleinden" ter plaatse van de subbestemming "Agrarische kernrandzone" bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven met een uitbouwmogelijkheid voor niet-grondgebonden activiteiten als neventak alsmede semi-agrarische bedrijven ten behoeve van stalling van machines, een en ander met inachtneming van het karakter van het gebied als agrarische randzone en voorts met dien verstande dat geen neventak intensieve veehouderij is toegestaan.
    
    2.5.3. [appellant sub 4] heeft in zijn zienswijze reeds aangevoerd dat de voorziene woningbouw op de percelen, kadastraal bekend HULOO, sectie […], nrs. […] en […], hem zal beperken in zijn bedrijfsvoering en dat de toekomstige bewoners geen goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. De woonbestemming op deze percelen was in het ontwerpplan bij recht toegekend aan voornoemde percelen. De raad heeft de zienswijze van [appellant sub 4] gegrond verklaard, omdat de minimum afstand van 25 meter die ingevolge het Besluit landbouw milieubeheer dient te worden aangehouden, niet in acht wordt genomen. Volgens de raad dienen aan voornoemde percelen wijzigingsbevoegdheden te worden toegekend zoals is aangegeven op kaart XVIIII bij de beantwoording van de zienswijzen. Volgens de raad kan pas na beëindiging van het bedrijf van [appellant sub 4] of het opheffen van andere milieutechnische belemmeringen woningbouw op de percelen plaatsvinden.
    
    Anders dan waar partijen van uitgaan, is directe woningbouw op de percelen, kadastraal bekend HULOO, sectie [...], nrs. [...] en [...], toegestaan. Slechts aan de zuidelijke delen van de percelen is naast de bestemming "Woondoeleinden" de aanduiding "erven" toegekend. Op de plankaart zijn op voornoemde percelen twee vlakken ingetekend waaraan de bestemming "Woondoeleinden" is toegekend. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op de gronden met de bestemming "Woondoeleinden" zonder de aanduidingen "erven" of "voortuin" hoofdgebouwen worden gebouwd. Gelet hierop heeft de raad met de vaststelling van deze plandelen niet bereikt wat hij heeft beoogd, namelijk het leggen van een wijzigingsbevoegdheid op de percelen, kadastraal bekend HULOO, sectie [...], nrs. [...] en [...], zodanig dat pas bij het wegvallen van milieutechnische belemmeringen ter plaatse woningbouw kan plaatsvinden. Het college heeft dit miskend.
    
    2.5.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" en de aanduidingen "gebied met wijzigingsbevoegdheid P ex artikel 11 WRO" en "gebied met wijzigingsbevoegdheid Q ex artikel 11 WRO" ter plaatse van de percelen, kadastraal bekend HULOO, sectie […], nrs. […] onderscheidenlijk […], zijn vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door deze plandelen niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    De Afdeling ziet tevens aanleiding om zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan voornoemde plandelen.
    
    Proceskosten
    
    2.6. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] op navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Wat betreft [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en [appellant sub 4] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 27 januari 2009, kenmerk 09001391/78/8, voor zover goedkeuring is verleend aan:
    
    a. de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid F ex artikel 11 WRO" op het plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden", gelegen tegenover het perceel [locatie sub 2];
    
    b. de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" en de aanduidingen "gebied met wijzigingsbevoegdheid P ex artikel 11 WRO" en "gebied met wijzigingsbevoegdheid Q ex artikel 11 WRO" ter plaatse van de percelen, kadastraal bekend HULOO, sectie […], nrs. […] onderscheidenlijk […];
    
    IV. onthoudt goedkeuring aan de plandelen zoals genoemd onder III;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 27 januari 2009;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de volgende appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten:
    
    a. [appellant sub 1] tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    b. [appellant sub 2] tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    c. [appellant sub 4] tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 1], € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 2] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 4] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Huszar
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2009
    
    533.