ECLI:NL:RVS:2010:BL3326, Raad van State, 10-02-2010, 200903854/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2004 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp (hierna: het dagelijks bestuur) [appellante A] onder oplegging van een dwangsom gelast de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] alsmede van de groothandel in brandmeldsystemen [bedrijf B] - voor zover deze in de kas plaatsvinden aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) - te beëindigen en beëindigd te houden.

200903854/1/H1.
      Datum uitspraak: 10 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], gevestigd respectievelijk wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 april 2009 in zaken nrs. 05/820, 05/821 en 06/1282 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp.
      1. Procesverloop
    
    
    Bij besluit van 13 januari 2004 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Osdorp (hierna: het dagelijks bestuur) [appellante A] onder oplegging van een dwangsom gelast de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] alsmede van de groothandel in brandmeldsystemen [bedrijf B] - voor zover deze in de kas plaatsvinden aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) - te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 13 januari 2004 heeft het dagelijks bestuur [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om de opgerichte bedrijfsruimte in de kas op het perceel ten behoeve van [bedrijf A] alsmede van [bedrijf B] te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij brieven van 8 februari 2005 hebben [appellante A] en [appellant B] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de door hen tegen voorgaande besluiten gemaakte bezwaren.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 7 juni 2005 heeft het dagelijks bestuur de door [appellante A] en [appellant B] tegen de besluiten van 13 januari 2004 gemaakte bezwaren, voor zover van belang, ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 7 december 2004 heeft het dagelijks bestuur geweigerd aan [appellant B] bouwvergunning te verlenen voor het plaatsen van binnenmuren in de op het perceel aanwezige kas.
    
    Bij besluit van 17 januari 2006 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 april 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) de door [appellante A] en [appellant B] ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, voor zover deze zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van besluiten op de bezwaren ingediend tegen de besluiten van 13 januari 2004, en ongegrond, voor zover gericht tegen de besluiten van 7 juni 2005. Voorts heeft de rechtbank het beroep van [appellant B] tegen het besluit van 17 januari 2006 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellant B] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 juni 2009.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2010, waar [appellante A] en [appellant B], bijgestaan door mr. X. Visscher, advocaat te Purmerend, en ir. H. van Brederode, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. F.N. Yeboah, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    De weigering bouwvergunning te verlenen
    
    2.1. De aanvraag om bouwvergunning ziet op de legalisering van de zonder bouwvergunning uitgevoerde interne verbouwing van een gedeelte van de op het perceel gelegen kas voor de opslag van bedrijfsgoederen van het op het perceel geëxploiteerde elektrotechnisch installatiebedrijf
    
    [bedrijf A] en de groothandel in brandmeldsystemen
    
    [bedrijf B] Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Osdorperweg en omgeving" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met tuinbouw". Vast staat dat het gebruik van de op het perceel gelegen kas voor de opslag van goederen ten behoeve van voornoemde bedrijven in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften en dat dit gebruik in de weg staat aan het verlenen van de gevraagde bouwvergunning. Het dagelijks bestuur heeft geweigerd vrijstelling te verlenen om het bouwplan alsnog doorgang te laten vinden.
    
    2.2. [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen voor het bouwplan. Hiertoe voeren zij onder meer aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur aan zijn weigering ten grondslag heeft gelegd dat het tracht het landschap te beschermen en verstening van het buitengebied te voorkomen.
    
    2.2.1. De beslissing om met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening al of niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van het dagelijks bestuur, waarbij het dagelijks bestuur beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het dagelijks bestuur in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te weigeren heeft kunnen komen.
    
    2.2.2. Het dagelijks bestuur heeft bij de weigering vrijstelling te verlenen van belang geacht dat het de uitbreiding van niet-agrarische bedrijfsactiviteiten op gronden waarop een agrarische bestemming rust niet wenselijk acht en dat het precedentwerking wenst tegen te gaan.
    
    2.2.3. Weliswaar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het dagelijks bestuur aan zijn weigering de vrijstelling te verlenen ten grondslag heeft gelegd dat het bouwplan in strijd is met zowel provinciaal als gemeentelijk beleid, waarvan de uitgangspunten zijn het beschermen van het landschap en het voorkomen van verstening van het buitengebied, zij heeft echter terecht in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, hoewel volgens het bouwplan de kas uitsluitend gebruikt zal worden ten behoeve van de opslag van goederen, dit, anders dan [appellante A] en [appellant B] stellen, niet betekent dat ter plaatse geen uitbreiding van niet aan het buitengebied gerelateerde bedrijfsactiviteiten zal plaatsvinden, hetgeen het dagelijks bestuur ongewenst acht. Uit de bij besluit van 4 december 2001 aan [appellant B] verleende vrijstelling en bouwvergunning, ten behoeve van de interne verbouwing van de aan de kas gelegen loods, blijkt dat de opslag van goederen voorheen plaatsvond in die loods, zodat aannemelijk is dat in verband met toegenomen bedrijfsactiviteiten goederen buiten de loods opgeslagen dienen te worden. Wat de stelling van [appellante A] en [appellant B] betreft, dat uit de bij besluit van 4 december 2001 verleende vrijstelling volgt dat het dagelijks bestuur een elektrotechnisch installatiebedrijf ter plaatse aanvaardbaar acht, zodat het niet in redelijkheid de gevraagde vrijstelling heeft kunnen weigeren, geldt dat de omstandigheid dat destijds vrijstelling is verleend ten behoeve van de opslag van goederen ten behoeve van dat bedrijf in de loods niet betekent dat het dagelijks bestuur thans een uitbreiding van met het bestemmingsplan strijdige bedrijvigheid moet toestaan. De stelling van [appellante A] en [appellant B] dat de opslag van goederen in de kas geen verkeersaantrekkende werking heeft en ruimtelijk gezien een beperkte invloed heeft, leidt, wat daar ook van zij, evenmin tot het oordeel dat het dagelijks bestuur niet mag vasthouden aan het in het bestemmingsplan neergelegde planologische beleid.
    
    Aan het door [appellante A] en [appellant B] in hoger beroep overgelegde rapport van ir. H. van Brederode van 16 september 2009, waarin wordt ingegaan op de vraag of realisering van het bouwplan leidt tot een aantasting van de landschappelijke waarden ter plaatse, kan niet de betekenis worden toegekend die zij daaraan toegekend wensen te zien. Het dagelijks bestuur heeft de mogelijke aantasting van de landschappelijke waarden niet aan het besluit tot weigering van de vrijstelling ten grondslag gelegd. Hetgeen [appellante A] en [appellant B] in dit verband verder in hoger beroep hebben aangevoerd is derhalve evenmin van belang. Dit geldt eveneens voor de verwijzing naar het voorontwerpbestemmingsplan "Osdorperweg en omgeving", nu daarin het gebruik van de kas ten behoeve van de opslag van goederen van [bedrijf A] en [bedrijf B] evenmin is toegestaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    De dwangsomaanschrijvingen
    
    2.3. Onder verwijzing naar overweging 2.1., staat vast dat is gehandeld in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en de gebruiksbepaling van het bestemmingsplan.
    
    2.4. [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat het gebruik van de kas ten behoeve van de opslag van goederen van [bedrijf A] en [bedrijf B] met een beroep op het overgangsrecht, als neergelegd in artikel 26, tweede lid, van de planvoorschriften, kan worden voortgezet.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming, en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    
    Het bestemmingsplan heeft rechtskracht verkregen op 1 januari 1999.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nrs. 200705312/1 en 200705312/2), dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep berust aannemelijk te maken.
    
    Ter onderbouwing van de stelling van [appellante A] en [appellant B] dat op de peildatum reeds de activiteiten als vastgesteld tijdens de controle van 18 september 2003 in de kas plaatsvonden, hebben zij twee uittreksels uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam overgelegd. Hieruit blijkt dat [bedrijf A] op 18 december 2000 en [bedrijf B] op 7 juni 2002 is opgericht, derhalve na de peildatum. Hiermee is niet aannemelijk gemaakt dat de opslag van goederen ten behoeve van die bedrijven al voor 1 januari 1999 plaatsvond in de kas. De enkele stelling dat dit zo is, is onvoldoende om een geslaagd beroep op het overgangsrecht te kunnen doen. Dat uit de uittreksels verder blijkt dat de eenmanszaak [bedrijf A] sinds 26 augustus 1998 op het perceel is gevestigd is daarvoor evenmin voldoende.
    
    Voorts is de opslag van auto's, caravans en boten, het gebruik dat ten tijde van de peildatum in de kas plaatsvond en dat als zodanig door het overgangsrecht wordt beschermd, niet te vergelijken met de opslag van goederen ten behoeve van bedrijfsmatige activiteiten van een elektrotechnisch installatiebedrijf en een groothandel in brandmeldsystemen. Derhalve wordt de strijdigheid van het gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming naar aard en omvang vergroot en komt de opslag van goederen door [bedrijf A] en [bedrijf B] in de kas evenmin in zoverre overgangsrechtelijke bescherming toe. Het dagelijks bestuur kon dan ook terzake handhavend optreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellante A] als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt. [appellante A] is eigenaar noch exploitant van het perceel of de zich daarop bevindende kas. Voorts voeren zij in hoger beroep aan dat [appellante A] slechts voor 50 procent eigenaar is van [bedrijf A] en [bedrijf B] en [bedrijf C] voor de overige 50 procent. Derhalve heeft [appellante A] het niet in haar macht een einde te maken aan de overtreding van de gebruiksbepaling, zo stellen [appellante A] en [appellant B].
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 september 2002 in zaak nr. 200202191/1), geldt als voorwaarde voor het opleggen van een last onder dwangsom dat de overtreder het in zijn macht heeft om aan de illegale situatie een einde te maken. Daarvoor is beslissend of hij het feitelijk in zijn macht heeft aan de lastgeving te voldoen.
    
    Vast staat dat [bedrijf A] en [bedrijf B] respectievelijk exploitanten zijn van het op het perceel gevestigde elektrotechnisch installatiebedrijf en de groothandel in brandmeldsystemen. [appellante A] heeft in bezwaar gesteld dat zij bestuurder is van deze ondernemingen. Voorts heeft zij gesteld slechts 50 procent eigenaar te zijn van beide ondernemingen. Daarmee heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij het niet in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen. Dat beslissende invloed afwezig zou zijn, vloeit niet enkel voort uit de eigendom van 50 procent van de aandelen in beide exploitatiemaatschappijen. [appellante A] mag daarom geacht worden het rechtens en feitelijk in haar macht te hebben de overtreding van de gebruiksbepaling te beëindigen. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat het dagelijks bestuur [appellante A] terecht als overtreder heeft aangemerkt.
    
    2.7. [appellante A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het dagelijks bestuur van handhaving had behoren af te zien. Hiertoe voeren zij ten aanzien van de dwangsomaanschrijving die ziet op het zonder bouwvergunning verbouwen van de kas aan dat het dagelijks bestuur hiervoor vrijstelling en bouwvergunning had moeten verlenen in verband met de geringe ruimtelijke impact die de interne verbouwing heeft. Ten aanzien van beide dwangsomaanschrijvingen hebben [appellante A] en [appellant B] verder aangevoerd dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht, in verband waarmee het dagelijks bestuur van handhavend optreden diende af te zien. Wat betreft de dwangsomaanschrijving ten aanzien van het zonder bouwvergunning verbouwen van de kas is allereerst van belang dat onder 2.2.3. reeds is overwogen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid heeft kunnen weigeren hiervoor vrijstelling te verlenen en de bouwvergunning terecht is geweigerd. Van concreet zicht op legalisatie is derhalve geen sprake.
    
    Verder zijn de door [appellante A] en [appellant B] naar voren gebrachte omstandigheden dat de voorheen in de kas verrichte agrarische activiteiten niet kunnen worden hervat en de opslag van goederen in de kas een beperkte ruimtelijke uitstraling heeft, geen omstandigheden op grond waarvan het dagelijks bestuur van handhavend optreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik en het bouwen zonder bouwvergunning diende af te zien. Dat in het handhavingsbeleid van het dagelijks bestuur niet expliciet uitzonderingen zijn genoemd op het beleid dat gericht is op het staken van al het illegale gebruik van gronden, doet aan het vorenstaande niet af.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellante A] en [appellant B] betogen tot slot terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de bij de rechtbank aangevoerde grond, dat de opgelegde lasten onder dwangsom in strijd zijn met artikel 5:32, vierde lid, van de Awb, nu de hoogte van beide dwangsommen niet in verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Dit leidt echter niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Het dagelijks bestuur heeft de hoogte van de dwangsommen vastgesteld op een bedrag van € 25.000,00 ineens. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur in dit geval niet in redelijkheid de hoogte van de dwangsommen heeft kunnen vaststellen op dit bedrag.
    
    Artikel 5:32, vierde lid, van de Awb staat niet in de weg aan het opleggen van dwangsommen in de vorm van een bedrag ineens, wanneer een overtreder voor een bepaalde datum een bepaalde handeling moet verrichten, zoals in dit geval het beëindigen van de bedrijfsactiviteiten in de op het perceel aanwezige kas en het verwijderen van de in de kas opgerichte bedrijfsruimte. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de geschonden belangen en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Bij het bepalen van dit bedrag heeft het dagelijks bestuur rekening gehouden met het te verwachten financiële voordeel indien de bedrijfsactiviteiten in de kas niet worden beëindigd en dit bedrag conform vaste handelwijze vermenigvuldigd met een factor twee. Daarbij is mede van belang dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte wordt voorkomen.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
    
    357-552.