ECLI:NL:RBAMS:2010:BO1778, Rechtbank Amsterdam, 07-09-2010, AWB 10-1267 WRO
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 19 WRO. Ruimtelijke onderbouwing onvoldoende.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 10/1267 WRO
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      [A],
      wonende te [woonplaats],
    
    
    
      [B], 
      wonende te [woonplaats],
    
    
    
      [C], 
      wonende te [woonplaats],
    
    
    
      [D], 
      wonende te [woonplaats],
      gemachtigde mr. R. Beele,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Noord,
      verweerder,
      gemachtigden mr. P.J.M. Nooij en [E],
    
    
    
    
      Tevens hebben als partij aan het geding deelgenomen:
      [F] en [G],
      wonende te [woonplaats],
      vergunninghouders,
      gemachtigde mr. H.A.M. Lamers.
    
    
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 9 februari 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghouders vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een zorgboerderij aan de Broekergouw ongenummerd, naast de 
      [perceel] (hierna: het perceel).
    
    
    [A], [B], [C] en [D] hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2010. 
      [A] en [B] zijn verschenen, bijgestaan door bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. 
      Overwegingen
    
    
    1.	Achtergrond en inhoud van het bestreden besluit
    
    1.1.	Op 7 augustus 2006 hebben vergunninghouders bij verweerder een bouwaanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning eerste fase voor de oprichting van een zorgboerderij met stallen en opslag (hierna: de bouwplannen), waaronder 6 appartementen voor cliënten van de zorgboerderij en woonvoorziening voor vergunninghouders, met een totaal oppervlakte van 1257 m2 en een inhoud van 6443 m3. Voor de bouwplannen is een ruimtelijke onderbouwing gegeven gedateerd 3 augustus 2006.
    
    1.2.	Op het perceel geldt het bestemmingsplan eerste herziening “Waterland” (hierna: het bestemmings¬plan). Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming “Agrarische doeleinden II” en mogen de gronden met deze bestemming niet worden gebruikt voor het oprichten van bebouwing. 
    
    1.3.	Het perceel ligt volgens het Structuurplan Amsterdam in de zogenaamde Hoofdgroenstructuur. 
    
    1.4.	Bij brief van 3 februari 2007 hebben [A] en [B] aan verweerder bezwaren kenbaar gemaakt tegen de bouwplannen. Deze brief is door verweerder opgevat als zienswijze, blijkens een brief van verweerder van 7 maart 2007.
    
    1.5.	Bij besluit van 18 februari 2009 heeft de raad van stadsdeel Amsterdam-Noord (hierna: de stadsdeelraad) toepassing gegeven aan artikel 19a, vierde lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). In hetzelfde besluit heeft de stadsdeelraad de bevoegdheid om een verklaring van geen bezwaar aan te vragen bij gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland (hierna: GS) gedelegeerd aan verweerder, mits tijdens de terinzagelegging geen zienswijzen kenbaar worden gemaakt. Verder heeft de stadsdeelraad de besluitvorming betreffende het verlenen van de vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid van de WRO gedelegeerd aan verweerder, mits door GS de verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven.
    
    1.6.	Op 27 april 2009 heeft verweerder een verklaring van geen bezwaar aangevraagd bij GS.
    
    1.7.	Op 3 maart 2009 heeft verweerder het verzoek om vrijstelling gepubliceerd.
    
    1.8.	Op 31 maart 2009 hebben [A] en [B] een zienswijze verstuurd met betrekking tot de vrijstelling van het bestemmingsplan aan verweerder en GS.
    
    1.9.	Gelet op het feit dat het perceel in de Hoofdgroenstructuur ligt heeft de Technische Adviescommissie Hoofdgroenstructuur (hierna: TAC) op 28 augustus 2009 geadviseerd op de bouwplannen.
    
    1.10.	Op 23 september 2009 heeft de stadsdeelraad van stadsdeel Amsterdam-Noord een voorbereidingsbesluit genomen voor een bestemmingsplan voor het gebied waarin zich de voorgenomen locatie van de zorgboerderij bevindt. Dit voorbereidingsbesluit is gepubliceerd op 13 oktober 2009.
    
    1.11.	Bij besluit van 21 januari 2010 hebben GS een verklaring van geen bezwaar afgegeven voor het oprichten van de zorgboerderij. 
    
    1.12.	Bij besluit van 9 februari 2010 heeft verweerder aan de vergunninghouders vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend onder nadrukkelijke voorwaarde dat de nieuwbouw voor de functie wonen in de zorgboerderij wordt gecombineerd met begeleid wonen ten behoeve van zorg en volwaardige agrarische activiteiten.
    
    1.13.	[A], [B], [C] en [D] hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
    2.	Standpunten van partijen
    
    
      2.1.	In beroep hebben [A], [B], [C] en 
      [D] - kort weergegeven - aangevoerd dat hun bezwaren en zienswijze ten onrechte niet zijn meegenomen in de besluitvorming. Zij maken bezwaar tegen de gekozen locatie van de zorgboerderij omdat naar hun mening, gelet op de overlast die zij verwachten van de boerderij, een locatie dichter in de buurt van de boerderij van de ouders van [G] beter was geweest. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt.
    
    
    2.2.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bouwplannen voldoende ruimtelijk zijn onderbouwd en dat met de realisering van het project belangen zijn gemoeid die zwaarder wegen dat het individuele belang van [A], [B], [C] en [D]. 
    
    2.3.	Vergunninghouder heeft zich op het standpunt gesteld dat [A], [B], [C] en [D] niet-ontvankelijk zijn in hun beroep, nu zij geen zienswijze hebben ingediend. 
    
    
    3.	Wettelijk kader
    
    3.1.	Op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
     
    3.2.	Op grond van artikel 2:3 van de Awb zendt het bestuursorgaan geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld door naar dat orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender. Geschriften die niet voor hem bestemd zijn en die ook niet worden doorgezonden, zendt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk terug aan de afzender.
     
    3.3.	Ingevolge artikel 9.5.1 van de Invoeringswet ruimtelijke ordening, blijft de Woningwet zoals die gold vóór 1 juli 2008 van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
    
    3.4.	Op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet mag en moet een bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met een bestemmingsplan.
    
    3.5.	Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
    
    3.6.	Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    
    4.	De beoordeling
    
    4.1.	Ontvankelijkheid
    
    4.1.1.	Door [C] en [D] is geen zienswijze ingediend tegen de vrijstelling en het bouwplan. De rechtbank zijn geen omstandigheden bekend die zouden maken dat het hen niet verweten kan worden dat zij geen zienswijze hebben ingediend, zodat zij gelet op artikel 6:13 van de Awb niet-ontvankelijk zijn in hun beroep.
    
    
      4.1.2.	Wat betreft de ontvankelijkheid van [A] en [B] (hierna: eisers), overweegt de rechtbank als volgt. 
      Eisers hebben op 31 maart 2009 zienswijzen verstuurd aan verweerder en aan GS. Deze zienswijze is niet aangekomen bij verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het risico van de niet-ontvangst bij eisers, nu zij de zienswijze niet-aangetekend hebben verstuurd. De door eisers aan GS verstuurde zienswijze is daar wel ontvangen, zoals blijkt uit een ontvangst¬bevestiging. Gelet op de tekst van artikel 2:3, eerste lid van de Awb, dat de doorzending van geschriften door bestuursorganen regelt, hadden eisers naar het oordeel van de rechtbank de verwachting mogen hebben dat nu hun zienswijze bij GS niet op het juiste adres was, GS deze zou doorsturen naar verweerder.
      Eisers hebben op 3 februari 2007 hun bezwaren tegen de bouwplannen van vergunninghouders ingediend. In antwoord op deze bezwaren heeft verweerder aan eisers laten weten dat deze bezwaren prematuur waren, maar dat deze zouden worden meegenomen als zienswijze bij de besluitvorming. 
      Gelet op deze beide omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat zij geen zienswijze naar voren hebben gebracht. Eisers zijn ontvankelijk in hun beroep.
    
    
     
    4.2.	Ruimtelijke onderbouwing
    
    4.2.1.	Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat het project een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert. Volgens eisers is de zichtlijnenstudie niet opgesteld door een onafhankelijke partij en kan de notitie van 3 augustus 2006 niet als goede ruimtelijke onderbouwing worden gekwalificeerd. Ter zitting hebben eisers verder onderbouwd dat door het bouwplan wordt afgeweken van het geldende structuurplan. 
    
    4.2.2.	Het perceel ligt volgens het Structuurplan Amsterdam in de zogenaamde Hoofdgroenstructuur. In het Aanvullend toetsingskader Hoofdgroenstructuur (2002) is het gebied als groentype (Stadsrand)polders aangemerkt. Als voorzieningen staan gemeld: kleinschalige recreatieve voorzieningen: observatiepunten, infoborden, routing (land, water), kano- en roeibootcentra, infocentrum. Niet inpasbaar volgens het Aanvullend toetsingskader Hoofdgroenstructuur zijn bebouwing anders dan groenondersteunend, zoals gebruik voor wonen en werken. In het Aanvullend toetsingskader Hoofdgroenstructuur is geregeld dat de TAC advies uitbrengt aan de stadsdelen over alle bouwvoornemens in de Hoofdgroenstructuur. Het extra deskundigenadvies is bedoeld om een goede en heldere afweging te kunnen maken met een specifieke beoordeling van de inpasbaarheid van bouwvoornemens in het groen op een specifieke locatie. De adviescommissie geeft een deskundigenadvies over de inpasbaar¬heid van een gebouw, weg of voorziening in het groen dat door een stadsdeel als een technisch gegeven wordt meegenomen in de afweging.
    
    4.2.3.	De TAC heeft bij brief van 28 augustus 2009 negatief geadviseerd over de bouwplannen. “De TAC (onderschrijft) het initiatief tot het oprichten van een zorgboerderij. (…) Dit initiatief leidt (echter) tot een autonome ontwikkeling van zorg op het platteland. Indien aan deze bouwaanvraag medewerking wordt verleend is er kans op precendentwerking. Bovendien kan niet de harde garantie worden gegeven dat bij het eventueel mislukken van dit zorginitiatief de agrarische functie van deze locatie in de toekomst behouden blijft. Ondanks het feit dat er geen bestaande agrarische bedrijfsgebouwen in het gebied beschikbaar zijn, blijft de TAC bij haar standpunt dat ontwikkelingen binnen de Hoofdgroenstructuur die moeten leiden tot een verbreding van de landbouw alleen gerealiseerd mogen worden binnen het bestaande bouwvolume. Extra bebouwing, anders dan groenondersteunend, is technisch niet inpasbaar. Een zorgconcept waarvoor nieuwbouw vereist is, is dit niet. Gezien het bovenstaande acht de TAC het bouwplan technisch niet inpasbaar in de Hoofdgroenstructuur. De TAC adviseert dan ook wederom negatief op de voorliggende bouwaanvraag.”
     
    4.2.4.	Bij het bouwplan is een ruimtelijke onderbouwing ingediend, gedateerd 3 augustus 2006. In deze ruimtelijke onderbouwing staat over de ruimtelijke effecten het volgende. “Op korte termijn zullen we zien dat de ruimtelijk ongewenste situatie zoals die zich nu voordoet zal worden veranderd ten gunste van een plan met de hierboven omschreven eigenschappen. Na aanvankelijk de gebruikelijk sloop en bouwwerkzaamheden. De gebouwde gebouwen hebben in eerste instantie nog de uitstraling van “pas gebouwd”. Later zullen de woningen de bedoelde uitstraling krijgen, aangezien de gebruikte materialen zich daar uitstekend voor lenen. Op lange termijn heeft de zorgboerderij zich wat uiterlijk gesetteld in de belevingswereld van de bewoners en menigeen zal vergeten of niet weten, wat hiervan oorsprong heeft gestaan. De ruimtelijke kwaliteiten van het beschermde dorpsgezichten zullen ook aan deze nieuwbouw af te lezen zijn.” 
    
     
    4.2.5.	Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS), zie ondermeer ABRvS 17 december 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BG7171, moeten aan de ruimtelijke onderbouwing van een project zwaardere eisen worden gesteld, naarmate de inbreuk van dat project op het geldende planologische regime groter is. In het structuurplan is het betrokken gebied aangeduid als “Hoofdgroenstructuur” en het Aanvullend toetsingskader Hoofdgroenstructuur (2002) is het gebied als groentype (Stadsrand)polders aangemerkt. In Hoofdgroenstructuur is bebouwing anders dan groenondersteunend niet inpasbaar. Gelet op het feit dat het om een bouwplan gaat met een aanzienlijk ruimtelijk beslag gelet op de oppervlakte van 1257 m2 en een inhoud van 6442 m3, in een gebied waar volgens het bestemmingsplan geen bebouwing is toegestaan, en dat realisering van de bouwplannen in strijd is met het structuurplan en het Aanvullend toetsingskader Hoofdgroenstructuur en de TAC tot twee keer toe negatief heeft geadviseerd over de bouwplannen, moeten naar het oordeel van de rechtbank zware eisen worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank is van oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing voor de bouwplannen, neergelegd in de ruimtelijke onderbouwing van 3 augustus 2006 en de zichtlijnenstudie van 29 september 2008, niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, nu daarin geen relatie wordt gelegd tussen de bouwplannen en hetgeen in het structuurplan voor dit gebied is bepaald. Naar het oordeel van de rechtbank had op deugdelijke wijze onderbouwd moeten worden waarom de bouwplannen passen in de voor de Broekergouw en omgeving gewenste ontwikkelingsrichting. Deze onderbouwing ontbreekt echter. Bovendien blijkt uit de onderbouwing niet dat het belang van nabijgelegen bebouwing is meegewogen. 
    
    4.2.6.	Nu de bouwplannen niet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, zal de rechtbank de verleende vrijstelling en de bouwvergunning vernietigen omdat deze in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.
     
    
      4.3.	Met betrekking tot de stelling van eisers dat de boerderij ook op een andere locatie gebouwd had kunnen worden die minder bezwaarlijk was, overweegt de rechtbank als volgt. 
      Van belang is dat verweerder niet gehouden was om in de ruimtelijke onderbouwing aan te tonen dat vestiging van de zorgboerderij noodzakelijk is of afhankelijk van of gebonden aan de gekozen locatie aan de Broekergouw. Verweerder had te beslissen omtrent het verlenen van vrijstelling voor de bouwplannen, zoals die daarvoor was aangevraagd. Toen de bouwplannen op zichzelf voor verweerder aanvaardbaar waren, hoefde het bestaan van alternatieven slechts tot het weigeren van vrijstelling te leiden indien op voorhand duidelijk was dat door verwezenlijking van de bouwplannen op een alternatieve locatie een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Ter terechtzitting is namens vergunninghouders weliswaar toegelicht dat andere locaties minder geschikt waren, maar het bestreden besluit bevat hierover geen kenbare afweging, terwijl dat naar het oordeel van de rechtbank gelet op de voorgenomen locatie van de zorgboerderij, de nabijheid van de woning van eisers en de voor handen zijnde alternatieven wel aangewezen was geweest. Ook op dit punt berust het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank niet op een deugdelijke motivering en de rechtbank zal het besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
     
    4.4.	Gegeven de beslissing in de hoofdzaak, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, zoals door eisers verzocht.
    
    
      4.5.	De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op 
      € 874,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 437,-). Tevens is er aanleiding voor vergoeding van het door eisers gestorte griffierecht.
    
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart [C] en [D] niet-ontvankelijk in hun beroep;
      -	verklaart het beroep gegrond; 
      -	vernietigt het besluit van 9 februari 2010;
      -	bepaalt dat verweerder aan [A] en [B] het door hen betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van 
      € 874,-, te betalen aan [A] en [B].
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. S.P.M van Boheemen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2010.
    
    
    
    de griffier	de rechter
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB