ECLI:NL:RBSGR:2008:BD9195, Rechtbank 's-Gravenhage, 04-08-2008, 315738 / KG ZA 08/937
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Eiseressen hebben de aan de gemeente Leiden in eigendom toebehorende panden aan de Koppenhinksteeg 2, 2b, 2c en 4 en Hooglandse Kerkgracht 4 te Leiden gekraakt ('de Vrijplaats'). De Vrijplaats biedt onderdak aan diverse organisaties. In juni 2005 heeft de gemeente besloten om het gebruik van de Vrijplaats te legaliseren. Op 18 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders de Notitie Legalisering Vrijplaats Koppenhinksteeg gepresenteerd voor de te nemen besluiten in het legaliseringsproces. Deze notitie voorziet in een toekomstige verkoop van de panden aan Woningstichting Ons Doel en de huur ervan door de huidige gebruikers. Op 18 december 2007 hebben de nieuwe gemeentelijke coalitiepartijen in een coalitieakkoord vastgelegd dat geen extra financiële middelen beschikbaar worden gesteld dan die reeds met Ons Doel zijn afgesproken. Bij brief van 3 juli 2008 heeft de gemeente eiseressen ingelicht over de beslissing van 1 juli 2008 om het legaliseringsproces van de Vrijplaats te beëindigen.
        Het geschil betreft in de kern de vraag of de gemeente is gehouden om het legaliseringproces voor de Vrijplaats voort te zetten. Eiseressen beantwoorden deze vraag bevestigend en beroepen zich op het vertrouwensbeginsel. De gemeente bepleit het tegendeel en zij voert aan dat na het verschijnen van het plan van aanpak op 18 april 2007 is gebleken dat de legalisatieverkoop aan Ons Doel niet haalbaar is binnen de in dit plan van aanpak en het coalitieakkoord gestelde financiële randvoorwaarden, dat het legaliseringsplan betreffende Bar en Boos in het geheel niet realistisch is en dat ieder uitzicht op een convenant met de betrokken partijen - waaronder met name ook buurtbewoners - ontbreekt. Hiermee is, in de visie van de gemeente, legalisering van de Vrijplaats overeenkomstig het plan van aanpak feitelijk onmogelijk geworden. De gemeente bestrijdt dat sprake is van uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezeggingen.
        De voorzieningenrechter overweegt dat uit de overgelegde stukken uit 2005 geen een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging kan worden afgeleid dat het gebruik van de Vrijplaats hoe dan ook zou worden gelegaliseerd. Een voor eiseressen zonder meer gunstige uitkomst van het legalisatieproces stond evenmin definitief vast met het verschijnen van de kaderstellende notitie van de gemeente van 18 april 2007, waarvan de financiële paragraaf moet worden gelezen als een randvoorwaarde. De aanwending van middelen uit het herstructureringsfonds door de gemeente wordt door eiseressen ten onrechte aangemerkt als een onvoorwaardelijke garantstelling. Hiermee faalt het beroep van eiseressen op het vertrouwensbeginsel. Het verdere verloop van de gebeurtenissen na 18 december 2007 leidt niet tot een ander oordeel, nu ook nadien geen harde, andersluidende toezeggingen zijn gedaan aan eiseressen. De gemeente heeft zich voorts voldoende ingespannen om met betrokkenen binnen de gegeven financiële kaders tot alternatieve oplossingen te komen voor de dekking van het exploitatietekort. De vorderingen van eiseressen worden daarom afgewezen.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector civiel recht - voorzieningenrechter
    
    
      Vonnis in kort geding van 4 augustus 2008,
      gewezen in de zaak met zaak- en rolnummer 315738 / KG ZA 08/937 van:
    
    
    
    
      1. de stichting Stichting Vrijplaats Koppenhinksteeg,
      2. de stichting Stichting Ontmoetingsruimte de Linkse Kerk,
      3. de vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos,
      alle gevestigd te Leiden,
      eiseressen,
      procureur mr. C.J.M. van den Brûle,
    
    
    tegen:
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon de Gemeente Leiden,
      zetelende te Leiden,
      gedaagde,
      procureur mr. H.J.M. Besselink.
    
    
    
    1. De feiten
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 23 juli 2008 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    1.1. Eiseressen hebben de aan de gemeente in eigendom toebehorende panden aan de Koppenhinksteeg 2, 2b, 2c en 4 en Hooglandse Kerkgracht 4 te Leiden gekraakt (hierna ook wel gezamenlijk aangeduid als 'de Vrijplaats'). De Vrijplaats biedt onderdak aan diverse organisaties.
    
    1.2. In juni 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente  besloten om het gebruik van de Vrijplaats te legaliseren. Op een op 16 juni 2005 ingekomen vraag van de VVD fractie over het in dit kader te verwachten exploitatietekort heeft het college onder meer geantwoord:
    
    
      'Er zijn twee varianten globaal doorgerekend op de exploitatie. Een met uitsluitend de panden welke in gemeenschappelijk bezit zijn en een waarbij de panden van Portaal betrokken zijn. De respectievelijke exploitaties sluiten op min € 944.000,- en min € 1.130.000,-.
      (...)' 
    
    
    1.3. In juni 2005 heeft de gemeenteraad van Leiden (hierna: de gemeenteraad) met de vaststelling van een erratum op het bestemmingsplan 'Binnenstad I' ingestemd met het besluit van het college van burgemeester en wethouders om het gebruik van de Vrijplaats te legaliseren. Het erratum vermeldt ten aanzien van de Koppenhinksteeg onder meer:
    
    
      'Wij streven al geruime tijd naar herontwikkeling van deze locatie. Het beleid tot nu toe is erop gericht het hele complex te renoveren, nieuwbouw toe te voegen en de ruimten opnieuw uit te geven. De huidige gebruikers moesten in verband met de uitvoering van de werkzaamheden de panden verlaten. Hervestiging na voltooiing van het project was geen optie - behoudens voor drukkerij [drukkerij].
      Onlangs is duidelijk geworden dat de exploitatie een relatief groot tekort vertoont. In de komende tijd zullen wij ons beraden over de te kiezen koers. Teneinde alle mogelijkheden open te houden is het gewenst het onderwerp bestemmingsplan op dit onderdeel aan te passen. (...)' 
    
    
    1.4. Bij gelegenheid van de vaststelling van het erratum heeft de gemeenteraad in een motie (motie nr. 3, RV 05.0066 28-30 juni 2005) het college van burgemeester en wethouders verzocht om met een plan van aanpak te komen en een begroting voor het cascoherstel van de panden. 
    
    1.5. Op 28 november 2006 hebben de gemeente en Woningstichting Ons Doel (hierna: Ons Doel) een raamovereenkomst gesloten voor de samenwerking bij diverse herstructureringsprojecten, waaronder het project Koppenhinksteeg. Deze raamovereenkomst voorziet onder meer in de oprichting van een door de gemeente te treffen voorziening voor de financiering van deze projecten (hierna: het herstructureringsfonds). 
    
    1.6. Ter uitvoering van voormelde motie heeft het college van burgemeester en wethouders op 18 april 2007 de Notitie Legalisering Vrijplaats Koppenhinksteeg gepresenteerd. De begeleidende brief aan de direct betrokkenen vermeldt dat deze notitie kaderstellend is voor de te nemen besluiten in het legaliseringsproces. De notitie voorziet in een toekomstige verkoop van de panden aan Woningstichting Ons Doel (hierna: Ons Doel) en de huur ervan door de huidige gebruikers. De notitie luidt verder onder meer als volgt:
    
    
      '4.4 Het te sluiten convenant
      Deze keuzen impliceren ook aanpassingen. Aanpassingen in fysieke zin - bijvoorbeeld akoestische aanpassingen - maar ook aanpassing in onderlinge verhoudingen. De gemeente zal de betrokken partijen voorstellen een convenant te sluiten. Dit convenant heeft tot doel om de gewenste situatie te bereiken en te bestendigen. In dit convenant kan worden opgenomen hoe dit wordt bereikt en welke rol partijen daarin spelen. Belangrijk element hierin is de acceptatie van de keuze en het staken en niet opstarten van nieuwe juridische procedures. Ook kan worden opgenomen hoe partijen met elkaar overleg voeren en met elkaar omgaan. De deelname aan het convenant en de te nemen gedoogbesluiten vormen het kader voor het uitvoeren van toezicht en handhaving. De beoogde deelnemers aan dit convenant zijn de Vrijplaats, Ons Doel, de gemeente Leiden en vertegenwoordigers van de buurt.
    
    
    5 De afwegingen ter onderbouwing van de keuzen
    
    
      5.1 Afweging met betrekking tot het vertrouwensbeginsel
      Door het in het verleden stilzwijgende gedogen van het gebruik van de Koppenhinksteeg nr. 2 en nr. 4 door de verschillende opeenvolgende Vrijplaats gebruikers en door de wens van de gemeenteraad in juni 2005 om alle gebruik van de V[r]ijplaats te legaliseren, is mogelijk het vertrouwen gewekt dat de Vrijplaats gebruikers de activiteiten konden blijven uitvoeren. Dit mogelijk gewekte vertrouwen is afgewogen in het proces van zorgvuldige afweging tegen de belangen van derden. Het voortschrijdend inzicht resulterend uit deze afweging van belangen leidt tot het besluit om alle gebruikers te legaliseren, onder conditie dat de gebruikers ook zullen gaan voldoen aan alle wettelijke eisen en noodzakelijke vergunningen. Op deze wijze wordt ook mogelijk gemaakt dat de belangen van derden, met name waar het betreft het kunnen voorkomen van overlast, zo veel mogelijk kunnen worden gewaarborgd.
    
    
    
      5.2. Afweging met betrekking tot het realisatievermogen
      De Linkse Kerk heeft reeds het pad van legalisering op dit punt ingezet door het uitvoeren van de aanpassingen, door het aanvragen van de achteraf legaliserende bouw- en monumentenvergunning, door het aanvragen van de gebruiksvergunning, door het verkrijgen van de paracommerciële Drank- en Horecavergunning, door aanpassingen te realiseren die de gebruiksbeperking moeten opheffen, door de bereidheid uit te spreken de mogelijke geluiduitstraling te willen beperken door het (ten dele laten) uitvoeren van fysieke aanpassingen en door de bereidheid om een huurovereenkomst te willen sluiten met Ons Doel. Naar mening van het college van B&W heeft de Linkse Kerk aannemelijk gemaakt te willen en op termijn te kunnen voldoen aan de wettelijke eisen en de noodzakelijke vergunningen. 
    
    
    Bar en Boos heeft dit pad nog niet ingezet. Wel heeft Bar en Boos aangegeven bereid te zijn te willen voldoen aan de wettelijke eisen en aan de noodzakelijke vergunningen. Voor Bar en Boos geldt dat de uit te voeren fysieke aanpassingen aanzienlijk zijn en derhalve ook veel geld zullen kosten. Ook zal het veel capaciteit, kennis en doorlooptijd vergen om alle vergunningprocedures te doorlopen en af te ronden. Het college van B&W is nu niet overtuigd van het vermogen van Bar en Boos om de noodzakelijke activiteiten te realiseren. Echter, Bar en Boos wordt wel in staat gesteld om het college van B&W te overtuigen van haar realisatievermogen. Daartoe zal Bar en Boos gevraagd worden een (bedrijfs)plan van aanpak op te stellen waaruit het college van B&W kan afleiden dat dit realisatievermogen aanwezig zal zijn. Vervolgens zal het college van B&W de daartoe noodzakelijke stappen zetten om de legalisering van Bar en Boos mogelijk te maken.
    
    (...)
    
    De financiële consequenties 
    
    (...)
    
    
      Tussen Ons Doel en de gemeente is nu een verkoopcontract in afrondende bespreking, gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
      - De koopprijs voor het complex bedraagt één euro (€1,00);
      - Bij een mogelijk toekomstige aanwending van (delen van)  het complex voor commerciële doeleinden kan door het college van B&W, na onderzoek of en in hoeverre aan deze omstandigheden een economische waarde dient te worden toegekend, een correctie op de koopprijs worden toegepast;
      - Ons Doel zal na de eigendomsoverdracht voor eigen rekening het verkochte renoveren, waarvan de kosten nu geschat zijn op € 1.200.000,- ;
      - Ons Doel zal met de gebruikers cascohuurovereenkomsten aangaan, die een bijdrage aan de exploitatie zullen leveren. Eventuele door Ons Doel te realiseren wensen van de huurders (akoestische maatregelen van de Linkse Kerk) zullen via een verhoging van de huurprijs kunnen worden verrekend;
      - De gemeente Leiden zal het negatieve exploitatieresultaat conform de afspraken uit de raamovereenkomst financieren door aanwending van middelen uit het herstructureringsfonds. 
    
    
    De nu ingeschatte bijdrage uit het herstructureringsfonds zal tussen de € 305.000 en € 460.000 bedragen, zulks definitief te maken bij de finale berekening van het cascoherstel en de exploitatie.
    
    De mogelijke ontwikkeling van de oostelijke strook (commerciële ruimten op de begane grond, daarboven woningen in twee à drie lagen) zal ook een positief effect hebben op de exploitatie van het dan uitgebreide complex.
    
    Door deze constructie zijn de kosten en risico's voor de gemeente Leiden beperkt, zeker in het licht dat de cascorenovatie wordt uitgevoerd, de akoestische maatregelen kunnen worden getroffen en gefinancierd en door de huurovereenkomsten het beheer en onderhoud van het complex mogelijk zal worden gemaakt.
    
    De kosten voor het uitvoeren van het proces van legalisering zijn beperkt, naar verwachting € 15.000,- tot € 20.000,-. Deze kosten worden ten laste gebracht van het beschikbaar gestelde krediet 'Panden Koppenhinksteeg'.'
    
    1.7. Enige weken na het verschijnen van de notitie van 18 april 2007 is de gemeenteraad akkoord gegaan met het hierin neergelegde plan van aanpak.
    
    1.8. Op 9 oktober 2007 is het college van burgemeester en wethouders gevallen.
    
    1.9. Op enig moment in oktober 2007 heeft Ons Doel aan de gemeente bericht dat de investeringen voor de panden hoger uitvallen en dat zij het exploitatietekort begroot op € 900.000,--.
    
    1.10. Op 18 december 2007 hebben de fracties van PvdA, VVD, CDA en GroenLinks een coalitieakkoord gesloten om te komen tot de vorming van een nieuw college van burgemeester en wethouders. Het coalitieakkoord luidt, voor zover van belang:
    
    'In juli 2005 is besloten tot legalisering van de activiteiten van de Vrijplaats Koppenhinksteeg. Dit ingezette proces, dat is uitgewerkt in het plan van aanpak legalisering Koppenhinksteeg, zetten wij voort. Wij zullen geen extra financiële middelen beschikbaar stellen dan die reeds met 'Ons Doel' zijn afgesproken. Ook aan de andere afspraken uit dat plan houden wij strikt vast. (...)'
    
    1.11. Op 19 januari 2008 heeft eiseres sub 3 het 'Bedrijfsplan van aanpak Cultureel Centrum Bar & Boos' gepresenteerd. De gemeente heeft dit bedrijfsplan laten beoordelen door horeca-adviesbureau [horeca-adviesbureau].
    
    1.12. Bij brief aan de gemeente van 12 maart 2008 heeft Ons Doel bericht dat zonder extra financiële bijdrage van de gemeente haar niets anders rest dan dat zij zich zal moeten terugtrekken uit het legaliseringsproces.
    
    1.13. Bij brief aan de gemeenteraad van 25 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders bericht te hebben geconstateerd dat er geen aanbod ligt dat het mogelijk maakt om het complex Vrijplaats Koppenhinksteeg te verkopen aan Ons Doel binnen de in het coalitieakkoord gestelde randvoorwaarden. In de brief maakt het college van burgemeester en wethouders melding van zijn voornemen om andere opties voor herontwikkeling van de panden te onderzoeken. Voor zover van belang luidt de brief voorts:
    
    
      'In de notitie van 18 april 2007 hebben wij aangegeven dat de benodigde bijdrage uit het herstructureringsfonds voor het project Koppenhinksteeg tussen de € 305.000 en € 460.000 zou zijn. In oktober 2007 heeft Ons Doel laten weten dat de investeringen fors hoger uit vallen vanwege bouwkostenstijging, degradatie van de bouwkundige staat en investeringen voor het casco die nog niet eerder waren voorzien maar wel noodzakelijk zijn. Kosten: € 900.000. Na onderhandelingen met de gemeente heeft Ons Doel nog ruimte in de begroting gevonden om de investeringen te verlagen. Hiermee is het tekort teruggebracht tot € 775.000. Met het coalitieakkoord is ons inziens bedoeld dat de financiële bijdrage niet hoger kan zijn dan maximaal € 460.000. Na beoordeling van de nieuwe begroting is met Ons Doel een drietal optimalisatiemogelijkheden besproken:
      - Verhoging van de huur
      - Aanpassen van de restwaardemethodiek
      - Resultaat uit ontwikkeling Kaasmarkt-zijde Koppenhinksteeg
    
    
    De verwachting was dat de drie mogelijkheden elk ca. € 100.000 zouden opleveren. Ons Doel zag echter geen mogelijkheden voor een huurverhoging en aanpassing van de restwaardemethodiek. Vervolgens bleek bij verdere calculatie het resultaat van de ontwikkeling vrijwel nihil.
    
    
      Aangezien niet zeker was of Bar en Boos kon voldoen aan de in ons besluit van 18 april 2007 gestelde voorwaarden, is in de onderhandelingen met Ons Doel nagegaan of bij een vertrek van Bar en Boos een oplossing kan worden gevonden door het onder marktconforme voorwaarden exploiteren van de betreffende ruimte. Gebleken is dat het financiële gat (dat zoals hiervoor aangegeven ruim € 300.000 bedraagt) met hooguit € 100.000 en daarmee slechts gedeeltelijk zou kunnen worden gedicht.
      Ons Doel heeft in een brief d.d. 12 maart 2008 aangegeven dat zij op termijn wel kansen ziet om te komen tot een stabiele situatie in de buurt en daarnaast mogelijkheden ziet om te komen tot een verantwoorde exploitatie. Dit kan echter niet zonder een extra financiële bijdrage van de gemeente. Zonder extra financiële bijdrage van de gemeente trekt Ons Doel de conclusie dat zij zich zal moeten terugtrekken uit dit proces en het beheer van het pand weer zal moeten overdragen aan de gemeente.
    
    
    (...)
    
    Sinds 1995 is er vanuit het Stadsvernieuwingsfonds een budget beschikbaar voor de panden Koppenhinksteeg. In de begroting van 1999 staat dat het budget bestemd is voor het opknappen van de panden aan de Koppenhinksteeg alsmede de walmuren van de Oude Rijn ter plaatse van de Koppenhinksteeg. De kosten hiervan werden indertijd geraamd op € 272.268. Inmiddels zijn er kosten voor geluidsmetingen, bemiddelingskosten voor het convenant met de buurt, projectkosten en andere kleine uitgaven van betaald en is de vrij besteedbare ruimte nog € 180.662. Gezien onze interpretatie van het coalitieakkoord dat de financiële bijdrage niet hoger kan zijn dan maximaal € 460.000, is het ons inziens niet mogelijk deze middelen aan te wenden, naast de in het herstructureringsfonds beschikbare bedrag, om alsnog een overeenkomst met Ons Doel te bewerkstelligen.'
    
    1.14. In haar rapport van 9 mei 2008 concludeert [horeca- adviesbureau) ten aanzien van het bedrijfsplan van eiseres sub 3 (kort gezegd) dat de juistheid van de hierin genoemde gegevens met betrekking tot investeringsbegroting, omzetprognose, huurwaarde en kapitaallasten in twijfel moet worden getrokken, en dat het bedrijfsplan cruciale informatie ontbeert en financieel niet haalbaar is.
    
    1.15. Bij brief van 3 juli 2008 heeft de gemeente aan eiseres sub 3 bericht dat zij op basis van het onderzoek van [horeca- adviesbureau] heeft besloten het bedrijfsplan van Bar en Boos niet goed te keuren. De gemeente stelt voorts dat zij, overeenkomstig het gestelde in de notitie 'Legalisering Vrijplaats Koppenhinksteeg' van 18 april 2007, derhalve geen verdere medewerking kan verlenen aan de legalisering van Bar en Boos.
    
    1.16. Bij brief van 3 juli 2008 heeft de gemeente eiseressen ingelicht over de beslissing van 1 juli 2008 om het legaliseringsproces van de Vrijplaats te beëindigen. De brief luidt voor zover van belang:
    
    'In het kader van ons onderzoek hebben wij geconstateerd dat er geen aanbod ligt dat het mogelijk maakt om het complex te verkopen aan Ons Doel binnen de in het coalitieakkoord d.d. 18 december 2007 gestelde randvoorwaarden. Het coalitieakkoord bevatte een nadere precisering van de (financiële)  kaders waarbinnen ons onderzoek moest worden uitgevoerd. Hiermee stond vast dat niet kan worden voldaan aan één van de randvoorwaarden zoals gesteld in de notitie van 18 april 2007 zodat legalisering reeds om die reden niet mogelijk is. Daarbij merken wij op dat ten aanzien van Bar en Boos - in het kader van de beoordeling van het door hen op 19 januari 2008 ingediende Bedrijfsplan - nog een andere problematiek speelt. Kortheidshalve verwijzen wij in dat verband naar onze brief van 3 juli 2008, met kenmerk DIV-2008-10538, zoals wij die separaat aan Bar en Boos hebben verzonden.
    
    (...)
    
    Hierbij informeren wij u dat wij na afronding van de wensen en bedenkingen procedure op 1 juli 2008 definitief besloten hebben tot herontwikkeling en verkoop van het complex.
    
    Het voorgaande brengt mee dat het gebruik door u van het complex beëindigd dient te worden. Nu de panden naar verwachting op korte termijn zullen worden verkocht stellen wij de datum waarop het complex door u dient te zijn ontruimd, mede gelet op de termijn waarop u het pand feitelijk gebruikt, op uiterlijk 1 maart 2009.'
    
    
    2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
    
    
      2.1. Eiseressen vorderen, zakelijk weergegeven:
      I. de gemeente te gelasten B en W het besluit van 1/3 juli 2008 tot stopzetting van het formaliseringsproces tot behoud van de Vrijplaats Koppenhinksteeg op de bestaande locatie te doen terugnemen, dan wel de gemeente te gelasten B en W op te dragen dit besluit niet uit te voeren;
      II. de gemeente te gelasten B en W het besluit ten aanzien van de Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos tot afwijzing van het door de vereniging ingediende bedrijfsplan te doen terugnemen, dan wel de gemeente te gelasten B en W op te dragen dit besluit niet uit te voeren;
      III. de gemeente te gebieden om binnen zeven dagen na betekening van dit vonnis het overleg met Ons Doel te hervatten teneinde de formalisering en het behoud van de Vrijplaats op de bestaande locatie verder uit te werken en daarmee voortvarend te werk te gaan, althans binnen een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn en wijze;
      IV. de gemeente te veroordelen eiseressen maandelijks schriftelijk te informeren over de voortgang van de onder III beschreven processen.
    
    
    
      2.2. Daartoe voeren eiseressen het volgende aan. 
      De gemeente heeft sinds 2005 bij eiseressen het vertrouwen gewekt dat de Vrijplaats zou worden gelegaliseerd. De gemeente heeft bij herhaling uitdrukkelijke ondubbelzinnige en (op Bar en Boos na) ongeclausuleerde toezeggingen jegens eiseressen gedaan die bij hen de gerechtvaardigde verwachting hebben gewekt dat de situatie aan de Koppenhinksteeg geformaliseerd en behouden zou worden. In ruil voor deze harde toezeggingen heeft de Linkse Kerk op aanwijzing van de gemeente substantiële investeringen gedaan. In het besluit van 1 juli 2008 wordt echter met geen woord gerept over nadeelcompensatie, zodat dit besluit alleen al daarom onrechtmatig is.
      Anders dan de gemeente stelt, bevat het plan van aanpak van 18 april 2007 geen financiële voorwaarden voor de legalisering, maar enkel geschatte begrotingen en bedragen van het te verwachten exploitatietekort. De raamovereenkomst van 28 november 2006 tussen de gemeente en Ons Doel noemt geen bedragen, maar bevat wel een uitvoeringsverplichting. Met deze raamovereenkomst is de ontwikkeling van het project Koppenhinksteeg gewaarborgd inclusief de financiering en eventuele overschrijdingen door middel van het herstructureringsfonds. Dat rekening gehouden moest worden met een exploitatietekort, werd overigens al in 2005 voorzien. Het verschil tussen de uiteindelijke exploitatiebegroting en de schatting in het plan van aanpak kan beslist niet worden aangemerkt als een onvoorziene zwaarwegende wijziging in omstandigheden die een terugkomen op gedane toezeggingen rechtvaardigt. De vertraging in de besluitvorming en implementatie van het plan van aanpak door de gemeente is de oorzaak van het tekort. De gemeente kon voorzien dat de bouwkosten tussentijds zouden stijgen en dat het verval van de panden zou doorgaan.
      Het krediet Panden Koppenhinksteeg dat in 1995 per raadsbesluit expliciet ten behoeve van de panden beschikbaar is gesteld, dient te worden aangewend waarvoor het bestemd is. De gemeente maakt niet duidelijk waarom het resterende bedrag van € 180.662,-- niet aan de legalisatie kan worden besteed.
      Eiseressen zijn door het nieuwe college van burgemeester en wethouders volledig buiten spel gezet. Hierdoor zijn diverse alternatieven voor het vinden van een redelijke oplossing voor het financieel tekort nimmer besproken. Zo hebben eiseressen aangeboden het tekort voor € 60.000,-- te dekken. Ook Ons Doel heeft aangeboden een deel van het tekort voor haar rekening te nemen. Daarnaast geldt het aanbod van een derde, Stichting Utopa, voor het verstrekken van een substantieel geldbedrag thans nog steeds.
      De gemeente heeft met haar handelwijze de beginselen van rechtszekerheid en zorgvuldigheid geschonden. Door de stopzetting van de legalisering van de Vrijplaats dreigen belangrijke maatschappelijke initiatieven uit het stadsbeeld te verdwijnen. Zeventig vrijwilligers dreigen hun werkplek te verliezen en duizenden bezoekers van de Vrijplaats zullen worden gedupeerd. Door op deze wijze het overleg met eiseressen en Ons Doel te staken en het proces tot behoud van de Vrijplaats te blokkeren handelt de gemeente onrechtmatig jegens eiseressen.
    
    
    2.3. De gemeente voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. 
    
    
    3. De beoordeling van het geschil
    
    3.1. Nu eiseressen aan hun vorderingen ten grondslag hebben gelegd dat de gemeente met de beëindiging van het legaliseringsproces jegens hen onrechtmatig handelt, is de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - bevoegd tot kennisneming van de vorderingen. Eiseressen zijn in hun vorderingen ook ontvankelijk. Zij keren zich tegen een besluit dat niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht. Voor hen staat geen andere rechtsgang open voor het bereiken van hetgeen zij met hun vorderingen beogen.
    
    3.2. Het geschil betreft in de kern de vraag of de gemeente is gehouden om het legaliseringproces voor de Vrijplaats voort te zetten. Eiseressen beantwoorden deze vraag bevestigend en beroepen zich op het vertrouwensbeginsel. De gemeente bepleit het tegendeel en zij voert aan dat na het verschijnen van het plan van aanpak op 18 april 2007 is gebleken dat de legalisatieverkoop aan Ons Doel niet haalbaar is binnen de in dit plan van aanpak en het coalitieakkoord gestelde financiële randvoorwaarden, dat het legaliseringsplan betreffende Bar en Boos in het geheel niet realistisch is en dat ieder uitzicht op een convenant met de betrokken partijen - waaronder met name ook buurtbewoners - ontbreekt. Hiermee is, in de visie van de gemeente, legalisering van de Vrijplaats overeenkomstig het plan van aanpak feitelijk onmogelijk geworden. De gemeente bestrijdt dat sprake is van uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezeggingen. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    3.3. In juni 2005 heeft de gemeente besloten om het gebruik van de Vrijplaats door eiseressen te legaliseren. Uit de overgelegde stukken uit deze periode kan niet een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging worden afgeleid dat het gebruik van de Vrijplaats hoe dan ook zou worden gelegaliseerd. Het besluit van de gemeente betreft niet meer dan het in gang zetten van een procedure die uiteindelijk tot legalisatie zou moeten leiden, waarbij de te kiezen koers ten aanzien van het verwachte exploitatietekort van de betreffende panden aan de Koppenhinksteeg in beraad is genomen. De beoogde uitkomst van het legalisatieproces was reeds hierom en vanwege andere nog bestaande onzekerheden, zoals bijvoorbeeld de uitkomst van mogelijke inspraakprocedures, allerminst een gelopen race. Zoveel moet ook eiseressen toen duidelijk zijn geweest.  
    
    3.4. Een voor eiseressen zonder meer gunstige uitkomst van het legalisatieproces stond evenmin definitief vast met het verschijnen van de notitie van de gemeente van 18 april 2007. Deze uitvoerige notitie is blijkens de begeleidende brief uitdrukkelijk kaderstellend bedoeld in het kader van nadere besluitvorming. Het stuk verwoordt de door de gemeente gemaakte initiële afwegingen en bevat een plan van aanpak. In zoverre moet de notitie, mede gelet op de motie ter uitvoering waarvan zij is opgesteld, worden beschouwd als een nadere concretisering van het legalisatieproces met een beschrijving van de stappen die nodig zijn om het beoogde doel daadwerkelijk te bereiken. Deze noodzakelijke stappen zijn daarmee voorwaarden voor legalisatie, niet alleen met betrekking tot het voldoen van eiseressen aan wettelijke eisen en noodzakelijke vergunningen, maar bijvoorbeeld ook ten aanzien van het te sluiten convenant tussen eiseressen, Ons Doel, de gemeente en vertegenwoordigers van de buurt. De financiële paragraaf in de notitie moet evenzeer worden gelezen als een zodanige randvoorwaarde. De hierin opgenomen passage dat de gemeente het negatieve exploitatieresultaat conform de afspraken uit de raamovereenkomst met Ons Doel zal financieren door aanwending van middelen uit het herstructureringsfonds, wordt door eiseressen ten onrechte aangemerkt als een onvoorwaardelijke garantstelling. Deze uitleg gaat immers voorbij aan de verdere inhoud van de financiële paragraaf die (onder meer) deze passage in een concrete budgettaire context plaatst en voorts - en niet in de laatste plaats - het belang van de beperking van de kosten en risico's voor de gemeente concreet tot uitdrukking brengt. De bijdrage uit het herstructureringsfonds is in de notitie weliswaar voorlopig ingeschat op een bedrag tussen € 305.000,-- en € 460.000,--, maar hieruit volgt in het licht van het voorgaande niet onmiskenbaar de door eiseressen bepleite onvoorwaardelijke dekking van het exploitatietekort door de gemeente. Ook het feit dat de notitie noch de raamovereenkomst over een dergelijke verstrekkende garantie verder iets vermelden, is een sterke aanwijzing voor het tegendeel. Hetzelfde geldt voor de overige in het geding gebrachte stukken. De genoemde bedragen moeten daarom worden gezien als de - zij het voorlopige - financiële kaders die bij het opstellen van de notitie tot uitgangspunt zijn genomen. Eiseressen dienden dus rekening te houden met de niet ondenkbare situatie dat de gemeente om haar moverende redenen zou vasthouden aan het begrote maximum van € 460.000,--, hetgeen met het coalitieakkoord van 18 december 2007 ook is gebeurd. Hiermee faalt het beroep van eiseressen op het vertrouwensbeginsel. 
    
    3.5. Het verdere verloop van de gebeurtenissen na 18 december 2007 leidt niet tot een ander oordeel, nu ook nadien geen harde, andersluidende toezeggingen zijn gedaan aan eiseressen. De gemeente heeft voorts aan de hand van haar brief van 25 maart 2008 genoegzaam toegelicht dat zij zich voldoende heeft ingespannen om met betrokkenen binnen de gegeven financiële kaders tot alternatieve oplossingen te komen voor de dekking van het exploitatietekort. Dat deze oplossingen en daarmee de legalisatie van het gebruik van de Vrijplaats uiteindelijk niet haalbaar zijn gebleken, is gelet op de door eiseressen en anderen geleverde inspanningen begrijpelijkerwijs teleurstellend, doch dit doet niet af aan hetgeen hiervoor is overwogen.
    
    3.6. Deze uitkomst moet leiden tot afwijzing van de vorderingen met veroordeling van eiseressen, als de in het ongelijk gestelde partij, in de kosten van dit geding. Hetgeen partijen voor het overige hebben aangevoerd, kan in het midden blijven.
    
    
    4. De beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    
    wijst het gevorderde af;
    
    veroordeelt eiseressen in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de gemeente begroot op € 1.070,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 254,-- aan griffierecht.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 4 augustus 2008 in tegenwoordigheid van de griffier. 
    
    mlh