ECLI:NL:RVS:2005:AT4208, Raad van State, 13-04-2005, 200501095/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2004 heeft de gemeenteraad van Leeuwarden, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 25 juni 2004, het bestemmingsplan "De Zuidlanden, plandeel Techum" vastgesteld.

200501095/2.
      Datum uitspraak: 13 april 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    
      de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid "Dorpsbelang Goutum", gevestigd te Goutum,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 juli 2004 heeft de gemeenteraad van Leeuwarden, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 25 juni 2004, het bestemmingsplan "De Zuidlanden, plandeel Techum" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 december 2004, kenmerk 582792, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft onder meer de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid "Dorpsbelang Goutum" (hierna: Dorpsbelang Goutum) bij brief van 4 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2005, beroep ingesteld. Bij deze brief heeft Dorpsbelang Goutum de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 5 april 2005, waar Dorpsbelang Goutum, vertegenwoordigd door F. Boonstra, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. S.B. Bouma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de gemeenteraad van Leeuwarden, vertegenwoordigd door H. Coerts, ambtenaar van de gemeente en GEM De Zuidlanden Beheer B.V., vertegenwoordigd door mr. G. Folmer, gemachtigde.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2.    Dorpsbelang Goutum stelt in beroep onder meer dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, omdat de milieueffectrapportage die daarvoor is gemaakt niet voldoet. Zij verzoekt om schorsing van het bestreden besluit om te voorkomen dat met de uitvoering van het plan kan worden begonnen.
    
    2.3.    Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het goedgekeurd, behoudens het bebouwingspercentage voor de manege. Volgens hem is van fouten in de procedure niet gebleken en bevat het milieueffectrapport, aangevuld met een oplegnotitie, voldoende informatie.
    
    2.4.    Met het plan wordt de bouw beoogd van ongeveer 425 woningen in het plangebied Techum ten zuiden van Leeuwarden. Het plangebied maakt deel uit van een veel omvangrijker gebied ten zuiden van Leeuwarden, het nieuw te ontwikkelen stadsdeel Zuidlanden, dat uiteindelijk ongeveer 6500 woningen zal omvatten.
    
    2.4.1.    Bij uitspraak van 9 februari 2005, nr. 200401688/1 heeft de Afdeling het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan "Leeuwarden-Zuid, fase A" vernietigd en aan dat plan zelf voorziend goedkeuring onthouden. Zij heeft daarbij, voor zover van belang, het volgende overwogen:
    
    "De vaststelling van de feiten
    
    2.4.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.4.1.    Het bestemmingsplan [Leeuwarden-Zuid, fase A] maakt deel uit van een veel omvangrijker gebied ten zuiden van Leeuwarden, genoemd De Zuidlanden, waarbinnen de bouw van ongeveer 6500 woningen is voorzien. Hiermee wordt beoogd een substantiële bijdrage te leveren aan de provinciale woningbouwtaakstelling voor Leeuwarden. De ontwikkeling van De Zuidlanden zal gefaseerd worden uitgevoerd. Dit bestemmingsplan biedt de basis voor de verwezenlijking van de eerste fase en voorziet blijkens het deskundigenbericht in maximaal 1856 woningen in en om drie nieuwe buurtschappen ten zuiden van de kern Goutum, in het oostelijke deel van De Zuidlanden. […]
    
        Op 7 maart 2001 is het MER "Woon- en werklocatie Leeuwarden-Zuid" (hierna: het oorspronkelijke MER) opgesteld. In dit MER, dat de ontwikkeling van De Zuidlanden gedurende een periode van meer dan 30 jaar omvat, zijn vier ontwikkelingsscenario's geformuleerd die als eindbeeld kunnen dienen, maar die tevens als faseringsmomenten of doorgroeimodellen kunnen gelden. Elk scenario voorziet in meer woningen ten opzichte van het voorgaande scenario. Het oorspronkelijke MER gaat in scenario 4 uit van de verwezenlijking van maximaal 8000 woningen. Blijkens het oorspronkelijke MER is de beschrijving van de milieugevolgen, vanwege het schaalniveau, vooral een kwalitatieve effectbeschrijving op hoofdlijnen en is nader milieuonderzoek bij de verdere uitwerking van de deelplannen noodzakelijk. Voorts is het blijkens het oorspronkelijke MER, gezien het tijdstip in het planvormingstraject, niet mogelijk geweest om op dat moment al inrichtingsalternatieven uit te werken voor de deelgebieden, zodat alleen doelstellingen zijn geformuleerd die sturend zijn voor de verdere planontwikkeling. In hoofdstuk 10 van het oorspronkelijke MER ("Leemten in kennis en evaluatie") is vermeld dat in dit MER alleen een beschouwing op hoofdlijnen wordt gegeven en dat een aantal effecten, met name op het gebied van verkeer en vervoer en woon- en leefmilieu, beter in beeld zijn te brengen naarmate de plannen een duidelijker karakter krijgen. Gelet hierop is volgens het oorspronkelijke MER in het kader van de bestemmingsplannen veel aanvullend onderzoek vereist.
    
        In het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage van 29 mei 2001 over het oorspronkelijke MER is geen definitief oordeel gegeven over de vraag of dit MER de essentiële informatie bevat voor de besluitvorming over het gehele plangebied, omdat op dat moment een formeel besluit over het gehele plangebied ontbrak. De informatie van het oorspronkelijke MER kon naar het oordeel van de Commissie als basis dienen voor de verdere uitwerking van deelplannen.
    
        Op 15 oktober 2001 heeft de gemeenteraad het "Ontwikkelingsplan Leeuwarden-Zuid" vastgesteld. Dit plan is richtinggevend voor de invulling van de bestemmingsplannen voor de deelgebieden.
    
        Op 2 juli 2002 is in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan [Leeuwarden-Zuid, fase A] de "Oplegnotitie MER Leeuwarden-Zuid" (hierna: de Oplegnotitie) opgesteld. Deze oplegnotitie vormt blijkens de tekst de actualisatie en detaillering van het oorspronkelijke MER, toegespitst op het voorontwerp van dit bestemmingsplan. Zij vormt volgens het gemeentebestuur het sluitstuk van de m.e.r.-procedure die in gang is gezet met het oorspronkelijke MER. De Oplegnotitie heeft alleen betrekking op hetgeen het bestemmingsplan [Leeuwarden-Zuid, fase A] mogelijk maakt. […]
    
        Het voorontwerpbestemmingsplan, het oorspronkelijke MER en de Oplegnotitie hebben samen ter inzage gelegen in het kader van de bestemmingsplanprocedure. […]
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.5.    Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2 van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, en bijlage-onderdeel C onder 11.1 van dit Besluit, voor zover hier van belang, is het opstellen van een milieueffectrapport voor de bouw van woningen verplicht in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een aaneengesloten gebied en 2.000 of meer woningen omvat buiten de bebouwde kom. Deze verplichting is gekoppeld aan de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke bouw voorziet. Gebleken is dat het Ontwikkelingsplan geen plan is als bedoeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Niet in geschil is dat ook het Streekplan Friesland 1994 ten aanzien van De Zuidlanden geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht bevat. Gelet hierop is dit bestemmingsplan [Leeuwarden-Zuid, fase A] het eerste ruimtelijk plan als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 dat voorziet in de bouw van 6500 woningen in het gehele gebied De Zuidlanden en diende bij de voorbereiding van dit bestemmingsplan voor die activiteit een MER te worden opgesteld.
    
    2.5.1.    […]
    
    2.5.2.    Uit het voorgaande volgt dat het wettelijk verplichte onderzoek naar de milieugevolgen van de ontwikkeling van De Zuidlanden als geheel dient plaats te vinden bij de voorbereiding van dit bestemmingsplan [Leeuwarden-Zuid, fase A]. Het feit dat dit bestemmingsplan slechts voorziet in de ontwikkeling van de eerste fase van De Zuidlanden maakt dit niet anders. Artikel 7.2 van de Wet milieubeheer verbindt de plicht tot het maken van een milieueffectrapportage aan activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Ook als er voor wordt gekozen de bewuste activiteit gefaseerd te ontwikkelen, zal de milieueffectrapportage voor de gehele activiteit moeten worden verricht in het kader van het eerste ruimtelijk plan dat die activiteit mogelijk maakt. […]
    
        Een ander standpunt leidt er toe dat niet is gewaarborgd dat de milieueffecten van de gehele activiteit bij de besluitvorming zullen worden betrokken. Het nog op te stellen uitwerkingsplan en de bestemmingsplannen voor de opvolgende fasen zijn in dit geval niet m.e.r.-plichtig omdat deze niet kunnen worden aangemerkt als eerste ruimtelijk plan dat in de activiteit voorziet. Aldus zou afbreuk worden gedaan aan de doelstelling van het instrument van de milieueffectrapportage.
    
    2.5.3.    […]
    
    2.5.4.    Het oorspronkelijke MER, dat betrekking heeft op De Zuidlanden als geheel, kan niet zonder meer aan dit eerste ruimtelijk plan ten grondslag worden gelegd, omdat het een onverplichte milieueffectrapportage betreft, die niet is opgesteld met het oog op de bestemmingsplanprocedure en ook wat betreft het abstractieniveau daar niet bij aansluit. De gemeenteraad heeft dit terecht onderkend en heeft het oorspronkelijke MER geactualiseerd in de Oplegnotitie. Deze actualisatie is echter beperkt gebleven tot het bestemmingsplan [Leeuwarden-Zuid, fase A] en de daarin voorziene woningen. Ten onrechte bevat het geen actualisatie en concretisering wat betreft de milieugevolgen van de totale activiteit van 6500 woningen in het gehele gebied De Zuidlanden. Het oorspronkelijke MER, samen met de Oplegnotitie bevat derhalve slechts de meest actuele beschrijving van de gevolgen van het bestemmingsplan en niet de meest actuele beschrijving van de milieugevolgen van de voorgenomen activiteit als geheel. Gelet hierop is het plan in strijd met artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2 van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, en bijlage-onderdeel C onder 11.1 van dit Besluit. […]"
    
    2.4.2.    Bij de voorbereiding van het onderhavige bestemmingsplan is wat betreft de milieueffectrapportage dezelfde procedure gevolgd als bij het bestemmingsplan "Leeuwarden-Zuid, fase A". Bij de besluitvorming is uitgegaan van het milieu-effectrapport "Woon- en werklocatie Leeuwarden-Zuid" (hierna: het oorspronkelijke MER), dat is geactualiseerd met de "Oplegnotitie Techum". De Oplegnotitie Techum vormt blijkens de tekst de actualisatie en detaillering van het oorspronkelijke MER, toegespitst op het voorontwerp van dit bestemmingsplan en heeft alleen betrekking op hetgeen het bestemmingsplan mogelijk maakt. De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft de Oplegnotitie Techum getoetst. Het voorontwerpbestemmingsplan, het oorspronkelijke MER en de Oplegnotitie Techum hebben samen ter inzage gelegen in het kader van de bestemmingsplanprocedure.
    
    2.5.    Door de onthouding van goedkeuring aan het bestemmingsplan "Leeuwarden-Zuid, fase A" kan dat bestemmingsplan niet meer worden aangemerkt als het eerste ruimtelijk plan als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 dat voorziet in de bouw van 6500 woningen in het gehele gebied De Zuidlanden. Gelet hierop en hetgeen de Afdeling heeft overwogen in overweging 2.5. en 2.5.2. van haar uitspraak van 9 februari 2005 moet thans het onderhavige bestemmingsplan als zodanig worden aangemerkt en diende bij de voorbereiding van dit bestemmingsplan voor die activiteit een milieueffectrapport te worden opgesteld.
    
        Het oorspronkelijke MER, samen met de Oplegnotitie Techum bevat echter slechts de meest actuele beschrijving van de gevolgen van het bestemmingsplan en niet de meest actuele beschrijving van de milieugevolgen van de voorgenomen activiteit als geheel, te weten de bouw van 6500 woningen in het gehele gebied De Zuidlanden. Gelet hierop en hetgeen de Afdeling heeft overwogen in overweging 2.5.4. van haar uitspraak van 9 februari 2005 is de Voorzitter van oordeel dat het plan in strijd is met artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2 van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, en bijlage-onderdeel C onder 11.1 van dit Besluit.
    
    2.6.    Gelet op het voorgaande heeft de Voorzitter ernstige twijfel of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. In verband hiermee ziet hij aanleiding het besluit te schorsen, in zoverre daarbij goedkeuring is verleend aan het bestemmingsplan. Gelet op de belangen van de gemeente Leeuwarden en GEM De Zuidlanden B.V. ziet de Voorzitter voorts aanleiding een spoedige behandeling van de hoofdzaak te bevorderen.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 21 december 2004, kenmerk 582792, in zoverre daarbij goedkeuring is verleend aan het bestemmingsplan "De Zuidlanden, plandeel Techum";
    
    II.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij Dorpsbelang Goutum in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 85,50; het dient door de provincie Fryslân aan Dorpsbelang Goutum onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III.    gelast dat de provincie Fryslân aan Dorpsbelang Goutum het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjakoviç, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Bošnjakoviç
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2005
    
    410.