ECLI:NL:RVS:2009:BJ9516, Raad van State, 07-10-2009, 200804046/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 april 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Sluis (hierna: de raad) bij besluit van 23 augustus 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Rondweg Aardenburg en 1e herziening buitengebied Sluis-Aardenburg".

200804046/1/R2.
      Datum uitspraak: 7 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, gevestigd te Goes,en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 april 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Sluis (hierna: de raad) bij besluit van 23 augustus 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Rondweg Aardenburg en 1e herziening buitengebied Sluis-Aardenburg".
    
    Tegen dit besluit hebben de vereniging Vereniging Zeeuwse Milieufederatie en anderen (hierna: de ZMF en anderen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juni 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      De ZMF en anderen, het college en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    Het college heeft voor de zitting nog een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2009, waar de ZMF en anderen, vertegenwoordigd door G.M. van der Krogt, en het college, vertegenwoordigd door M. de Koeijer en A. Overwater, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad van de gemeente Sluis, vertegenwoordigd door G. Naeije en J. Schaalje, ambtenaren in dienst van de gemeente, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting hebben de ZMF en anderen bevestigd dat het beroep voor zover betrekking hebbend op de aansluiting op het Belgische wegennet, is ingetrokken.
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Bezwaren betreffende de procedure
    
    2.3. De ZMF en anderen stellen dat het vastgestelde plan niet de volle termijn van 6 weken ter inzage heeft gelegen.
    
    2.3.1. De ZMF en anderen hebben deze stelling niet aannemelijk gemaakt, nu zij deze niet met nadere gegevens hebben onderbouwd. De enkele stelling van de ZMF ter zitting dat een lid van natuurbeschermingsvereniging 't Duumpje West Zeeuws-Vlaanderen het plan niet bij de balie heeft aangetroffen, is daartoe onvoldoende. In dit verband acht de Afdeling van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het college hiernaar onderzoek heeft gedaan en dat uit dit onderzoek naar voren is gekomen dat meerdere exemplaren van het plan gedurende een termijn van 6 weken ter inzage zijn gelegd.
    
    Dit betoog faalt.
    
    Bezwaren betreffende de inhoud van het besluit
    
    2.4. Het plan voorziet in een rondweg als oplossing voor de actuele en toenemende knelpunten in de verkeerssituatie van de kern Aardenburg en in nieuwe natuurgebieden grenzend aan die rondweg. Het tracé loopt, ten oosten van de kern Aardenburg, deels over agrarische gronden en aan de noord- en zuidkant deels over de bestaande infrastructuur (de N251).
    
    2.5. DE ZMF en anderen stellen dat nut en noodzaak voor de voorziene rondweg ontbreken. In dit verband is onder meer aangevoerd dat onvoldoende is onderzocht en aangetoond dat de voorziene rondweg geen verkeersaantrekkende werking zal hebben. Daartoe betogen zij dat in de verkeersanalyse ten onrechte enkel het lokale verkeer en niet het regionale of landelijke verkeer is bezien. Voorts is in dit verband gewezen op de sociaal-economische situatie en de krimp van de bevolking van West Zeeuws-Vlaanderen.
    
    2.5.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken en tussen partijen is ook niet in geschil dat de huidige verkeersroute door de kern van Aardenburg verkeersonveilig is en dat een oplossing voor die situatie noodzakelijk is. Uit de voor deze zaak van belang zijnde rapporten, waaronder het rapport "Verkeersanalyse rondweg Aardenburg" van RBOI van 28 februari 2006 en het deskundigenbericht, komt naar voren dat realisatie van de rondweg zorgt voor een significante vermindering van de verkeersintensiteiten in de kern en dat door de aanleg van de beoogde rondweg op een adequate wijze wordt beoogd het aantal verkeersongevallen en daarmee het aantal verkeersslachtoffers dat in West Zeeuws-Vlaanderen hoger is dan het landelijk gemiddelde, maar ook hoger dan in de rest van Zeeland, terug te dringen.
    
    In voormeld rapport van RBOI, waarvan niet aannemelijk is gemaakt dat dit rapport zodanige onjuistheden en/of leemten bevat dat het college dit rapport niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen, zijn voorts verkeerstellingen weergegeven waarin zowel bestemmingsverkeer voor de kern Aardenburg, als vracht- en toeristisch recreatief verkeer dat niet zijn eindpunt heeft in de omgeving Aardenburg bezien.
    
    Gelet op het voorgaande zijn nut en noodzaak van de nieuwe rondweg voldoende onderbouwd
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. De uitvoerbaarheid van het plan is volgens de ZMF en anderen niet verzekerd omdat nog geen ontheffing in het kader van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffwet) is verleend. Voorts stellen zij dat een ontheffing niet kan worden verleend, omdat de rondweg onevenredige schade toebrengt aan natuur en milieu. Zij betogen daartoe dat onvoldoende duidelijk is of het tracé van de rondweg het leefgebied van de boomkikker aantast en de migratiemogelijkheden beperkt. Tevens wordt de eventuele compensatie ten onrechte enkel gezocht in de oppervlakte en niet in de kwaliteit van het leefgebied.
    
    2.6.1. Bij besluit van 25 augustus 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een ontheffing in het kader van de Ffwet verleend voor de aanleg van de rondweg.
    
    Bij besluit van 25 juni 2009 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het tegen dat besluit ingediende bezwaar deels gegrond verklaard en zijn de aan de bij het besluit van 25 augustus 2008 verbonden voorwaarden aangepast.
    
    2.6.2. In het rapport "Rondweg Aardenburg, beoordeling mogelijke effecten op de natuurwaarden" van RBOI, 11 oktober 2004, is vermeld dat het actuele leefgebied van de boomkikker zich op ten minste 150 meter van het tracé bevindt en dat derhalve geen actueel leefgebied zal worden vernietigd door de aanleg van de rondweg. Voorts is vermeld in het rapport dat, hoewel twee poelen worden gedempt, daar geen waarnemingen van boomkikkers zijn gedaan en dus geen voortplantingswater wordt vernietigd.
    
    In het rapport "Quick-scan: effect van rondweg Aardenburg op de boomkikkerpopulatie", van Alterra, 17 mei 2006, is vermeld dat de rondweg door de nieuw geplande habitat geen negatief effect zal hebben op de populatiegrootte van boomkikkers mits wordt voorzien in goede faunapassages.
    
    In het rapport "Nieuwe natuur, rondweg Aardenburg" van de werkgroep natuurontwikkeling van de Provincie Zeeland, april 2008, is vermeld dat de gebieden voor nieuwe natuur zich uitstekend lenen voor de ontwikkeling van een kleinschalig landschap met veel afwisseling tussen grasland, water struweel en knotbomen. Een dergelijk kleinschalig, besloten landschap met poelen, heggen, struweel en reliëfrijk landschap vormt een belangrijk leefgebied van de boomkikker, kamsalamander en steenuil. Het gebied biedt veel kansen voor uitbreiding van het leefgebied van de boomkikker.
    
    2.6.3. Anders dan de ZMF en anderen betogen, is niet vereist dat vóór het besluit over de goedkeuring van het plan een ontheffing op grond van de Ffwet is verleend. De vragen of de voor de uitvoering van het plan te verrichten werkzaamheden een ontheffing van artikel 10 van de Ffwet nodig is, en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffwet. Vorenstaande doet er evenwel niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan had kunnen verlenen indien en voor zover het college op voorhand had moeten inzien dat de Ffwet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    In voornoemde onderzoeken is geconcludeerd dat geen voorplantings- en leefgebied van de boomkikker zal worden vernietigd, nu het actuele leefgebied van de boomkikker op ten minste 150 meter van het tracé gelegen is. Voorts is daarin geconcludeerd dat de te treffen mitigerende maatregelen voldoende zijn om een nadelig effect op de migratie van de boomkikker te voorkomen. Uit deze onderzoeken is tevens gebleken dat de in het plan voorziene nieuwe natuur mede zal worden ingericht met het oog op de omgevingseisen voor de boomkikker. In hetgeen de ZMF en anderen naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid of volledigheid van deze onderzoeken te twijfelen. In de omstandigheid dat, zoals de ZMF en anderen stellen, uit voornoemd rapport van Alterra volgt dat de optimale faunapassage 15 meter breed moet zijn, heeft het college geen aanleiding hoeven zien voor de veronderstelling dat de Ffwet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat, nu dit plan de aanleg van een dergelijke faunapassage toestaat.
    
    Gelet op het bovenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Ffwet niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.
    
    2.7. Voor zover de ZMF en anderen stellen dat het plan ten onrechte voorziet in natuurcompensatie voor reeds uitgevoerde onderdelen van het Duurzaam Veilig Verkeer beleid (hierna: DVV), nu deze compensatie al gereed had moeten zijn vóór de verwezenlijking van deze onderdelen, kan dit betoog niet slagen. Daartoe stelt de Afdeling vast dat het bezwaar van de ZMF en anderen niet tegen dit plan, maar tegen het plan waarin de verwezenlijkte onderdelen van het DVV planologisch zijn neergelegd, is gericht. Dit bezwaar kan derhalve niet in deze procedure aan de orde komen.
    
    2.8. De ZMF en anderen stellen zich op het standpunt dat het nationaal landschap Zuidwest-Zeeland ten onrechte wordt aangetast door de voorziene aanleg van de rondweg, nu geen sprake is van landschappelijke inpassing en er geen landschappelijke kernkwaliteiten terugkomen. De aanvaardbaarheid van de aantasting van het Belvedèregebied is volgens hen niet voldoende onderbouwd.
    
    2.8.1. In de Nota Ruimte wordt provincie- en gemeentebesturen gevraagd in hun beleid rekening te houden met de inhoud van de daarin opgenomen planologische kernbeslissingen. Op grond van de Nota Ruimte is het plangebied gelegen binnen het als zodanig aangewezen nationaal landschap Zuidwest-Zeeland (Walcheren, Zak van Beveland en West Zeeuws-Vlaanderen). Als planologische kernbeslissing is geformuleerd dat binnen nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of worden versterkt. Daarbij zijn maatvoering, schaal en ontwerp bepalend voor behoud van de kwaliteiten van deze landschappen. Voorts is vermeld dat provincies in hun streekplannen de per nationaal landschap genoemde kernkwaliteiten uitwerken. Deze zijn leidend voor de ruimtelijke ontwikkeling.
    
    Op grond van de Nota Belvedère is het plangebied gelegen binnen het als zodanig aangewezen Belvedèregebied West Zeeuws-Vlaanderen. Uit deze Nota is af te leiden dat bij nieuwe ontwikkelingen zoveel mogelijk kansen moeten worden benut om tot versterking van de samenhang en herkenbaarheid van onder meer de verdedigingsinfrastructuur te komen. De kernkwaliteiten voor het gebied op grond van de Nota Ruimte en de Nota Belvedère komen overeen.
    
    2.8.2. In het Omgevingsplan Zeeland 2006-2012 (hierna: het Omgevingsplan) zijn de kernkwaliteiten van het deel van het nationaal landschap West Zeeuws-Vlaanderen uitgewerkt. Hieruit is af te leiden dat de kernkwaliteiten van het gebied betreffen:
    
    - een afwisselende verkavelingsstructuur van open en grootschalige polders en kleinschaligheid op de dekzandrug;
    
    - een beeldbepalend karakter met voornamelijk akkerbouw;
    
    - een uitgebreid en grotendeels goed herkenbaar geulensysteem;
    
    - een historische vestingstad en meer of minder herkenbare restanten van verdedigingslinies uit de tachtigjarige oorlog.
    
    2.8.3. Het college heeft zich, in navolging van de raad, op het standpunt gesteld dat de kernkwaliteiten van het gebied niet door de voorziene rondweg worden aangetast. Daartoe heeft het college van belang geacht dat de schaal van de verkaveling van het dekzandgebied niet wordt aangetast, de Sint Pietersdijk een beplante binnendijk blijft en bij het wegontwerp rekening is gehouden met de openheid van het polderlandschap door het weglaten van wegbeplanting en verlichting. Voorts heeft het college van belang geacht dat landschappelijke versterking zal plaatsvinden door het aanleggen van natuurgebied op onder meer de dekzandrug, waarbij het kleinschalig karakter wordt versterkt, alsmede door versterking van de Eeklose watergang en landschappelijk herstel van de vestingswerken door enerzijds een vergrote zichtbaarheid daarvan en anderzijds een versterking van het omliggende natuurgebied.
    
    2.8.4. In hetgeen de ZMF en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de maatregelen om de weg landschappelijk in te passen onvoldoende zijn. Evenmin ziet de Afdeling daarin aanleiding voor het oordeel dat het landschappelijk herstel van de vestingswerken niet bij de beoordeling betrokken had mogen worden.
    
    In het nader overgelegd "Advies inzake landschappelijke aspecten rondweg Aardenburg" van Bosch Slabbers, tuin- en landschapsarchitecten van 29 oktober 2008 - is samengevat - geconcludeerd dat de rondweg als passend in het landschap wordt beoordeeld, waarbij een rol speelt dat de rondweg voortbouwt op reeds in hetzelfde nationaal landschap aanwezige rondwegen, die evenmin gebiedsvreemd of uit een oogpunt van maat en schaal als niet passend worden ervaren. De keus om wegen als de rondweg niet te beplanten maakt ze tot relatief onopvallend in het landschap, aldus voormeld rapport.
    
    Gelet hierop heeft het college voldoende gemotiveerd dat de kernkwaliteiten van het nationaal landschap en het Belvedèregebied bij uitvoering van het plan worden behouden of worden versterkt en dat in zoverre rekening is gehouden met het beleid van de Nota Ruimte en de Nota Belvedère. Het betoog faalt.
    
    2.9. De ZMF en anderen stellen dat onvoldoende is onderzocht of er alternatieve oplossingen zijn voor de verkeersproblemen waarbij, overeenkomstig het Omgevingsplan, wordt uitgegaan van de bestaande infrastructuur. Voorts is er bij de tracékeuze ten onrechte een zwaar belang toegekend aan de doelstellingen van DVV ten koste van alternatieve oplossingen.
    
    2.10. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat alternatieve oplossingen onvoldoende zijn onderzocht. Daartoe acht zij onder meer van belang dat in het milieueffectrapport "Rondweg Aardenburg" van RBOI, 12 oktober 1998, aangevuld bij rapporten van 16 juni 1999 en 20 maart 2007, niet alleen alternatieven waarbij een rondweg wordt aangelegd maar ook alternatieven binnen de bestaande situatie zijn beschreven en beoordeeld. Dat dit niet de door de ZMF en anderen voorgestelde alternatieve oplossingen zijn, zoals een systeem van collectief openbaar vervoer, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bij de keuze van het tracé een onevenredig zwaar belang aan de doelstellingen van DVV is toegekend.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. Voor zover de ZMF en anderen menen dat voor een alternatief gekozen had moeten worden, overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat er alternatieven bestaan op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. De conclusie is dat hetgeen de ZMF en anderen hebben aangevoerd geen grond oplevert voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Tuit
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2009
    
    458.