ECLI:NL:RVS:2010:BM0227, Raad van State, 07-04-2010, 200905591/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellante sub 1] een boete opgelegd van € 9.000,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verbinding met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.

200905591/1/H3.
      Datum uitspraak: 7 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], [gemeente],
      2. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 23 juli 2009 in zaak nr. 09/158 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 oktober 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellante sub 1] een boete opgelegd van € 9.000,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verbinding met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
    
    Bij besluit van 24 december 2008 heeft de minister het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 december 2008 vernietigd en bepaald dat de boete wordt vastgesteld op € 8.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juli 2009, en de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 18 september 2009.
    
    [appellante sub 1] en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2010, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. I. Guffens, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Arbeidsomstandighedenwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder arbeidsongeval: een aan een werknemer in verband met het verrichten van arbeid overkomen ongewilde, plotselinge gebeurtenis, die schade aan de gezondheid tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad en heeft geleid tot ziekteverzuim, of de dood tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, meldt de werkgever arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk schriftelijk aan deze toezichthouder.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    
    Ingevolge het tiende lid, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, zoals dat luidde ten tijde van belang, is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 9.1, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn gesteld.
    
    Ingevolge artikel 9.9c, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, wordt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste en vierde lid.
    
    Voor de uitvoering van de regels bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels) opgesteld.
    
    Volgens beleidsregel 33, punt 2, aanhef en onder d, zijn de in bijlage 1 genoemde normbedragen uitgangspunt voor de berekening van op te leggen boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang wordt het volgende uitgangspunt gehanteerd voor de berekening van de op te leggen boetes: bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers betalen 50 procent.
    
    Volgens punt 4, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verhoging respectievelijk verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
    
    a. In geval van ernstige beboetbare feiten als genoemd in bijlage 2 wordt het normbedrag met twee vermenigvuldigd; vervolgens kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde verdubbelde normbedrag:
    
    - Indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
    
    Volgens punt 8, aanhef en onder a, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, worden bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood, blijvend letsel of een ziekenhuisopname, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet vaste boetebedragen opgelegd waarbij de volgende criteria worden gehanteerd. Bij een bedrijfsomvang van 40 tot 99 werknemers geldt bij een arbeidsongeval dat een ziekenhuisopname tot gevolg heeft, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, en bij een beboetbaar feit van de tweede categorie, een boetebedrag van € 9.000,00.
    
    Volgens punt 9 wordt, indien de verwijtbaarheid ontbreekt, geen boete opgelegd.
    
    In bijlage 1 behorend bij de beleidsregels zijn de volgende boetebedragen opgenomen:
    
    - € 4.500 voor overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit;
    
    2.2. De minister heeft [appellante sub 1] bij besluit van 2 oktober 2008 op basis van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit gelezen in verbinding met beleidsregel 33, punt 8, aanhef en onder a, een boete opgelegd vanwege een arbeidsongeval op 12 november 2007 dat heeft geleid tot een ziekenhuisopname. Bij dit ongeval heeft een werknemer van [appellante sub 1] een hartinfarct gekregen, waarna hij van een dak drie meter is gevallen. Volgens het besluit was de dakrand niet beveiligd. Bij de val heeft de werknemer letsel opgelopen waarvoor hij ter behandeling in een ziekenhuis is opgenomen. De minister heeft aan het besluit verder ten grondslag gelegd dat het valgevaar niet is tegengegaan door het aanbrengen van een veilige steiger, stelling, bordes, werkvloer of doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. In het bij de rechtbank bestreden besluit heeft de minister dit besluit gehandhaafd.
    
    Het hoger beroep van [appellante sub 1]
    
    2.3. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister niet bevoegd was een boete op te leggen. Volgens [appellante sub 1] is de minister niet op basis van de juiste feiten te werk gegaan bij het vaststellen van de hoogte van de boete en mocht de minister geen waarde hechten aan de verklaring van de toenmalige echtgenote van de werknemer, dat deze als gevolg van het arbeidsongeval een nekwervel heeft gebroken. De toenmalige echtgenote is geen medisch deskundige. Zowel de juistheid van deze verklaring alsook de juistheid van de overweging van de minister dat wegens het gestelde letsel ziekenhuisopname was vereist, zijn niet aangetoond, aldus [appellante sub 1]. Zij stelt voorts dat de werknemer niet in het ziekenhuis is opgenomen wegens het door de val opgelopen letsel, maar wegens het hartinfarct. De rechtbank heeft verder miskend dat de minister slechts een boete had mogen opleggen van maximaal € 2.250,00, omdat volgens beleidsregel 33, punt 2, aanhef en onder d, van de beleidsregels, gelezen in verbinding met bijlage 1 van die beleidsregels, de maximaal op te leggen boete 50 procent van het normbedrag van € 4.500,00 mag zijn, aldus [appellante sub 1].
    
    2.3.1. Volgens het boeterapport was de aanleiding voor de aanwezigheid van de inspecteurs van de Arbeidsinspectie op de locatie van het ongeval de val van een werknemer van een plat dak van ongeveer drie meter hoogte. Voorts is volgens het boeterapport de naar beneden gevallen werknemer naar het ziekenhuis vervoerd en opgenomen met een gebroken nekwervel en hartproblemen.
    
    De minister heeft ter zitting bij de Afdeling verklaard dat hij bij het opleggen van de boete is uitgegaan van de verklaring van de toenmalige echtgenote van de werknemer. Die heeft op 13 december 2007 tegenover inspecteurs van de Arbeidsinspectie verklaard dat haar echtgenoot een nekwervel had gebroken. De minister heeft verder ter zitting bij de Afdeling verklaard dat hij bij het opleggen van de boete tevens is uitgegaan van de informatie die [appellante sub 1] heeft gegeven toen zij het ongeval meldde. [appellante sub 1] heeft ter zitting echter onweersproken gesteld dat zij zich bij die melding slechts baseerde op de informatie die door de toenmalige echtgenote was gegeven. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister voorts verklaard dat hij niet bij het ziekenhuis waar de werknemer opgenomen was, heeft nagevraagd of de ziekenhuisopname het directe gevolg was van de val. Evenmin heeft hij aan de werknemer of diens echtgenote objectieve bescheiden gevraagd waaruit blijkt dat de ziekenhuisopname het gevolg was van de val. De minister heeft tijdens de zitting nog verklaard dat hij het oorzakelijk verband tussen het ongeval en de ziekenhuisopname ook heeft gebaseerd op de verklaring van de medisch adviseur van de Arbeidsinspectie. Deze heeft echter alleen verklaard dat in het algemeen bij een val van een hoogte van drie meter naar beneden, ziekenhuisopname ter observatie zeer gebruikelijk is maar niet in alle gevallen plaatsvindt.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de minister het oorzakelijk verband tussen het arbeidsongeval van de werknemer en de ziekenhuisopname onvoldoende zorgvuldig onderzocht en niet deugdelijk gemotiveerd waarom de ziekenhuisopname van de werknemer het directe gevolg is van de val van die werknemer van een hoogte van drie meter naar beneden en niet alleen van het hartinfarct. Het betoog slaagt.
    
    Wegens het hiernavolgende leidt dit echter niet tot het oordeel dat de minister geen boete mocht opleggen.
    
    2.4. [appellante sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de werknemer van een drie meter hoog dak naar beneden is gevallen als gevolg van een hartinfarct. Dit is volgens [appellante sub 1] een omstandigheid die buiten haar invloedssfeer ligt. Zij voert aan dat zij in haar bedrijf bewust bezig is met risico's en veiligheid bij de uitvoering van werkzaamheden op locatie. De omstandigheden van dit arbeidsongeval zijn bijzonder en het is niet in de geest van de arbeidsomstandighedenwetgeving om in dit geval een boete op te leggen, aldus [appellante sub 1]. De rechtbank heeft volgens [appellante sub 1] hierin ten onrechte geen grond gezien om de boete te matigen tot nihil.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2009 in zaak nr. 200807014/1/H3), bevat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit geen opzet of schuld als bestanddeel, en staat overtreding van die bepaling vast, indien niet is voldaan aan het daarin vervatte voorschrift. Voorts mag dan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld bij uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200805367/1) in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken, zal dit door hem aannemelijk gemaakt moeten worden.
    
    Ingevolge artikel 9.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften die onder meer in artikel 3.16, eerste lid, van dat besluit zijn vervat. In die bepalingen zijn de veiligheidsmaatregelen voorgeschreven die moeten worden genomen bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat. Niet in geschil is dat de rand van het dak waar de werknemer vanaf is gevallen niet was beveiligd. Voorts is niet in geschil dat de werknemer geen valbescherming droeg ten tijde van het arbeidsongeval. Gelet hierop staat vast dat de in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit voorgeschreven veiligheidsmaatregelen niet zijn genomen. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen grond bestaat voor het oordeel, dat [appellante sub 1] geen enkel verwijt valt te maken.
    
    Voor zover [appellante sub 1] beoogt aan te voeren dat volgens beleidsregel 33, punt 4, aanhef en onder a, de boete had moeten worden gematigd omdat zij bewust bezig is met veiligheid van de arbeidsplaats, faalt dit betoog eveneens. De minister heeft aan het bij de rechtbank bestreden besluit onder meer ten grondslag gelegd dat veiligheid weliswaar in zijn algemeenheid de aandacht heeft van [appellante sub 1], maar dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat voldoende aandacht bestond voor veiligheid bij de opdracht op de plaats waar het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden. [appellante sub 1] heeft geen actielijst van de betrokken opdracht overgelegd, waaruit aandacht voor valbeveiliging bleek. Voorts heeft de algemeen directeur van [appellante sub 1], [directeur], op 11 februari 2008 tegenover een inspecteur van de Arbeidsinspectie verklaard dat een monteur in voorkomend geval zelf, naar eigen inschatting van de risico's, vraagt om een veiligheidsharnas met vanglijn. [appellante sub 1] heeft niet voldaan aan het vereiste voor matiging van de boete, dat zij de risico's van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld. Daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat niet is voldaan aan het eerste van de drie in beleidsregel 33, punt 4, aanhef en onder a, van de beleidsregels genoemde vereisten voor matiging van de boete. Nu de vereisten cumulatief zijn opgesomd, zodat aan het eerste vereiste voor matiging moet zijn voldaan voordat beoordeeld wordt of aan het tweede of derde vereiste is voldaan, hoefde de minister aan hetgeen [appellante sub 1] overigens heeft aangevoerd geen gewicht toe te kennen.
    
    Ook de omstandigheid dat de werknemer een hartinfarct heeft gehad en als gevolg daarvan van het dak drie meter naar beneden is gevallen, biedt geen grond voor het oordeel dat de boete gematigd zou moeten worden tot nihil. Het voorkomen van valgevaar door maatregelen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, heeft tot doel ook in onvoorziene situaties, zoals een hartinfarct, te voorkomen dat een werknemer valt. De stelling van [appellante sub 1] dat de werknemer zou zijn overleden indien hij niet van het dak was gevallen, en dat dit een bijzondere omstandigheid is die noopt tot matiging van de boete, heeft zij niet aannemelijk gemaakt, en kan alleen daarom al niet leiden tot matiging van de opgelegde boete.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3.1. is overwogen, is het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond.
    
    Het hoger beroep van de minister
    
    2.6. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanleiding van het arbeidsongeval, te weten het hartinfarct, geheel buiten de invloedssfeer ligt van [appellante sub 1], en dat dit een zodanig bijzondere omstandigheid is dat, ingevolge het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het EVRM, de boete zal moeten worden gematigd tot € 8.000,00. De minister voert aan dat als het valgevaar zich verwezenlijkt, dit altijd een onverwachte gebeurtenis is. Het is volgens de minister aan de werkgever om te voorkomen dat een dergelijke gebeurtenis leidt tot een arbeidsongeval. Had [appellante sub 1] de veiligheidsmaatregelen genomen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, dan was de werknemer niet drie meter van het dak naar beneden gevallen, aldus de minister. De aanleiding van de val, te weten het hartinfarct van de betrokken werknemer, is daarom niet een zodanig bijzondere omstandigheid, dat matiging van de boete op haar plaats is. De rechtbank heeft dit volgens de minister miskend.
    
    2.6.1. Dit betoog slaagt. Zoals hiervoor onder 2.4.1. is overwogen, hebben de maatregelen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, tot doel te voorkomen dat een onverwachte situatie kan leiden tot de val van een werknemer, ook al ligt deze situatie buiten de directe invloedssfeer van de werkgever. Door het nemen van de in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit genoemde maatregelen had in dit geval kunnen worden voorkomen dat het hartinfarct van de betrokken werknemer zou leiden tot de val van het dak naar beneden. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de omstandigheid dat de werknemer is komen te vallen als gevolg van een hartinfarct een zodanig bijzondere omstandigheid is, dat de boete moet worden gematigd.
    
    2.6.2. Het hoger beroep van de minister is gegrond.
    
    2.7. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.3.1, 2.5 en 2.6.2 dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 december 2008 van de minister alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover de minister bij dat besluit de boete, opgelegd vanwege een ziekenhuisopname als gevolg van een arbeidsongeval van de werknemer, heeft gehandhaafd. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en aldus het besluit van 2 oktober 2008 te herroepen, voor zover het betreft de boete opgelegd wegens een ziekenhuisopname als gevolg van een arbeidsongeval van een werknemer, en de boete, voor het overtreden van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet gelezen in verband met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, vast te stellen op € 2.250,00.
    
    2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 23 juli 2009 in zaak nr. 09/158;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van 24 december 2008, kenmerk AI/JZ/2008/29858/BOB, voor zover bij dat besluit de boete opgelegd vanwege een ziekenhuisopname als gevolg van een arbeidsongeval van de werknemer is gehandhaafd;
    
    V. herroept het besluit van 2 oktober 2008, kenmerk 070801265/04, voor zover het betreft de boete opgelegd vanwege een ziekenhuisopname als gevolg van een arbeidsongeval van de werknemer;
    
    VI. bepaalt dat de boete voor het overtreden van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet gelezen in verbinding met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit wordt vastgesteld op € 2.250,00 (zegge: tweeduizend tweehonderdvijftig euro);
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2010
    
    280-622.