ECLI:NL:CBB:2013:BZ3408, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-01-2013, AWB 10/1108
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: dijkpercelen; meetmethode; bedrijfstoeslag; subsidiabele oppervlakte

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: AWB 10/1108
      5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006 
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2013 in de zaak tussen
    
    A, te B, appellant,
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder, 
      gemachtigden: drs. M. Star en mr. C.E.B. Haazen, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
    
    
    
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 18 maart 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder appellants voorschotbetaling bedrijfstoeslag voor 2009 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
      Bij besluit van 15 september 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk ongegrond verklaard. 
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Nadien heeft verweerder het College een nader stuk doen toekomen en heeft appellant hierop gereageerd.
      Op 28 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht. Verweerder werd bij die gelegenheid vertegenwoordigd door 
      mr. N.J.H. Klomp Nadat het onderzoek is gesloten, is dit bij beslissing van het College van 
      23 november 2011 heropend, waarbij het College verweerder heeft verzocht om een nadere reactie ten aanzien van de vraag hoe hellende oppervlakten dienen te worden gemeten in het kader van de bedrijfstoeslagregeling. Verweerder heeft zijn reactie op dit verzoek op 14 december 2011 aan het College doen toekomen en appellant heeft hierop bij brief van 29 december 2011 gereageerd.  
      Op 25 januari 2012 is het onderzoek ter zitting voortgezet, waarbij appellant in persoon is verschenen en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, bijgestaan door D. Vogt. Ter zitting heeft het College het onderzoek geschorst om verweerder de gelegenheid te geven nadere informatie te verstrekken. Verweerder heeft bij brief van 29 februari 2012 van die gelegenheid gebruik gemaakt. Appellant heeft hierop gereageerd en verzocht om vertaling van de deels Engelstalige stukken. Verweerder heeft aan dit verzoek voldaan. Appellant heeft hierop gereageerd en hierbij tevens verzocht om vertaling van een reeds bij het verweerschrift overgelegd Engelstalig stuk.
      Partijen hebben desgevraagd toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nader onderzoek ter zitting, waarna het College het onderzoek heeft gesloten.
    
    
    
    
      Overwegingen 
      1.	Appellant beschikte in 2009 over 12,29 toeslagrechten en heeft met het formulier "Gecombineerde opgave 2009" om uitbetaling hiervan verzocht. Hiervoor heeft hij de percelen 1 tot en met 13 met een totale oppervlakte van 10.90 ha opgegeven en aangekruist op het overzicht gewaspercelen. Op 15 september 2009 vond een fysieke controle van de percelen plaats door de Algemene Inspectiedienst waarbij de door appellant opgegeven oppervlakte gedeeltelijk is afgekeurd. 
      In de brief van verweerder van 18 maart 2010 is appellant meegedeeld dat de bedrijfstoeslag 2009 met een voorschot wordt uitbetaald, maar dat deze voor appellant op nihil is vastgesteld vanwege het verschil tussen de afgekeurde en goedgekeurde oppervlakte dat groter is dan 20%. Tevens wordt appellant uitgesloten van bedrijfstoeslag in de jaren 2010, 2011 en 2012, omdat het verschil tussen de afgekeurde oppervlakte groter is dan 50% van de goedgekeurde oppervlakte. 
      2.	Gelet op de uitspraak van het College van 21 oktober 2011, LJN BU4601, dient de brief van 18 maart 2010 als een beslissing gericht op rechtsgevolg en derhalve als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden aangemerkt. Bij de beoordeling van het beroep tegen de handhaving van dit besluit, te weten de beslissing op bezwaar van 15 september 2010, is de toetsing van het College gericht op het beantwoorden van de vraag - met inachtneming van de door artikel 8:69 Awb bepaalde omvang van het geschil - of en in hoeverre appellant, met het oog op de daarbij toepasselijke Verordeningen en de Regeling, redelijkerwijs aanspraak zal kunnen maken op de uitbetaling van de bedrijfstoeslag. Voor een verdergaande toetsing is gelet op het karakter van het voorschotbesluit - een besluit tot voorlopige betaling van de nog definitief vast te stellen uitbetaling van bedrijfstoeslag - geen plaats. 
      3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de oppervlakte van de percelen 3 en 4 alsnog voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking gebracht. Het voorschotbedrag wordt hierdoor gewijzigd vastgesteld op € 970,41 en de uitsluiting van bedrijfstoeslag in de volgende jaren komt te vervallen. De vraag die partijen nu nog verdeeld houdt is of verweerder in het bestreden besluit terecht de oppervlakte van de opgegeven dijkpercelen tweedimensionaal - dus in het platte vlak - heeft gemeten in plaats van driedimensionaal, en of verweerder hierdoor uitgaat van de juiste geconstateerde oppervlakte van de betreffende percelen. Daarnaast is in geschil of verweerder de oppervlakte van de buiten de afrastering gelegen gronden terecht niet heeft meegerekend als subsidiabele oppervlakte. Tevens is in geschil of verweerder de oppervlakte van de percelen 6 en 11 juist heeft vastgesteld en de percelen 16 en 17 terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor de uitbetaling van appellants toeslagrechten.
      4.1.1	Appellant voert aan dat verweerder de opgegeven dijkpercelen ten onrechte in het platte vlak heeft gemeten. Deze percelen hebben een hellingshoek van 45 graden, die over de grond gemeten een grotere oppervlakte hebben dan in het platte vlak gemeten. De door verweerder gehanteerde meetmethode met gebruikmaking van GPS houdt geen rekening met hoogteverschillen en leidt daarom tot een te kleine vaststelling van de oppervlakte van deze percelen. Appellant stelt dat de oppervlakte moet worden gemeten door van een perceel de lengte en breedte vast te stellen en deze te vermenigvuldigen. Bij afwijkende vormen kan een oppervlakte worden opgesplitst in berekenbare delen voor bollen, hollen of ronde vlakken en berekend met hiervoor geldende formules gebaseerd op het decimale stelsel. Het middel dat hierbij dient te worden toegepast is een geijkt meetinstrument, zoals een meetlat. Verweerders stelling dat voor het meten van dijken geen meetmiddel zou zijn vastgesteld is dan ook onjuist. De Europese wetgever is er logischerwijs niet vanuit gegaan dat een lidstaat een meetmethode zou introduceren die afwijkt van de werkelijkheid. Een geschikt middel is in dit geval een middel dat recht doet aan de werkelijkheid en daar voldoet het vlak meten van dijkpercelen met GPS niet aan volgens appellant. Uit de door verweerder op dit punt overgelegde informatie van het Joint Research Centre blijkt evenmin dat het verweerder is toegestaan om af te wijken van de werkelijke oppervlakten door een andere meetmethode te hanteren.
      Appellant voert voorts aan dat de door verweerder overgelegde uitdraai van de website van het Joint Research Centre die in de Engelse taal is gesteld, vertaald had moeten worden, nu het hier een in de Nederlandse taal gevoerde procedure betreft. 	
      4.1.2	Verweerder stelt dat de oppervlakten van de betreffende percelen, die zijn vastgesteld bij de hiervoor genoemde fysieke controle door middel van GPS-metingen, juist zijn. Net als voorheen zijn de oppervlakten van de dijkpercelen van appellant tweedimensionaal gemeten. In de Europese verordeningen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling staat niet beschreven hoe hellende oppervlakten dienen te worden gemeten bij een controle ter plaatse. Evenmin zijn in de consideransen van de betreffende Verordeningen aanknopingspunten te vinden voor de stelling dat verweerder driedimensionaal zou moeten meten. Verweerder is dan ook van mening dat hij op grond van EU-verordeningen niet verplicht is hellende oppervlakten driedimensionaal te meten. Het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau (Joint Research Centre) van de Europese Commissie heeft voorts op zijn internetsite Wikicap aangegeven dat er geen logische landbouwkundige reden is om hellende oppervlakten driedimensionaal te meten. Verweerder benadrukt tot slot dat - zoals het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau heeft bevestigd - geen enkele lidstaat een driedimensionale meting hanteert. Ook in landen als Oostenrijk, Duitsland en Italië, waar veel meer reliëf in het landschap aanwezig is, wordt gemeten in het platte vlak. 
      4.1.3	Het College stelt voorop dat de Europese regelgeving niet voorziet in de te hanteren meetmethode in het geval van hellende oppervlakten. Dit betekent dat verweerder niet verplicht is tot het op een bepaalde wijze meten van hellende oppervlakten, maar dat hij in beginsel vrij is om een keuze te maken uit de verschillende, in redelijkheid verdedigbare meetmethoden. Verweerders keuze voor een tweedimensionale meetmethode - in dit geval met gebruikmaking van GPS - acht het College dan ook toelaatbaar. Dat ook andere lidstaten, waaronder “berglanden” als Duitsland en Italië gekozen hebben voor een tweedimensionale meting pleit voor verweerders keuze. Het voorgaande zou anders kunnen zijn, indien verweerder zich in het verleden zou hebben gecommitteerd aan een andere meetmethode en appellant zou worden benadeeld doordat de subsidiabele oppervlakte nu, als gevolg van de wijziging in meetmethode, kleiner zou zijn vastgesteld. Dat verweerder in eerdere jaren zou zijn uitgegaan van een driedimensionale meting, is het College echter niet gebleken.
      Dat verweerder een niet vertaald Engelstalig document heeft ingebracht in de procedure ter onderbouwing van zijn standpunt hieromtrent doet hieraan niet af, reeds omdat de relevante delen van dit stuk vertaald in het standpunt van verweerder zijn opgenomen en ook voor het overige niet is gebleken dat appellant hierdoor in zijn belangen is geschaad.
      4.2.1	Appellant stelt verder dat ook uit de door appellant overgelegde pachtcontracten blijkt dat de door verweerder geconstateerde oppervlakten onjuist zijn. De oppervlakten die zijn vermeld in deze pachtcontracten zijn immers groter dan die nu door verweerder zijn vastgesteld. Voor perceel 7 geldt volgens appellant dat de juiste oppervlakte blijkt uit de cartografische kaart.
      4.2.2	Het College is van oordeel dat dit betoog van appellant niet slaagt. Uitgangspunt is, gelet op artikel 34, tweede lid, onder a juncto artikel 2, onder h, van Verordening (EG) nr. 73/2009, de in dit geval als grasland beteelde oppervlakte, en deze hoeft niet overeen te komen met de totale gepachte oppervlakte of een oppervlakte op een kaart. Immers, in de oppervlakten vermeld in pachtcontracten of op een kaart kunnen ook niet-subsidiabele elementen als kavelpaden zijn begrepen. 
      4.3.1	Daarnaast voert appellant aan dat verweerder ten onrechte de buiten de afrastering van zijn percelen gelegen oppervlakten niet heeft meegerekend. Deze worden door appellant onderhouden. Hij maait het gras van deze stroken en voert het aan zijn schapen. Ook deze oppervlakten dienen daarom voor uitbetaling van zijn toeslagrechten in aanmerking te komen. 
      4.3.2	Het College acht het niet ondenkbaar dat in bijzondere gevallen ook de oppervlakte van een strook grond die buiten de afrastering van een weide ligt kan worden aangemerkt als subsidiabele oppervlakte en in aanmerking worden gebracht voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag. Bepalend hiervoor is echter op grond van artikel 34, tweede lid, onder a Verordening (EG) nr. 73/2009 dat deze strook grond feitelijk in overwegende mate voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. De strook grond hier in geding ligt direct langs de weg en dient ook als berm. De enkele stelling van appellant dat hij de stroken buiten de afrastering van de weide onderhoudt door deze te maaien en het gras hiervan aan zijn schapen te voeren, acht het College onvoldoende om aan te nemen dat verweerder deze oppervlakte, gelet op het voorgaande, als subsidiabel dient aan te merken.
      4.4	Appellants betoog dat verweerder ten onrechte de oppervlakte van onder andere de percelen 16 en 17 niet in aanmerking heeft gebracht voor bedrijfstoeslag slaagt evenmin. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt zijn de door appellant genoemde percelen niet opgegeven in de aanvraag om bedrijfstoeslag en daarmee terecht niet in aanmerking gebracht voor bedrijfstoeslag.
      4.5.1	Ten aanzien van perceel 6 stelt appellant dat de gemeente Rotterdam dit perceel met zijn toestemming heeft opgehoogd met grond van een andere locatie op voorwaarde dat het perceel zou worden geëgaliseerd en opnieuw ingezaaid. Dit heeft weliswaar langer geduurd dan verwacht, maar zou naar mening van appellant er niet toe moeten leiden dat dit perceel niet in aanmerking wordt gebracht voor bedrijfstoeslag. Verweerder heeft een ander door appellant gebruikt perceel, dat was vervuild met puin en slootvuil en dat nog moest worden gescheurd, schoongemaakt en opnieuw ingezaaid, immers wel subsidiabel geacht.
      Ter zitting heeft appellant ten aanzien van dit perceel tevens betoogd dat de hierop aanwezige hooiwagen, caravan en aanhangers verplaatsbaar zijn, zodat ook de oppervlakte hiervan niet in mindering dient te worden gebracht.
      4.5.2	Verweerder stelt dat uit de op 15 september 2009 uitgevoerde fysieke veldinspectie op het bedrijf van appellant is gebleken dat een deel van perceel 6 niet werd gebruikt als landbouwgrond, zodat deze oppervlakte niet subsidiabel is. Hierbij is van belang dat ingevolge artikel 35 van Verordening 73/2009 een perceel niet alleen ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave dient te voldoen aan de subsidiabiliteits-voorwaarden maar het gehele kalenderjaar. 
      4.5.3	Het College overweegt dat voor zover er caravans, bouwwerken en dergelijke of grondopslag aanwezig zijn op een perceel, de oppervlakte hiervan volgens vaste jurisprudentie van het College niet subsidiabel is. Dit is immers geen landbouwgrond volgens de definitie hiervan. Dat de caravans nog verplaatsbaar zouden zijn, zoals appellant stelt, acht het College niet van doorslaggevend belang, nu niet in geschil is dat de opslag feitelijk gedurende een langere periode - in ieder geval van mei 2009 tot aan de controle in september 2009 - heeft plaatsgevonden, zodat vaststaat dat het betreffende deel van het perceel in die periode niet voor landbouwactiviteiten in gebruik is geweest. 
      Het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel waar het betreft de gelijke behandeling van een perceel met de opslag van slootbagger en zijn perceel met grondopslag slaagt reeds niet, omdat dit naar hun aard verschillende zaken betreft. In het geval van grondopslag gaat het om een definitieve ophoging van een perceel met de opgeslagen grond, waarna een perceel weer geschikt gemaakt moet worden als landbouwgrond. Het effect van de tijdelijke opslag van slootbagger is kleiner, omdat deze grond op korte termijn voor landbouw gebruikt kan worden.
      Het College ziet in het door appellant aangevoerde geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder de oppervlakte van perceel 6 onjuist heeft vastgesteld.
      4.6	Het College acht - anders dan appellant stelt - evenmin aangetoond dat verweerder de oppervlakte van het huisperceel, genummerd 11 in de aanvraag, te klein heeft vastgesteld. Appellants enkele stelling dat hij zijn perceel zelf heeft gemeten met meetlint en hierbij een andere oppervlakte zou hebben gemeten dan de GPS-meting van verweerder acht het College daartoe onvoldoende.
      4.7	Het betoog van appellant dat hij door het kleiner vaststellen van de subsidiabele oppervlakte van zijn percelen en het dientengevolge niet volledig benutten van zijn toeslagrechten onevenredig zwaar wordt getroffen - door het College opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb - treft geen doel. 
      De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift.  Deze beperking vloeit in dit geval voort uit artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 op grond waarvan verweerder genoodzaakt is om een korting toe te passen op de uitbetaling van appellants toeslagrechten.
      5.	Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet tot slot geen aanleiding voor vergoeding van proceskosten.
    
    
    
      Beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, voorzitter, mr. H.S.J. Albers en mr. M. de Mol, leden, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2013.
    
    
    
    
    
    
    
    w.g. griffier	w.g. voorzitter
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: