ECLI:NL:RBLEE:2001:AB0916, Rechtbank Leeuwarden, 21-03-2001, 40248 HA/ZA 00/405
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2001-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Invordering verbeurde dwangsom terwijl de in geding zijnde gedragingen niet langer als overtredingen kunnen worden aangemerkt, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
      Aanschrijvingen om binnen twee maanden een gedeeltelijk gerealiseerd bouwwerk, puin-, bouw en sloopafval te verwijderen bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd. Nadat was geconstateerd dat geen gevolg is gegeven aan de aanschrijvingen heeft geopposeerde bericht dat de dwangsommen verschuldigd zijn geworden. 
      
      De stichting heeft bezwaar en beroep ingesteld tegen het besluit tot oplegging van een drietal lasten onder dwangsom. Zij heeft derhalve gebruik gemaakt van een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang. Nu de bestuursrechter niet is overgegaan tot vernietiging van de dwangsombeschikking, dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat dat besluit zowel wat zijn wijze van totstandkomen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. 
      
      Als vaststaand moet worden aangenomen dat de stichting niet heeft voldaan aan de aanschrijvingen van de gemeente. De gemeente is daarom in beginsel gerechtigd om de verbeurde dwangsommen bij dwangbevel in te vorderen. Alleen in geval van (zeer) bijzondere omstandigheden kan de gemeente dit recht worden ontzegd. Het opleggen van een dwangsom moet immers worden beschouwd als een prikkel om een overtreding te beëindigen. Daarmee zou niet in overeenstemming zijn dat, nadat de dwangsommen verschuldigd zijn geworden, van de invordering wordt afgezien. Dit neemt echter niet weg dat een bestuursorgaan een bevoegdheid die hem krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet mag uitoefenen in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. 
      
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat door het verlenen van de bouwvergunning de eerder zonder vergunning verrichte bouwwerkzaamheden alsmede de aanwezigheid van het afval en de bouwmaterialen alsnog gelegaliseerd zijn, zodat de stichting -wat betreft deze onderdelen- niet langer gehouden is om uitvoering te geven aan de last. 
        Volgens vaste jurisprudentie heeft het opleggen van een last onder dwangsom een reparatoir karakter. De last heeft het oogmerk de overtreding te (doen) beëindigen en is niet bedoeld om leed toe te voegen. In een situatie als deze wordt de opgelegde sanctie echter punitief van aard. Immers, de invordering vindt plaats terwijl de in geding zijnde gedragingen niet langer als overtredingen kunnen worden aangemerkt. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het handelen van de gemeente in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in art. 3:4, tweede lid Awb omdat het gevolg van de invordering onevenredig is in verhouding tot het met de dwangsombeschikking beoogde doel. 
      
      
      Vordering toegewezen.
      
      
        Gemeente Ooststellingwerf, geopposeerde.
        mr. C.M. Telman

Arrondissementsrechtbank Leeuwarden
      Sector handelsrecht
    
    
    
      Uitspraak: 21 maart 2001 
      Zaaknummer: 40248 HA/ZA 00/0405 
    
    
    
      VONNIS
      van de enkelvoudige handelskamer, in de zaak van:
    
    
    
    
      de STICHTING WONINGBEHEER NOORD NEDERLAND,
      gevestigd te Bellingwolde,
      opposant,
      procureur: mr. W. Sleijfer,
    
    
    tegen
    
    
      de publieke rechtspersoon,
      GEMEENTE OOSTSTELLINGWERF,
      gevestigd te Oosterwolde,
      geopposeerde,
      procureur: mr. J.V. van Ophem.
    
    
    
    
      PROCESGANG
      Geopposeerde (in het vervolg: de gemeente) heeft bij dwangbevel van 14 februari 2000 
      een bedrag van ƒ 35.000,00 wegens verschuldigd geworden dwangsommen bij opposant (verder te noemen: de stichting) ingevorderd. Het dwangbevel is op 14 maart 2000 betekend.
      De stichting heeft bij dagvaarding van 25 april 2000 verzet gedaan. 
    
    
    
      Vervolgens zijn de volgende processtukken gewisseld:
      conclusie van eis in oppositie van de zijde van de stichting;
      conclusie van antwoord in oppositie van de zijde van de gemeente;
      akte naar aanleiding overlegging producties van de zijde van de stichting;
      akte houdende uitlating en inbreng productie van de zijde van de gemeente.
    
    
    
      Partijen hebben producties overlegd. 
      De rechtbank wijst vonnis op het griffiedossier, waarvan de inhoud als hier herhaald moet gelden.
    
    
    RECHTSOVERWEGINGEN
    
    
      1.	De vordering
      De vordering van de stichting strekt ertoe dat de rechtbank het verzet deugdelijk verklaart en de gemeente in haar vordering niet-ontvankelijk verklaart, dan wel haar deze ontzegt, met veroordeling van de gemeente in de kosten van het geding.
    
    
    De gemeente heeft tegen de vordering verweer gevoerd met conclusie dat de rechtbank de stichting niet-ontvankelijk verklaart in haar vordering dan wel haar deze ontzegt, met veroordeling van de stichting in de kosten van de procedure.
    
    2.	Vaststaande feiten
    
    Tussen partijen staat als gesteld en niet of onvoldoende betwist, alsmede op grond van de niet-betwiste inhoud van de overgelegde producties het volgende vast:
    
    
      2.1	De stichting heeft op 3 januari 1996 bij het college van burgemeester en wethouders (in het vervolg: B&W) een bouwaanvraag ingediend voor de oprichting van een bedrijfswoning met bedrijfsruimte ten behoeve van een kwekerij op het perceel plaatselijk bekend Lange Singel 4 te Haule (hierna: het perceel).
      2.2	Bij besluit van 23 maart 1998 hebben B&W de aanvraag geweigerd wegens strijd met het geldende bestemmingsplan.
      2.3	De stichting en haar voorzitter M. Vos hebben op 7 april 1998 tegen het besluit tot weigering van de bouwvergunning een bezwaarschrift ingediend. B&W hebben dit bezwaarschrift bij besluit van 2 december 1998 ongegrond verklaard. 
      2.4	Eveneens bij besluit van 2 december 1998 hebben B&W de stichting aangeschreven om binnen twee maanden een gedeeltelijk gerealiseerd bouwwerk, puin-, bouw- en sloopafval en bouwmaterialen alsmede twee stacaravans van het perceel te verwijderen, bij gebreke waarvan zij een dwangsom verbeurt van ƒ 3.500,00 per week met een maximum van ƒ 35.000,00. De brief is geadresseerd aan de raadsman van de stichting (thans haar procureur).
      2.5	Op 11 januari 1999 hebben de stichting en Vos tegen de dwangsombeschikking, voorzover deze betrekking heeft op de verwijdering van het afval, de bouwmaterialen en de twee stacaravans, een bezwaarschrift ingediend. Tijdens de hoorzitting is mondeling bezwaar gemaakt tegen de afbraak van het zonder vergunning gebouwde.
      2.6	Bij besluit van 4 augustus 1999 hebben B&W het primaire besluit van 2 december 1999 herroepen in die zin dat per afzonderlijke overtreding een last onder dwangsom is opgelegd en wel op de volgende wijze:
      -	binnen twee maanden na 4 augustus 1999 moet het gedeeltelijk gerealiseerde bouwwerk verwijderd zijn, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van ƒ 4.000,00 per week, met een maximum van ƒ 20.000,00;
      -	binnen twee maanden na 4 augustus 1999 moeten het ter plaatse aanwezige puin-, bouw- en sloopafval en de bouwmaterialen  verwijderd zijn, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van ƒ 2.000,00 per week, met een maximum van ƒ 10.000,00;
      -	binnen twee maanden na 4 augustus 1999 moeten twee van de drie aanwezige caravans zijn verwijderd, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van ƒ 1.000,00 per week, met een maximum van ƒ 5.000,00.	
      Het bezwaarschrift is wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de aanschrijving om het illegaal gebouwde af te breken. Voor het overige is het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
      B&W hebben ook het besluit van 4 augustus 1999 geadresseerd aan de raadsman van de stichting. 
      2.7	De stichting heeft bij de arrondissementsrechtbank (sector bestuursrecht) te Leeuwarden beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar inzake de weigering van de bouwvergunning en de dwangsombeschikking. Zij heeft in beroep -voor zover hier van belang- aangevoerd dat de bouwvergunning op grond van art. 46 lid 3 Woningwet van rechtswege is verleend, zodat B&W niet bevoegd waren om een last onder dwangsom op te leggen, en dat onduidelijk is tot wie de dwangsombeschikking is gericht. 
      2.8	De rechtbank heeft bij uitspraak van 20 december 1999 de beroepen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat art. 46 lid 3 Woningwet in dit geval niet van toepassing is, zodat de bouwvergunning niet van rechtswege is verleend. Verder is geoordeeld dat een redelijke interpretatie duidelijk maakt dat de dwangsombeschikking is gericht  tot de stichting, die ook de overtreder is. 
      2.9	De stichting en Vos hebben tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 14 december 2000 het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is gericht tegen de in het besluit van 4 augustus 1999 herhaalde last onder dwangsom de illegale bouw te verwijderen en voor het overige de aangevallen uitspraak bevestigd.
      2.10	Een medewerker van de gemeente heeft op 13 oktober, 20 oktober, 27 oktober, 4 november en 10 november 1999 geconstateerd dat de stichting geen gevolg heeft gegeven aan de aanschrijvingen van 4 augustus 1999. B&W hebben de stichting bij brieven van respectievelijk 21 oktober, 25 oktober, 28 oktober, 4 november en 15 november 1999 bericht dat de eerste, tweede, derde, vierde en vijfde week als bedoeld in het besluit van 4 augustus 1999 verstreken zijn, zodat de maximale dwangsommen verschuldigd zijn geworden.
      2.11	Bij besluit van 6 september 2000 hebben B&W de stichting een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een veldschuur op het perceel. 
    
    
    3.	Het standpunt van de stichting 
    
    
      3.1	Uit de dwangsombeschikkingen van 2 december 1998 en 4 augustus 1999 blijkt niet tot wie de besluiten gericht zijn. Het is daardoor onduidelijk wie door de gemeente als overtreder is aangemerkt. 
      3.2	Er is geen sprake van illegale bouw. Op grond van art. 46 lid 3 Woningwet is fictief beschikt op de bouwaanvraag van 3 januari 1996 in die zin dat van rechtswege een bouwvergunning is verleend. 
      3.3	De invordering van de dwangsommen is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur omdat door het besluit van 6 september 2000 alsnog legalisatie van de uitgevoerde bouwwerkzaamheden heeft plaatsgevonden.
      3.4	Voor het invorderen van de verbeurde dwangsommen in verband met het afval en de bouwmaterialen is evenmin aanleiding nu deze thans ten behoeve van de te bouwen veldschuur aanwezig zijn. 
      3.6	De caravans zijn niet meer aanwezig c.q. zijn geamoveerd. De restanten worden voor opslag gebruikt. 
    
    
    4.	Het standpunt van de gemeente 
    
    
      4.1	In het kader van de procedure bij de bestuursrechter is reeds beslist dat voldoende duidelijk is dat de dwangsombeschikkingen geacht moeten worden gericht te zijn tot de stichting. 
      4.2	Uit de uitspraak van de rechtbank, die in hoger beroep is bevestigd, blijkt dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende bouwvergunning. 
      4.3	De bouwaanvraag, waarop bij besluit van 6 september 2000 positief is beslist, is pas ingediend nadat de dwangsommen verbeurd waren.  De omstandigheid dat het illegaal gebouwde en de aanwezigheid van het afval en de bouwmaterialen door de vergunningverlening zijn gelegaliseerd, staat daarom niet in de weg aan invordering van de verbeurde dwangsommen. 
      4.4	Tijdens de controles die in de vijf weken na afloop van de begunstigingstermijn hebben plaatsgevonden waren de caravans nog aanwezig.
    
    
    5.	Beoordeling van het geschil
    
    5.1	De rechtbank overweegt allereerst dat zij de vordering van de stichting aldus verstaat dat de rechtbank het verzet tegen het dwangbevel gegrond verklaart en voor recht verklaart dat de gemeente onrechtmatig jegens de stichting handelt door tot invordering van de dwangsommen over te gaan. Anders dan bij een verstekvonnis is er immers in deze zaak geen sprake geweest van toewijzing van een vordering.  
    
    5.2 	De stichting heeft bezwaar en beroep ingesteld tegen het besluit tot oplegging van een drietal lasten onder dwangsom. Zij heeft derhalve gebruik gemaakt van een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang. Nu de bestuursrechter niet is overgegaan tot vernietiging van de dwangsombeschikking, dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat dat besluit zowel wat zijn wijze van totstandkomen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. De stelling van de stichting dat zij over een van rechtswege verleende bouwvergunning beschikt zodat er geen sprake is van een overtreding,  kan daarom in het kader van deze procedure niet aan de orde komen. Hetzelfde geldt voor de stelling dat niet duidelijk is tot wie de dwangsombeschikking is gericht.
    
    
      5.3.1	In dit geding moet als vaststaand worden aangenomen dat de stichting niet heeft voldaan aan de aanschrijvingen van de gemeente. De gemeente is daarom in beginsel gerechtigd om de verbeurde dwangsommen bij dwangbevel in te vorderen. De rechtbank is van oordeel dat alleen in geval van (zeer) bijzondere omstandigheden de gemeente dit recht kan worden ontzegd. Het opleggen van een dwangsom moet immers worden beschouwd als een prikkel om een overtreding te beëindigen. Daarmee zou niet in overeenstemming zijn dat, nadat de dwangsommen verschuldigd zijn geworden, van de invordering wordt afgezien. Dit neemt echter niet weg dat een bestuursorgaan een bevoegdheid die hem krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet mag uitoefenen in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. 
      5.3.2	Tussen partijen is niet in geschil dat door het verlenen van de bouwvergunning van 6 september 2000 de eerder zonder vergunning verrichte bouwwerkzaamheden alsmede de aanwezigheid van het afval en de bouwmaterialen alsnog gelegaliseerd zijn, zodat de stichting 
      -wat betreft deze onderdelen- niet langer gehouden is om uitvoering te geven aan de last van 4 augustus 1999. Volgens vaste jurisprudentie heeft het opleggen van een last onder dwangsom een reparatoir karakter. De last heeft het oogmerk de overtreding te (doen) beëindigen en is niet bedoeld om leed toe te voegen. In een situatie als deze wordt de opgelegde sanctie echter punitief van aard. Immers, de invordering vindt plaats terwijl de in geding zijnde gedragingen niet langer als overtredingen kunnen worden aangemerkt. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het handelen van de gemeente in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in art. 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht, omdat het gevolg van de invordering onevenredig is in verhouding tot het met de dwangsombeschikking beoogde doel.
      5.2.3	Het hiervoor vermelde oordeel brengt mee dat de vordering zal worden toegewezen voor zover het gaat om de invordering van de dwangsommen die verbeurd zijn door de aanwezigheid van het gedeeltelijk gerealiseerde bouwwerk alsmede het aanwezige afval en de bouwmaterialen. 
      Het verzet zal evenwel ongegrond worden verklaard voor zover het om de verwijdering van de caravans gaat. De stichting heeft niet gesteld dat de (restanten van de) caravans thans op het perceel aanwezig zijn in verband met de bouw van de veldschuur.   
    
    
    5.3 	De gemeente zal als de grotendeels in het ongelijk te stellen partij in de kosten van het geding worden verwezen.
    
    BESLISSING
    
    De rechtbank 
    
    
      1. 	verklaart het verzet gegrond voor zover het de invordering van de dwangsommen voor het gedeeltelijk gerealiseerde bouwwerk en het ter plaatse aanwezige puin-, bouw- en sloopafval alsmede de bouwmaterialen betreft;
      2.	verklaart voor recht dat de gemeente onrechtmatig jegens de stichting handelt door tot invordering van de dwangsommen als bedoeld onder 1. over te gaan;
      3.	verklaart het verzet voor het overige ongegrond;
      4.	veroordeelt  de gemeente in de proceskosten in oppositie aan de zijde van de stichting gevallen tot aan deze uitspraak begroot op ƒ 888,97 aan verschotten en ƒ 1.290,00 aan salaris procureur;
      5.	wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door de rechter mr. C.M. Telman en uitgesproken in het openbaar door de rolrechter op 21 maart 2001.
    
    fn 85