ECLI:NL:RVS:2004:AP3315, Raad van State, 23-06-2004, 200205609/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 23 oktober 2002, no. 200103583/1, heeft de Afdeling het beroep van appellante tegen het besluit van verweerders van 6 juni 2001, kenmerk 01.06388/94.93786, gedeeltelijk gegrond verklaard en dit besluit vernietigd voorzover het de daarbij gehandhaafde last onder dwangsom inzake overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Lozingenbesluit Wvo glastuinbouw (hierna te noemen: het Lozingenbesluit) betreft. De Afdeling heeft daarbij met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding.

200205609/1.
      Datum uitspraak: 23 juni 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het verzoek om toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij uitspraak van 23 oktober 2002, no. 200103583/1, heeft de Afdeling het beroep van appellante tegen het besluit van verweerders van 6 juni 2001, kenmerk 01.06388/94.93786, gedeeltelijk gegrond verklaard en dit besluit vernietigd voorzover het de daarbij gehandhaafde last onder dwangsom inzake overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Lozingenbesluit Wvo glastuinbouw (hierna te noemen: het Lozingenbesluit) betreft. De Afdeling heeft daarbij met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding.
    
    Desgevraagd heeft appellante bij brief van 27 november 2002, aangevuld bij brieven van 7 januari 2003 en 19 augustus 2003, het verzoek nader toegelicht. Verweerders hebben gereageerd bij brief van 14 januari 2003.
    
    De Afdeling heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 september 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. B.J.P.M. Zwinkels, advocaat te Honselersdijk, en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. M.A. Fluit, mr. A.M.G. Klooswijk en P.C. Lugtigheid, ambtenaren van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft appellante ter zitting in de gelegenheid gesteld om een nieuwe renteberekening in te dienen. Op 26 september 2003 zijn de stukken van appellante ontvangen. Hierop hebben verweerders bij brief van 21 oktober 2003 gereageerd.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        Ingevolge artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de Afdeling indien zij het beroep gegrond verklaart en indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
    
    2.2.        Bij voornoemde uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2002 is het besluit van verweerders van 6 juni 2001 vernietigd, voorzover het de daarbij gehandhaafde last onder dwangsom betreft - opgelegd bij besluit van 10 november 1999 en gewijzigd bij besluit van 18 februari 2000 - inzake overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Lozingenbesluit. Naar het oordeel van de Afdeling berust het standpunt van verweerders, dat appellante wat haar bedrijf aan de [locatie] te [plaats] betreft indertijd geen aanspraak kon maken op het door hen gehanteerde gedoogbeleid, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Blijkens het verhandelde ter zitting van 23 september 2003 stellen verweerders zich thans op het standpunt dat appellante, gelet ook op de uitspraak van de Afdeling, ten tijde van het besluit van 10 november 1999 (hierna: het primaire besluit) wel aanspraak kon maken op het door hen gehanteerde gedoogbeleid en dat appellante in verband hiermee indertijd niet gehouden was voor wat betreft de lozing van door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater te voldoen aan het bepaalde in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van het Lozingenbesluit. Gelet hierop moet naar het oordeel van de Afdeling niet alleen het vernietigde besluit op bezwaar van 6 juni 2001 maar ook het primaire besluit als onrechtmatig worden gekwalificeerd.
    
    2.3.    In verband met de vraag of causaal verband bestaat tussen het onrechtmatig handelen van verweerders en de door appellante gestelde schade overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.3.1.    Appellante stelt naar aanleiding van de bij het primaire besluit opgelegde last onder dwangsom een hemelwateropvangvoorziening ten behoeve van de gietwatervoorziening te hebben aangelegd als bedoeld in voornoemd artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van het Lozingenbesluit (hierna: een gietwatervoorziening). Volgens appellante heeft zij de gietwatervoorziening in 2000 gerealiseerd teneinde te voorkomen dat een dwangsom zou worden verbeurd ondanks het feit dat zij de doelmatigheid en de gehoudenheid om de voorziening te realiseren bleef betwisten. In dit verband heeft zij er op gewezen dat de Voorzitter van de Afdeling bij uitspraak van 16 maart 2000, no. 200000628/1, het door haar ingediende verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het primaire besluit van verweerders heeft afgewezen. De kosten van de aanleg van de gietwatervoorziening alsmede de bijkomende kosten dienen volgens appellante als schade te worden aangemerkt die voor vergoeding in aanmerking komt.
    
        Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van het Lozingenbesluit is, voorzover te dezen van belang, het lozen van door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater toegestaan, indien ten behoeve van de gietwatervoorziening een hemelwateropvangvoorziening van ten minste 500 m3/ha glasoppervlak aanwezig is of water met een ten aanzien van het natriumgehalte gelijkwaardige kwaliteit als hemelwater wordt gebruikt.
    
        Ter zitting hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat zij het aannemelijk achten dat het gebruik van water met een ten aanzien van het natriumgehalte gelijkwaardige kwaliteit als hemelwater voor appellante geen bruikbaar alternatief vormde voor de aanleg van een gietwatervoorziening en dat appellante alleen door middel van de aanleg van deze voorziening op dit punt de overtreding van het Lozingenbesluit kon beëindigen. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk dat de aanleg van de gietwatervoorziening noodzakelijk was om aan de bij het primaire besluit opgelegde last te voldoen en de verbeurte van dwangsommen af te wenden. Hiermee is tevens voldoende aannemelijk dat een zodanig oorzakelijk verband bestaat tussen de onrechtmatige besluiten van verweerders en de gestelde schade dat deze als een gevolg hiervan aan die besluiten kan worden toegerekend. Gelet op voornoemd verzoek om voorlopige voorziening en hetgeen dienaangaande uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, is de Afdeling voorts van oordeel dat appellante zich voldoende heeft ingespannen om de schade te beperken.
    
    2.3.2.    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat het verzoek niet voor inwilliging in aanmerking komt omdat appellante na beëindiging van het gedoogbeleid met ingang van 1 mei 2001 verplicht was om voor wat betreft het lozen van door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater te voldoen aan het Lozingenbesluit. Dienaangaande overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerders vanwege twijfel over de doelmatigheid van de voorziening op grond van het gedoogbeleid uitstel verleenden van de uit het Lozingenbesluit voortvloeiende verplichting, in die gevallen waarin via het drainagewater minder dan 100 kilogram stikstof per hectare glasoppervlak per jaar werd geloosd. Hoewel het gedoogbeleid per 1 mei 2001 is beëindigd, met ingang van welke datum voor appellante de uit het Lozingenbesluit voortvloeiende verplichting herleefde, is daarmee de discussie over de doelmatigheid van een dergelijke voorziening indertijd niet beëindigd. Bij inwerkingtreding op 1 april 2002 van het Besluit glastuinbouw is het Lozingenbesluit ingetrokken. Zoals appellante heeft betoogd zijn bedrijven die op deze datum niet over een gietwatervoorziening beschikten voorlopig vrijgesteld van de verplichting om tot aanleg en gebruik hiervan over te gaan. Een en ander volgt uit voorschrift 20 van de bij het Besluit glastuinbouw behorende bijlage 3, op grond waarvan de in voorschrift 14, tweede lid, van deze bijlage opgenomen verplichting tot aanleg van een hemelwateropvangvoorziening niet van toepassing is op bedrijven die op het moment van inwerkingtreding van dit besluit niet over een dergelijke voorziening beschikken. Uit de toelichting bij laatstgenoemd voorschrift blijkt dat deze voorlopige vrijstellingsregeling is gegeven in verband met nader onderzoek naar de doelmatigheid van een gietwatervoorziening. Ter zitting hebben verweerders erkend dat in verband met de voorlopige vrijstellingsregeling in het Besluit glastuinbouw in de periode tussen 1 mei 2001 en 1 april 2002 in een aantal gevallen, overeenkomend met het onderhavige, alsnog is afgezien van het treffen van handhavingsmaatregelen. De Afdeling acht het gelet op de door appellante in het geding gebrachte gegevens over de doelmatigheid van een gietwatervoorziening op haar bedrijf en hetgeen dienaangaande door verweerders is gesteld niet uitgesloten dat, indien het gedoogbeleid van meet af aan voor appellante was toegepast, uiteindelijk ook in de periode vanaf 1 mei 2001 tot de inwerkingtreding van het Besluit glastuinbouw op enig moment uitstel zou zijn verleend van de verplichting om een gietwatervoorziening aan te leggen. Onder de hiervoor gegeven omstandigheden doet naar het oordeel van de Afdeling de beëindiging van het gedoogbeleid niet af aan het hiervoor vastgestelde causaal verband tussen de onrechtmatige besluiten en de schade die verband houdt met de aanleg van de gietwatervoorziening.
    
    2.4.    Appellante stelt dat de schade bestaat uit kosten voor de aanleg van de gietwatervoorziening, opbrengstderving, het in werking houden van de voorziening, milieutechnisch en juridisch advies en rentekosten in verband met de kosten van de aanleg van de voorziening en de kosten van milieutechnisch advies.
    
    2.4.1.    Blijkens de van appellante ontvangen stukken bedragen de kosten voor de aanleg van de gietwatervoorziening € 28.202,30. Uit de door appellante ter staving van deze kosten overgelegde facturen blijkt dat het verzoek van appellante de kosten van de aanleg van de voorziening betreffen inclusief BTW. Omdat appellante niet heeft gesteld dat zij de BTW niet kan verrekenen acht de Afdeling niet aannemelijk dat in zoverre sprake is van door haar geleden schade. De kosten van de aanleg van de voorziening exclusief BTW kunnen op grond van de door appellante overgelegde facturen worden vastgesteld op een bedrag van ƒ 99,00 + ƒ 288,00 + ƒ 10.020,25 + ƒ 50.000,00 + ƒ 440,00 + ƒ 127,50 + ƒ 486,88 – ƒ 8.510,64 = ƒ 52.950,99 (€ 24.028,11).
    
        Gelet op het tijdvak waarbinnen de schade in 2000 en 2001 is opgetreden en de grootte van de verschillende bedragen bepaalt de Afdeling dat de wettelijke rente over dit bedrag dient te worden vergoed vanaf 1 november 2000 tot aan de dag van algehele voldoening.
    
    2.4.2.    Inzake de door appellante gestelde opbrengstderving als gevolg van de aanleg van de gietwatervoorziening overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.4.2.1.    Appellante stelt dat zij om ruimte te maken voor de aanleg van de gietwatervoorziening 250 m2 van de op haar glastuinbouwbedrijf aanwezige kas heeft moeten afbreken. Deze vermindering van het teeltoppervlak op haar bedrijf heeft volgens appellante opbrengstderving tot gevolg. Appellante heeft de opbrengst per jaar per m2 berekend op € 9,03 en komt daarmee op een totale jaarlijkse opbrengstderving van (250 X € 9,03=) € 2.257,50. Volgens appellante is het redelijk om bij de berekening van de totale schade een factor 10 aan te houden. In dit verband heeft zij aangevoerd dat de grond voor een onbeperkte periode niet productief is, terwijl deze, als verweerders de voorschriften juist hadden toegepast, voor een onbeperkte periode productief zou zijn geweest. De schade in verband met opbrengstderving bedraagt volgens appellante derhalve € 22.575,00.
    
    2.4.2.2.    Verweerders hebben gesteld dat de door appellante gehanteerde factor 10 onevenredig hoog is en dat een factor 3 tot hooguit 5 meer in de rede zou liggen.
    
    2.4.2.3.    De Afdeling stelt vast dat verweerders wat de hoogte van onderhavige schadepost betreft hebben volstaan met betwisting van de door appellante gehanteerde vermenigvuldigingsfactor. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling onvoldoende grond voor het oordeel dat bij de vaststelling van de hoogte van de schade een factor 10 redelijkerwijs zou moeten worden toegepast. In plaats hiervan acht de Afdeling, mede gelet op het standpunt van verweerders, het toepassen van een factor 5 in het onderhavige geval redelijk. De schade in verband met opbrengstderving wordt derhalve vastgesteld op een bedrag van 5 X € 2.257,50 = € 11.287,50.
    
    2.4.3.    Volgens appellante brengt het in werking houden van de gietwatervoorziening kosten met zich mee voor elektriciteit, onderhoud en toevoeging van extra meststoffen aan het beregeningswater. De meerkosten voor meststoffenverbruik worden door appellante geschat op € 302,98 per jaar, de overige kosten op € 50,00 per jaar.
    
    2.4.3.1.    Verweerders stellen het onaannemelijk te achten dat het in werking houden van de gietwatervoorziening appellante geen enkel voordeel of besparing zou opleveren, zoals een op geld waardeerbare aanzienlijke vermindering van de kans op schadelijke gewasziekten, ten opzichte van het gebruik van oppervlaktewater. Bovendien kan volgens verweerders met behulp van de gietwatervoorziening de hoeveelheid meststoffen beter op de behoefte worden afgestemd.
    
    2.4.3.2.    De Afdeling stelt vast dat appellante geen stukken heeft overgelegd ter staving van de kosten voor elektriciteit en onderhoud. Onder deze omstandigheden en mede gelet op hetgeen uit de stukken en het verhandelde ter zitting inzake deze kosten en de gestelde kosten voor extra meststoffen is gebleken, komt het verzoek in zoverre niet voor inwilliging in aanmerking.
    
    2.4.4.    Inzake de door appellante gestelde kosten voor milieutechnisch advies overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.4.4.1.    Volgens appellante bedragen deze kosten € 2.830,08. Uit de door appellante ter staving van deze kosten overgelegde facturen blijkt dat deze gedeeltelijk betrekking hebben op geleverde diensten in de periode voorafgaande aan het besluit van verweerders van 10 november 1999, in welke periode overleg tussen partijen plaatsvond over de eventuele noodzaak van een aan te leggen gietwatervoorziening. Gelet hierop kan geen causaal verband worden aangenomen tussen de besluiten van verweerders enerzijds en de in zoverre gestelde schade anderzijds. Het verzoek om toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient derhalve voorzover het de door appellante overgelegde facturen van 31 augustus 1998, 20 augustus 1999 en 30 september 1999 betreft te worden afgewezen. Op grond van de door appellante overgelegde facturen worden de kosten voor het inschakelen van een milieutechnisch adviseur vastgesteld op een bedrag, exclusief BTW, van ƒ 607,50 + ƒ 1.012,50 + ƒ 1.435,00 = ƒ 3.055,00 (€ 1.386,30).
    
        De Afdeling ziet aanleiding om te bepalen dat de wettelijke rente over dit bedrag eveneens dient te worden vergoed vanaf 1 november 2000 tot aan de dag van algehele voldoening.
    
    2.4.5.    Inzake de door appellante gestelde kosten voor juridisch advies overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.4.5.1.    Volgens appellante bedragen de in de beroepsfase gemaakte kosten voor rechtsbijstand en advies ten behoeve van de schadeprocedure in onderhavige zaak én de zaak betreffende de gietwatervoorziening op het bedrijf van appellante aan de [locatie ] te [plaats] totaal € 7.080,08. Dit bedrag bestaat enerzijds uit kosten voor inschakeling van een advocaat ten bedrage van € 6.298,25 en anderzijds uit kosten van advies, uitgebracht door adviesbureau Aqua-Terra Nova B.V. te Honselersdijk, ten bedrage van € 781.83. Appellante stelt dat de veroordeling wat deze kosten betreft niet moet worden gebaseerd op het Besluit proceskosten bestuursrecht. Onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 6:96, tweede lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek stelt appellante dat sprake is van redelijke kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid en dat verweerders gelet hierop naar civiele maatstaven dienen te worden veroordeeld tot vergoeding van het totale bedrag.
    
    2.4.5.2.    De Afdeling stelt vast dat het verzoek van appellante in zoverre het onderhavige kosten betreft, betrekking heeft op kosten als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. In dit artikel wordt een exclusieve mogelijkheid aan de bestuursrechter geboden om een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor een (aanvullende) vergoeding van deze kosten langs de weg van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht is om die reden geen plaats. Bij een veroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht dient toepassing te worden gegeven aan het Besluit proceskosten bestuursrecht en het in dat besluit opgenomen stelsel van forfaitaire vergoedingen. De Afdeling ziet daarom geen grond om appellante te volgen in haar pleidooi tot veroordeling in deze kosten over te gaan met analoge toepassing van artikel 6:96, tweede lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek. Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de in zoverre opgevoerde kosten voor vergoeding in aanmerking komen, anders dan met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.        Uit het vorenstaande volgt dat het verzoek om toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht tot een bedrag van € 24.028,11 + € 11.287,50 + € 1.386,30 = € 36.701,91 voor inwilliging in aanmerking komt, te vermeerderen met de wettelijke rente over het bedrag van € 24.028,11 + € 1.386,30 = € 25.414,41 vanaf 1 november 2000 tot aan de dag van algehele voldoening. Daarbij dient telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover de wettelijke rente is berekend, te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente.
    
    2.6.        Verweerders dienen op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten in verband het de behandeling van het verzoek. Met inachtneming van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht zal de Afdeling de vergoeding van de kosten voor het in overweging 2.4.5.1 genoemde advies van adviesbureau Aqua-Terra Nova B.V. in onderhavige zaak bepalen op een bedrag dat overeenkomt met 4,5 bestede uren, vermenigvuldigd met een forfaitair uurtarief van € 37,85.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    veroordeelt het Hoogheemraadschap van Delfland om aan [appellante] te betalen een bedrag van € 36.701,91 (zegge zesendertigduizendenzevenhonderdeen euro en eenennegentig cent) te vermeerderen met de wettelijke rente over een bedrag van € 25.414,41 zoals hiervoor in overweging 2.5 is aangegeven;
    
    II.    wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd;
    
    III.    veroordeelt dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland in de door appellante in verband met de behandeling van het verzoek gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 814,33, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het Hoogheemraadschap van Delfland te worden betaald aan appellante.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Zwinkels
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2004
    
    190-309