ECLI:NL:RVS:2002:AE6739, Raad van State, 21-08-2002, 200102420/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gemeentelijk voorkeursrecht niet strijdig met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
      
      
        Aanwijzing percelen op de voet van art. 8 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Ten aanzien van de gemeente Margraten is sprake van uitbreidingscapaciteit in de zin van art. 2a Wvg. Voor de opvatting van de rechtbank dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen uitbreidingscapaciteit met een stedelijk dan wel landelijk karakter is geen steun te vinden in de Wvg. De vraag of enkele van de betrokken percelen al dan niet van waarde zijn als natuurgebied laat voorts onverlet dat de gemeente bevoegd is een voorkeursrecht te vestigen. 
        Het gemeentelijke voorkeursrecht van de Wvg is niet strijdig met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Weliswaar is sprake van een inbreuk op het in dit artikel vastgelegde recht op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch deze inbreuk vindt plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg, beoogt deze wet door invoering van een wettelijk voorkeursrecht voor gemeenten de positie van gemeenten bij grondverwerving ten behoeve van de (tijdige) verwezenlijking van hun ruimtelijke beleid te versterken, te voorkomen dat het gemeentelijke beleid op dit terrein zou worden doorkruist door aankopen door andere gegadigden, alsmede prijsopdrijving te voorkomen. Bij de totstandkoming van de Wet van 4 juli 1996, Stb. 1996, 389,  (tot wijziging van de Wvg) is als belangrijkste doel van het voorkeursrecht vermeld de zogenoemde regiefunctie van de gemeenten, waarmee gedoeld werd op de leidinggevende rol die de gemeenten moesten kunnen vervullen bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties bij samenwerking met de particuliere sector. De wetgever kon in redelijkheid oordelen dat het algemeen belang meebracht dat een wettelijk voorkeursrecht diende te worden geschapen teneinde deze doeleinden te verwezenlijken.  Anderzijds dient in aanmerking te worden genomen dat dit wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt, nu de eigenaar bevoegd blijft zijn grond te vervreemden, hetzij aan de gemeente, waarbij hij tenminste de werkelijke waarde zal ontvangen, hetzij aan een derde, zo de gemeente geen gebruik van haar voorkeursrecht wenst te maken, en bevoegd blijft zelf de aan zijn eigendom toegekende of toegedachte bestemming te verwezenlijken. Van belang is voorts dat de Wvg de eigenaar in ruime mate rechtsbescherming biedt. Gelet op dit een en ander kan niet worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. 
      
      
      
        Burgemeester en wethouders van Margraten, appellanten sub 1.
        mrs.  Korthals Altes, W. van den Brink, B.J. van Ettekoven
      
      
      
        Protocol van 20 maart 1952 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 1
        Wet voorkeursrecht gemeenten 2a, 8.1, 8.2

200102420/1.
      Datum uitspraak: 21 augustus 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    burgemeester en wethouders van Margraten,
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Maastricht van 6 april 2001 in het geding tussen:
    
    appellant sub 2
    
    en
    
    appellanten sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 1999 heeft de raad van de gemeente Margraten (hierna: de raad) percelen van appellant sub 2 op de voet van artikel 8 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.
    
    Bij besluit van 23 november 1999 heeft de raad het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Intergemeentelijke Adviescommissie Bezwaar- en Beroepschriften van 23 september 1999, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 6 april 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Maastricht (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de raad opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak en het verzoek van [appellant sub 2] de gemeente Margraten te veroordelen tot vergoeding van schade als gevolg van mogelijk verlies van zijn bedrijf afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten sub 1 (hierna: burgemeester en wethouders) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 mei 2001, en [appellant sub 2] bij brief van 17 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 21 mei 2001, hoger beroep ingesteld. Burgemeester en wethouders hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 14 juni 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 3 september 2001 hebben burgemeester en wethouders hun hoger beroep nader aangevuld en van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 1 oktober 2001 heeft [appellant sub 2] gerepliceerd.
    
    Op 28 januari 2002 zijn nadere stukken ontvangen van [appellant sub 2].
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2002, waar burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. M.A.C.J. Dictus en mr.ing. J.J.J. Thoonen, ambtenaren der gemeente, en [appellant sub 2] in persoon, bijgestaan door mr. P.J.M. Brouwers, advocaat te Maastricht, zijn verschenen.
      De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat teneinde burgemeester en wethouders in de gelegenheid te stellen te reageren op hetgeen [appellant sub 2] ter zitting heeft aangevoerd.
    
    
    Bij brief van 14 maart 2002 hebben burgemeester en wethouders hun reactie ingezonden, waarop door [appellant sub 2] bij brief van 16 april 2002 is gereageerd.
    
    Bij brief van 24 mei 2002 hebben burgemeester en wethouders een nadere memorie ingediend.
    
    Nadat partijen toestemming hebben verleend als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht is het onderzoek gesloten.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wvg, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop van toepassing zijn de artikelen 10, 11-24, 26 en 27, voor zover die gronden nog niet zijn opgenomen in een ter inzage gelegd ontwerp van een structuurplan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of van een bestemmingsplan, waarbij aan de betrokken gronden een gewijzigde bestemming wordt toegedacht onderscheidenlijk gegeven.
    
    Ingevolge het tweede lid komen voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid alleen in aanmerking gronden waaraan bij raadsbesluit een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
    
    Ingevolge artikel 2a van de Wvg, voor zover hier van belang, kan een besluit als bedoeld in artikel 8, eerste lid, genomen worden door de raad van een gemeente waaraan zelfstandig of samen met andere gemeenten blijkens nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven. In gevallen waarin een zodanige capaciteit niet is toegedacht of toegekend, wordt het besluit niet genomen dan nadat van gedeputeerde staten vooraf een verklaring van geen bezwaar is verkregen.
    
    2.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de raad niet bevoegd was het aanwijzingsbesluit te nemen omdat aan de gemeente Margraten geen uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven en de raad evenmin beschikte over een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten. Daarbij is de rechtbank ervan uitgegaan dat alleen uitbreidingscapaciteit in de zin van artikel 2a van de Wvg voorhanden kan zijn indien sprake is van verstedelijking in de regio. De aan de gemeente Margraten toegekende uitbreidingscapaciteit heeft echter geen stedelijk, maar een landelijk karakter, en is daarom geen uitbreidingscapaciteit als bedoeld in artikel 2a voornoemd, aldus de rechtbank.
    
    2.3.     Burgemeester en wethouders bestrijden dit oordeel van de rechtbank met succes. De Afdeling heeft reeds in haar uitspraak van
    
    20 november 2000 inzake no. 200000830/1 (aangehecht) geconcludeerd dat ten aanzien van de gemeente Margraten sprake is van uitbreidingscapaciteit in de zin van artikel 2a van de Wvg. Er is geen aanleiding om in dit geval tot een ander oordeel te komen. Voor de opvatting van de rechtbank dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen uitbreidingscapaciteit met een stedelijk dan wel landelijk karakter is geen steun te vinden in de Wvg, nog daargelaten de relevantie van dit onderscheid. Het hoger beroep van burgemeester en wethouders is gegrond. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Aan een oordeel over de overige beroepsgronden is de rechtbank nog niet toegekomen. De Afdeling ziet aanleiding zelf deze gronden te behandelen.
    
    
    2.4.    [appellant sub 2] exploiteert op de percelen een groot fruitteeltbedrijf. Hij heeft aangevoerd dat enkele van de aangewezen percelen deel uitmaken van een natuurgebied van bijzondere waarde qua flora en fauna. [appellant sub 2] betwijfelt of de voor de planontwikkeling benodigde goedkeuring ingevolge de natuurbeschermingswet verkregen zal worden. Voorts zal zijns inziens de aan enkele percelen in het ontwerp-bestemmingsplan toegedachte bestemming van natuurgebied niet afwijken van het huidige gebruik als landbouwgebied. Tevens zal realisering van de gemeentelijke plannen leiden tot het einde van zijn bedrijf, aldus [appellant sub 2], terwijl de kosten voor het opzetten van een nieuw bedrijf hoger zullen uitkomen dan de vergoeding ingevolge de Wvg.
    
    2.5.    Dit betoog kan niet slagen. De vraag of enkele van de betrokken percelen al dan niet van waarde zijn als natuurgebied laat onverlet dat de gemeente bevoegd is een voorkeursrecht te vestigen.
    
    De aanwezigheid van een dassenburcht op een aan dat van [appellant sub 2] belendend perceel heeft ertoe geleid dat in het ontwerp-bestemmingsplan een gedeelte van het perceel van [appellant sub 2] de bestemming natuurgebied heeft gekregen. De opvatting van appellant dat deze bestemming niet afwijkt van het huidige, agrarische, gebruik, wordt niet gedeeld.
    
    Het voorkeursrecht belemmert [appellant sub 2] voorts niet in de voortzetting van zijn fruitteeltbedrijf, nu dit hem niet verplicht zijn eigendommen te verkopen of zijn bedrijf te verplaatsen.
    
    2.6.    In hoger beroep heeft [appellant sub 2] hieraan nog toegevoegd dat het onderhavige besluit reeds moet worden vernietigd op de grond dat het gemeentelijke voorkeursrecht van de Wvg strijdig is met artikel 1 van het Protocol van 20 maart 1952 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol), omdat het een niet te rechtvaardigen inmenging in het eigendomsrecht inhoudt.
    
    2.7.    Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt:
    
    ”Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om betaling van belastingen of andere heffingen te verzekeren.”
    
    2.8.    Het onder 2.6. weergegeven betoog van [appellant sub 2] faalt eveneens. Weliswaar is sprake van een inbreuk op het in voormelde verdragsbepaling vastgelegde recht op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch deze inbreuk vindt plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar.
    
    2.9.    Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg, beoogt deze wet door invoering van een wettelijk voorkeursrecht voor gemeenten de positie van gemeenten bij grondverwerving ten behoeve van de (tijdige) verwezenlijking van hun ruimtelijke beleid te versterken, te voorkomen dat het gemeentelijke beleid op dit terrein zou worden doorkruist door aankopen door andere gegadigden, alsmede prijsopdrijving te voorkomen. Bij de totstandkoming van de Wet van 4 juli 1996, Stb. 1996, 389, waarbij de werkingssfeer van de Wvg aanzienlijk is uitgebreid en deze wet ook overigens ingrijpend is gewijzigd, is – naast andere doeleinden – als belangrijkste doel van het voorkeursrecht vermeld de zogenoemde regiefunctie van de gemeenten, waarmee gedoeld werd op de leidinggevende rol die de gemeenten moesten kunnen vervullen bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties bij samenwerking met de particuliere sector. De wetgever kon in redelijkheid oordelen dat het algemeen belang meebracht dat een wettelijk voorkeursrecht diende te worden geschapen teneinde deze doeleinden te verwezenlijken. 
    
    2.10.    Anderzijds dient in aanmerking te worden genomen dat dit wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt, nu de eigenaar bevoegd blijft zijn grond te vervreemden, hetzij aan de gemeente, waarbij hij tenminste de werkelijke waarde zal ontvangen, hetzij aan een derde, zo de gemeente geen gebruik van haar voorkeursrecht wenst te maken, en bevoegd blijft zelf de aan zijn eigendom toegekende of toegedachte bestemming te verwezenlijken. Van belang is voorts dat de Wvg de eigenaar in ruime mate rechtsbescherming biedt, te verlenen hetzij door de bestuursrechter, hetzij door de burgerlijke rechter.         
    
    2.11.    Gelet op dit een en ander kan, zoals reeds hiervoor is overwogen, niet worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar.
    
    2.12.    Zoals onder 2.3. is overwogen dient de uitspraak van de rechtbank te worden vernietigd, voor zover hierbij het besluit van 23 november 1999 is vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep van [appellant sub 2] alsnog ongegrond verklaren. Hieruit volgt dat het verzoek van [appellant sub 2] om tot toekenning van een schadeloosstelling reeds op die grond niet voor toewijzing vatbaar is. De aangevallen uitspraak komt in zoverre, met wijziging van de gronden, voor bevestiging in aanmerking.
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Maastricht van 6 april 2001, AWB 00/60 BESLU Z, behalve voor zover hierbij het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding is afgewezen;
    
    II.    verklaart het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond;
    
    III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Korthals Altes, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Korthals Altes    w.g. Haverkamp
    
    
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
      Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2002
    
    
    306.