ECLI:NL:RVS:2007:BA5517, Raad van State, 23-05-2007, 200606100/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2005 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) appellanten sub 1, onder oplegging van een dwangsom van € 15.550,-- per maand met een maximum van € 186.600,-- gelast, het gebruik van het voor-, zij- en een gedeelte van het achtererf van de woning én van de op de bij het besluit behorende situatietekening weergegeven bouwwerken op het perceel [locatie] te Oisterwijk (hierna: het perceel) voor het bedrijfsmatig opslaan, uitstallen, te koop aanbieden en verkopen van tuindecoraties en/of planten en aanverwante artikelen, vóór doch uiterlijk 5 oktober 2006 te staken en gestaakt te houden.

200606100/1.
      Datum uitspraak: 23 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te Oisterwijk,
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 05/4948 van de rechtbank Breda van 18 juli 2006 in het geding tussen:
    
    appellanten sub 1,
    
    en
    
    appellant sub 2.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juni 2005 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) appellanten sub 1, onder oplegging van een dwangsom van € 15.550,-- per maand met een maximum van € 186.600,-- gelast, het gebruik van het voor-, zij- en een gedeelte van het achtererf van de woning én van de op de bij het besluit behorende situatietekening weergegeven bouwwerken op het perceel [locatie] te Oisterwijk (hierna: het perceel) voor het bedrijfsmatig opslaan, uitstallen, te koop aanbieden en verkopen van tuindecoraties en/of planten en aanverwante artikelen, vóór doch uiterlijk 5 oktober 2006 te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 1 november 2005 heeft het college het daartegen door appellanten sub 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2006, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten sub 1 ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 23 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op die dag, en appellanten sub 1 bij brief van 17 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 19 september 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 19 september 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 5 januari 2007.
    
    Bij brief van 18 oktober 2006 hebben appellanten sub 1 een reactie ingediend op het hoger beroep van het college.
    
    Bij besluit van 7 november 2006 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door appellanten sub 1 gemaakte bezwaar tegen het besluit van 28 juni 2005, dat bezwaar gegrond verklaard voor wat de formulering van de last betreft, het besluit in zoverre herroepen en vervangen door de last om vóór doch uiterlijk op 5 januari 2007 alle detailhandelsactiviteiten in de zin van artikel 1 lid 92 van de planvoorschriften behorend bij het bestemmingsplan "Buitengebied Oisterwijk, deel Oisterwijk" op het perceel te staken en gestaakt te houden, en het besluit voor het overige gehandhaafd.
    
    Bij brief van 4 december 2006 hebben appellanten sub 1 een reactie ingediend op het besluit van het college van 7 november 2006.
    
    Bij brief van 15 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 16 januari 2007, heeft de rechtbank het tegen het besluit van 7 november 2006 door appellanten sub 1 ingestelde beroep ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    Bij brief van 28 maart 2007 heeft het college het tegen het besluit van 3 oktober 2006 door appellanten sub 1 gemaakte bezwaar ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2007, waar appellanten sub 1, in persoon en bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oisterwijk, deel Oisterwijk" (hierna: het bestemmingsplan) zijn aan het perceel twee bestemmingen toegekend, te weten de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" op plankaart 1 en de bestemming "Wonen" op plankaart 2.
    
        Ingevolge paragraaf 2 van de planvoorschriften (Hiërarchie van plankaarten) geldt, waar een bestemming zoals aangegeven op plankaart 1 samenvalt met een bestemming op plankaart 2, alleen het bepaalde ten aanzien van de bestemming op plankaart 2, behoudens voor zover het een medebestemming betreft.
    
         Ingevolge paragraaf 9.2.2. van de planvoorschriften is de bestemming "Wonen" een detailbestemming, niet zijnde een medebestemming.
    
         Ingevolge artikel 16.1.1. van de planvoorschriften zijn, voor zover op de plankaart de bestemming "Wonen" is aangegeven, de betreffende gronden, c.q. is het betreffende perceel, c.q. zijn de betreffende percelen bestemd voor:
    
    a. handhaving, herbouw en/of uitbreiding van vrijstaande en aaneengebouwde woningen, zoals die ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan bestonden;
    
    b. (interne) ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen, erven en tuinen.
    
         Ingevolge artikel 16.1.2. zijn de in lid 1 bedoelde gronden tevens bestemd voor de uitoefening van een vrij beroep aan huis.
    
         Aan de bestemming op plankaart 1 is door de Afdeling in haar uitspraak van 23 januari 2002, in zaak no. 199903904/1, goedkeuring onthouden.
    
    2.2.    Anders dan appellanten sub 1 betogen heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de bestemming "Wonen" niet is beperkt tot de op het perceel aanwezige woning. Gelet op artikel 16.1.1. van de planvoorschriften, bezien zowel op zichzelf als in samenhang met de overige bij deze bestemming behorende voorschriften, rust de bestemming op het gehele perceel waarop de woning is gelegen. Nu de onthouding van goedkeuring in de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002 geen betrekking heeft op de bestemming "Wonen", heeft het college het gebruik van het perceel en de zich daarop bevindende gebouwen terecht aan deze bestemming getoetst. Appellanten sub 1 kunnen dan ook niet worden gevolgd in hun betoog dat het gebruik van het perceel als gevolg van voornoemde uitspraak van de Afdeling moet worden getoetst aan de bestemming "Primair agrarisch gebied" in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied, deel Oisterwijk 1977".
    
    2.3.    Ingevolge artikel 27.1 van de planvoorschriften is het verboden de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met het in het plan bepaalde.
    
         Ingevolge artikel 16.5 wordt onder verboden gebruik, als bedoeld in artikel 27, tevens verstaan het gebruik van:
    
    b. gronden en/of opstallen voor detailhandel;
    
    c. gronden en/of opstallen voor bedrijfsdoeleinden, behoudens de uitoefening van een aan huis gebonden beroep en behoudens de vrijstelling voor een ander dan een aan huis gebonden beroep.
    
         Ingevolge artikel 1, lid 92, van de planvoorschriften wordt onder detailhandel verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
    
    2.4.    Appellanten sub 1 betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in het besluit van 28 juni 2005 genoemde gebruik van het perceel op grond van artikel 27 van de planvoorschriften verboden is. Daartoe voeren zij aan dat het gebruik van de loodsen op het perceel onlosmakelijk verbonden is met de uitoefening van een vrij beroep aan huis, waartoe het tuinontwerpbureau van appellanten sub 1 naar hun inzicht moet worden gerekend. Voorts is de in de last begrepen tuin primair een privé-tuin, aldus appellanten sub 1.
    
    2.4.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft op goede gronden voldoende aannemelijk geacht dat de opslag van tuinartikelen in de loodsen onlosmakelijk samenhangt met de verkoop van deze artikelen op beurzen en via internet. Het betoog van appellanten sub 1 dat de opgeslagen artikelen zijn bedoeld voor het ontwerpen van tuinen kan niet worden gevolgd, nu niet aannemelijk is dat deze artikelen niet met het oog op verkoop voorhanden worden gehouden en ook niet valt in te zien dat voor het ontwerpen van tuinen het voorhanden hebben van tuinartikelen in hoeveelheden als hier aan de orde nodig is. Voorts heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het onbebouwde perceelsgedeelte blijkens de gedingstukken een expositieterrein is geworden met een commercieel oogmerk, welke functie niet anders wordt door de mogelijkheid dit terrein (ook) als privé-tuin te gebruiken. Dat levering van de verkochte artikelen elders plaatsvindt is daarbij, gelet op de begripsomschrijving van detailhandel in de planvoorschriften, niet van betekenis.
    
    2.5.    Ingevolge artikel 29.4, onder a, van de planvoorschriften mag bestaand gebruik van de in het plan begrepen grond en/of daarop staande bouwwerken, dat op de datum van het onherroepelijk worden van het plan aanwezig is en strijdig is met deze voorschriften, worden gehandhaafd.
    
         Ingevolge artikel 29.5, onder b, is het bepaalde in artikel 29.4 niet van toepassing op strijdig gebruik dat reeds in strijd was met het bestemmingsplan, zoals dat gold op het moment van het onherroepelijk worden van het onderwerpelijke plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat bestemmingsplan en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
    
    2.5.1.    Appellanten sub 1 kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen bescherming kunnen ontlenen aan het overgangsrecht in artikel 29.4 van de planvoorschriften. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied, deel Oisterwijk 1977" rustte op het perceel de bestemming "primair agrarisch gebied", waarmee een gebruik ten behoeve van detailhandel zich evenmin verdroeg, zodat de toepasselijkheid van het overgangsrecht gelet op het bepaalde in artikel 29.5, onder b, van de planvoorschriften is uitgesloten.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 27.3 van de planvoorschriften verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde in de artikelen 27.1 en 29.4, onder b, indien strikte toepassing daarvan leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd (toverformule).
    
    2.7.    Appellanten sub 1 betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ten tijde van de beslissing op bezwaar geen concreet zicht bestond op legalisering van het desbetreffende gebruik. Daartoe voeren zij aan dat het college op grond van de toverformule gehouden was voor dit gebruik vrijstelling te verlenen. Voorts heeft het college de mogelijkheid om voor dit gebruik vrijstelling te verlenen met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke ordening (hierna: de WRO) ten onrechte terzijde geschoven, aldus appellanten sub 1.
    
    2.7.1.    Dit betoog faalt. Het college heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het niet gehouden was voor het betreffende gebruik op grond van de toverformule vrijstelling te verlenen, reeds omdat het gebruik van het perceel overeenkomstig de woonbestemming naar objectieve maatstaven bezien nog steeds mogelijk is. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor het gebruik van het perceel ten behoeve van detailhandel geen vrijstelling kan worden verleend, omdat dit niet past in de ontwikkelingsrichting zoals opgenomen in de "Structuurvisie +", het Streekplan "Brabant in Balans", de provinciale notitie "Buitengebied in ontwikkeling", het uitwerkingsplan "Landelijke regio Hilvarenbeek-Oisterwijk" en het reconstructieplan "De Meijerij". Gelet op het vorenstaande bestaat geen concreet zicht op legalisering van het desbetreffende gebruik. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. 
    
    2.8.    Appellanten sub 1 betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet gebleken is van feiten of omstandigheden die maken dat de beslissing op bezwaar voor hen onevenredig nadelige gevolgen heeft. Daartoe voeren zij aan dat hun belangen zwaarder wegen dan het belang van de buurman die om handhaving had verzocht. Voorts had het college zich bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijn niet zonder meer mogen baseren op de "Uitvoeringsnota handhaving gemeente Oisterwijk" (hierna: de Uitvoeringsnota), aldus appellanten sub 1.
    
    2.8.1.    Ook dit betoog treft geen doel. Het college heeft zich in het primaire besluit in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het algemeen belang van handhaving van het bestemmingsplan en het voorkomen van precedentwerking moet prevaleren boven het belang van appellanten sub 1. Daarbij is in aanmerking genomen dat zij blijkens het primaire besluit vóór aanvang van het desbetreffende gebruik zijn gewezen op de woonbestemming van het perceel en op de daaruit voortvloeiende gebruiks(on)mogelijkheden en niettemin tot het strijdige gebruik zijn overgegaan. Aan de vaststelling van de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijn heeft het college in redelijkheid de berekening volgens de Uitvoeringsnota ten grondslag kunnen leggen. Daarbij is in aanmerking genomen dat, gelet op het bewust in strijd met de bestemming in gebruik nemen van het perceel door appellanten sub 1, de hoogte van de dwangsom een voldoende financiële prikkel moet zijn, zodat een vermenigvuldiging van de te verwachten opbrengst met een factor 2 niet disproportioneel is. Dat de als uitgangspunt van de berekening in aanmerking genomen opbrengst te hoog is ingeschat hebben appellanten sub 1 niet met feiten onderbouwd. Aldus staat de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Voorts is het enkele feit dat, naar appellanten sub 1 betogen, de situatie reeds jaren door het college is toegelaten, geen reden om van handhaving af te zien, temeer daar het gebruik naar het oordeel van het college de afgelopen jaren is geïntensiveerd en het college in 2004 heeft besloten tot een beleidsmatige aanpak van overtredingen.
    
         Verder is een begunstigingstermijn van 66 weken om aan het gebruik een einde te maken niet onredelijk.
    
    2.9.    Het hoger beroep van appellanten sub 1 is ongegrond.
    
    2.10.    Het college komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat de in het besluit van 28 juni 2005 opgenomen last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daartoe voert het aan dat het voor appellanten sub 1 voldoende duidelijk was wat zij behoorden te doen om verbeurte van de dwangsom te voorkomen, nu zij zelf weten welke artikelen voor de verkoop worden aangeboden.
    
    2.10.1.    Dit betoog faalt. De last wordt in voormeld besluit toegelicht met de opdracht de op het perceel aangelegde expositie-/showtuin op te heffen en alle op het perceel aanwezige materialen en voorwerpen ten dienste van het strijdige gebruik te verwijderen. Naar de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld is met deze toelichting niet duidelijk of ter voorkoming van verbeurte van dwangsommen alle tuindecoraties en aanverwante artikelen uit de tuin moeten worden verwijderd, dan wel of er voor appellanten sub 1 alternatieven zijn om het strijdige gebruik op te heffen, zoals het niet langer bedrijfsmatig te koop aanbieden van de tuinartikelen.
    
    2.11.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12.    Bij besluit van 7 november 2006 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door appellanten sub 1 gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van appellanten sub 1 is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van appellanten sub 1, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden. De Afdeling merkt het besluit van het college van 3 oktober 2006, waarbij de begunstigingstermijn is verlengd tot de eveneens in het besluit van 7 november 2006 genoemde datum van 5 januari 2007, om proceseconomische redenen aan als een onderdeel van het besluit van 7 november 2006.
    
    2.13.    Voor zover het beroep is gericht tegen de handhaving van het primaire besluit is dit, gelet op hetgeen hiervóór is overwogen, tevergeefs.
    
    2.14.    Appellanten sub 1 betogen dat de verlenging van de begunstigingstermijn in het besluit van 7 november 2006 ten onrechte is beperkt tot 5 januari 2007. Voorts is het college voorbijgegaan aan de omstandigheid dat sinds de aangevallen uitspraak het gebruiksverbod niet meer is overtreden en is het thans in procedure zijnde ontwerp van een herziening van het bestemmingsplan een uitgelezen mogelijkheid om te komen tot legalisatie, aldus appellanten sub 1.
    
    2.14.1.    Ook dit betoog kan niet slagen.
    
         Zoals hiervóór is overwogen is de in het primaire besluit gestelde begunstigingstermijn niet onredelijk.
    
         Het college heeft in het betoog dat de overtreding sinds de aangevallen uitspraak is beëindigd geen aanleiding hoeven te zien de last vanaf dat tijdstip te herroepen. Uit het door het college overgelegde controlerapport met foto's van het perceel van 22 december 2006, waarop de uitstalling van tuindecoraties en een gelijkluidend reclamebord te zien zijn, alsmede een overgelegde akte van proces-verbaal van 20 december 2006, met een afdruk van gelijke datum van een internetpagina waarop een assortiment van tuindecoraties wordt aangeboden dat in de showtuin is te bezichtigen, blijkt dat het gebruiksverbod ook na de aangevallen uitspraak werd overtreden. Daarbij is voorts in aanmerking genomen dat appellanten sub 1 de rechtmatigheid van de aanschrijving blijven betwisten en de last niet alleen ziet op het staken, doch tevens op het gestaakt houden van het strijdige gebruik.
    
         In de inmiddels in procedure zijnde bestemmingsplanherziening op grond van artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is het desbetreffende gebruik van het perceel niet als zodanig bestemd. Indien appellanten sub 1 zich hiermee niet kunnen verenigen is de bestemmingsplanprocedure daarvoor de aangewezen weg. Dat laat onverlet dat ten tijde van het besluit 7 november 2006 geen concreet zicht op legalisering bestond.
    
    2.15.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit 7 november 2006 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel		w.g. Boermans
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2007
    
    429