ECLI:NL:RBLEE:2011:BV9692, Rechtbank Leeuwarden, 11-10-2011, AWB 09/2606 en AWB 10/659
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2011-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: beslissing op verzoek tot naleven exploitatieovereenkomst, exploitatieverordening en bestemmingsplanvoorschriften is geen besluit in de zin van de Awb - geen publiekrechtelijk rechtsgevolg - rechtstreeks beroep zonder uitdrukkelijk verzoek

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    procedurenummers: AWB 09/2606 en 10/659
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 oktober 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in de gedingen tussen
    
    
      [eisers], wonende te [woonplaats],
      en
      [de besloten vennootschap], gevestigd te [woonplaats],
      eisers,
    
    
    en 
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest Fryslân, voorheen de gemeente Wymbritseradiel, verweerder,
      gemachtigde: K.J. Elzinga, werkzaam bij de gemeente Súdwest Fryslân.
    
    
    
      Procesverloop
      Bij besluit van 17 september 2009 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen zijn brief van 18 december 2008 niet-ontvankelijk verklaard. Eisers hebben beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 09/2606.
      Bij brief van 18 maart 2010 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het niet naleven van het bestemmingsplan en de in dat kader gedane toezeggingen niet-ontvankelijk verklaard. Tegen deze brief hebben eisers beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 10/659.
      De zaak met procedurenummer 09/2606 is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 8 april 2010. Namens eisers is [eiser] (hierna: [eiser]) verschenen. Namens verweerder is voornoemde gemachtigde verschenen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde een mediationtraject op te starten. Partijen hebben de rechtbank laten weten dat het mediationtraject niet heeft geleid tot het oplossen van het geschil. 
      Vervolgens heeft de rechtbank de zaken met de procedurenummers 09/2606 en 10/659 ter behandeling gevoegd. De gevoegde zaken zijn behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 7 september 2011. [Eiser] en [eiseres] (hierna: [eiseres]) zijn verschenen, mede namens [de besloten vennootschap]. Namens verweerder is opnieuw voornoemde gemachtigde verschenen.
    
    
    
      Motivering
      Feiten
      1.1   Op 1 februari 1992 is tussen de voormalige gemeente Wymbritseradiel (hierna: de gemeente) en ABC Vastgoed BV een samenwerkingsovereenkost gesloten met betrekking tot een watersport-/recreatieproject te Heeg. Met het oog op de uitvoering van deze overeenkomst is Gouden Bodem Beheer BV (hierna: GBB) in het leven geroepen. In 1995 heeft de gemeente met GBB en ABC Vastgoed BV (later HVI) een raamovereenkomst, een publiek/private samenwerkingsovereenkomst, gesloten voor de realisatie van het watersport-/recreatieproject "Oer de Graft" te Heeg (hierna: het project) op 16 hectare grond, bestaande uit onder meer een jachthaven, vakantiewoningen, watersportbedrijven met allerlei openbare en semi-openbare voorzieningen alsmede een restaurant met een zogeheten "elk-weer-voorziening". Op 26 maart 1997 hebben de gemeente en GBB een exploitatieovereenkomst gesloten met betrekking tot de exploitatie van de grond. Op diezelfde datum hebben de gemeente, GBB en HVI een nadere overeenkomst gesloten met betrekking tot de realisatie van het project. Eveneens op 26 maart 1997 is tussen GBB en HVI een uitvoeringsovereenkomst gesloten. 
      1.2   Omstreeks november 1996 heeft [eiseres] een deel van de grond (ongeveer 1 hectare van de totale 16 hectare) gekocht van GBB. Zij had de intentie om deze grond door [de besloten vennootschap] te laten exploiteren overeenkomstig de plannen van het project. De grond is haar op 14 maart 1997 geleverd. Thans exploiteren [eiser] en [de besloten vennootschap] op deze grond van [eiseres] een jachthaven.
      1.3   Op 8 februari 2001 heeft GBB aan Marina Hotel Heeg BV het perceel grond verkocht dat bestemd was voor de bouw van een restaurant en een "elk-weer-voorziening".
      1.4   Bij brief van 25 november 2008 hebben eisers van verweerder geëist dat hij de exploitatieverordening en de exploitatieovereenkomst zal nakomen. Eisers wensen met name dat verweerder zorg draagt voor de realisatie van het geplande restaurant en de geplande "elk-weer-voorziening" en andere (semi)openbare voorzieningen. 
      1.5   Bij brief van 18 december 2008 heeft verweerder eisers in reactie op hun brief van 25 november 2008 (onder meer) meegedeeld dat op basis van een exploitatieverordening een overeenkomst kan worden gesloten met een particuliere grondexploitant aangaande de aanleg van wegen, riolering enzovoort door de gemeente en het betalen van een (financiële) bijdrage daarvoor door de particuliere grondexploitant. Voorts heeft verweerder eisers meegedeeld dat de exploitatieverordening geen voorschriften bevat die de burgers rechtsreeks binden, maar alleen voorwaarden bevat waaronder de gemeente zich verplicht tot een dergelijke exploitatieovereenkomst.
      1.6   Bij brief van 17 september 2009 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de brief van 18 december 2008 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
      1.7   Bij brief van 27 november 2009 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het niet nakomen door verweerder van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Dreaisleat-Osingahuizen" (hierna: het bestemmingsplan), het gronduitgiftebeleid neergelegd in de exploitatieovereenkomst van 26 maart 1997 en de toezeggingen die verweerder aan hen heeft gedaan betreffende de realisatie van een "elk-weer-voorziening" en overige (semi)openbare voorzieningen. 
      1.8   Bij brief van 18 maart 2010 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de brief van 27 november 2009 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    
    
    
      Wettelijk kader 
      2.1   Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Op grond van het tweede lid wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Op grond van het derde lid wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
      2.2   Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld de schriftelijke weigering een besluit te nemen.
      2.3   Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
      2.4   Op grond van artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb kan de indiener het bestuursorgaan in het bezwaarschrift verzoeken in te stemmen met rechtsreeks beroep bij de administratieve rechter, zulks in afwijking van artikel 7:1. Op grond van het derde lid kan het bestuursorgaan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.
      2.5   Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
    
    
    
      Beoordeling van het geschil in de zaak met procedurenummer 09/2606
      3.   De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar van eisers tegen de brief van 18 december 2008 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Een exploitatieovereenkomst is een overeenkomst naar burgerlijk recht. Dit betekent dat verweerders reactie op het verzoek van eisers om de exploitatieovereenkomst na te leven niet is gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg en dus geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Verder is de rechtbank van oordeel dat de exploitatieverordening slechts algemene voorschriften geeft voor de exploitatie van grond en het sluiten van exploitatieovereenkomsten. Eisers kunnen aan de exploitatieverordening geen rechten ontlenen met betrekking tot de door hen gewenste realisatie van een restaurant, "elk-weer-voorziening" en overige (semi)openbare voorzieningen. Dit betekent dat ook verweerders reactie op het verzoek van eisers om de exploitatieverordening na te leven niet is gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg en dus geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dit betekent dat verweerder het bezwaar van eisers tegen de brief van 18 december 2008 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat het beroep met procedurenummer 09/2606 ongegrond is.
    
    
    
      Beoordeling van het geschil in de zaak met procedurenummer 10/659
      4.1   Het beroep met procedurenummer 10/659 is gericht tegen verweerders brief van 18 maart 2010, waarmee verweerder reageert op de brief van eisers van 27 november 2009. In de brief van 18 maart 2010 schrijft verweerder dat hij het advies van de bezwarencommissie volledig overneemt en dat dit advies als ingelast moet worden beschouwd. In het advies stelt de bezwarencommissie zich op het standpunt dat het bezwaar niet is gericht tegen een beslissing van verweerder, maar tegen een handelwijze van verweerder. De bezwarencommissie tekent daarbij volledigheidshalve aan dat de bewering van eisers dat verweerder een "elk-weer-voorziening" en overige (semi) openbare voorzieningen dient te realiseren onjuist is, omdat een bestemmingsplan geen bouwplicht oplegt. 
      4.2   De rechtbank is van oordeel dat de brief van eisers van 27 november 2009 (door eisers aangeduid als bezwaarschrift) geen bezwaarschrift is in de zin van de Awb en dat de brief van 18 maart 2010, waarin verweerder reageert op de brief van 27 november 2009, dus geen besluit op bezwaar is. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. 
      4.3   De brief van eisers van 25 november 2008, de brief van verweerder van 18 december 2008, het bezwaarschrift van eisers van 27 januari 2009 en verweerders besluit op bezwaar van 17 september 2009 hebben betrekking op de naleving van de exploitatieverordening en de exploitatieovereenkomst en niet op de naleving van het bestemmingsplan en de in het kader daarvan gedane toezeggingen. In de brief van 11 november 2009, waarbij eisers de gronden van het beroep hebben ingediend in de zaak met procedurenummer 09/2606, hebben eisers zich voor het eerst uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat verweerder zich aan de voorschriften van het bestemmingsplan dient te houden en de in het kader daarvan gedane toezeggingen dient na te leven. Verweerder heeft naar aanleiding daarvan in zijn verweerschrift van 20 november 2009 opgemerkt dat het handhaven (de rechtbank begrijpt: naleven) van het bestemmingsplan in het beroep met procedurenummer 09/2606 niet ter discussie staat. Daarop hebben eisers per brief van 27 november 2009 van verweerder geëist dat verweerder de bestemmingsplanvoorschriften en de in het kader daarvan gedane toezeggingen naleeft. Nu verweerder vóór deze brief van 27 november 2009 nooit een standpunt heeft ingenomen over deze eis van eisers, moet de brief van 27 november 2009 naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een verzoek tot naleving van de bestemmingsplanvoorschriften en de in het kader daarvan gedane toezeggingen en niet als een bezwaarschrift. Daarom is verweerders brief van 18 maart 2010 naar het oordeel van de rechtbank geen besluit op bezwaar, waartegen op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, beroep kan worden ingesteld.
      4.4   Uit de brieven van eisers van 18 januari 2010 en 22 maart 2010 leidt de rechtbank af dat eisers de bedoeling hebben gehad rechtstreeks beroep in te stellen bij de rechtbank tegen verweerders brief van 18 maart 2010, zodat dit beroep gelijktijdig kan worden behandeld met het beroep met procedurenummer 09/2606. Uit het feit dat verweerder (gelet op het volledig overnemen en invoegen van het advies van de bezwarencommissie) in de brief van 18 maart 2010 is ingegaan op het rechtskarakter van (de planvoorschriften van) het bestemmingsplan en uit de verdere gang van zaken leidt de rechtbank af dat verweerder instemt met dit rechtstreekse beroep. Gelet hierop en op het belang van een spoedige en definitieve beslechting van het geschil acht de rechtbank zich bevoegd van dit beroep kennis te nemen.
      4.5   De rechtbank is van oordeel dat de brief van 18 maart 2010 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en dat het beroep tegen deze brief daarom niet-ontvankelijk is. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. Voor zover het verzoek van eisers van 27 november 2009 betrekking heeft op het naleven van (de planvoorschriften van) het bestemmingsplan, overweegt de rechtbank het volgende. Een bestemmingsplan bevat verboden en geen geboden. In een bestemmingsplan wordt vastgelegd wat op een bepaalde plaats wel of juist niet mag gebeuren. In een bestemmingsplan wordt niet vastgelegd wat op een bepaalde plaats moet gebeuren. Uit een bestemmingsplan vloeit voor het gemeentebestuur geen juridische verplichting voort om de aangegeven bestemmingen te realiseren. Ook biedt het bestemmingsplan het gemeentebestuur geen bevoegdheid om de uitvoering daarvan rechtstreeks af te dwingen. Dit betekent dat de reactie van een bestuursorgaan op een verzoek tot het realiseren van (de planvoorschriften van) een bestemmingsplan niet is gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg en dus geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Voor zover het verzoek van eisers betrekking heeft op het naleven van de toezeggingen die - naar hun zeggen - in het kader van het realiseren van (de planvoorschriften van) het bestemmingsplan zijn gedaan, is evenmin sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Daartoe overweegt de rechtbank dat de gestelde toezeggingen betrekking hebben op het realiseren van een "elk-weer-voorziening" en andere (semi)openbare voorzieningen. Ongeacht of de gestelde toezeggingen daadwerkelijk zijn gedaan en of eisers daaraan vertrouwen mochten ontlenen, geldt dat deze toezeggingen geen betrekking hebben op de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. 
    
    
    
      Proceskosten
      5.   De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. 
    
    
    
      Beslissing
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep met procedurenummer 09/2606 ongegrond;
      - verklaart het beroep met procedurenummer 10/659 niet-ontvankelijk.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, rechter, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2011.
    
    
      w.g. E.M. Visser
      w.g. F.F. van Emst
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:13 gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb.
    
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      	de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      	Postbus 20019
      	2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.