ECLI:NL:RVS:2006:AX0760, Raad van State, 10-05-2006, 200505022/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 26 mei 2003 heeft appellant de vergoedingen voor personeels- en exploitatiekosten vastgesteld voor het schooljaar 2003/2004 voor de door de stichting "Stichting Wellant" (hierna: Wellant) in stand gehouden scholen voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (hierna: mavo's) te Amersfoort, Aalsmeer en Dordrecht.

200505022/1.
      Datum uitspraak: 10 mei 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak inzake nos. SBR 05/496 t/m 499, 501 en 502 van de rechtbank Utrecht van 27 april 2005 in het geding tussen:
    
    de stichting "Stichting Wellant", gevestigd te Woerden
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 26 mei 2003 heeft appellant de vergoedingen voor personeels- en exploitatiekosten vastgesteld voor het schooljaar 2003/2004 voor de door de stichting "Stichting Wellant" (hierna: Wellant) in stand gehouden scholen voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (hierna: mavo's) te Amersfoort, Aalsmeer en Dordrecht.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 november 2003 heeft appellant de bij de besluiten van 26 mei 2003 vastgestelde vergoedingen aangepast.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 6 april 2004 heeft appellant de door Wellant tegen de besluiten van 26 mei 2003 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 april 2004 heeft appellant de door Wellant tegen de besluiten van 19 november 2003 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 april 2005, verzonden op 28 april 2005, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, de door Wellant tegen de besluiten van 19 april 2004 ingestelde beroepen, geregistreerd onder nummers SBR 05/496, SBR 05/497 en SBR 05/499, ongegrond verklaard, de tegen de besluiten van 6 april 2004 ingestelde beroepen, geregistreerd onder nummers SBR 05/498, SBR 05/501 en SBR 05/502, gegrond verklaard, voor zover deze betrekking hebben op de vergoeding van personeelskosten voor het schooljaar 2003/2004, de bestreden beslissingen op bezwaar van 6 april 2004 in zoverre vernietigd, appellant opgedragen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van Wellant en de beroepen, geregistreerd onder nummers SBR 05/498, SBR 05/501 en SBR 05/502, voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 7 juni 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 28 oktober 2005 heeft Wellant van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. J.M.H. Hamberg, ambtenaar bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en Wellant, vertegenwoordigd door mr. J.A. Keijser, werkzaam bij de Besturenraad te Voorburg, en drs. E.E. Zimmerman, werkzaam bij Wellant, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De Afdeling overweegt allereerst dat het hoger beroep namens appellant is ingesteld door een ambtenaar die daartoe, gelet op het Mandaatbesluit LNV Dienst Regelingen 2005, niet bevoegd was. Nu de terzake wel bevoegde ambtenaar evenwel binnen de door de Afdeling gestelde termijn om de vertegenwoordigingsbevoegdheid aan te tonen de beslissing tot het instellen van hoger beroep en de inhoud van het hoger-beroepschrift heeft bekrachtigd, is er geen reden het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.2.    Het hoger beroep richt zich tegen het onderdeel van de uitspraak van de rechtbank dat betrekking heeft op de besluiten van 6 april 2004 (nummers SBR 05/498, 501 en 502) en heeft uitsluitend betrekking op de personeelskosten.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 96d, eerste lid, van de Wet op het Voortgezet Onderwijs (hierna: de WVO) verstrekt het Rijk, met inachtneming van de artikelen 84 tot en met 85 en 86, eerste lid, jaarlijks aan het bevoegd gezag van openbare en bijzondere scholen een bekostigingsbedrag ten behoeve van de personeels- en exploitatiekosten gezamenlijk.
    
        Ingevolge artikel 84, eerste lid, van de WVO, voor zover hier van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de scholen de grondslagen vastgesteld voor de omvang van de formatie van:
    
    a. de rectoren, directeuren, conrectoren en adjunct-directeuren,
    
    b. de leraren, en
    
    c. het onderwijsondersteunend personeel.
    
        Ingevolge artikel 85, eerste lid, van de WVO, voor zover hier van belang, wordt de bekostiging van de kosten van het in artikel 84 bedoelde personeel vastgesteld door de krachtens artikel 84 vastgestelde formatie te vermenigvuldigen met een gemiddelde personeelslast, met inachtneming van ter zake bij of krachtens de in artikel 84, eerste lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur vast te stellen voorschriften.
    
        Ingevolge artikel 77, derde lid, van de WVO, voor zover hier van belang, kunnen met betrekking tot een scholengemeenschap of een school, alsmede met betrekking tot de scholen voor praktijkonderwijs zo nodig in afwijking van het bepaalde in deze afdeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften worden gegeven voor de toepassing van deze afdeling.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid (oud), van het mede op de artikelen 77, derde lid, en 84 van de WVO gebaseerde Formatiebesluit WVO (hierna: het Formatiebesluit), zoals dit luidde tot de hierna te noemen wijziging, is de ratio directie/leerling voor alle scholen en scholengemeenschappen 1/186,64. Indien een of meer scholen een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de Web) vormen met een daar bedoeld regionaal opleidingencentrum, geldt een ratio adjunct-directie/leerling van 1/252,25.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit, zoals gewijzigd bij artikel II, onderdeel C, onder 3, onderdelen a, b en c, van het Besluit van 17 januari 2005 (Stb. 2005, nr. 62; hierna: het Besluit van 17 januari 2005), houdende actualisering van onder meer het Formatiebesluit WVO, is de ratio directie/leerling voor alle scholen en scholengemeenschappen 1/169,12. Indien een of meer scholen onderdeel uitmaken van een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6 van de Web, geldt een ratio adjunct-directie/leerling van 1/228,57.
    
        Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Web, voor zover hier van belang, zijn in een scholengemeenschap tot één instelling verenigd een regionaal opleidingencentrum en een school voor voortgezet onderwijs als bedoeld in de WVO, dan wel een agrarisch opleidingscentrum en een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs als bedoeld in artikel 9 van de WVO.
    
        Ingevolge artikel 2 van het Besluit van 23 maart 2005 (Stb. 2005, nr. 177; hierna: het Besluit van 23 maart 2005) tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van onder meer artikel II van het Besluit van 17 januari 2005, voor zover hier van belang, werkt artikel II, onderdeel C, onder 3, onderdeel b, van het Besluit van 17 januari 2005 terug tot en met 1 augustus 2003. In dit artikelonderdeel is bepaald dat in de tweede volzin van het tweede lid van artikel 3 van het Formatiebesluit de zinsnede "vormen met een daar bedoeld regionaal opleidingencentrum" vervalt.
    
    2.4.    In geschil is of het oordeel van de rechtbank dat appellant zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vergoedingen voor personeelskosten voor het schooljaar 2003/2004 voor de door Wellant in stand gehouden mavo's dienden te worden berekend aan de hand van de ratio adjunct-directie/leerling van 1/252,25, rechtens juist is.
    
    2.5.    Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ingevolge de eerste volzin van artikel 3, tweede lid (oud), van het Formatiebesluit bij de berekening van de vergoeding voor personeelskosten in het onderhavige geval de ratio directie/leerling van toepassing is. Hiertoe voert hij aan dat de mavo's geen zelfstandige scholen zijn, maar moeten worden beschouwd als één (categoriale) school die door de fusie met het Agrarisch Opleidingscentrum Wellantcollege een instelling vormt in de zin van het bepaalde in artikel 2.6, eerste lid, van de Web, zodat de tweede volzin van artikel 3, tweede lid (oud), van het Formatiebesluit overeenkomstig dient te worden toegepast. Appellant betoogt dat dit ook de bedoeling van de regelgever is geweest en dat sprake is van een kennelijke omissie. Dit blijkt volgens appellant uit het feit dat artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit bij het Besluit van 17 januari 2005 in dier voege is gewijzigd dat de ratio adjunct-directie/leerling nu ook geldt indien een of meer scholen een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6 van de Web vormen met een daar bedoeld agrarisch opleidingscentrum (hierna: AOC) en dat aan deze wijziging terugwerkende kracht is verleend bij het Besluit van 23 maart 2005.
    
    2.6.    De Afdeling overweegt dienaangaande dat ingevolge de eerste volzin van artikel 3, tweede lid (oud), van het Formatiebesluit de ratio directie/leerling op alle scholen en scholengemeenschappen van toepassing is. Hierop wordt in de tweede volzin een uitzondering gemaakt, indien een of meer scholen voor voortgezet onderwijs een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6 van de Web vormen met een daar bedoeld regionaal opleidingencentrum. Uit het vorenstaande vloeit voort dat de ratio adjunct-directie/leerling niet van toepassing is verklaard voor een instelling die, zoals in het onderhavige geval, bestaat uit een of meer scholen voor voortgezet onderwijs enerzijds en een AOC anderzijds. Appellant heeft dit op zichzelf niet betwist. Het betoog van appellant dat de mavo's geen zelfstandige scholen zijn en daarom niet onder de werkingssfeer van de eerste volzin van artikel 3, tweede lid (oud), van het Formatiebesluit zouden vallen, treft geen doel, nu de eerste volzin ook van toepassing is op scholengemeenschappen en Wellant een scholengemeenschap als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Web betreft.
    
    2.6.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het bepaalde in de tweede volzin van artikel 3, tweede lid (oud), van het Formatiebesluit overeenkomstig zou moeten worden toegepast in een geval als het onderhavige en de ratio adjunct-directie/leerling zou moeten gelden voor elke scholengemeenschap in de zin van artikel 2.6, eerste lid, van de Web. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat de tekst van artikel 3, tweede lid (oud), van het Formatiebesluit duidelijk is en hieruit niet een bedoeling van de regelgever, zoals door appellant voorgestaan, kan worden afgeleid. Niet kan worden gezegd dat sprake is van een kennelijke omissie van de regelgever die in het onderhavige geval analoge toepassing van de tweede volzin van artikel 3, tweede lid (oud), van het Formatiebesluit zou rechtvaardigen. Aan dit oordeel doet niet af dat, zoals appellant in hoger beroep heeft betoogd, ingevolge het nieuwe artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit de ratio adjunct-directie/leerling met terugwerkende kracht van toepassing is verklaard voor een instelling die, zoals in het onderhavige geval, bestaat uit een of meer scholen voor voortgezet onderwijs enerzijds en een AOC anderzijds, op grond waarvan bij de berekening van de personeelskostenvergoeding voor de door Wellant in stand gehouden mavo's met terugwerkende kracht de ratio van 1/252,25 zou gelden. Tot de wijziging, bij het Besluit van 17 januari 2005, van artikel 3, tweede lid, van het Formatiebesluit gold voor Wellant de ratio directie/leerling van 1/186,64. Ter zitting is gebleken dat appellant in voorgaande jaren bij de berekening van de personeelskostenvergoeding deze ratio heeft gehanteerd en hiervan eerst bij de berekening van de personeelskostenvergoeding voor het schooljaar 2003/2004 is afgeweken. Het verlenen van terugwerkende kracht aan vorengenoemde wijziging is naar het oordeel van de Afdeling in strijd met de rechtszekerheid, temeer nu het een wijziging ten nadele van Wellant betreft en hieraan eerst na het nemen van de bestreden beslissingen op bezwaar, juist naar aanleiding van het onderhavige geval waarbij het probleem naar voren kwam, terugwerkende kracht is verleend. Appellant heeft voorts niet eerder aangekondigd dat het Formatiebesluit zou worden gewijzigd. Gelet hierop kan hieraan, hoewel appellant zich in hoger beroep niet rechtstreeks heeft beroepen op de terugwerkende kracht, evenmin een argument worden ontleend voor het oordeel dat de huidige tekst van het tweede lid van artikel 3 van het Formatiebesluit moet worden ingelezen in de oude tekst en dat hij, in retrospectief, bij de bestreden besluiten de juiste ratio heeft gehanteerd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat appellant zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de personeelskostenvergoedingen voor het schooljaar 2003/2004 voor de door Wellant in stand gehouden mavo's dienden te worden berekend aan de hand van de ratio adjunct-directie/ leerling van 1/252,25.
    
    2.7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8.    Van proceskosten in hoger beroep die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Dallinga
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2006
    
    18-505.