ECLI:NL:CRVB:2008:BC7309, Centrale Raad van Beroep, 11-03-2008, 05-6813 WWB + 05-6814 WWB + 06-5378 WWB + 06-5379 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verlagingen en intrekking bijstandsuitkering. Verwijtbare gedragingen? Weigerachtige houding ten aanzien van werkgelegenheidstraject. Afstemmingsverordening art. 5 lid 5,  niet verbindend wegens strijd met WWB.

05/6813 WWB
      05/6814 WWB
      06/5378 WWB
      06/5379 WWB 
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant en appellante]
    
    
      tegen de uitspraken van de rechtbank Breda van 11 oktober 2005, 05/1839 en van 
      7 augustus 2006, 05/4889 (hierna: aangevallen uitspraken),
    
    
    in de gedingen tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (hierna: College)
    
    
    
    
    
    
    Datum uitspraak: 11 maart 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellanten heeft mr. D.P.F. Arens, advocaat te Tilburg, hoger beroep ingesteld.
    
    Het College heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2007. Appellanten en hun gemachtigde zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.G. Smout, werkzaam bij de gemeente Tilburg.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    Appellanten ontvingen bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). 
    
    Bij besluit van 19 november 2004 heeft het College de bijstand van appellanten verlaagd met € 345,54 omdat appellant, ook na gemaakte afspraken, niet is verschenen om te starten met het traject bij tRom. Daartegen is geen bezwaar aangetekend. 
    
    Bij besluit van 3 december 2004 is de bijstand van appellanten wederom verlaagd, nu met € 724,53. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellant de werkpolis niet heeft ondertekend, niet is verschenen op de afspraak voor 22 november 2004 bij Sociale Zaken en zich voor de tweede maal niet heeft gemeld voor het traject bij tRom, terwijl appellante zonder afmelding niet is verschenen bij het taaltraject Fourstar. Bij besluit van 24 maart 2005 (hierna: besluit 1) heeft het College het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard met dien verstande dat met ingang van 1 december 2004 een verlaging van 20% gedurende twee maanden is opgelegd op de grond dat appellant weigert deel te nemen aan het tRom-traject alsmede een verlaging van 10% voor de duur van één maand wegens het weigeren om de werkpolis te ondertekenen en daar bovenop nog eens 10% gedurende één maand omdat appellante verzuimt de taallessen bij Fourstar bij te wonen. 
    
    Bij besluit van 1 februari 2005 heeft het College de bijstand met ingang van 1 februari 2005 verlaagd met 100% gedurende drie maanden op de grond dat appellant ondanks herhaald verzoek niet deelneemt aan het traject bij tRom en appellante zonder geldige reden heeft verzuimd naar het traject bij Fourstar te gaan. Bij besluit van 14 april 2005 (hierna: besluit 2) is het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat appellant door zijn volhardende weigering de mogelijkheden tot inschakeling in het arbeidsproces frustreert. 
    
    Bij besluit van 2 mei 2005 heeft het College de bijstand van appellanten met ingang van 29 april 2005 beëindigd (lees: ingetrokken) op de grond dat appellanten ondanks eerdere sancties geen gedragsverandering ten goede te zien gaven. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 14 juli 2005 (hierna: besluit 3) ongegrond verklaard met dien verstande dat de bijstand is ingetrokken met ingang van 1 mei 2005.
    
    Bij de aangevallen uitspraak van 11 oktober 2005 heeft de rechtbank - met beslissingen omtrent griffierecht en proceskosten - het tegen besluit 1 ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dit betrekking had op de niet-ondertekening van de werkpolis, besluit 1 in zoverre vernietigd, het tegen besluit 2 ingestelde beroep ongegrond verklaard, het tegen besluit 3 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het College opgedragen in plaats van de vernietigde (gedeelten) van de besluiten een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    Bij besluit van 10 november 2005 (hierna: besluit 4) heeft het College ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarbij is de verlaging van 10% gedurende één maand wegens niet-ondertekening van de werkpolis teruggebracht tot een verlaging van 5% gedurende één maand. Voorts is de intrekking van de bijstand met ingang van 1 mei 2005 omgezet in een verlaging van de bijstand met 100% voor onbepaalde duur ingaande 1 mei 2005, met dien verstande dat per 1 augustus 2005 een heroverweging plaatsvindt. 
    
    Bij de aangevallen uitspraak van 7 augustus 2006 heeft de rechtbank, met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten, het tegen besluit 4 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Daartoe heeft de rechtbank onder meer overwogen dat in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen heroverweging per 1 augustus 2005 heeft plaatsgevonden. 
    
    
      In hoger beroep hebben appellanten zich gemotiveerd tegen de uitspraken van 
      11 oktober 2005 en van 7 augustus 2006 gekeerd.
    
    
    Bij besluit van 17 februari 2006 heeft het College, voor zover van belang, de bijstand van appellanten met ingang van 1 november 2005 beëindigd op de grond dat de door hen verworven inkomsten de toepasselijke bijstandsnorm overschrijden. 
    
    Bij besluit van 15 juni 2007, ten slotte, heeft het College alsnog besloten de verlaging van 5% gedurende één maand wegens het niet-ondertekenen van de werkpolis ongedaan te maken. 
    
    De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van 11 oktober 2005 (05/1839) ziet uitsluitend op het door de rechtbank in stand gelaten besluit 2.
    
    De Raad stelt verder vast dat in verband met het nadere besluit van 15 juni 2007 het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 7 augustus 2006 (05/4889) slechts betrekking heeft op de verlaging van de bijstand voor onbepaalde tijd met 100% ingaande 1 mei 2005 alsmede op het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 november 2005 (besluit 4).  
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB is de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. 
    
    Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende de uit de WWB voortvloeiende verplichtingen niet of niet voldoende nakomt het college de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB dient te verlagen. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. 
    
    Artikel 4 van de Afstemmingsverordening WWB van de gemeente Tilburg (hierna: de verordening) bepaalt dat de gedragingen met betrekking tot het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van werk worden onderscheiden in de volgende doelmatigheidsgedragingen, in directe relatie aan de volgende vijf tredes van de werkgelegenheidsladder:
    
    
    
      a.   Sociale activering;
      b.  Activering naar werk;
      c.  Tijdelijk gesubsidieerd werk;
      d.  Langdurig gesubsidieerd werk;
      e.  Regulier werk.
    
    
    Het traject bij tRom kan naar het oordeel van de Raad worden aangemerkt als een voorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB respectievelijk artikel 4, onder b, van de verordening. De Raad stelt voorts met de rechtbank vast dat appellant, door volhardend te weigeren deel te nemen aan het tRom-traject, verwijtbaar heeft gehandeld in strijd met de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB opgenomen verplichting, zodat het College gehouden was de bijstand te verlagen. Het College heeft daartoe besloten bij besluit 2.
    
    De Raad onderschrijft voorts het standpunt van het College dat appellant ondanks eerdere sancties vanaf mei 2005 is blijven volharden in zijn weigerachtige houding en opstelling ten aanzien van zijn deelname aan het voor hem passend te achten tRom-traject. Derhalve was het College ook vanaf mei 2005 gehouden de bijstand te verlagen. Daartoe is het College bij besluit 4 overgegaan. 
    
    
      Artikel 5, tweede lid, van de verordening bepaalt dat de maatregel behorend bij de in artikel 4 vermelde gedragingen wordt vastgesteld, afhankelijk van de soort gedraging, op minimaal 5 en maximaal 100 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand.
      Ingeval van een gedraging als bedoeld in artikel 4, onder b, van de verordening bedraagt de verlaging minimaal 20 en maximaal 40 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand. 
    
    
    Het vierde lid van artikel 5 schrijft voor dat de duur van de maatregel als bedoeld in het tweede lid wordt verdubbeld indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na de vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging.  
    
    Ingevolge artikel 5, vijfde lid, van de verordening kan het college bij een derde en volgende verwijtbare gedraging binnen twaalf maanden na de laatste als verwijtbaar aangemerkte gedraging de bijstand voor onbepaalde duur verlagen, rekening houdend met de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende. Het zesde lid van artikel 5 bepaalt voorts dat een maatregel die voor een periode van meer dan drie maanden wordt opgelegd, uiterlijk na drie maanden nadat deze ten uitvoer is gelegd, wordt heroverwogen. Indien er sprake is van een gedragsverbetering of gewijzigde omstandigheden kan er opnieuw een beslissing worden genomen ten aanzien van de hoogte en duur van de maatregel.
    
    Zowel besluit 2 als besluit 4 is, wat de duur van de verlaging betreft, gebaseerd op artikel 5, vijfde lid, van de verordening. 
    
    Besluit 2 betreft een verlaging van de bijstand van appellanten ingaande 1 februari 2005 met 100% voor de duur van drie maanden. Het College heeft hierbij in aanmerking genomen dat de bijstand van appellanten reeds eerder bij besluiten van 19 november 2004 en 3 december 2004 was verlaagd en voorts dat met toepassing van  artikel 5, tweede lid, in verbinding met het vierde lid, van de verordening de duur van de verlaging op maximaal twee maanden kan worden vastgesteld.
    
    Besluit 4 betreft een verlaging van de bijstand met ingang van 1 mei 2005 met 100% voor onbepaalde tijd. 
    
    Artikel 5, vijfde lid, van de verordening biedt het College de mogelijkheid om in het geval van, kort gezegd, herhaalde recidive de bijstand voor onbepaalde duur te verlagen.
    
    Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18, tweede lid, van de WWB (Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr.3, bladzijde 48, onderaan) is de Raad echter van oordeel dat het voor onbepaalde duur verlagen van de bijstand in strijd is met de WWB. Overigens kon de bijstand ingevolge de met artikel 18, tweede lid, van de WWB overeenkomende bepaling uit de Algemene bijstandswet (artikel 14, eerste lid, van de Abw zoals dat vanaf 1 juli 1997 luidde) uitsluitend tijdelijk geheel of gedeeltelijk worden geweigerd. De Raad is niet gebleken dat de wetgever met artikel 18, tweede lid, van de WWB op dit punt heeft willen afwijken van dit, mede door de rechtszekerheid en het vangnetkarakter van de bijstandswetgeving ingegeven, uitgangspunt. In het bepaalde in artikel 18, derde lid, van de WWB ziet de Raad geen aanwijzing dat de wetgever verlaging van de bijstand voor onbepaalde tijd mogelijk heeft willen maken. Daarbij wijst de Raad er op dat deze bepaling niet verhindert dat een opgelegde verlaging voor onbepaalde tijd voortduurt.
     
    Dit leidt ertoe dat artikel 5, vijfde lid, van de verordening wegens strijd met artikel 18, tweede lid, van de WWB onverbindend is. 
    
    Aangezien - bij gebreke van een andere toepasselijke bepaling uit de WWB dan wel de verordening - daarmee tevens de grondslag aan de verlaging voor een duur langer dan twee maanden is komen te ontvallen, dienen de besluiten van 14 april 2005 (besluit 2) en 10 november 2005 (besluit 4) wegens strijd met de wet te worden vernietigd. 
     
    De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraken van 11 oktober 2005 en 7 augustus 2006 komen daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het besluit van 14 april 2005 alsmede het beroep tegen het besluit van 10 november 2005 gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met strijd met de wet vernietigen. De Raad zal het College opdragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. De Raad merkt daarbij op dat in de WWB, anders dan in artikel 14, tweede lid, eerste volzin, van de Abw, geen bepaling is opgenomen op grond waarvan afhankelijk van de ernst van de gedraging en de mate waarin de betrokkene de gedraging kan worden verweten het College de standaard-verlaging van de bijstand kan verhogen dan wel de duur van de verlaging kan verlengen Ook de verordening kent niet een soortgelijke bepaling.
    
    Slotoverwegingen 
    
    
      De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en eveneens op
       € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Bij het nemen van de nieuwe beslissingen op bezwaar zal het College tevens een beslissing dienen te nemen omtrent het in de fase van het bezwaar gedane verzoek als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. 
    
         
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraken van 11 oktober 2005 en 7 augustus 2006 voor zover aangevochten;
      Verklaart de beroepen gegrond;
      Vernietigt het besluit van 14 april 2005; 
      Vernietigt het besluit van 10 november 2005 voor zover hierbij de bijstand van appellanten met ingang van 1 mei 2005 voor onbepaalde duur met 100% is verlaagd;
      Bepaalt dat het College nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      Veroordeelt het College in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.288,--, te betalen door de gemeente Tilburg; 
      Bepaalt dat de gemeente Tilburg aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 282,-- vergoedt. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en R.H.M. Roelofs en 
      C. van Viegen als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2008.
    
    
    
    
                                                                                        (get.) Th.C. van Sloten.
    
    
    
                                                                                        (get.) W. Altenaar.