ECLI:NL:CBB:2018:116, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-03-2018, 16/506
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting 3%, oormerken, overmacht/ontbreken van schuld, matiging, "early warning", evenredigheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel, beroep ongegrond.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/506 
      5111
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 maart 2018 in de zaak tussen
    de maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. A.J. Roos),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls)
    
    
      en
    
    
    de minister van Justitie en Veiligheid.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 24 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op de aan appellante voor het jaar 2015 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 18 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2017. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting gaat het College uit van de volgende feiten.
    
    
    
      1.1
      Appellante heeft voor 2015 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
      
    
    
      1.2
      Op 8 september 2015 heeft een controle door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op het bedrijf van appellante plaatsgevonden. Hiervan is een Rapport Fysieke Controle I&R Runderen (rapport), gedateerd 8 september 2015, opgesteld. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat van de runderen die zijn gecontroleerd, twaalf runderen één oormerk en twee runderen geen oormerk droegen. Voorts blijkt uit het rapport dat de verloren oormerken door appellante zijn bijbesteld op 8 en 9 september 2015.
      
      2. Verweerder heeft bij het primaire besluit op basis van het rapport aan appellante een randvoorwaardenkorting opgelegd van 3% op de in 2015 te verlenen rechtstreekse betalingen in verband met de niet-naleving van de verplichting om runderen een oormerk in elk oor te laten dragen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. 
      
      3. Op grond van artikel 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. De beheerseisen als bedoeld in artikel 93 vloeien voort uit Bijlage II bij Verordening 1306/2013 waarin wordt verwezen naar de artikelen 4 en 7 van de Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (Verordening 1760/2000). De beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 7.1 en 7.2, van de Uitvoeringsregeling, waarin onder meer wordt verwezen naar artikel 11, eerste lid, van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Artikel 11 van de Regeling identificatie en registratie van dieren bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang dat de houder ervoor zorgdraagt dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd, onderscheidenlijk aanwezig blijven. 
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat het rapport niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet, zodat verweerder zijn besluit daarop niet heeft kunnen baseren. Appellante stelt daartoe dat in het rapport de besluiten en normen waarop de niet-naleving is gebaseerd, alsmede het evaluatiegedeelte, ontbreken. Daarnaast is appellante ten tijde van de controle niet in de gelegenheid gesteld om het rapport te ondertekenen en heeft zij geen kopie van het rapport ontvangen.
      
    
    
      4.2
      Deze beroepsgrond faalt. Het rapport en de ter zake opgemaakte “Checklist toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2015” (Checklist) vormen samen het controleverslag in het kader van een randvoorwaardencontrole als bedoeld in artikel 72 van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014). Daarin zijn de in die bepaling vermelde gegevens opgenomen. Hoewel het rapport zelf niet specifiek de besluiten en normen bevat ten aanzien waarvan niet-nalevingen zijn vastgesteld, moet worden vastgesteld dat deze besluiten en normen wel specifiek worden vermeld in de Checklist, zodat de eisen en normen waarop de controle betrekking had voor verweerder in zoverre duidelijk waren. Artikel 72 stelt niet de eis dat de landbouwer in de gelegenheid wordt gesteld om het controleverslag te ondertekenen. Anders dan appellante aanvoert, bevat deze Checklist onder het kopje ‘Beoordeling” een evaluatie van de vastgestelde niet-nalevingen. Tot slot acht het College van belang dat het rapport aan appellante ter beschikking is gesteld via “Mijn dossier” op de website “mijnrvo.nl” en dat appellante in de gelegenheid is gesteld, van welke gelegenheid zij ook gebruik heeft gemaakt, te reageren op de voorgenomen randvoorwaardenkorting alvorens verweerder het primaire besluit heeft genomen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder zijn besluitvorming niet mocht baseren op het rapport. 
      
    
    
      5.1
      Appellante betwist op zichzelf niet dat, zoals ook in het rapport is weergegeven, van de gecontroleerde runderen twaalf runderen één oormerk en twee runderen geen oormerk droegen. Appellante meent echter dat wanneer haar runderen een oormerk zijn verloren, de op haar rustende verplichting beperkt is tot het binnen drie werkdagen na het verlies bestellen van nieuwe oormerken die binnen tien werkdagen moeten worden bevestigd. Deze verplichting geldt volgens appellante evenzo wanneer runderen binnen de termijn van drie werkdagen ook hun tweede oormerk zijn verloren. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij aan de op haar rustende verplichting heeft voldaan, zodat van een overtreding geen sprake is.
      
    
    
      5.2
      Deze beroepsgrond faalt. Uit artikel 11 van  de Regeling identificatie en registratie van dieren, gelezen in samenhang met artikel 4 van Verordening 1760/2000, volgt dat runderen een oormerk in elk oor moeten dragen. Nu ten tijde van de controle twaalf runderen één oormerk en twee runderen geen oormerken droegen is sprake van een niet-naleving van deze randvoorwaarde. 
      
    
    
      6.1
      Appellante voert aan dat de niet-naleving haar niet kan worden toegerekend, omdat sprake is een overmachtssituatie, dan wel haar anderszins geen schuld treft. Appellante meent dat het in de praktijk regelmatig voorkomt dat een rund na het verlies van het eerste oormerk binnen de besteltermijn en (her)merktermijn een tweede oormerk verliest en dat dit moeilijk is te voorkomen.
      
    
    
      6.2
      Deze beroepsgrond faalt evenzeer. Daargelaten dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van de gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014), het door haar gestelde geval van overmacht schriftelijk binnen vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor haar mogelijk was aan verweerder heeft gemeld, moet worden geoordeeld dat van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden geen sprake was, reeds omdat niet kan worden volgehouden dat het verlies van meer dan één oormerk niet voorzienbaar is. Voorts bestaat in hetgeen appellante heeft aangevoerd, mede gelet hierop, geen grond voor het oordeel dat de niet-naleving haar niet zou zijn toe te rekenen dan wel dat haar ter zake geen verwijt valt te maken, nu zij verantwoordelijk is voor de identificatie en registratie van de runderen op haar bedrijf.
      
    
    
      7.1
      Appellante voert aan dat rekening houdende met de factoren ernst, omvang, permanente karakter en herhaling van de geconstateerde niet-naleving moet worden geconcludeerd dat de korting onevenredig is en dat met een korting van 1% of een waarschuwing had kunnen worden volstaan.
      
    
    
      7.2
      Ook deze beroepsgrond faalt. Verweerder is, gezien het voorgaande, op grond van artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 39, eerste lid, van Verordening 640/2014 in beginsel gehouden om voor de geconstateerde niet-naleving een randvoorwaardenkorting van 3% vast te stellen. Op grond van artikel 99, eerste lid, van Verordening 1306/2013 kan in het geval van een niet-naleving van gering belang de randvoorwaardenkorting worden gematigd. Verder kan op grond van het tweede lid, in gevallen van een niet-naleving die gelet op haar geringe ernst, omvang en duur geen aanleiding geeft tot een verlaging of uitsluiting, voor zover geen sprake is van een herhaling, worden volstaan met het doen van een waarschuwing (de zogenoemde “early warning”). Gevallen die een rechtstreeks gevaar voor de volksgezondheid of de gezondheid van dieren vormen, geven altijd aanleiding tot verlaging of uitsluiting. Artikel 99 van Verordening 1306/2013 is nader uitgewerkt in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Beleidsregel). Op grond van dit artikel is wat betreft de twee runderen zonder oormerken, de in geding zijnde overtreding niet een niet-naleving waarvoor aan de landbouwer eerst een waarschuwing wordt gegeven. Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder desondanks voor die niet-naleving eerst een waarschuwing aan appellante had moeten geven. Verweerder heeft toegelicht dat bij de afwezigheid van beide oormerken, anders dan het geval waarin sprake is van het verlies van één oormerk, het rund niet te identificeren is. Het College volgt verweerder in diens opvatting dat deze inbreuk op het belang van identificatie van het dier maakt dat het hier geen geval van gering belang betreft. Dat verweerder in een ander geval, waarbij sprake was van één dier dat beide oormerken was verloren, toch reden heeft gezien om de randvoorwaardenkorting te verlagen naar 1%, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in de regel als uitgangspunt wordt gehanteerd dat bij meer dan een rund zonder oormerken geen sprake is van verlichtende omstandigheden. Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in de gegeven omstandigheden van dit uitgangspunt had moeten afwijken en had moeten volstaan met een korting van 1%.
      
      8. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 39, eerste lid, van Verordening 640/2014 op grond waarvan verweerder in dit geval gehouden is een randvoorwaardenkorting van 3% vast te stellen. 
      
      9. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Voor zover al met appellante moet worden aangenomen dat de toezichthouder op haar vraag wat de vermeende niet-naleving van de randvoorwaarde haar zou kosten zou hebben geantwoord dat het niks zou voorstellen, moet worden geoordeeld dat appellante hieraan niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat haar door verweerder als het ter zake bevoegde orgaan geen randvoorwaardenkorting zou worden opgelegd.   
      
      10. Het beroep is ongegrond. 
      
    
    
      11.1
      Het College stelt vervolgens – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 februari 2010, ECLI:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het bezwaarschrift van appellante dateert van 4 februari 2016. Het College stelt vast dat de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar in deze zaak met ruim een maand is overschreden op het moment van het doen van deze uitspraak. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
      
    
    
      11.2
      Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 500,- schadevergoeding.
      
    
    
      11.3
      Het College stelt tot slot vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. 
      
    
    
      11.4
      Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb (zie genoemd arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, r.o. 3.12) de minister van Justitie en Veiligheid te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,-- aan appellante.
      
      12. Het College ziet in het voorgaande tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb de minister van Justitie en Veiligheid te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten (zie het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad onder 3.14.1 en 3.14.2). Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). 
      
      13. Tot slot zal het College de minister van Justitie en Veiligheid opdragen het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 334,- aan appellante te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt de minister van Justitie en Veiligheid op het betaalde griffierecht van € 334,-aan appellante te vergoeden
      
      
        veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.002,-;
      
      
        veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,-- te betalen.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 maart 2018.
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. L. van Gulick